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Manual para La Elaboración de Políticas Públicas
Manual para La Elaboración de Políticas Públicas
Con respecto a las definiciones de poltica pblica, hay tal variedad de ellas que se hace
patente la dificultad de definirla. Aqu se darn algunas de las ms importantes, pero para
su discusin el usuario se deber dirigir a los textos sealados en la bibliografa.
Dye dice que simplemente es:
Aquello que el gobierno escoge hacer o no hacer
Y cita tambin la de Eulau y Prewitt que dice:
Mac Rae y Wilde definen una poltica como:
"Un curso de accin seleccionado que afecta significativamente a un gran nmero de
personas".
"Una poltica pblica se define como una decisin permanente caracterizada por una
conducta consistente y la repetitividad por parte tanto de aquellos que la elaboran como de
aquellos que se atienen a ella"2
"Las normas y programas gubernamentales esto es, las decisiones que surgen como
resultado del sistema poltico"
demandas polticas,
demandas sociales,
necesidades identificables,
juicios de valor sobre cierta realidad,
compromisos polticos asumidos;
3. Seleccin de soluciones;
4. Establecimiento de algunos objetivos o metas preliminares y
5. Preseleccin de medios inmediatos.
Identificacin y definicin de problemas.
La identificacin de el o los problemas que genera una poltica pblica es el procedimiento
clave para poder iniciar un proceso de elaboracin de la misma.
Es necesario tambin definir el o los problemas. Se define un problema al establecer
claramente:
1. cmo altera la situacin y
2. cundo se detecta;
La delimitacin del problema se hace conociendo:
1. a quines afecta;
2. en dnde se presenta;
3. cunto miden las alteraciones que provoca.
Antes de identificar, de definir y delimitar los problemas, conviene tener un concepto claro
de qu es un problema.
Un problema es:
Los problemas no existen como unidades aisladas. Siempre se presentan como un conjunto,
en el que, si acaso, sobresale uno como ms aparente o como ms accesible a las
soluciones.
Por otra parte, se deben considerar las interpretaciones de los diferentes puntos de vista en
la identificacin de los problemas, que muchas veces son "primeras aproximaciones".
En relacin con los problemas, se deben considerar los siguientes aspectos para establecer
la "primera aproximacin":
1. Los fenmenos sociales son interpretados de diferentes maneras por diferentes
personas y en diferentes pocas,
2. Muchos problemas pueden resultar del mismo fenmeno.
3. No todos los problemas pblicos son considerados por el gobierno.
4. Muchos problemas privados son considerados por el gobierno, con lo que se
transforman en problemas pblicos.
5. La mayor parte de los problemas no son resueltos por el gobierno, aunque muchos
hayan sido considerados por l.
6. Los hacedores de polticas no estn enfrentados con un problema dado.
7. La mayora de la gente no mantiene su inters por los problemas de otros.
8. Los problemas pblicos pueden carecer de apoyo pblico entre los mismos
afectados.10
Una vez percibida la problemtica, se proceder a identificar y definir los problemas
susceptibles de modificacin por medio de la poltica pblica, a travs de los siguientes
pasos:
1. Considerar los diferentes puntos de vista de los actores en la elaboracin de la
poltica pblica.
2. Comparar estos puntos de vista con el respaldo ideolgico-poltico del gobierno, y
seleccionar los ms coincidentes.
3. Identificar si la poltica pblica abarcara el o los problemas en lo general o en lo
particular, o tendra una mezcla de ambos.
4. Conocer las condiciones en que surgi el problema, si concierne a determinado
grupo social o poltico, y cules son sus expectativas y valores.
5. Analizar las estadsticas concernientes al problema.
6. Sustentar, con argumentos vlidos y con lenguaje convincente, la poltica pblica
propuesta.
7. Preparar las posibles alternativas para una poltica publica.11
8. Prever otros problemas que de manera coyuntural pudieran presentarse.
Descripcin del mbito de accin de la poltica pblica.
Para el estudio de este e1emento, las fuentes se encontrarn principalmente en los informes
estadsticos y en los programas institucionales relacionados con el mbito en el que se
desarrollar la poltica pblica; por ejemplo, educacin, salud, transporte, vivienda, etc.
En cuanto al estado en que se encuentra el mbito de la poltica pblica, se debern
considerar los ndices o indicadores nacionales, estatales o locales, segn el caso, sobre el
asunto que se va a tratar. As, para educacin se tomarn en cuenta el a1fabetismo, la
matrcula, los ciclos terminados, etc.; para salud, morbilidad y mortalidad, cobertura de las
acciones (como inmunizaciones, saneamiento, vigilancia epidemiolgica), etc.; para
transporte, kilmetros de carreteras, de vas frreas, toneladas de productos transportadas,
etc.; y as para cada mbito.
Habr que estudiar tambin los factores que han condicionado o determinado dichas cifras,
como pudieran ser los factores econmicos, sociales y polticos.
En cuanto a la estructura y funcionamiento de1 sistema de servicios, se considerarn el
volumen y la calidad de los servicios otorgados y de los recursos involucrados, 1a
productividad, los grupos poblacionales servidos, etc.
Las relaciones entre los productos del sistema y la poblacin se estudian conociendo la
repercusin de esos servicios, la aceptacin por la poblacin, la demanda real y la
satisfecha, las expectativas de los demandantes, etc.
Es muy importante analizar las relaciones entre los dos elementos anteriores, ya que hay
una franca relacin que los afecta recprocamente. Aqu se presenta una vinculacin entre
lo tcnico y lo poltico.
El conocimiento de la situacin que posee el nivel poltico se confronta y
se modifica frente a la informacin diagnstica que le provee el nivel
tcnico, el que a su vez adecua su diagnstico a la intencin y necesidad
del nivel poltico, en un proceso interactivo de muy variable duracin.12
Otro aspecto que no hay que descuidar es el referente a las proyecciones de la informacin,
ya que la poltica pblica estar actuando en el futuro, y la informacin pertenece al pasado;
por el1o hay que estimar tendencias y previsiones de lo que probablemente sucedera en
caso de que se formulara o no la poltica pblica.
Hasta este momento, la configuracin futura deseada para la situacin no es una exposicin
de problemas ni de soluciones; ofrece una concepcin de situaciones que --de acuerdo con
la ideologa que la alimenta --se considera deseable y orienta la accin hacia el logro de esa
situacin, distinta de la actual. 13
Seleccin de soluciones.
Una solucin es:
Una vez definidos los problemas, el paso siguiente es seleccionar las diferentes soluciones
que pueden tener. Lgicamente puede haber una solucin para cada problema, varias
soluciones para un solo problema, una solucin para varios problemas y problemas que no
tengan solucin o que no requieran ninguna accin inmediata.
Dentro de esta gama, lo que interesa aqu es considerar aquellos problemas que tienen
varias soluciones, pues son los tributarios de la elaboracin de una poltica pblica. Cabe
mencionar, de paso, que hay que desconfiar de los problemas que aparentemente tienen una
sola solucin. Un anlisis ms concienzudo muchas veces descubre que hay otras
soluciones y que la primera no siempre era la mejor.
Para decidir sobre la mejor solucin (o soluciones), hay que considerar los siguientes
elementos:
1.
2.
3.
4.
El respaldo ideolgico-poltico
Valoracin de los criterios polticos
Valoracin de los criterios tcnicos
Valoracin de los criterios administrativos
En cuanto al respaldo ideolgico-poltico, poco queda por agregar a lo ya dicho; los valores
ideolgicos determinarn qu tipo de soluciones se podrn tomar, sin contradecir al
sistema.
Los criterios polticos tienen que ver con el impacto o repercusin social de la poltica
pblica, Habr que considerar los siguientes aspectos: 16
Dentro de los criterios tcnicos hay que tornar en cuenta los recursos tecnolgicos con los
que se cuenta para la aplicacin de la poltica pblica.
Entre los criterios administrativos se deben considerar la eficiencia y eficacia de las
diferentes alternativas de solucin, es decir con cuntos recursos y en qu tiempo se
aplicara cada una.
Objetivos .11 metas preliminares,
Con base en lo planteado en los captulos anteriores, procede ahora, a partir de la situacin
actual, establecer una serie de objetivos cuyo cumplimiento permita llegar a la
modificacin deseada. Para ello es preciso considerar los plazos y los medios para
alcanzarlos.
Un objetivo es:
la expresin de un fin en forma tcnica, en lo posible cuantificado en trminos de
volumen, distribucin y tiempo, y especificados en relacin con el espacio al que se
refieren (OPS- MS) 17
Una meta es:
Una vez identificados y preseleccionados 1os problemas y las soluciones, habr que
determinar, de manera preliminar, los estados o situaciones que se aproximen a lo que se
desea alcanzar con la poltica pblica.
Para ello se debern establecer los objetivos que ms se aproximen a la consecucin de los
cambios o a la nueva situacin a que aspira la poltica pblica. Estos objetivos debern ser
tambin lo ms concretos posible, y mantenerse dentro de los lmites marcados por el
respaldo ideolgico-poltico del gobierno, respondiendo as a la realidad de la situacin
actual definida en los pasos anteriores.
En cuanto a las metas, entendidas como la expresin cuantificable de los objetivos en
plazos determinados, debern mantener congruencia con aqullos, dentro de su carcter
preliminar.
Preseleccin de medios inmediatos.
Considerando los objetivos y las metas preliminarmente establecidos, procede ahora
determinar los recursos humanos, fsicos, financieros y tecnolgicos que se requeriran para
la aplicacin de la poltica pblica en su primera etapa.
Conviene considerar lo siguiente:
Posteriormente se determinarn los recursos definitivos, cuando la poltica pblica est lista
para su aplicacin.19
Establecimiento de prioridades.
Una vez concluidas las etapas anteriores, se proceder a jerarquizar los problemas y sus
soluciones, pues lgicamente no se podrn solucionar todos al mismo tiempo ni se contar
en la realidad con recursos suficientes. Adems, no todos tendrn la misma carga poltica,
social o de recursos, y algunos tendrn una solucin dependiente de alguna condicin
anterior en tiempo y espacio.
Es muy importante considerar aqu un factor poltico que es la:
Calificaci
n
Priorida
d
13
14
11
10
la Constitucin Poltica
las leyes generales y especficas
Tecnologa
Recursos
Organizacin administrativa
Organizacin operativa
Con estos elementos se debe prever la posible competencia por los recursos entre los
diversos sectores que van a ejecutar la poltica pblica, con el fin de que, en caso de
escasez, no se obstaculice el curso de la poltica pblica. Adems, en cuanto a la tecnologa,
recursos y organizacin administrativa y operativa, no se trata de repetir lo que se tena en
el establecimiento de prioridades, sino de considerar cuales sern las condiciones de dichos
elementos en el lapso de ejecucin de la poltica pblica en el futuro.
As se tendr el conjunto de proposiciones factibles para la ejecucin de la poltica pblica,
Anlisis de coherencia.
El nivel mnimo de coherencia es la compatibilidad es decir, que no existan
contradicciones entre las diferentes proposiciones. Pero en niveles ms profundos se
estudiarn:
la convergencia
la sinergia y
la potenciacin
que una accin ejerce sobre las dems. Lo anterior se deber aplicar tanto entre las
propuestas vlidas para una poltica pblica como entre las diferentes polticas
intersectoriales, lo que significa llevar a cabo un anlisis interno y otro externo de la
coherencia.
La Convergencia se refiere a la coincidencia de objetivos entre dos o ms polticas
seleccionadas.
La sinergia es la convergencia que complementa los objetivos de dos o ms polticas.
La potenciacin consiste en que la convergencia de dos o ms polticas resulte en la
consecucin de un objetivo de mayor magnitud que el previsto.
Resumiendo, el anlisis de coherencia consistir en:
1.
2.
3.
4.
5.
Cabe sealar que en este momento, aun con la poltica pblica prcticamente terminada, se
pueden presentar otras propuestas de polticas "satlites" o "secundarias" a la poltica
pblica "nuclear" o "primaria" que le otorguen mayo, factibilidad, viabilidad y
coherencia.20 (Incrementalismo).
Anlisis de posibilidad.
El anlisis de posibilidad permite prever las reacciones que la poltica pblica originar en
el medio social, las que pueden ser favorables o desfavorables, activas o pasivas; tambin
permite corroborar si las proposiciones estn o no de acuerdo con el respaldo ideolgicopoltico del gobierno. Es, en la prctica, un anlisis de poltica pblica.
Un esquema que permite obtener una idea de la posibilidad de una poltica pblica es el
siguiente:
1. Identificar los elementos que, en el respaldo ideolgico- poltico o en la poltica del
Estado, tengan contenidos significativamente ideolgicos y afecten la estructura de
valores y estilo de vida de grupos sociales.
2. Identificar aquellos elementos de las proposiciones que se refieran a valores sociales y
que afecten en pro o en contra los intereses de ciertos grupos sociales.
Este ltimo documento constituye el esquema general de las polticas y contiene los
siguientes incisos:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Objetivos generales
Criterios de aplicacin
Funciones de produccin
Acciones generales
Asignacin preliminar de recursos
Organizacin y desarrollo del sistema
Articulacin intersectorial
Control y evaluacin.
Funciones de produccin.
Es indispensable considerar como funciones globales de produccin:
"el volumen de las actividades requeridas para el cumplimiento del objetivo o accin a que
se refiere y por la cantidad y calidad de los factores productivos e insumos necesarios. La
determinacin de funciones de produccin conlleva la eleccin de la tecnologa
correspondiente y es el instrumento esencial para el anlisis de factibilidad tcnicoadministrativa de las proposiciones polticas"24
La aplicacin de las polticas se refiere al volumen de re- cursos y a cmo stos estn
organizados para poder llevar a cabo los objetivos es decir, cules son las relaciones de
trabajo (asalariado. voluntario); la calidad del recurso humano (profesional, tcnico.
auxiliar); si se requiere algn material o equipo, cules son las condiciones de ste (propio,
arrendado, expropiado); y qu tipo de tecnologa est disponible (transportacin,
comunicaciones, cmputo).
Acciones generales.
Estas acciones se refieren a las decisiones polticas sobre los aspectos generales de
organizacin y funcionamiento. Define las actividades y responsabilidades que le
corresponden a cada quien.
Asignacin preliminar de recursos.
Se refiere principalmente a dos aspectos trascendentes:
1. el financiamiento y
2. la provisin de recursos reales.
En esta fase deben considerarse los aspectos de la consecucin de recursos financieros, en
cuanto a los clientes del financiamiento, volumen requerido, calendarizacin de la
asignacin, distribucin y control del gasto. Adems, se definirn con detalle los recursos
humanos y materiales necesarios.
Articulacin intersectorial.
Las relaciones funcionales de una determinada poltica pblica con otras polticas
(demandas de recursos humanos, financiamiento, insumos, equipo, etc.) y otro tipo de
condicionamientos exgenos de la poltica pblica en cuestin, exigen que el esquema
general del plan est articulado con los planes y con la operacin esperada de aquellos
sectores que deben suministrar los factores productivos e insumos necesarios para el
funcionamiento de la poltica pblica.
La articulacin es una actividad que se origina en la necesidad de coherencia de las
polticas; se le considera en los anlisis de viabilidad y factibilidad, se le establece en el
esquema general del plan y se le concreta durante la ejecucin de las acciones. Tal como se
trata en el esquema general, la articulacin intersectorial expresa los resultados tcnicos
operacionales del anlisis de coherencia externa de las proposiciones polticas y algunos
aspectos del anlisis de factibilidad.
Est referida a los diversos componentes del plan: a los objetivos, a la organizacin y
funcionamiento de la poltica pblica, a las funciones de produccin, a los programas, a los
recursos necesarios, etc.
En otro orden de ideas, las acciones de gobierno requieren de un aparato administrativo
para estructurarse de manera coherente; cumplir con este cometido precisa que la
administracin pblica aplique principios bsicos de organizacin. El nivel de macroorganizacin de la administracin pblica toma como punto de referencia la multiplicidad
de reas o mbitos de actividad estatal, tantas como el Estado haya creado para desarrollar
y ejercer su poder.
Este nivel superior de organizacin de la administracin pblica toma como parmetro
formal el nmero y funciones sustantivas de las dependencias adscritas al poder ejecutivo
(Secretarias de Estado) con la finalidad de crear "sectores administrativos", en el
reconocimiento de que:
"(..,) el sector es un concepto analtico, representa el sumario de la accin pblica y privada
en cada uno de los compartimentos estancos en que arbitrariamente puede dividirse la
accin estatal"25
Estas ideas son valiosas, pues permiten puntualizar en varios aspectos: el sector
administrativo es el centro integrador de los esfuerzos pblicos en un rea de actividad; el
concepto de gobierno sectorial implica que la poltica pblica sea formulada de manera
fundamental por el responsable del sector (secretario de Estado) mediante la conjugacin de
decisiones a fin de coordinar y armonizar los esfuerzos de la dependencia con los de las
instituciones sectorizadas; el gobierno del sector se realiza mediante las polticas
respectivas, las cuales son materializadas por el aparato de administracin del Estado. Si las
polticas no pueden ser procesadas en todos sus rdenes y etapas como consecuencia de
impedimentos, ineficiencias o desequilibrios dentro de ste, no importa que exista voluntad
de realizar un buen gobierno sectorial.
que los problemas correspondan al rea o sector que les fue asignado para su
solucin;
para poder enfrentar los problemas hay necesidad de realizar enfoques
multisectoriales; y
puede darse la necesidad de tener que reorganizar total o parcialmente el aparato
pblico.
Es decir, se contemplan aspectos que van desde la dispersin sectorial hasta los que
cuestionan la organizacin de la administracin pblica, por lo que la evaluacin estructural
tiene un valor en los mediano y largo plazos.
Evaluacin en el proceso de instrumentacin. Se evalan las polticas con base en los
apoyos y resistencias de los diversos intereses polticos que se movilizan para adaptarla a
sus necesidades.
Evaluacin de los objetivos. Considera que las polticas estn avaladas por el programa
sectorial correspondiente y para ello precisa de lo siguiente:
Para evaluar una poltica pblica se pueden considerar, entre otros, los siguientes aspectos:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Especificacin de objetivos
Obtencin de la informacin necesaria
Verificacin de la pertinencia
Precisin de la suficiencia
Valoracin de la eficiencia y eficacia
Ponderacin de los efectos
Obtencin de conclusiones
Formulacin de propuestas de accin futura.
ESPECIFICACIN DE OBJETIVOS.
Debe responder a la pregunta: Qu debe evaluarse? Para ello deben establecerse de
antemano los niveles en que se va a practicar la evaluacin y su finalidad, as como las
limitaciones de la misma.
VERIFICACION DE LA PERTINENCIA
PRECISIN DE LA SUFICIENCIA
Plantea si los problemas se han definido con claridad. Considera, entre otros aspectos, la
frecuencia y magnitud con que se presenta un problema, su distribucin regional o
geogrfica, qu soluciones anteriores se han dado y con qu resultados, etc.
En el caso de que la respuesta a lo anterior sea positiva, conviene analizar si toda la poltica
pblica se debe incluir en el instrumento legislativo, o slo una parte, ya que la
formalizacin, a modo de una ley, por ejemplo, le dara a la poltica pblica una rigidez en
estructura y permanencia muchas veces inconveniente, pues la modificacin continua de las
polticas es la caracterstica fundamental del incrementalismo, que es el mtodo ms
frecuente y conveniente para operar una poltica pblica. Aun as, muchas veces se
requerir que el apoy terico provenga de una ley o de algn otro instrumento jurdico que
permita obtener recursos fsicos y financieros, jurisdiccin, o apoyo autoritario, por citar
algunos ejemplos. Lo anterior quedar definido en las estrategias, de acuerdo con la
jerarqua de la poltica pblica y su mbito de aplicacin.
Con el seguimiento de los procesos anteriormente descritos en este manual, el
administrador pblico estar en condiciones de elaborar polticas pblicas en los diferentes
campos de aplicacin en los que este instrumento es de algn valor. Inevitablemente la
experiencia, la habilidad y el sentido comn del hacedor de polticas aportar la parte
principal en la elaboracin de una poltica pblica. Sin embargo, siempre es conveniente
tener un documento de consulta, tanto para el funcionario experimentado como para el
bisoo en aras de una mejor administracin.