LA ESCOGENCIA ESTRATGICA COMO HERRAMIENTA PARA SUPERAR CONFLICTOS EN LA GESTIN DE RESIDUOS SLIDOS MUNICIPALES

Rebeca M. Snchez (*) Facultad de Ingeniera, Universidad Central de Venezuela Ing. Qumico, Instituto Universitario Politcnico de Barquisimeto (1977). MSc en Ingeniera Sanitaria, Universidad Central de Venezuela (1980). MSc en Investigacin de Operaciones, Universidad Central de Venezuela (1997). Profesor Asociado de la UCV (2001)Jefe del Departamento de Ingeniera Sanitaria y Ambiental, UCV (1996). Coordinadora del Postgrado en Ingeniera Sanitaria, UCV (1994-). Ana Mara Benaiges Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad Central de Venezuela Manuel Molina Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad Central de Venezuela Elisenda Vila Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad Central de Venezuela Rebeca M. Snchez (*): Urbanizacin Santa Cecilia, Calle Oriente, Qta. AlegreCaracas, Estado Miranda, 1071, Venezuela.Telfonos: 58 212 6053057/58 212 2324052 Fax: 58 212 6053038/58 212 2324052. e-mail: rebecas@intercable.net.ve RESUMEN Se muestra el proceso de identificacin y adaptacin de la tcnica de planificacin Escogencia Estratgica (EE) como herramienta aplicable en el desarrollo de sistemas de gestin de residuos slidos municipales (RSM), de cara a los criterios de sustentabilidad del servicio, as como la elaboracin planes y programas al corto, mediano y largo plazo, en circunstancias caracterizadas por un precario conocimiento y disponibilidad de informacin sobre el servicio y su prestacin, restricciones financieras a nivel nacional, local y personal y tiempos restringidos para la toma de decisiones. Para ello se tom como caso de estudio el Municipio Libertador del rea Metropolitana de Caracas, Venezuela, el cual se puede considerar representativo de la situacin que afrontan la mayora de las municipalidades del pas en esta materia. La aplicacin de la herramienta permiti estructurar una agenda de acciones, partiendo de la identificacin del problema y del diseo de decisiones ante la problemtica compleja y limitada en informacin que representa el diseo de sistemas para el manejo de RSM en medios donde prevalecen condiciones como las sealadas anteriormente. Asimismo se logr, por consenso, identificar y caracterizar los compromisos (principios) que respaldan la propuesta y que deben asumir los entes vinculados a la prestacin del servicio: corresponsable y cooperativo, integral y desconcentrado, equitativo y apropiado, justo y equilibrado y auto sustentado. Adicionalmente, el proceso de decisin desarrollado, permiti establecer un esquema general para la aplicacin de la herramienta EE en la planificacin de sistemas para el manejo de RSM Palabras Clave: Residuos slidos municipales, Gestin de residuos slidos, Escogencia estratgica INTRODUCCIN En Venezuela, a raz de la transferencia de la responsabilidad del manejo de residuos slidos (RS) a la autoridad municipal, muchos de ellos, especialmente los responsables de los municipios ms grandes, optaron por la concesin del servicio a empresas especializadas mediante contratos de 10 aos de duracin. El planteamiento era asegurar la modernizacin y efectividad del servicio con el apoyo de la inversin privada, aprovechando sus capacidades organizativas y tecnolgicas. En la actualidad, esos contratos se han vencido o estn en su ltimo ao de vigencia y no se perciben mejoras significativas en la prestacin del servicio, persiste la situacin de descoordinacin y desinformacin sobre las actividades inherentes al servicio tanto por parte del ente responsable como de la comunidad atendida, y lo que se considera ms preocupante, no se cuentan con estrategias claras que faciliten la planificacin y gestin de sistemas que tomen en cuenta la realidad tcnica, social, econmica

y ambiental de las localidades, a pesar de los mltiples acciones realizadas a los distintos niveles de gobierno, por fortalecer el sector y mejorar la gestin de los residuos municipales. Entre los factores que han contribuido a acentuar esta situacin se encuentran, adems de las limitaciones financieras producto de la crisis econmica que afronta el pas, el surgimiento de conflictos entre los involucrados por la falta de acuerdo, incluso, en la interpretacin de los principios fundamentales que sustentan la gestin de residuos como son corresponsabilidad, cooperativismo, desconcentracin, equidad o sostenibilidad, consecuencia entre otros, de la conflictividad poltica y social existente en el pas. Quienes tienen la responsabilidad de desarrollar los sistemas de gestin de RSM, de cara a los criterios de sustentabilidad del servicio, as como la elaboracin planes y programas al corto, mediano y largo plazo, se encuentran ante esta tarea en unas circunstancias caracterizadas por un precario conocimiento y disponibilidad de informacin sobre el servicio y su prestacin y restricciones financieras a nivel nacional, local y personal (limitaciones para el pago y poca disposicin a pagar - congelamiento de tarifas desde febrero de 2003). Complementa este cuadro tiempos restringidos para la toma de decisiones y la proximidad de procesos eleccionarios a nivel de autoridades locales. Ante esta situacin se plantea la necesidad de identificar, adaptar y aplicar herramientas de planificacin, que faciliten el proceso de toma de decisiones que, sin olvidar las normas fundamentales de cualquier sistema gerencial (linealidad, objetividad, certeza y globalidad), pueda manejarlas de tal manera que no se persiga lograrlas, sino que el decidor las maneje y aprenda a trabajar cclicamente, con la subjetividad e incertidumbre, as como trabajar seleccionando caminos de accin que conformen propuestas consensuales para actuar progresivamente a travs del tiempo, focalizando la atencin en reas de decisin medulares del problema. La EE, cuyos principios y mtodo de aplicacin en situaciones de marcada complejidad e incertidumbre, se detallan en Friend y Hickling (2002), ofrece un marco conceptual aplicable a la toma de decisiones en condiciones como las sealadas anteriormente. Teniendo en cuenta estos planteamientos, en esta oportunidad se pretende compartir con los interesados en esta importante fase de la gestin de RSM, la experiencia acumulada en la adaptacin y aplicacin de la tcnica en la formulacin de los lineamientos para el Plan de Manejo de Residuos Slidos en un municipio venezolano, que permita reducir la vulnerabilidad del servicio y superar los conflictos que lo amenazan. En tal sentido, los objetivos del presente trabajo son: a) Adaptar la tcnica de planificacin EE como herramienta aplicable en el desarrollo de sistemas de gestin integral de residuos slidos municipales. b) Mostrar los resultados de su aplicacin en un caso real donde se requiere tomar decisiones en un ambiente presionado por el tiempo y la incertidumbre, prevalecen condiciones de complejidad fsica para la prestacin del servicio de aseo urbano y domiciliario, la informacin es limitada y existen restricciones financieras, que amenazan el xito de cualquier propuesta para el manejo integral de residuos slidos municipales. METODOLOGA A travs de una investigacin documental se logra establecer el marco terico referencial que permite identificar y adaptar los principios fundamentales de la Escogencia Estratgica y su adaptacin al proceso de decisiones conducentes a la formulacin de un sistema para la gestin integral de los residuos slidos generados en un municipio seleccionado para la ejecucin del estudio: Municipio Libertador del rea Metropolitana de Caracas, Venezuela. La investigacin de campo estuvo dirigida al levantamiento de la informacin tcnica y otros aspectos de carcter social, financiero y ambiental asociados al manejo de los residuos slidos en el municipio en consideracin, utilizando tcnicas interactivas (entrevistas estructuradas y no estructuradas con representantes de los diferentes entes vinculados a la prestacin del servicio, as como encuestas a representantes de la comunidad servida). El estudio de carcter exploratorio busca mostrar las bondades de la tcnica EE, para lo cual se crea la Mesa de Coordinacin Interinstitucional, como un espacio de coordinacin interinstitucional con los organismos involucrados en la prestacin del servicio, a nivel nacional y municipal. El propsito fue, adems de contar con un equipo tomador de decisiones, darle apoyo a la instancia responsable de la ejecucin del servicio y promotora del estudio, as como fuerza institucional y viabilidad a las acciones que se presenten a la autoridad para la toma de decisiones. Las instituciones participantes son: el Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales, el Ministerio de Salud y Desarrollo Social, FUNDACOMUN, la Universidad Central de

Venezuela, la Sub-Comisin de Ambiente de la Asamblea Nacional, FUNDAGREA y representantes de la sociedad civil. ACTIVIDADES DESARROLLADAS El estudio se desarrolla en las siguientes fases: Fase 1.- Revisin y adaptacin de los principios de la herramienta de planificacin escogencia estratgica a fin de establecer su aplicabilidad al caso de estudio: formulacin de un plan de manejo de residuos slidos municipales. Fase 2.- Desarrollo de un plan estratgico para la aplicacin de la herramienta, lo que permiti organizar y ejecutar las diferentes fases del proceso de decisin objeto de este trabajo en el municipio seleccionado como caso de estudio: Municipio Libertador del rea Metropolitana de Caracas, Venezuela Fase 3.- Aplicacin del plan desarrollado en la fase anterior. Mediante la interaccin directa con los integrantes del grupo decisor y aplicando tcnicas propias de la EE se pudo estructurar una propuesta que logra obtener consenso con relacin a las acciones a realizar en lo inmediato, corto, mediano y largo plazo, a fin de mejorar la gestin de los RSM en el municipio en consideracin Fase 4.- Revisin y evaluacin del proceso de decisin realizado, esta fase permiti identificar los atributos de la herramienta as como desarrollar un esquema general para su aplicacin en otras situaciones similares al caso de estudio. RESULTADOS Con el propsito de facilitar los resultados del presente estudios, ellos se organizan de acuerdo a las fases del proceso de planificacin bajo presin o EE identificadas en la revisin de las bases tericas que la sustentan, y adaptadas al tipo de problemas que se est considerando. Ellas son: identificacin del problema; diseo de las opciones de accin; escogencia de acciones y propuesta de agenda de acciones, correspondiente a los respectivas fases: configurar, disear, comparar y escoger propuestas por sus creadores. Identificacin del problema.- Segn los principios que respaldan la EE, un problema de decisin complejo y mal definido puede ser estructurado en reas de decisin, algunas de ellas directamente interconectadas por pares a travs de vnculos de decisin. Con ello se produce la imagen de una red de relaciones entre reas de decisin (grfico de decisiones) dentro del cual se puede definir un foco del problema (reas de decisin con mayor nmero de de vnculos). Bajo esta premisa y en estrecha relacin con el grupo de trabajo se establecieron seis (6) focos del problema ordenados en los siguientes ejes: social, ambiental, tcnico operativo, institucional y legal, financiero y educacional. Diseo de las opciones de opcin.- Implica identificar el conjunto de opciones de decisin dentro de cada rea de decisin del foco del problema, establecer cules son objetables por ser incompatibles, para finalmente desarrollar el esquema de decisin factible en un rbol de opciones. En esta fase del proceso, el grupo de trabajo logr proponer una diversidad de opciones de accin centradas en los aspectos resumidos en la Tabla 1. Cabe destacar que por procesos interactivos entre los miembros del grupo de trabajo, se logra acuerdo en que el objetivo es dotar al municipio en consideracin de una herramienta de planificacin del sector a mediano y largo plazo, a travs de la implantacin de acciones inmediatas y a corto plazo, para lograr el manejo integral y eficiente de los residuos slidos en el mbito geogrfico del municipio. Escogencia de acciones y propuesta de agenda de acciones.- Mediante intensa interaccin entre los miembros del grupo de trabajo, se procedi a compara opciones alternativas y realizar evaluaciones relativas que representan juicios sobre aquello que pueden ser las consecuencias de llevar a cabo algunas opciones, a travs del hallazgo de las ventajas comparativas que surgen entre los pares de opciones seleccionados. Cabe destacar que ello permiti expresar juicios de valor y sentimientos de incertidumbre siempre dentro de un marco de referencia establecido de comn acuerdo.

TABLA 1: Sntesis de la Fase Diseo de Opciones Eje o Foco del Problema Social Propuestas de opciones orientadas a establecer Formas de participacin comunitaria en: Planificacin del servicio Cogestin y autogestin del servicio Control del servicio Estrategias, mtodos y tcnicas para: Maximizacin del aprovechamiento de recursos Minimizacin de la produccin de residuos Programas pilotos que muestren viabilidad de propuestas Estrategias, mtodos y tcnicas para lograr: Flexibilizacin de la prestacin del servicio Reduccin de la vulnerabilidad en la prestacin del servicio Modelos de gestin conducentes a lograr efectividad en la ejecucin de las actividades inherentes al servicio Seguimiento, control y mejoramiento continuo del servicio Creacin de nuevas formas organizativas para asumir la responsabilidad de la prestacin del servicio. Creacin y/o adecuacin de instrumentos regulatorios especficos para el servicio Cambios en la estructura tarifaria del servicio Nuevas formas de gestin comercial y financiera del servicio Estrategias, mtodos y tcnicas para lograr: Educacin, capacitacin y adiestramiento de los usuarios y prestadores del servicio Comunicacin y divulgacin.

Ambiental

Tcnico - Operativo

Institucional y Legal

Financiero Educacin

Con base a los resultados obtenidos en esta fase se procedi a identificar reas de incertidumbre lo que llev a identificar a su vez opciones exploratorias (aquellas que se deciden tomarlas en cuenta y estudiarlas posteriormente). Esto ltimo implica incorporar consideraciones de tiempo para realizar las acciones, lo que redund en la conformacin de esquemas de accin que pueden ser realizadas de inmediato, a corto, mediano y largo plazo, as como el conjunto de compromisos que implica la aceptacin del plan de opciones. Es as como se vislumbra y/o refuerzan los principios rectores del sistema de manejo de residuos slidos que se est desarrollando. Para el caso del municipio en consideracin se logra una propuesta resumida en la Tabla 2 y se logra consenso en que los principios que deben caracterizar el servicio, los cuales se presentan en la Tabla 3. Con base al proceso descrito se puede establecer un esquema general para la aplicacin de la herramienta Escogencia Estratgica en la planificacin de sistemas para el manejo de residuos slidos tal como se resume en la Tabla 4.

TABLA 2: Sntesis de la Propuesta de acciones lograda a travs de la aplicacin de la Herramienta de Planificacin Escogencia Estratgica para el Caso de Estudio Eje de Decisin Social Situacin Actual Contratacin de algunas cooperativas para la ejecucin de actividad de barrido de calles, sin la existencia de mecanismos de apoyo, seguimiento y control de su actividad Propuesta Plazo

Corto Creacin de espacios para la planificacin participativa Mediano Conformacin de Centros Comunitarios de Proteccin Ambiental dirigidos a promover la autogestin del servicio en zonas de difcil acceso Inmediato Conformacin de Cooperativas para la ejecucin de actividades de barrido y mantenimiento urbano en zonas delimitadas. Programas pilotos : Ambiental Actividades espordicas y Inmediato descoordinados de educacin Campaas de concientizacin por ambiental. sectores Inmediato Insercin del reciclaje en programas sociales (Programa Cambalache)** Inmediato Produccin de compost Parque Los Caobos Inmediato Tcnico Municipio dividido Definicin de tres sectores equilibrados Operativo en poblacin atendida y sus arbitrariamente en dos sectores atendido por sendas caractersticas socioeconmicas, as como en cantidad de residuos a empresas especializadas. manejar * Corto Propuesta de trminos de referencia Plan operativo diseado sin para los nuevos procesos licitatorios considerar caractersticas donde se considere este aspecto tcnicas, sociales, econmicas y ambientales de los sectores atendidos Apertura de proceso licitatorio para la Corto Actividad de transferencia actividad de transferencia. incluida en contratos de concesin para recoleccin traslado de residuos Corto Incorporacin de condiciones Manejo de desechos Mediano especiales en los trminos de hospitalarios, escombros y referencia para los nuevos procesos otros desechos especiales licitatorios incorporados como servicios sujetos a ejecucin discrecional por concesionarias, de mutuo acuerdo con el generador. Mediano Inexistencia de criterios y Propuestas de indicadores para la mecanismos para el evaluacin del servicio seguimiento y evaluacin de Incorporacin de la contralora social Mediano la prestacin del servicio. Propuesta para la coordinacin con las Largo Servicio de disposicin final instituciones pertinentes nuevas mancomunado con otras opciones para el mejoramiento de esta municipalidades vecinas. fase del servicio (sigue) Enajenacin del servicio * Segn lo recomendado por Menndez y Gonnella (2003) ** Segn los resultados obtenidos en Romero (2003) Programa Cambalache Municipio Libertador programa piloto

TABLA 2: Sntesis de la Propuesta de acciones lograda a travs de la aplicacin de la Herramienta de Planificacin Escogencia Estratgica para el Caso de Estudio (continuacin) Eje de Decisin Institucional Legal Situacin Actual La gestin del servicio recae en una dependencia municipal con dificultades financieras y serias debilidades organizacionales La ordenanza municipal relacionada con este tema es desactualizada e irrelevante Sistema tarifario desactualizado y ajustable de acuerdo a indicadores de inflacin. Actualmente congelado por decisin del gobierno nacional Recaudacin a travs de cobro conjunto con energa elctrica, contratado directamente por la empresa concesionaria Actividades espordicas y descoordinados de educacin ambiental Propuesta Creacin de un Instituto Municipal Autnomo para la gestin de todos los servicios municipales Propuesta para actualizar el principal instrumento legal que le da soporte a la gestin y sustenta los mecanismos de financiamiento del servicio Propuesta de criterios para la acualizacin del sistema tarifario Plazo Mediano

Mediano

Financiero

Mediano

Creacin de empresa comercalizadora del servicio Propuestas para campaas de divulgacin masiva de informacin

Corto

Educacin

Mediano

TABLA 3: Principios que Deben Caracterizar el Servicio Principio Corresponsable y Cooperativo Integral y Desconcentrado Descripcin Socializado con la incorporacin de los ciudadanos en la planificacin de la gestin, en la definicin de la calidad del servicio, en su operacin y velando por su cumplimiento. Creando las condiciones para que se desarrollen los valores de cooperacin y solidaridad, a travs de la autogestin y la cogestin del servicio, como medios de participacin y protagonismo de las comunidades Concibiendo el servicio como un sistema integral de saneamiento ambiental y manejo de los desechos, cogestionado desde las parroquias y comunidades. Racionalizando la gestin del servicio por medio de la utilizacin de mecanismos de desconcentracin y coordinacin de la estructura administrativa. Estimulando la expansin y mejoras de la infraestructura y de los servicios de limpieza urbana en beneficio de la poblacin. Promoviendo la integracin urbana, en conformidad con las polticas establecidas los planes de desarrollo. Ofreciendo calidad a todos los usuarios, segn sus necesidades y en todos los sectores de la ciudad. Promoviendo el acceso a los servicios de limpieza urbana a toda la poblacin, en condiciones adecuadas. Garantizando la no discriminacin de los usuarios, cualquiera sea el modo de contratacin del servicio. Regularizando su prestacin en las comunidades de los barrios. (sigue)

Equitativo y Apropiado

TABLA 3: Principios que Deben Caracterizar el Servicio (continuacin) Principio Justo y Equilibrado Descripcin Con un sistema tarifario justo, solidario y razonable para los usuarios, socialmente redistribuido y sostenible para los operadores. Creando condiciones para que los componentes del servicio, propicien el desarrollo social del municipio, reduzcan las desigualdades sociales y mejoren las condiciones de vida de sus habitantes En la bsqueda de una gestin duradera, eficaz y eficiente, incluyente, aceptada y apropiable socialmente y con una mnima afectacin ambiental. Creando condiciones de manejo del servicio que lo hagan sustentable ambiental, social y econmicamente. Promoviendo la economa y la diversidad de los servicios, as como la oferta y la calidad. Garantizando la gestin financiera eficiente y el adecuado manejo de los recursos.

Auto sustentado

TABLA 4: Esquema General para la Aplicacin de la Herramienta Escogencia Estratgica en la Planificacin de Sistemas para el Manejo de Residuos Slidos Municipales Fase Identificacin del problema Propsito Describir el problema en sus dimensiones: institucional, tcnica, financiera, ambiental, social y poltica, entre otros. Proponer acciones que cuenten con el consenso de los entes vinculados a la prestacin del servicio y que permitan resolver las limitaciones detectadas en la fase de descripcin e identificacin del problema Comparar las opciones de solucin al problema que reflejen los valores y lineamientos de poltica para la prestacin del servicio, as como adaptadas a la realidad tcnica, econmica, ambiental y social del municipio Actividades Recopilacin de informacin: registros de datos, si existen, o a travs de los entes vinculados al servicio; encuestas; reuniones y talleres de trabajo Reuniones de trabajo con agentes vinculados a la prestacin del servicio. Revisin de experiencias en otras localidades a nivel nacional e internacional Discusin en espacios multisectoriales (Mesa Interinstitucional, as como en otros que se consideren apropiados), a fin de lograr consenso en las propuestas de solucin y jerarquizar su ejecucin. Todo ello con base en los criterios establecidos en los lineamientos de poltica de gestin de los residuos slidos adoptados por el ente municipal responsable del servicio Discusin con expertos en las diferentes disciplinas vinculadas a la prestacin del servicio (equipo multidisciplinario). Producto Caracterizacin del servicio Identificacin de limitantes para su gestin exitosa Men de opciones para resolver las situaciones planteadas

Diseo de las opciones de accin

Escogencia

Programa de acciones en lo inmediato, corto, mediano y largo plazo a fin de avanzar en la implantacin de un sistema de gestin integral de los residuos slidos en el municipio que se est considerando. Identificacin de incertidumbres y cmo poder reducirlas Propuesta de acciones que permitan lograr un ambiente propicio para la implantacin del programa de accin definido en fase anterior.

Agenda de Acciones

Identificacin de las acciones que se deben realizar en adelante para asegurar la ejecucin exitosa del programa de acciones definido en fase anterior.

CONCLUSIONES El Mtodo de Escogencia Estratgica contribuy con xito, a la identificacin de problemas y al diseo de decisiones ante la problemtica compleja y limitada en informacin, que representa el diseo de sistemas para el manejo de residuos slidos municipales en medios donde prevalecen presiones financieras y limitaciones de tiempo para la toma de decisiones. El estudio desarrollado permiti identificar atributos de la herramienta para la toma de decisiones en materia de gestin de residuos slidos municipales entre los cuales destacan los siguientes: Flexibilidad para permitir a los decisores avanzar en la toma de decisiones, favoreciendo y facilitando la incorporacin y manejo de numerosos agentes y variables en el anlisis del problema y la definicin de opciones de accin. Capacidad para lograr consenso entre los agentes involucrados, adaptndose a los cambios intrnsecos en los procesos sociales. Es un mtodo enfocado a afrontar lo urgente sin dejar de lado lo importante, concertando prioridades y acciones entre los diferentes agentes involucrados en un proceso participativo e interactivo, reconociendo los conflictos y disminuyendo el riesgo y la incertidumbre inherentes a esos procesos; para identificar y estructurar las acciones posibles, viables (y no las ptimas) en la resolucin de los problemas REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS Friend, J. y Hickling A (2002): Planificando Bajo Presin. El Enfoque de Escogencia Estratgica IVEPLAN, Instituto Venezolano de Planificacin 391 pag Menndez, R. y Gonnella, G. (2003): Informacin bsica Modelo para el Desarrollo de un Sistema Geogrfico en el Municipio Libertador. Informe Tcnico.