ESTUDIOSENDERECHOYGOBIERNOISSN20273304

Diciembrede2009:2(2),pp.3345

ESTADODELARTESOBRELAPOLTICAPBLICA
NACIONALDEPRIMERAINFANCIA

1
RosaElizabethGuoCamargo

RESUMEN
En el escrito se presentan resultados de una investigacin
orientada a evaluar la poltica de infancia y adolescencia
adoptada recientemente por el Estado colombiano. En el
artculo se compendian y analizan los principales documentos
que dan cuenta de la accin pblica que evidencia la
implementacin de la poltica nacional de primera infancia.
Palabras clave: anlisis de polticas, infancia, polticas pblicas.

1
ROSA ELIZABETH GUO CAMARGO es Abogada de la Universidad Nacional de
Colombia, Especialista en derecho administrativo, Candidata a Magster en Derecho.
Lder de la lnea de investigacin en instituciones polticas y sociales de la Facultad de
Derecho de la Universidad Catlica de Colombia. Catedrtica de la Universidad
Nacional de Colombia. Contacto: reguioc@unal.edu.co

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RosaElizabethGuoCamargo

STATEOFTHEARTONTHEPUBLICPOLITICSNATIVE
ONTHEFIRSTINFANCY

ABSTRACT

This written presents the advance of the qualified investigation

Evaluation of the public policies of infancy and adolescence.
Public national politics of the first infancy; in it realizes the
principal documents that appreciate of the official actions that
demonstrate the implementation of the public national politics
of the first infancy.
Key words: evaluation, infancy, public policies.

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INTRODUCCIN
En relacin con los derechos de los nios el artculo 44 de la Constitucin Poltica de
Colombia, - en el captulo de derechos sociales, econmicos y culturales-, enuncia sus
derechos fundamentales y establece el deber de asistencia, proteccin y garanta de los
derechos de los nios en cabeza de la familia, la sociedad y el Estado; as como tambin
la prevalencia de sus derechos frente a los de las dems personas. Este objetivo de
garanta, proteccin y restablecimiento de derechos qued plasmado en la Ley 1098 del
2006 que expone el Cdigo de la Infancia y la Adolescencia, herramienta jurdica para
el diseo, ejecucin, seguimiento y evaluacin de polticas pblicas que permiten
garantizar a los nios, nias y adolescentes de Colombia el goce efectivo de sus derechos
fundamentales (Procuradura General de la Nacin, a, 2008, p. 9).
Para el desarrollo de la investigacin se opt por la definicin de ANDR-NOL ROTH
DEUBEL segn la cual la poltica pblica es un conjunto conformado por uno o varios
objetivos colectivos considerados como necesarios o deseables y por medios y acciones que son
tratados, por lo menos parcialmente, por una institucin u organizacin gubernamental con la
finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una
situacin percibida como insatisfactoria o problemtica (ROTH; 2002, p. 27).
Adems de lo anterior, en relacin con la primera infancia, que es el periodo
comprendido desde los cero (0) aos y hasta los seis (6) aos de edad, nos hemos
referenciado en documentos del Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social
Conpes- especialmente en el Documento Conpes Social 109, titulado Poltica Pblica
Nacional de Primera Infancia Colombia por la primera infancia, en donde se
establecen las lneas estratgicas, los roles y las responsabilidades, las recomendaciones,
las metas y los indicadores de resultado para favorecer el desarrollo de los nios y nias
desde la gestacin hasta los seis aos (Departamento Nacional de Planeacin, a, 2007,
p. 2).
En este marco, el proyecto de investigacin Evaluacin de las polticas pblicas de infancia y
adolescencia. Poltica pblica nacional por la primera infancia2 pretende establecer si se han
logrado los objetivos propuestos por el constituyente y el legislador, tomando como
puntos de partida: primero, los derechos que la Constitucin Poltica y el Cdigo de la
Infancia y la adolescencia establecen para la primera infancia; segundo, la matriz de
vigilancia para la garanta de los derechos de la primera infancia elaborada por la
Procuradura Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia y
la Familia; y tercero, las recomendaciones establecidas en el Documento Conpes Social
109 sobre la Poltica Pblica Nacional de Primera Infancia Colombia por la primera
infancia.

Proyecto adelantado con el auspicio de la Universidad Catlica de Colombia, bajo la

coordinacin del Centro de Investigaciones Socio Jurdicas de la Facultad de Derecho.

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La evaluacin de la accin pblica en el campo objeto del proyecto de investigacin se

adelant en la modalidad de auditora; y por lo tanto, se realiz a travs de documentos
y libros que daban cuenta de las actividades realizadas por las entidades responsables de
la implementacin de las polticas necesarias para la garanta y el restablecimiento de los
derechos de la primera infancia.

METODOLOGA
Para alcanzar los objetivos propuestos, se recolect la informacin mediante el rastreo,
identificacin y aprehensin de fuentes en forma fsica, -visitando diferentes bibliotecas
y centros de documentacin-; as como tambin en medio magntico, que incluye las
visitas a las bases de datos suscritas por la Universidad Catlica de Colombia, as como
tambin a las pginas oficiales de cada una de las entidades, y a las colecciones virtuales
de documentacin de los pases objeto de anlisis; posteriormente se elaboraron fichas
bibliogrficas por cada documento relevante identificado en la fase de recoleccin de la
informacin; con esta informacin se construyen categoras y sub - categoras de anlisis
y clasificacin de la informacin identificada y reseada en matriz de doble entrada,
para facilitar la clasificacin y el anlisis de los datos recolectados, reseados y
categorizados; finalmente, con este informacin depurada y categorizada, se elaborarn
los productos de divulgacin y de nuevo conocimiento resultados de la investigacin.

RESULTADOS
En la Constitucin Poltica de Colombia, la clausula general y remisoria sobre los
derechos de los nios est concebida en los siguientes trminos:
Son derechos fundamentales de los nios: la vida, la integridad fsica, la salud y
la seguridad social, la alimentacin equilibrada, su nombre y nacionalidad,
tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educacin y la
cultura, la recreacin y la libre expresin de su opinin. Sern protegidos contra
toda forma de abandono, violencia fsica o moral, secuestro, venta, abuso sexual,
explotacin laboral o econmica y trabajos riesgosos. Gozarn tambin de los
dems derechos consagrados en la Constitucin, en las leyes y en los tratados
internacionales ratificados por Colombia.
La familia, la sociedad y el Estado tienen la obligacin de asistir y proteger al
nio para garantizar su desarrollo armnico e integral y el ejercicio pleno de sus
derechos. Cualquier persona puede exigir de la autoridad competente su
cumplimiento y la sancin de los infractores.
Los derechos de los nios prevalecen sobre los derechos de los dems. (Artculo
44).

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De acuerdo a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el artculo 44 del texto

constitucional establece dos caractersticas en relacin con los derechos de los nios. En
primer lugar, tienen el carcter de fundamentales, categorizacin que obedece a las
especiales condiciones de debilidad manifiesta, e incapacidad fsica y mental para llevar
una vida totalmente independiente, los nios requieren una proteccin especial por
parte del Estado, la familia y la sociedad (Corte Constitucional, sentencia T - 402 de
junio 3 de 1992, Magistrado Ponente Eduardo Cifuentes Muoz). En segundo lugar,
tienen el carcter de prevalentes, condicin que se pone de manifiesto cuando es
imposible conciliar los derechos de los nios con los de cualquier otra persona (Corte
Constitucional, sentencia C 157 de marzo 5 de 2002, Magistrado Ponente Manuel
Jos Cepeda Espinosa).
Tambin del texto constitucional se desprenden varias garantas especficas para los
derechos de los nios, como ocurre con el derecho a tener una familia y a no ser
separado de ella; el derecho a recibir una alimentacin equilibrada y al cuidado y amor,
entre otros; y las situaciones que amenazan o vulneran sus derechos, en particular: el
abandono, la violencia fsica o moral, el secuestro, la venta, el abuso sexual, la
explotacin laboral o econmica y los trabajos riesgosos (Corte Constitucional,
sentencia C 157 de marzo 5 de 2002, Magistrado Ponente Manuel Jos Cepeda
Espinosa).
Los obligados a garantizar los derechos de los nios son, en forma concurrente, la
familia, la sociedad y el Estado, con el doble objetivo de asistirlos y protegerlos, de un
lado; y del otro, para garantizar el ejercicio pleno de sus derechos.
Sin embargo, los derechos de los nios no son exclusivamente los contemplados en el
mencionado artculo 44 constitucional, pues esta norma remite a otros artculos de la
Constitucin Poltica, como ocurre con los artculos 42, 67, 68 y 356; y a las normas
contenidas en los tratados y convenios internacionales ratificados por Colombia y que
hacen parte del bloque de constitucionalidad. Varias normas de rango legal desarrollan
los mandatos constitucionales y entre ellas, la ya mencionada la Ley 1098 de noviembre
8 de 2006.
El Cdigo de la Infancia y la Adolescencia, al establecer como sujetos titulares de
derecho a todas las personas menores de dieciocho (18) aos, instituye la diferenciacin
entre nio o nia y adolescente; y seala que son nios o nias todas las personas entre
cero (0) y doce (12) aos, y adolescentes, las que comprenden el perodo entre los doce
(12) y los dieciocho (18) aos (artculo 3). La diferenciacin etrea mencionada es, en
criterio de la Corte Constitucional, necesaria en la regulacin legal sobre la proteccin
de los menores, porque permite determinar los marcos respectivos para el diseo y la
ejecucin de los planes y programas sobre los nios en sentido estricto o restringido y
sobre los adolescentes (Corte Constitucional, sentencia C 740 de julio 23 de 2008,
Magistrado Ponente Jaime Arajo Rentera).
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Ahora bien, dentro de las etapas de la niez encontramos la primera infancia, perodo
comprendido entre los cero (0) y los seis (6) aos, y luego, el periodo entre los siete (7) y
los doce (12) aos, al que no se le ha asignado un nombre especfico. En relacin con la
primera infancia, el Cdigo de la Infancia y la Adolescencia la define como la etapa del
ciclo vital en la que se establecen las bases para el desarrollo cognitivo, emocional y
social del ser humano. Desde la primera infancia, los nios y las nias son sujetos
titulares de los derechos reconocidos en los tratados internacionales, en la Constitucin
Poltica y en este Cdigo. Son derechos impostergables de la primera infancia, la
atencin en salud y nutricin, el esquema completo de vacunacin, la proteccin contra
los peligros fsicos y la educacin inicial. En el primer mes de vida deber garantizarse el
registro civil de todos los nios y las nias (artculo 29).
Entonces, dentro del marco de accin trazado por el Cdigo de la Infancia y la
Adolescencia, las autoridades estatales estn obligadas a garantizar, de forma
impostergable a este rango de poblacin, los derechos al registro civil, salud, vacunacin,
nutricin, desarrollo y pre escuela; y a restablecer los derechos de los nios que, en esta
franja de edad, han sido maltratados, abusados sexualmente, explotados sexualmente, se
encuentran en la calle, son trabajadores, infractores de la ley penal o vctimas de trata
(Procuradura General de la Nacin, a, 2008, pp.18 - 19).
Teniendo en cuenta esta caracterizacin jurdica, el Consejo Nacional de Poltica
Econmica y Social CONPES-, aprob, en diciembre 3 de 2007 el Documento Conpes
Social 109 en donde se establecen, como principios de esta poltica pblica: la familia
como eje fundamental, la perspectiva de derechos y atencin integral,
corresponsabilidad e integralidad y focalizacin y promocin de los derechos de los
nios de cero (0) a seis (6) aos; traza, entre sus objetivos, el fortalecimiento, promocin
y garanta de los derechos de los nios y nias menores de seis (6) aos y finalmente;
establece los roles y responsabilidades de las autoridades encargadas de la garanta
integral y el restablecimiento de los derechos de la primera infancia, concretamente
establece acciones frente al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF-, el
Ministerio de Proteccin Social, el Ministerio de Educacin Nacional, el Ministerio de
Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la Registradura Nacional del
Estado Civil, Accin Social y las entidades territoriales (Departamento Nacional de
Planeacin, a, 2007, pp. 25 - 39).
Con posterioridad a ello, la Procuradura General de la Nacin, en ejercicio de las
funciones constitucionales y legales de impulsar y hacer el seguimiento al proceso de
implementacin del Cdigo de la Infancia y la Adolescencia, a travs de la Procuradura
Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia y la Familia;
configur, en una matriz de vigilancia, la lista de chequeo a las acciones y lineamientos
de polticas pblicas que dan cuenta de cada uno de los derechos fundamentales de la
infancia y la adolescencia, de acuerdo con el ciclo de vida (Procuradura General de la
Nacin, a, 2008, pp.15 - 16).
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Dos aos despus de elaborada la lista de chequeo a las acciones y lineamientos de

polticas pblicas en materia de derechos fundamentales de la infancia y la adolescencia,
es necesario establecer si se ha avanzado, cmo y en qu medida, en la garanta y
restablecimiento de los derechos de la primera infancia, asunto que fue el problema de
investigacin del proyecto.
Para dar respuesta al problema de investigacin, tenemos en primer lugar, los estudios
tericos, que dan cuenta de los abordajes de la problemtica. Sobre la definicin,
formulacin, implementacin y evaluacin de polticas pblicas como ya se anot nos
hemos referenciado en ANDR-NOL ROTH DEUBEL. En la revista Infancia,
Adolescencia y Familia, se presentan, en un artculo, las bases para la formulacin de un
plan nacional para el desarrollo de la primera infancia; all se presentan los referentes
tericos de consenso mundial sobre la temtica, se expone un balance de los principales
programas nacionales adelantados en el campo del desarrollo infantil y se proponen
algunos lineamientos a tener en cuenta para el diseo de polticas pblicas en este
campo, que obedecen a la preocupacin cada vez ms creciente por establecer lneas de
accin eficaces que sirvan de fundamento para entender el desarrollo de la primera
infancia, as como comprender, a partir de una mirada psicosocial, su situacin en el
pas (TORRADO, REYES Y DURN; 2006. p. 15).
Las Memorias del Primer Encuentro Interuniversitario derechos de la niez y la
juventud, adelantado en el 2001, presentan el resultado de los foros realizados en la
academia respecto a los derechos de la niez y la juventud, y reconoce el importante
papel de las Universidades y su aporte en la reflexin del mismo.
En el libro Teora General de niez y adolescencia, CARLOS ENRIQUE TEJEIRO LPEZ
presenta e ilustra los tpicos ms relevantes de la discusin hacia el cmo lograr la
cohesin normativa necesaria que permita la aplicacin de los postulados de la
Convencin Internacional de Derechos del Nio al derecho interno y se alcance en
verdad la primaca del derecho material consagrado en la Carta Poltica Colombiana
(TEJEIRO; 2002, p. 13).
En segundo lugar, estn los documentos oficiales de carcter nacional, departamental,
municipal o distrital, que presentan las polticas pblicas de los distintos niveles. En esta
categora estn:
1. El Primer informe del seguimiento a la implementacin del Cdigo de la
Infancia y la Adolescencia. Dos aos desde su sancin y promulgacin por la
garanta plena de los derechos de la infancia y la adolescencia colombiana, fruto
del trabajo de la Procuradura General de la Nacin y de la Agencia de los
Estados Unidos para el Desarrollo Internacional USAID-, captulo Colombia,
establece, a travs de una matriz de vigilancia el diseo de programas, proyectos,
acciones especficas y recursos econmicos, abordados por cada uno de los entes
responsables de dar cumplimiento a los compromisos legales y da a conocer el
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estado de avance en el proceso de implementacin del Cdigo de la Infancia y

la Adolescencia (Procuradura General de la Nacin, a, 2008:16).
2. El Distrito Capital, a travs del documento Poltica por la calidad de vida de
nios, nias y adolescentes. Bogot 2004 2008, presenta como objetivo de la
administracin mejorar sustancialmente la calidad de vida de la infancia y la
adolescencia, a travs del llamado a las instituciones gubernamentales, no
gubernamentales y a las dems expresiones de la sociedad civil para construir
colectivamente un contexto poltico, social y econmico que sea garante de las
condiciones materiales y afectivas requeridas para que los nios, nias y
adolescentes ejerzan plenamente sus derechos. En punto de la primera infancia,
el eje de la poltica es la proteccin de la vida antes de nacer, al nacer y durante
el primer ao; el establecimiento de una ciudad segura y, como corolario; la
seguridad alimentaria (Alcalda Mayor de Bogot; 2008, pp. 34, 42).
3. La Procuradura General de la Nacin, en la Directiva 116 de 2008, insta a los
gobernadores y alcaldes a la elaboracin de un diagnstico de la situacin de la
niez y la adolescencia en su departamento y municipio, con el fin de establecer
las problemticas prioritarias que debern atender en su Plan de Desarrollo, as
como determinar las estrategias a corto, mediano y largo plazo que se
implementarn para ello; les solicita tener en cuenta al momento de elaborar
sus respectivos Planes de Desarrollo la definicin, los objetivos, los principios
de la Polticas Pblicas de Infancia y Adolescencia y, entre otras acciones; los
exhorta a tener en cuenta al momento de elaborar sus respectivos Planes de
Desarrollo el cumplimiento de los lineamientos tcnicos mnimos que debern
contener los respectivos planes en materia de infancia y adolescencia teniendo
en cuenta el ciclo de vida, el enfoque de garanta y restablecimiento de
derechos, elaborados por el Departamento Nacional de Planeacin, el
Ministerio de la Proteccin Social y el Ministerio de Educacin con la asesora
tcnica del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (Procuradura General
de la Nacin, b, 2008, p. 6).
4. El Documento Conpes Social 123, aprobado en abril 27 de 2009, establece la
distribucin de los recursos para atencin integral a la primera infancia para la
vigencia 2009, correspondiente a las liquidaciones del mayor valor del sistema
general de participaciones por crecimiento real de la economa superior al 4%
de la vigencia 2007 y la declaracin estratgica del Programa Integral de
atencin a la Primera Infancia; el ajuste a la distribucin de las once doceavas
de la vigencia 2009 de la participacin para salud; el ajuste a la asignacin de
dos resguardos indgenas por efecto de nueva certificacin del DANE sobre su
ubicacin y; el ajuste a la asignacin y orientacin de los recursos de la
participacin de propsito general de un municipio por nueva certificacin de
su categora. En este documento se detalla la distribucin y orientacin de los
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recursos para la primera infancia (Departamento Nacional de Planeacin, b,

2009, pp. 17 44).
5. En el libro titulado Municipios y Departamentos por la Infancia y la Adolescencia,
la Procuradura General de la Nacin, el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia UNICEF-,
presentan a los municipios y departamentos una herramienta para el diseo,
seguimiento y evaluacin de polticas, planes y proyectos que garanticen los
derechos de la infancia y la adolescencia colombiana. En el documento se
encuentran los fundamentos de la estrategia y se describen las competencias, los
responsables, los objetos de seguimiento, as como la metodologa, los
procedimientos e instrumentos para la gestin pblica orientada a resultados.
Tambin se presenta, para cada una de las ocho prioridades, informacin
concreta y prctica para apoyar la planeacin y gestin local a favor de los
derechos de los nios. Especficamente, se plantean estrategias e ideas para la
accin, se describe el marco legal relacionado con el tema y tambin se
enumeran algunas referencias bibliogrficas para el lector o lectora interesado
en conocer ms sobre el tema (Procuradura General de la Nacin, Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar y el Fondo de las Naciones Unidas para la
Infancia, 2006, p. 9).
6. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, en el Documento Programas de
atencin a la primera infancia en el ICBF, presenta los proyectos de asistencia a
la niez y apoyo a la familia para posibilitar el ejercicio de sus derechos, y la
proteccin - acciones para preservar y restituir el ejercicio integral de los
derechos de la niez y la familia (Instituto Colombiano de Bienestar Familiar,
2009. pp. 1 4).
7. En el libro Ruta tico jurdica para la atencin de nios, nias y adolescentes
desvinculados de los grupos armados al margen de la ley, la Defensora del Pueblo,
con el apoyo de la Organizacin Internacional para las Migraciones, -OIM-,
presenta el camino que deben seguir las autoridades pblicas y los particulares
para la proteccin integral y el restablecimiento de los derechos de la niez
vctima de reclutamiento y utilizacin ilcita una vez se han desvinculado de
dichos grupos. La Ruta es una gua pedaggica para la comprensin y aplicacin
de los procedimientos jurdicos y administrativos que deben efectuar las
autoridades pblicas concernidas (Defensora del Pueblo, Organizacin
Internacional para las Migraciones; 2008, p. 7).
8. En el libro El poder de tus derechos. Nios, nias, adolescentes y jvenes sujetos de
derechos en procesos de reinsercin y reconciliacin, el Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar y la Organizacin Internacional para las Migraciones
presentan, desde una perspectiva de derechos, las claves para que en su camino
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hacia la reintegracin se reconozcan como sujetos que al contribuir con la

reconciliacin logran construir espacios de convivencia en los cuales se
resuelven pacficamente los conflictos (Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, Organizacin Internacional para las Migraciones 2008, p. 6).
9. La Procuradura General de la Nacin y la Organizacin Internacional para las
Migraciones en el libro Prevencin, atencin y deteccin de la violencia intrafamiliar,
el maltrato infantil y la violencia sexual desde las acciones de gobernaciones y alcaldas.
Una mirada del Ministerio Pblico en desarrollo de su funcin preventiva, recogen la
manera como las administraciones departamentales y municipales estn
abordando la violencia intrafamiliar, el maltrato infantil y la violencia sexual, y
ofrecer algunas sugerencias a las administraciones, instituciones y comunidades
locales, para tratar estas temticas con acciones que logren, la mayor efectividad
en la garanta de los derechos humanos de la poblacin bajo su jurisdiccin
territorial (Procuradura General de la Nacin, Organizacin Internacional para
las Migraciones; 2008, p. 9).
10. En el libro Decisiones ganadoras para nios, nias, adolescentes y jvenes, la
Procuradura General de la Nacin presenta los resultados del VI encuentro de
Gobernadores y Alcaldes por la Infancia, la Adolescencia y la Juventud, que se
llev a cabo en Paipa, Boyac, los das 12 y 13 de julio de 2008. Aqu se
presentan los resultados de las diferentes mesas de trabajo, donde por medio de
diferentes metodologas, se indag a los gobernadores y alcaldes por el proceso
de implementacin del Cdigo de la Infancia y la Adolescencia y de la Ley de
Juventud; la situacin y las acciones especficas en este campo, la participacin
de los nios, nias, adolescentes y jvenes en el ciclo de las polticas pblicas
hacia ellos orientadas; finalmente se indag por la concrecin de un plan de
accin que viabilizara los compromisos firmados por los representantes del
sector privado en el IV Encuentro de Gobernadores, realizado en 2007
(Procuradura General de la Nacin; 2008, pp. 1 11).
11. En el manual Estrategia Municipios y Departamentos por la Infancia, la Adolescencia
y la juventud hechos y derechos plan operativo anual 2009, la Procuradura General
de la Nacin presenta los propsitos de las polticas pblicas y la inversin
social en infancia, adolescencia y juventud, a nivel departamental y municipal.
(Procuradura General de la Nacin, 2009, pp. 1 11).

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DISCUSIN
Para evaluar la accin pblica sobre la primera infancia se deben analizar diversos
documentos, los que permiten establecer que una de las prioridades en la agenda
nacional es garantizar la efectividad de los derechos de los nios, nias y adolescentes.
En particular, la primera infancia es hoy objeto de atencin por parte de las autoridades
de los niveles nacional y local, pero evidenciar las acciones concretas para materializar
este propsito reviste algunas dificultades, pues no todas las entidades del nivel nacional
facilitan el acceso a los documentos que soportan la forma en que se avanza en la
implementacin de esa poltica.
Merece especial mencin el esfuerzo de la Procuradura General de la Nacin, entidad
que desde las competencias constitucionalmente atribuidas, desarrolla actividades para
hacer efectivo el mandato de la prevalencia de los derechos de los nios, nias y
adolescentes.

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