Servicios pblicos y gestin de obras

La Liberalizacin de los Servicios Pblicos en Venezuela

Conferencia dictada por Rafael Badell Madrid el 6 de Marzo de 2002, en el marco de las VI
Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo "Allan Randolph Brewer-Carias"

Rafael Badell Madrid

Conjuez de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia
Profesor de Derecho Administrativo
Universidad Catlica Andrs Bello
Universidad Central de Venezuela
Sumario: I. Introduccin; II. Del servicio pblico a las actividades liberalizadas; III. La Liberalizacin
de los servicios pblicos en Venezuela; IV. Liberalizacin de las Telecomunicaciones; 1. Principios
de la liberalizacin de las telecomunicaciones en la LOT; a. Amplitud de la libertad econmica; b.
Principio de libre competencia; c. Su configuracin como actividades de inters genera;: d. La
intervencin del Estado en las telecomunicaciones y el respeto a la libertad econmica; e. El
necesario retorno a la legalidad; V. La Liberalizacin del Sector Elctrico; VI. La Liberalizacin de
los Hidrocarburos Gaseosos; 1. El rgimen jurdico tradicional de los hidrocarburos gaseosos; 2. La
Liberalizacin de los Hidrocarburos Gaseosos y la nueva regulacin del sector.
I. Introduccin
Para tratar el tema de la liberalizacin de los servicios pblicos en Venezuela es pertinente
formular, primero, algunas reflexiones sobre la evolucin del concepto tradicional de servicio
pblico nacido, obviamente, en Francia, y su trnsito hacia lo que hoy se ha denominado nuevo
servicio pblico o actividades liberalizadas. En tal sentido de una vez debe dejarse claro que esta
transformacin o evolucin del servicio pblico no implica su destierro, sino la adaptacin de su
contenido al contexto de la economa de libre mercado.
La liberalizacin de los servicios pblicos implica su adaptacin a las nuevas realidades socioeconmicas, operando un cambio del sistema tradicional del servicio pblico, caracterizado por la
titularidad pblica sobre la actividad, concesiones cerradas, derecho de exclusividad, obligacin de
suministro, precios administrativamente fijados y carcter temporal, por un nuevo sistema abierto,
presidido por la libertad de empresa, con determinadas obligaciones o cargas de servicio pblico y
en rgimen de competencia abierta como cualquier otra actividad comercial o industrial.
La liberalizacin, como poltica del Estado, est orientada a fomentar la iniciativa privada y la libre
competencia en actividades en las cuales se encontraba originalmente excluida o disminuida,
despublificando la actividad y aplicando nuevas tcnicas de regulacin orientadas a la proteccin
del inters pblico que subyace en estas actividades.
Sobre la base de esta nueva concepcin del servicio pblico abordaremos el tema de su
liberalizacin en Venezuela, haciendo nfasis en la adaptacin de los principios del nuevo servicio
pblico al ordenamiento jurdico venezolano y desarrollando en forma suscinta la liberalizacin de
algunas actividades econmicas en nuestra legislacin como son las telecomunicaciones, el sector
elctrico y los hidrocarburos gaseosos.
II. Del servicio pblico a las actividades liberalizadas

Las instituciones jurdicas no pueden permanecer inalterables en el tiempo, dado que estn
ntimamente vinculadas con la realidad social y econmica que es mutable por naturaleza. El
servicio pblico, como institucin jurdica, ha sufrido constantes e importantes transformaciones
que han incidido en su evolucin, transitando del concepto de servicio pblico tradicional hacia su
ltima transformacin: las actividades liberalizadas.
Tradicionalmente la Administracin Pblica se caracteriz por su intervencin en la economa, la
cual se manifestaba con la imposicin de limitaciones al ejercicio del derecho a la libertad
econmica de los particulares a travs de la declaratoria de servicio pblico de algn sector de la
economa. El Estado intervena en estas actividades asumiendo su direccin, proyeccin,
planificacin, establecimiento y, por su puesto, su prestacin en forma exclusiva y excluyente, pues
en un principio las mismas no parecan susceptibles de prestacin en rgimen de competencia,
sino que eran actividades con cierta vocacin de monopolio, exclusividad y con una necesidad de
unidad organizativa.
Sin embargo, los dogmas liberales surgidos tanto en la Europa Continental como en los sistemas
Anglosajones a raz de la revolucin industrial, as como la necesidad de satisfacer requerimientos
de una sociedad cada vez ms urbanizada e industrializada, constituyeron un obstculo para que
el Estado asumiera directamente tales responsabilidades, dado que su funcin principal deba ser
la de garantizar el libre y espontneo desenvolvimiento de la iniciativa privada.
La tensin existente Ario Ortiz- entre la urgencia de satisfacer las nuevas necesidades pblicas y
las concepciones imperantes de corte liberal que exigan que la prestacin de los servicios pblicos
econmicos fuera encomendada a los particulares, fue resuelta a travs de la concesin
administrativa, frmula utilizada por el Estado para moldear la institucin del servicio pblico a la
nueva realidad imperante en la poca.[1]
En este punto encontramos, de una parte al Estado, como titular de dichas actividades y, de la otra,
al concesionario, que asumi la prestacin de las mismas en virtud de que se entendi que el
Estado no poda gestionarlas directamente. De all que la concesin se configur como la
transferencia de funciones y tareas a los particulares, cuya titularidad corresponde al Estado, a
pesar de que no forman parte de sus fines histricos o esenciales.
No obstante, a medida que las ideas liberales se fueron desarrollando y el intervensionismo estatal
fue perdiendo fuerza, la concesin administrativa, que en un principio haba resuelto el conflicto
entre una y otra postura, ya no fue suficiente y, en consecuencia, el servicio pblico tradicional
sufri una nueva modificacin, a los fines de adaptarse a la realidad econmica y social imperante.
Ciertamente, la incapacidad de la Administracin para satisfacer las necesidades colectivas,
demostr que el viejo concepto de servicio pblico haba quedado desfasado y, en consecuencia,
deba abrir paso a una nueva concepcin, capaz de enfrentar las exigencias que la sociedad
contempornea demanda. De all que la concepcin clsica del servicio pblico elaborada en
Francia Lopez Pellicer- ha experimentado una sustancial transformacin, que tiene por causa la
liberalizacin y despublificacin de las actividades que hasta hace poco haban sido asumidas
como propias de la Administracin Pblica.[2]
La esencia del cambio en el concepto clsico del servicio pblico (...) consiste en el paso de un
sistema de titularidad pblica sobre la actividad, concesiones cerradas, derecho de exclusividad,
obligacin de suministro, precios administrativamente fijados, carcter temporal (con reversin
rescate en todo caso) y regulacin total de la actividad, hasta el ms mnimo detalle, a un sistema
abierto, presidido por la libertad de empresa (...), con determinadas obligaciones o cargas de
servicio pblico (...) pero con libertad de precio y modalidades de prestacin, con libertad de
inversin y amortizacin y, en definitiva, en rgimen de competencia abierta, como cualquier otra
actividad comercial o industrial, en la que hay que luchar por el cliente (...) .[3]
Como consecuencia de esta nueva concepcin, el concepto del servicio pblico tradicional ha
quedado agotado y, en consecuencia, Ario Ortiz- es merecedor de un gran elogio, ya que fue un

instrumento de progreso y de socializacin, como dice Villar Ezcurra, hay que hacerle un digno
entierro. No puede pretenderse entonces, como lo hacen los franceses, embalsamar el concepto
tradicional del servicio pblico, pues con ello no podemos resucitarlo.[4]
Hoy en da existe una conviccin global: el Estado se ha hecho demasiado grande y su
incapacidad es manifiesta. Debe por tanto devolverse a los particulares la gestin de los servicios
pblicos de contenido econmico, para que sean las reglas de la oferta y la demanda y el libre
mercado las que impongan las condiciones de prestacin de tales servicios.
Durante los ltimos aos se ha generalizado un proceso de liberalizacin de los servicios pblicos
a consecuencia de las corrientes poltico-econmicas de corte liberal. La liberalizacin implica
Ario Ortiz- que el poder pblico deja de gozar de la exclusividad en la gestin de la actividad
publificada dando cabida a la iniciativa privada en su gestin. Ello lleva consigo una prdida de
reas de regulacin tradicional del derecho administrativo, dando paso a un rgimen de mercado
liberalizado en el que lo esencial son las relaciones de derecho civil que entablan los agentes
privados intervinientes en dicho mercado y donde el Estado funge como regulador y contralor de la
actividad.
Estas actividades de inters general J.I. Hernndez- aluden a un concepto mucho ms amplio que
la nocin tradicional de servicio pblico, pero tambin se refieren a un punto de vista diferente,
pues no tratan de actividades publificadas, sino a servicios regidos por una libertad de empresa
matizada, en la cual se imponen a quienes gestionan tales actividades, cargas de servicio universal
que persiguen que todos los usuarios reciban un conjunto mnimo de servicios de una calidad
determinada y a un precio asequible, y en las que se sustituye al Estado gestor de actividades
econmicas por un Estado encargado de ejercitar las potestades de regulacin y control de las
mismas.
El Estado tiene entonces un nuevo papel frente al servicio pblico: debe intervenir en el mercado
liberalizado como regulador de la actividad, a los fines de corregir las desviaciones que el libre
mercado pudiera ocasionar. Su funcin no puede ser otra que la de solventar los fallos del
mercado, manteniendo el orden y la seguridad jurdica, velando por el cabal cumplimiento de los
contratos y la proteccin de los usuarios, sin afectar con ello la libertad empresarial y la gestin de
las empresas.
Debe procurarse el establecimiento de un modelo de regulacin econmica orientado al estmulo
de la sana competencia, por lo que el Estado debe procurar regular el mercado de manera de
garantizar la adecuada prestacin del servicio y su continuidad, en niveles de calidad y precio
adecuados, por lo que en la medida en que el Estado deba intervenir en el mercado para mantener
estos estndares de prestacin del servicio liberalizado, dicha intervencin estar justificada.
Es sobre la base de estas concepciones que ha surgido el nuevo concepto de servicio pblico,
orientado hacia actividades que ya no son de titularidad estatal sino de iniciativa privada, prestadas
en un rgimen de libre competencia, con obligaciones de servicio universal (que son las mismas
obligaciones de servicio pblico), las cuales han sido denominadas actividades de inters general
o actividades liberalizadas.
El servicio pblico ha sido sustituido por la nueva concepcin de actividad liberalizada, que se
manifiestan como actividades despublificadas pero reguladas, que imponen a los particulares que
ejercitan esa actividad unas obligaciones de servicio universal, que no son ms que obligaciones
de servicio pblico.
III. La Liberalizacin de los servicios pblicos en Venezuela
Venezuela no se ha mantenido aislada de esta transformacin del servicio pblico, sino que ha sido
receptora de las ideas liberales en boga en Europa, pero con ciertos matices propios de la
ordenacin de los servicios pblicos en Venezuela, que lo diferencian de la regulacin que de stos
se ha hecho en otros pases.

El Estado venezolano no se ha caracterizado por tener una poltica liberalizadora de los servicios
pblicos, muy por el contrario, el modelo de Estado plasmado en la Constitucin de 1999 evidencia
su decidida intervencin en la economa, pero no como un ente regulador y fiscalizador de las
actividades econmicas de los particulares, sino como un gestor de las mismas, lo cual es
incompatible con el proceso liberalizador de los servicios pblicos.
En efecto, la libertad econmica no es un derecho absoluto, muy por el contrario aparece en la
Constitucin de 1999 como un derecho limitable por razones de inters social, es decir, el Estado
puede disminuir y regular el ejercicio de dicho derecho dentro del marco de la planificacin de su
poltica econmica orientada hacia el desarrollo integral del pas.
Asimismo, conforme lo dispuesto en el artculo 299 del Texto Constitucional, el Estado,
conjuntamente con la iniciativa privada, promover el desarrollo armnico de la economa nacional
con el fin de generar fuentes de trabajo, alto valor agregado nacional, elevar el nivel de vida de la
poblacin, y garantizar el desarrollo sustentable de la economa.
Por su parte, los artculos 300 y 301 de nuestra Carta Magna disponen que el Estado podr
intervenir en la economa a travs de empresas pblicas, pudiendo adems, conforme lo sealado
en el artculo 302 de la Constitucin, reservarse mediante la ley orgnica respectiva y por razones
de conveniencia nacional, la actividad petrolera y otras industrias, explotaciones, servicios y bienes
de inters pblico y carcter estratgico.
Adems la exposicin de motivos del texto constitucional seala que (...) el Estado no est
ausente, tiene un papel fundamental como ente regulador de la economa (...) En suma, se plantea
un equilibrio entre el Estado y mercado, en razn de que el problema no es ms Estado o menos
Estado, sino un mejor estado y el mercado no es un fin en s mismo, sino un medio para satisfacer
las necesidades colecivas, ese equilibrio debe prevalecer entre productividad y solidaridad, entre
eficiencia econmica y justicia social, dando libertad a la iniciativa privada y preservando el inters
colectivo (...)
De la exposicin de motivos de la Constitucin y del propio texto constitucional se evidencia la
ausencia de neutralidad econmica del Texto Fundamental, pues favorece un determinado orden
econmico, en vez de partir de una base neutral a los fines de que sea el legislador quien lo
configure. El modelo econmico consagrado en la Constitucin evidencia el carcter
intervensionista del Estado venezolano, cuyo objetivo es el de participar en la economa como
gestor de actividades econmicas y no como regulador de dichas actividades.
A la Constitucin no le corresponde el establecimiento de paradigmas econmicos; el carcter
mutable de las necesidades del Estado y la coyuntura econmica justifican la neutralidad poltica
de la Constitucin. Ello se traduce en la imposibilidad de deducir de la letra de dicho Texto, modelo
econmico alguno o una orientacin poltico-econmica concreta, pues se entiende que stas son
tareas que estn encomendadas al legislador, a quien corresponder dar un sentido especfico a
los lineamientos establecidos en la Ley Fundamental.
La tesis de la neutralidad poltica excede la mera flexibilidad del rgimen econmico; la neutralidad
debe entenderse como una clave interpretativa conforme a la cual, en primer lugar, la Constitucin
no determina ni prev una garanta de modelo econmico alguno; en segundo lugar, no deben
establecerse juicios en relacin con el modelo econmico a partir de las disposiciones
constitucionales y, en tercer lugar, existe una delegacin a favor del legislador quien -atendiendo a
las necesidades y a las circunstancias- dentro de los mrgenes que la propia Constitucin le ha
impuesto, y sin ms legitimacin que la que deriva de su carcter de cuerpo colegiado elegido
popularmente, debe establecer la orientacin poltico-econmica del Estado.
La neutralidad poltica de la Constitucin evita comprometer al Estado con unas especficas
doctrinas econmicas y con la garanta o imposicin de las correspondientes concepciones acerca
de la poltica de ordenacin ptima o adecuada[5]. No obstante, debe advertirse, esa neutralidad

de la Constitucin no implica en modo alguno la ausencia de bases jurdicas sobre las cuales
pueda desarrollarse una economa; antes por el contrario, lo que hace es delegar en el legislador el
desarrollo de dichas bases.
Lo que se persigue en definitiva con la neutralidad poltica del texto Constitucional es que pueda
dotarse al estado de un instrumento que, adems de dar espacio al legislador para que produzca
leyes adecuadas a los requerimientos del grupo social, tambin pueda convertirse en un
instrumento eficaz y predecible para asegurar los derechos fundamentales de los ciudadanos.
En el logro de ese objetivo fue exitoso el Constituyente de 1961, cuando opt por dejar Cierta
flexibilidad al legislador ordinario para resolver cuestiones e injertar modificaciones que
correspondieran a las necesidades y a la experiencia de la Repblica sin tener que apelar a una
reforma constitucional[6]. Sin embargo, la Constitucin de 1999 dista mucho de este concepto.
La poltica interventora del Estado venezolano en la economa, es contraria a la liberalizacin de
los servicios pblicos, en virtud de la cual el Estado, a los fines de incentivar la participacin de los
particulares en la prestacin de los servicios pblicos, debe abandonado su gestin, permitiendo a
los entes privados su prestacin en un rgimen de libertad econmica y libre competencia,
interviniendo en el mercado slo como regulador y fiscalizador de las actividades privadas en esos
sectores liberalizados.
No obstante, a pesar del modelo socio-econmico intervensionista del Estado venezolano
consagrado en la Constitucin de 1999, el legislador, consiente de la necesidad de adaptar el
modelo tradicional de servicio pblico a la nueva realidad socio-econmica imperante, que ha
evidenciado que el Estado no ha sido competente para gestionar los servicios pblicos, ha dictado
una serie de instrumentos normativos tendientes a la liberalizacin de distintos sectores de la
economa.
As, fueron promulgadas distintas leyes que liberalizaron las actividades de telecomunicaciones,
electricidad e hidrocarburos gaseosos, a los fines de promover la iniciativa privada en estos
sectores, hacindolos ms competitivos y procurando que los usuarios se beneficiaran de servicios
pblicos de calidad. Ciertamente, puede asegurarse que se est produciendo en Venezuela un
proceso de revisin de la intervencin administrativa en la economa, tal vez no en sus
planteamientos originales, sino ms bien en sus consecuencias prcticas. Efectivamente, la
promulgacin de diversas leyes cuyo objeto es la liberalizacin econmica, pone de manifiesto esta
intencin.
Para la realizacin de esta poltica liberalizadora del Estado Venezolano, el legislador se ha valido
de tres tcnicas especficas, a saber: la despublificacin, la desregulacin y la neo-regulacin.
As, en primer lugar, la despublificacin se manifiesta en la derogacin de la reserva que sobre
determinado sector econmico, se haba declarado, por lo que como principio general, estaba
excluida la intervencin de los particulares, quienes slo podan explotarla previa concesin.
Ciertamente, la despublificacin es uno de los valores fundamentales de la liberalizacin, pues es
el instrumento que permite al particular participar libremente en actividades originalmente
reservadas por Ley al estado, reserva que impona la necesaria exclusin de la iniciativa privada en
la actividad.
En segundo trmino, el legislador ha consagrado diversos principios para afianzar el ejercicio de la
iniciativa privada en los sectores liberalizados a los fines de consolidar la vigencia del rgimen de
libertad econmica a travs de la desregulacin, la cual persigue la racionalizacin de las
regulaciones de la actividad liberalizada para llevarlas a su mnima expresin necesaria.
La desregulacin, en todo caso, no implica una supresin absoluta de regulaciones administrativas,
pues la apertura del mercado y la vocacin de incrementar la concurrencia dentro del mismo
exigen fijar unas reglas del juego claras y que compensen las debilidades propias del mercado

para auto regularse. Debe por tanto establecerse normas que autovinculen a los actores en el
mercado y que se pueda exigir su cumplimiento.
Sin embargo, si bien es cierto que la Administracin debe regular la economa, no debe dirigirla,
pues su intervencin en la economa debera limitarse al mantenimiento del orden econmico pero
con un sentido muy distinto al tradicionalmente perseguido, desde que se dirigen a proteger el
inters general presente en el sector y la vigencia del mercado, lo cual es, precisamente, la tercera
tcnica utilizada por el legislador para la liberalizacin de actividades econmicas: la neoregulacin.
La neo-regulacin por tanto se diferencia del modelo regulatorio del servicio pblico tradicional,
pues no tiene como objetivo el control de la actividad y de los operadores, sino que, por el
contrario, trata de promover la competencia en los casos en los que ello sea posible y se limita a
proteger los intereses de los usuarios del servicio. Por tanto, los aspectos fundamentales hacia
donde debe orientarse la neo-regulacin son dos: (i) garantizar la prestacin presente y futura del
servicio de que se trate y (ii) establecer los niveles adecuados en la relacin calidad-precio. En la
medida en que para obtener esos fines sea necesaria e imprescindible la intervencin de la
Administracin en la actividad y en las decisiones empresariales, estar justificada este modelo de
regulacin o neo-regulacin.
De all que la liberalizacin deba ser entendida como la poltica a travs de la cual el Estado
fomenta la iniciativa privada y la libre competencia en actividades en las cuales se encontraba
originalmente excluida o disminuida, despublificando la actividad y aplicando nuevas tcnicas de
regulacin orientadas a la proteccin del inters pblico que subyace en estas actividades.
Ahora bien, la nota caracterstica de las actividades liberalizadas es la vigencia de la libertad
econmica en dichas actividades y su prestacin en rgimen de libre competencia. Sin embargo,
debe tenerse en cuenta que en Venezuela no es una novedad la existencia de servicios pblicos
sometidos a la libertad econmica y la libre competencia, sino que, por el contrario, es comn que
el Legislador califique ciertas actividades como servicios pblicos sin contemplar su reserva al
Estado, por lo cual, seran servicios pblicos prestados en rgimen de libre competencia.[7]
Sobre este particular ya se haba pronunciado la Sala Poltico Administrativa mediante decisin de
fecha 18 de junio de 1998, caso Avensa, en la cual seal que la libertad econmica y la libre
competencia son principios presentes, tambin, en los servicios pblicos. Lo anterior, tampoco es
una novedad en el Derecho Francs J.I. Hernndez- , (...) creador del servicio pblico, en virtud
de que a partir de la decisin del Consejo de Estado de fecha 23 de diciembre de 1921, caso
Socit Gnral d` armements, se acept la existencia de servicios pblicos sometidos al rgimen
de Derecho Privado y de libre competencia, lo que impona la necesidad de reformular el concepto
de Derecho Administrativo.[8]
En tal sentido, sobre la base de las anteriores consideraciones nos dedicaremos a analizar la
liberalizacin en tres sectores especficos de la economa en Venezuela: las telecomunicaciones, el
sector elctrico y los hidrocarburos gaseosos, las cuales son las actividades liberalizadas, que
llevan el estandarte del nuevo servicio pblico en Venezuela.
IV. Liberalizacin de las Telecomunicaciones
La entrada en vigor de la Ley Orgnica de Telecomunicaciones[9] (LOT) supuso la introduccin de
importantes cambios en el rgimen jurdico tradicional de las telecomunicaciones; en ese sentido,
no slo fue derogada la ya anticuada Ley de Telecomunicaciones de 1940, sino que adems, la
nueva Ley permiti la incorporacin de varios elementos dirigidos a la liberalizacin de este sector.
En tal virtud, las telecomunicaciones no se regulan bajo el modelo de los servicios pblicos
tradicionales, sino conforme los principios del nuevo servicio pblico, claro est, adaptado a
nuestro ordenamiento jurdico.

Bajo la nueva ordenacin de las telecomunicaciones, estas pasaron a ser actividades econmicas
privadas. El principal cambio entonces ha operado en lo que respecta a la titularidad de estas
actividades. As, la LOT derog la reserva que sobre ese sector de la economa haba establecido
la Ley de Telecomunicaciones de 1940. A partir de dicha derogatoria, las telecomunicaciones
pueden ser explotadas por los particulares en ejercicio del derecho constitucional a la libertad
econmica.[10]
Un examen de la LOT permite derivar los principios generales sobre los cuales se liberaliz el
sector de las telecomunicaciones. La Ley plantea un cambio radical en la regulacin de las
telecomunicaciones en Venezuela; pero adems las disposiciones de la LOT tienen profundas
implicaciones en el rgimen jurdico de los servicios pblicos y, en general, en el Derecho
Administrativo Econmico venezolano, al establecer mecanismos que propenden a una
racionalizacin de la intervencin estatal en el sector de las telecomunicaciones, promoviendo as
una mayor eficiencia y fomentando la iniciativa privada y la libre competencia.
Estos planteamientos quedaron reflejados en la Exposicin de Motivos del Proyecto de Ley de
Telecomunicaciones elaborado por CONATEL:
(...) La nueva regulacin pretende convertirse en el marco normativo general que regule los
servicios de Telecomunicaciones de cara al milenio que comienza, creando el sustento legal
necesario para garantizar estabilidad y seguridad jurdica indispensables, mediante el
establecimiento de reglas claras y transparentes de actuacin, con la finalidad de que ello se
traduzca en servicios de telecomunicaciones de mejor calidad, cantidad, acceso y precio para la
poblacin, teniendo como norte fomentar la competencia entre los operadores, a la vez de que se
garantice la presencia y vigilancia del Estado sobre las desviaciones perniciosas del mercado (...).
La LOT parte de una serie de principios cuya intencionalidad ltima es la liberalizacin del sector, lo
que supone el fomento y proteccin de la libertad econmica, y la introduccin y defensa de la libre
competencia. Todo ello con la intencin de sancionar una ley-marco, contentiva de principios cuyo
desarrollo corresponder a otras leyes y, tambin, a normas reglamentarias, dentro del mbito de
validez propio de stas.
1. Principios de la liberalizacin de las telecomunicaciones en la LOT
La principal innovacin de la LOT, como se ha dicho, es la liberalizacin de las telecomunicaciones,
en virtud de lo cual ese sector no se regulara bajo el modelo de los servicios pblicos
tradicionales, sino conforme los principios del nuevo servicio pblico. Las principales
consecuencias de ello son cuatro:
a. Amplitud de la libertad econmica: La LOT despublific las telecomunicaciones y, en
consecuencia, stas pasaron a ser actividades que pueden ser explotadas directamente por los
particulares, en ejercicio de su derecho a la libertad econmica. As, se entiende ahora que las
telecomunicaciones son actividades privadas regidas por el principio de libertad econmica
consagrado en el artculo 112 de la Constitucin. Adems, la liberalizacin y la vigencia del derecho
de libertad econmica en los servicios de telecomunicaciones, permite predicar en este sector el
carcter restrictivo de las actuaciones que limitan las libertades econmicas[11].
Entre nosotros ello es consecuencia de los principios fundamentales de la Constitucin vigente,
pues como se lee en su Exposicin de Motivos, han sido incorporados al texto constitucional
como valores superiores del ordenamiento jurdico del Estado y de su actuacin, la vida, la libertad,
la justicia [y] la igualdad[12]. As, en los sistemas constitucionales en los que, como el nuestro, se
ha consagrado como principio general la libertad (e.g. libertad de industria y comercio, de culto, de
expresin, etc.), asignndole una posicin preferente en el marco jurdico-constitucional, rige en
toda su plenitud el principio del favor libertatis, que obliga a resolver a favor de la libertad, cualquier
duda interpretativa que pudiera existir respecto de la aplicacin de la limitacin o delimitacin de
derechos.

El principio del favor libertatis, en definitiva, impide a la Administracin abusar de su

discrecionalidad para dictar medidas que afecten la libertad individual cuando existen otros medios
en el ordenamiento jurdico para el logro de la misma finalidad que ella se ha propuesto, obligando
a la Administracin a favorecer siempre el derecho o libertad que, con carcter general, ha
consagrado la ley.
b. Principio de libre competencia: Se ha sealado que ...La libertad de competencia es aquella que
permite a todo particular ejercer a su voluntad el comercio de su escogencia, de iniciar una
empresa, continuarla o finalizar su explotacin; permite el libre acceso al ejercer cualquier actividad
econmica...[13]. Las telecomunicaciones pasan a regirse, as, por el principio de libre
competencia, lo que supone que la Administracin debe favorecer la libertad en el ejercicio de
estos servicios.
Bajo el modelo establecido por la Ley de Telecomunicaciones de 1940, las telecomunicaciones
eran servicios pblicos tradicionales y su ejercicio estaba sujeto a las amplsimas potestades de
disciplina, control, fiscalizacin, ordenacin y direccin de la Administracin, la cual poda en
consecuencia, imponer cargas o limitaciones sin necesidad de una previa habilitacin legal. Esta
situacin desaparece al menos formalmente con la LOT- desde que las telecomunicaciones
pasaron a ser actividades amparadas por la libertad econmica y, por virtud de ello, slo pueden
ser limitadas por la Ley.
Ciertamente, tngase en cuenta, en primer lugar, que la libre competencia es el rgimen natural en
el cual se ejercita la libertad de industria y comercio, a que se refiere el artculo 112 constitucional;
en segundo trmino, la libre competencia es un principio de valor constitucional, consagrado como
tal en los artculos 113 y 299 de la Constitucin. Por ltimo, como habamos ya sealado, la libre
competencia es uno de los principales objetivos de toda liberalizacin de actividades econmicas
estratgicas. Por tanto, a pesar del silencio de la Ley en la materia, la libre competencia s rige el
desarrollo de las actividades econmicas de telecomunicaciones, ms ahora que se ha producido
la despublificacin de la actividad. Por lo tanto las telecomunicaciones se regirn por el principio de
libre competencia y, en especial, por las normas de la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de
la Libre Competencia.
c. Su configuracin como actividades de inters general: Las telecomunicaciones no son
consideradas ahora servicios pblicos tradicionales, ni se encuentran reservadas. Son, insistimos,
actividades privadas, catalogadas de inters general por el artculo 5 de la Ley, segn el cual:
(...) El establecimiento o explotacin de redes de telecomunicaciones, as como la prestacin de
servicios de telecomunicaciones se consideran actividades de inters general, para cuyo ejercicio
se requerir la obtencin previa de la correspondiente habilitacin administrativa y concesin de
ser necesaria, en los casos y condiciones que establece la ley, los reglamentos y las Condiciones
Generales que al efecto establezca la Comisin Nacional de Telecomunicaciones (...)
Ntese que, en primer lugar, no existe reserva o publicatio de las telecomunicaciones a favor del
Estado, por lo que la explotacin de esas actividades se realizar en ejercicio de la libertad
econmica. Adems, la Ley no califica a las telecomunicaciones como servicios pblicos, sino
como actividades de inters general, trmino que, indudablemente, parte del concepto servicios de
inters econmico general contenido en el anterior artculo 90 del Tratado de la Comunidad
Europea.
Precisamente, uno de los cambios producidos entre el Proyecto elaborado por CONATEL y el que
definitivamente fue aprobado, es la calificacin de las actividades de telecomunicaciones. En
efecto, el Proyecto de CONATEL calificaba a las telecomunicaciones como actividades econmicas
de inters general, incorporando as al Derecho Venezolano un concepto propio del Derecho
Comunitario, contenido en el artculo 90 del Tratado de la Comunidad Europea, y al cual aludimos
ya. Creemos que el Proyecto de CONATEL se influenci, en este punto, en el Proyecto de Ley de
Telecomunicaciones aprobado por la entonces Cmara de Diputados del Congreso, el 22 de

noviembre de 1999, que empleaba en su artculo 3 el trmino actividades econmicas de inters

general.
Durante la discusin del Proyecto ante la Comisin Legislativa Nacional se sustituy el concepto
inters general por inters pblico. Esta sustitucin ninguna trascendencia jurdica hubiese
implicado, pues los trminos inters pblico e inters general son sinnimos. En efecto, como se
ha expresado ...en el campo del Derecho pblico, y concretamente en el administrativo, la idea de
inters pblico o general se sita como factor motivador y condicionante de todo ejercicio de las
potestades administrativas...[14]. En definitiva, la sustitucin del trmino inters general por
inters pblico no modifica en modo alguno la regulacin de las telecomunicaciones como una
actividad econmica bajo rgimen de libertad econmica, pero sometida a regulacin y control por
parte del Estado, dado el inters pblico o general que sta satisface.
Finalmente, la LOT aprobada, en su artculo 5, calific a las telecomunicaciones como actividades
de inters general, eliminando el calificativo econmica utilizado en el Proyecto elaborado por
CONATEL. Sin embargo, tal omisin ningn cambio apareja, pues el propio artculo 1 de la LOT, al
sealar su objeto, indica que las telecomunicaciones son actividades econmicas.[15] Adems,
independientemente de la consideracin anterior, dicho cambio no produce ninguna consecuencia
jurdica: las telecomunicaciones, por Ley, son actividades de inters general y, al ser esencialmente
actividades econmicas, son, por tanto, actividades econmicas de inters general.
El trmino actividades de inters general, como hemos sealado antes, sustituye en la actualidad
al concepto de servicio pblico tradicional, y alude a dos ideas: (i) que la actividad se desarrolla a
travs de ejercicio de la libertad econmica y (ii) que en virtud de su vinculacin con el inters
general, puede el Estado intervenir en su ejercicio.
La referencia al inters general permite que, sin ser las telecomunicaciones un sector de actividad
excluida de la libertad de econmica, su ejercicio se halle sujeto a especiales controles y sometido
a un intenso rgimen de polica administrativa -regulacin y control- por parte del Estado. De all
que la calificacin de la actividad de telecomunicaciones como una actividad de inters general o
pblico no implica que sta deba ordenarse bajo el rgimen del servicio pblico, pues aun cuando
el servicio pblico presupone tambin el inters pblico, aqul implica siempre la expresa reserva
de la actividad (publicatio). Como bien sealara la jurisprudencia de la Sala Poltico-Administrativa,
respecto de la hoy derogada Ley de Telecomunicaciones, era la reserva de la actividad -y no su
conexin con el inters general- lo que eriga a las telecomunicaciones como servicios pblicos.
Este concepto actividades de inters general- tampoco es novedoso en el Derecho Administrativo
venezolano. As, Lares Martnez en su manual de Derecho Administrativo destaca la existencia de
actividades econmicas y comerciales que afectan al inters general, por satisfacer necesidades
colectivas, y respecto a las cuales el Estado despliega sus tcnicas de intervencin en el orden
econmico. Para este autor, el inters general se asocia a la necesidad de dar satisfaccin de
modo regular y continuo a una necesidad colectiva, que en caso de ser abandonada a la libre
iniciativa de los particulares, no hallara sino una satisfaccin incompleta o llena de inconvenientes.
Que una actividad econmica afecte al inters general, no impone necesariamente que el Estado
deba asumir su titularidad: bien puede -como ensea Lares Martnez- limitarse a controlarla.
Eso es en definitiva lo que ha ocurrido con las telecomunicaciones en Venezuela. En efecto, bajo la
legislacin de 1940, las telecomunicaciones eran actividades comerciales, dirigidas a satisfacer
necesidades colectivas. Bajo la LOT de 2000, igualmente, las telecomunicaciones son actividades
econmicas destinadas a satisfacer necesidades de inters general. El cambio, por tanto, no oper
respecto de la naturaleza jurdica de las telecomunicaciones, sino en cuanto a las tcnicas de
intervencin del Estado en ese sector. Bajo la legislacin derogada, las telecomunicaciones eran
actividades reservadas al Estado, esto es, de titularidad pblica. Ahora, con la nueva Ley, las
telecomunicaciones son actividades de titularidad privada sometidas al control del Estado. Se ha
sustituido entonces la tcnica de reserva por la tcnica de la regulacin econmica.

Resulta en nuestra opinin un tanto criticable el empleo del trmino actividades de inters general,
concepto que, como ya sealamos, nace del Derecho Comunitario y pareciera haber sido
trasladado a nuestro ordenamiento jurdico fuera de contexto. Al elaborar la vigente LOT no se
tomaron en cuenta las distintas discusiones que, en Derecho Comparado, se han planteado en
torno al concepto actividades de inters general, dada la vaguedad, imprecisin y amplitud de ese
trmino.
Ahora bien, hay que tener en cuenta que la amplitud del concepto es plenamente justificable en el
Derecho Comunitario. En efecto, al elaborar el Tratado de las Comunidades Europeas, sus
redactores tuvieron que acudir a un trmino lo suficientemente amplio para que abarcara los
conceptos de servicio pblico en los distintos pases de Europa. Y es que, como se sabe, no hay
en el Derecho Europeo un concepto unvoco de servicio pblico, existiendo, cuando menos, tres
posiciones: las derivadas del Derecho francs, las derivadas del Derecho alemn, y las
provenientes del Derecho anglosajn. Para comprender esas tres realidades en un solo concepto,
se acudi entonces, deliberadamente, al amplsimo trmino actividades econmicas de inters
general[16].
De all que, al traspolar ese concepto al Derecho Venezolano, se ha debido tener en cuenta que la
amplitud del trmino se justificaba en el Derecho Europeo, pero que, en el ordenamiento jurdico
venezolano, poda prestarse a confusiones. Es por ello que hemos tratado de delinear ese
concepto, en atencin a los principios que informan el Derecho Administrativo venezolano. En
nuestra opinin, habra sido preferible que la Ley se limitara a disponer que las telecomunicaciones
se desarrollarn en ejercicio de la libertad econmica, sin perjuicio de las cargas que, por razones
de inters general o pblico, pudiera establecer la propia Ley.
d. La intervencin del Estado en las telecomunicaciones y el respeto a la libertad econmica. La
liberalizacin de las telecomunicaciones declarada por la LOT no implica la ausencia de
intervencin del Estado; sta, por el contrario, puede incluso incrementarse a travs de la neoregulacin. As expresamente se deriva del citado artculo 5 de la LOT, conforme al cual en su
condicin de actividad de inters general y de conformidad con lo que prevean los reglamentos
correspondientes, los servicios de telecomunicaciones podrn someterse a parmetros de calidad
y metas especiales de cobertura mnima uniforme, as como a la prestacin de servicios bajo
condiciones preferenciales de acceso y precios a escuelas, universidades, bibliotecas y centros
asistenciales de carcter pblico. As mismo, por su condicin de actividad de inters general el
contenido de las transmisiones o comunicaciones cursadas a travs de los distintos medios de
telecomunicaciones podrn someterse a las limitaciones y restricciones que por razones de inters
pblico establezca la Constitucin y la ley.
Las actividades de telecomunicaciones, luego de la liberalizacin -como ha destacado la doctrinase caracteriza entonces por (i) estar altamente regladas; (ii) sujetas a la actuacin de polica
administrativa; (iii) la aplicacin del rgimen de concesiones, en ciertas actividades; (iv) con
imposicin de obligaciones de servicio pblico, e incluso (v) con limitaciones en cuanto a los
operadores que pueden intervenir en el mercado[17].
La justificacin de la intervencin del Estado en las telecomunicaciones, deriva de su relacin con
el inters general. Como sealamos antes, siguiendo la posicin de Lares Martnez, el inters
general impide que esas actividades sean abandonadas a la libre iniciativa privada y a la libre
competencia: por ello, la intervencin del Estado es necesaria para garantizar la adecuada
satisfaccin de esas necesidades pblicas.
Para garantizar ese inters general, decamos, el Estado recurre a la regulacin econmica, la cual
se instrumenta ahora conforme tcnicas proporcionales, que respeten e incluso fomenten la libre
iniciativa privada y la libre competencia. Tal es la denominada neo-regulacin, que se caracteriza
entonces por la ordenacin de actividades econmicas para la defensa del mercado y, tambin,
para la defensa del inters general presente en stas. Siguiendo a Ario Ortiz[18], se trata de una
regulacin al servicio del mercado, esto es, una regulacin conforme al mercado, pensada ...para
favorecer el funcionamiento de los mercados y no para alcanzar objetivos polticos.... Pero

tambin la regulacin se dirige a la proteccin del usuario y la calidad del servicio. Es pues, una
regulacin que, bajo el principio de libre competencia, persigue alcanzar con criterios de mayor
eficacia- los mismos fines que el servicio pblico tradicional.
No hay por tanto en la LOT una desaparicin de la Administracin econmica: muy por el contrario,
la liberalizacin ha demostrado -como ensea Sebastin Martn-Retortillo- que la Administracin
econmica permanece con un grado de intervencin mucho ms penetrante que el que vena
siendo habitual[19]. De all que la LOT haya dotado a CONATEL de potestades
amplsimas destinadas a la ordenacin del sector de las telecomunicaciones.
A esta misma idea -proteccin del inters general en la liberalizacin de las telecomunicacionesresponden las denominadas cargas de servicio pblico que la LOT ha incorporado bajo la
denominacin tributaria tambin del Derecho Europeo- del Servicio Universal. Trtese de servicios
concretos que, por satisfacer directamente necesidades colectivas (como la telefona bsica)
deben ser asegurados por el Estado, quien impone como carga, la obligacin de satisfacer tales
prestaciones de manera universal. La libre competencia, en esas actividades, podra afectar
negativamente su normal desarrollo.
Esta tcnica de neo-regulacin debe siempre respetar los principios de libertad econmica y la libre
competencia que sirven de fundamento al rgimen que prev la LOT y esa es la principal limitacin
de la Administracin reguladora (CONATEL) en las telecomunicaciones, quien no puede sustraerse
del efecto liberalizador de la nueva Ley, implementando mecanismos de regulacin que vacen el
contenido privado de la libertad econmica: la regulacin subsiste, pero en modo alguno puede
sta suplantar o derogar la vigencia de la libertad econmica en las telecomunicaciones.
e. El necesario retorno a la legalidad. Hemos dicho ya que la liberalizacin de las
telecomunicaciones supone en los trminos de la LOT,que esa actividad econmica, ahora, se
entienda comprendida dentro de la libertad econmica prevista en el artculo 112 de la
Constitucin, el cual es explcito al disponer que las limitaciones a esa libertad adems de las que
derivan de la Constitucin - son materia de la reserva legal.
Bajo la derogada Ley, las telecomunicaciones -como servicios pblicos tradicionales- estaban
sujetas a las amplsimas potestades de disciplina, ordenacin y direccin de la Administracin
concedente, la cual poda en consecuencia, imponer cargas o limitaciones sin necesidad de una
previa habilitacin legal. Esa situacin desaparece -al menos formalmente- con la LOT, desde que,
ahora, las telecomunicaciones, como actividades amparadas por la libertad econmica, slo
pueden ser limitadas por la Ley. Se produce, entonces, un retorno a la legalidad.
IV. La Liberalizacin del Sector Elctrico
Paralelamente a la promulgacin de la Constitucin de 1999, que como sealamos anteriormente
se caracteriza por su carcter interventor de la economa por haber plasmado un modelo
econmico en el que el Estado participa no como un ente regulador y fiscalizador de las
actividades econmicas de los particulares, sino como un gestor de las mismas, fue dictada la Ley
de Servicio Elctrico que impuso una liberalizacin moderada del sector elctrico, permitiendo, de
una parte, la libre iniciativa privada en determinadas materias y, por la otra, la regulacin de mayor
o menor intensidad, en atencin a la actividad de que se trate (generacin, transmisin,
comercializacin). Posteriormente, fue dictada la Ley Orgnica del Servicio Elctrico (en adelante
LOSE) la cual regul en los mismos trminos que su predecesora la liberalizacin del sector
elctrico.
Sin embargo, antes de tratar el tema de la liberalizacin del sector elctrico en Venezuela, es
conveniente realizar algunas consideraciones en torno a el rgimen tradicional de este sector, dado
lo ambiguo y confuso de este rgimen. En tal sentido, es pertinente sealar que antes de la entrada
en vigencia de la LOSE que no exista ningn texto con rango y fuerza de Ley que regulara el
sector, por el contrario, la regulacin de este estaba contenido en normas de rango sublegal, por lo
que ste sector no se encontraba reservado al Estado.

El Decreto No. 1.558 del de 30 de octubre de 1996[20], en su artculo 4, calificaba la prestacin de

servicio elctrico como un servicio pblico nacional; tal declaratoria slo poda ser hecha a travs
de un instrumento con rango legal, dadas las implicaciones que ello tiene sobre el derecho de
libertad econmica. En efecto, como lo ha apuntado la doctrina, cuando una actividad se erige en
servicio pblico, su prestacin se impone obligatoriamente al Estado y se derivan restricciones a
los particulares en el sentido de que no pueden ejercer libremente dicha actividad. El alcance
concreto de dicha restriccin no es uniforme, pues depende de la regulacin concreta que
establezca la ley, la cual establece una variada gama de restricciones a la libertad
econmica: desde la exclusin total de los particulares en el ejercicio de la actividad, hasta una
concurrencia casi sin restricciones entre actividad pblica y actividad privada, incluyendo los
supuestos en los cuales el Estado habindose reservado servicio, habilita a los particulares para su
prestacin mediante concesin[21].
La declaratoria de una actividad como servicio pblico no apareja necesariamente la imposicin de
un obstculo o una negacin a la participacin del sector privado en el servicio; sin embargo,
pueden derivarse limitaciones importantes que inciden notablemente en el mbito de libertad
econmica de los particulares, tales como controles en la fijacin de tarifas, trminos y condiciones
mnimas para la prestacin del servicio, rgimen de polica administrativa aplicable, entre otras.
La insercin de la nocin de servicio pblico en cualquier actividad apareja su sujecin a un
rgimen jurdico especial y la aplicacin de restricciones de diversa gradacin al derecho
constitucional de libertad econmica; en consecuencia, para la declaratoria formal del servicio
elctrico como un servicio pblico, as como la imposicin de las limitaciones correspondientes, se
requera una normativa de rango legal.
Ahora bien, si entrar en consideraciones sobre la inconstitucionalidad que tradicionalmente
caracteriz las restricciones a la libertad econmica en el mbito del sector elctrico, es necesario
sealar que el alto grado de participacin del Estado en dicho sector y el propsito de liberalizarlo
exiga una normativa que equilibrara la necesaria intervencin del Estado como regulador del
servicio elctrico, la garanta constitucional de libertad econmica y la libre competencia.
En este contexto surge la LOSE, la cual tiene por finalidad establecer un rgimen jurdico moderno,
acorde con las necesidades del sector, que favoreciera el desarrollo de la industria elctrica en el
pas y el fomento de la libre iniciativa privada en el sector. Esta Ley puede enmarcarse dentro del
denominado proceso de liberalizacin de los servicios pblicos, pues emplea una variedad de
disposiciones e instrumentos a los fines de llevar adelante dicho proceso.
Dentro de estos instrumentos destaca, obviamente, la introduccin de competencia en el sector, la
cual es uno de los pilares fundamentales en los cuales de funda la liberalizacin de los servicios
pblicos. El principio de libre competencia est contenido en el artculo 3 de la LOSE, el cual prev
a la letra lo siguiente:
El Estado promover la competencia en aquellas actividades del servicio elctrico dentro de las
que sea pertinente, regular aquellas situaciones de monopolios donde la libre competencia no
garantice la prestacin eficiente en trminos econmicos y fomentar la participacin privada en el
ejercicio de las actividades que constituyen el servicio elctrico.
Pargrafo Unico.- El Estado se reserva la actividad de generacin hidroelctrica en las cuencas de
los ros Caron, Paragua y Caura.
La existencia de condiciones de competencia en el mercado elctrico implica la existencia de ms
de un agente que, al menos en teora, acten en como rivales. Sin embargo, la competencia es
una nocin mucho ms amplia que se utiliza para designar todo tipo de situacin en la cual no hay
un monopolio. La doctrina ha sido cautelosa en dar definiciones de competencia, pues se trata de
un nocin cuyo contenido puede variar de acuerdo con las circunstancias.

El trmino utilizado en la legislacin venezolana es el de libre competencia y, en tal sentido, el

artculo 3 de la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia, hay libre
competencia cuando existen las condiciones para que cualquier sujeto econmico, sea oferente o
demandante, tenga completa libertad de entrar o salir del mercado, y quienes estn dentro de l,
no tengan posibilidad, tanto individualmente como en colusin con otros, de imponer alguna
condicin en las relaciones de intercambio..
Sobre la base de esta definicin, debe tenerse claro que la liberalizacin de un sector econmico
no implica necesariamente que deba desaparecer el sector empresarial pblico. Ejemplo de ello es
precisamente el sector elctrico en Venezuela, en el que si bien es cierto que se liberaliz la
actividad, nada impide que las empresas pblicas continen participando en el sector, es decir, el
sector empresarial pblico puede mantenerse actuando en rgimen de libre iniciativa econmica.
No obstante, un sector de la doctrina considera que si la misma parte que acta en concurrencia
con otros operadores fija las reglas del juego, la concurrencia no es real. Por esta razn se ha
insistido en separa las figuras de ente regulador y sujeto regulado, sin que una misma persona
pudiera asumir ambos cometidos. A partir de esta premisa se ha desarrollado el concepto de
actividad de regulacin, como actividad que se diferencia de la actividad de actuar en el mercado
de acuerdo con las reglas previamente establecidas.
Ahora bien, la liberalizacin del sector elctrico comprende la apertura del sector a la iniciativa
privada, en condiciones de libre competencia, en las reas en que ello sea posible o viable. La libre
competencia es un atributo de determinadas actividades econmicas, en las cuales existen las
condiciones para que cualquier sujeto econmico, sea oferente o consumidor, tenga completa
libertad de entrar o salir del mercado, de manera que quienes estn dentro de l, no tengan
posibilidad, ni individualmente ni en colusin con otros, de imponer alguna condicin en las
relaciones de intercambio (art. 3 de la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre
Competencia).
La libre competencia es, por tanto, un concepto afn a la libertad econmica, prevista en el artculo
112 de la Constitucin, por lo que -en principio- de no regir esa libertad, mal podra hablarse de
libre competencia (CPCA del 24.09.97, caso: Aeropostal).
El artculo 3 de la LOSE se ha referido a la libre competencia en aquellas actividades del servicio
elctrico dentro de las que sea pertinente; en tal sentido, es oportuno observar que hay actividades
en el sector elctrico que su propia naturaleza no podran ser desarrolladas en condiciones plenas
de libre competencia y en las que dicho principio se aplica en forma relativamente restringida; en
concreto, nos referimos a las actividades de transmisin y distribucin, para las cuales el legislador
exige a los particulares la obtencin de una concesin.
Por tal motivo, el legislador se ha valido de la separacin de actividades en el sector elctrico, a los
fines de introducir competencia en aquellos sectores que no sean monopolios naturales, de manera
de incentivar la iniciativa privada en esos sectores. Ciertamente, la Ley se sirve de la separacin de
actividades, la cual implica la desintegracin del sector y el establecimiento de un rgimen
diferenciado para las actividades competitivas (como son la generacin y la comercializacin
especializada) y las no competitivas o de competencia atenuada (transmisin y distribucin) y,
correlativamente, la aplicacin de un rgimen jurdico distinto a unas y otras en un mercado
elctrico en dos niveles: un mercado mayorista elctrico y un mercado con tarifas reguladas.
Las actividades competitivas", a su vez estn presididas por tres principios fundamentales: libertad
de entrada al mercado y libertad de inversin; libre acceso a las infraestructuras y libertad de
contratacin y formacin competitiva de precios. Todos y cada uno de esos principios estn
previstos en la Ley del Sector Elctrcio, la cual establece un rgimen de autorizaciones para el
desarrollo de las actividades de generacin y comercializacin especializada (arts. 24 y 38),
garantiza a todos los operadores del servicio elctrico libre acceso a las infraestructuras de red (art.

7) y prev la posibilidad de que los agentes en el mercado mayorista elctrico puedan contratar
libremente con otros agentes la venta de potencia y energa elctrica (art. 25, num. 5).
De all que pueda afirmarse que la liberalizacin del sector elctrico no supone un modelo de
competencia perfecta sino, ms bien, de competencia regulada en el cual las distintas actividades
que integran el sector estn sometidas a regmenes claramente diferenciados, en los que se
reservan cometidos muy diversos al principio de libre competencia y a la regulacin o intervencin
pblica y en los que estos elementos se integran y complementan bajo muy diversas
combinaciones [...][22]
La liberalizacin del sector elctrico no implica la adopcin J.I. Hernndez- de un modelo de
competencia sin reglas, sino ms bien de competencia regulada. En tal sentido, (...) tal y como lo
seala Ario Ortiz, siempre ser un sector regulado, lo importante es entonces el cuestionamiento
del alcance y sentido de la regulacin, pues lo que se pretende con la liberalizacin es minimizar tal
regulacin. Se erige como objeto de la accin administrativa, por tanto, la proteccin y promocin
de la libre competencia y de la iniciativa privada, postulados que, sin embargo, se contradicen con
algunas disposiciones de la Ley del Sector Elctrico derivadas del rgimen derogado- que
preservan una clara intencin de intervencin sobre el sector.[23]

V. La Liberalizacin de los Hidrocarburos Gaseosos

La Ley Orgnica de Hidrocarburos Gaseosos (en lo adelante, LOHG)[24] en su artculo 2
estableci que las actividades de exploracin y explotacin de los yacimientos de hidrocarburos
gaseosos no asociados, as como la recoleccin, almacenamiento y utilizacin tanto del gas natural
no asociado como el asociado a petrleo y otros fsiles; al igual que las actividades de
procesamiento, industrializacin, transporte, distribucin, comercio interior y exterior de dichos
gases pueden ser ejercidas tanto por el Estado como por personas privadas nacionales o
extranjeras.
Sobre la base de lo dispuesto en el artculo 2 de la LOHG puede afirmarse que ha operado en
Venezuela la liberalizacin de los hidrocarburos gaseosos, pues estas actividades,
tradicionalmente reservadas al Estado, pasaron a explotarse mediante actividades econmicas
privadas, regidas por los principios de libertad econmica y libre competencia, sometidas, sin
embargo, a diversos controles por parte de los Poderes Pblicos, muy especialmente de la
Administracin.

1. El rgimen jurdico tradicional de los hidrocarburos gaseosos

El rgimen jurdico tradicional de los hidrocarburos gaseosos estuvo caracterizado por su carcter
reservado. Ciertamente, Ley que Reserva al Estado la Industria del Gas Natural, posteriormente
modificada por la Ley Orgnica que Reserva al Estado la Industria y Comercio de los
Hidrocarburos, estableci que dicha actividad sera ejercida por el Estado, excluyendo en
consecuencia la participacin del sector privado en las mismas.
Dicha reserva trajo como consecuencia la exclusin de la libertad econmica en el sector, con la
consecuente necesidad de que la Administracin concediese previamente a los particulares el
derecho a intervenir en dichas actividades. Esta intervencin fue establecida, sin embargo, con un
marcado carcter excepcional J.I. Hernndez- , pues slo a travs de tres vas podan los
particulares participar en el sector, a saber, (i) mediante la celebracin de convenios operativos; (ii)
a travs de convenios de asociacin que suponen una intervencin ms activa, siempre bajo el
control del Estado- y por ltimo, (iii) mediante convenios de comercializacin del Gas de Petrleo
Licuado (GPL).[25]
Puede entonces afirmarse que la participacin de la iniciativa privada en el sector quedaba
sumamente reducida. Y siempre, tal participacin se efectuaba no en virtud de un derecho propio
de los particulares, sino en atencin a los distintos convenios celebrados con el Poder Ejecutivo.

2. La Liberalizacin de los Hidrocarburos Gaseosos y la nueva

regulacin del sector
Como ya hemos sealado anteriormente, como principio general rige en la Constitucin
venezolana el derecho a la libertad econmica, por lo que, de no estar reservado determinado
sector de la economa al Estado, rige en el mismo el principio de libre iniciativa privada. En tal
sentido, al quedar derogada la Ley que Reserva al Estado la Industria del Gas Natural con la
entrada en vigencia de la LOHG, se derog la reserva que sobre dichas actividades rega y, en
consecuencia, ha operado en el sector de los hidrocarburos gaseosos su despublificacin.
Lo anterior queda ratificado por el artculo 2 de la LOHG, el cual dispuso que las actividades
relacionadas con los hidrocarburos gaseosos podra ser ejercidas tanto por el Estado directamente,
como por particulares nacionales o extranjeros. En tal sentido, la despublificacin implic que a
partir de la entrada en vigencia de la LOHG las actividades del sector son actividades econmicas
privadas, que pueden ser desarrolladas en ejercicio del derecho a la libertad econmica y en
rgimen de libre competencia.
No obstante, tal y como lo ha sealado la jurisprudencia, el derecho constitucional a la libertad
econmica no es un derecho absoluto, pues se encuentra sometido a las limitaciones establecidas
por la Ley.[26] En tal sentido, la LOHG establece una serie de limitaciones para el acceso de los
particulares al ejercicio de las actividades del sector de los hidrocarburos gaseosos. As, de
conformidad con lo establecido en el nico aparte del artculo 22 de la LOHG Las actividades a
ser realizadas por personas privadas nacionales o extranjeras, con o sin la participacin del
Estado, requerirn licencia o permiso, segn el caso, y debern estar vinculados con proyectos o
destinos determinados, dirigidos al desarrollo nacional, conforme el artculo 3 de esta Ley.
De la norma antes transcrita se evidencia que los particulares que deseen realizar actividades en el
sector de los hidrocarburos gaseosos debern obtener licencia o permiso. Conforme lo dispuesto
en el artculo 24 eiusdem, para la exploracin y explotacin de hidrocarburos gaseosos no
asociados se requerir una licencia. Por su parte, de acuerdo a lo dispuesto en el artculo 27 de la
LOHG, quienes deseen realizar actividades de procesamiento, almacenamiento, transporte,
distribucin, industrializacin, comercializacin y exportacin de gases asociados o no asociados,
producidos por otras personas, debern obtener previamente un permiso. En dichos ttulos se
establecern los requisitos y condiciones para que los particulares puedan realizar tales
actividades.
Ahora bien, debe tenerse presente que las licencias y permisos a los que hemos hecho referencia
estn orientados, nicamente, a la realizacin de las actividades de hidrocarburos gaseosos, lo
cual no implica que si la realizacin de dichas actividades requiere la exploracin y explotacin de
yacimientos de hidrocarburos gaseosos, el particular no deba obtener una concesin para la
utilizacin de bienes del dominio pblico.
En efecto, conforme lo dispuesto en el artculo 1 de la LOHG, los yacimientos de hidrocarburos
gaseosos existentes en el territorio nacional, bajo el lecho del mar territorial, de la zona martima
contigua y en la plataforma continental, pertenecen a la Repblica, son bienes del domino pblico y
por tanto inalienables e imprescriptibles.
Lo anterior no es una situacin extraa, el hecho de que para realizar actividades privadas se
requiera la utilizacin de bienes del dominio pblico es comn en el rgimen de liberalizacin de los
servicios pblicos en Venezuela. Recurdese por ejemplo que de conformidad con lo previsto en la
LOT, los servicios de telecomunicaciones que requieran la utilizacin del espectro radioelctrico
que es un bien del dominio pblico, no slo requerirn de la habilitacin para la prestacin de la
actividad de telecomunicaciones que deseen realizar, sino que adems, debern obtener la
respectiva concesin para la utilizacin de bienes del dominio pblico (espectro radioelctrico).

Por tal motivo, dada la vinculacin con bienes del dominio pblico de la prestacin de actividades
de hidrocarburos gaseosos, el Estado debe regular en forma directa y especial dichas actividades,
por lo que puede afirmarse que si bien es cierto que ha operado la liberalizacin de los
hidrocarburos gaseosos a raz de la entrada en vigencia de la LOHG, dicha liberalizacin es ms
bien matizada, pues el Estado no ha pretendido adoptar un sistema de competencia absoluta en el
sector.
De all que pueda afirmarse que la LOHG parte de un modelo de competencia regulada,
caracterizado por el incentivo de la iniciativa privada y la libre competencia en el sector, sin
perjuicio de la intervencin de los Poderes Pblicos como entes reguladores de la actividad, lo
cual, en aplicacin del artculo 113 del Texto Constitucional, no pretende establecer u sistema de
competencia perfecta en el sector, sino ms bien la competencia efectiva.[27]
Para el logro de dicho objetivo, el legislador ha utilizado la tcnica de la neo-regulacin de la
actividad, mediante la cual se han establecido distintos mecanismos de regulacin destinados a
garantizar la adecuada prestacin del suministro de hidrocarburos gaseosos en forma regular y
continua manteniendo altos estndares de calidad, sin afectar con ello, en forma determinante, la
libre competencia. Lo que se pretende con esta neo-regulacin del sector es corregir las posibles
deficiencias del mercado, a los fines de evitar que una competencia absoluta impida un adecuado
suministro del gas natural.
Es por ello que de conformidad con lo previsto en el artculo 3 de la LOHG las actividades relativas
a este sector deben estar dirigidas al desarrollo nacional, mediante el aprovechamiento intensivo y
eficiente de tales sustancias como combustibles para uso domstico o industrial, como materia
prima a los fines de su industrializacin y para su eventual exportacin en cualquiera de sus fases.
Adems seala el referido artculo que dichas actividades se realizarn atendiendo a la defensa y
uso racional de los hidrocarburos gaseosos y a la proteccin, conservacin y preservacin del
medio ambiente.
De all que la Administracin, a fin de garantizar los objetivos antes sealados pueda imponer a
quienes desarrollen estas actividades determinadas obligaciones de servicio pblico o servicio
universal. As por ejemplo, el artculo 8 de la LOHG establece que los almacenadores, los
transportistas y los distribuidores de hidrocarburos gaseosos, tendrn que prestar el servicio en
forma continua y de conformidad con las normas legales, reglamentarias y tcnicas de eficiencia,
calidad y seguridad.
Por tanto, la neo-regulacin en el sector de los hidrocarburos gaseosos pretende (...) al igual que
con el resto de las actividades liberalizadas en Venezuela, establecer un rgimen jurdico que
propenda al adecuado desarrollo del sector, a travs de la incorporacin del libre competencia,
utilizando nuevas tcnicas de regulacin que propendan al adecuado desarrollo del sector, en vista
del inters general que revisten tales actividades.[28]
Para concluir, una ltima reflexin, el viejo concepto de servicio pblico monoplico, igualitario, de
mnimos, uniforme-, ha quedado agotado, ya no satisface las necesidades de la poblacin. Hoy hay
que abrir camino a nuevas realidades, ms competitivas, diferenciadas, innovadoras, que son las
que la nueva realidad social reclama. Hay que mejorar la prestacin de los servicios pblicos, pero
sin perder lo ya conseguido hasta ahora que es, bsicamente, la existencia de un servicio universal
dirigido a todos los ciudadanos en todos los niveles, para lo cual es necesario un nuevo servicio
pblico, un nuevo modelo de regulacin econmica, un cambio profundo en la poltica econmica
de Estado. Si bien es cierto ya se ha dado un primer paso en esta direccin con la liberalizacin de
algunos sectores de la economa nacional, no debemos perder de vista el largo camino que an
nos queda por recorrer.
Bibliografa
1. Ario Ortiz, Gaspar: Principios de Derecho Pblico Econmico, Segunda Edicin, Editorial
Comares, Granada 2001.

2. Ario Ortiz, Gaspar: Economa y Estado: crisis y reforma del sector pblico, Marcial Pons,
Madrid, 1993, pp. 59-60.
3. Brewer-Caras, Allan: Comentarios sobre la nocin del servicio pblico como actividad
prestacional del Estado y sus consecuencias en Revista de Derecho Pblico, N 6, abril-junio,
1981

Polticas pblicas

TEMA I
Mercado Laboral Venezolano

Introduccin
Segn Wilkipedia, se denomina usualmente mercado de trabajo al mercado en donde
confluyen la demanda y la oferta de trabajo. El mercado de trabajo tiene caractersticas que
lo diferencian de otro tipo de mercados (financiero, inmobiliario, de comodities, etc.) ya
que se relaciona con la autonoma de los trabajadores y la necesidad de garantizar la misma.
En ese sentido, el mercado de trabajo suele estar influido y regulado por el Estado a travs
de la Ley Orgnica del Trabajo y por una modalidad especial de contratos, los convenios
colectivos de trabajo.
La denominacin "mercado de trabajo" ha sido cuestionada porque en trminos econmicos
un mercado es un espacio en el que se ofrecen y demandan mercaderas, las que son objeto
de comercio. Debido a la naturaleza peculiar del trabajo, se ha establecido que el trabajo no
puede ser considerado como una mercadera; sin embargo, debido al uso y costumbre se ha
marcado con ese apelativo al capital humano que ofrece su trabajo al que lo demanda.
Por otro lado, para que exista mercado de trabajo es requisito indispensable que el
trabajador sea libre, mejor dicho, l escoge el lugar donde quiere trabajar, de lo contrario lo
que se presenta es en realidad una relacin de esclavitud cuyo intercambio se produce en un
mercado de personas.
En la prctica el mercado de trabajo tiene dos grandes clasificaciones relacionadas:
1. Una conformacin individual, que suele exteriorizarse mediante la solicitud pblica
(oferta) de trabajadores por parte de una empresa seguida de una entrevista con los
postulantes y que finaliza con la seleccin y contratacin del trabajador elegido.
2. Una conformacin colectiva, en la que uno o ms sindicatos negocia con una empresa,
un grupo de empresas, o una organizacin de empleadores, las condiciones de contratacin
laboral, estableciendo los acuerdos en un convenio colectivo de trabajo.

MERCADO LABORAL

El Mercado Laboral es aquel que esta conformado por las ofertas de trabajo o de empleo
ofrecido por las organizaciones, en determinado lugar y en determinada poca. Se comporta
en trminos de oferta y demanda. Es decir, disponibilidad de empleos y demandas de
empleos, respectivamente. Bsicamente, lo definen las organizaciones y sus oportunidades
de empleo.

EVOLUCIN HISTRICA DEL MERCADO LABORAL VENEZOLANO

En Venezuela, el Mercado Laboral, fue dado por la reinsercin del pas en el
sistema de relaciones econmicas internacionales, provocada a su vez, por la
explotacin y exportacin de los hidrocarburos en la dcada de los aos 20.
Esta actividad econmica disminuye de forma gradual e irreversible la
produccin tradicional del trabajo campesino y artesanal del venezolano, y
opera como agente catalizador del desarrollo capitalista.
Antes de esa poca, a finales de la guerra de independencia, Venezuela era
una sociedad agrcola-pastoril, en la cual el trabajo y la casa eran la misma
cosa para la gran mayora de personas. A medida que el sistema capitalista se
extenda, los individuos abandonaban el hogar por un salario en las industrias y
establecimientos mercantiles. Lo que origin entonces la histrica clase
trabajadora asalariada, con el xodo de campesinos a las ciudades. (Valecillos,
1990).
En Venezuela los problemas de la economa laboral no han sido ampliamente
abordados; se le ha dado mayor relevancia a la poltica monetaria y fiscal,
partiendo de la premisa de que a travs de la estabilizacin microeconoma y el
crecimiento econmico sostenido, se mejorara la situacin laboral del
venezolano y se reducira considerablemente el desempleo. Pero los elevados
niveles de desempleo como un fenmeno relativamente nuevo, ha llamado la
atencin de la sociedad venezolana, pues pese a que un nmero apreciable de
economas latinoamericanas incluyendo Venezuela han registrado incrementos
en la tasa de produccin, el nivel de vida de sus habitantes no ha mejorado.
ANLISIS, DIAGNOSTICO DE LA SITUACIN ACTUAL

Para analizar el estado y caractersticas del mercado de

trabajo se utilizan una serie de indicadores. Los ms
importantes son:
Poblacin econmicamente activa (PEA): es la cantidad de personas en una
poblacin edad de trabajar y que desean trabajar.
Desempleo o desocupacin: se refiere a las personas que integran la PEA y no
se encuentran empleados.

Subempleo: se refiere a las personas que trabajan menos tiempo que el que
establece la jornada legal (usualmente entre 35 y 45 horas semanales).
ndice de salario real: mide el aumento o disminucin del promedio de los
salarios en su poder de compra.
Empleo informal: indicador muy utilizado pero sin una definicin nica. Se
refiere a las personas que poseen empleos que carecen algunos elementos
bsicos: registro, proteccin legal, seguridad social, estabilidad, relacin
laboral, etc.
Feminizacin: se refiere a la cantidad de mujeres presentes en un mercado de
trabajo.

CARACTERSTICAS DEL MERCADO LABORAL VENEZOLANO

Transicin demogrfica potencialmente genera una alta oferta laboral. Es
decir, que el nmero de personas que ingresan al mercado laboral (personas
con ms de 15 aos) es mucho ms elevado que el nmero de personas que se
retiran (personas mayores de 65 aos).
Alta informatizacin del empleo
Creciente desempleo estructural
El costo econmico de la legislacin laboral genera efectos adversos para la
generacin de empleo. Es decir, la Legislacin laboral actual favorece el
empleo, pero promueve indirectamente la informalidad y el desempleo.
La ley del trabajo otorga muy poco espacio para modalidades de contratacin
tiempo determinado. Igualmente, esta cerrando alternativas no solo laborales
sino tambin industriales.

COMPOSICIN Y CLASIFICACIN DE MERCADO LABORAL, EN RELACIN A LAS

DIFERENTES ACTIVIDADES Y RAMAS DE INDUSTRIAS Y EMPRESAS DEL PAS
Es un sistema de clasificacin de datos e informaciones sobre las ocupaciones
que facilita un marco para el anlisis, la agregacin y la descripcin de los
contenidos del trabajo, as como un sistema de niveles y reas para ordenar las
ocupaciones en el mercado de trabajo.
SENAI de Brasil, define la Clasificacin Nacional de Ocupaciones como un
sistema clasificatorio de las ocupaciones habituales de la poblacin
econmicamente activa de un pas. En Brasil se denomina la Clasificacin
Brasilea de Ocupaciones (CBO). Para SENA de Colombia, la clasificacin
nacional de ocupaciones, es la organizacin sistemtica de las ocupaciones que
se encuentran presentes en el mercado laboral colombiano, atendiendo a
algunos principios o criterios de clasificacin.

En el contexto de la Clasificacin InternacionalUniforme de Ocupaciones

(CIUO), una ocupacin es entendida como un conjunto de empleos cuyas
tareas presentan una gran similitud. A su vez, un empleo se define como un
conjunto de tareas asignadas a una sola persona.
Los llamados grandes grupos conforman el nivel ms general de agregacin.
Tales grandes grupos son:
1. Miembros del poder ejecutivo y de los cuerpos legislativos y personal
directivo de la administracin pblica y de empresas
2. Profesionales cientficos e intelectuales
3. Tcnicos y profesionales de nivel medio
4. Empleados de oficina
5. Trabajadores de los servicios y vendedores de comercios y mercados
6. Agricultores y trabajadores calificados agropecuarios y pesqueros
7. Oficiales, operarios y artesanos de artes mecnicas y de otros oficios
8. Operadores de instalaciones, operarios de mquinas y montadores
9. Trabajadores no calificados
10. Fuerzas armadas.
En estas clasificaciones ocupacionales se encuentran los grandes grupos
definidos como reas de desempeo; es decir, desaparecen las connotaciones
de nivel educativo en la definicin del rea de competencia.
El Mercado Laboral puede segmentarse por sectores de actividades o por
categoras (empresas metalrgicas, de plsticos, bancos y entidades
financieras, etc.) o por tamaos (organizaciones grandes, medianas, pequeas,
microempresas, etc.) e inclusive por regiones del pas. Cada uno de estos
segmentos tiene caractersticas propias.

OFERTA DE TRABAJO EN VENEZUELA

Es la solicitud de trabajadores y trabajadoras realizada por el empresariado
(pblico o privado) en las oficinas de empleo o agencias privadas de colocacin
para cubrir un puesto de trabajo.
En Venezuela la oferta de trabajo es la totalidad de tiempo que las personas
estn dispuestas a invertir en un empleo remunerado y, segn el Instituto
Nacional de Estadstica (INE), est constituida por todas las personas mayores
de 15 aos con disposicin y disponibilidad para trabajar en el perodo de
referencia; tambin se le denomina poblacin activa.

Existe otro grupo denominado poblacin inactiva constituido por personas de

15 aos que no trabajan, tampoco buscan empleo y hacen parte de las
siguientes categoras en el perodo de referencia: estudiantes, quehaceres del
hogar, rentistas, pensionados, jubilados, incapacitados para trabajar,
trabajadores familiares no remunerados con menos de 15 horas trabajadas. El
INE venezolano denomina a ambos grupos todas las personas mayores de 15
aos como fuerza de trabajo (INE, 2005).
CARACTERSTICAS DE LA OFERTA DE TRABAJO ACTUALMENTE EN VENEZUELA
En Venezuela, la fuerza de trabajo se ha incrementado en casi el 10% durante
los ltimos 10 aos, para representar el 68,2% del total de la poblacin
venezolana mayor de 15 aos. Para Ugalde (2004), la oferta de trabajo tiende a
incrementarse debido a:
1) factores demogrficos que ubican en 3,5% el crecimiento de la fuerza
laboral (envejecimiento de la poblacin, que ahora es mayor de 15 aos).
2) la insercin ms rpida de la mano de obra joven que busca empleo a causa
de la desercin escolar y factores educativos, y
3) la incorporacin al mercado de trabajo de la mujer estimulada por el
deterioro del nivel de ingresos real en el hogar.
El incremento de desocupados lo representan en su mayora los cesantes
(personas que han tenido empleo pero lo han perdido) porque la poblacin que
busca trabajo por primera vez se ha mantenido constante dentro de los
desocupados. La porcin de poblacin desocupada tambin puede incluir a la
poblacin inactiva que ha decido buscar empleo, porque este grupo decreci
con relacin del total de la poblacin mayor de 15 aos. (INE, 2005).
FUGA DE TALENTOS
Aparece en Venezuela a principios de los aos 90. En Venezuela, se ha venido
presentado el fenmeno de la inmigracin de personas calificadas durante el
proceso de ajuste econmico en jvenes profesionales, formados en la
universidades venezolanas (financiadas con ingresos petroleros), los cuales
fueron a nutrir los mercados de pases desarrollados como EEUU y pases de la
Comunidad Econmica Europea (Sequera, 1992).
De acuerdo a Garbi (1991), se enfrenta el problema ms complejo y dramtico,
pues es alarmante la gran masa de venezolanos que viaja a Norteamrica y se
naturaliza, en mayores cantidades que cualquier ciudadano latino. El problema
no es la fuga o la salida de personas, sino el aprovechamiento del talento que
el pas prepara, ms an en situacin de escasez y costosa provisin de
recursos humanos calificados, pues la prdida de un profesional es de un costo
incalculable para un centro de investigacin o en la gerencia de una
organizacin.
Muchas veces se ha tratado de explicar el fenmeno de la emigracin como
una falla del mercado laboral interno, pues segn las investigaciones realizadas

por Garbi (1991), es precisamente la certidumbre en torno a las expectativas

tanto de la organizacin como de sus miembros y las oportunidades que el
mercado y la economa les ofrecen a los profesionales.
Monterrante y Malv (2004) resumen algunas causas de la emigracin de
talentos:
1.- Ausencia de oportunidades de empleo (ascensos, remuneraciones dignas, y
desarrollo personal).
2.- Inseguridad personal e incertidumbre poltica.
No hay ninguna entrada.

3.- Los venezolanos en el exterior buscan algo ms que oportunidades

econmicas, puesto que, por lo general, se trata de venezolanos jvenes de
ambos sexos (entre 25 y 35 aos) que sienten que la crisis econmica y poltica
hace difcil su vida cotidiana.
El problema tambin podra tener otra causa que se relaciona con una
ineficiencia del mercado laboral, por no poder absorber la masa de personas
calificadas. Es decir, no se trata de que el sector productivo sea pequeo, o
poco desarrollado sino que es incapaz de absorber dicha masa laboral porque
no lo necesita en tanta cantidad y en la calificacin ofertada, lo cual hace que
el fenmeno se presente como un problema de sobre educacin como
estrategia personal del trabajador, empujado por el enfoque del
credencionalismo y de la sealizacin.
(Cabrera, 2005). Lo anterior es corroborado por investigadores del Instituto de
Estudios Superiores en Administracin (IESA) Boza y Eduardo (2003) en un
anlisis realizado en Venezuela en el que se indica que alrededor de los relatos
de desempleados, siempre se llega al tema de la educacin como estrategia
personal para combatir el desempleo; para la mayora de los entrevistados lo
ms importante es el estudio, tanto en jvenes como en adultos para
incrementar su poder de competencia en los mercado laborales.
Igualmente, de acuerdo con Enright, Frances y Scott (1994), para inicios de la
dcada de los aos 90, precisamente la poca cuando se produce el primer
xodo, la industria venezolana tiene gran escasez de personal tcnico
calificado, capaces de dar mantenimiento, mantener operando a las mquinas
y dominar la tecnologa adquirida de otros pases; la mayora de operadores de
maquinaria en Venezuela tienen un nivel de educacin precario, slo han
cursado el nivel bsico o menos de 6 aos de educacin formal, en
consecuencia, tienen problemas para leer los manuales de instruccin.
Segn Monteferrante y Malv (2004), la salida de venezolanos al exterior es un
tema que merece ser estudiado a fondo, puesto que tal vez hoy las
organizaciones venezolanas no puedan pagar o brindar la estabilidad y el
desarrollo deseado por estos profesionales. Se trata entonces de mejorar las
condiciones en que se van ha desarrollar sus carreras, lo cual significa pensar
en sus necesidades y hacerlas coincidir con los objetivos y posibilidades de las

organizaciones, poniendo nfasis en lograr una mejor vinculacin entre las

personas y las organizaciones existentes.
Otra alternativa es aumentar la comunicacin con los estudiantes en el
extranjero, y tratar de cerrar la brecha entre los niveles de vida de los
profesionales en el extranjero y los venezolanos, e identificar las reas
prioritarias de estudio segn las habilidades especficas requeridas para el
desarrollo nacional, e incentivar y orientar a los estudiantes para que las
adquieran.
SUGERENCIA, OPININ Y APORTE
Al mercado laboral venezolano, le hace falta incrementar, ya sea por poltica o
por economa la demanda de trabajo, motivado por el gran numero de
profesionales en bsqueda de empleos; esto sumado a la utilizacin de una
regla general para captar un personal, sin que se vea involucrado el
favoritismo por conocidos o recomendados, tanto en organismos privados
como pblicos.
Crear los centros de estudios necesarios para la capacitacin del bachiller y el
profesional.
En la medida de lo posible eliminar la exigencia de tiempo de experiencia al
personal a ingresar.
QUE ES EL EMPLEO, DESEMPLEO Y SUB-EMPLEO
Empleo: Es la realizacin de un trabajo bajo una relacin contractual entre la
persona que realiza las funciones y tareas del puesto y la empresa que
contrata a dicho persona.
Empleo privado: Constituye el mercado compuesto por todas las personas
ocupadas asalariadas del sector privado, es decir, que trabajan para un
empresa privada que financia en su mayor parte con su propio capital, sin
excluir que pueda recibir subvenciones pblicas por otros conceptos.
Empleo pblico: Constituye el mercado compuesto por todas las personas
ocupadas asalariadas del sector pblico, es decir, que trabajan no slo como
funcionariado o contratados laborales al servicio de la Administracin Pblica,
sino, tambin como personal asalariado de la Administracin Central,
incluyendo los organismos autnomos administrativos; las Administraciones
de la Seguridad Social, incluyendo las mutualidades del funcionarizado;
personal asalariado de administraciones de las Comunidades Autnomas; de la
Administracin Local, comprendiendo los Ayuntamientos y Diputaciones; las
Empresas pblicas e instituciones financieras pblicas con mayora de
participacin del sector pblico en su capital directamente o a travs de otro
organismo, y finalmente el personal activo de las fuerzas armadas.
EL DESEMPLEO

El desempleo puede definirse como la incapacidad de la economa para

absorber el crecimiento de la fuerza laboral, y se presenta cuando la economa
no es capaz de crear los empleos netos necesarios para ocupar a quienes
entran por primera vez al mercado laboral. Sin embargo, esta capacidad neta
no depender lo de la creacin de nuevos empleos, sino tambin de la
destruccin de empleos existentes. Por tal razn, una economa puede perder
muchos puestos de trabajo, pero, si al mismo tiempo la tasa de creacin de
empleos nuevos es elevada, esto no significa generacin de desempleo
(Rodrguez, 2003).
EFECTOS SOCIALES DEL DESEMPLEO
Las estadsticas sobre desempleo no resumen ni su realidad ni su magnitud.
Slo basta con escuchar el testimonio de las personas que estn desempleadas
y de aquellos estn trabajando en la economa informal, o prestan sus servicios
por menos de 20 horas a la semana (subempleados), an siendo profesionales
o estar cualificados a cierto nivel y no han podido desarrollar todo su potencial
laboral y, por tanto, se sienten desplazados, o al margen de la actividad
econmica.
La definicin terica de desempleo del INE y dela Organizacin Internacional de
Trabajo (OIT), no coincide con la definicin del venezolano comn, porque en la
realidad abundan las actividades remuneradas que la poblacin no considera
trabajo. El anlisis social del desempleo requiere un anlisis semntico del
desempleo comenzando por la distincin entre trabajar y conseguir dinero.
Comnmente en Venezuela se considera trabajo a una actividad regular y
preferiblemente asociada a algn rea de la propia especialidad, de no ser as,
las personas se consideran desempleadas aunque reciban o consigan algn
dinero; las actividades eventuales no se consideran trabajo, pues se piensa que
es algo que se hace mientras que se consigue trabajo.
POSIBLES CAUSAS DEL DESEMPLEO
Para Naim y Piango (1999) la dificultad para encontrar empleo bien
remunerado y estable ha sido un tema de larga trayectoria contempornea.
Usualmente el desempleo es un problema asociado a la poblacin joven,
debido a la gran masa de trabajadores que buscan empleo por primera vez.
Pero, en la medida que va acumulando experiencia, tiende a especializarse y
adquirir una formacin especfica que le impide cambiar de trabajo.
Igualmente, las personas maduras tienen que a acumular antigedad en las
empresas en donde se desempean, lo cual segn la legislacin laboral
vigente, implica una serie de indemnizaciones que no incentivan el despido.
De acuerdo Rodrguez (2003), otra posible causa del desempleo en Venezuela
est relacionada con los niveles educativos lo cual tiene correspondencia con
los supuestos de la teora del capital humano. La situacin es diferente para el
resto de los niveles educativos, pues en estos grupos cuando se termina la
primaria, aumenta la probabilidad de estar desempleado, al terminar el
bachillerato esta posibilidad disminuye un poco. Esto significa que terminar la

educacin primaria y bachillerato es beneficioso para la poblacin, dado que el

futuro empleado obtendr mayores ingresos, por lo que el retorno de la
educacin es positivo, es decir, que el costo de oportunidad durante los aos
de estudio son compensados con la remuneracin obtenida con el empleo.
Segn Nam y Piango (1999), independientemente del nivel educacional y de
las edades, el incremento de la produccin de bienes y servicios en un pas,
tiende a expresarse en un aumento sustancial del nmero de empleos, pero
todo depende de la composicin del proceso productivo y de la dotacin de
capital (mecanizacin).
SUBEMPLEO
Ocurre cuando una persona capacitada para una determinada profesin o
cargo no puede trabajar por causa del desempleo, por lo que opta por tomar
trabajos menores en los que generalmente se gana poco. Tambin ocurre en
algunas empresas donde la persona comienza con un cargo menor y despus
se capacita y se titula. Uno de los "trabajos del subempleo" es la venta de
cosas en las calles.
EMPLEO EN EL SECTOR INFORMAL O SUBEMPLEO
El incremento del sector informal se origina a partir de los altos niveles de
desempleo, pues muchas personas desempleadas en lugar de frustrarse
aceptan su situacin, y emprenden nuevas actividades como invertir en un
kiosco de peridico y golosinas, manejan su propio vehculo como taxi, o
realizan actividades comerciales por su propia cuenta, por consiguiente,
comienzan a percibir una renta o ingresos variables de forma regular por una
actividad especfica, lo cual es calificado como empleo en el sector informal
(microempresario), y aparecen en las estadsticas clasificadas como sector
informal, y por ende como poblacin activa ocupada.
Segn los reportes presentados por el INE (2005a), el sector informal en
Venezuela incluye a trabajadores por cuenta propia no profesionales (taxistas,
carpinteros, plomeros, vendedores ambulantes, y otros), patronos o
empleadores (microempresarios con menos de 5 trabajadores o empleados,
dueos de pequeas carpinteras, y talleres mecnicos, etc.), empleados y
obreros (trabajadores que laboran en empresas con menos de 5 trabajadores,
incluyendo el servicio domstico), y ayudantes familiares no remunerados
(trabajadores que prestan su servicio en empresas de familiares no siendo
remunerados).
Otra caracterizacin importante del sector informal venezolano es que est
constituido por los trabajadores por cuenta propia y los microempresarios o los
trabajadores que prestan servicios a este tipo de empresas.
Para Enright, (1994), la existencia de un sector informal, independientemente
como sea medido, que ocupe una masa tan grande de poblacin activa, es un
smbolo de debilidad en la economa del pas y aunque es altamente flexible,
provoca escasos requerimientos de capital humano y de tecnologas.

El sector informal se alimenta del desplazamiento de la oferta de trabajo

formal. Las personas se "inventan" nuevas formas de ganarse la vida y compite
con los trabajadores existentes contribuyendo a reducir sus ingresos,
originndose la elasticidad del salario real en los periodos de alta inflacin y
bajo desempleo.
Otra caracterstica de este empleo es que puede ser de tiempo irregular,
intermitente, o inclusive con jornadas tan extensas que rebasan los lmites
permitidos por las leyes laborales pero con remuneraciones bajas, y cuyos
servicios son prestados en empresas con bajos niveles de productividad (OIT,
1996). Para Garnica (1999) el incremento del sector informal en Venezuela
oculta una porcin elevada de desempleo, comn en los pases en desarrollo.
El sector informal no disminuye los niveles de desempleo, sino que los
disimula.

Por otra parte, el sector informal desarrollado en ciertos niveles, (no la principal fuente de
empleo de un pas) es absolutamente imprescindible para el desarrollo econmico pues son
Catedra bolivariana
los facilitadores y dinamizadores de innumerables actividades qEl Congreso de Panam,
designado a menudo como Congreso Anfictinico de Panam en recuerdo de la Liga
Anfictinica de Grecia antigua, fue una asamblea diplomtica que tuvo lugar en 1826 en la
ciudad de Panam. El congreso fue convocado por el libertador venezolano Simn Bolvar con
el objeto de buscar la unin o confederacin de los estados de Amrica, sobre la base de los
anteriores virreinatos hispanoamericanos, en un proyecto de unificacin continental, como lo
haba ideado el precursor de la independencia hispanoamericana, el prcer
venezolano Francisco de Miranda. El congreso se llev a cabo en el antiguo convento de San
Francisco -hoy Palacio Bolvar- de la ciudad de Panam.
Asistieron al congreso: la Gran Colombia, Mxico, Per y la Repblica Federal de Centro
Amrica. Bolivia y Estados Unidos no llegaron a tiempo. Argentina y Chile no mostraron
inters. Paraguay no fue invitado. El Imperio del Brasil tampoco mostr inters. un
observador y los Pases Bajos otro a ttulo personal.1
El saln donde fue celebrada dicha convencin recibe el nombre de Saln Bolvar y reposan
all una espada del Libertador, juntos con los originales Protocolos del Istmo, primeros
acuerdos firmados por los ministros plenipotenciarios que asistieron a esta reunin e