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Manual Elemental de Derecho Administrativo PDF
Manual Elemental de Derecho Administrativo PDF
DIBICH
DNUfirlfi T11
Dr. Armando Rizo Oyanguren
Profesor Titulado de Derecho Administrativo
de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales
de la UNAN Len
/49.0g
R627
CONTENIDO
I.
II.
LA FUNCION LEGISLATIVA
III.
LA FUNCION JUDICIAL
IV.
LA FUNCION ADMINISTRATIVA
V.
VI.
VII.
VIII.
IX.
X.
EL ACTO ADMINISTRATIVO
XI.
XII.
XIII.
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
XIV.
XV.
XVI.
XVII.
XVIII.
XIX.
XX.
XXI.
XXII.
XXIII.
XXIV.
FUNCIONARIOS DE HECHO
XXV.
XXVI.
DE LA POLICIA EN GENERAL
XXVII.
EL PRINCIPIO DE JERARQUIA
XXVIII.
LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA
XXIX.
LA CENTRALIZACION ADMINISTRATIVA
XXX.
LA DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA
XXXI.
XXXII.
SERVICIOS PUBLICOS
XXXIII.
XXXIV.
XXXV.
XXXVI.
XXXVII.
XXXVIII.
XXXIX.
LA CONCESION
XL.
XLI.
LA EXPROPIACION
XLII.
SERVIDUMBRES ADMINISTRATIVAS
XLIII.
XLIV.
XLV.
XLVI.
EL CONTROL JURISDICCIONAL
CONTENCIOSO Y ADMINISTRATIVO
XLVII.
EL AMPARO
DE LA ADMINISTRACION.EL
CAPITULO I
ATRIBUCIONES Y FUNCIONES DEL ESTADO
1. Frente al Derecho Privado, sistema de normas encaminadas a disciplinar a los particulares que integran el
complejo social al que el ordenamiento estatal se refiere,
as como a regular las relaciones que entre aquellos se
originan por su propia actividad, est el Derecho Pblico,
sistema de normas dirigidas a regular el fenmeno estatal
a que el ordenamiento da lugar, o sea, a la propia persona
estatal, al ejercicio de sus atribuciones y funciones y a
las relaciones que de este ejercicio se derivan.
Entre las distintas ramas del Derecho Pblico figura
el Derecho Administrativo. Al iniciar el estudio del Derecho Administrativo nos hemos de enfrentar, en primer
trmino, con la idea de "Administracin" ya que de ella
deriva la nota cualificadora de aquella disciplina
jurdica. "Administracin" en sentido etimolgico deriva
del latn "administrare", palabra compuesta, integrada del
prefijo "ad", el sustantivo "manos", y el verbo "trahere",
que significa "servir, gobernar, cuidar, regir", evocando
la idea de prestacin de servicios.
La Administracin ofrece, al decir de Garca Oviedo,
una doble estimativa: el sentido objetivo y el sentido
subjetivo. Objetivamente es una "accin", una realizacin
de actividades para un fin; mientras que subjetivamente la
administracin implica una estructura orgnica, un ente o
pluralidad de entes a los que est atribuida la funcin de
administrar.
Dijimos que el Derecho Pblico regula el ejercicio de
las atribuciones y funciones del Estado, ambos conceptos
estn ntimamente relacionados. En la prctica se usan
indistintamente esos trminos; pero ellos hacen referencia
a nociones diferentes, por lo que es preciso darles su
propia significacin.
a)
b)
CAPITULO II
LA FUNCION LEGISLATIVA
Las primeras son las que emanan del Poder Constituyente; la definicin de ley constitucional desde el
punto de vista formal es, pues, independiente del contenido de la misma, y slo hace referencia al rgano
especial encargado de dictarlas.
La ley ordinaria ^ comin a diferencia (1f=, 1,q
constitucional, emana del Poder Legislativo Ordinario, que
al efecto sigue el procedimiento previsto por la ley
Para resolver algunos conflictos que
constitucional.
puedan suscitarse con motivo de la vigencia de una ley
determinada, recurrimos al principio de la autoridad
formal de la ley.
,
Cuando se trata de normas cuyo cumplimiento corresponde a los rganos del Estado, el problema se complica
por resultar inconcebible que el Estado se presione a s
mismo. Sin embargo, en esos casos existen garantas para
la aplicacin de la ley, que son de orden social, de orden
poltico y de orden jurdico. (La opinin pblica. El
sistema de separacin de Poderes. El Amparo).
CAPITULO III
LA FUNCION JUDICIAL
3.
n,
el
soluciones susceptibles de adquirir autoridad de cosa juzgada. Es lo que en doctrina se denomina el carcter material del acto.
La cosa juzgada, cuyas caractersticas son: la
inimpugnabilidad, la inmutabilidad y la coercibilidad,
pertenece a la esencia de la jurisdiccin. Si el acto no
adquiere real o eventualmente autoridad de cosa juzgada,
no es jurisdiccional. Si un acto adquiere autoridad de
cosa juzgada es jurisdiccional.
La cosa juzgada es la piedra de toque del acto jurisdiccional. Donde hay cosa juzgada hay jurisdiccin y donde no hay cosa juzgada no existe funcin jurisdiccional.
No hay jurisdiccin sin autoridad de cosa juzgada. Una
manera de no existir el derecho sera la de que no se
supiera nunca en qu consiste.
Eduardo J. Couture, define la jurisdiccin en los
siguientes trminos "Funcir pblica, realizada por rganos competentes del Estado, con las formas requeridas por
la ley, en virtud de la cual, por acto de juicio, se determina el derecho de las partes, con el objeto de dirimir
sus conflictos y controversias de relevancia jurdica, mediante decisiones con autoridad de cosa juzgada, eventualmente factibles de ejecucin".
CAPITULO IV
LA FUNC ION ADMINISTRATIVA
6.
La funcin administrativa se distingue de la jurisdiccional porque en sta no se recurre a la idea del motivo (una controversia previa) ni del fin (dirimir conflictos, decidir controversias). La funcin administrativa no supone una situacit'l_ preexistente de conflicto, ni
interviene con el de resolver una controversia para
dar estabilidad (cosa juzgada) al orden jurdico. La funcin administrativa es una actividad ininterrumpida que
puede prevenir conflictos por medidas de polica, pero
cuando el'conflicto ha surgido, se entra al dominio de la
funcin jurisdiccional. Si la funcin administrativa llega en algn caso a definir una situacin de derecho, lo
hace, no como finalidad, sino como medio para poder
:realizar otros actos administrativos.
nistracin. Esto tiene una utilidad prctica, pues entendiendo la poltica como funcin suprema del Estado, ella
sirve para calificar como organismo de gobierno a aquellos
que aparezcan, en un ordenamiento positivo dado, como sujetos responsable de una tal actividad.
El Poder Legislativo desarrolla una actividad poltica. Si se admite que una ley es un acto poltico, lo
cual es cierto, esta afirmacin no entraa problema, pues
las leyes son de por s identificables desde el punto de
vista del rgano-de que emanan. Lo que realmente encierra
dificultad es el hecho de que parte de la actividad del
Poder Ejecutivo deba calificarse como poltica y otra como
administrativa; entonces habr que determinarse la manera
de saber cundo este Poder acta polticamente y cundo
con carcter administrativo.
Para poder precisar conceptos se hace necesario indicar que el Poder Ejecutivo puede apreciarse bajo un doble
aspecto: romo Poder Poltico y como Poder Administrativo.
El Ejecutivo, en su aspecto de Poder Poltico se de-
CAPITULO V
CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO
10. Si se entiende el trmino Derecho como conjunto de
normas jurdicas, Derecho Administrativo es el conjunto de
normas que regulan esencialmente el ejercicio de la
funcin administrativa, es decir, de un lado, la organizacin del Poder Ejecutivo y el ejercicio efectivo de la
funcin misma y las relaciones a que da lugar este ejercicio.
En tal sentido, en cuanto conjunto de normas aplicables unicamente al Estado y a los dems entes pblicos, el
Derecho Administrativo queda comprendido dentro del mbito
del Derecho Pblico, contraponindose as al Derecho
Privado, conjunto de normas que regulan ordinariamente relaciones jurdicas entre las personas privadas y slo
excepcionalmente a la Administracin Pblica y a la actividad desarrollada por la misma.
Pero esta contraposicin entre Derecho Administrativo
-57 Derecho Privado no se basa nicamente en el distinto
mbito subjetivo de aplicacin de las correspondientes
normas, Estado y entes pblicos de un lado y personas privadas de otro, sino que se funda, tambin, en una profunda
y esencial diferencia de los principios inspiradores de
los dos ordenamientos, debida a la eseneial diferencia de
naturaleza y posicin jurdica de los sujetos a los que
los dos ordenamientos se refieren.
En efecto, el Derecho Privado est inspirado esencialmente en la fundamental igualdad jurdica de los sujetos a los que se refiere.
El Derecho Administrativo, y en general el Derecho
Pblico, est in s pirado en la fellndrint*'1 1723nrriOridf;d del
sujeto pblico con respecto al sujeto privado, superioridad que se traduce tanto en el mayor valor do los in-
De lo anterior se derivan las siguientes consecuena) En el caso de que existan lagunas en el ordenamiento positivo administrativo, no sern aplicables las normas contenidas en el ordenamiento
privado; ni directamente ni por analoga, sino que
debern aplicarse por analoga otras normas contenidas en el ordenamiento administrativo o bien
los principios generales.
b) A su vez, los principios generales a aplicarse en
tales casos no debern extraerse del conjunto del
ordenamiento privado; sino exclusivamente del pblico, constituido por el propio Derecho Administrativo.
e) La interpretacin de las normas de Derecho Administrativo no deber ir ligada necesariamente a
los principios que regulan la interpretacin de
las normas de Derecho Privado, pudiendo regirse
por principios peculiares al Derecho Administrativo, de naturaleza exclusivamente pblica.
No obstante, en ocasiones, la interferencia es puramente aparente: como cuando se aplican a la materia administrativa aquellos principios e instituciones generales,
necesariamente comunes a todo el campo del Derecho. Por
ejemplo: los relativos a los requisitos esenciales de los
actos jurdicos, a la responsabilidad aquiliana y otras
semejantes. Aqu, en realidad, no existe aplicaci6n de
normas privadas a la materia administrativa, sino aplicacin de normas que estn comprendidas dentro de la Teora General del Derecho.
Hay que tener cautela antes de afirmar que una determinada norma contenida en las fuentes del Derecho Privado
constituye principio de la Teora General del Derecho
aplicable, por lo tanto, como tal, a la materia administrativa. Ho hay que olvidar que una norma contenida en
las fuentes privadas puede ser considerada como principio
de la Teora General del Derecho, solamente cuando se asegura su aplicacin a todo el campo del Derecho.
Se relaciona con el Derecho Penal en cuanto ste garantiza la existencia y el normal desenvolvimiento de la
institucin administrativa contra los atentados punibles,
garantizando especialmente, con las sanciones que establece, la lealtad y comportamiento adecuado de los funcionarios pblicos (Delitos contra la Administracin Pblica
Delitos peculiares de los funcionarios y empleados pblicos.)
Adems la Administracin tiene facultades correctivas
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ta funcin judicial penal, mediante la cual toma directamente a su cargo la defensa de sus derechos e intereses contra un determinado orden de transgresiones
punibles.
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CAPITULO VI
LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Y
EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD
I. Fuentes
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no esFUENTES DEL critas
DERECHO ADMINISTRATIVO-
a- La costumbre
b- Los. principios
generales del
Derecho.
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5.
19.
CAPITULO VII
SITUACION DE LA ADNINISTRACION FRENTE A LA LEY.LA FACULTAD DISCRECIONAL.
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autoriza a una o varias de estas posibilidades: a) libertad para decidir si debe obrar o abstenerse, b) libertad
para decidir en qu momento debe actuar, c) libertad para
decidir cmo debe actuar, d) libertad para escoger el
contenido que va a dar a su actuacin. Por ello
frecuentemente no existe una linea perfecta de separacin,
cuando la facultad discrecional no es plena, entre el acto
reglado u obligatorio y el acto discrecional. Entre ellos
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caracteres de uno y de otro, en grados muy diversos. Esto
se explica porque al concederse por ley facultades
discrecionales a la autoridad encargada de realizar un
acto, dichas facultades normalmente se refieren, ms que a
la realizacin del acto en su integridad, solamente a
algunos de los elementos del mismo, tales como el motivo o
el objeto del acto. De esta manera puede muy bien ocurrir
que la ley otorgue discrecin para juzgar si existe motivo
bastante que provoque la intervencin de la autoridad,
pero que obliga a sta a realizar un acto determinado, una
vez que discreeionalmente se ha llegado a la conclusin de
que el motivo existe, o bien por el contrario que siendo
la ley la que fije los motivos se deje en libertad a la
autoridad competente para determinar el contenido mismo de
su actuacin.
Los actos administrativos, deca Arias de Velasco,
son ms o menos reglados y ms o menos discrecionales.
Debemos decir no que los actos son reglados o
discrecionales (ya que lo discrecional o reglado es la
competencia, en cuyo ejercicio se dieta el acto, y no el
acto mismo), sino que en todos los actos, por reglados que
sean, existe un poder discrecional mayor o menor, y que en
todos los discrecionales por libres que los supongamos, se
ejercita una actividad ms o menos reglada".
"
No sera admisible, dentro de un rgimen de legalidad, la facultad que en una ley se concediera a la
Administracin para resolver todos los casos de acuerdo
con las circunstancias particulares de cada uno de ellos,
pues en tal ocurrencia, esa amplitud de discrecin sera
incompatible con la idea de una verdadera regulacin de la
materia por el Poder Legislativo; ni siquiera equivaldra
a una delegacin de facultades, va que el Poder Ejecutivo
no actuara expidiendo reglas generales sino que, dentro
de la falta de lmites para su acci6n, tendra amplia
oportunidad para degenerar en el ejercicio de un poder
arbitrario.
1PITULO VIII
CAPITULO IX
a) El motivo
b) La manifestacin de la
voluntad.
c) El efecto que produce
d) El fin.
cosa. Los derechos y obligaciones que tiene un propietario no varan de persona a persona. La situacin jurdica del empleado pblico no se altera variando la persona
encargada del empleo. Por el contrario, la situacin
jurdica en que se encuentra el sentenciado por violacin
a una ley penal, es diversa para cada individuo. Las
obligaciones y derechos que nacen de un contrato, se
concretan en cada caso, en cuanto a extensin y contenido,
a determinadas personas.
De esta manera, las situaciones jurdicas se pueden
separar en dos grupos: Situaciones Jurdicas Generales v
Situaciones Jurdicas Individuales.
A- Los caracteres de las Situaciones Jurdicas Generales,
son los siguientes:
hubieren contrado.
Para darse una idea del alcance que tiene este ltimo
carcter de las situaciones jurdicas individuales, es
preciso tener en consideracin que hay actos creadores de
esas situaciones que, al mismo tiempo, son condicin para
que se apliquen, en un caso determinado, normas que crean
situaciones jurdicas generales; por ejemplo, el contrato
de trabajo, en el que la situacin individual se fija por
las partes, slo repecto de algunos puntos, como son:
objeto del trabajo, lugar en que ha de prestarse el mismo;
pero en el que los dems, como son la duracin diaria del
trabajo, los descansos, responsabilidades, etc., se fijan
imperativamente por la ley, siendo nulas las renuncias o
modificaciones que las partes convengan.
tos jurdicos pueden ser de las clases siguientes: 1.- Actos legislativos o reglamentarios. 2.- Actos creadores de
situaciones jurdicas individuales, ya sean stos
unilaterales o contractuales. 3.- Actos-condicin, por
medio de los cuales se aplica a una persona una situacin
jurdica preexistente, en status legal. 4.- Actos
jurisdiccionales o judiciales.
La caractersticas fundamentales de los actos jurdicos son dos, primera: todo acto jurdico es siempre una
manifestacin de voluntad; segunda: todo acto jurdico
constituye el ejercicio de una facultad o poder legal.
En efecto, todo acto jurdico es siempre una
manifestacin de voluntad, en todos ellos:
ley,
reglamento, contrato, acto unilateral creador de
obligaciones individuales, nombramiento o separacin de
funcionarios, eleccin, decisin judicial, etc., encontramos una manifestacin de voluntad. Por otra parte el
acto jurdico supone un poder o facultad legal para poder
realizarlo; en todo contrato se supone que ambas partes
gozan de facultad legal para poder celebrarlo; un
individuo que no ha sido nombrado o electo funcionario o
que ha sido destitudo del cargo, no tiene el poder legal
que se denomina competencia, por lo tanto las
manifestaciones de su voluntad no constituyen el ejercicio
de un poder legal.
Cuando un acto jurdico carece de alguna de sus
caractersticas fundamentales se dice de l que es
inexistente, si existe la manifestacion de voluntad y el
poder legal pero expresada o ejercido irregularmente, el
acto existe pero se dice que es irregular.
La clasificacin anterior de los actos jurdicos se
basa en razn del efecto que pl-^~on PihnrA pasaremos a
la clasificacin de los actos jurdicos de acuerdo, no al
efecto que producen, sino de acuerdo con las modalidades
que en ellos puede adoptar la manifestacin de la
voluntad.
Puede un acto jurdico constituirse por la manifestacin de una sola voluntad o requerir para ello el concurso
de varias. En el primer caso, se tiene el acto jurdico
unilateral; en el segundo, el acto jurdico plurilateral.
Afirma Gabino Fraga que contra lo que se sostuvo
durante mucho tiempo por la doctrina del Derecho Civil, la
doctrina del Derecho Pblico, que ha concludo por influir
a aqulla, sostiene que no siempre que hay concurso de
voluntades produciendo efectos jurdicos, existe el
contrato.
CAPITULO X
EL ACTO ADMINISTRATIVO
arbitrariedad y al abuso.
Forsthoff, al explicar las caracteristicas generales
del acto administrativo, dice: "Son absolutamente
recusables todos los intentos de integrar el acto
administrativo en el de voluntad, tal como en Derecho
Privado se utiliza para construir el concepto de negocio
jurdico. En Derecho Civil, una declaracin de voluntad
constituye negocio jurdico cuando se dirige a un
resultado jurdico y para que ste se produzca es esencial
el haberlo querido previamente. Lo que ha hecho posible
la aplicacin de este concepto al obrar soberano de la
Administracin ha sido la idea de que el acto
administrativo funda, modifica o suprime una relacin
jurdica existente entre la autoridad administrativa y la
parte interesada. El acto administrativo no implica
relaciones jurdicas entre la Administracin y el
particular, comparables a las del Derecho Civil. Pues
incluso en el caso en el que se produce con la
participacin del interesado, constituye una emanacin
unilateral del poder soberano y no otra cosa.
Salta a la vista, y se ha sealado ya muchas veces,
la distincin fundamental que existe entre el acto
administrativo as comprendido y el negocio obligatorio
del Derecho Privado: el acto administrativo, en cuanto
contiene obligaciones, obliga -por regla general en todo
caso- a aquellos a quienes va dirigido. La facultad de
obligar a otros, de poner en juego un poder superior y
coactivo, constituye la esencia del acto administrativo.
La declaracin de voluntad del Derecho Privado slo puede
fundar obligaciones para los propios declarantes. Tambin
esto pertenece a su esencia, pues es la derivacin del
principio fundamental y bsico del ordenamiento jurdico
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voluntad sobre los restantes sujetos de Derecho. Por
tanto, si ae quiere descubrir en el acto administrativo un
momento voluntario, ste no tiene nada de comn con la
voluntad del negocio de Derecho Civil.
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a la solicitud.
Otra cosa ocurre cuando las autoridades administrativas siguen ,en su actuacin principalmente su propia
iniciativa y slo en especiales circunstancias se exige la
cooperacin del destinatario. En estos casos, lo nico
que acarrea la falta de solicitud previa es la impugnacin
del acto.
Actos administrativos materiales. La funcin
administrativa tambin Se exterioriza por medio de actos
materiales, pues dicha actividad es a la vez jurdica y
prctica. Estos actos materiales son considerados tambin
como actos administrativos, de modo que existen actos
jurdicos administrativos y actos administrativos
materiales (lalconstruccin de una carrera, el transporte
de la correspondencia, el mdico de la asistencia pblica
que cura un enfermo, etc). Por lo tanto el acto material
se caracteriza porque no trasciende al orden jurdico, no
lo afecta.
En algunos casos, esos actos materiales tienen especial inters jurdico por la circunstancia de que
constituyen antecedentes que condicionan la validez de un
acto jurdico, como, por ejemplo, los estudios tcnicos,
la formacin de proyectos, la recopilacin de datos para
formar idea sobre las consecuencias econmicas de un
proyecto, o bien los que se requieren como necesarios para
la declaracin de utilidad pblica de una expropiacin.
En otros casos, el acto material constituye el medio
para la ejecucin del acto jurdico administrativo, en
cuyo caso tambin interesa al derecho, porque slo puede
ser realizado por funcionarios competentes y dentro de los
limites que la ley sefiala, de tal manera que la
inobservancia de las formalidades legales, importa, no la
nulidad del acto, porque no se puede nulificar un acto
material, pero s una restitucin o una causa de
responsabilidad de los respectivos funcionarios, por
ejemplo, el Municipio decreta una sancin, est realizando
CAPITULO XI
ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
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el
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Independiente de la responsabilidad de los funcionarios, tiene que existir alguna solucin dentro de la doctrina administrativa para resolver esta situacin.
Para precisar los casos en los cuales el silencio
produce efectos jurdicos, se ha separado la hiptesis en
que la autoridad est facultada para actuar o no actuar,
segn su discrecin , de aquella en que el ejercicio de la
funcin constituye una obligacin jurdica, y se dice quo,
mientras que en el primer caso no puede darse la figura
del silencio con trascendencia jurdica, porque la abstencin es el ejercicio de la facultad conferida por la ley
de no usar el poder, en el segundo el silencio s es
particularmente importante por sus consecuencias, puesto
que constituye la falta de cumplimiento de una obligacin
jurdica que, de existir frente al derecho de un particular, requiere una solucin satisfactoria.
En efecto, la situacin del particular que ha
formulado una solicitud para que se dicte en su favor un
acto administrativo, el que ha interpuesto un recurso
administrativo contra un acto que lo afecta, quedara al
arbitrio de las autoridades si stas se abstuviesen de
resolver las instancias que les fueren dirigidas, pues
como el particular no puede recurrir administrativa o judicialmente mientras no haya un acto que niegue
expresamente lo solicitado, prolongando la abstencin, se
nulificaran prcticamente los derechos que las leyes
otorgan.
Para evitar ese resultado la doctrina se ha inclinado
preponderantemente a la solucin de que si, en el trmino
sealado en la ley, la Administracin permanece en
silencio, debe, a falta de disposicin expresa, presumir
que hay una resolucin negativa y se ha considerado que
sta es la nica solucin razonable, puesto que con ella
queda a salvo el principio de que slo la Administracin
administra, de tal manera que no viniendo el acto positivo
slo resta interpretar el silencio como una negativa. De
otra manera tendra que ser el particular o los Tribunales
El silencio de la Administracin no puede considerarse como acto administrativo, ni siquiera como un acto
tcito, ya que parece, por una parte, que el callar, en si
mismo, a diferencia de omitir algo, jams puede constituir
un medio para alcanzar la satisfaccin de un inters
pblico (finalidad que persigue la actividad de la
Administracin). Por otra parte) nunca el silencio, aunque sea el objeto de una determinacin de la voluntad (es
decir, aunque la Administracin calle voluntariamente),
puede constituir una manifestacin suficiente de la voluntad de la administracin.
Por el contrario, en determinados casos, es la propia
ley la que da al silencio de la Administracin, como presuncin absoluta, el significado de un asentimiento o de
una denegacin. Por lo tanto, en estos casos se trata de
una presuncin legal (juris et de jure), se supone que, si
la Administracin deja transcurrir un plazo sin que la
cuestin planteada hubiera sido resuelta, se entiende como
si existiera la decisin previa para poderla impugnar.
El silencio administrativo en la doctrina jurdica y,
en su caso, por disposicin de la ley, crea una ficcin
legal. El silencio administrativo no -es un acto
piacin, etc.
El objeto viene a ser la relacin jurdica que crea
el contenido del acto, en forma tal que objeto y contenido
aparecen identificados. Es el resultado prctico que el
rgano se propone conseguir a travs de su actuacin
voluntaria. Por lo tanto el objeto es la cosa, la actividad, la relacin, aquello de que se ocupa y para que dispone jurdicamente, lo que resulta de su contenido. Todo
aquello que puede formar objeto de relaciones de Derecho
Pblico puede serlo de los actos administrativos. En
cuanto al contenido consiste en aquello que la administracin pblica entiende disponer, ordenar, permitir, certificar, etc. Vara el contenido segn la categora a que
el acto pertenece.
El objeto del acto debe ser determinado o determinable, posible y lcito. La licitud supone no slo que,
el objeto no est prohibido por la ley, sino que adems
est expresamente autorizado por ella, salvo el caso de
que la propia ley otorgue facultad discrecional a la autoridad administrativa para elegir y determinar el objeto
del acto. Pero an en este ltimo caso la licitud del objeto deber calificarse de acuerdo con estas tres caractersticas: a) que no infrinja las normas jurdicas,
b) que no contrare ni perturbe el servicio pblico y,
c) que no sea incongruente con la funcin administrativa.
El motvo.E1 motivo del acto es el antecedente que lo
provoca. Debe existir siempre, como elemento del acto
administrativo, una relacin inmediata de causalidad
lgica entre la declaracin y las razones que lo determinaron, por ello el motivo se precisa con la contestacin a
la pregunta por qu?.
Ahora bien, un acto administrativo est legalmente
motivado cuando existe previa y realmente una situacin
legal o de hecho; cuando esa situacin es la prevista por
la ley para provocar la actuacin administrativa y cuando
el acto particular que se realiza es el que la misma ley
timidad sustancial del acto en dos de sus formas: en primer lugar, los actos emanados sin la existencia de un
mnimo de inters pblico, o sea, por un inters meramente
privado, usando de una facultad discrecional para un fin
diferente y contrario al perseguido por la ley, ya que sta haba concedido tal facultad para la satisfaccin de
intereses pblicos y no de intereses privados; en segundo
lugar, los n^t^c que si bien se producan en atencin a un
inters pblico, ste era de naturaleza distinta a aqulla
a cuya existencia condicionaba la ley, el ejercicio de la
potestad de accin de la Administracin, ya que en este
caso tambin puede afirmarse que la Administracin hace
CAPITULO XII
CLASIFICAC ION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
"`", e-1
1- Actos imperativos.
2- Actos conformadores.
3- Actos declaratorios.
4- Actos registrales.
Por su naturaleza
a) actos jurdicos
b) actos materiales
Unilaterales
1- Acto
Por las voluntades que intervienen a) o simples
2Acto
en su formacin
b) Plurilaterales 3- Acto
4- Acto
Por la relacin de la voluntad
con la ley
colegial
complejo
condicin
contractual
Por su contenido
y efectos jurdicos.
ED
registro
certificaautentifinotifica-
5- Actos de publicacin.
4- Acto Contractual. Los contratos o actos contractuales son aquellos en que las voluntades creadoras del
acto persiguen fines que aun distintos son coincidentes. En los contratos exite un acuerdo de
voluntades opuestas que se combinan para producir un
efecto jurdico; las diversas voluntades que concurren tienen una situacin igual una enfrente de la
otra; pero el objeto y finalidad de cada una de
ellas es diferente. En el contrato las manifestaciones de voluntad se encuentran en una recproca
interdependencia y sus autores tienen uno enfrente
de otro, una situacin personal que les da a cada
uno de ellos el carcter de parte.
Ahora bien siendo el acto administrativo una
manifestacin o declaracin de voluntad, unilateral,
potestativa y ejecutoria, ello nos impide considerar
al contrato como un acto administrativo, y mucho
menos como un acto propio de la funcin administrativa. Segn Ballb los actos bilaterales
(contractuales) no son actos administrativos, sino
convenciones de Derecho Pblico". Fraga dice que
cuando la Administracin contrata (contratos
administrativos) no realiza un acto administrativo,
sino un acto de Derecho Administrativo. Se incluye
en la clasificacin el acto contractual, no porque
sea un acto administrativo, sino para no dejar por
fuera una actividad que la Administracin puede
ejercer y de hecho ejerce : 19 celebracin de
contratos con los particulares.
"
establecida en una ley, o bien de cumplir algn requisito legal, o se le exonera de una carga fiscal.
El acto de dispensa slo puede dictarse cuando lo
autoriza expresamente la ley y constituye un medio
por el cual se da a la norma legal una elasticidad
que permite aplicarla con mayor equidad, tomando en
cuenta circunstancias personales que no pueden ser
previstas en una regla general.
Como ejemplos de actos de dispensa podemos poner los
siguientes: el acto por medio del cual se condona o
se reduce un crdito fiscal (impuesto), el acto por
medio del cual se concede una prrroga para el pago
de un impuesto, el acto por el cual se dispensa la
publicacin de los edictos, necesarios para contraer
matrimonio, etc.
d) Autorizacin, licencia o permiso. Esta clase de
actos no determinan el nacimiento de un nuevo derecho a favor de una persona, sino simplemente tienen
por objeto la remocin de un obstculo jurdico, lo
cual hace posible el ejercicio de un derecho o de un
poder que perteneca al beneficiado liberado por la
autorizacin, licencia o permiso. En la generalidad
de los casos en que la legislacin positiva ha adoptado el rgimen de autorizaciones, licencias o permisos, hay un derecho preexistente del particular,
pero su ejercicio se encuentra restringido porque
puede afectar la tranquilidad, la seguridad o la
salubridad pblica, y slo hasta que se satisfacen
determinados requisitos que dejan a salvo tales
intereses es cuando la Administracin permite el
ejercicio de aquel derecho previo.
Dentro de nuestro rgimen legal predomina el uso del
sistema de licencias, autorizaciones y permisos con
el alcance que a l le reconoce la doctrina a que
anteriormente nos hemos referido, y as, las licencias o permisos son exigidos como medios de restriccin o reglamentacin de la propiedad o d e la liber-
tad de los individuos, como por ejemplo: La licencia para poder conducir vehculos a motor; para la
explotacin o celebracin de diversiones y
espectculos pblicos; la autorizacin para la
portacin de armas de fuego; para el ejercicio de
determinadas actividades mercantiles o nclustriales,
etc, etc.,
e) La Concesin. La concesin es un acto por medio del
cual se confiere a una persona extraha a la Administracin, una nueva condicin jurdica, un nuevo
derecho subjetivo. A diferencia de las autorizaciones, licencias o permisos que no determinan el
nacimiento de un nuevo derecho a favor de una persona, la concesin se emplea para aquellos casos en
los que no hay ningn derecho previo del particular,
en que ninguna facultad le corresponde, en que ninguna actividad puede desarrollar si no es por virtud
de la propia concesin que es la que crea directamente tales derechos o facultades. Como ejemplo de
concesiones tenemos la concesin para la explotacin
de cualquier tipo de riqueza natural perteneciente
al Estado, petrleo, oro, bosques, etc. Y cualquier
concesin para la explotacin de un servicio pblico, transporte, por ejemplo.
Es por lo tanto fcil apreciar la diferencia entre
la concesin y las autorizaciones, licencias o permisos, por medio del siguiente ejemplo: supongamos
una autorizacin para la construccin de un edificio y una concesin para un servicio pblico de
transporte de ./^^vNne. Mientras que en el pr imer
caso el propietario, por razn misma de su derecho
de propiedad, tiene la facultad de construir en su
terreno un edificio y slo se restringe el ejercicio
de esa facultad hasta el momento en que la autorizacin se otorga; en el segundo caso el que obtiene la
concesin no tiene antes de ella ningn derecho, ni
siquiera limitado, para dedicarse al transporte pblico de personas.
resoluciones de la Administracin, pudiendo en ocasiones servir de punto de partida para otros actos o
bien para entablar los recursos correspondientes.
e) Actos de publicacin.
CAPITULO XIII
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
en la Administracin.
La corriente doctrinal ms generalmente aceptada, es
la que sostiene que ambos procesos son diferentes.
Realmente, la idea de proceso o procedimiento es una
nocin que pertenece a la Teora General del Derecho, dado
que todo proceso tiende directa o indirectamente a la
realizacin de aqul. Producto de ello es que todos los
jrganos del Estado, cualesquiera que sea la, funci6n que
realicen, se ven obligados, como hemos visto y por
imperativo del Estado de Derecho, a ajustar su actuacin y
conducta a normas preestablecidas. Ello no prejuzga, sin
embargo, que todos los procesos o procedimientos hayan de
ser iguales.
En efecto, toda actuacin de la ley es proceso y, por
tanto, hay que admitir que en el Estado moderno esa
funcin es realizada no slo por los Tribunales de
Justicia, sino tambin por la Administracin. El proceso
que lleva a cabo la Administracin para aplicar el Derecho
en uso de sus potestades, declarando o modificando
derechos en primera decisin o revisando sus propios
actos, ya imponiendo sanciones, se denominar
procedimiento administrativo. El proceso que llevarn a
cabo los Tribunales, revestido a todas las garantas que
la Jurisdiccin requiere, ser procedimiento judicial.
Habr un procedimiento de la Administracin, realizacin
prctica del Derecho, no revestido de tanta proteccin; y
un procedimiento judicial rodeado de mayores garantas,
que podr incluso revisar el anterior.
Fraga sostiene que existe otra razn que se opone a
la equiparacin del procedimiento administrativo al judicial, y es la que se deriva de la naturaleza misma del
acto administrativo y de la sentencia judicial, pues mientras que esta ltima supone la existencia previa de un
conflicto de derechos, que es precisamente lo que va a resolver la sentencia, y el que explica que las partes en el
conflicto sean las que animen todo el procedimiento judicial, en la actuacin administrativa, por el contrario,
a veces el curso de un expediente necesita la intervencin del interesado, hasta el punto de que su
inaccin provoca la caducidad de la instancia o, el
menos, el archivo de lo actuado.
Como consecuencia de lo anteriormente indicado las
normas de procedimiento debern ser diferentes segn
que se trate de una actuacin de oficio o de una actuaAe.+.nre1 1
1-Nr,r
Ae=.
El procedimiento Administrativo en Nicaragua. En Nicaragua carecemos de una Ley de Procedimiento Administrativo. En otros pases existen esa clase de leyes, como
la ley de Procedimiento Administrativo, de Espaa del 17
de julio de 1958. Creemos que es tiempo de dictar una ley
de ese tipo en Nicaragua. Con la rpida multiplicacin de
las intervenciones estatales se viene acentuando la
necesidad de un ordenamiento general que, sin excluir
algunos procedimientos especiales, sirva tambin como
legislacin supletoria, en materia de personalidad, de
notificaciones, forma de computar los trminos legales,
audiencia de las partes, medios de prueba y de impugnacin, silencio administrativo, etc.
CAPITULO XIV
LOS EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
reales civiles, pues se reconoce, tratndose de los derechos de los ocupantes sobre el dominio pblico, que son
los que se consideran como derechos reales administrativos, que si bien con respecto a tal dominio rige la
regla de la inalienabilidad, sta slo significa que los
bienes respectivos quedan substrados del comercio de la
vida administrativa, y que dentro de sta se desarrolla
una gran variedad de derechos reales, cuyo carcter,
especialmente administrativo, consiste esencialmente en la
"precariedad", es decir, en la naturaleza temporal,
revocable o rescatable de esos derechos reales, que los
hacen compatibles con el rgimen de inalienabilidad.
P. G. Altamira, en su "Curso de Derecho Administrativo", dice que si bien la "inalienabilidad" es de la
esencia del dominio pblico, es menester entenderlo como
de carcter relativo, porque si le est impedido todo
negocio jurdico de Derecho Privado, le son permitidos los
de Derecho Pblico, por lo cual es preciso establecer la
naturaleza jurdica de los derechos que los "permisionarios" y "concesionarios" adquieren sobre los bienes
dominicales, y la proteccin que se les otorga frente a
las turbaciones ocasionadas por terceros, y an por la
misma entidad permitente o concedente.
La situacin del usuario, permisionario y concesionario adquiere una condicin jurdica especial.
En cuanto al otorgamiento de la concesin es evidentemente administrativa, por cuanto es la Administracin
Pblica quien la otorga, y adquiere el titular de la
concesin un derecho subjetivo. Las concesiones sobre
bienes dominicales, debido a su dependencia del inters
pblico, slo permiten que el particular pueda obtener una
situacijn jurldico-subjetiva y no un derecho subjetivo
pleno, por cuanto los derechos que otorga la Administracin Pblica son "condicionados" o "debilitados", es
decir, condicionados al inters comn, que es la funcin
fundamental que debe satisfacer el Estado.
que el "concesionario" lo hace en virtud de una "delegacin del Estado" desempeando una funcin social, que si
CAPITULO XV
anular de oficio
los
Prtnc
1/4./1
administra-lo CC
=1,,m
coervas.
La Admin
istracin, para
conseguir una ejecucin de determinados actos a cargo
de los particulares obligados, podr imponer
coercitivas, reiteradas por lapsos que sean suficientes
Para cumplir lo ordenado.
Esta sancin coercitiva
tiene pues, como finalidad primordial forzar a un comportamiento no fungible (hacer, tolerar, omitir), pero,
puede imponerse tambin para forzar a prestaciones
fungibles. Mediante la amenaza y la imposicin de la
sancin coercitiva, el destinatario debe ser llevado a
abandonar su resistencia contra la disposicin
administrativa y a cumplir su deber. De aqu podra
inferirse que se trata de un puro medio de
doblegamiento que puede ser utilizado tanto tiempo y
tan a menudo como sea preciso para alcanzar el fin,
cesando en el momento en que la disposicin haya sido
cumplida o resulte su cumplimiento imposible. As es
como muchos autores han entendido la sancin
coercitiva, la cual, de ese modo, queda al margen de
las penas generales y de la ley penal. Conviene insistir que esta sancin constituye fundamentalmente un
medio de doblegamiento distinto de la pena criminal,
por lo que sera mejor no consid erarla como pena
propiamente dicha. Su aplicacin, segn eso, debe ir
condicionada por el fin que aspira a producir. La sanci6n puede ser repetida tantas veces como sea necesario
para el logro de este fin; pero es ilcito una vez que
ste ha sido logrado, aunque sea sin la cooperacin dt=1
aqul contra el que se dirige, y tambin cuando es
imposible al destinatario el cumplimiento de la orden
administrativa. Adems la multa coercitiva es independiente de las que puedan imponerse en concepto de
t
21.2
CAPITULO XVI
36. LA EXTINCION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
LA INEXISTENCIA Y LA NULIDAD
en el Derecho Administrativo. Vamos a examinar a continuacin las peculiaridades que presenta la teora
CAPITULO XVII
INEXISTENCIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
37.
Inexistencia.
CAPITULO XVIII
2. Cuando un organismo inferior conoce y resuelve cuestiones de la competencia reservada al superior jerrquico.
3. Cuando un rgano administrativo acta en virtud de
una delegacin de competencia que estaba prohibida o
para la que no estaba autorizado el rgano delegante.
Aqu hay una doble incompetencia: la del rgano que
deleg lo que no poda delegar y la del que actu en
virtud de esta delegacin ilegal. No obstante, Hay
que entender que el vicio es de simple anulabilidad,
por la apariencia jurdica que la delegacin produjo.
En otros casos, como expusimos anteriormente, el acto
podra ser convalidado por el superior jerrquico del que
lo dict. Si el vicio consistiese en una falta de "autorizacin previa", podr ser convalidado el acto mediante
el otorgamiento de la misma por el rgano competente.
B) La voluntad. Son aplicables al acto administrativo los
clsicos vicios de la voluntad conocidos por el derecho
privado: error, dolo y violencia. En ese caso el acto
se encuentra viciado, y en consecuencia es irregular.
La ley puede disponer que el acto nulo por esas causas
podr ser confirmado por la autoridad administrativa,
tan pronto como cesen esas circunstancias.
0 El objeto. Para que pueda existir un acto administrativo es indispensable que exista un objeto del
mismo, el objeto se identifica con el contenido del
acto, por lo tanto al faltar el objeto, no existe acto,
pues no es posible concebir un acto sin algn contenido; no podra en modo alguno ser ajecutado: sera
la imposibilidad de hecho. Semejante acto administrativo tiene que ser necesariamente inexistente.
I)) El motivo. Todo acto jurdico supone motivos que lo
tivo se forma a travs de un procedimiento, es el efecto de una doble causa: de una parte, del hecho de que
siendo la Administracin una persona jurdica, su
voluntad se forma mediante la actuacin de una serie de
voluntades correspondientes a los titulares fsicos de
sus rganos; de otra, del hecho de que por consecuencia
de recientes preocupaciones polticas se ha tendido
rada vez ms a una juridizacin del actuar administrativo. La existencia de esta doble causa ha sido
utilizada para montar la distincin entre PI acto
administrativo ( acto de decisin o resolucin) y el
A -
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es
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r;11.=
CAPITULO XIX
La doctrina jurdica no ha llegado a fijar un criterio definitivo sobre esta cuestin, y se ha sostenido en
igual forma tanto la fijeza como la precaridad de dichas
resoluciones. La verdad es que no puede aplicarse una
sola norma a todos los actos administrativos, sino que
habr que separar un grupo en el que se coloquen aqullos
que tienen la firmeza bastante para hacerlos irrevocables,
de otro en el cual se incluyan os que por circunstancias
especiales estn destinados slo a una vida transitoria
porque respecto de ellos el inters pblico reclama que
vayan adaptndose a sus exigencias.
Sin embargo, para acabar de formar un concepto claro
del acto administrativo y de su revocabilidad, es til estudiar las corrientes doctrinales ms importantes sobre la
Se ha dicho, en primer trmino, que las resoluciones
administrativas son por naturaleza precarias y, en consecuencia, esencialmente revocables desde el momento en
que si la autoridad administrativa tiene facultad de
crearlas debe tdner al mismo tiempo la facultad de rPtirarlas.
Este argumento es ineficaz para demostrar la falta de
estabilidad de la resolucin administrativa, pues aun
cuando es cierto que a la facultad positiva de crear un
acto corresponde la facultad contraria de destruirlo, la
existencia de esta facultad negativa, aunque necesaria, no
es suficiente para que proceda su ejercicio, ya que dicho
ejercicio puede ser regulado en forma distinta del ejercicio a,, la facultad positiva, y que una vez que el acto
se ha producido entra en la vid- (gel Derecho como una
entidad autnoma e independiente, produciendo efectos de
,,,,
_1.1/4)a
jtr,.-,-,.
44.-,-^-.1t--A=1 dispo ne reng^-~a ilimitada F-111
los cuales
autor. En ltimo extremo, habr, pues, que examinar cmo
,,Y cundo puede ejercitarse la mencionada facultad negaualc equivale a determinar si el acto administiva, lo
trativo tiene o no estabilidad. En consecuencia, la
afirmacin de que el acto administrativo es de naturaleza
el
en
el
la
CAPITULO XX
Todo
40. Los Organos de la Administracin Pblica.
Estado posee una determinada arquitectura, una estructura
peculiarmente articulada, pues incluso en 19.s colecti
vidades de mnima extensin es imposible que todas sus
funciones recaigan sobre un nico organismo. El Estado de
Derecho, basado en la divisin de poderes, fue una realidad cuando se promulgaron las Constituciones escritas, con
las que se regul una parte esencial de la organizacin
del Estado, sobre todo la estructura, la competencia y la
cooperacin de los Crganos Supremos del Poder Poltico.
-
c,v1IY,mv.rr^
w4u
CAPITULO XXI
CLASIFICACION DE LOS ORGANOS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA
Clasificacin de los rganos.
41.
Pueden hacerse
distintas clasificaciones de los rganos, segn el
criterio que se tome como base.
Basndose en su estructura, los rganos se clasifican
en unipersonales y colegiados. Los primeros son aqullos
que estn a cargo de una sola persona fsica o de varias
ordenadas verticalmente, es decir, de forma que cada una
de ellas puede obrar individualmente, y ligadas, para su
necesaria coordinacin, por una relacin de jerarqua, por
ejemplo, un Ministerio. Organos colegiados son, por el
contrario, los formados por una colectividad de personas
fsicas ordenadas horizontalmente, o sea en base a una
relacin de colegialidad, en vez de una relacin de
jerarqua; personas situadas en un mismo plano y que deben
actuar colectivamente como colegio, en vez de cada una
individualmente, concurriendo la voluntad de todas ellas,
o al menos de la mayora, a la formacin de la voluntad
del rgano y al desarrollo de su actividad.
Por la extensin de su competencia, los rganos se
clasifican en centrales y locales, segn que su accin se
extienda a todo el territorio del Estado o bien se limite
a una parte del mismo.
Tambin en atencin a la extencin de su competencia,
pero bajo un punto de vista distinto del anterior; los
rganos se clasifican en generales y especiales. Organo
general es aquel cuya competencia por razn de la- materia
se extiende a varias materias o ramas administrativas, por
ejemplo, la Prenidencia de la Repblica; rgano especial
es, en cambio, aquel cuya competencia por razn de la
materia se limita a una sola rama de la Administracin,
como por ejemplo, el Ministerio de Educacin. Como se
observa fcilmente, esta distincin no coincide con la
CAPITULO XXII
Los Titulares de los Oreanos de la AciminintrAcin. La Administracin Pblica, considerada como uno de
los aspectos de la personalidad del Estado, requiere
personas fsicas que formen y exterioricen la voluntad de
ste.
42.
empleado o funcionario pblico, todo el que, por disposicin inmediata de la ley, por eleccin popular o por
nombramiento de autoridad competente, ejerza funciones
pblicas o participe de su ejercicio".
Cuestin controvertida es la referente a determinar
la naturaleza jurdica de la relacin que liga al titular
de la funcin pblica con el Estado. El estudio de la
relacin de servicio, implica la determinaci6n de la
naturaleza del acto jurdico a travs del cual un sujeto
particular se incorpora al desempeo de una funcin
pblica.
Las teoras que sobre el particular se han construido, pueden reducirse, fundamentalmente, a dos: las teoras
de Derecho Privado y las teoras de Derecho Pblico.
Las primeras, encontrando que de ambas partes
exige capacidad y consentimiento, y que adems existen
prestaciones recprocas al proporcionar el empleado sus
servicios a cambio de la compensacin pecuniaria que
recibe del estado, pretenden encajar las relaciones que
.1 1
servicio
siquiera
que ella
se impone
Las argumentaciones para sostener la tesis contractual no son aceptables. Adems de que en ella se infringen serios quebrantos a la nocin clsica del
contrato, no puede sostenerse su punto de vista porque, a
CAPITULO XXIII
.,lencia tiene
sus fundamentos en la naturaleza jurdica de la relacin
de servicio del Estado. La cnnperaricSr orgnica de las
autoridades, la unidad y el orden en la gestin de los
negocios pblicos no podran subsistir sin el deber que se
impone 2 todos los funcionarios de obedecer 2 12-S
.
.#
tes. No sera razonable, ni jurdico, exigir a los funcionarios que a sabiendas cometan actos sancionados por la
ley penal o civil, por la sola circunstancia de haberlo
ordenado su superior jerrquico. Claro que un criterio
excesivamente amplio al respecto anulara la disciplina
administrativa y constituira un grave obstculo para la
buena organizacin de los servicios. De ah que lo razonable sea un trmino medio, que tome en cuenta las
especiales caractersticas de los distintos casos
posibles.
El Cdigo Penal, en su artculo 28, numeral 10,
prescribe que est exento de responsabilidad criminal:
"El que obra en virtud de obediencia debida". Se entiende
por obediencia debida la que venga impuesta por la ley al
agente, siempre que el hecho realizado se encuentre entre
las facultades del que lo ordena y su realizacin dentro
de las obligaciones del que lo hubiere ejecutado, la
doctrina ha aclarado el concepto y la interpretacin
jurdica que tiene la locucin "obediencia debida". Los
criterios doctrinales al respecto son ms o menos
uniformes. Esta exigencia requiere tres condiciones: a)
competencia del que nrdicTIA por razn de la materia y ap.1
territorio; b) competencia del inferior que recibe la
orden, puesto que los funcionarios en general deben
obediencia slo en los actos propios del oficio que
desempean; c) la orden debe estar revestida de las
formas que la ley establezca, por escrito o verbalmente,
segn el procedimiento lo prescriba. Como regla general
la orden no debe ser manifiesta o eminentemente ilcita.
Penal en el Cap-rtuin 17-r-r,r1'1
Ttulo VIII, que trata de la Desobediencia de los
_
funcionarios v empleados pblicos, en su artculo 7q9
1ambi4n el CAdign
^1
de la autenticidad de la orden.
4. Cuando sea una
resolucin obtenida evidentemente con engao o por fuerza.
5. Cuando de la ejecucin de la orden resulten o se
teman, con fundamento, graves males que el superior no
pudo prever".
Entro otros d--= los funcional:Lob ptblieub ebL
el de consagrar al cargo toda la atencin que reclama. No
quiere esto decir que le rinda por entero su actividad
personal, pero s1 que dedique al mismo cuanto su
naturaleza exija. Las leyes establecen la jornada oficial
de trabajo en las oficinas pblicas. La ndole de ciertas
funciones impone jornadas especiales.
El deber de consagrarse por entero y con todo celo y
decoro al cargo, veda al funcionrio el ejercicio de otras
funciones. Desde luego, las legislaciones establecen la
incompatibilidad del cargo que se desempea con otro cargo
pblico. Esta simultaneidad imposibilitara el buen
servicio de ambos. Adems, es verdadera inmoralidad el
acaparamiento de las funciones pblicas. De aqu la
prohibicin general establecida en las legislaciones en
este aspecto. Hay, sin embargo, excepciones.
En ocasiones, la ndole del empleo excluye el
ejercicio de determinadas profesiones sociales. As, el
funcionario judicial no puede ejercer la abogaca.
El deber de reserva estriba en la obligacin de
proceder con la debida discrecin en el desempeo del
cargo, guardando el oportuno silencio en los casos en que
la ndole de la funcin lo exija.
En ciertos sectores de la vida del tstado es el
secreto importantsimo, y su quebrantamiento puede dar
origen a medidas disciplinarias e incluso penales. As
acontece en el judicial, y ms an en lo militar y en lo
diplomtico, en que la revelacin de secretos en cosas que
afectan a la seguridad del Estado puede causar a ste
gravsimos daos.
La responsabilidad puede contraerse respecto de terceros o respecto de la Administracin de que forman parte.
Acerca de tercero no puede ser la responsabilidad del
funcionario, cuando proceda, ms que civil. Al estudiar
la situacin de los particulares frente a la
Administracin nos habremos de ocupar de la
responsabilidad que respecto de ellos puede originarse,
procederemos ahora a examinar la responsabilidad de los
funcionarios y empleados frente a la Administracin.
Esa responsabilidad puede ser civil, penal
administrativa.
La rcsponsal,iii,au civil
tiene lugar en los casos en que la falta de cumplimiento
de las obligaciones impuestas al titular del cargo produce
un menoscabo en el patrimonio del Estado. Brota de actos
de los funcionarios lesivos al patrimonio del Estado, ya
1-1
iweapm~amilax~
eq4
"-
de los empleados han llegado a obtener una jurisdiccionalizacin, en mayor o menor grado, del procedimiento
para imponer la pena disciplinaria, que se disminuya la
discrecin de la autoridad mediante la creacin de jurados
especiales, y que la misma ley designe las faltas y las
penas correspondientes.
A pesar de lo sustentado en la opinin anterior,
parece que no hay una perfecta identidad entre el Poder
Penal y el Poder Disciplinario, pues ste supone una
relacin de dependencia especial que slo existe mientras
dura el servicio, la cual no es necesaria para el
ejercicio del Poder Penal.
Adems, y como ya se dijo anteriormente, la responsabilidad disciplinaria puede coexistir con la
responsabilidad penal, lo cual no podra concebirse si
fueren idnticos ambos poderes, en virtud del principio
"non bis in idem".
Derechos de los Funcionarios Pblicos. Siendo la
relacin de servicio una relacin jurdica, ella implica
no slo obligaciones, sino tambin derechos a favor de los
funcionarios y empleados.
rando a la Administracin obligada respecto al empleado mientras rige la ley que impone la obligacin, y
slo mientras rige, no se desvirtan los principios
que inspiran al estatuto del empleado, y por lo mismo,
el Poder Pblico puede cambiar dicho estatuto para
hacer ms eficaz el servicio.
En primer trmino hay que examinar si el funcionario
tiene derecho al cargo. Disctese si el funcionario tiene
o no derecho al empleo, esto es, facultad de no ser separado del mismo sino por causas especiales, y con toda
clase de garantas formales y, caso contrario, de poder
ejercitar una accin para ser reintegrado en aqul.
Derecho al cargo se denomina tambin derecho a la
inamovilidad, ya que aqul supone el no poder ser el
funcionario removido de su oficio. A los efectos de este
pretendido derecho, es corriente establecer una triple
categora de cargos: electorales, polticos y administrativos.
Son los primeros aqullos cuyo mandato deriva de la
ley, en virtud de decisiones del respectivo cuerpo
electoral. Estos cargos suelen ser temporales, y la
determinacin legal del perodo de duracin del mandato
constituye un verdadero derecho subjetivo a favor del
particular. Los segundos son los que asumen la direccin
oficial de la vida del Estado, como rganos ms
importantes de direccin e impulsin (Ministros de
Estado). Estos cargos no confieren derecho a sus
titulares. El reconocimiento de la inamovilidad en ellos
hara imposible la direccin poltica uniforme y adecuada
del Estado. Quedan los tercero, es decir aquellos
mediante los que se ejecuta la voluntad del Estado, las
funciones tcnicas propias de la gran empresa
administrativa. Tienen estos funcionarios derecho al
empleo?.
En realidad la discusin no versa sobre la posesin
del cargo, sino sobre "la relacin de servicio".
El
,a71 la
Cdigo Penal).
relaci n
de empleo admiten el derecho a la huelga y razonan as:
"R1 funcionario es un asalariado unido al Estado, como el
obrero al patrn, por un contrato de arrendamiento de
servicio. Puede romper su contrato cuando quiera, incluso
romperlo por una decisin colectiva. La huelga debe ser
permitida a los funcionarios pblicos".
S'Ye,
A-1-
-1
lC4
oi..1. -1-c=i,
CAPITULO XXIV
FUNCIONARIOS DE HECHO
completamente4~<1.44-nrin
esos actos jurdicos, respecto de ellos, son definitivamente regulares aunque hayan sido realizados por
individuos irregularmente investidos de la funcin. Pero
es necesaria una condicin: los terceros deben creer
razonablemente y de buena fe que el autor del acto est
regularmente investido de la funcin".
"
CAPITULO XXV
LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS
Estado. Este poder se fracciona en facultades particulares, mediante las que se realiza la obra administrativa,
y su estudio ha dado origen a la denominada teora de las
potestades administrativas.
Estas potestades son fundamentalmente tres: la
reglamentaria, la de mando y la jurisdiccional.
Reglamentaria-Reglamento a) Ejecutivos
b) Administrativos o Autnomos
De Mando
Jurisdiccional
v- -s
1
VN
L- 1..l
V-
urisdiccional en sentido
a)N La p ot est ad jjurisdiccional
el poder de la Administracin de decidir en un caso
concreto lo que es derecho segn la legislacin
vigente. Es propio del Estado de Derecho de nuestro
tiempo, el que la Administracin obre segn normas
legales, debiendo acomodarse a ellas en sus relaciones
con los particulares. A veces no ocurre as o se
suscitan Hruies sobre P1 Derecho aplicable, imponindose
la resolucin del caso controvertido con explcita
declaracin concreta del Derecho.
Las autoridades administrativas gozan de este poder,
para resolver las reclamaciones que se les formulen por
actos propios o por actos de otros inferiores, de que
conocen por virtud de los recursos de apelaciones que
otorgan algunas leyes administrativas. Las resoluciones de estos casos se llaman decisiones o
providencias, y van precedidas de un expediente
encaminado a depurar las circunstancias de hecho. El
procedimiento que se sigue ante los rganos administrativos que por razn de su r;ar.an lo tramitan, se
denomina procedimiento gubernativo o va gubernativa,
tanto por decidirse por las mismas autoridades que
gobiernan, cuanto por considerarse parte de la misma
(Ttulo VI. del Reglamento de
accin de gobernar.
"Modo de proceder en las infracciones de
Polica.
polica).
Ms esta potestad juridiccional no tiene el alcance de
la potestad jurisdiccional ejercitada por los
_2_
ft.
+.a_
CAPITULO XXVI
DE LA POLICIA EN GENERAL
de
accin
CAPITULO XXVII
EL PRINCIPIO DE JERARQVIA
Presupuesto del ordenamiento jerrquico es una diversidad de competencias atribudas a cada rgano con respecto a una misma actividad, pe: lo que el tal ordenamiento ha sido acertadamente definido como organizacin
segn un orden sucesivo de competencias por su contenido y por su valor, pero destinadas todas ellas el desarrollo de una determinada actividad. En otros trminos, el ordenamiento jerrquico presupone que al g unos
rganos, considerados jerrquicamente superiores, gocen
de poderes y facultades que otros rganos con ellos
vinculados y considerados jerrquicamente inferiores no
tienen, pero de que entre las dos series de organos se
establece no ya una relacin de subordinacin, sino
simplemente una relacin de desigualdad de competencias.
hemos
referido
a lo que
cin de jerarqua.
Nos
b) La rela
concierne al ordenamiento jerrquico de los rganos, el
cual, en cuanto que es ordenamiento de competencias
sobre la base de jerarqua, se traduce en una
desigualdad de atribuciones de dos rganos, superior e
inferior, respecto a una misma materia. Pero el
contenido del principio de jerarqua, como hemos ya
indicado, comprende un segundo concepto: la relacin de
jerarqua la que desarrolla tambin el citado
principio.
La relacin de jerarqua se concibe como una relacin
personal obligatoria (naturalmente de Derecho Pblico)
que se establece entre .1.0s titulares de dos rganos
jerrquicamente ordenados, en cuanto tales, teniendo
como contenido una relacin eifa subordinacin del
inferior frente a la voluntad del superior, es decir,
una potestad de mando del superior, que tiene por
objeto la determinacin de la conducta del inferior y
frente a cuya potestad existe el correlativo deber de
obediencia por parte del inferior.
De lo expuesto se desprende que la relacin de
CAPITULO XXVIII
411
+rr
v1
Como en el Estado Federal hay pluralidad de ordenamientos jurdicos positivos, su ley fundamental debe
sealar 3a forma de distribucin de las competencias que
caben respectivamente, al Estado Federal y a los Estados
Federadns.
Por lo tanto en el Estado Federal existen diversos
focos de poder poltico, diversidad de legislacin
pluralidad de aparatos gubernamentales.
CAPITULO XXIX
LA CENTRALIZAC ION ADMINISTRATIVA
49. La Centralizacin. Hemos dicho que la centralizacin y la descentralizacin son las modalidades
fundamentales que Se presentan en le organizacin
administrativa. Pasaremos a estudiar la primera de ellas,
la centralizacin.
Existe "Centralizacin Administrativa" cuando los
rganos se agrupan colocndose unos respecto de otros, en
una situacin de dependencia tal que entre todos ellos
existe un vnculo que, partiendo del rgano situado en el
ms alto grado de ese orden, los va ligando hasta el rgano de ms nfima categora, a travs de diversos grados,
en los que existen ciertas facultades. La relacin que
liga a los diversos rganos colocados en la situacin que
acabamos de describir, constituye lo que se denomina
"Relacin de Jerarqua", mediante la cual se explica y
mantiene la unidad del Poder Administrativo (Ejecutivo), a
pesar de la diversidad de los rganos que lo forman. Esa
unidad se conforma y est garantizada por la concentracin
del poder de decisin y del de mando.
La concentracin del poder de decisin consiste en
que no todos los funcionarios que forman parte de la
organizacin administrativa, tienen facultad de resolver,
de realizar actos jurdicos creadores de situaciones de
derecho, ni de imponer sus determinaciones. En la organizacin centralizada existe un nmero reducido de rganos
con competencia para dictar esas resoluciones y para
imponer sus determinaciones. - Los dems rganos realizan
simplemente los actos materiales necesarios para auxiliar
a aquellas autoridades, poniendo los asuntos que son de su
competencia en estado de resolucin. De esta manera
aunque sean muy pocas las autoridades que tiene facultad
de resolucin, pueden realizar todas las actividades
Los elementos constitutivos de la centralizacin administrativa son tres, a saber: 1) Concentracin del poder
pblico y de la coaccin: elemento esencial que consiste
en la facultad de dictar disposiciones ejecutivas y de
hacerlas ejecutar de oficio, atribucin que supone la
concentracin de la fuerza pblica; 2) Concentracin del
nombramiento de funcionarios y empleados: el poder central
absorbe ntegramente esta facultad, designndolos directamente y reservndose el derecho de revocar los nombramientos segn las necesidades del servicio; y 3) Concentracin del poder de decisin y la competencia tcnica:
este elemento presupone una diferencia entre la decisin,
Poder
Poder
Poder
Poder
Poder
Poder
de nombramiento;
de mando;
de vigilancia;
disciplinario;
de revisin, y
para resolver los conflictos de competencia.
al fijar la
Adems, la autoridad administrativa,
interpretacin de las leyes y someter a ella las
autoridades que le estn subordinadas, no invade la
competencia del Poder Judicial, porque no existe de
la intencin de
par te de dicha autoridadadminiqtratva
autoridad
imponer como definitiva su interpretacin, sino que en
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todo caso ella queda subordinada a la uee_Ls,s, fin
que dicte la autoridarl
Por el contrario,
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CAPITULO XXX
LA DESCENTRALIZACION ADMINISTRATIVA
"descentralizacin" de la
"desconcentracin", que consiste en confiar poderes de
decisin a algunos rganos de la Administracin que, a
_ talcs facultades, si9.uen sometidos a los
poderes jerrquicos de los superiores. La "desconcentracin" se opera cuando a un organismo subordinado
jerrquicamente se le confieren ciertos poderes de administracin para que los ejerza a ttulo de competencia
propia y con facultades de decidir, pero esa decisin no
centralizacin. Sin embargo, y reconociendo todos los matices que pueden revestir los organismos descentralizados,
la doctrina ha tratado de fijar algn carcter esencial
comn a todos ellos.
Las caractersticas esenciales para que se presente
la descentralizacin administrativa, son las siguientes:
a)
b)
c)
d)
No puede afirmarse que un rgano que goce de personalidad jurdica y de patrimonio propio sea un rgano
descentralizado, es necesario concederle autonoma
tcnica. La autonoma tcnica consiste en que los rganos
administrativos no estn sometidos a las reglas de gestin
administrativa y financiera que, en principio, son aplicables a todos los servicios centralizados del Estado.
Las normas generales de gesti3n administrativa, financiera y contable resultan poco adecuadas a las
exigencias de una gestin racional de ciertas empresas
estatales, en tal caso el legislador autoriza derogaciones
al rgimen general y adopta frmulas de organizacin administrativa o financiera que se aproximan generalmente a
los mtodos prcticados por las empresas privadas.
Cuando se ha otorgado a un rgano personalidad jurdica, patrimonio propio y autonoma tcnica, pero sin
desligarlo de los vneulos de jerarqua respecto a los
rganos superiores de la Administracin central, no habr
todava descentralizacin, anque si desconcentracin; seguir formando parte de la Administracin central del Estado. Es el caso de nuestro Ferrocarril del Pacfico de
Nicaragua que, a pesar de tener aquellas caractersticas,
conserva su calidad de rgano centralizado.
En cambio, cuando adems de las caracteristicas anteriormente indicadas existe la autonoma orgnica, se
tendr una verdadera descentralizacin.
Podemos definir la alitnnnmiA nrs7A.njr2 diciendo que
ella supone la existencia de un servicio pblico que tiene
facultades y prerrogativas propias, ejercidas por autoridades distintas del poder central y que pueden oponer a
ste su esfera de autonoma.
a_
ln
de
zacin, la de nombramiento en algunas ocasiones se encuentra limitada y en otras se halla suprimida y sustituida por el sistema de eleccin. Por lo que hace al poder de mando, tambin desaparece, generalmente por completo, de tal manera que los funcionarios descentralizados
pueden seguir su propia discrecin en los casos en que la
ley se las concede y no como cuando se trata de funcionarios centralizados, a quienes las autoridades superiores llegan a fija/ los lineamientos para el ejercicio
de la discrecin y a dar las bases explicativas necesarias
para la aplicacin de la ley.
El poder disciplinario no existe en el rgimen de
descentralizacin como medio que la Administracin puede
emplear en contra de las autoridades descentralizadas.
Por ltimo, el poder de vigilancia s subsiste
tratndose de los organismos descentralizados, pues la
descentralizacin no crea rganos independientes del
Estado (Estado dentro del Estado), sino que, simplemente,
es una tcnica de organizacin administrativa encaminada a
la mejor prestacin de determinados servicios pblicos.
En cuanto a los actos que los funcionarios descentralizados realizan, las autoridades centrales solamente
intervienen para apreciar la legalidad del acto, nunca
para apreciar la oportunidad del mismo. Adems, ese control no puele realizarse de oficio, sino que tiene que ser
siempre a peticin de parte interesada.
De manera que el rgimen de descentralizacin viene a
caracterizarse por ese relajamiento de vnculos que existen en las relaciones de la autoridad central y del organismo descentralizado; pero como acabamos de ver no dejan
de existir facultades de parte de las autoridades centrales, y esas facultades son las indispensables para
conservar la unidad del Poder. Si los escasos vnculos
que dejamos sefialados dejaran de existir, entonces no habra ya una organizacin descentralizada de la Administracin, sino que existira un Poder independiente.
CAPITULO XXXI
LA DESCENTRALIZACION POR REGION O TERRITORIAL
Este rgimen de descentralizacin territorial se fundamenta en que l se adapta de una manera ms efectiva a
las aspiraciones democrticas, ya que da oportunidad a los
interesados de hacer, mediante elecciones, la designacin
de las autoridades que han de manejar los negocios que les
son comunes. Adems, desde el punto de vista de la Administracin, la descentralizacin territorial significa la
posibilidad de una gestin ms eficaz de los servicios
pblicos, y por lo mismo, una realizacin ms adecuada de
las atribuciones que al Estado corresponde.
La organizacin centralizada implica una organizacin
en la cual el despacho de los asuntos es lento y complicado, y que no tiene, generalmente, los elementos suficientes para conocer con detalle las necesidades de cada
localidad, inconveniente que no presentan las autoridades
constitudas por vecinos de dicho lugar.
Siendo el municipio la forma de organizacin descentralizada por regin adoptada por la legislacin nicara
gense, nos vamos a referir a l en particular.
De todos los organismos infraestatales es el municipio el ms interesante. Constituye una comunidad de personas situadas en un mismo territorio, para la satisfaccin de las necesidades originadas por las relaciones de
vecindad.
Por razn de la distribucin de sus facultades, pueden exponerse los siguientes sistemas de gobierno municipal.
haR;Rdn en 1;
1- Sistema aemocrtirn colegial. Es el que
opinin pblica, exteriorizada por el sufragio, centra
la acci6n de gobierno en el Ayuntamiento o Concejo
municipal, como rgano inmediato y genuino de representacin popular. Es esencialmente el gobierno municipal
ingls, perfectamente compenetrado con las instituciones polticas de aquel pas. En el orden municip a l, el
Ayuntamiento, directamente designado por el Cuerpo
Electoral, es el depositario de la soberana local y de
l recibe todo impulso la vida municipal. La idea democrtico-representativa domina enteramente este sistema.
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CAPITULO XXXII
SERVICIOS PUBLICOS
ri-leztinnr Rspf,,,i-c-nnppz;
2 1
rg
tarifa obligatoria;
3- que para ser establecidos
precisan de una autorizacin administrativa.
d) En rigor, de una adecuada combinacin de los anteriores
criterios resultar la naturaleza pblica de un servicio. Se halla esta nocin perfectamente armonizada con
lo que la Administracin es y con la misin que
realiza.
Pblico es el servicio que satisface una
CAPITULO XXXIII
co
guientes:
a) La existencia de un servicio pblico de orden tcnico;
b) La participacin de funcionarios tcnicos en la direccin del servicio;
c) Un estatuto legal para los funcionarios encargados de
dicho servicio;
d) Responsabilidad personal y efectiva de los funcionarios, y,
) Control del gobierno ejercitado por medio de la revisin de la legalidad de los actos realizados por el
servirlo descentralizado.
Los elementos expuestos identifican a un establecimiento descentralizado; pero no se puede afirmar que todos
ellos concurran a la vez dentro de cada tipo de esa clase
de establecimientos.
Las principales ventajas que se logran con la descentralizacin por servicio son fundamentalmente dos:
1- Entregar el manejo de un servicio tcnico a quienes
tienen la preparacin tcnica necesaria, indudablemente
es procurar la eficaz satisfaccin de las necesidades
colectivas cuya atencin corresponde al Estado y,
2- Como el rgano descentralizado puede llegar a sostenerse con sus propios recursos, es decir, puede industrializarse, existe una ventaja evidente para el Estado y
para lns contribuyentes, pues no ser necesario el
impuesto como fuente indispensable para sostener dicho
servicio.
Contra estas ventajas se han sealado los inconvenientes siguientes:
CAPITULO XXXIV
se agrrega
CAPITULO XXXV
EL EJERCICIO DE FUNCIONES PUBLICAS EN BASE AL EJERCICIO
DE UNA PROFESION
Por ello, la enseanza no es funcin pblica cuando se ejerce por los particulares. En tal caso es
actividad particular (ejercida en virtud del derecho de
"libertad de enseanza") dirigida al pblico. Cuando
esta actividad particular obtiene la autorizacin
expresa del Estado (descentralizacin por
se somete a la vigilancia y control por parte de ste,
el cual exige ciertas garantas y el cumplimiento de
determinadas condiciones para atribuir a la enseanza
privada y a los ttulos expedidos por la misma un valor
jurdico igual al de la enseanza pblica.
Pasando propiamente al examen del ejercicio de
funciones pblicas como consecuencia del ejercicio
CAPITULO XXXVI
REGIMEN FINANCIERO DEL ESTADO. LOS INGRESOS DEL ESTADO
CAPITULO XXXVII
LOS EGRESOS DEL ESTADO
Especialidad
d) Anualidad
a) La universalidad del Presupuesto consiste en que todos
los gastos pblicos deben ser considerados en dicho
documento. No debe haber un solo gasto que no est
comprendido en el Presupuesto.
b)
J. %AL .1. 1
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CAPITULO XXXVIII
LOS BIENES DEL ESTADO.
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CAPITULO XXXIX
LA CONCESION
un contrato.
El acto reglamentario fija la normas a que ha de
sujetarse la organizacin y funcionamiento de la
rnnriAn, 1-1;n sea inclu y endo dichas normas dentro rlez,1
mismo acto de la concesin, bien haciendo una remisin a las normas establecidas de antemano o a las que en lo
sucesivo se establezcan por las leyes y reglamentos.
La organizacin de la concesin comprende todas las
normas tcnicas necesarias para el manejo de la misma y
que son idnticas a las que se dictaran si el servicio
o la explotacin en vez de ser concesionados fueran
administrados directamente por el Poder Publico.
Teniendo el carcter de un acto reglamentario este
primer elemento de la concesin, la Administracin puede
variarlo en cualquier momento, de acuerdo con las
necesidades que se satisfacen con la concesin, sin que
sea necesario el consentimiento del concesionario, pues.no
se trata de modificar una situacin contractual. No
quiere esto decir que la libertad que el Estado tiene para
modificar el acto reglamentario, includo en la concesin,
signifique la posibilidad legal de que dicha modificacin
se haga sacrificando el inters del concesionario. Este
tiene derecho a que se le mantenga dentro de una situacin
financiera especial por virtud de otro elemento de la
concesin: el elemento contractual.
El segundo elemento de la concesin, el acto
condicin, es una consecuencia necesaria y forzosa de la
parte reglamentaria, puesto que los poderes y obligaciones
que la ley atribuye al concesionario, como son, por
ejemplo, las facultades de expropiar, de gozar de ciertas
franquicias fiscales, de ocupar , tierras nacionales, etc;
requieren para su aplicacin un acto intermedio, que es
precisamente el acto de concesin, el cual viene as a
condicionar la atribucin a un caso concreto de la
situacin general prevista por la ley.
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o sea la de
1-A
CAPITULO XL
LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
C.:USOS
La teora general de los contratos de la Administracin, supone, pues, de un lado, los contratos de
Derecho comn sometidos a las reglas del Derecho Privado y
que dan lugar en caso de litigio al conocimiento del mismo
por parte de los tribunales ordinarios; y de otra parte
los "Contratos Administrativos"; sometidos a reglas
exorbitantes del Derecho comn, es decir al Derecho
Administrativo.
No siempre es fcil, sin embargo, la distincin. Se
CAPITULO XLI
LA EXPROPIAC ION
61.
La Expropiacin.
fundamento de la expropiacin forzosa. Este se encuentra, de una parte, en la indudable necesidad que la
Administracin puede sentir para satisfaccin de
Indemnizacin. Desde los ms antiguos textos constitucionales, pasando por el Cdigo Civil, hasta la vigente
Ley de Expropiacin de 3 de marzo de 1976, ha caracterizado a este instituto de la expropiacin el que la
transferencia de titularidad que mediante l se produce lo
es sobre la base de indemnizar al titular que cesa por la
privacin que se le impone.
No es este el lugar adecuado para examina,- lo
relativo a la determinacin del justo precio, su
contenido, alcance, modo de fijacin y dems problemas con
ello relacionados, pues todo ello est regulado en los
correspondientes artculos de la Ley de Expropiacin.
Hemos de limitarnos pues a unas consideraciones de ndole
general.
La indemnizacin al expropiado tiene su fundamento en
el principio de igualdad ante la Ley en el reparto de las
cargas pblicas (igualdad ante las cargas pblicas), segn
el cual quien se ve privado de su propiedad no debe sufrir
l slo el perjuicio, sino que debe ser , soportado y
compartido por la colectividad beneficiada, de la que
aqul tambin forma parte, compensando de esta suerte la
carga que supone la privacin de la propiedad con la que
implica su resarcimiento, mediante la adecuada indemnizacin.
El problema de el justiprecio de un bien econmico,
cuando el inters pblico o la utilidad social impone su
forzosa expropiacin, es consecuencia de la finalidad del
Estado en el Derecho moderno que no puede ser otra que la
proteccin de las situaciones jurdicas, esto es, su
obligacin fundamental de amparar y proteger los derechos
y el patrimonio de personas, pero paralelamente la
actividad jurldica el Estado hizo triunfar el principio
segn el cual la Ley puede autorizar intromisiones en la
propiedad de los particulares, cuando tanto el inters
pblico como la utilidad social las exijan, ya que sin
estas intromisiones no sera capaz el Estado de cumplir
sus funciones, y es por ello que, segn el Derecho Pbli-
A^1
procedimiento.
En Nicaragua hemos tenido ambos procedimientos, el
administrativo y el judicial.
La Ley de Expropiacin
vigente, de 3 de marzo de 1976, acoje el procedimiento
judicial. Establece la ley que la demanda de expropiacin
se ventilar en juicio civil por los trmites especiales
que en ella se establecen, siendo competente para conocer
de la demanda cualquiera de los Jueces de lo Civil del
Distrito de la jurisdiccin donde estuvieren situados los
bienes afectados, o ante el juez del domicilio del
demandado, a eleccin del expropiante.
La sentencia
definitiva del Juez ser apelable dentro de tercero da
para ante la Sala Civil de la Corte de Apelaciones
respectiva, sin que contra la sentencia que dicte
recurso
Tribunal
proceda
ningn
ordinario,
ni
extraordinario.
Figuras afines o parecidas a la expropiacin.
Existen figuras jurdicas afines o parecidas a la
expropiacin, ellas son: La requisicin, La confiscacin,
La nacionalizacin y las modalidades a la propiedad
privada.
La Requisicin. La requisicin es una operacin
unilateral le gestin pblica por la cual la
Administracin exige de una persona, sea la provisin de
objetos mobiliarios, sea el abandono temporal del goce de
un inmueble o de empresas, para hacer, con un fin
determinado, un uso conforme al inters general.
11n
CAPITULO XLII
SERVIDUMBRES ADMINISTRATIVAS
62.
Servidumbres Administrativas.
Estudiada la
expropiacin, consideremos ahora otras restricciones del
derecho de propiedad privada por motivos de utilidad
pblica.
Es corriente en los autores englobar bajo la
denominacin de "servidumbres pblicas" las limitaciones
del derecho de propiedad que realmente slo implican una
disminucin de la libertad natural en el goce de un fundo,
y ello, porque se suele incluir entre la enumeracin de
servidumbres legales, meras limitaciones del dominio, que
son estrictamente conformadoras de su contenido y no
tienen el rango de derecho real, que es la caracterstica
de las verdaderas y propias servidumbres.
Por servidumbre se entiende una carga impuesta a un
predio en beneficio de otro predio perteneciente a
distintos dueos. Es una restriccin del derecho de
propiedad que no priva al duelo de su cosa, pero s de
parte de su uso o goce.
La servidmbre de Derecho Pblico (Administrativo)
toma su carcter jurdico de la afinidad que presenta con
la institucin de Derecho Civil cuyo nombre lleva. Ese
nombre indica las condiciones por las cuales se distinguen
de todas las otras cargas dependientes del Derecho Pblico
que pndr-rnr relacionarse ron la posesin de lin inmueble.
La servidumbre de Derecho Pblico se presenta bajo la
forma de un poder jurdico restringuido que acta
Es esencialmente de
d i rectamente sobre la corx.
Si bien resultan obligaciones
naturaleza "real".
personales y ,-e_trir.ciong.s a su libertad para el
propietario, ellas no son sino la consecuencia de la
CAPITULO XLIII
LOS DERECHOS Y OBLIGACIONES DE LOS PARTICULARES FRENTE A
LA ADMINISTRACION. LOS DERECHOS DE LOS PARTICULARES.
Clasificacin
1. Por la naturaleza del acto I) Derechos pblicos subjetivos.
jurdico de donde derivan
II) Derechos privados subjetivos.
I) Derechos del hombre, derechos
y libertades individuales.
2- Por su
contenido II) Derechos polticos
1. Derechos de los
administrados al
funcionamiento de
la Administracin
y a las prestaciones de los servicios pblicos.
III) Derechos cvicos
2. Derechos de los
administrados a
la legalidad de
los actos de la
Administracin.
3. Derechos de los
administrados a
la reparacin de
los dafos causados por el funcionamiento de la
Administracin.
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CAPITULO XLIV
LAS OBLIGACIONES PUBLICAS A CARGO DE LOS PARTICULARES
Las obligaciones pblicas a cargo de los particu64.
lares. Es frecuente llamar la atencin acerca (lel escaso
desarrollo de la teora de las obligaciones pblicas, que
contrasta con la abundante literatura que a lo largo de
los ltimos cien aos se ha dedicado a los derechos de
este carcter. Esta observacin encuentra cumplida explicacin en los propios orgnes del Estado de Derecho en
cuanto forma histrica de solucin de la permanente
tensin entre el Poder, que tiende por esencia a la dominacin, sin reconocer fronteras ni obstculos a su
contnua expansin, y el Derecho, cuyo papel es,
justamente, el de acotar el legtimo ejercicic de aqul
dentro de unos lmites determinados,que aseguren a los
individuos un mbito de libertad. En el campo del Derecho
Pblico se es, y no puede dejar de ser, el problema
primero y la especfica forma de plantearse la lucha por
el Derecho, sea cual sea el origen del Poder, su fuente de
legitimidad o sus concretos titulares, Esto supuesto,
resulta inevitable que la teora de las obligaciones
pblicas no haya tenido en la historia contempornea un
desarrollo semejante a la de los derechos. En definitiva,
aqullas se desprenden del reconocimiento mismo de los
derechos pblicos, de cuyo ejercicio en particular surgen
eventualmente, lo cual hace innecesaria su afirmacin
especfica; lob derechos en cambio, necesitan
constantemente de esa afirmacin estando como estn en
trance permanente de ser desconocidos o conculcados.
Naturalmente, el slo conocimiento de los derechos de
los particulares frente a la Administracin es insuficiente para formar una idea completa de la situacin
jurdica de los primeros. Es necesario conocer tambin
cules son las obligaciones de carcter pblico que son a
su cargo.
Es obligacin pblica "el deber jurdico" impuesto a
2.
I
razn su
contenido
a) Obligaciones personales
Obliaciones reales.
a) Obligaciones positivas
11 b) Obligaciones negativas
-) Obligaciones de p
en general.
III b) Obligaciones polticas
c) Obligaciones cvicas.
1.
Pero podra haber duda de si se producen en tales casos los efectos de una obligacin civil.
Parece que tampoco esta posibilidad existe, pues, como dice Fritz Fleiner, "cuando el legislador somete una
materia al Derecho Pblico, excluye en general para ella
la aplicacin del Derecho Privado", y adems porque de
acuerdo con ste, la voluntad slo produce efectos cuando
la misma ley lo determina.
3. Por razn de su contenido. Las obligaciones se clasifican en : I. obligaciones personales y obligaciones
reales, como ejemplo de las primeras tenemos el servicio
militar, de las segundas las servidumbres administrativas.
Tenemos entre ellas la obligacin que tienen los padres de ocuparse de la educacin de sus hijos, Prepararlos
para el trabajo socialmente til, y formarlos como miembros dignos de la sociedad. Por su parte los hijos estn
obligados a ocuparse de sus padres y asistirlos.
CAPITULO XLV
65. LA PROTECCION JURIDICA DE LOS ADMINISTRADOS FRRNTE A
LA ADMINISTRACION. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS.
Es la propia
manera razones de simple oportunidad.
Administracin quien resuelve, en definitiva, y la misin
de la Administracin no-es la de decir el Derecho, sino la
de dar pronta y eficaz satisfaccin a los intereses
generales que tiene confiados. Es, pues, un grave error
tratar de identificar ambas funciones. Todo lo ms que
puede concederse en este punto es que al resolver recursos
la Administracin est ms estrechamente vinculada al
Derecho y a los planteamiento extrict.amente jurdicos que
cuando desarrolla una actividad en favor de los intereses
pblicos. Hay, en efecto, un proceso de reduccin
progresiva de los mrgenes de actuacin y decisin por
parte de la Administracin, pero, en cualquier caso, sigue
habiendo una gran distancia entre la posicin de la
Administracin al resolver un recurso planteado ante ella,
sa un rgano jurisdiccional en un caso
y la posicin ss
semejante.
Es por eso obligado afirmar que los recursos
administrativos son, sin duda, una garanta para los
particulares, una garanta nada despreciable, por
supuesto, pero una garanta limitada que en ningn caso es
licito sobrevalorar.
Por otra parte, como veremos a
los recursos administrativos no son
continuacin,
exclusivamente una garanta: son, en cierto sentido, algo
distinto y algo menos, tambin, que una garanta.
Los recursos administrativos como presupuesto de la
impugnacin jurisdiccional.
Decamos al comienzo que la va administrativa de
recurso constituye, en cierta medida, un privilegio para
la Administracin y una correlativa carga para los
administrados. Ambas calificaciones se desprenden de la
peculiar forma en que tradicionaimenCe se han articulado
la va administrativa de recurso y la va jurisdiccional
contencioso-administrativa o bien de amparo. 1-7s por ello
necesario hacer una referencia a esta arLiculacin para
comprender qu es exactamente lo que significan en nuestro
Derecho los recursos administrativos.
111k.
rf.t=11,
re...1m^ c.1
.1.
1-4
1 1
-1-4.=~1a
J.
CAPITULO XLVI
EL CONTROL JURISDICCIONAL DE LA ADMINISTRACION.
EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
3- El procedimiento.
Organizacin de los tribunales contencioso-adminis1.
trativo. Tres son los sistemas fundamentales concebibles:
marn
cz1 ri
da.
12
Arlm,-lic-irriArl
J.
a.
CAPITULO XLVII
EL AMPARO
ADVERTENCIA
CONTENIDO
t"3
12
18
28
37
59
66
73
EL ACTO ADMINISTRATIVO
84
91
122
132
144
158
431
XX.
187
198
208
228
110
195
XXV.
A .7 (I
236
240
248
253
256
268
432
280
293
296
XLI. LA EXPROPIACION
XLII. SERVIDUMBRES ADMINISTRATIVAS
XLIII. LOS DERECHOS Y OBLIGACIONES DE LOS PARTICULARES FRENTE A LA ADMINISTRACION.
LOS DERECHOS DE LOS PARTICULARES
XLIV. LAS OBLIGACIONES PUBLICAS A CARGO DE LOS
PARTICULARES
XLV. LA PROTECCION JURIDICA DE LOS ADMINISTRADOS
FRENTE A LA ADMINISTRACION. LOS RECUFSOS
ADMINISTRATIVOS
XLVI. EL CONTROL JURISDICCIONAL DE LA ADMINISTRACION. EL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
XLVII. EL AMPARO
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