Javier Adrián Guizar Montero

CIDE, Junio de 2010

La “Guerra contra el narcotráfico” en México. Un ensayo de política pública.

Son las 2:15 p.m. del 5 de mayo de 2010. La Srita. X está a pocos metros de una
marisquería del D.F., donde acaba de comer. En ese momento, recibe una
llamada:
- “¿Bueno?”
- “¿La señorita X?”
- “A sus órdenes, dígame”
- “Habla el comandante en jefe del cártel de Sinaloa, tal vez usted ya ha oído
hablar de nosotros, somos los que manejamos los hilos de acá de Culiacán, ya ha
oído por televisión hablar de los secuestros, decapitaciones, y de nuestro jefe el
Chapo Guzmán. Usted trabaja en representaciones artísticas, y nosotros ahorita
estamos detrás de los grupos (musicales), pues para que nos digan con quién
están sus lealtades, ya que pronto tomaremos las riendas de este país. Espere
noticias de nosotros muy pronto. Hoy la iremos a visitar a su domicilio, para
entregarle personalmente un paquete dirigido a usted. ¿Está escuchando, señorita
X?”

Introducción.
Los diálogos que preceden a esta introducción corresponden a una situación
verídica ocurrida mientras se llevaba a cabo la preparación del presente ensayo.
La señorita X es una mexicana de clase media que resulta indistinguible, en
principio, de cualquier otro habitante del Distrito Federal; y lo que le sucedió
parece sucederle, hoy en día, a muchos mexicanos 1.
Desde su inicio—en diciembre de 2006—mucho se ha dicho, escrito y criticado en
torno a la decisión de llevar a cabo lo que hoy día se conoce como “La guerra

1
Según revela la Sexta Encuesta Nacional sobre Inseguridad publicada por el Instituto Ciudadano
de Estudios sobre la Inseguridad (INCESI); disponible en la dirección
http://www.icesi.org.mx/documentos/encuestas/encuestasNacionales/ENSI-6.pdf. Consultado el 2
de julio de 2010.
contra el narcotráfico”; conflicto al que la mayoría de los mexicanos atribuimos
situaciones como la arriba descrita; situaciones que dan cuenta de un incremento
sustancial en el clima de inseguridad y violencia, que ha sido ampliamente
documentado2. Este documento busca sumarse a esa literatura, utilizando las
herramientas teóricas que el estudio de las Políticas Públicas ofrece.
El propósito de este ensayo es estudiar el discurso que el Poder Ejecutivo utilizó,
durante la presente Administración, para justificar la implementación de una
política pública de combate frontal al narcotráfico—sin dejar de lado el contexto en
que se situó dicha política—y las consecuencias directas atribuidas a ese
discurso, en términos de lo que, como definición del problema, puede
desprenderse de esa retórica.
Para ello, este trabajo se compone de cuatro secciones. La sección I consta de
una revisión de literatura en torno a la importancia de contar con una buena
definición de cualquier problema público sobre el que un determinado Estado
quiera incidir, así como de la necesidad de especificar adecuadamente los medios
que pretende utilizar y, lo que es igual de importante, llevar a cabo una valoración
en torno a las condiciones de factibilidad de dicha política.
En la sección II se expone brevemente la evolución de la política de combate
frontal al narcotráfico desde el inicio del sexenio del actual Presidente Felipe
Calderón, haciendo un énfasis particular en los elementos constitutivos del
discurso oficial para justificar dicha política. La sección III lleva a cabo el análisis
de dicho discurso, utilizando para ello la teoría presentada en la sección I. La
sección IV concluye.
La hipótesis central de este trabajo es que “la guerra contra el narcotráfico” no
contó con una adecuada definición del problema, lo que llevó a una
instrumentación que—lejos de mejorar la calidad de vida del ciudadano—ha
contribuido a generar un clima de mayor inseguridad y violencia.

2
Véase, por ejemplo, Rubén Aguilar y Jorge G. Castañeda El narco: la guerra fallida. Punto de
Lectura, México, 2009; Jorge Chabat, La respuesta del gobierno de Calderón al desafío del
narcotráfico: entre lo malo y lo peor. DTEI 196, CIDE, México; así como la página en la que el
Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) mantiene con estadísticas actualizadas en
torno a la evolución del crimen en nuestro país en la dirección
http://geocrimen.cide.edu/notas/notas.html. Consultado el 2 de junio de 2010.
I. Marco analítico.
El libro Las políticas públicas, de Jean-Claude Thoenig e Ives Meny, ofrece una
definición compacta y comprehensiva de lo que es una política pública, que define
como “el resultado de la actividad de una autoridad investida de poder público y
de legitimidad gubernamental”3 con el fin—habría que añadir—de modificar el
status quo utilizando recursos públicos. Esta política, sin embargo, no es del tipo
que pueda ser aplicable en todo momento y en todo lugar, y estos mismos autores
señalan—con una visión tanto positiva como normativa—que este ejercicio del
poder debe ser una respuesta a un problema público. Esta afirmación, que puede
parecer trivial, confiere a la política pública un conjunto de obligaciones—no
siempre fáciles de cumplir—que con mucha frecuencia son pasadas por alto por
los tomadores de decisión. Sin ahondar en todas ellas, en lo tocante a este ensayo
se analizará una; a saber, que el problema público en cuestión esté claramente
definido.
La importancia de contar con una definición clara del problema público que se
busca solucionar (o al que se busca dar respuesta) ha sido puesta en evidencia de
forma recurrente en la literatura de las Políticas Públicas. En el documento La
concepción emergente de las ciencias de políticas, Harold Lasswell apunta como
rasgo distintivo de lo que denomina las “ciencias de políticas 4” el proceso de toma
de decisiones en el que se ven inmersas 5, distinguiendo tres atributos que deben
poseer dichas ciencias: contextualidad, orientación hacia problemas y diversidad 6.
En este sentido, la forma como se aborde el problema público y, en particular, la
definición que del mismo se haga incidirá en los tres atributos señalados por
Lasswell. En el de contextualidad, al abstraer de la compleja realidad social uno o
más elementos y entretejerlos para encontrar elementos de causalidad entre los
mismos. En el de orientación, porque la definición del problema público también
resulta en una primera guía (o sentido, o dirección) de la forma en que más
adelante se abordará la propuesta de solución al problema. Por último—al acotar
3
Jean Claude Thoening e Ives Mény. Las políticas públicas. Ariel, Barcelona, 1992. P. 89.
4
O “policy sciences”.
5
Harold Lasswell “La concepción emergente de las ciencias políticas”, en Luis Aguilar (ed.), El
estudio de las políticas públicas, Miguel Ángel Porrúa, México, 1996. P. 105-107.
6
Ibid, P. 110.
la realidad social a un conjunto de factores específicos—esta misma definición
constriñe la diversidad de herramientas que puede utilizarse para proveer la
solución.
El trabajo de Thoenig y Mény, por su parte, sitúa esta definición del problema en el
espacio de la decisión pública 7, y analiza el contexto que rodea al proceso en el
cual emerge una política. La conclusión de estos autores en lo referente a la
definición del problema es que dicha definición aparece como una conjunción
entre los hechos observables, el cabildeo político y la factibilidad de darle
respuesta (o solución) con los instrumentos disponibles. A esta conjunción se
añadirá un elemento más—que se desprende del trabajo La importancia de la
ética en el análisis de políticas públicas—de Mauricio Merino, que es la afirmación
de valores. A continuación se describe cada uno de estos factores de incidencia.

- Los hechos observables y la definición del problema

El efecto de los sucesos que tienen lugar en un Estado sobre la definición de los
problemas públicos que en dicho Estado tienen lugar parece evidente; sin
embargo, trabajos como Anatomía del problema de la heroína: un ejercicio de
definición de problemas, de Mark Moore y El ciclo de atención a los problemas
sociales, de Anthony Downs, ponen de manifiesto que detrás de esta incidencia
existe un proceso que es posible estudiar; el de la relación entre los
acontecimientos públicos y las definiciones de los problemas que de los mismos
se desprenden. Downs, por ejemplo, identifica lo que llama el “ciclo de atención de
los asuntos”8 públicos, en el cual un detonante (por lo general negativo) 9 capta la
atención de la sociedad, generando presión de ésta hacia el Estado para que
actúe en consecuencia. Sin embargo, esta presión que en un primer momento se
inserta con gran fuerza en el espacio público poco a poco comienza a menguar,
terminando por apaciguarse de no existir un nuevo suceso que sirva de
“carburante” para que las presiones sociales nuevamente se incrementen 10. Con

7
Thoenig y Mény, op. cit., pp. 130-132.
8
Anthony Downs “El ciclo de atención a los problemas sociales”, en Luis F. Aguilar (ed.),
Problemas públicos y agenda de gobierno, Miguel Ángel Porrúa, México, 1996. P. 141.
9
Este detonante puede ser un evento, un fenómeno inusitado, un descubrimiento, etc.
10
Ibid, P. 51.
ello, el trabajo de Downs muestra que la discusión en el espacio público de los
problemas no es rectilínea, sino que se desarrolla como una espiral. Esta
observación es de gran relevancia para los tomadores de decisión en dos
sentidos: primero, porque les permite anticipar el momento en el que un tema
particular puede o no ser convertido en capital político, y actuar en consecuencia 11;
y segundo, porque les permite anticipar la factibilidad de que una iniciativa
propuesta por ello conserve el apoyo de la ciudadanía a lo largo de todo el
proceso de desarrollo de las políticas públicas: la iniciativa, el cabildeo (o
negociación), la aprobación de la iniciativa, su instrumentación, su evaluación y
finalmente la difusión de sus resultados hacia la ciudadanía, siendo este último
paso la etapa de “capitalización” del esfuerzo del político.
Por otra parte, la aportación del trabajo de Moore en lo relativo a comprender el
impacto de los hechos sobre la definición de los problemas radica en poner de
manifiesto ese “margen de libertad” que tiene un tomador de decisión frente a un
problema complejo12, que se traduce en un espacio para que una realidad
percibida como igual por un conjunto de agentes pueda ser interpretada de forma
distinta por cada uno de ellos, en función de sus intereses y motivaciones
particulares. Esto ocasiona que frente a un mismo problema público, las
definiciones que de él se hagan puedan ser radicalmente distintas al llevarse a
cabo por diferentes personas, elemento crucial del análisis que más adelante se
llevará a cabo.

- El cabildeo político y la definición del problema

11
Haciendo una analogía con el deporte del surf, un tomador de decisión habilidoso sabrá
“montarse en la cresta de la ola” de un problema público cuando posea los instrumentos para
convertir ese problema en capital político (ofreciendo, por ejemplo, una solución en la que tenga
ventaja comparativa frente a otros) y, por el contrario “dejará pasar” (o fingirá no hacerlo) aquellos
problemas públicos para los cuales no pueda tener un remedio, sabiendo que con el transcurso del
tiempo el ímpetu inicial tenderá a menguar.
12
, Mark Moore “Anatomía del problema de la heroína: un ejercicio de definición de problemas”, en
Luis F. Aguilar (ed.), Problemas públicos y agenda de gobierno, Miguel Ángel Porrúa, México, 1996.
P. 202-205.
Con respecto al cabildeo político, el trabajo de John Kingdon Agendas,
Alternatives and Public Policies recoge, a partir de tres estudios de caso, algunas
conclusiones concernientes a la forma como la definición de un problema público
es modelada, entre otras cosas, por el ambiente político que le rodea 13. Kingdon
utiliza el concepto de agenda, a la que concibe como “la lista de aspectos o
problemas a los cuales los oficiales del gobierno, y la gente externa al gobierno
que está estrechamente relacionada con esos oficiales, prestan atención
seriamente en un momento determinado” 14. Kingdon ofrece evidencia de que no
sólo el proceso de llevar a cabo las políticas públicas en sí mismo, sino también el
proceso de definir el problema público son modelados por el cabildeo político,
siendo un factor condicionante de los resultados que más adelante se obtendrán.
En esa misma línea de investigación, el trabajo titulado Formación de agenda y
procesos de toma de decisiones, de María Amparo Casar y Claudia Maldonado,
distingue entre tres tipos de agenda, que se mueven en círculos progresivamente
más estrechos: agenda pública, que corresponde a los temas que circulan en la
esfera más amplia; a decir, la social. Agenda política, en la que aquellos agentes
que participan cotidianamente en el proceso de decisiones políticas adaptan el
sentir de la sociedad en torno a un problema determinado y lo “hacen suyo”; y por
último la agenda gubernamental, que es, como señala el trabajo de Casar y
Maldonado “el conjunto de prioridades que un gobierno constituido plantea a
manera de proyecto y que busca materializar a lo largo de su mandato” 15. Lo que
argumenta el trabajo de estas autoras es que al analizar el proceso de toma de
decisiones (en el caso de este trabajo, únicamente el de la definición del
problema) se debe tomar en cuenta el tipo de régimen, la estructura parlamentaria,
el ordenamiento territorial y las reglas que rigen la composición de los poderes
federales16. La conclusión de este trabajo es que cada uno de estos factores tiene
capacidad para incidir, a lo largo del proceso político, en la formación de la agenda
13
John Kingdon, Agendas, Alternatives and Public Policies, Harper Collins, Nueva York, 1995. Pp.
18-19.
14
Ibid, p. 3.
15
María Amparo Casar y Claudia Maldonado. Formación de agenda y procesos de toma de
decisiones: una aproximación desde la Ciencia Política, SDTAP, No. 207. CIDE, México, 2008. P.
10.
16
Casar y Maldonado, Op. Cit., P. 15.
de forma general y, para efectos de este ensayo, en la definición del problema
público que se quiere atender.

- La factibilidad y la definición del problema

En el libro Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas,
Giandomenico Majone expone que los problemas que ocupan a la política pública
son problemas transcientíficos17, lo que significa que las soluciones que se
determinen para esos problemas siempre tendrán un componente científico y uno
ideológico. Sin dejar de lado la búsqueda de la optimalidad y la eficiencia en la
solución que se elija para un determinado problema público, el autor subraya la
necesidad ex ante de garantizar que el problema que se haya decidido atender
tenga una solución que se desprenda de un análisis de factibilidad. Este análisis,
de acuerdo con Majone, debe tratar

de identificar todas las restricciones reales o potenciales, separarlas de los obstáculos

ficticios, evaluar su importancia para diferentes estrategias de ejecución y estimar los
costos y beneficios del relajamiento de las restricciones que no sean absolutamente fijas.18

en este libro el autor también reconoce que el tomador de decisiones tiene una
fuerte tendencia (e incentivos) a equipar lo deseable con lo factible (sobre todo en
su retórica), por lo que, dice Majone, debe hacerse un llamado a la mesura, y
contar con sistemas de contrapesos en las acciones gubernamentales. El trabajo
de Majone también reconoce que las restricciones no son sólo de tipo material o
tecnológico, sino también político19. Este obstáculo, sin embargo, tiene una
naturaleza diferente que los otros tipos de restricciones, ya que no es inmutable
ante la argumentación y la persuasión. En ese sentido, el trabajo de Majone es
también una invitación a no ignorar los elementos de persuasión y la búsqueda de
aceptación de la política que el tomador de decisión busque implementar,
decantándose llanamente por los argumentos técnicos. En palabras de Majone:
“en un sistema de gobierno que se guía por la deliberación pública, el análisis—

17
Giandomenico Majone. Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas.
Fondo de Cultura Económica y el Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública,
México. 1997.
18
Ibid, P. 109
19
Ibid, Pp. 119-122.
aún el análisis profesional—tiene menos que ver con las técnicas formales de
solución de problemas que con el proceso de argumentación” 20

- La afirmación de valores y la definición del problema

En este último—aunque no menos importante aspecto—el documento La
importancia de la ética en el análisis de las políticas públicas, de Mauricio Merino,
enfatiza la necesidad de incorporar el estudio de la ética en el análisis de políticas
públicas, dado que inexorablemente se trata de la toma de decisiones desde una
posición de poder21. Además, el autor precisa lo que por esta ética debe
entenderse, a decir, la ética de la responsabilidad establecida por Max Weber,
“que separa las convicciones personales de los individuos de las que
corresponden a los cargos públicos que ocupan” 22
Haciendo una analogía con el modelo de Lákatos sobre cómo evoluciona la
ciencia a través de paradigmas, el trabajo de Merino plantea—siguiendo las ideas
de Giandomenico Majone—que toda política pública debe estar compuesta por un
núcleo duro—que está contenido en la definición que se establece del problema
público que se quiere atender—y que debe incorporar de forma inequívoca el
conjunto de valores presentes en esa política. Como Merino señala, si esas
normas o valores de referencia no son claros, la política pública corre el riesgo
latente de ser capturada, ya sea por intereses ajenos, o por los intereses propios
de los mismos agentes al interior del estado encargados de llevar a cabo el
desarrollo de la política en alguna de sus fases 23.
A continuación se describe brevemente el estudio de caso del que se ocupa el
presente ensayo; a saber, la política de lucha frontal contra el narcotráfico. El
propósito será contrastar la teoría aquí expuesta con el análisis de este fenómeno.

II. La “Guerra contra el narcotráfico” en México. El discurso oficial.

20
Ibid, P. 41.
21
Mauricio Merino. La importancia de la ética en el análisis de las políticas públicas. XII Congreso
Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Sto. Domingo,
Rep. Dominicana. 2009. P. 1.
22
Ibid, P. 2
23
Eugene Bardach, por ejemplo, identifica 16 juegos de captura de una política pública en su libro
The Implementation Game, Cambridge, MIT Press, 1979.
El fenómeno del narcotráfico en México tiene su origen en las estructuras
económicas generadas a mediados del siglo XX, como resultado de la búsqueda
de vías de transporte de narcóticos alternas al Caribe, en su tránsito hacia los
Estados Unidos. Hacia finales de los ochenta, estas estructuras obtuvieron un
crecimiento muy significativo a partir del transporte de cocaína y otros enervantes,
derivando en el fortalecimiento de grupos del crimen organizado 24. Edgardo
Buscaglia, experto en temas de seguridad, señaló en una entrevista que es
también hacia finales de esta década cuando estas redes delictivas comenzaron a
establecer zonas de control en contubernio con las autoridades, ya fuese a través
del soborno o a través de la intimidación 25.
En el libro El narco, la guerra fallida, Rubén Aguilar y Jorge G. Castañeda
evidencian que los esfuerzos del gobierno de México por combatir esta forma de
delito relativamente reciente nunca fueron menores, y ocuparon un lugar
importante en la política de seguridad pública de México por lo menos desde el
sexenio de Echeverría26. Sin embargo, los amplios márgenes de ganancia
derivados del comercio de estupefacientes ha generado fuertes incentivos en
nuestro país para la comisión de delitos, en la búsqueda de proveer a la nación
norteamericana, principal consumidor mundial de este producto.
Para principios del presente siglo—de acuerdo con el periodista Francisco
Reséndiz del periódico Crónica—existían siete principales cárteles 27 de droga en
nuestro país: el Cártel de Tijuana de los hermanos Arellano Félix, el Cártel de
Colima de los hermanos Amezcua Contreras; el Cártel de Juárez, herencia de
Amado Carrillo Fuentes; el Cártel Sinaloa, de Joaquín “El Chapo” Guzmán, el
grupo de Osiel Cárdenas denominado Cártel del Golfo, el cártel de Pedro Díaz
Parada “El Cacique Oaxaqueño” y el “Cártel del Milenio” de los hermanos
Valencia. Estos cárteles mantenían niveles de rivalidad y violencia relativamente
bajos, como resultado de la buena repartición del territorio que llevó a cabo Miguel
24
Jorge Chabat. Mexico: The Security Challenge. DTEI 140, CIDE, México, 2006.
25
Fuente: http://www.informador.com.mx/mexico/2009/122572/6/politicos-y-empresarios-detras-de-
la-familia-advierte-analista.htm
26
Rubén Aguilar y Jorge G. Castañeda. El narco: la guerra fallida. Punto de Lectura, México. 2009
P. 12.
27
Un cártel es la forma de organización en la que se aglutinan los productores y traficantes de
drogas, compuesta por un mando superior o jerárquico que aglutina uno o más Jefes.
Ángel Félix Gallardo tras su detención. Sin embargo, en 2005 los medios
noticiosos dan cuenta de episodios sucesivos de violencia por parte de grupos
delictivos de gran magnitud en Michoacán, estado de quien es en ese momento
candidato a la Presidencia por el partido en el poder (PAN). Investigaciones
posteriores ligan este fenómeno con el surgimiento de un nuevo cártel, bautizado
con el nombre de “La familia Michoacana”—brazo armado del Cártel del Golfo.
La causa de los crecientes niveles de violencia se encontró en la disputa que “La
familia michoacana” había entablado por el control territorial. Tanto este grupo
delictivo como su rival, “los Zetas”, llevaron a cabo un juego de pactos con el fin de
enfrentarse los unos contra los otros en una creciente escalada de violencia.
Diversas hipótesis se han tejido en torno al surgimiento de estos nuevos cárteles,
que han sido cada vez más violentos. Shannon O’Neil, por ejemplo, argumenta
que “el debilitamiento del aparato estatal del PRI condujo a un repunte de la
28
búsqueda de espacios de poder por parte del crimen organizado” , y Fernando
Escalante Gonzalbo tiene la tesis de que la violencia ha sufrido un “efecto
sustitución”, pasando de una violencia generada por disputas territoriales de
organizaciones campesinas a una violencia generada en las grandes urbes
relacionada en la mayoría de las ocasiones con el tráfico de drogas.
El gobierno de Vicente Fox respondió a esta escalada de violencia lanzando
diversos operativos en pleno periodo electoral, con elementos tanto de la
Procuraduría General de la República (PGR) como de la Secretaría de Seguridad
Pública (SSP)29. En línea con el gobierno federal, el candidato del PAN Felipe
Calderón Hinojosa articula sus propuestas de campaña en torno a dos ejes
principales: el empleo y la seguridad pública. Sobre esta última, promete “priorizar
la lucha contra el crimen transnacional, en particular contra el narcotráfico, lavado
de dinero, terrorismo y tráfico de armas, de órganos y de personas” 30.
Mientras tanto, el gobierno de Vicente Fox lanza el “Plan Estratégico de Combate
al Narcotráfico de la Secretaría de la Defensa Nacional”, enfocándose
28
Aguilar y Castañeda, op. cit. P. 43.
29
Fuente: Sexto Informe de Gobierno de Vicente Fox
http://sexto.informe.fox.presidencia.gob.mx/index.php?idseccion=94
30
Fuente: Plataforma electoral de Felipe Calderón Hinojosa, México, 2006. Disponible en
http://www.ife.org.mx/documentos/PPP/plataformas2006/pan_plataforma2006.pdf. P. 59.
principalmente en la erradicación de sembradíos ilícitos. 31. La violencia, lejos de
extinguirse, se incrementa. Es en este contexto que se llevan a cabo las
elecciones presidenciales de 2006, resultando ganador Felipe Calderón con un
margen de apenas el 2% frente a su principal oponente Andrés Manuel López
Obrador del Partido de la Revolución Democrática (PRD).
Ya en posesión del cargo, y durante el discurso del paquete económico 2007, el
Presidente Calderón propuso, en materia de seguridad pública: “incrementar (el
gasto) en 12.4 por ciento en términos reales en relación con el monto aprobado
para 2006”32 para la policía y el ejército. Una semana después, el Secretario de
Seguridad Pública, el titular de la PGR, de Marina y el Secretario de Defensa
Miguel Galván Galván se reunieron para anunciar el inicio del “Operativo Conjunto
Michoacán”33. Con este operativo, se desplazaron casi seis mil elementos del
ejército, marina y fuerzas especiales de seguridad pública con el fin de “recuperar
los espacios públicos”, realizando para ello “actividades de erradicación de
plantíos ilícitos, establecimiento de puestos de control para acotar el tráfico de
enervantes en carreteras y caminos secundarios, ejecución de cateos y de
órdenes de aprehensión, así como ubicación y desmantelamiento de puntos de
venta de drogas”34.
Para Aguilar y Castañeda, esta apurada estrategia de combate al narcotráfico se
debió primordialmente a “lograr la legitimación supuestamente perdida en las
urnas y los plantones, a través de la guerra en los plantíos, las calles y las
carreteras”35. Como narra Diego Enrique Osorno en su libro El cártel de Sinaloa:
una historia del uso político del narco:

A 11 días de tomar protesta de manera caótica en el Salón de Plenos del Congreso de la

Unión, (Felipe Calderón) anunció el envío de 4000 soldados a Michoacán. Unas semanas
después visitó a las tropas en Apatzingán vestido de militar, luego declaró a la prensa
internacional que el crimen organizado lo quería matar. Y así de repente, con la misma
actitud con que George W. Bush hablaba en su momento de la “Guerra contra el

31
Fuente: Sexto Informe de Gobierno de la Presidencia de la República,
http://sexto.informe.fox.presidencia.gob.mx/index.php?idseccion=94. México, 2006.
32
Idem.
33
Fuente: Discursos de presidencia.
http://www.presidencia.gob.mx/prensa/discursos/?pagina=140.
34
Ibid.
35
Aguilar y Castañeda, op. cit. P. 13.
 Terrorismo”, Calderón empezó a hablar en actos públicos de la “Guerra contra el Narco”
iniciada por su gobierno36. (Pp. 45-46)

A un mes de haber dado inicio el Operativo Michoacán, y de visita a las Fuerzas

Federales en Apatzingán, Michoacán, Felipe Calderón reconoció que “no (será)
una tarea fácil ni será rápida; (…) tomará mucho tiempo, implicará enormes
recursos de los mexicanos, incluso, la pérdida lamentable de vidas humanas.”, y
agregó: “Como su Comandante Supremo yo los instruyo para que continúen
sirviendo a México con justicia, con valentía e integridad, para que sigamos firmes
en la batalla contra el crimen, para que no desfallezcamos y anhelemos siempre el
poder entregar a las futuras generaciones un México en condiciones de seguridad,
de limpieza, de prosperidad, de orden, de justicia, de libertad que merece nuestra
Patria.”37
En sintonía con el titular del Poder Ejecutivo, Miguel Galván señaló en su
momento que el Operativo Michoacán “asume frontalmente esta responsabilidad
del Estado mexicano para proporcionar niveles de seguridad que hagan viable la
vida ciudadana”38.
El operativo conjunto Michoacán habría de prolongarse todo el periodo vacacional,
sin cambios sustantivos en el discurso. Sin embargo, los violentos enfrentamientos
que habrían de suscitarse recién comenzado el año imprimieron un discurso más
enérgico por los representantes del Estado. En febrero de 2007, en Monterrey,
Calderón respondió a amenazas hechas por el crimen organizado diciendo que
“Como mexicanos tenemos que estar unidos en los valores fundamentales y no
escatimar recursos contra quienes envenenan el alma y el cuerpo de nuestros
jóvenes”, añadiendo que “estamos determinados a conservar para los mexicanos
y no para los criminales, nuestro país. Por eso hemos emprendido una lucha
frontal contra el crimen organizado”39 Mas tarde el mismo Presidente habría de
reconocer que fue amenazado de muerte.

36
, Diego Enrique Osorno. El cártel de Sinaloa. Una historia del uso político del narco. Grijalbo,
México. 2009.
37
Fuente: Discursos oficiales de la Presidencia: http://www.presidencia.gob.mx/prensa/discursos/
?contenido=28525.
38
Ibid.
39
Fuente: El universal , 15 de febrero de 2007: http://www.eluniversal.com.mx/notas/406969.html
Al llegar el 26 de febrero de 2006 en Ciudad Juárez, Chihuahua, Felipe Calderón
delineó, cuáles serían los alcances de la política antidrogas que pondría en
marcha durante su gobierno, y que parecen coincidir, en la forma y en el fondo,
con la aplicación del Operativo Conjunto Michoacán y el Sierra Madre (Que habría
de ponerse en marcha después del primero). Esa misma política es la que
prevalece hoy día.
Coherente con la visión del Ejecutivo Federal, los medios de comunicación
mexicanos comenzaron a transmitir agresivamente mensajes masivos con el
eslogan “para que la droga no llegue a tus hijos” como justificante a las acciones
militares emprendidas. De nueva cuenta, los críticos señalan que esta propaganda
no fue sino una falacia, basados en datos que señalan que “México no ha pasado
de un país de tránsito a un país de trasiego y consumo (y) tampoco ha aumentado
de manera significativa la demanda de drogas, de acuerdo con las cifras del propio
gobierno de Calderón”40.
El crimen organizado respondió en un principio deslindándose unos y otros de los
actos violentos; sin embargo, esta actitud de retraimiento pronto habría de
convertirse en franca rebelión. Según información publicada por la Fundación
Rafael Preciado, en lo que va del sexenio del Presidente Felipe Calderón, la lucha
contra la delincuencia organizada ha dejado más de 22 mil muertos, cifra avalada
por el Ejecutivo Federal. De éstos, el 92 por ciento fueron ejecutados. Los
municipios más violentos han sido, en ese orden, Ciudad Juárez, Culiacán,
Tijuana, Chihuahua y Gómez Palacio. Tan solo en este último año, las cifras
revelan 2 mil 900 caídos. 92 por ciento ejecutados por crimen organizado 41.
En entrevista concedida a Ricardo Ravelo, el Presidente Municipal de San Pedro
Garza, Mauricio Fernández Garza, ofrece algunas consecuencias antes y después
del fenómeno:

aquí fundamentalmente era un conflicto entre dos cárteles: el de Sinaloa y el del Golfo, (…)
ahora te quedas con mucha droga que ya no pasó. Se te queda acá. ¿Cuál es la reacción
natural? Pues colocarla acá en la ciudad cuando antes la estabas mandando. Entonces

40
Aguilar y Castañeda, op. cit. Pp. 30-31.
41
Fuente: www.fundacionpreciado.org.mx/biencomun/bc173/Numeralia.pdf. Consultado el 18 de
mayo de 2010.
 hay una sobreoferta y la empiezas a colocar, y como te digo, además penetraste la
sociedad con narcotienditas”42.

Entablar una guerra frontal (como el propio Presidente ha señalado) no es menor.

Los ingresos anuales para los cárteles nacionales fluctúan en los 25 mil millones
de dólares de acuerdo con la Oficina para el Control de Drogas (DEA, por sus
siglas en inglés). De esas percepciones, se estima que cerca de 350 millones de
dólares al año son utilizados en corromper a las autoridades mexicanas. 43
En la última entrevista realizada al Secretario Miguel Galván, éste afirmó que en
estos momentos el reto de México era hacer que el narcotráfico pasase “de un
problema de seguridad nacional, a un problema de seguridad pública”.
Actualmente, México ocupa el quinto lugar mundial en cuanto a delitos violentos y
el segundo respecto a secuestros, yendo a la par con Colombia 44. El suceso
reciente de mayor relevancia es el secuestro del excandidato a la Presidencia
Diego Fernández de Cevallos el pasado 14 de mayo; secuestro que—desde la
perspectiva del analista Edgardo Buscaglia—marca el inicio de una nueva etapa,
ya que, dijo, “Cuando la sociedad y sobre todo la élite se siente asediada es
cuando las cosas comienzan a cambiar”45

III. ¿Qué nos puede decir la literatura sobre Políticas Públicas acerca de este
fenómeno?
Sin descartar la tesis principal del trabajo de Rubén Aguilar y Jorge Castañeda 46,
el estudio de las políticas públicas tiene mucho qué decir en torno a la forma como
fue definido este problema público; incluso, se puede afirmar que nunca existió
una definición, ni acertada ni errada, del mismo. Obsérvese primero el contexto.

42
Ibid, P. 42-44.
43
Ana Isabel López y James F. Robinson, “El pacto de Fausto: Democracia y drogas en México”,
en Foreign Affairs (en español), Vol. 7, No. 2, 2007. Citados en Darío Vásquez Garzón. El
narcotráfico en México: Un análisis de Organización Industrial. Tesis de licenciatura, ITAM, México,
2009.
44
Darío Vásquez Garzón, op. cit.
45
Fuente:
http://www.exonline.com.mx/diario/noticia/primera/pulsonacional/edgardo_buscaglia,_a_mexico_le_
espera_aun_mas_violencia/761011
46
Según la cual la “guerra contra el narcotráfico” fue una estrategia para ganar legitimidad y apoyo
popular tras las elecciones de 2006.
En los últimos meses del gobierno de Fox, la estrategia para reducir el problema
más evidente, la violencia, fue combatir la producción de estupefacientes. La
lógica detrás de esta política era reducir el atractivo económico para los cárteles
de la zona en disputa. Pero el gobierno de Calderón se centró en combatir el
delito del narcotráfico, utilizando un discurso ambiguo por lo menos en dos
sentidos. Primero, porque el mensaje hacia la ciudadanía se centraba en la
reducción de la oferta interna de droga, siendo que la demanda de la población
era la de reducir los índices de violencia. Segundo, porque en los hechos llevó a
cabo un despliegue militar de grandes proporciones—arengando a las fuerzas
armadas como si de la selección nacional se tratase—pero con un enemigo a
todas luces difícil de asir y compuesto, en el último de los casos, por la misma
ciudadanía que representaba, así fuera la fracción de ella dedicada a una
actividad ilícita.
La magnitud de los discursos del Ejecutivo Federal de principios del 2007 no han
sido correctamente dimensionados. No se trató sólo de usar una chaqueta y gorra
militares; detrás del discurso se encontraba una orientación de política pública que
claramente veía en quienes comercian con el tráfico de drogas a enemigos del
Estado, enemigos no en el sentido de ciudadanos mexicanos que cometen una
actividad ilícita—y condenables por esta causa—sino criminales que atentaban
contra la soberanía del Estado mexicano, causa suficiente para emplear el ejército
en su contra. Cuando se analiza el discurso de Calderón, se encuentra una
similitud con el discurso utilizado por el Presidente George W. Bush tras los
atentados del 2001, si bien de forma menos tajante. Véase, por ejemplo, que la
noción de una “guerra justa” está detrás de ambos discursos. El “eje del mal”
combatido por Bush no difería mucho de su calidad de aborrecible que el grupo de
“aquellos que envenenan el alma y el cuerpo de nuestros jóvenes”; en ese sentido,
Diego Enrique Osorno no está equivocado.
Sin embargo, sería injusto aventurar que Felipe Calderón utilizó aquel tono
beligerante con plena conciencia de la magnitud del daño que se generaría entre
la sociedad mexicana. Sí, lo dijo, pero habló de “la pérdida lamentable de vidas
humanas”, no de “la pérdida lamentable de decenas de miles de vidas humanas”.
Esto es a la vez una justificación y un reproche. Puede mostrarse indulgencia ante
el discurso del Presidente pensando que fue “motivado por las pasiones” (el
mismo día en que usó la chaqueta militar, vistió la camiseta de las Chivas del
Guadalajara, con el mismo fervor) pero no existe justificación por la evidente falta
de un análisis de factibilidad. Si, como Oakeshott afirma, toda promesa de llevar a
cabo una política pública que de suyo se sabe imposible es un acto de corrupción,
el llevar a cabo una política pública cuyo resultado no puede anticiparse es cuando
menos un acto de negligencia; y un acto de negligencia de tales proporciones,
desde la cúspide del poder político, no es menos deleznable que un acto de
corrupción. Y es que era una realidad que Calderón estaba diciendo a los
soldados que alguno podría morir, pero en los hechos también decía que más de
uno habría de matar. ¿tendría eso en cuenta el Presidente a la hora de elegir
estas acciones como “la mejor política” frente al problema del narcotráfico?
Si, como el trabajo de Mauricio Merino afirma, todo aquel encargado de llevar a
cabo una política pública debe ceñirse a una ética de la responsabilidad, ¿no es
indispensable también que esta ética integre el “núcleo duro” de cualquier política
pública? De ser así, resulta injustificable que bajo la promesa de evitar que los
niños mexicanos entren en contacto con las drogas se inicie una escalada de
violencia e inseguridad de las proporciones que hoy se viven. El problema fue
definido como un problema de salud pública, y su implementación, como señala el
propio Secretario de Defensa, fue la de un problema de seguridad nacional. Los
criterios de factibilidad de una y otra política son incompatibles. En el caso de
drogas en las escuelas, era evitar que hubiera intercambio de unos alumnos a
otros de estupefacientes; en el caso de un combate frontal contra narcotraficantes
era, guardando las debidas proporciones, comenzar una guerra civil. Si esta idea
de guerra civil parece exagerada lo es, a lo sumo, por la cantidad de muertes (que,
no obstante, van en aumento). Pero baste observar las características de este
proceso: es una lucha de facciones, con bandos claramente identificados,
conformados por los mismos ciudadanos que habitan un país, que se libra en
general por la población civil. ¿Es este el objetivo que se quería perseguir?
 En este punto se vuelven a escuchar voces del pasado como la de Immanuel
Kant, quien, aún en la visión beligerante tan de moda a principios del siglo XIX,
advertía: “Puede suceder que los moralistas, al realizar sus ideales, se equivoquen
y se hagan déspotas, cometiendo numerosos pecados contra la prudencia política,
adoptando o defendiendo medidas de gobierno precipitadas; la experiencia,
rectificando estos agravios a la Naturaleza, acudirá a llevarlos por el buen
camino”47

IV. Conclusión.
El presente ensayo tuvo como propósito analizar el discurso utilizado por el
Ejecutivo Federal al plantear el problema de “la guerra contra el narcotráfico” en
nuestro país, con el fin de determinar si existió o no una adecuada definición del
problema público que se buscaba atender, de acuerdo con la literatura de las
Políticas Públicas, y las consecuencias aparejadas. La evidencia mostró que el
propósito de esta política nunca fue claro, y que la definición del problema público
no correspondió con los instrumentos propuestos para su implementación.
Esta evidencia viene a reforzar la hipótesis presente en la literatura en torno a la
importancia de contar con un estudio de factibilidad previo al establecimiento de
un problema público en la agenda de gobierno, así como a la importancia de
contar con una adecuada definición del problema que cuente con los instrumentos
propios de su solución, constreñidos a ese problema público en particular.
Este ensayo busca sumarse, en particular, a la literatura reciente que analiza las
causas detrás de la inseguridad y la violencia que son atribuibles directamente al
fenómeno del narcotráfico en México y, en general, a la literatura en torno a la
importancia de contar con una adecuada definición de los problemas públicos que
se buscan atender, así como de la factibilidad de dar una adecuada solución a los
mismos. Sin embargo, es claro que tanto un análisis más exhaustivo del fenómeno
del narcotráfico como un estudio más sistemático de los efectos de la adecuada
definición de una política pública requieren de más elementos. A manera de
ejemplo, el presente ensayo ha dejado de lado, en el caso del narcotráfico, un

47
Immanuel Kant. La paz perpetua. Editorial Porrúa, México, No. 212. 2010. P. 273.
análisis preciso de la evolución del fenómeno, que ha variado entre años y entre
estados de la república. En el caso de la literatura sobre políticas públicas, este
trabajo está circunscrito al estudio de un único caso, lo que redunda en
información parcial sobre los procesos de definición de una política pública.

Epílogo
Tras la llamada de extorsión recibida, la Srita. X y un servidor nos dirigimos
inmediatamente a levantar una denuncia, considerando de gran relevancia hacer
saber a la autoridad que los Grupos Musicales de este país podían estar en
riesgo. Para nuestra sorpresa, la autoridad no se inmutó, argumentando que las
extorsiones telefónicas de presuntos narcotraficantes se han vuelto algo tan
cotidiano que—aunado a que ellos carecían de tecnología para rastrear esos
delitos—lo mejor que podíamos hacer con aquellos que nos profirieran amenazas
era “mandarlos a la chingada”. No quisieron ni siquiera tomar nuestra declaración.
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