Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
Resumen
El silencio administrativo es una institución que resguarda ciertos
derechos fundamentales que se ven transgredidos cuando la administración
tributaria no cumple con su obligación de atender a las reclamaciones
presentadas por los particulares en el tiempo y en la forma debidos. En nuestro
sentir, los derechos que el silencio administrativo coadyuva a resguardar en el
ámbito tributario son tres: el derecho de petición, el derecho a la seguridad
jurídica y el derecho a la propiedad. No es preciso sostener que el silencio
administrativo es una garantía de los dos primeros derechos aludidos, como sí
lo es en tratándose del derecho a la propiedad, según expondremos a
continuación.
I. Introducción.
1
GARCÍA NOVOA César, El concepto de tributo, Tax Editor, Lima, pp. 52 y ss.
Con relativa facilidad parece no tomarse en cuenta que el régimen
tributario tiene finalidades específicas, y que está orientado por principios que
deberían servir como referentes deontológicos. 3 Lamentablemente, el deber
ser guarda una abismal desemejanza con el real actuar de la administración. 4
2
Según FERRAJOLI, son derechos fundamentales aquellos “derechos subjetivos que
corresponden universalmente a todos los seres humanos en cuanto dotados del status de
personas, de ciudadanos o de personas con capacidad de obrar”. El suyo es un concepto
netamente teórico, purista, de evidente raigambre positivista. Expone el autor italiano que la
suya es una definición formalista, que prescinde de circunstancias de hecho, avalorativa; es
decir, que considera como “fundamentales” a aquellos derechos subjetivos reconocidos a todos
los seres humanos, sin importar cuáles sean. La pertenencia de un determinado derecho a esta
categoría es contingente, ya que dependerá de lo que cada ordenamiento jurídico disponga
sobre el particular. FERRAJOLI, Luigi, Los fundamentos de los derechos fundamentales, Trotta,
Madrid, 2001.
3
Según dispone el artículo 300 de la Constitución de la República del Ecuador: “Art. 300. El
régimen tributario se regirá por los principios de generalidad, progresividad, eficiencia,
simplicidad administrativa, irretroactividad, equidad, transparencia y suficiencia recaudatoria.
Se priorizarán los impuestos directos y progresivos (…)”
4
Lamentablemente, este reprochable proceder no es predicable exclusivamente de la
administración tributaria. A manera de ejemplo, es conocido que la Ley Reformatoria para la
Equidad Tributaria fue promulgada por la Asamblea Nacional Constituyente. Fue “debatida” y
aprobada en un día, el 28 de diciembre de 2007. Lo que extraña es que la Asamblea
Constituyente no estaba facultada para expedir leyes que entraran en vigencia previo a la
aprobación de la nueva Constitución. Si se revisa el acta que contiene el debate suscitado en
torno a la aprobación de la ley, se notará el absoluto silencio que guardó el oficialismo al
encarárseles respecto a la posibilidad de la Constituyente de expedir leyes que entraran en
vigor previo al referéndum en mención. El motivo es simple: no había argumento alguno para
justificarlo.
5
Hay ocasiones en las que la impugnación de las actuaciones administrativo tributarias se
torna harto difícil, ya que, debido a su malograda estructuración, no puede determinarse
siquiera cuál es su naturaleza jurídica y cuáles son –al menos en el criterio de su emisor, los
efectos que están llamadas a producir. Este fenómeno se presenta con especial frecuencia en
tratándose de los actos emitidos por municipalidades del área rural.
6
En nuestra experiencia, la administración tributaria nunca da una explicación satisfactoria
sobre los motivos que tiene para imponer las sanciones que impone. En Ecuador, la Ley
Reformatoria para la Equidad Tributaria, vigente desde 2008, faculta a la administración
tributaria a imponer sanciones que pueden oscilar entre los 30 y 1,500 dólares, en tratándose
de contravenciones; y entre 30 y 1,000 dólares, en tratándose de faltas reglamentarias. Siendo
tan amplio el ámbito de su potestad discrecional, encontramos que, con frecuencia, la
administración tributaria no tiene reparo alguno por imponer sanciones que bordean los límites
máximos aunque la infracción cometida sea –inequívocamente- intrascendente. Por ejemplo:
los contribuyentes que organizan espectáculos públicos deben cumplir con una serie de
deberes formales. Uno de ellos es presentar al Servicio de Rentas Internas una garantía por el
reclamaciones deducidas por los contribuyentes, ya que muchas veces éstas
son negadas irrespetando impunemente los derechos de los peticionarios.
valor total de los tributos cuya causación está relacionada con el espectáculo (ventas de
boletos, pagos al artista, etc.). La resolución NAC-DGER2009-0012 establece que el
organizador de espectáculos públicos debe pedir una certificación de haber presentado la
garantía que mencionamos al menos 20 días antes de que se lleve a cabo el evento. Si es que
no lo hace, no puede imprimir las entradas al espectáculo (que, en nuestro ordenamiento, son
comprobantes de venta), razón por la que el cumplimiento de este deber interesa únicamente al
mismo contribuyente. Conocimos del caso de una persona que solicitó la certificación
mencionada faltando menos de 20 días para la realización del espectáculo; pero que, al fin y al
cabo, la obtuvo, imprimió el boletaje sin inconvenientes y satisfizo los tributos debidos. La
administración tributaria le impuso una sanción de aproximadamente 720 dólares (recordemos
que la sanción máxima por este tipo de infracciones es de 1,000 dólares), un monto casi 26
veces mayor a la sanción mínima (que es de 30 dólares). Como era de esperarse, el Servicio
de Rentas Internas ni siquiera se molestó en explicar el porqué la imposición de una sanción de
tal forma gravosa estaba justificada.
7
A pesar de ser una institución creada para el Derecho administrativo, cuyos orígenes se
remontan a la ley francesa de 17 de julio de 1900, nos referiremos, en adelante, al silencio
administrativo en materia tributaria, salvo que expresemos lo contrario.
En el Ecuador, el silencio administrativo en materia tributaria está
normado en el Código Tributario 8 y en la Ley Orgánica de Aduanas 9. Desde
1995, sus efectos son positivos 10, y, por tal motivo, nuestra exposición tratará
sobre éste.
III. Justificación
14
El artículo 50 de la Constitución italiana dispone: “Art. 50.- Todos los ciudadanos podrán
dirigir peticiones a las Cámaras para pedir que se dicten disposiciones legislativas o exponer
necesidades de índole común”; el artículo 29 de la Constitución española, por su parte, reza
que " Todos los españoles tendrán el derecho de petición individual y colectiva, por escrito, en
la forma y con los efectos que determine la ley (…)”;la Constitución Chilena, inspirada, al
parecer, por la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, dispone que los
particulares tienen el derecho a “presentar peticiones a la autoridad, sobre cualquier asunto de
interés público o privado, sin otra limitación que la de proceder en términos respetuosos y
convenientes”; por citar sólo algunas.
15
Aunque, como habrá notado el lector, la Carta Política ecuatoriana no hace alusión alguna al
deber de las autoridades de resolver en un plazo adecuado, como sí lo hizo la Constitución de
1998.
Empero, es nuestro sentir que el silencio administrativo no es
propiamente una garantía de este derecho. Por “garantía”, siguiendo a
CABANELLAS, entendemos a aquel medio con el que se asegura a los individuos
el disfrute y ejercicio de sus derechos.16
16
CABANELLAS DE TORRES Guillermo, Diccionario Jurídico Elemental, Heliasta, 16ta ed., Buenos
Aires, p. 178.
17
Resolución No. 0513-2006-RA de la Tercera Sala del Tribunal Constitucional, publicada en el
Suplemento del Registro Oficial No. 230 de 12 de diciembre de 2007.
18
Ibídem.
Si bien no es el propósito de este trabajo el abordar cuáles son los
requisitos necesarios para que opere el silencio administrativo, bástenos con
adelantar nuestro criterio en el sentido de que para ello se requiere sólo del
cumplimiento de los requisitos previstos en la ley (i. e. la presentación de una
petición o reclamación ante autoridad competente y la falta de respuesta en el
tiempo y forma debidos). Cuestión distinta es que el acto administrativo tácito
que de dicho silencio deviene pueda estar afecto de causales de nulidad
absoluta o que, incluso, no verifique siquiera los requisitos para estimárselo
jurídicamente existente.
Bajo esa premisa, se explica por qué nuestro sentir de que el silencio
administrativo puede no garantizar una respuesta debida y que, en tal virtud,
por la forma en la que nuestro ordenamiento jurídico lo concibe, puede no ser
la garantía ideal del segundo elemento esencial del derecho de petición: el
derecho de petición implica el recibir una respuesta ajustada al ordenamiento
jurídico, mientras que el silencio administrativo supone la aceptación tácita de
cualquier clase de petición o reclamo, sin perjuicio de lo manifestado
anteriormente.
sostuvo:”la seguridad jurídica, (consiste en) la posibilidad de que las personas puedan prever
razonablemente las consecuencias jurídicas que se derivarían de una determinada situación,
puede ser protegido, en un momento dado, como un derecho individual y también colectivo
siempre que la actuación de una autoridad genere inseguridad jurídica para el futuro, es decir,
que las personas no sepan cómo actuar porque no conocen las consecuencias jurídicas que se
derivarían de sus actos (…)”. En sentencia de 11 de marzo de 2003, publicada en el Registro
Oficial No. 47 de 25 de marzo de 2003, la Primera Sala del Tribunal Constitucional sostuvo que:
“la seguridad jurídica (…) se traduce en la seguridad que proviene del conocimiento de las
normas jurídicas, de manera que los ciudadanos sepan con certeza las consecuencias de sus
acciones. Dicha seguridad además implica que las autoridades públicas apliquen las normas
jurídicas de forma correcta, esto es, que se aplique a cada situación particular, la norma que
regula dicha situación y no otra, por cuanto otro presupuesto de la seguridad jurídica es que los
gobernantes actúen respetando los límites que les imponen las normas jurídicas, con la
finalidad de evitar la arbitrariedad en sus actuaciones (…)”.
BASTIAT22 consideró a la propiedad como uno de los presupuestos que
justifican toda legislación humana. LOCKE23 vio en ésta a una de las facultades
fundamentales cuya tutela y garantía justifican el contrato social. La
Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano reza que “(e)l fin de
toda asociación política es la defensa de los derechos naturales e
imprescriptibles del hombre. Estos derechos son la libertad, la propiedad y la
resistencia a la oposición”.
22
Resulta pertinente transcribir la primera parte de la obra más emblemática del libertario
francés: “De Dios nos viene el don que, para nosotros, los contiene a todos: La vida.- la vida
física, intelectual y moral. Empero, la vida no se mantiene por sí misma. Aquél que nos la ha
dado, ha dejado a cargo nuestro el cuidado de mantenerla, desarrollarla y perfeccionarla. Para
ello nos ha dotado de un conjunto de facultades maravillosas; nos ha colocado en un medio
compuesto de elementos diversos. Aplicando nuestras facultades a aquellos elementos, es
como se realiza el fenómeno de la transformación, de la Apropiación, por medio del cual la vida
recorre el camino que le ha sido asignado. Existencia, Facultades, Producción en otros
términos, Personalidad, Libertad, Propiedad-: he ahí al hombre. De esas tres cosas sí puede
decirse, fuera de toda sutileza demagógica, que son anteriores y superiores a cualquier
legislación humana. La existencia de la Personalidad, la Libertad y la Propiedad, no se debe a
que los hombres hayan dictado Leyes. Por el contrario, la preexistencia de su personalidad,
libertad y propiedad es la que determina que puedan hacer leyes los hombres”. BASTIAT
Frederic, La ley, Colección Libertad, Quito, 2003, p. 9.
23
LOCKE John, Second Treatise of Government, traducción al español de C. Mellizo, Segundo
tratado sobre el gobierno civil, Alianza, Madrid, 1990, cap. 2, pp. 37-38. Citado por FERRAJOLI
Luigi, op. cit., p. 36.
24
En ese sentido, como bien dice Valencia Zea, incluso los regímenes socialistas reconocen el
derecho a la propiedad privada, sólo que en forma más limitada. Ésta se ejerce sobre los
objetos sociales que no constituyen medios de producción (…)” VALENCIA ZEA Arturo, Derecho
civil, parte general y personas, t. I. 14ta. ed., Temis, p. 101.
25
Aunque, como bien anota ROSEN, el mecanicista es, más bien, un punto de vista sobre cómo
ha de concebirse al Estado, considerándoselo como un “invento creado por los individuos para
asegurar el bien del pueblo”. ROSEN Harvey, Hacienda pública, Mc Graw Hill, Madrid, 2002, p.
5.
26
Facultad, ya que, al fin y al cabo, es un derecho subjetivo; absoluta, ya que, como todo
derecho real, se ejerce sin respecto a determinada persona.
La Constitución ecuatoriana es diáfana al respecto. Reconoce “el
derecho a la propiedad en todas sus formas, con función y responsabilidad
social y ambiental”. Además, establece que “(e)l derecho al acceso a la
propiedad se hará efectivo con la adopción de políticas públicas, entre otras
medidas”.
IV. Conclusiones
27
Más precisamente, sujetos pasivos.
28
El Código Civil ecuatoriano no ha definido a la propiedad. No obstante, de su articulado
podría considerarse como integrantes de ésta todos los derechos reales. No sucede que, como
ocurre en la normativa argentina, se considere la posibilidad de ser propietario de un derecho
de crédito.
FERRAJOLI, “la ausencia de unas debidas garantías equivale (…) a una
inobservancia de los derechos positivamente estipulados, por lo que consiste
en una indebida laguna que debe ser colmada por la legislación”.29
V. Obras citadas
29
Ferrajoli, “Los fundamentos…”, op. cit. p.26.
- GUILLÉN PÉREZ, María Eugenia, El silencio administrativo, el control
judicial de la inactividad administrativa, 2da. ed., COLEX, Madrid, 1997.
- JIMÉNEZ MEZA, Manrique, El silencio positivo y el Derecho de la
Constitución para la protección efectiva de los derechos humanos, en:
Justicia, libertad y derechos humanos, ensayos en homenaje a Rodolfo
E. Piza Escalante, t. 2., Corte Interamericana de Derechos Humanos,
San José, 2003.
- SOLER, Oswaldo, Derechos y garantías del contribuyente frente al Fisco,
La Ley, Buenos Aires, 2001.