LA EXIGENCIA DE NO CONFISCATORIEDAD EN EL CASO DE LOS ARBITROS MUNICIPALES

La Repblica del Per conforme a lo preceptuado en el art. 43 de la Constitucin tiene un sistema de gobierno presidencialista, unitario y descentralizado, organizado en 24 departamentos, a su vez cada departamento est compuesto por 195 provincias (incluido el callao), que a su vez integran 1,831 distritos. Cabe sealar que desde enero del ao 2003 en cada uno de los Departamentos se lleva un gobierno a nivel regional1, con la finalidad de descentralizar el gobierno, sin embargo esta nueva forma de dividir polticamente al Per se encuentra en proceso pues la idea original fue integrar los 24 departamentos en 12 regiones, propuesta que no fue aceptada por la poblacin, proponindose en el gobierno del presidente Alejandro Toledo Manrique la integracin mediante referndum hasta que la totalidad del territorio se encuentre regionalizado, salvo la Provincia Constitucional del Callao y la Provincia de Lima, territorio ltimo el cual cuenta con autonoma regional por ser la sede de la capital, Lima, por cuanto la Municipalidad tiene tanto funciones de Gobierno Regional como de Municipalidad Provincial.

En consecuencia, por la forma en que ha sido redactado el art. 74 de la Constitucin2, podemos concluir que la potestad tributaria se encuentra distribuida en dos niveles, uno de mbito nacional a cargo del congreso y el otro de mbito local a cargo de los gobiernos regionales y locales.

En la poltica del Per, el gobierno a nivel regional es la conduccin de la gestin pblica que se lleva a cabo en cada uno de los departamentos del pas. Esta funcin se lleva a cabo en cada una de estas circunscripciones por su respectivo Gobierno Regional, persona jurdica de derecho pblico con autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia.
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Artculo 74 de la Constitucin " () Los gobiernos regionales y los gobiernos locales pueden crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas, o exonerar de stas, dentro de su jurisdiccin y con los lmites que seala la ley. El Estado, al ejercer la potestad tributaria, debe respetar los principios de reserva de la ley, y los de igualdad y respeto de los derechos fundamentales de la persona. Ningn tributo puede tener efecto confiscatorio ()

El principio de no Confiscatoriedad constituye un mecanismo de defensa del derecho de propiedad de los particulares ya que evita que la ley tributaria pueda afectar en forma desproporcionada e irrazonable la esfera patrimonial delas personas. En ese sentido, en el cumplimiento de este principio implica la necesidad de que, al momento de establecerse o crearse un tributo, los rganos con capacidad para dicha potestad (Gobierno Central y Gobierno Local) respeten ciertos lmites en aplicacin de los parmetros de razonabilidad y proporcionalidad.

DECRETO LEGISLATIVO NRO. 771 Mediante esta Ley Marco del Sistema Tributario Nacional 3 , se estableci los tributos vigentes e indica los acreedores tributarios, sin embargo para los gobiernos locales (Art. 2.II.2) no seala los tributos, slo se limita a indicar que son los establecidos en la Ley de Tributacin Municipal.

Siendo estos tributos: Las contribuciones y tasas municipales, sean estos ltimos derechos, licencias o arbitrios y por excepcin impuestos que la ley les asigna", conforme se encuentra preceptuado en el Cdigo Tributario. Por su parte el Texto nico Ordenado del Cdigo Tributario, aprobado por Decreto Supremo Nro. 13599-EF, en el artculo IV del Ttulo Preliminar precisa que mediante Ordenanzas, se pueden crear, modificar y suprimir contribuciones, arbitrios, derechos y licencias o exonerar de ellos, dentro de su jurisdiccin y con los lmites que seala la Ley.
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Vigente desde el 01 de enero de 1994, estructura el sistema tributario peruano, identificando cuatro grandes sub-conjuntos de tributos en funcin del destinatario de los montos recaudados. As en el art. 2.II.1 encontramos a los tributos que constituyen ingresos del Gobierno Nacional; en el Art. 2.II.2 encontramos los tributos que constituyen ingresos de los gobiernos locales; en el Art.2.II.3 encontramos contribuciones que constituyen ingresos para otras reparticiones pblicas diferentes del gobierno nacional y local (financia el Sistema de Salud administrado por ESSALUD, el Sistema Nacional de Pensiones administrado por la Oficina de Normalizacin Previsional -ONP, contribucin al Servicio Nacional de Adiestramiento Tcnico Industrial -SENATI, contribucin al Servicio Nacional de Capacitacin para la Industria de la Construccin- SENCICO, contribucin al Fondo Nacional de Vivienda FONAVI, derogado por la Ley 26969 a partir de septiembre de 1998, en su lugar la citada ley estableci el Impuesto Extraordinario de Solidaridad IES, el mismo que a grandes rasgos- incide en los trabajadores independientes y en los empleadores (de trabajadores dependientes) quedando sin efecto en diciembre del 2004 en virtud de la Ley 28378 publicada el 10 de noviembre de 2004; y finalmente tenemos a los tributos que constituyen ingresos para los gobiernos regionales, segn lo establecido en el art. 74 de la Constitucin Poltica del Per, empero estos ingresos no estn regulados por el D.L. N771.

Por otro lado, el artculo 60 del Decreto Supremo N 156-2006-EF Texto nico Ordenado de la Ley de Tributacin Municipal, seala que de acuerdo a lo establecido en la Constitucin Poltica del Per, las Municipalidades pueden crear, modificar y suprimir contribuciones o tasas, y otorgan exoneraciones, dentro de los lmites que fije la ley. LEY NRO. 27972 LEY ORGNICA DE MUNICIPALIDADES Por su parte el Art. 9 inc. 9) seala: corresponde al Consejo Munici pal crear, modificar, suprimir o exonerar de contribuciones, tasas o arbitrios, licencias y derechos, conforme a ley.

Igualmente estipula en el artculo 40 que mediante Ordenanzas se crean, modifican, suprimen o exoneran los arbitrios, tasas, licencias, derechos y contribuciones, dentro de los lmites establecidos por la ley, precisando que las ordenanzas en materia tributaria expedidas por las municipalidades distritales deben ser ratificadas por las municipalidades provinciales de su circunscripcin para su vigencia; y

Finalmente el art. 70 del mismo cuerpo de leyes establece que el sistema tributario de las municipalidades, se rige por la ley especial y el Cdigo Tributario en la parte pertinente.

BAJO EL PARMETRO DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

El tribunal indica que determinar los arbitrios en base a la capacidad contributiva del contribuyente tomando como referencia solo el valor de autoevalu de los predios trasgrede el Principio de No Confiscatoriedad puesto que este valor por si mismo no refleja una relacin de razonabilidad y proporcionalidad con el servicio prestado por el municipio.

Por lo anterior, podemos inferir que un tributo (en este caso, los arbitrios) ser confiscatorio cuando el mismo absorba una parte importante del capital del contribuyente o de la fuente que genera sus ingresos.

En la prctica determinar cuando un tributo es confiscatorio es complejo puesto que cada individuo tiene una capacidad contributiva distinta, pero se pueden tomar en cuenta ciertos estndares mnimos al momento de gravar a los contribuyentes, por ejemplo, que los costos estn elevados en relacin directa al servicio que efectivamente presta el municipio.

Hay que sealar, en ese sentido, que el criterio de tomar el valor del predio como indicador para determinar los costos por arbitrios no es desacertado de todo en algunos servicios, puesto que se entiende que un predio con mejor ubicacin, de dimensiones comparativamente mayores indica tambin una mayor capacidad contributiva (por ejemplo al momento de distribuir los arbitrios por concepto de limpieza publica y mantenimiento de reas verdes), pero este mismo criterio no ser lgico aplicarlo en otros servicios (por ejemplo en el caso de la tasa por servicio de seguridad ciudadana). Tampoco debemos olvidar que todo cobro de arbitrios debe estar debidamente justificado en un informe econmico financiero por parte de los municipios que sustente el costo de los servicios, a fin que produzca certeza en los contribuyentes de que la carga asumida por los mismos es realmente que les corresponde.4

La Defensora del Pueblo seala que las Ordenanzas cuestionadas son confiscatorias porque su exigencia en el pago no se sustenta en la verificacin del hecho imponible, ni en criterios admisibles para la determinacin del costo efectivo que demanda el servicio municipal. Asimismo, sealan que tales normas han instituido un modelo confiscatorio de recaudacin del tributo municipal, al exigir el

Instituto de Investigacin del Pacifico .Tributacin Municipal. Actualidad Municipal. N 84 Primera Quincena Abril 2005.I-21.

pago anticipado de arbitrios, sin la comprobada prestacin efectiva del servicio municipal por todo el trimestre. 5

El principio de no confiscatoriedad informa y limita el ejercicio de la potestad tributaria estatal, garantizando que la ley tributaria no pueda afectar irrazonable y desproporcionadamente la esfera patrimonial de las personas.

Debe tomarse en cuenta, adems, que la confiscatoriedad puede evaluarse no slo desde el punto de vista cuantitativo, sino tambin cualitativo, cuando se produzca una sustraccin ilegitima de la propiedad por vulneracin de otros principios tributarios, sin que en estos casos interese el monto de lo sustrado, pudiendo ser incluso perfectamente soportable por el contribuyente.6

Al respecto, el Tribunal Constitucional sostuvo en el Exp. N. 2727-2002-AA/TC, que el principio de confiscatoriedad tiene la estructura propia de lo que se denomina un concepto jurdico indeterminado. Es decir, su contenido

constitucionalmente protegido no puede ser precisado en trminos generales y abstractos, sino que debe ser analizado y observado en cada caso, teniendo en consideracin la clase de tributo y las circunstancias concretas de quienes estn obligados a sufragarlo. No obstante, teniendo en cuenta las funciones que cumple en nuestro Estado democrtico de derecho, es posible afirmar, con carcter general, que se transgrede el principio de no confiscatoriedad de los tributos cada vez que un tributo excede el lmite que razonablemente puede admitirse como justificado en un rgimen en el que se ha garantizado constitucionalmente el derecho subjetivo a la propiedad.

Definitivamente,

uno

de

los

elementos

que

contribuyen

verificar

la

confiscatoriedad cuantitativa, en el primer caso, es la falta del informe econmico-

Exp. N. 0041-2004-ai/tc.Lima.Defensora del pueblo. Sentencia del tribunal constitucional del 11 de Noviembre del 2004. 6 Hernndez Berenguel, Luis. El Poder Tributario y la nueva Constitucin. En: Revista del Instituto Peruano de Derecho Tributario. N. 24. Junio. 1993.

financiero que sustente el coste; y, en el segundo, el uso de criterios vlidos para la distribucin de arbitrios. De este modo, si la distribucin del coste se ha basado en criterios que no guardan relacin lgica con la naturaleza del servicio, cabe una fuerte presuncin de que la carga asumida por el contribuyente no es la real, pudiendo ser mayor al costo ideal, o incluso extremadamente mayor, debindose analizar las circunstancias particulares de cada caso.

No debe eludirse el anlisis de una ordenanza municipal de conformidad con la Ley de Tributacin Municipal y la Ley Orgnica de Municipalidades. De esta manera, tomando en cuenta que estas normas establecen los requisitos de fondo y forma para las Ordenanzas en materia tributaria, lo adecuado para el contribuyente frente a presuntos cobros arbitrarios es que dicha situacin sea resuelta lo antes posible, y es evidente que un Tribunal especializado en materia tributaria se encuentra plenamente facultado para realizar esta labor de manera efectiva.