Combatir la corrupcin en el Per: A diez aos de Fujimori

Una aproximacin desde la implementacin de polticas pblicas

Victor S. Pea *

Candidato a Doctor en Polticas Pblicas y Maestro en Administracin Pblica por la Escuela de

Graduados en Administracin Pblica (EGAP) del Tecnolgico de Monterrey (ITESM).
victor.s.pena@gmail.com

RESUMEN

Posterior al rgimen del Presidente Alberto Fujimori (1990-2000), en el Per se

present un esfuerzo sin precedentes en el combate anticorrupcin a nivel
latinoamericano. Como en ningn otro lugar, por su contundencia y resultados, las
decisiones de Estado tomadas a la cada de ese rgimen son una referencia
internacional.
El presente estudio tiene como objetivo describir, a manera de caso
instrumental, qu se ha hecho en el Per para combatir la corrupcin posterior a ese
momento. Hace un recuento, desde la perspectiva de poltica pblica, de las acciones
implementadas dentro de los diez aos que siguieron a la cada del rgimen.

PALABRAS CLAVES: corrupcin, tica, implementacin de polticas pblicas, Fujimori,

Per, Alan Garca.

Combatir la corrupcin en el Per: A diez aos de Fujimori

Una aproximacin desde la implementacin de polticas pblicas

Victor S. Pea-Mancillas

Contenido
1.

El estado del arte: A manera introductoria....................................................................... 5

2.

De los petroaudios al Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin (PNLC) 2008............ 8

3.

Las polticas pblicas anticorrupcin antes de PNLC-2008 ................................................... 8

4.

5.

3.1.

Fujimori ......................................................................................................................... 9

3.2.

Despus de Fujimori: las Presidencias de Paniagua y Toledo ..................................... 11

3.3.

La presidencia de Alan Garca ..................................................................................... 14

Marcos de referencia para el anlisis.................................................................................. 17

4.1.

Implementacin de polticas pblicas por organizaciones pblicas ........................... 17

4.2.

Corrupcin ................................................................................................................... 22

Anlisis de la poltica pblica: PNLC-2008 ........................................................................... 23

5.1.

PNLC-2008 ................................................................................................................... 24

5.1.1.

Grupo de Trabajo Multisectorial ......................................................................... 27

5.1.2.

Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin ............................................................... 29

5.1.3.
Comisin Especial Multipartidaria Permanente encargada del control,
seguimiento y evaluacin al Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin ........................ 34

6.

5.2.

Previo: Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin 2006-2011 ............................... 35

5.3.

Posterior: El PNLC-2008 priorizado ......................................................................... 37

Hallazgos, a manera de conclusin ..................................................................................... 40

Fuentes de informacin .............................................................................................................. 42

Entrevistas realizadas .................................................................................................................. 44
Normatividad y documentacin oficial ....................................................................................... 45

La mala leccin de toda esta

historia es que, despus de lo que
ocurri entre el 96 y el 2000, no
hemos aprendido, del todo, el
costo que tiene la corrupcin para
el Estado
Jos Ugaz Snchez-Moreno,
Procurador Ad-Hoc de la Repblica en el
caso Fujimori Montesinos. En entrevista.

El presente estudio tiene como objetivo describir, a manera de caso instrumental1, qu

se ha hecho en el Per para combatir la corrupcin despus de la cada del rgimen de
Alberto Fujimori (1990-2000).
El mbito espacial definido para el estudio, el Per, no es arbitrario: el
gobierno encabezado por Fujimori termin abruptamente en su tercer mandato, en
parte, por hechos corruptos que se presentaron en las ms altas esferas
gubernamentales. Jos Ugaz, Producador ad hoc de la Nacin en el caso FujimoriMontesinos lo expresa de esta manera: lo que pas del 96 al 2000 en el Per no
tiene registro histrico de precedente parecido. Ya no era la corrupcin administrativa
extendida sino toda una organizacin criminal en control del poder (en entrevista).
Lo dicho por Jos Ugaz coincide con los estudios que describen la poca. En el Per,
como en ningn otro pas, un expresidente y otros funcionarios de alto nivel fueron
encontrados culpables y encarcelados por delitos asociados ala corrupcin2. Despus
1

En los cuales el estudio de una experiencia singular tiene sentido porque nos permite responder a una
inquietud, pregunta o problemtica que excede la experiencia en cuestin la inquietud del
investigador va ms all del valor intrnseco de la experiencia, pero tambin requiere del anlisis de la
misma para poder generar conocimiento y aprendizaje sobre preguntas o temas que permitan
desarrollar un cuerpo sistemtico de conocimiento profesional (Barzelay y Cortzar Velarde 2004:8).
2
En su texto de 2008, Hochstetler (2008:60 y 61) advierte que la ausencia de corrupcin reportada no
parece proteger a los presidentes: ocho de veintisis de los presidentes son desafiados (31%), y slo tres

del rgimen fujimorista, entonces, lo que hay en el Per es un laboratorio donde se

han experimentado, a fuerza del antecedente brevemente descrito, diferentes
frmulas anticorrupcin.
Siendo la corrupcin un tema tan presente en la agenda pblica peruana, este
trabajo describe la experiencia de qu ha sucedido en la materia diez aos despus, es
decir, del 2000 al 2010. Aplicando herramientas para el anlisis de una poltica pblica
(particularmente el Ciclo de Atencin de Temas de Downs), el criterio temporal
permite conocer los diferentes estadios en los que ha estado el tema y cul ha sido la
respuesta desde el sector pblico.
Tal y como pudiera advertirse por diversos expertos en el tema, muchas de las
medidas anticorrupcin aplicadas en Amrica Latina no han dado los resultados
esperados, y son pocos los ejemplos de xito (Rojas Aravena 2006:120). Esta
situacin, lejos de mermar el inters por conocer la experiencia, debe fortalecerlo
pues, en diseo de polticas pblicas implementadas por organizaciones pblicas, lo
que exige explicacin no es lo correcto, sino los casos que se apartan de ese ideallo
que resulta notable es lo que explican [los analistas de las instituciones]: no los
resultados correctos, sino los malos; no la consecucin perfecta de nuestro objetivo,
sino nuestros fracasos (Goodin 2003:53).
Para cumplir con el objetivo planteado, posterior a la brevsima introduccin
que a continuacin se desarrolla, se reconstruye la experiencia peruana a partir de los
denominados petroaudios como episodio de coyuntura que fue el antecedente
inmediato del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin (en adelante PNLC-2008),
como respuesta del Estado dado a conocer en diciembre de 2008. Para el anlisis de la
experiencia se presenta el desarrollo de un marco de referencia. Los hallazgos se
comparten a manera de conclusin.
Finalmente, agradezco al Instituto del Per, su Director el Doctor Richard
Webb, de la Universidad de San Martn de Porres, Per, el haberme recibido como
investigador visitante. El presente trabajo es entera responsabilidad de quien suscribe
y no necesariamente refleja ni compromete postura alguna del Instituto del Per, sus
integrantes, ni la Universidad de San Martn de Porres.

1. El estado del arte: A manera introductoria

Hasta antes de 1996, la corrupcin en los pases era considerado asunto de poltica
interna, donde las directivas y recomendaciones internacionales sobre desarrollo no

presidentes presumiblemente no-corruptos cayeron en realidad. Contrariamente, mientras que la

accin contra presidentes corruptos es a menudo rpida, la mayor parte de los casos muestra que
muchos presidentes sobreviven a serias acusaciones de corrupcin personal, con seis de catorce (43%)
no desafiados durante sus mandatos y slo seis removidos tempranamente de sus cargos.

tenan cabida (Kaufmann y Dininio 2006). A partir de ese momento, y hasta la fecha,
diversos estudios han expuesto desde una amplia variedad de ngulos cmo la
corrupcin debilita el crecimiento econmico y el desarrollo (Hellman, Jones, and
Kaufmann 2000; Tanzi and Davoodi 1997; Mauro 1997). Al da de hoy, es claro cmo la
corrupcin contribuye a los problemas de los pases (Kaufmann y Dininio 2006).
En ese marco, una gran cantidad de gobiernos nacionales han emprendido
diferentes esfuerzos para combatir (algunos dirn erradicar la corrupcin). De
acuerdo con el anlisis de Nieto (2004:55) las campaas anticorrupcin
implementadas hasta ahora [en Amrica Latina] han tenido como norte promover la
participacin de la sociedad civil mediante su concientizacin respecto de los
fenmenos negativos de la corrupcin, y por esa va fomentar la participacin; crear
mecanismos para la deteccin y publicidad de casos de corrupcin; e instaurar
condiciones institucionales para prevenir y sancionar efectivamente estos delitos. Sin
embargo, lo que motiva a los gobiernos a emprender una lucha anticorrupcin pudiera
no ser necesariamente el inters general pues, como lo ha sealado Hochstetler
(2008:62), la corrupcin personal est dentro de los factores de riesgo para los
presidentes sudamericanos que quieren completar sus mandatos.
El estado en que se encuentra el Per, de acuerdo con el reporte sobre la opinin
pblica sobre la corrupcin3, mayo de 2010, elaborado por el Instituto de Opinin
Pblica de la Pontificia Universidad Catlica del Per, es el siguiente:
El 71% de los encuestados consideran que el peruano es poco honesto o nada
honesto;
Las instancias peor evaluadas son: el Congreso (el 79% considera es muy
corrupto), el Poder Judicial (73% lo considera muy corrupto) y el gobierno (71%
lo considera muy corrupto);
El 86% califica como poco o nada eficiente el desempeo del Poder Ejecutivo
en su lucha contra la corrupcin;
50% considera al presente gobierno tan corrupto como los anteriores y 20%
incluso ms que los anteriores;
58% considera que la corrupcin en el pas ser igual, algo peor o mucho peor
en el futuro inmediato.
Cul o cules son, de ser posible identificarlas, las causas de estos nmeros?
Habr que agregar que de acuerdo con el Captulo Peruano de Transparencia
Internacional Protica (2010), la pobreza, el desempleo y la inflacin han dejado de
ser los problemas principales y han tomado su lugar la corrupcin en primer lugar
(51%) y la delincuencia en segundo (41%) 4.
3

Se encuest a hombres y mujeres mayores de 18 aos, habitantes de 31 distritos de Lima

Metropolitana. En el marco muestral, de acuerdo con la ficha tcnica del estudio, se encuentra el
95.88% de la poblacin electoral de la provincia de Lima.
4
Informacin de la Sexta Encuesta Nacional sobre Percepciones de la Corrupcin en el Per.

Estos datos podran referenciarse con los existentes a nivel internacional. En

2010, Transparencia Internacional public el Global Corruption Barmeter que incluye
a casi 90 pases. Ah puede constatarse que solo 3 de cada 10 encuestados considera
efectivos los esfuerzos anticorrupcin de su gobierno (Transparency International
2010:24). Sirva esto para sealar que, an cuando las cifras son en trminos absolutos
altas, no dejan por ello de tener un referente internacional. La pregunta, sin embargo,
se mantiene qu coloca al pas en esta posicin?
En la lucha anticorrupcin, la legislacin existe pareciera no ser el problema: El
Per tiene una legislacin bastante desarrollada en lo concerniente a la transparencia
y eso ha ayudado a identificar una gran cantidad de actos de corrupcin
(Lineamientos de trabajo de la Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin del Per 2010:8).
Esta postura oficial es coincidente con parte del diagnstico realizado, en 2006, en uno
de los documentos preliminares de lo que sera el PNLC-20085: El Per ha producido
un marco normativo en materia anticorrupcin, con lo que prcticamente ha cumplido
con lo dispuesto por la Convencin Internacional de las Naciones Unidas. Cabe resaltar
que esta Convencin es, a nivel internacional, lo ms moderno y completo en materia
de disposiciones anticorrupcin (Snchez Girao 2006:45).
Si no la falta de leyes (o la calidad de las existentes) qu sucede?
De acuerdo con el diagnstico elaborado en 2006, la corrupcin en el Per ha
sido propiciada, en gran medida, por la misma estructura y el funcionamiento del
Estado y por la forma como este interacta con los ciudadanos. Ha existido una
profunda debilidad en los mecanismos de control de la gestin pblica, lo cual ha
permitido que funcionarios, ciudadanos, instituciones oficiales y empresas privadas
desarrollen actividades que en lugar de ser de inters general, benefician
exclusivamente intereses particulares (en Introduccin del Plan Nacional de Lucha
contra la Corrupcin PNLC- para los aos 2006-2011, Snchez Girao 2006). La manera
en la que el Estado interacta con los ciudadanos son, en la gerga neoinstitucionalista,
arreglos institucionales.
Sea cual fuere la o las causas, en el momento en que se desarrolla el presente
trabajo, marzo-abril de 2011, el 69% desaprueba la gestin del presidente Alan Garca6.
No es este, sin embargo, el peor momento de su gestin: en los meses de septiembre y
diciembre del 2008, 75 y 71% de la poblacin encuestada, respectivamente,
desaprobaban su mandato. Este periodo de tiempo, de finales de 2008, est
enmarcado por el tema de los petroaudios.

Tal y como se desarrolla ms delante, el PNLC-2008 tiene como antecedente el documento de trabajo
Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin 2006-2011 elaborado para el Ministerio de Justicia del
Per en 2006 por la consultora Mnica Snchez Girao. Las citas que se hacen de este texto se acreditan
a Snchez Girao.
6
Encuesta Nacional Urbana Rural Aprobacin presidencial, municipal y de instituciones, elaborado
por el Instituto de Opinin Pblica de la Pontificia Universidad Catlica del Per, marzo 2011.

2. De los petroaudios al Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin (PNLC)

2008
El 5 de octubre de 2008, en el programa televisivo de noticias denominado Cuarto
Poder se difundieron grabaciones de audio supuestamente pertenecientes a Alberto
Quimper, miembro del Directorio de PETROPERU, y Rmulo Len Alegra, miembro
del partido en el poder. En la grabacin, discuten secretamente pagos mensuales
fuera de la legalidad a Quimper, Len y Ernesto Arias-Schreiber, el representante legal
de la empresa noruega Discover Petroleum en Per en intercambio de contratos
petrolferos de exploracin en bloques submarinos de petrleo y campos de gas. Las
grabaciones difundidas databan, de acuerdo con la referencia hecha en el mismo
programa, del 1 de febrero, del 15 de mayo, del 11 de junio y el 11 de septiembre,
todas las fechas del 2008.
Al conocimiento de los audios, siguieron acciones del Congreso y
manifestaciones lideradas por profesores, trabajadores, obreros y mdicos para la
renuncia del Consejo de Ministros. El escndalo llev a la renuncia del Presidente del
Consejo de Ministros, Jorge del Castillo, y el nombramiento de un nuevo gabinete
encabezado por Yehude Simon.
En este ambiente, el Estado responde a travs de la renovada Presidencia del
Consejo de Ministros haciendo pblico un documento que denomina Plan Nacional de
Lucha contra la Corrupcin 2008.

3. Las polticas pblicas anticorrupcin antes de PNLC-2008

Si bien los petroaudios son emblemticos del problema de la corrupcin en la
segunda administracin de Alan Garca (2006-2011), no es el caso ms trascendente
que se ha presentado en la historia reciente del Per.
En entrevista, el ex Procurador ad doc de la Nacin en el caso FujimoriMontesinos explica que El Per, hasta antes del ao 1990 que llega Fujimori al poder,
era un pas como cualquier otro en Amrica Latina: con una considerable corrupcin
administrativa extendida a nivel de los funcionarios pblicos promedio entre el 90 y
el 92, mi evaluacin posterior es que Fujimori estuvo empapndose de lo que era el
manejo del Estado. Pero despus del golpe y hacia adelante, de fines del 92 y hasta el
96, hubo una estructuracin de una organizacin criminal que se tom el poder:
Fujimori, Presidente de la Repblica, Montesinos, su asesor personal en materia de
seguridad y narcotrfico y Hermoza Ros, el Comandante General del Ejrcito. Este era

el vrtice superior de una organizacin triangular que se organiz7 Del 96 al 2000, fue
un saqueo total las nicas dos instituciones que sortearon con xito este copamiento
fue la Defensora del Pueblo y la Iglesia, a medias, porque tambin hay dudas del papel
que jug el Cardenal en su momento. Fue una organizacin corrupta y asesina (en
entrevista).

3.1. Fujimori
La administracin del presidente Fujimori (1990-2000) es, probablemente, la
ms analizada desde diferentes pticas en la historia del Per (Murakami 2007), pues,
entre otras razones, fue durante el Gobierno del ingeniero Alberto Fujimori que se
organiz un sistema nacional centralizado de corrupcin. El referido sistema tuvo
como piedra angular y organismo de mando al Servicio de Inteligencia Nacional (SIN)
(Iniciativa Nacional Anticorrupcin, Ministerio de Justicia 2001-9).
Alberto Fujimori, en brevsimo resumen, llev al Per, durante la dcada de los
90, a la estabilidad macroeconmica, el crecimiento y la seguridad, desactivando a
Sendero Luminoso, a costa del desarrollo de una vida poltica democrtica y de unas
reales mejoras en la calidad de la poblacin (Masas Nez y Segura Escobar 2006:99).
Esta dualidad, los beneficios contra los costos, despierta an polmicas.
Despus de haber llegado a la Presidencia del Per por va democrtica en
1990, Alberto Fujimori disuleve el Congreso el 5 de abril de 19928 provocando la
instauracin de un gobierno llamado de emergencia y reconstruccin nacional, que
disolvi el Congreso, intervino el Poder Judicial y el Ministerio Pblico, desactiv la
Contralora General, disolvi los gobiernos regionales e impuso una cpula en las
Fuerzas Armadas (Iniciativa Nacional Anticorrupcin, Ministerio de Justicia 2001:7).
Refirindose a estos dos primeros aos de gobierno previo al popularmente
denominado autogolpe, la Iniciativa Nacional Anticorrupcin identifica que en esa
etapa constitucional termin de madurar el proyecto de copamiento y captura del
Estado y la construccin de un rgimen autoritario (Iniciativa Nacional Anticorrupcin,
Ministerio de Justicia 2001:6).
Del momento del autogolpe y hasta 1998, se dictaron de manera
sistemtica las normas legales para copar el Estado. Se aprobaron leyes
inconstitucionales que lo permitieron y se debilitaron todos los sistemas de control del
Estado (Iniciativa Nacional Anticorrupcin, Ministerio de Justicia 2001-7).
Consecuencia de esto, desaparecieron la responsabilidad pblica y el control de la
responsabilidad. Los otros poderes se convirtieron cada vez ms en guardianes,
7

Durand (2004:122) reconoce otro tringulo de poder conformado por el Presidente Fujimori, el
servicio de inteligencia y el aparato represivo policial militar, con Montesinos a la cabeza, y el Ministros
de Economa, Jorge Camet.
8
Las medidas anunciadas en su mensaje a la Nacin fueron: 1. Disolver temporalmente el Congreso de
la Repblica, hasta la aprobacin de una nueva estructura orgnica del Poder Legislativo, la que se
aprobar mediante un plebiscito nacional. 2. Reorganizar totalmente el Poder Judicial, el Consejo
Nacional de la Magistratura, el Tribunal de Garantas Constitucionales, y el Ministerio Pblico para una
honesta y eficiente administracin de justicia. 3. Reestructurar la Contralora General de la Repblica
con el objeto de lograr una fiscalizacin adecuada y oportuna de la administracin pblica, que
conduzca a sanciones drsticas a los responsables de la malversacin de los recursos del Estado.

defensores y soporte del rgimen; las autoridades se sometieron a la extorsin, el

chantaje y la prebenda (Iniciativa Nacional Anticorrupcin, Ministerio de Justicia
2001:7).
De acuerdo con estudios posteriores, la corrupcin sistmica imperante en esta
poca de la administracin fujimorista podra representarse de la siguiente manera:

Fuente: Documento de Trabajo: Un Per sin corrupcin.

Iniciativa Nacional Anticorrupcin, Ministerio de Justicia 2001.

Era, como puede observarse, un asunto complejo y muy amplio. Seala

Ugarteche (2004:91-93) que en el Per de los aos 90 se observaron al menos seis
tipos distintos de corrupcin *1+ el envilecimiento de la clase poltica y los medios de
comunicacin *2+ el desvo de fondos pblicos en efectivo hacia el Servicio de
Inteligencia Nacional (SIN) *3+ el manejo y uso del dinero de las privatizaciones *4+
el uso de informacin privilegiada *5+ el uso de recursos para favorecer a familiares
a travs de mecanismos tramposos *6+ el chantaje y la extorsin. El Procurador ad
hoc Anticorrupcin Jos Ugaz, lo recuerda as: cuando nosotros iniciamos las
investigaciones, descubrimos con sorpresa que en realidad era mucho ms grande y
ms grave de lo que originalmente nos lo habamos planteado como hiptesis
originalmente, yo recuerdo, en una pizarra como esa comenzamos a pegar papelitos
para tratar de identificar. Y para cuando nos dimos cuenta, lo que tenamos era una
gran telaraa donde estaban todos los niveles importantes de poder (en entrevista).
El problema no solo era amplio y complejo. Adems, en ese momento, la
corrupcin empez desde arriba, en forma secreta y corrompiendo prcticamente casi
todos los aparatos del Estado, la prensa y parte de la sociedad civil, neutralizando los
mecanismos de control interno y liquidando el equilibrio entre poderes y el pluralismo
que pudo haberla contenido (Durand 2004:122). Ese hito, es un hito sin precedentes
dira yo- en la historia de Amrica Latina: no hay un solo caso en el que una
organizacin criminal haya copado literalmente al Estado en el caso peruano fue,
10

literalmente, una captura del Estado (en entrevista), dice Ugaz al referirse a esta
primera etapa de los aos noventa.
Hacia finales del ao 2000, al poco tiempo de haber comenzado un tercer
mandato, el periodo de Fujimori termina.

3.2. Despus de Fujimori: las Presidencias de Paniagua y Toledo

Paniagua hereda, de alguna manera, lo que el propio Fujimori, en los ltimos meses,
haba generado. Fujimori, en su desesperacin por capturar a Montesinos, que ya
estaba prfugo a raz de la aparicin de un video donde el est sobornando a un
congresista y ante el temor de que Montesinos vaya a entregar pblicamente donde
Fujimori apareca comprometido, decide buscarlo y detenerlo (Ugaz, en entrevista). El
ex Procurador ad hoc Anticorrupcin contina su relato a la semana de mi
nombramiento, ya empezando a estructurar la oficina, nos lleg evidencia de que
Fujimori estara comprometido ante esa evidencia, siendo Fujimori Presidente, la
oficina que estaba a mi encargo, decide abrir una investigacin contra Fujimori a los
tres das, Fujimori se fue del pas.
Haciendo un recuento sobre los esfuerzos anticorrupcin que han sido exitosos
en el mundo, Heilbrunn (2006:135) seala que son el producto de trabajos conjuntos
que incluye tanto a legisladores como a sociedad civil y, generalmente, consecuencia
de una crisis profunda en el tema. Este es el contexto arrancando el siglo XXI en el
Per.
Tras la renuncia de Francisco Tuleda, vicepresidente del Per en el mandato de
Fujimori y la destitucin de Martha Luz Hildebrandt entonces presidenta de Congreso,
asume la presidencia de manera transitoria el abogado Valentin Paniagua Corazao a
partir del 22 de noviembre de 2000 y hasta el 28 de julio de 2001. Este corto tiempo de
gobierno bast para fortalecer las bases de un exitoso sistema anticorrupcin cuyos
beneficios, aunque diluidos, aun se sienten en este pas. En el ao 2000 se crearon
jueces anticorrupcin, fiscales anticorrupcin, policas anticorrupcin y el Estado
acta con mayor fuerza y celeridad. Ah, una caracterstica fundamental de estos casos
es que, cuando hay una fuerza especial, difcilmente puedes tu modificar el
procesamiento. Porque ya son gente especializada y no se tiran para atrs fcilmente
(Matute, en entrevista).
La voluntad poltica se vio reflejada en acciones concretas. Durand (2004: 132)
as lo describe: Esta transicin de un rgimen altamente corrupto y organizado a uno
capaz de enjuiciarlo se explica en relacin con los grados y formas de concentracin del
poder poltico. La corrupcin y la renta fueron facilitadas por la doble concentracin
del poder en el Ejecutivo y en su interior, por la baja calidad moral en los ms altos
niveles y por la larga duracin del rgimen. Al colapsar, se crearon rpidamente, con el
apoyo de la sociedad civil, mecanismos de equilibrio de poderes y vigilancia cvica que
permitieron dar un salto cualitativo en otra direccin.
11

El abogado Ugaz recuerda lo que podran ser los principales rasgos de

estrategia general: La oficina nuestra era lo que se llama aqu Procuradura, aqu el
Procurador es el abogado del Estado que en realidad tiene muy poco poder en la
prctica. Pero como el sistema de justicia haba colapsado, nosotros tuvimos un papel
muy relevante. Todos venamos de la actividad privada, entonces eso tambin nos dio
cierta agilidad en los primeros movimientos. A propuesta nuestra, y conforme fue
decantando la situacin, el Poder Judicial con sus nuevas autoridades cre un Circuito
Anticorrupcin. Se nombraron jueces jvenes, no contaminados, muy proactivos,
jueces y juezas, fueron seis en su momento, un coordinador a nivel de la Corte
Superior y una Sala que se encargaba de revisar todos los casos que ellos llevaban. Y
eso funcion muy bien. A la par, la Fiscala, con sus nuevas autoridades tambin, cre
seis fiscalas anticorrupcin y un Fiscal Superior Coordinador que se encargaba de
articular este trabajo.
Son mecanismos jurisdiccionales, profesionales en la investigacin y regidos por
la observancia del Derecho. Esta caracterstica que estructura el esfuerzo
anticorrupcin en los juzgados pudo no parecer a los ojos de todos la alternativa ideal
pues, limita sus alcances a lo que ocurra con los involucrados en el sistema de
corrupcin montado por el ex presidente y su asesor de inteligencia (Protica,
Informe Lucha Anticorrupcin 2002-2004:20). Sin embargo, visto en retrospectiva, fue
eficaz y efectivo. Esto, adems de otros cambios normativos como el establecimiento
como obligatorio de las declaraciones juradas de bienes y rentas para una gran
cantidad de funcionarios pblicos (Ortiz Zevallos y Caldern 2005:140), conformaron el
vrtice de la poltica pblica de entonces.
Ugaz recuerda que la maquinaria de administracin de justicia era: la
Procuradura Anticorrupcin, como abogados del Estado, nosotros proponamos los
casos a la Fiscala. La Fiscala haca las investigaciones preliminares. Y luego esto
pasaba a los jueces anticorrupcin que se encargaba del procesamiento. Esa
maquinaria, ese subsistema que se gener al interior de la Justicia, funcion bastante
bien. Y yo dira que hasta el da de hoy ha mantenido resultados muy por encima del
promedio del sistema en general.
Sobre el momento, Edgar Dargent (2005) identifica tres aspectos que,
considera, fueron importantes en el entramado instituticional que se estaba
formando: 1) la creacin de un subsistema de justicia y polica anticorrupcin que
permita el trabajo coordinado y unificado, 2) la creacin de una Produradura ad hoc y
3) la reforma a diversas normas que permitieron una accin efectiva e inmediata
incidiendo en las medidas limitativas preliminares y aprobando beneficios de
colaboracin de aquellos que estuvieran involucrados. Sobre el tercero de los puntos,
Ugaz seala que sin esas norma aprobadas, probablemente no hubiramos tenido las
tenazas como para poder hacer lo que hicimos que fue, primero, impedir que se vayan
del pas, luego capturarlos, procesarlos y ya cuando les tenamos, tirarles un salvavidas
y decirles si tu me cuentas, yo negocio contigo y te reduzco la pena. Eso nos
12

permiti saber rpidamente dnde estaba el dinero, quines eran los actores, donde
haba que golpear decididamente (en entrevista).
Los acadmicos Gabriel Ortiz Zevallos y Carlos Caldern (2005), desde una
ptica de anlisis neoinstitucional, decantan algunas lecciones de ese episodio como:
primero, las leyes por s solas no sirven de nada; segunda, antes de analizar una ley,
hay que evaluar cul es el cdigo cultural vigente sobre ese tema al que se va a aplicar;
tercera, un cambio institucional requiere una mejora en las reglas formales, un
esfuerzo sostenido y amplio por hacer cumplir las reglas y el reconocimiento social de
los efectos beneficiosos de la nueva regla formal.
La opinin especializada nacional e internacional coincide en que el caso del
Per es, hasta cierto punto, nico en cuanto se refiere al proceso de sancin a quienes
formaron parte o estuvieron involucrados en un hecho de mega-corrupcin como el
del fujimorismo durante los aos noventa (Protica, Informe Lucha Anticorrupcin
2002-2004:21). El primero de los impulsos de dio a travs de mecanismos
eminentemente jurisdiccionales. Jos Ugaz identifica las lecciones que pueden
aprenderse de este periodo: la primera es que sin voluntad y liderazgo tico, nada
camina en esta materia. Uno tiene que tener un liderazgo tico visible, Paniagua lo
simboliz con toda claridad y cuando no hay esa voluntad poltica, hay que generarla
en la sociedad civil. Adems, hay que definir quines son los aliados estratgicos en
esta lucha, en nuestro caso fue la prensa de investigacin tratar de internacionalizar
el proceso, buscar aliados y luego las alianzas locales: con qu recursos cuenta uno al
interior del pas la juventud juega un papel muy importante en este tipo de
procesos sin instrumentos legales modernos, no se puede combatir el crimen
moderno y que todo este proceso estuvo de la mano de la opinin pblica (en
entrevista).
Ya despues, en paralelo *a los jueces y fiscales anticorrupcin] los gobiernos,
primero del seor Toledo y despus este gobierno [de Alan Garca] quisieron formar
Comisiones anticorrupcin, o zares anticorrupcin. El primero fue el seor Toledo que
recibi informacin de esta ola de zares anticorrupcin, lo puso en su plan de trabajo y
nombr a una persona como zar anticorrupcin pero no fue efectivo porque le
estaban dando condiciones de investigador cuando no tena recursos para investigar
fue un problema de recursos y de definicin misma de la Comisin: le dieron
atribuciones que constitucionalmente no tena tambin toc que el zar era una
persona ms hacia el marketing que hacia el resultado como tal se desprestigi
muchsimo (Matute, en entrevista). Y ah comienza lo que, podra decirse, diluye el
esfuerzo emprendido en el ao 2000.
Se articula, entonces, un esfuerzo denominado Iniciativa Nacional
Anticorrupcin (INA). Despus, al poco de iniciado, el gobierno de Toledo se
implement una Comisin Nacional de Lucha contra la Corrupcin y Promocin de la
tica y Transparencia en la Gestin Pblica, presidida por un consejero presidencial en
materia de lucha anticorrupcin y tica pblica, a quien la prensa le llam
13

errneamente Zar Anticorrupcin (Protica, Informe Lucha Anticorrupcin 20022004:39) que fue, desde sus inicios sealadas por la organizacin ciudadana Protica,
captulo peruano de Transparencia Internacional, por no tener las caractersticas
recomendadas por la INA.
El 3 de febrero de 2004, el Presidente del Consejo de Ministros, Carlos Ferrero,
anunci un Plan de Accin contra la Corrupcin que contena un conjunto de medidas
inmediatas a adoptarse para luchar contra la corrupcin.
De acuerdo con Protica (Informe Lucha Anticorrupcin 2002-2004), un
intento muy valioso por reimpulsar y dotar de liderazgo a la lucha contra la corrupcin
fue la decisin del ministro de Justicia, Baldo Kresalja (febrero julio de 2004), de crear
un Grupo de Trabajo integrado por doce personalidades independientes (y adems,
solamente uno de los miembros, Yehude Simon, como presidente regional de
Lambayeque, formaba parte del Estado) con el encargo de elaborar propuestas de
corto y mediano plazo para fortalecer la lucha contra la corrupcin y la tica pblica
(Resolucin Ministerial 245-2004-JUS de mayo de 2004).
Un intento por esquematizar los esfuerzos emprendidos por los que se han
querido articular, fuera de lo jurisdiccional, la poltica pblica anticorrupcin resumira
lo siguiente: En 2001 se funda la ya referida Iniciativa Nacional Anticorrupcin, poco
despus, como tambin ya se refiri, inicia trabajos la Comisin Nacional de Lucha
contra la Corrupcin y Promocin de la tica y Transparencia en la Gestin Pblica. En
2004 se presenta el Plan de Accin contra la Corrupcin. En el 2005 se modifica la
Comisin Nacional de Lucha contra la Corrupcin y Promocin de la tica y
Transparencia en la Gestin Pblica. En el 2006 funciona el Consejo Nacional
Anticorrupcin (Decreto Supremo No. 002-2006-JUS). En 2007, en octubre, se
establece la Oficina Nacional Anticorrupcin que es desactivada en 2008 para ceder
sus funciones a la Contralora del Estado: y, en ese momento, es que la administracin
de Garca debe enfrentar el tema de los petroaudios, episodio que articula el
presente trabajo.
Todos los referidos cambios se dan en el periodo del presidente Toledo y
comienzos del de Garca, es decir, en poco menos de 10 aos. Esto, como puede
advertirse, trae como consecuencia la imposibilidad del establecimiento institucional
de un esfuerzo estructurado y slido. Tiene, sin embargo, una explicacin que ms
adelante formularemos cuando se desarrolle el apartado de la implementacin de las
polticas pblicas.

3.3. La presidencia de Alan Garca

El ex Procurador ad hoc Anticorrupcin, Jos Ugaz reflexiona: Toledo dej hacer. No
apoyo tan decididamente como Paniagua, pero tampoco hizo mucho problema
durante el gobierno de Toledo lo que disminuy fue la voluntad poltica, se adelgaz,
pero no desarticul como s hizo este gobierno. Este gobierno decapit la Procuradura
14

y, definitivamente hoy da tenemos una caricatura de lo que fue, en su momento, el

sistema (en entrevista).
Sobre el primer periodo de Alan Garca se ha escrito que se vio afectado tambin
por su incapacidad para enfrentar con eficacia el problema del terrorismo y por suras
acusaciones de corrupcin (Milet Garca y Gamboa Valenzuela 2006; 58). Se ha dicho,
tambin, que para muchos peruanos la presidencia de Alan Garca en la presidencia
era vista como una pesadilla (Arias Quincot 2006). El dicho del propio Garca es
diferente. Al diario El Mercurio dira en 2010 que al iniciar su gestin les dijo a sus
ministros que vena de cargar por ms de diez aos con una cruz que no era suya,
refirindose a los escndalos de corrupcin en su primera administracin9.
Las acusaciones sobre corrupcin que existira en su primer periodo fueron,
incluso, parte de la estrategia electoral de sus adversarios. Durante la segunda vuelta
electoral de la que result electo, el candidato opositor Ollanta Humala intensific sus
descalificaciones respecto de Garca reiterando sus crticas respecto de su mal
gobierno, y calificndolo de ladrn y corrupto *y el Presidente Venezolano, Hugo
Chvez, en apoyo de Humala] frecuentemente trat [a Alan Garca+ como corrupto
(Milet Garca y Gamboa Valenzuela 2006:66). Esto, sin embargo, poca trascendencia
podra tener: basado en los estudios de Riley (1983) y Gillespie and Okruhlik (1991),
Kpundeh y Dininio (2006:42) sealan que en tiempos electorales, las campaas
anticorrupcin obedecen ms a un tema tctico que a un genuino inters por hacer
algo en el tema.
La lista de esfuerzos por articular una poltica pblica anticorrupcin descrito en
la seccin precedente, sigue en la presidencia de Garca: En su periodo se estableci
Oficina Nacional Anticorrupcin con una duracin de pocos meses; posterior a los
petroaudios, ya anunciado el PNLC-2008, se constituira un Grupo de Trabajo
Intersectorial (R.M. No. 044-2009-PCM) y, a los meses, una Comisin de Alto Nivel
Anticorrupcin (todo esto descrito en el anlisis que se hace ms adelante). Esta
situacin robustece lo ya advertido: los esfuerzos extra jurisdiccionales se han
sobrepuestos en una especie de caja china que dificultan su implementacin. La
superposicin de las (sic) diversos planes y programas anticorrupcin y la falta de
coordinacin y organizacin, sumado a una inadecuada implementacin de las
propuestas, las que terminan diluyndose en el cumplimiento de solo algunos
objetivos que se consideran prioritarios son probablemente algunos de los
problemas que han impeido el avance y un impacto positivo en la lucha contra la
corrupcin (Arias Navarro 2008). El diagnstico desde el lado oficial es positivo: en
palabras de Genaro Matute, coordinador de la Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin,
ha habido una suerte de respuesta institucional muy fuerte en los aos 2001 hasta el
2008. Despus se han presentado actos de corrupcin que son aislados a alto nivel,
pero todava no se ha vencido la corrupcin pequea y mediana (en entrevista).

El Mercurio. Santiago, Alan Garca: La corrupcin le ha hecho mucho dao a mi gobierno. Chile: julio
22, 2010.

15

Cabe sealar que la identificacin hecha de al menos tres instancias

coordinadoras o implementadoras de una poltica pblica anticorrupcin en el periodo
de Alan Garca es simplificar lo sucedido. Otros muchos esfuerzos no siempre
coordinados- coexisten. De algunos, incluso, existe una referencia en este trabajo.
Existen, adems diversas directivas que involucran el tema, como es el caso del
Decreto Supremo No. 027-2007-PCM publicado en marzo de 2007 en El Peruano10,
donde se define y establece las polticas nacionales de obligatorio cumplimiento para
las entidades del Gobierno Nacional. La poltica once se refiere a la materia
anticorrupcin donde se establece que el objetivo es Fortalecer la lucha contra la
corrupcin en las licitaciones, las adquisiciones y la fijacin de los precios referenciales,
eliminando los cobros ilegales y excesivos Garantizar la transparencia y la rendicin
de cuentas Promover, a travs de sus acciones y comunicaciones, la tica Pblica
Fomentar la participacin ciudadana en la vigilancia y control de la gestin pblica. Se
establece, adems, que La supervisin del cumplimiento de estas polticas
corresponde a la Presidencia del Consejo de Ministros. En este sentido es que la
simplificacin hecha se presenta a manera de modelo sobre cmo se est abordando
el tema en el Per.
El caso instrumental que se presenta tiene como eje la crisis de la
administracin que significaron los petroaudios que, como ya se ha sealado, son
posteriores al desmantelamiento de la hasta entonces existente Oficina Nacional
Anticorrupcin: primero, la Oficina Nacional Anticorrupcin desaparece en junio del
2008 a los pocos meses se hacen pblicos los audios que comprometen al gabinete
de Del Castillo [los petroaudios] y renuncian. Porque la otra posibilidad que ya se
vea venir era que los llamaran a todos al Congreso y los censurara. Entonces
prefirieron renunciar (Arias, en entrevista).
Los petroaudios, emblemticos en cuanto a corrupcin, , no son el nico caso
presente en la administracin Garca. Hay, al menos, otros dos eventos significativos
que se presentaron antes y despus de ya elaborado el PNLC-2008.
En agosto de 2007, teniendo pocos meses el gobierno de Garca, un terremoto
afect la regin Ica, parte de Huancavelica y la zona sur de Lima afectando un
estimado de 52 mil familias. Un da despus, el Seguro Integral de Salud compr 219
mil raciones de alimentos a un valor unitario de S/. 34.00. La compra estuvo
claramente sobrevalorada hasta un 30%, pues el precio en el mercado de la racin no
pasaba de S/. 24.00. La prdida para el Estado fue de alrededor de $700 mil (Protica
2010:7). El juicio es contudente: La respuesta del Estado a la tragedia fue, desde que
ocurri el evento hasta ahora, tres aos despus, pattica (Protica 2010:7). Este es el
primero.
El segundo se presenta en el 2010, en el marco del trabajo desarrollado por el
Organismo de Formalizacin de la Propiedad Informal, conocido como COFOPRI, donde se

10

rgano Oficial del Gobierno, por lo que se le da el carcter de obligatorio a lo que ah se publique.

16

aleg trfico de tierras y produjo renuncias de jefes regionales y la solicitud del

Congreso de que se reestructurara citado organismo.
Qu ha hecho el Estado, en particular el gobierno, para disminuir la posibilidad
de que se presenten casos como los descritos? El tema de tener planes superpuestos
que dan la sensacin, a algunos de los involucrados, de inefectividad, no es exclusivo
de la administracin Garca: Desde al ao 2001, luego del gobierno de Alberto
Fujimori, hemos contado con una serie de iniciativas planes para luchar contra la
corrupcin a la Iniciativa Nacional Anticorrupcin del 2001, se sum luego en el ao
2005 la elaboracin participativa y concertada del Plan Nacional de Lucha contra la
Corrupcin que fue puesto a recepcin de comentarios pero jams fue aprobado. En el
2006 se retom ese Plan presentndose como el Plan Nacional de Lucha contra la
Corrupcin y tica Ciudadana, lamentablemente tampoco este plan pudo ser
aprobado tras el escndalo petroaudios que hizo caer el gabinete Del Castillo,
asumi la presidencia del Consejo de Ministros Yehude Simon, quien recogi
nuevamente el Plan Nacional contra la Corrupcin elaborado en el 2005 y luego de
modificaciones al mismo fue presentado en diciembre de 2008. Este plan tampoco
fue aprobado (Arias Navarro 2008).
Los procesos polticos y judiciales seguidos al tema de los petroaudios supera
el alcance del presente trabajo. Baste, para el objetivo propuesto, reiterar que
posterior a ese momento el Estado responde a travs de la Presidencia del Consejo de
Ministros haciendo pblico un documento que denomina Plan Nacional de Lucha
contra la Corrupcin 2008 que, en breve, ser analizado.

4. Marcos de referencia para el anlisis

4.1. Implementacin de polticas pblicas por organizaciones pblicas
Estudiar la implementacin de las polticas pblicas es estudiar por qu las decisiones
provenientes de las autoridades (sean stas polticas, planes, leyes u otras) no
conducen necesariamente al logro de los resultados previstos *o, para plantearlo en
trminos positivos+ es el estudio de las condiciones bajo las cuales las decisiones de
la autoridad conducen efectivamente a los resultados deseados (Berman 2000:286).
La generacin de conocimiento a travs del estudio de la implementacin de la
poltica pblica surge en la dcada de los setenta cuando se identifica que los
resultados obtenidos distan mucho de los esperados. En otras palabras, la pregunta
que motiva la primera etapa de estudios sobre implementacin es por qu buenas
leyes, inteligentes programas gubernamentales y oportunos financiamientos,
esfuerzos cotidianos de organizaciones y personas, simplemente no funcionaron, no
resolvieron los problemas sociales que afrontaron y quedaron muy lejos de los
objetivos que prometieron alcanzar (Aguilar Villanueva 2000:19).
17

De acuerdo con el estudio introductorio que sobre la implementacin elabora

Luis F. Aguilar Villanueva (1993, 1996, 2000), pueden identificarse tres generaciones de
estudios: la primera, producto de la frustracin provocada en acadmicos y
practicantes por la nula incidencia de las polticas pblicas en los objetivos propuestos;
la segunda, que enfatiz la idea de una implementacin desde abajo como una
reaccin al diseo e implementacin de las polticas pblicas up-down donde, segn se
consider, se encontraba el problema; y una tercera, que indistintamente emplea las
experiencias obtenidas de las dos anteriores.
A travs del estudio de la implementacin de la poltica pblica puede
incorporarse el estudio de la tcnica legislativa (Bulygin 2004; Rodrguez Mondragn
2004; Pedroza de la Llave y Cruz Velzquez 2004), de la organizacin pblica (Elmore
1978; Nelson 1977; Pressman y Widavsky 1977), de la administracin y gestin pblica
(Elmore 1978), y del diseo de la poltica pblica (Elmore 1979-1980). Todo en
conjunto como un sistema que se autoalimenta. Habr que entender, adems, que es
fundamental que el estudio de la implementacin sea diacrnico. Las relaciones que
pudieron haberse identificado en algn momento no deben aplicarse
indiferentemente a distintos periodos del proceso (van Meter y van Horn 1973:130).
La implementacin en, palabras de Berman (2000:285), consiste en el
cumplimiento de una decisin proveniente de la autoridad. Y considerando que
virtualmente todas las polticas pblicas son implementadas por grandes
organizaciones pblicas, el conocimiento de las organizaciones ha llegado a ser un
componente crtico del anlisis de las polticas (Elmore 2000:186).
El cumplimiento de estos objetivos como parte de la implementacin,
entonces, no puede disociarse de la organizacin pblica. En la naturaleza de la
organizacin podremos encontrar, incluso, el origen de las fallas de implementacin.
Citando a Robert Wood, Rein y Rabinovitz sealan que la dificultad real de la
implementacin estriba en que, con frecuencia, las agencias pblicas logran
propsitos y realizan objetivos que los observadores polticos o el pblico consideran
obsoletos, de alcance inadecuado o decididamente errneos. Y agregan Rein y
Rabinovitz en nuestra opinin los objetivos son diseados por las propias
organizaciones pblicas; de ah que ellas sirvan a sus propsitos, no a los nuestros
(2000: 183). Utilizando las palabras de Rein y Rabinovitz, nuestros propsitos estn
delimitados en el logro de un objetivo: la lucha contra la corrupcin.
De entre las posibles aproximaciones de anlisis de las acciones anticorrupcin
como polticas pblicas, se propone hacerlo a travs del Ciclo de Atencin de los
Temas (CAT) de Anthony Down (1972) y su relacin con las actividades organizaciones
del gobierno descrito en los trabajos de Peters y Hogwood (1985).
El CAT de Down (descrito por Parsons 2007:146-148) se constituye por cinco
etapas, a saber:

18

Etapa 1: Pre-problema. Donde los expertos y diseadores de polticas pblicas

pueden ser conscientes del problema y puede haber informacin al respecto,
pero el inters pblico es escaso.
Etapa 2: Descubrimiento alarmado y entusiasmo eufrico. Caracterizado por la
concentracin del inters pblico que provoca la demanda de accin
gubernamental.
Etapa 3: Calcular los costos y los beneficios. Los responsables de las polticas
pblicas y el pblico se dan cuenta del costo asumido y lo contrasta con el
progreso alcanzado.
Etapa 4: Declive del inters pblico en el tema.
Etapa 5: Quiescencia. Etapa posterior al problema, el tema se ve remplazado
por otro en la agenda.
Parsons (2007:146), ilustra las etapas en el siguiente diagrama:

CAT de Down (elaboracin basada en Parsons)

Peters y Hogwood, en 1985, aportan un nivel de anlisis que establece un

puente entre la formacin de temas y la atencin pblica y la respuesta del gobierno
que se expresa como cambio organizacional (Parsons 2007:149). As, entre las etapas
2 y 3 del CAT de Down, Peters y Hogwood ubican el punto lgido de la actividad
organizacional; para la etapa 5, estos autores prevn una sucesin o terminacin
organizacional. El diagrama elabora por Parsons (2007:149) es el siguiente:

19

Relacin propuesta por Peters y Hogwood

con base en el CAT (elaboracin con base en Parsons)

Dada esta descripcin ya identificada como dinmica presente en el sector

pblico, siguiendo el CAT, podemos identificar la experiencia descrita para el caso
particular del Per se constituye por una serie de explosiones, que se acompaa de
la creacin o constitucin de instancias ad hoc, seguido de una implosin o
disminucin del inters en el tema de parte del Estado.
Si podemos estar de acuerdo con lo anterior ser sencillo reconocer que la
lucha anticorrupcin puede presentarse como algo errtico lo cual, sin embargo, no
debe sorprendernos: los asuntos polticos son fenmenos transitorios, episdicos y,
debido a que la vida poltica de una comunidad tiende a estar organizada en torno a
temas, tambin tiende a ser episdica y desordenada (Crenson, citado por Parsons
2007:171).
Si bien no es la manera en la que se presenta, ser en la organizacin pblica
donde podran encontrarse las fallas. En este sentido debe recordarse lo sealado por
la destacada acadmica y conocedora de la implementacin de polticas pblicas en
Amrica Latina, Marilee S. Grindle: establecer organizaciones es costoso y cuando se
constituyen aquellas que no son absolutamente necesarias hay implicaciones en
cuanto al costo de oportunidad; aun cuando se pudiera estar de acuerdo en las
organizaciones que se requieren, habra que ser cuidadosos en la forma exacta de la
que se les quiere dotar (Grindle 2004).
Schattschneider (1960) seal que la definicin de las alternativas es el
instrumento supremo del poder (citado por Parsons 2007:157), de esta manera, las
organizaciones no son cajas negras que reciben insumos del exterior; son instrumentos
de control social, econmico y poltico (Clegg y Dunkerly, citado por Parsons
2007:177). Lo anterior, sigue apoyado por Schattschneider: Todas las formas de
organizacin poltica estn sesgadas a favor de la explotacin de ciertos tipos de
conflictos y la supresin de otros, pues organizacin significa movilizacin de sesgos.

20

Algunos temas son organizados al interior de la poltica, mientras que otros son
organizados fuera de ella (Schattschneider, citado por Parsons 2007:161).
Dada la naturaleza del problema, combatir la corrupcin requiere una
estrategia multifactica donde la investigacin y la persecucin caso por caso no es
suficiente (Kaufmann y Dininio 2006). Se requiere, adems, incidir en el andamiaje
institucional de la comunidad reduciendo las oportunidades que generan corrupcin,
incrementar la competencia econmica, fotalecer la rendicin de cuentas y la
partuicipacin ciudadana, mejorar la gestin del sector pblico.
Muchos de los esfuerzos latinoamericanos en la materia se construyen
partiendo de la creacin de una organizacin pblica (oficina, comisin o instituto)
que, si bien formalmente tiene facultades de coordinacin, queda como nica
instancia protagnica al poco tiempo. En ausencia de una coordinacin efectiva, otros
muchos esfuerzos existentes en diferentes reas de los gobiernos que podran
contribuir al objetivo final, combatir la corrupcin, terminan diluyndose y siendo poco
efectivos.
Sobre organizaciones pblicas, en 1964, Scout ya ofreca una idea clara de lo
que por organismo u organizacin podemos entender: se definen como
colectividades que se han establecido para la consecucin de objetivos relativamente
especficos a partir de una base ms o menos continua. No obstante queda claro que
las organizaciones tienen caractersticas distintivas aparte de la continuidad y
especificidad de metas. Estas incluyen fronteras relativamente fijas, un orden
normativo, niveles de autoridad, un sistema de comunicacin y un sistema de
incentivos que permite que varios tipos de participantes trabajen juntos en la
consecucin de metas comunes (citado por Hall 1996:32).
Hall, por ejemplo, apoyndose en las ideas de Weber dice las organizaciones
trascienden las vidas de sus miembros y tienen metas, como sugieren las actividades
con propsitos. Las organizaciones estn diseadas para hacer algo. Esta idea de
Weber ha sido conservada por la mayor parte de los analistas de la organizacin
(1996:30). Hall apunta, adems, que las estructuras organizacionales sirven tres
funciones. Antes que todo, las estructuras tienen la intencin de elaborar productos
organizacionales y alcanzar objetivos organizacionales. En segundo lugar, las
estructuras se disean para minimizar, o por lo menos, regular, la influencia de las
variaciones individuales sobre la organizacin. Las estructuras se imponen para
asegurarse de que los individuos se ajusten a los requisitos de las organizaciones y, no
viceversa. Por ltimo, las estructuras son el ambiente donde se ejerce el poder
(tambin las estructuras fijan o determinan qu puestos tienen poder en primer lugar),
donde se toman las decisiones (el flujo de informacin que entra en una decisin est
determinado en gran parte por la estructura) y donde se desarrollan las actividades de
las organizaciones -la estructura es la arena de las acciones organizacionales
(1996:53).

21

Sin duda, las dificultades con que se encuentran los gobernantes para
implementar sus propuestas estimulan la corrupcin, la que se presenta como un
camino fcil en el intento por resolverlas y que, a la larga, slo les complica la
situacin (Rojas Aravena 2006:115).
Hay, adems otra situacin que incide de manera directa sobre la formulacin e
implementacin de una poltica pblica anticorrupcin: el propio concepto de la
corrupcin.

4.2. Corrupcin
Sobre la transparencia en el ejercicio pblico, David Arellano Gault ha dicho que sin
duda que los discursos y las metforas son fundamentales en una reforma y en una
poltica, su uso es vlido y necesario. Sin embargo, sera preciso al menos avanzar en
dos sentidos adicionales: uno, sacando a flote los supuestos argumentativos y la
solidez terica y prctica de los supuestos que sostienen a la metfora Segundo,
relacionar las especificidades de los aparatos administrativos contemporneos para
comprender cules pueden ser las mejores estrategias para avanzar en la agenda de la
transparencia, como proyecto poltico y social y no slo como una imagen de guerra
entre buenos y malos, entre seres naturalmente opacos y transparentes (2008:
264-265).
Algo similar ocurre con el tema de la corrupcin: en el discurso es fcil (y hasta
aconsejable) utilizarlo, sin que se presente tan sencillo al momento de hacer operativo
el concepto para saber cules sern las estrategias y acciones a desarrollarse. Sobre
esto, incluso el actual coordinador de la Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin dice
que hay trabajo y avances importantes en la materia, lo que no cambia es la
percepcin de la corrupcin. Y no cambia, fundamentalmente porque no tenemos una
definicin concreta de lo que es corrupcin: en el ciudadano cualquier actividad mal
hecha de parte del sector pblico es considerado corrupcin (Matute, en entrevista).
Oscar Ugarteche (2005:100) dice que hay hechos poco ticos que no son crmenes en
el sentido de que no se encuentran en el cdigo penal, pero que ciertamente
beneficiaron a unos sobre otros, y el agente intermediario pblico result premiado
por el ganador privado, en detrimento de los intereses del Estado, lo cual mantiene
en claro el carcter polismico de la palabra.
Sin que llegar a un concepto unvoco de corrupcin sea un objetivo del
presente, bstenos sealar que una de las caractersticas de esta palabra es su carcter
polismico (Nieto 2004:57), es decir, hay tantos conceptos como personas han
abordado el tema. As, adems de las mltiples definiciones que pueden encontrarse
sobre qu es corrupcin, existen tipos de corrupcin y niveles de corrupcin: una
telaraa conceptual que, sin duda, incide en la prcticamente imposible tarea de
disear una poltica pblica que pueda abarcar todas ellas, o que, ya tenindola sea
22

percibida por todos los involucrados (beneficiados y afectados) con la misma

intensidad y en la misma direccin.
No debe extraar, entonces, que la corrupcin sigue siendo un reto. A pesar
de incontables diagnsticos de polticas, de campaas pblicas para crear conciencia y
de reformas institucionales y tambin legales para mejorar la administracin pblica,
las investigaciones muestran que la corrupcin contina floreciendo (Consejo
Internacional para el Estudio de los Derechos Humanos, Tecnolgico de Monterrey
2009:1).
Para tener un piso mnimo conceptual que, se insiste escapa al objetivo del
presente trabajo, podra coincidirse con que hay, en todo acto corrupto, elementos
coincidentes que los vuelven esenciales (trazos comunes, segn lo seala Nieto
2004:57-58) siendo estos: 1) una intervencin con la intencin de manipular,
descomponer moralmente, 2) la obtencin de un beneficio deshonesto personal en
detrimento de un beneficio colectivo; 3) requiere de dos partes: un agente activo y un
agente pasivo; 4) ocurre tanto en el sector pblico como en el privado; 5) se incorpora
la nocin de corrupcin forzada donde el sujeto a corromper solo recibe su
seguridad personal. Existe, tambin, la posibilidad de identificar algunas causas de la
corrupcin: el desorden administrativo; el macro-Estado, consecuencia de la cultura
clientelar y centralista del Estado benefactor; la discrecionalidad de los funcionarios
para decidir sobre situaciones importantes; un incipiente desarrollo de la cultura fiscal;
la debilidad institucional, la ausencia de servicios civiles (Nieto 2004).
Sin embargo, una cosa es que exista la corrupcin y otra muy diferente cmo es
que se percibe por la poblacin: la *percepcin sobre la+ corrupcin se genera,
bsicamente, por tres cosas: primero, la falta de conocimiento de la ciudadana sobre
el rol que cumple cada entidad frente a la lucha contra la corrupcin y los mecanismos
que tiene cada una de estas entidades para combatirla segundo, mecanismos de
control y sancin muy dbiles la tercera es la generacin de oportunidades para que
se generaran prcticas corruptas (Zapata, en entrevista). Aqu, como en el caso del
concepto, podran hallarse mltiples propuestas de diversos actores.
Establecida la complejidad intrnseca existente en el tema de la corrupcin
relacionada con la manera en la que podra estructurarse una poltica pblica al
respecto, pasamos al estudio del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin, dado a
conocer posterior a los petroaudios, en diciembre de 2008.

5. Anlisis de la poltica pblica: PNLC-2008

En la presente seccin se analiza el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin (PNLC2008) como el documento que pretende estructurar las acciones en la materia y que se
ubica, temporalmente, como consecuencia de la multicitada coyuntura de los
petroaudios.
23

5.1. PNLC-2008
Qu sucede con el PNLC-2008? Al trmino de la administracin en la que se present,
la de Alan Garca, pocas referencias se encuentran sobre l: salvo en el caso de la
Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin (instancia coordinadora), pareciera no estar
teniendo la incidencia esperada. Muy pocos lo mencionan o lo tienen presente. Por
ejemplo, en la ponencia que present en la Primera Conferencia Anual Anticorrupcin
celebrada el 3 y 4 de noviembre de 2010, incluso, su impulsor Yehude Simon no lo
menciona en alguna ocasin11 an cuando lleva por ttulo Propuestas para la lucha
eficaz contra la corrupcin en una coyuntura de crecimiento econmico.
Ins Arias, coordinadora colectivo ciudadano Grupo de Trabajo contra la
Corrupcin, lo explica de manera rpida: Este Plan [presentado en diciembre de
2008], en realidad ha sido un recorte del otro Plan, el del 2006 (Arias, en entrevista).
Efectivamente, fue elaborado sobre la base de las propuestas del Grupo de Trabajo
constituido al amparo del Decreto Supremo No. 004 2006-JUS; y fue presentado ante
el Acuerdo Nacional (Comisin Especial, Primer Informe, 2010:22). An cuando fue
presentado en evento pblico, cosa curiosa: no ha habido una aprobacin, por
ninguna instancia (Matute, en entrevista).
Hablar del PNLC-2008 es, en realidad, hablar del desconocimiento que existe
sobre el mismo y las imprecisiones que trae aparejado un documento que, por la
materia que integra, debiera ser estratgico para el Estado Peruano. Sobre esto, la
ignorancia y las imprecisiones existentes, valgan las siguientes referencias: En la
Resolucin Ministerial N 044-2009 PCM de fecha 29 de enero de 2009, se dice que el
PNLC cuenta con 7 objetivos, 19 estrategias, 41 acciones y 135 medidas de
desempeo, habindose programado para el ao 2009 alcanzar 115 metas, para el ao
110 (sic) un total de 36 metas y para el ao 2001 (sic) un total de 11 metas 12.
De acuerdo con la Comisin Especial (Primer Informe, 2010:22 y 23), El Plan
Nacional de Lucha contra la Corrupcin se encuentra estructurado de la siguiente
manera: 1. Siete (7) Objetivos Estratgicos, que se constituyen en los siete
lineamientos generales del Plan Nacional. 2. Cuarentain (41) Acciones a desarrollar,
por cada entidad responsable, respecto de cada Objetivo Estratgico. 3. Ciento
Veintisiete (127) Medidas de desempeo por cada Accin a desarrollar, vinculada a su
vez a cada Objetivo Estratgico. 4. Una (1) Meta por cada una de las Medidas de
Desempeo, las mismas que se ejecutan, indistintamente, en los aos 2009, 2010 y
2011. De all que corresponda observar las medidas que en forma prioritaria fueron
programadas para el ao 2009. 5. Funcionarios Responsables, identificados por cada
una de las Medidas de Desempeo y las Metas planteadas en el Plan Nacional.

11

En memorias del evento, ponencia de Yehude Simon.

http://apps.contraloria.gob.pe/conferenciaanticorrupcion/conferencia/dia3/YEHUDE%20SIMON.pdf
12
Deben destacarse los errores en fechas en una Resolucin Ministerial.

24

Las discrepancias entre ambos documentos parecieran mnimas. Las dos

descripciones tampoco coinciden con la hecha por la CAN cuando, en mayo de 2010,
se dirigi a la Presidencia de la Comisin Especial donde dijo se haban revisado las 19
estrategias y las 109 metas y aproximadamente 136 actividades que constan en el Plan
Nacional de Lucha contra la Corrupcin13.
En resumidas cuentas, se tienen tres diferentes descripciones del mismo PNLC2008:
Presidencia de
Ministros

Comisin
Especial

Resolucin
Ministerial N
044-2009 PCM

Primer Informe
Cuatrimestral

Objetivos

7 (objetivos
estratgicos)

Estrategias
Acciones
Medidas de
Desempeo
Metas
Actividades

19
41

41

135

127

Comisin de
Alto Nivel
Anticorrupcin
oficio 0762010

19

109
136
Elaboracin propia con base en la informacin citada

La pregunta se mantiene, qu contiene el PNLC-2008? El Plan Nacional contra

la Corrupcin no era un plan en el sentido de ser una propuesta articulada, sino que
era una cantidad de temas que se tenan que abordar para evitar los riesgos de la
corrupcin, ha dicho Cecilia Blondet, Directora Ejecutiva de PROTICA, captulo
peruano de Transparencia Internacional (en entrevista). Esta caracterstica del PNLC2008, de nacer para ser imposible su implementacin, es una constante.
En 32 cuartillas, el PNLC-2008 presenta una Introduccin al documento
donde se describe, en trminos generales la importancia de la lucha anticorrupcin;
bajo el subttulo Un Per sin corrupcin se abunda en el problema y se hace una
invitacin: Digamos no a la corrupcin; en un tercer apartado o subttulo, se
describen los resultados de la V Encuesta Nacional sobre Corrupcin elaborado por la
organizacin ciudadana Protica; despus se abunda en el tema de que Decir no a la
corrupcin es un compromiso de todos los peruanos, lo que se desarrolla bajo ese
subttulo; se habla que la participacin ciudadana es una piedra angular en la lucha
anticorrupcin y, finalmente, en tres prrafos, se habla de un Antecedente: El Plan
13

En oficio No. 076-2010-PCM/CAN de fecha 28 de mayo de 2010, dirigido a la Presidenta de la

Comisin Especial Multipartidaria Permanente encargada del control, seguimiento y evaluacin al Plan
Nacional de Lucha Contra la Corrupcin por el Coordinador General de la Comisin de Alto Nivel
Anticorrupcin

25

Nacional de Lucha contra la Corrupcin que presentamos a continuacin, se ha

elaborado sobre la base de las propuestas del Grupo de Trabajo constituido al amparo
de lo establecido por el Decreto Supremo No. 004-2006-JUS y que cont con la
participacin de diversas instituciones pblicas y privadas, como parte destacable.
Hasta aqu, todo esto, en las primeras cuatro cuartillas del documento de 32.
Despus de eso, siguiendo un denominado ndice, se presentan unas matrices
que definen, para cada uno de los siete objetivos estratgicos, Acciones, Medidas
de Desempeo, Metas y Responsables. Se carece de un concepto unvoco en
cuanto a qu entender por corrupcin, situacin necesaria cuando se quiere medir el
impacto de una poltica pblica. Las matrices descritas, sin embargo, son valiosas (an
cuando hay inconsistencias internas en cuando a cmo se denominan las estrategias y
si se trata de objetivos nicamente o son objetivos estratgicos, por ejemplo) en
cuanto a que de ah puede desprenderse una lista de acciones por hacer.
El PNLC-2008 fue, posterior a su presentacin, considerado como inviable: En
rigor se trata de un documento bastante completo y amplio en tanto que busca
involucrar a todas las entidades del aparato estatal (Comisin Especial, Primer
Informe, 2010:23) y, despus, matiza: Cabe resaltar que si bien el Plan Nacional
constituye una clara expresin de voluntad poltica para combatir la corrupcin en sus
diversas manifestaciones, ha pretendido abarcar muchas reas, objetivos y metas al
mismo tiempo, y ello en la prctica dificulta su ejecucin, pues da origen en una
agenda de trabajo casi imposible de cumplir por su complejidad y superposicin de
actividades, lo que resulta contraproducente con los objetivos establecidos, no slo
para quienes ejecutan dicho Plan Nacional desde el Poder Ejecutivo, sino para quienes,
como en nuestro caso, desde la Comisin Especial del Congreso, tenemos el encargo
de realizar su control, seguimiento y evaluacin. (Comisin Especial, Primer Informe,
2010:24).
En el colectivo ciudadano Grupo de Trabajo contra la Corrupcin insisten:
nuestra lucha fue que aprobaran el Plan (Arias, en entrevista) *porque+ si tienes
un Plan aprobado por norma, que es lo nico que lo hace obligatorio para los
funcionarios, es ms fcil decir sobre esa norma decir esto est mal o debiera
modificarse algn punto, pero el Plan no est aprobado legalmente por ninguna
norma, porque la visin en ese momento era eso nos responda el entonces
encargado de la implementacin del Plan- que los funcionarios interioricen [su
contenido+ (Flores, en entrevista).
En el estado en que se genera el PNLC-2008, el resultado esperado sera el del
activismo de las entidades pblicas sin que existiera certeza de qu tanto las acciones
emprendidas incidan o no en el tema que se supona. Habr, adems, obstculo de
hecho que incidiran en la efectividad de la implementacin del Plan: una cosa es lo
formal que cumples en trminos de institucionalidad, pero no le das mayor
presupuesto ni mayor capacidad para la accin y otra es lo que ves como fruto de una
gestin pblica con muchas arbitrariedades (Blondet, en entrevista).
26

Contextualmente, a los pocos meses de que se dio a conocer, el entonces

presidente del Consejo de Ministros, Yehude Simon se retira de la responsabilidad. Hay
quien, como Pedro Yaranga Secretario Ejecutivo de Economa y Administracin de la
Asociacin Nacional de Periodistas (ANP), dice que lamentablemente todo lo que hizo
Yehude Simon, el tema del baguazo, lo mat todo. Ah hubo muertos, acusaciones.
Todo el plan muri ah. Hasta ahora no se hizo nada en el tema. El Presidente de la
Repblica lo ha tratado de relanzar un sistema anticorrupcin ligado a la presidencia:
tampoco funcion todos los intentos han desaparecido (Yaranga, en entrevista).
Desde entonces ya ni hay esfuerzos por implementar el PNLC-2008 en los
trminos originalmente concebidos.
De todas maneras, se han constituido dos organizaciones pblicas para velar
por su implementacin.

5.1.1. Grupo de Trabajo Multisectorial

La poltica pblica anticorrupcin en el gobierno de Garca no comienza con el PNLC2008. Tal y como ya se refiri, en la dcada que ha seguido la cada del gobierno de
Fujimori la existencia de esfuerzos en la materia ha sido la constante: Entre las
recomendaciones de la Iniciativa Nacional Anticorrupcin, una de las principales es que
la lucha contra la corrupcin se institucionalice; es decir que, de una parte, se defina
una institucin del Estado que se dedique a su organizacin y direccin. Y, de otro
lado, que en los distintos organismos del aparato estatal, la lucha anticorrupcin cobre
una presencia transversal, a travs de una poltica nacional anticorrupcin (Protica,
Informe Lucha Anticorrupcin 2002-2004:39).
En agosto de 2006, por la Resolucin Suprema N 143-2006-JUS se crea la
Procuradura Pblica ad hoc publicada en el Diario Oficial El Peruano el 30 de agosto de
ese mismo ao, con el propsito de asumir la representacin y defensa de los intereses
del Estado, en las denuncias, investigaciones fiscales y procesos penales, por presuntos
delitos contra la administracin pblica, en agravio del Estado, entre los que se
encuentren comprometidos Altos Funcionarios del Poder Ejecutivo que ejercieron
cargos pblicos en el perodo comprendido desde el 28 de julio del ao 2001 al 27 de
julio del ao 2006. Estas facultades fueron ampliadas por la Resolucin N 151-2006JUS del 16 de septiembre de 2006, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 16 de
septiembre de 2006, autorizndose al Procurador Pblico ad hoc, a efectos que la
representacin se ejerza no solo respecto a Altos Funcionarios del Poder Ejecutivo,
sino tambin respecto a los funcionarios de nivel jerrquico inmediatamente inferior,
as como a funcionarios de Direccin y de Confianza, y las dems personas que
resulten responsables; asimismo, podrn intervenir en los procedimientos de
Colaboracin Eficaz, para lo cual podrn suscribir las Actas correspondientes, y en las
acciones civiles que permitan asegurar, garantizar y lograr el pago de los importes por
las reparaciones civiles, en los que estuvieran comprometidos los funcionarios citados
anteriormente.
27

La Oficina Nacional Anticorrupcin (ONA) fue un organismo creado en octubre

de 2007 para reemplazar al Consejo Nacional Anticorrupcin (CNA) creado durante el
gobierno de Alejandro Toledo. A diferencia de la institucin que reemplazaba, este
organismo se adscriba a la presidencia de Consejo de Ministros. Esta oficina tuvo
como meta principal prevenir, investigar, coordinar, vigilar y promover la tica pblica
y la lucha contra la corrupcin a travs de medidas preventivas, la investigacin de
oficio o a iniciativa de parte as como la formulacin, monitoreo y supervisin de
polticas pblicas sobre la materia. La primera y nica jefa de este organismo fue
Carolina Lizarraga ex - jueza anticorrupcin. Su existencia fue bastante efmera. Nueve
meses despus de ser creada, se suprimi. El actual coordinador de la Comisin de
Alto Nivel Anticorrupcin (CAN), Genaro Matute, comenta que en este gobierno se
cre una Oficina Nacional Anticorrupcin comenz a funcionar, pero nuevamente no
tena constitucionalmente las atribuciones de hacer investigacin entonces, ante el
primer choque que tuvo con el gobierno donde haba una acusacin meditica contra
el hijo del Primer Ministro despus de esto, le retiraron el apoyo y tuvo que
renunciar (Matute, en entrevista).
Coexistente con estos esfuerzos se encuentra el Programa UMBRAL [que]
constituye una experiencia valiosa en la que instituciones como la Contralora General
de la Repblica, la Defensora del Pueblo, el Poder Judicial, el Ministerio del Interior y
el Ministerio de Salud han logrado construir un espacio de coordinacin que, con
pleno respeto de sus autonomas, promover medidas de lucha contra la corrupcin
en cada uno de sus mbitos de accin (Presidencia del Consejo de Ministros, PNLC
2008).
La mencin de lo anterior sirve slo a manera de grandes pinceladas sobre
diferentes esfuerzos coexistentes entre los que puede detectarse un dbil nivel de
coordinacin, en caso de haberla.
Es, sin embargo, a travs del Grupo de Trabajo Multisectorial que se promueve
de manera primigenia la coordinacin de las acciones anticorrupcin. EI Grupo de
Trabajo Multisectorial estar integrado por un representante designado por la
Secretara General de la Presidencia del Consejo de Ministros, quien la presidir, y por
un representante titular y otro suplente de cada uno de los Ministerios del Poder
Ejecutivo (Artculo 2, Resolucin Ministerial N 044-2009 PCM).
De acuerdo con el artculo 5 de la Resolucin Ministerial que la crea, la
Comisin tiene entre sus funciones:
Coordinar la implementacin de los objetivos, acciones, medidas de
desempeo y metas de competencia sectorial para la Ejecucin efectiva del
Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin;
Supervisar la aplicacin de las polticas pblicas sectoriales en materia de
Lucha contra la Corrupcin;
Disear y aplicar los indicadores de gestin que permitan medir los avances
en la Lucha contra la Corrupcin y Transparencia en el mbito sectorial;
28

Coordinar y presentar las iniciativas legislativas que correspondan, en el

marco de la implementacin de las acciones del Plan Nacional de Lucha contra
la Corrupcin, con la finalidad de prevenir y/o sancionar los actos de
corrupcin en la administracin pblica.
Aproximadamente un ao despus de constituido, ser absorbido en sus
funciones por la CAN. No es fcilmente ubicable el trabajo desarrollado en el tiempo
que existi. Por ejemplo, dice la Comisin Especial del Congreso (estudiada con mayor
amplitud ms adelante) en su Primer Informe: A la fecha no se tiene conocimiento de
la existencia de iniciativas legislativas impulsadas por el Grupo de Trabajo
Multisectorial de la Presidencia del Consejo de Ministros, en las materias vinculadas al
Plan Nacional de lucha contra la Corrupcin (Comisin Especial, Primer Informe,
2010:29).
Adems de los esfuerzos orgnicos, se han presentado otros de naturaleza
normativa: se publicaron, por ejemplo, algunas normas relacionadas con el tema,
como la Directiva N 001 2009 PCM/SGP, denominada Lineamientos para la
Promocin del Cdigo de tica de la Funcin Pblica en las Entidades Pblicas del
Poder Ejecutivo, aprobada por Resolucin Ministerial N 050 2009 PCM, 30 de enero
de 2009, y la Directiva N 002 2009 PCM /SGP, denominada Gua de elaboracin del
Informe Mensual de avances en la aplicacin de medidas contra la corrupcin y para la
resolucin de denuncias.

5.1.2. Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

Al ao de creado el Grupo Multisectorial, la ejecucin pasa a manos de una agencia
creada ad hoc: la Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin: la ejecucin del Plan
Nacional de Lucha contra la Corrupcin, estuvo a cargo en una primera etapa, del
Grupo Multisectorial del Poder Ejecutivo, desde su creacin ocurrida el 29 de enero de
2009, aproximadamente hace un ao; y a partir de all, la ejecucin de dicho Plan
Nacional, a partir de febrero del ao en curso, se encuentra a cargo de la Comisin de
Alto Nivel Anticorrupcin (Comisin Especial, Primer Informe, 2010:24).
La creacin de la CAN es recordada de la siguiente manera por su actual
coordinador, Genaro Matute: viene un nuevo ministro que me llama y me pide armar
algo en anticorrupcin. Y digo ya han funcionado comisiones, oficinas, pero han
cometido el error de hacer investigacin. Lo que necesitamos en anticorrupcin
ahora es una oficina mixta, donde entren instituciones tutelares del pas, que entre
la sociedad civil y que entre el gobierno, pero en minora hemos trabajado y hemos
quedado en definir la Comisin como est ahora (Matute, en entrevista).
Se norm, entonces, la integracin de la organizacin pblica ahora existente:
En un plazo de sesenta (60) das hbiles contados a partir del da siguiente de la
publicacin del presente Decreto Supremo, la Presidencia del Consejo de Ministros
29

adoptar las acciones y disposiciones que correspondan para que el Grupo de Trabajo
Multisectorial creado por Resolucin Ministerial N 044-2009-PCM se incorpore a la
Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin referida en el artculo 1 precedente. (Artculo
6, del Decreto Supremo No. 016-2010-PCM).
Eso es lo establecido formalmente, sin embargo hay quienes no observan se
haya hecho la indicada incorporacin: se constituye la Comisin de Alto Nivel contra
la Corrupcin. Adems de la Comisin Intersecretarial de Lucha Contra la Corrupcin
[la idea era que la Comisin Intersecretarial se integrara a los trabajos de la Comisin
de Alto Nivel+ pero la informacin que nosotros tenemos de los informes
cuatrimestrales que saca la Comisin de Seguimiento del Plan Nacional de Lucha
contra la Corrupcin del Congreso de la Repblica es que esta Comisin Multisectorial
no se ha llegado a integrar a la Comisin de Alto Nivel. Como que trabajan algo
desligados (Arias, en entrevista).
El cambio no es menor: mientras que las funciones del Grupo Multisectorial
fueron ms operativas, el CAN se ha autoimpuesto un papel de desarrollo de la
institucionalidad, es decir, la generacin a largo plazo de arreglos sociales que
desincentiven la corrupcin: el Presidente de la Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin
precis que era necesario comprender la real dimensin de la labor a cargo de la
Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin en el sentido que constituye un espacio de
dilogo y coordinacin de polticas interinstitucionales (Comisin Especial, Segundo
Informe, 2010:32). El seor Genaro Matute, su coordinador, dijo a la prensa en 2009:
Esta Comisin lo que va a tratar es de unificar criterios, de trabajar con las
instituciones que estn luchando contra la corrupcin, pero que tienen que comenzar
a hacerlo en una sola direccin14.
Cmo percibe la ciudadana organizada este nuevo esfuerzo emprendido
desde el Estado? La Comisin es, para nosotros, la continuacin de una serie de
gestos vacos *en el tema+ cuando aparece el tema de los petroaudios y se cambia
de rgimen vuelve a aparece un gesto del Gobierno para luchar contra la corrupcin:
cada vez que hay un escndalo, el Gobierno sale con un gesto, crea algo el Plan
*2008+ es el gesto, dice Flores, en entrevista, del colectivo ciudadano Grupo de
Trabajo contra la Corrupcin. Por su parte, Protica seala que yo creo que la
Comisin de Alto nivel es una instancia muy necesaria. Todava no tiene la fuerza ni
majestad que debiera tener en el tema de la lucha contra la corrupcin: no est claro
hacia dnde va, qu cosa es lo que debe hacer (Blondet, en entrevista). Por su parte,
su coordinador, define as la actividad de la CAN: la Comisin tiene un perfil bajo
porque el tema que tiene entre manos es de largo plazolo que se busca son normas
que lleguen al Congreso para su aprobacin y que busquen eso: prevenir,
transparentar, fortalecer instituciones, desarrollar la tica (Matute, en entrevista).
El nuevo papel coordinador, de largo alcance y de bajo impacto en el periodo
inmediato, se ha presentado como ventajoso pues permite tener una visin global de
14

El Comercio. Matute: La Comisin anticorrupcin no duplicar funciones. Lima: Agosto 26, 2009

30

la problemticas a partir de la implementacin del Plan de Lucha contra la Corrupcin,

comprometiendo a los diferentes niveles de gobierno, y no solamente al Poder
Ejecutivo, como vena ocurriendo hasta hoy, con el Grupo Multisectorial. En el mismo
sentido considera, a otros Poderes del Estado, como el Poder Judicial, y en general,
todo la estructura conformada por el Ministerio Pblico, el Consejo Nacional de la
Magistratura, la Defensora del Pueblo, entre otras entidades (Comisin Especial,
Primer Informe, 2010:37). As lo describe su coordinador: el objetivo de esto es
trabajar en aspectos de largo plazo de la corrupcin. No es tocar los temas especficos:
es ver el problema, sino la problemtica es: con los problemas, desarrollar conceptos
de cmo no se deben generar esos problemas, prevenirlos (Matute, en entrevista).
Hacia el Primer Informe de la Comisin Especial, la CAM haba presentado tres
objetivos muy concretos: a) Transparencia, tica y Buen Gobierno para que la
ciudadana conozca como administran los funcionarios pblicos los recursos del
Estado. b) Control Preventivo para detectar los actos de corrupcin que permitan el
monitoreo de las obras, adquisiciones y contrataciones de bienes y servicios. c)
Actuacin eficaz y eficiente de las instituciones tutelares en la lucha contra la
corrupcin para detectar, investigar y sancionar los actos de corrupcin (Comisin
Especial, Primer Informe, 2010:37).
La estructura de la CAN, como ha sucedido en ocasiones pasadas, no fue ajena
a modificaciones que ocurrieron sobre la marcha: mediante Decreto Supremo No.
067-2010-PCM, publicado en el Diario Oficial El Peruano con fecha 17 de junio de 2010,
ha sido modificada la conformacin de la Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin,
quedando precisado que en el caso del Alcalde de la Municipalidad Metropolitana de
Lima podr actuar su representante, sin embargo, la modificacin ms importante se
encuentra referida a la exclusin de la Defensora del Pueblo como miembro de la
Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin, entidad que actuar solo en condicin de
observadora, pudiendo participar en las sesiones con voz pero sin voto (Comisin
Especial, Segundo Informe, 2010:23).
De esta manera, la CAN tiene como propsito establecer un foro en el que se
discutan y propongan polticas de transparencias, de promocin de la tica, de lucha
contra la corrupcin y propuestas de reformas de la gestin del Estado. Estas se
presentarn para consideracin del pas y sern elevados por el Congreso de la
Repblica, al Poder Ejecutivo y a las instituciones constitucionalmente autnomas para
su consideracin en la actuacin institucional y en los planes nacionales las
propuestas son de carcter declarativo no vinculante (Lineamientos de trabajo de la
Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin del Per 2010:5).
Sobre su naturaleza, en un editorial publicado en el Diario El Comercio, Genaro
Matute expresamente dice que Esta comisin responde al modelo multiagencias
sealado por John R. Heilbrunn (2004), con la excepcin de que no realiza
investigaciones pues reconoce la fortaleza y autonoma de las instituciones del

31

pas15. El texto al que hace referencia debe ser el working paper desarrollado en 2004
para el World Bank Institute Anti-Corruption Agencies: Real Medicine or Placebo in
Treating Corruption? cuyo contenido podemos conocer, en una versin terminada, en
el texto The role of parliament in curbing corruption, del 2006, cuyas primeras lneas
dejan ver cul es la opinin sobre la manera en la que se aborda el tema: Numerosos
gobiernos han adoptado comisiones anticorrupcin a pesar de, cada vez, la evidencia
que tales comisiones no pueden reducir la corrupcin es mayor. Por qu quienes
elaboran las polticas pblicas asignan presupuestos escasos para establecer una
comisin que consume recursos y mina, posiblemente, la credibilidad de su
compromiso de reformar?16 (Heilbrunn 2006:135).
El modelo multiagencia estudiado por Heilbrunn es la Office of Government
Ethics (OGE, por sus siglas en ingls) fundada en 1978 por el Ethics in Government Act.
Esta oficina, de acuerdo con lo descrito por el propio autor, tiene autonoma, tiene
como objetivo el crear un ambiente tico y reporta tanto al Presidente como al
Congreso (Heilbrunn 2006:142). Como podr verse no todas las caractersticas
reportadas para el OGE tiene la CAN peruana.
Independientemente del modelo que se haya adoptado, en sus conclusiones,
Heilbrunn identifica algunos de los prerequisitos que considera necesario para el xito
de las oficinas anticorrupcin: su independencia, claridad ante quien debe reportar, la
supervisin ciudadana y, por supuesto, el compromiso real de los gobiernos que
quieran implementarlos. (Heilbrunn 2006:146).
Asociaciones ciudadanas, como el colectivo ciudadano Grupo de Trabajo contra
la Corrupcin, han sealado como una debilidad el hecho del que el CAN est
subordinado a la Presidencia del Consejo de Ministros: la Comisin de Alto Nivel
Anticorrupcin depende de la PCM, nosotros decimos que debe ser un rgano
independiente y autnomo estaba invitado el Alcalde de Lima, que ese ao
comenzaron a aparecer varias denuncias muy duras contra el por lo menos dos
denuncias muy duras en contra de l: una, el incremento del 300% del presupuesto de
la obra el Metropolitano y el caso Comunicore no est el Congreso de la Repblica,
no est la Contralora General, la Defensora del Pueblo participa solo como
observador y esas son instituciones que tienen que ver en la lucha contra la
corrupcin y de sociedad civil solo estn participando dos instituciones no se ha
permitido el ingreso de otras instituciones (Flores, en entrevista).
Sin embargo, la identificada ausencia de autonoma pudiera no ser el nico
obstculo que actualmente le impide a la CAN tener mejores resultados.

15

El Comercio. Lucha contra la corrupcin. Lima, agosto 23, 2010.

El texto original dice Numerous governments have adopted anti-corruption commissions despite
growing evidence that such commissions fail to reduce corruption. Why do policy makers allocate scarce
revenues to establish a commission that consumes resources and possibly undermines the credibility of
their commitment to reform?.
16

32

Uno de los productos de la CAN es la matriz de Propuestas de Polticas

Anticorrupcin la cual se trascribe a continuacin17. Como podr observarse, no es
claro qu se pretende con este documento:

Acuerdo Nacional
Poltica 26, Promocin de la tica
y la transparencia y erradicacin
de la corrupcin, el lavado de
dinero, la evasin tributaria y el
contrabando en todas sus formas
Enfatizar los principios ticos
que refuercen el cumplimiento
ciudadano de las normas
(Poltica especfica a)
Velar por el desempeo
responsable y transparente de la
funcin pblica, promover la
vigilancia ciudadana de su
gestin y el fortalecimiento e
independencia del Sistema
Nacional de Control (Poltica
especfica b)
Desterrar la impunidad, el
abuso de poder, la corrupcin y
atropello de los derechos
(Poltica especfica c)
Desarrollar una cultura de paz,
de valores democrticos y de
transparencia, que acoja los
reclamos genuinos y pacficos de
los distintos sectores de la
sociedad (Poltica especfica d)
Promover una cultura de
respeto a la Ley, de solidaridad y
de anticorrupcin, que eliminen
las prcticas violatorias del orden
jurdico, incluyendo el trfico de
influencias, el nepotismo, el
narcotrfico, el contrabando, la
evasin tributaria y el lavado de
dinero (Poltica especfica e)
Regular la funcin pblica para
evitar su ejercicio en funcin de
intereses particulares. (Poltica
especfica f)

D.S. 027-2007-PCM

Comisin de Alto Nivel

Anticorrupcin (Propuesta)

Promover a travs de sus

acciones y comunicaciones la
tica pblica

Difundir los principios ticos

entre los funcionarios, las
empresas y la ciudadana en
su conjunto

Garantizar la transparencia y
la rendicin de cuentas

Velar por el cumplimiento

de las normas de
transparencia, rendicin de
cuentas y buen gobierno

Fomentar la participacin
ciudadana en la vigilancia y
control de la gestin pblica

Promover y desarrollar
mecanismos de
participacin ciudadana en
la vigilancia y control de la
gestin pblica

Promover una actuacin

eficaz y eficiente de las
instituciones tutelares en la
lucha contra la corrupcin

Fortalecer la lucha contra la

corrupcin en las licitaciones,
las adquisiciones y la fijacin
de los precios referenciales,
eliminando los cobros ilegales
y excesivos

Mejorar la capacidad de gestin

del Estado mediante la reforma
integral de la administracin
pblica en todos sus niveles.
(Poltica especfica f)

17

Fortalecer la lucha contra la

corrupcin, desarrollando
lineamientos de control
para la mejora de los
procesos crticos de alto
riesgo de la gestin pblica
Propiciar reformas del
Estado para el
fortalecimiento institucional
y modernizacin de la
gestin pblica

De acuerdo con lo que publica la propia Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin en su pgina
http://can.pcm.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=51&Itemid=30

33

Dnde se inserta este esfuerzo? Cmo se articula? Qu debiera hacerse con

los espacios? Las respuestas no son sencillas pues no presenta las caractersticas
mnimas de una poltica de Estado. Como puede observarse, entonces, la ausencia de
claridad sobre qu debe hacerse (considerando se agrava por el hecho de que est
prximo el fin del gobierno donde se crea la CAN) es un problema presente.
Otra de las acciones definidas en el plan de trabajo, el Centro de Monitoreo de
Medidas y Avances de Lucha contra la Corrupcin, se generara pero con una
denominacin diferente: como Observatorio, disminuyendo al menos en nombre- la
incidencia que puede tener: no es lo mismo monitorear que observar. No quieren que
se llame Centro de Monitoreo pues suena poco impositivo. Entonces, ha habido una
queja de parte de algunas instituciones de que no deberamos estar monitoreando
sino observando (Matute, en entrevista).
No solo el impacto del trabajo realizado sino la continuidad (otra vez el tema de
la continuidad), es lo que est siendo observado: nuestro preocupacin, nuestro
temor que creo puede pasar, as como ha pasado en otros gobiernos con todas estas
iniciativas es que el prximo gobierno cierre la Comisin y desaparezca lo poco que
hay del Plan, convoquen a un nuevo Plan y a una nueva Comisin (Arias, en
entrevista). Lo que podra ser una respuesta a esta preocupacin es planteada, en
entrevista, por Genaro Matute, coordinador: en principio, la permanencia *del trabajo
realizado] se le trata de dar en el momento de que eso de ac no es solamente el
gobierno en turno el que est participando: hay instituciones que no dependen del
gobierno estamos *tambin+ trabajando en una Ley de formacin de la comisin
donde se incluiran al Congreso y a la Contralora, que se han negado a participar *y,
finalmente] poder tener herramientas que funcionen en beneficio del ciudadano, que
el ciudadano pueda percibir que se le est dando una ventaja al tener la comisin. De
lo dicho, sin embargo, no se desprende una estrategia sostenible de permanencia.

5.1.3. Comisin Especial Multipartidaria Permanente encargada del control,

seguimiento y evaluacin al Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin
No solo desde el Ejecutivo, sino desde el Legislativo hay un esfuerzo a destacar: una
Comisin Especial Multipartidaria Permanente para darle seguimiento al PNLC-2008.
En su sesin del 7 de octubre del 2009, por unanimidad, el Congreso aprob la
creacin de una Comisin Especial de carcter permanente 18 y multipartidario 19 ,
mediante la Mocin de Orden del Da N 8445, que se encargue del seguimiento y
18

Esta caracterstica implicara su continuidad ms all del trmino de las legislaturas ordinarias
(Comisin Especial, Primer Informe, 2010:9).
19
Su conformacin original fue la siguiente: De la Alianza Nacional, Juan Perry Cruz; de la Alianza
Parlamentaria, Jorge Foinquinos Mera; del Bloque Popular, Elizabeth Len Minaya; del Movimiento
Fujimorista, Alejandro Aguinaga Recuenco; del Partido Aprista Peruano, Luis Wilson Ugarte; del Partido
Aprista Peruano: Congresista Olga Cribilleros; del Partido Nacionalista, Pedro Santos Carpio; de la
Unidad Nacional, Rosa Florin Cedrn y de Unin por el Per, Fredy Serna Guzmn.

34

evaluacin de las acciones que en materia de lucha contra la corrupcin se estaban

ejecutando en el marco del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin elaborado por
el Poder Ejecutivo (Comisin Especial, Primer Informe, 2010:5).
Dentro de su programacin de trabajo, esta Comisin ha definido el
cumplimiento de tres objetivos generales que se circunscriben a:
Evaluar del impacto de las polticas de las polticas de carcter multisectorial,
regional y local establecido en el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin;
Dar seguimiento y evaluar de los avances obtenidos en la reforma del Sistema
Nacional de Control propuesta por el seor Contralor General de la Repblica; y
Promover iniciativas legislativas en coordinacin con las entidades encargadas
del Sistema Nacional de Control e instituciones afines. Asimismo, se decidi
que de manera cuatrimestral, la Comisin Especial presentar informes de
avances, conforme a los objetivos planteados.
En la primera Sesin Ordinaria de la Comisin (diciembre de 2009), fue
aprobado el Plan de Trabajo de la Comisin. A partir de 01 de febrero de 2010, que la
Comisin se ha instalado en la Oficina 309 del Palacio Legislativo. A la fecha, esta
Comisin ha elaborado y difundido 4 informes cuatrimestrales que describen y
sistematizan diferentes esfuerzos anticorrupcin entre los que se encuentran los del
PNLC-2008.
En marzo de 2010, la Comisin Especial informaba: Cabe precisar que se han
dirigido comunicaciones a la Presidencia del Consejo de Ministros solicitando
informacin respecto a la metodologa empleada tanto para la elaboracin del
PNDLCC20 as como para la medicin de avances, sin contarse a la fecha con una
precisin al respecto (Comisin Especial, Primer Informe, 2010:17).
Tambin a inicios de 2010, se conform un Consejo Consultivo Nacional21 con el
objetivo de brindar asesorara tcnica especializada a la Comisin en temas
vinculados a la lucha contra la corrupcin, desde una perspectiva nacional e
internacional (Comisin Especial, Primer Informe, 2010:20).
De acuerdo con la informacin pblica, no existe de parte de esta Comisin el
sealamiento de que no se est implementando el PNLC-2008, o se haga de manera
errnea. Puede decirse que esta Comisin ha validado el trabajo en torno al PNLC2008.
5.2. Previo: Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin 2006-2011
Ya en el apartado 5.1, relativo al anlisis del PNLC-2008, se advierte que el mismo es
un documento corto cuyo mayor aporte se presenta en una serie de matrices donde
pudieran desprenderse actividades muy especficas a realizar que no se desprenden
del apartado introductorio del mismo documento. Se coment, tambin, la existencia
de inconsistencias internas del documento. Al menos estas dos caractersticas pueden

20

En este trabajo PNLC-2008.

21

Su integracin original fue la siguiente: Walter Albn Peralta, Monseor Hctor Miguel Cabrejos

Vidarte, Carolina Lizrraga Houghton, Juan Paredes Castro,

Marsano, Len Trahtemberg, Pedro Pablo Kuczynski Godard.

35

Felipe Portocarrero, Delia Revoredo

explicarse al conocer un documento previo del que se parti para elaborar el

presentado en el 2008.
En 2006, en varias ocasiones de acuerdo con el dicho de las personas
involucradas, se present ante diversas instancias del gobierno del Estado Peruano un
documento denominado Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin 2006-2011 que
tiene una extensin de 239 cuartillas (a comparacin del Plan 2008, con 32) el cual
desarrolla de manera profunda un apartado conceptual sobre la corrupcin y, ah s,
puede establecerse una relacin de causalidad entre este apartado y la serie de
matrices desarrolladas. Para decirlo de manera rpida, el PNLC-2008 copia con leves
variaciones y actualizaciones de tiempo el trabajo desarrollado (y no aprobado) del
2006.
El PNLC 2006-2011 que, por cierto, es definido desde su introduccin, como un
documento de trabajo, consta de tres partes: en la primera se encuentra un el
marco terico cuyo propsito es presentar y desarrollar los conceptos fundamentales
sobre el fenmeno tan complejo como la corrupcin (Snchez Girao 2006:9); en la
segunda, se encuentra el Plan de Accin que se desarrolla sobre cuatro jes, a saber, 1)
la visin sobre la que se trabaja, 2) las condiciones necesarias para poder desarrollar el
plan, 3) los objetivos estratgticos y 4) la matriz de trabajo que contiene acciones,
medidas de desempeo, metas y responsables. La tercera parte del PNLC 2006-2011
es, en realidad, un conjunto de anexos sobre los compromisos internacionales
asumidos por el Estado peruano en materia de combate contra la corrupcin.
Sobre el PNLC 2006-2011, algunos acadmicos que lo conocieron han hecho
observaciones. Es el caso del sociologo Mario Olivera Prado quien reconoce que un
punto dbil de este plan es la dispercin conceptual que se hace sobre la corrupcin
pues, si bien se hace un amplio recuento sobre diferentes maneras para abordar la
corrupcin l mismo concluye que El Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin
considera que todos los conceptos son vlidos siempre que contengan los siguientes
elementos: se trate de un acto de poder; se requiere la concurrencia de dos partes
para que exista un acto de corrupcin. Un funcionario o servidor pblico y una persona
que promete algo (sic) contraprestacin al hecho indebido; se compromete el
patrimonio del Estado; Se produce un delito dentro de una estructura administrativa y
dentro del cumplimiento de un procedimiento ; la corrupcin no solo debe ser
vinculada a la esfera pblica sino tambin a la privada, ms ahora en el mundo
globalizado en el que estamos (Snchez Girao 2006:25).
Otra diferencia entre la versin 2006 y la versin 2008 es que aqulla cuenta
con una visin: Un pas libre de corrupcin en el que imperan los principios de
honestidad, tica, probidad, con una Administracin Pblica que trabaje bajo los
lineamientos de la objetividad, imparcialidad y transparencia (Snchez Girao
2006:72), lo cual debera ayudar en la formulacin de un planeamiento tctico de
implementacin. Cuenta tambin, como no lo hace el PNLC-2008 con el desarrollo
sobre las condiciones necesarias. Construir y mantener un liderazgo poltico que
36

exprese la voluntad poltica de lucha contra la corrupcin construir una alianza entre
la sociedad poltica y la sociedad civil en contra de la corrupcin (Snchez Girao
2006:72).
La diferencia entre la versin 2006-2011 y la versin 2008 se concentra,
sobretodo, en el objetivo estratgico 1: en el primero de los referidos, se busca
Promover la creacin de un Sistema Nacional de Lucha contra la Corrupcin, en el
segundo Institucionalizar en la administracin pblica las prcticas de buen gobierno,
la tica, la transparencia y la lucha eficaz contra la corrupcin. La diferencia no es
menor: en el PNLC 2006-2011 el primer planteamiento conlleva la creacin de un
rgano rector que viabilice el Sistema Nacional de Lucha contra la Corrupcin en
forma articulada y eficaz (estrategia 1.1, Snchez Girao 2006:74), en el PNLC 2008 se
carece de una definicin clara sobre quin se responsabilizar de la coordinacin. Y
estoha sido factor reiterativo en la herrtica implementacin de la poltica pblica
anticorrupcin22.

5.3. Posterior: El PNLC-2008 priorizado

El PNLC-2008, como ya se apunt, no fue aprobado por alguna instancia o grupo de
instancias que legalmente pudieran hacerlo. Eso ha permitido su transformacin a
travs de una priorizacin que incluye todo y se simplifica el Plan original tena
demasiadas twist al mismo tema. Y esto de ac [refirindose a la Priorizacin del Plan]
tiene estrategias ms generales y actividades ms especficas *y+ lo que no aparece
como elemento especfico del programa, est en la institucionalidad (Matute, en
entrevista).
Esto, la priorizacin, se hace durante la Tercera Sesin de la CAN, los miembros
acordaron por unanimidad aprobar la PRIORIZACIN DEL PLAN NACIONAL DE LUCHA
CONTRA LA CORRUPCIN23 sealando como estrategias las siguientes:
1. Mejorar y fortalecer mecanismos de rendicin de cuentas, acceso a la
informacin, promocin de la transparencia en la administracin pblica.
2. Fortalecer el Sistema de Recursos Humanos para la prevencin de la
corrupcin.
3. Fortalecer el Sistema de Contrataciones y Adquisiciones del Estado para
prevenir la corrupcin.
4. Desarrollar fortalezas en los rganos de control y supervisin / Fortalecer un
Sistema Nacional de coordinado de lucha contra la corrupcin.

22

Hay una mencin, dentro del PNLC 2008, que indirectamente hace mencin al respecto: No
hablamos [al asumir el liderazgo de la accin anticorrupcin] de la creacin de ms burocracia o del
incremento del gasto presupuestal, hablamos sencillamente de empezar por limpiar la casa y hacer que
la cultura de oscuridad e impunidad se reemplacen por la cultura de transparencia y cumplimiento de la
legalidad a travs de medidas sencillas pero efectivas (Presidencia del Consejo de Ministros, PNLC
2008)
23
En oficio No. 076-2010-PCM/CAN

37

5. Desarrollar una cultura anticorrupcin en la sociedad, fortalecindola con

valores ticos.
La justificacin que se da es que el Plan Nacional contra la Corrupcin] era un
Plan inmanejable porque era tan amplio que no se poda realmente establecer ni darle
un seguimiento apropiado. Entonces lo que se hizo fue, para no decir que se
desmantelaba el Plan, se prioriza el Plan *esto+ simplifica radicalmente el trabajo
(Matute, en entrevista). Esta priorizacin no hubiera sido posible en el caso de que el
PNLC-2008 hubiera sido aprobado.
Esta ya multicitada priorizacin, como puede verse, es en realidad un Plan
nuevo. La idea de que el PNLC-2008 era complicado de implementar era, como ya se
ha anotado, una constante. La Comisin Especial, por ejemplo, ya desde su Primer
Informe, haba dicho: se permite sugerir al Poder Ejecutivo y a la Comisin de Alto
Nivel Anticorrupcin-CANA, que priorice los siguientes temas: 1. Instalacin de Mesas
Anticorrupcin. 2. Canales de Atencin de Denuncias Ciudadanas. 3. Mejora
Normativa en las Compras Estatales. 4. Diseo Curricular Nacional en Formacin en
Valores. 5. Central de Riesgos de Funcionarios y Servidores. 6. Reglamentacin del Uso
de Bienes Pblicos. 7. Cdigo de tica Empresarial y Comit de Vigilancia CONFIEP
(Comisin Especial, Primer Informe 2010:25 y 26).
Ya de manera particular, la recomendacin 6.2.1 de la Comisin Especial
expresada en el Primer Informe dice La Comisin Especial recomienda que en vista
que el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin, es complejo y amplio, tanto la
ejecucin, como el monitoreo y el seguimiento se concentren en objetivos estratgicos
prioritarios y viables, ordenados en el corto, mediano y largo plazo segn su
complejidad (Comisin Especial, Primer Informe, 2010:57).
El diagnstico de algunos sectores ciudadanos no parece tan positivo: no se
trata de ir haciendo plan sobre plan, comisin sobre comisin podran decir. Tenemos
un Plan que nisiquiera tena un diagnstico adecuado, que ha sido tomado y recortado
de la base de uno anterior, hecho en un contexto anterior. Y ese Plan, encima es
recortado. Y lo que se prioriza es el primer objetivo lo dems est en el limbo, dice
Arias, del colectivo ciudadano Grupo de Trabajo contra la Corrupcin, en entrevista.
A diez aos de que terminara la administracin de Alberto Fujimori y que, como
en ningn otro lado de Amrica Latina, existiera un esfuerzo efectivo y contundente en
materia anticorrupcin, pareciera el trabajo se est diluyendo, perdindose en planes
que se renuevan sin ser ejecutados, que se formulan sin diagnsticos, coordinados por
instancias de una corta duracin.
El 2 de julio de 2010, se suscribe el Pacto Nacional contra la Corrupcin, un
documento que rene a los representantes de Poder Judicial, el Consejo de Ministros,
el Tribunal Constitucional, el Ministerio de Justicia, la Municipalidad de Lima, el Foro
del Acuerdo Nacional y Protica24 y que incluye cuatro compromisos, a saber:
24

En la versin electrnica publicada por la Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin disponible en

http://can.pcm.gob.pe/files/Acuerdos_Adoptados/PACTO_DE_NACION.pdf, puede verse que el
documento no fue firmado por los representantes del Consejo Nacional de la Magistratura, el Ministerio
Pblico ni la Defensora del Pueblo.

38

Aunar esfuerzos para la consolidacin del Estado Constitucional y Democrtico

de Derecho, el cumplimiento de la Ley de Transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica, la promocin de los valores y la difusin de los cdigos de
tica, previniendo, denunciando, investigando, juzgando, sancionando
ejemplarmente los actos de corrupcin;
Llevar a cabo las actividades pertinentes que den cumplimiento a las cinco
estrategias prioritarias del Plan Nacional de Lucha contra la Corrupcin;
Elaborar, desarrollar y presentar pblicamente, planes anticorrupcin en cada
una de las instituciones, en el que se sealen metas concretas que permitan
avanzar en las lneas de accin;
Promover, a fin de garantizar resultados mesurables, que en plazo de un ao
calendario se implementen mecanismos de seguimiento mediante el
establecimiento de un organismo de monitoreo independiente que supervise
los planes anticorrupcin y promueva su adecuacin a los compromisos
internacionales del pas en materia de lucha contra la corrupcin. La ejecucin
de los planes institucionales anticorrupcin, por su parte, comprendern dos
fases: la primera, de lanzamiento y aplicacin de julio de 2011 a julio de 2016; y
a la segunda, de consolidacin, de julio de 2016 a julio de 2021.
Llama la atencin que en este nuevo pacto figure el ao 2021. La fecha debi
ser elegida por razones simblicas (Bicentenario de la Independencia, proclamada por
el General Jos de San Martn, 28 de julio) y no como el producto de una planeacin
estratgica. Sealar una fecha tan hacia el futuro fractura la posibilidad de que se
realice. Cynthia McClintock (citada por Murakami 2007:111), ha sealado que en el
Per, desde 1919, cualquier forma de poltica no ha durado ms de 12 aos
consecutivos.
Dado el contexto en el que se presenta, conociendo lo que ha sido esta dcada,
no puede pasarse por alto aqul temor ya referido de la activista ciudadana Ins Arias
nuestro preocupacin, nuestro temor que creo puede pasar, as como ha pasado en
otros gobiernos con todas estas iniciativas es que el prximo gobierno cierre la
Comisin y desaparezca lo poco que hay del Plan, convoquen a un nuevo Plan y a una
nueva Comisin.
Sin una construccin institucional slida en esta dcada, es altamente probable
que la poltica pblica anticorrupcin en el Per se sumar a aquellas que nunca
podrn implementarse de manera adecuada, asertiva, efectiva o eficiente.

39

6. Hallazgos, a manera de conclusin

La experiencia peruana en el combate a la corrupcin inmediata posterior a la cada
del rgimen de Alberto Fujimori, en cuanto a su rapidez, efectividad y trascendencia,
no tienen precedente en Amrica Latina.
Por su naturaleza, la experiencia peruana de principios de este siglo es
sustancialmente jurisdiccional. Es valiosa pues se inserta en una serie de esfuerzos
latinoamericanos carentes de efectividad y enfocadas, sobretodo, en la promocin de
la participacin de la sociedad civil y crear mecanismos para la deteccin y publicidad
de casos de corrupcin.
En la administracin del presidente Alan Garca (2006-2011), se puede
identificar una crisis de gobierno generada por un escndalo de corrupcin, los
petroaudios, que produjo la cada del Gabinete de Ministros en 2008. La respuesta
del Estado fue la elaboracin y publicacin en medios de comunicacin del Plan
Nacional de Lucha contra la Corrupcin 2008 (identificado como PNLC-2008 a lo largo
del presente trabajo). Este documento fue analizado, a manera de caso instrumental, a
lo largo de la presente investigacin.
En una par de aos, el PNLC-2008 ha tenido dos organizaciones encargadas de
su implementacin. Al mismo tiempo, una Comisin particular fue constituida en el
Congreso de la Nacin y mantiene su labor. Los resultados proyectados, sin embargo,
no se han logrado debido, principalmente, a dos situaciones: primero, el ente impulsor
original, la Presidencia del Consejo de Ministros, cambi de titular y no hubo un
trabajo de seguimiento puntual (lo cual, de entrada, hubiese sido difcil por la manera
en que el PNLC-2008 fue formulado); segundo, los entes implementadores sobretodo
la Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin- consider inviable su implementacin al
identificarlo como muy complejo. Esto ltimo gener una priorizacin del Plan que
no es otra cosa ms que un nuevo Plan.
El PNLC-2008 se basa en otro anterior, de fecha 2006. La diferencia entre
ambos es que ste luce ms completo y coherente que el actual. Pareciera que, para la
versin del 2008, se tom alguna parte a la que se le redactaron unos prrafos
introductorios. En un tema tan importante como la lucha contra la corrupcin, en una
coyuntura como la generada por los petroaudios, la prisa por presentar un Plan
gener un documento inoperable. El PNLC-2008, por cierto, nunca fue aprobado por
instancia alguna legalmente competente para ello, por lo que nunca oblig.
Al cierre de la administracin de Alan Garca, la poltica pblica anticorrupcin
no es, en la prctica, una prioridad. Cede su lugar a otros temas, como el desarrollo
econmico, la generacin de empleos. Esta situacin, debe decirse, no es privativa de
esta administracin: posterior a la presidencia de transicin de Paniagua, la
importancia del tema anticorrupcin ha ido disminuyendo. As, al menos, ha sido
identificado por profesionales involucrados, de manera directa o indirecta, en las
polticas pblicas emprendidas. El actual ente articulador de la poltica pblica, la
Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin, ha optado por un trabajo a largo plazo. Pero
40

aqu, como en el resto de Amrica Latina, la continuidad de las polticas pblicas ha

sido un reto no superado de manera satisfactoria. La dcada que ha seguido a la cada
del rgimen de Fujimori se parece, al menos en el tema anticorrupcin, a lo que ha
sucedido en el resto de Amrica Latina: las enseanzas que pudieron adquirirse del
primer impulso que se le dio al tema, en los primeros aos de la primera dcada del
siglo, no han sido aprovechados.
Hoy la sociedad peruana ha colocado el problema de corrupcin como el ms
importante. Su percepcin sobre lo que el gobierno est realizando es poco
esperanzadora: El 86% califica como poco o nada eficiente el desempeo del Poder
Ejecutivo en su lucha contra la corrupcin; el 50% considera al presente gobierno tan
corrupto como los anteriores y 20% incluso ms que los anteriores; el 58% considera
que la corrupcin en el pas ser igual, algo peor o mucho peor25.
Dada la renovacin de la Presidencia de la Repblica en 2011, se est en un
momento en que el tema puede revivir como prioridad o mantener su tendencia
negativa en detrimento de la administracin que inicia y de la sociedad peruana.

San Isidro, Lima. Per. Marzo y abril de 2011.

-oOo-

25

Datos del Reporte sobre el estado de la opinin pblica sobre la corrupcin de mayo 2010, elaborado
por el Instituto de Opinin Pblica de la Pontificia Universidad Catlica del Per, ya referido en el
trabajo.

41

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Yaranga Quispe, Pedro. Secretario Ejecutivo de Economa y Administracin de la
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Zapata Tipian, Mariella. Secretaria Tcnica del programa UMBRAL: PRESIDENCIA DE
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Normatividad y documentacin oficial

Decreto Supremo No. 027-2007-PCM
Decreto Supremo No. 016-2010-PCM
Decreto Supremo No. 067-2010-PCM
Resolucin Ministerial No. 245-2004-JUS
Resolucin Ministerial No. 143-2006-JUS
Resolucin Ministerial No. 151-2006-JUS
Resolucin Ministerial No. 044-2009-PCM
Directiva No. 001-2009-PCM/SGP
Dierctiva No. 002-2009-PCM/SGP
Oficio No. 076-2010-PCM/CAN de fecha 28 de mayo de 2010, dirigido a la Presidenta
de la Comisin Especial Multipartidaria Permanente encargada del control,
seguimiento y evaluacin al Plan Nacional de Lucha Contra la Corrupcin por el
Coordinador General de la Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin

45