Meny & Thoenig (1992) sealan que una poltica pblica, en trminos muy generales, es un programa de accin gubernamental

en un sector de la sociedad o en un espacio geogrfico1. Roth (2002), ha propuesto que una poltica pblica existe siempre y cuando instituciones estatales asuman total o parcialmente la tarea de alcanzar objetivos estimados como deseables o necesarios, por medio de un proceso destinado a cambiar un estado de cosas percibido como problemtico. El anlisis de las polticas pblicas consiste en examinar una serie de objetivos, de medios y de acciones definidos por el Estado para transformar total o parcialmente la sociedad2 Muller (2002) ha dicho que poltica pblica es un proceso de mediacin social, en la medida en que el objeto de cada poltica pblica es tomar a cargo los desajustes que pueden ocurrir entre un sector y otros, o aun, entre un sector y la sociedad global3.

Estos referentes de orden conceptual, nos permiten identificar inicialmente, los ejes esenciales de toda definicin que se intente, a saber:

Construccin y toma de decisiones pblicas. Transformacin o cambio de las situaciones problemticas o de desajuste social. Priorizacin de la agenda generada a partir del dialogo con la ciudadana y la lectura analtica de las realidades sociales, polticas y econmicas. Reconocimiento de los procesos de participacin y movilizacin social. La poltica pblica entendida como el conjunto de decisiones polticas y acciones estratgicas que llevan a la transformacin de una realidad social, que tanto los ciudadanos y ciudadanas como quienes representan al Estado han determinado como importante o prioritaria de transformar, dado que subsisten en ella condiciones de desequilibrio y desigualdad que afectan la calidad de vida. La poltica pblica plantea una distribucin diferente de lo existente, en especial y de manera estructural, del poder y su relacin con la distribucin de los bienes o servicios, y de stos en atencin a la materializacin de los derechos individuales y colectivos teniendo en cuenta contextos y territorios polticos y sociales.

Esta definicin ubica tres elementos importantes sobre los que vale la pena profundizar:

Un conjunto de decisiones polticas y acciones estratgicas que llevan a la transformacin de una realidad social que tanto los ciudadanos y ciudadanas como quienes representan al Estado han determinado importantes de transformar, en donde se resalta que la poltica es ante todo el encuentro de actores polticos que motivados por un horizonte de sentido comn y colectivo
1 2

Meny Ives, Thoening Jean-Claude. Las polticas pblicas. Ariel Ciencia Poltica. Espaa, 1992. Roth, Deubel Andr Noel . Polticas pblicas: Formulacin, implementacin y evaluacin. Bogot. Ed. Aurora, 2002 3 Muller Pierre. Las polticas pblicas, Universidad Externado de Colombia, Bogot. 2002.

asumen decisiones y responsabilidades de orden poltico, enmarcadas en un continuo ejercicio del poder. As mismo, ubica una concepcin de Estado centrado en la garanta de derechos y la participacin como principio estructural de transformacin social.

Condiciones de desequilibrio y desigualdad que afectan la vida de la sociedad, lo social y la bsqueda de la dignidad como el elemento unificador del trabajo entre instituciones que representan al Estado y la sociedad misma.

Tiene en cuenta que la intervencin del Estado se da en el marco de evitar desigualdades, inequidades, discriminacin, y que ello supone decisiones y acciones polticas determinantes en contextos y territorios sociales. Est ligada en su sentido poltico a estrategias de descentralizacin y desconcentracin4.

. CICLO DE LA POLITICA PBLICA:

Aunque el proceso de construccin de las polticas no debe verse como un orden estricto y sucesivo de etapas que estn condicionadas unas a otras, si es necesario establecer un punto de partida, un durante y un despus de la poltica, en donde se pueda definir qu se prioriza en sta o cul es su objeto de accin, los roles que cumplen los actores involucrados en su formulacin y desarrollo, sus alcances y los mecanismos de implementacin entre otros.

En ese sentido se propone como metodologa para la construccin siguiente ciclo compuesto por cinco fases.

de polticas pblicas el

Ciclo de Poltica Pblica - secuencia lgica de la vida de una poltica pblica (modelo basado en Jones (1970), Thoenig y Roth (1992)):

FASES DEL CICLO

ABORACIN DE LA AGENDA PBLICA) Horizonte de Sentido

Marco de referencia

Identificacin de la situacin, potencialidad o problema a intervenir: valoracin factores crticos

II. FORMULACIN

Seleccin de alternativas posibles

Decisin de poltica Plan de Accin

III. ADOPCIN DE LA DECISIN

IV. IMPLEMENTACIN

V. EVALUACIN

Elaboracin de la agenda pblica:

En esta fase se establecen participativamente las orientaciones y reflexiones que guiarn todo el proceso de desarrollo de la poltica pblica; se construye identificando cul es la realidad que caracteriza a la poblacin y al territorio, teniendo en cuenta las siguientes acciones estratgicas:

FASE

ACCIONES ESTRATGICAS Identificacin Referencia del Marco de Identificacin del problema, situacin prioritaria o potencialidad ACCIONES ESPECFICAS

ACCIONES ESPECFICAS ELABORACIN DE LA AGENDA Revisin previa PBLICA contextos

y Determinacin de las causas del problema - Valoracin de factores crticos a *Delimitacin temtica, poblacional y enfrentar espacial *Elaboracin de Diagnstico

de

marcos

participativo

Identificacin del Marco de Referencia

Formatted: Font: (Default) Arial, 10 pt

b. Identificacin del problema, condicin, situacin o potencialidad Partir de una situacin, condicin, problemtica, o potencialidad, permite identificar aquello que se desea transformar mediante las acciones de las autoridades pblicas en el marco de sus competencias legales y constitucionales. As, el ejercicio inicia su desarrollo con la caracterizacin de la situacin, condicin o problemtica que se pretende transformar.

Para ello, una vez definida la delimitacin temtica, poblacional y espacial soportada en datos y evidencia medible, se contina el flujo de decisin hacia la identificacin y caracterizacin de los factores, los determinantes, entre otros elementos del objeto de anlisis.

Para contar con los elementos que permitan identificar la condicin, situacin y problema es necesario considerar los siguientes aspectos:

La informacin, sea de orden conceptual, cualitativo, estadstico, normativo, entre otras, debe caracterizar, describir y delimitar las condiciones, potencialidades, situaciones, necesidades o problemticas de la poblacin en sus territorios que pueden estar obstaculizando o potencializando el ejercicio pleno de los derechos. Esto implica el diseo o identificacin de categoras de anlisis que orienten tanto la fuente de informacin como el punto de partida y el seguimiento a travs del tiempo. Contar con escenarios legitimados por los diferentes actores en los que se pueda realizar el debate pblico, con participantes que representen o den cuenta tanto de la visin comunitaria, como del gobierno o de la administracin pblica (de orden nacional y distrital), el sector privado y de los grupos de inters involucrados. Realizar ejercicios de anlisis frente a la situacin actual y los riesgos que se corren en trminos de costo social y capacidad del Estado (la administracin pblica, la comunidad organizada o no, el sector privado, entre otros), al no atender las situaciones, necesidades o problemticas identificadas.

Existen diversas metodologas cuantitativas y cualitativas para la recopilacin de informacin que permiten la identificacin y priorizacin tanto de las situaciones, condiciones, necesidades y problemticas a transformar como de las acciones a desarrollar. Dentro de las posibles metodologas a utilizar se encuentran: sondeos, censos, encuestas, investigacin documental para contextualizacin histrica, social y econmica de las poblaciones y territorios, realizacin de foros de discusin, grupos focales, cartografa social, entre otros.

Finalmente, para lograr la identificacin de la situacin, condicin, o problemtica es necesario que todos los actores participen en el debate, comprensin, anlisis y posterior acuerdo sobre el tema de accin de la poltica pblica, diferenciando algunos elementos como: el sector de la poblacin hacia la cual se orientan las acciones y su territorio, cul es la situacin actual y cul es la brecha frente a la situacin deseada; adems de realizar un mapeo sobre la competencia de la administracin pblica, el sector privado y la ciudadana para su implementacin.

2. Formulacin de la poltica:

Esta fase se construye sobre los resultados obtenidos en el anlisis del problema, la situacin o realidad necesaria de transformar, los cuales determinaron la agenda pblica o el horizonte de

sentido. El propsito de la fase de formulacin es identificar con precisin respuestas integrales a los factores o determinantes de las situaciones, condiciones, problemticas o potencialidades identificadas.

FASE

ACCIONES ESTRATGICAS Seleccin de Elaboracin del alternativas posibles Definicin y desarrollo de la documento tcnico de la estructura de la poltica poltica ACCIONES ESPECFICAS ACCIONES ESPECFICAS *Marcos de la poltica pblica: tico, normativo, conceptual, analtico. *Objetivos y fines de la poltica. *Estructura de la poltica pblica (segn se determine) donde se Identifican las acciones estratgicas *dimensiones, ejes, lneas de accin. la la

*Finalidad *Identificacin de las alternativas de transformacin de las situaciones, condiciones, problemticas o potencialidades identificadas. *Objetivo general *Objetivos especficos *Ejes o lneas de poltica *Metas *Acciones o actividades *Valoracin tcnico -poltica de las estrategias de accin (recursos, tiempo, riesgos, efectos generados, etc.) Alternativas posibles.

FORMULACIN

*Seguimiento, monitoreo y *Orientaciones para evaluacin implementacin de poltica. *Responsables *Financiacin

A partir de la valoracin de cada una de las situaciones, condiciones, problemticas o potencialidades identificadas como necesarias de transformar, deber construirse una respuesta integral mediante las estrategias participativas que se consideren procedentes, teniendo en cuenta que la voz de la sociedad civil afectada o beneficiaria de las propuestas y de los actores institucionales directamente involucrados, representa un elemento indispensable para garantizar la solidez poltico- tcnica de las alternativas de solucin a plantear.

REALIDAD DETERMINANTES Y FACTORES A TRANSFORMAR

ALTERNATIVAS DE RESPUESTA.

Para realizar la valoracin de la consistencia poltica - tcnica de cada alternativa de respuesta y obtener una seleccin ptima, se sugiere realizar un anlisis estratgico que agote al menos, los siguientes pasos5:

Los criterios que pueden manejarse para la valoracin de las diferentes alternativas detectadas como ptimas son muy variados; se recomiendan algunos de carcter general:

Recursos disponibles: presupuestales, fsicos, humanos. Tiempo estimado para el logro de los distintos objetivos que se valoran. Adecuacin a las prioridades de cada una de las partes implicadas en el proceso. Riesgos identificados en cada una de las alternativas/Probabilidades de logro de los objetivos. Contribucin de las diferentes alternativas al logro de objetivos de carcter ms general. Posibles efectos generados por el logro de los diferentes objetivos valorados. Vinculacin entre las distintas alternativas y los actores seleccionados. Posibilidades de viabilidad de cada una de las alternativas.

Especficamente para la valoracin estratgica de cada alternativa de respuesta, se sugiere tener en cuenta lo siguiente:

5 Aspectos tomados del documento Metodologa para la formulacin de polticas pblicas, elaborado por Leonardo Federico Nivia Guevara. Contrato de Consultora No. 261 de 2009, celebrado con la Secretara Distrital de Planeacin. Se adapt el texto al esquema metodolgico del presente documento.

Deber identificarse cules son los actores involucrados y/o interesados en la poltica a formular, teniendo en cuenta el conocimiento integral de las situaciones, condiciones, problemticas o potencialidades identificadas. Determinados los actores implicados, se identificar cul es la posicin de cada uno frente a las alternativas de respuesta configuradas en el momento anterior, lo que permitir determinar las mejores estrategias de implementacin tanto para sortear las dificultades que puedan presentarse en relacin a conflictos entre actores participes de la poltica pblica, como para orientar de la mejor forma su experiencia y potencialidades.

Hecha la valoracin tcnico-poltica de las alternativas posibles de respuesta, es preciso consolidar el insumo obtenido del ejercicio para culminar la fase de formulacin de la poltica pblica, con las orientaciones para su implementacin que permiten tener un marco para la construccin del plan de accin que guiar la siguiente fase.

Para desarrollar este paso, deber realizarse un anlisis puntual que garantice la identificacin de la finalidad de la poltica pblica que se formula, su objetivo general, su alcance y estructura.

Definicin y desarrollo de la estructura de la poltica

Es conveniente recordar que el proceso de toma de decisiones debe ser comprendido y asumido por todas las instancias implicadas, porque esa asuncin constituye un requisito bsico para el xito de la futura poltica.

En el desarrollo de esta fase lo que se aborda, es la construccin de la estructura de la poltica que permitir alcanzar su propsito, para lo cual se deben definir, al menos, los siguientes aspectos:

Finalidad de la Poltica Pblica. Objetivo superior, Para qu? Cul es el fin? A qu se quiere contribuir? Circunstancia general a la cual la poltica quiere contribuir mediante el logro del objetivo que se defina. Se redacta a partir de un verbo en infinitivo que orienta el resto de la frase que siempre contendr una sola idea.

Objetivo general de la Poltica Pblica. Es la orientacin de la accin pblica que se constituye en el eje de todo el ejercicio; se define como el enunciado que orienta de manera global el diseo de una poltica () y debe formularse en trminos de cambios esperados en la situacin general de

la poblacin o grupo con quien se adelanta (DNP,1994). La determinacin del objetivo general permite articular medios y fines para el logro del estado de cosas deseado. Su redaccin es en tiempo presente o pasado, lo esencial es transmitir la idea de que se trata de algo ya obtenido, aunque en realidad es futuro; esto, para efectos de facilitar mediciones con indicadores, una vez se haya logrado ese estado deseado. Siempre ser una sola idea.

Objetivos especficos: enunciados que definen de manera precisa lo que se pretende alcanzar para lograr una accin pblica vlida que pueda solucionar el problema identificado. Cada objetivo especfico debe definir en s mismo un resultado esperado concreto.

Para efectos de orientar la fase de implementacin de la poltica pblica, es necesario definir adems:

Estructura de la poltica: hace referencia a las reas que componen la poltica diseada y que permiten organizar la estructura de la accin pblica como punto de partida para su

materializacin. Esta estructura puede conformarse a partir de ejes, dimensiones, lneas de accin, pilares, entre otros.

Metas: Nmero de productos o servicios que se espera lograr, expresado en unidades y discriminado por cada eje o lnea de poltica establecida.

Ejes de acciones o actividades: necesarias para lograr las metas ya identificadas.

Seguimiento, monitoreo y evaluacin: esquema que se utilizar para cada uno de estos tres aspectos y que permitir validar en diferentes momentos, lo que se obtiene con la poltica. Para el efecto, podrn definirse indicadores como representacin cuantitativa (variable o relacin entre variables), verificable objetivamente, a partir de la cual se registra, procesa y presenta la informacin necesaria para medir el avance o retroceso en el logro de un determinado objetivo6.

Responsables: Actores institucionales directa o indirectamente involucrados en la implementacin de la poltica en formulacin. Deber identificarse el sector administrativo distrital que coordinar la implementacin de la poltica.

6 Gua Metodolgica para la Formulacin de Indicadores Departamento Nacional de Planeacin- DNP 2009.

Financiacin: Definicin de implicaciones presupuestales o costos estimados de la poltica y sus fuentes de financiacin (con apoyo de la Secretara Distrital de Hacienda y la Secretara Distrital de Planeacin).

3. Adopcin de la decisin:

Este aspecto hace referencia de manera simple a los distintos canales de manifestacin del gobierno hacedor de poltica pblica o de las autoridades administrativas o legislativas competentes (decretos, acuerdos, resoluciones, etc.), que recogen la decisin formulada de manera precisa y dan paso a su fase de ejecucin.

En esta fase se elabora y presenta para su trmite, el respectivo proyecto de acto administrativo distrital que adopta la poltica pblica formulada, con la documentacin que sustenta su proceso de construccin.

FASE

ACCIONES ESTRATGICAS Elaboracin y trmite del proyecto de acto administrativo

ADOPCIN DE LA ACCIONES ESPECFICAS DECISIN *Elaboracin del proyecto de acto administrativo (con la documentacin que sustenta el proceso de construccin de la poltica a adoptar).

4. Implementacin:

Este es un momento crucial en todo el flujo de decisin del gobierno distrital hasta aqu adelantado. En efecto, significa la gestin de la decisin que permite materializarla para transformar la situacin, condicin, problemtica o potencialidad considerado como objeto de la poltica pblica.

La implementacin inicia con el proceso de discusin y diseo de los programas, planes, proyectos y servicios que materializan los objetivos y acciones planteadas en la fase formulacin, en los cuales es relevante habilitar espacios de participacin social para promover el modelo de gestin pblica participativo.

FASE

ACCIONES ESTRATGICAS

Implementacin de la Poltica ACCIONES ESPECFICAS 4 IMPLEMENTACIN * Coordinacin y concertacin con los sectores involucrados, las acciones a realizar * Diseo del Plan de Accin * Posible armonizacin de planes, programas o proyectos.

Para empezar la ejecucin de lo formulado, debern identificarse y activarse los escenarios de coordinacin intersectorial7 que permitirn articular y concertar el desarrollo de esta fase de manera racional y adecuada, en especial, con los actores directamente involucrados.

El sector administrativo o entidad (es) coordinador (as) de la implementacin de la poltica, planear (n) la ejecucin de esta fase a partir del diseo de una matriz o plan de accin que oriente la labor con base en todos los aspectos hasta aqu definidos.

En este estado del proceso, es posible que se identifiquen planes, programas y/o proyectos ya existentes que por su contenido y enfoque, deberan integrarse a la poltica en proceso y que aportaran insumos para el logro de su objetivo. De ser as, deber desarrollarse un proceso de armonizacin que facilite esa integracin y promueva no solo la coherencia en la gestin pblica distrital sino adems, la racionalizacin de esfuerzos y la evaluacin ptima de la poltica distrital.

Plan: conjunto de programas para alcanzar los objetivos generales8.

En este estado del ciclo, el rol de las Comisiones Intersectoriales vigentes, es fundamental.

8 Gua Distrital de Procesos y Procedimientos. Secretara General de la Alcalda Mayor de Bogot, D. C. Pg., 112 y 113.

Programa: conjunto de proyectos necesarios y suficientes para el logro de los objetivos especficos9.

Proyecto: Unidad bsica que consolida la planeacin, compuesta por un conjunto de acciones y actividades concretas interrelacionadas y coordinadas, limitadas en cuanto a tiempo, sector, grupos-meta, recursos y cuyo fin es materializar los objetivos planteados previamente.

5. Evaluacin de la poltica implementada:

Seguimiento y Evaluacin de la poltica implementada

El seguimiento es un proceso de apoyo a la gestin (comprendida su retro-alimentacin y basada en indicadores), orientado a la solucin de problemas que se plantean durante la ejecucin de la poltica con el fin de verificar si se estn alcanzando los objetivos planteados. Este se desarrolla en trminos de los recursos utilizados, las metas intermedias cumplidas, as como el presupuesto previsto y las estrategias de acuerdo con su periodicidad. Es importante aclarar que un adecuado seguimiento de la poltica servir para llegar al momento de la evaluacin con ms informacin, adems de permitir la realizacin de ajustes peridicos.

Los propsitos del seguimiento son:

Fomentar la cultura de la evaluacin, la gestin del desempeo y la rendicin de cuentas en funcin de los resultados esperados. Ser un elemento importante de la planificacin estratgica. Alentar el aprendizaje institucional de todos los actores involucrados con la poltica. Promover el uso de la evidencia que de l se obtiene Elegir los resultados pertinentes y demostrar cmo y por qu producen los resultados previstos o cmo mejoran lo esperado.

9 Secretara General de la Alcalda Mayor de Bogot, D. C. Op. Cit.

Es importante resaltar que ste proceso deber crear las condiciones que permitan reconocer y materializar el derecho a la participacin de la ciudadana y de sus organizaciones en esta fase de seguimiento, evaluacin y control social de las polticas pblicas, garantizando una apertura en el flujo ascendente y descendiente de informacin y un espacio para el aprendizaje y el desarrollo organizacional.