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Una Gestion Publica para AL 1998 23-05-06 PDF
Una Gestion Publica para AL 1998 23-05-06 PDF
PORTUGUS
Este documento fue preparado por el Consejo Cientfico del CLAD y aprobado en su sesin del
da 14 de octubre de 1998 por el Consejo Directivo del CLAD, el que est compuesto por las
mximas autoridades gubernamentales responsables de la modernizacin de la Administracin
Pblica y de la reforma del Estado de los 25 pases miembros.
Introduccin
para el sector del comercio exterior, con miras a aumentar la participacin de los pases en el
flujo de comercio mundial; asimismo, los recursos pblicos y privados deben ser canalizados
estratgicamente para programas en las reas de educacin y de ciencia y tecnologa.
El cambio del papel del Estado en los sectores econmicos y sociales es otra tendencia
estructural. La actuacin del Estado debe orientarse primordialmente hacia el rea social,
asegurando la universalidad de los servicios de salud y educacin, y hacia la creacin de
instrumentos que ayuden a promover el desarrollo econmico, garantizando las condiciones
macroeconmicas favorables a la inversin privada y al aumento de la competitividad sistmica
del pas, mediante polticas slidas en los sectores de ciencia y tecnologa y del comercio
exterior. La gran modificacin del papel del Estado, sin embargo, tiene que ocurrir en lo que
concierne a la forma de intervencin, en el plano econmico y en el plano poltico.
En este sentido, en trminos econmicos, en lugar de una intervencin directa como
productor, el aparato estatal debe concentrar sus actividades en la regulacin. Las privatizaciones
y la creacin de agencias reguladoras forman parte de este proceso. Igualmente, el Estado debe
desarrollar su capacidad estratgica para actuar junto al sector privado y a la universidad, a
efectos de crear un entorno adecuado al aumento de la competitividad de las empresas1. Se
destaca que el Estado tambin debe actuar para que los nuevos ciclos de desarrollo y la elevacin
de la productividad sean virtuosos en lo que se refiere al uso de los recursos naturales, al
incremento de la base tecnolgica y a la distribucin de la renta, escapando as del crculo vicioso
del crecimiento empobrecedor que caracteriz a Amrica Latina en el pasado.
En el rea social, el camino est en fortalecer el papel del Estado como formulador y
financiador de las polticas pblicas. Para esto, se torna fundamental el desarrollo de la capacidad
catalizadora de los gobiernos en cuanto a atraer a la comunidad, a las empresas o al Tercer
Sector, para compartir la responsabilidad en la ejecucin de los servicios pblicos,
principalmente los de salud y educacin bsica. Pero debe hacerse un primer llamado de atencin
para el caso latinoamericano: es necesario mantener el poder de intervencin estatal directa, en
caso de que no estuviesen dadas las condiciones sociales mnimas para compartir las actividades
con la sociedad. Por consiguiente, es preciso diferenciar las situaciones en las cuales los servicios
podrn ser suministrados por ms de un proveedor y/o por entidades pblicas no estatales, de
aquellas situaciones en las que el aparato estatal ser el nico capaz de garantizar la uniformidad
y la realizacin sin interrupciones de las polticas pblicas.
Estos cambios estructurales, entre otros, slo pueden ser viabilizados en Amrica Latina en
el caso de que los proyectos de reformulacin estatal tomen en consideracin tres grandes
problemas especficos de la regin, a saber: la consolidacin de la democracia, la necesidad de
retomar el crecimiento econmico, y la reduccin de la desigualdad social. Son estas tres
especificidades que, en gran medida, plantean nuevos horizontes a la reforma del Estado en
Amrica Latina, para constituir una perspectiva diferente de la anterior, meramente financiera y
tecnocrtica.
La redemocratizacin es un aspecto importante para la reforma del Estado en Amrica
Latina, ante todo porque afecta la dinmica y el ritmo del proceso. Muchas de las reformas
dependen de la creacin de nuevas instituciones, de cambios constitucionales o de
modificaciones profundas en el sistema administrativo, afectando el statu quo de diversos grupos,
algunos atrincherados desde hace dcadas en el aparato estatal. Este dilema especialmente se
plantea cuando se pasa de la primera generacin de reformas, realizada por un pequeo grupo de
tcnicos y burcratas aislados dentro del Estado, a la siguiente generacin, en la cual es
fundamental la concrecin de coaliciones democrticas que sustenten el proceso de reforma del
Estado.
La nueva etapa de reformas debe ser aprobada por sistemas polticos surgidos hacia el fin
del ciclo autoritario, pero que, en su mayora, no consolidaron inmediatamente la democracia. El
hecho es que la poltica latinoamericana todava est marcada por una mezcla de partidos dbiles,
clientelismo, corporativismo y liderazgos personalistas. Ello no obstante, las lecciones con
respecto al significado nefasto de los regmenes dictatoriales en las naciones latinoamericanas
fortalecen la idea de que no basta con la aprobacin de las reformas del Estado; es preciso
realizarlas en un contexto democrtico, perfeccionando o creando nuevas instituciones polticas.
Es muy cierto que est teniendo lugar un enorme crecimiento de las demandas
democrticas de la poblacin, lo que puede ser visto claramente en el proceso de
descentralizacin poltica que alcanz a diversos pases latinoamericanos. El Informe del Banco
Mundial de 1997 revela que en la actualidad, aproximadamente trece mil gobiernos locales en la
regin eligen sus dirigentes, contra menos de tres mil hacia fines de los aos 19702. Pese a esto,
es preciso fortalecer las formas democrticas de relacionamiento entre el Estado y la sociedad,
aumentando el grado de accountability (responsabilizacin) de parte del sistema. Por esta va, se
procura capacitar a los ciudadanos para controlar las actividades pblicas, pudiendo hacerlas,
simultneamente, ms eficientes y de mejor calidad.
Adems de la democratizacin, la reforma del Estado en Amrica Latina se ve afectada por
las cuestiones relativas al desarrollo econmico y a la desigualdad social. Es preciso que el
aparato estatal proporcione tanto las condiciones para un desarrollo econmico sustentable como
que garantice los recursos financieros y administrativos necesarios para reducir la pobreza y las
graves desigualdades sociales existentes en la regin. En relacin con este ltimo punto, basta
recordar que uno de cada tres latinoamericanos vive en situacin de pobreza, y que en quince de
los diecisiete pases de Amrica Latina existe un nivel de desigualdad mayor que el que se podra
esperar de acuerdo con el grado de desarrollo alcanzado por esas naciones3.
Al no resolver estos problemas especficos de Amrica Latina, el actual proyecto de
reforma del Estado tiende, en el corto plazo, a perder legitimidad social. Las reformas realizadas
hasta el momento han resuelto slo la cuestin de la estabilizacin econmica, en tanto que el
desarrollo no se retom con firmeza, la concentracin de la renta no se revirti y todava no se ha
consolidado la democracia.
En este marco, el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD),
cuya misin es la de colaborar con la difusin y el debate de las ideas y las prcticas sobre la
reforma del Estado, en particular de la Administracin Pblica, tiene un papel estratgico que
cumplir: promover la reforma gerencial del Estado latinoamericano. Y esto porque la Reforma
Gerencial de la Administracin, que viene teniendo lugar en un nmero cada vez mayor de
pases, es la que ofrece las mejores respuestas a los desafos econmicos, sociales y polticos que
se presentan en Amrica Latina.
1.- Reconstruyendo el Estado y recuperando su capacidad de gestin
La reconstruccin de la capacidad estatal es una condicin esencial para que los pases
latinoamericanos enfrenten en forma ms exitosa los problemas de la redemocratizacin, del
desarrollo econmico y de la distribucin de la riqueza. En este contexto, la implementacin de la
Reforma Gerencial es un aspecto fundamental para mejorar la capacidad de gestin del Estado,
as como para aumentar la gobernabilidad democrtica del sistema poltico.
La Reforma Gerencial est teniendo lugar en la administracin pblica de varios pases,
como lo muestran distintos estudios comparativos4. Sin embargo, a pesar de las caractersticas
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burocracia. Por esta razn, concretar la Reforma Gerencial del Estado en Amrica Latina es un
desafo significativamente ms grande que concretarla en Europa o en los Estados Unidos.
Ante este desafo, existe una corriente de opinin que piensa que slo es posible implantar
la Reforma Gerencial del Estado luego de haber recorrido todas las fases del modelo burocrtico
weberiano. Es, realmente, una visin secuencial de la administracin pblica. El CLAD formula
dos objeciones a este punto de vista. En primer lugar, no ha habido un camino nico ni una
frmula institucional homognea, que los pases desarrollados hubiesen adoptado para llegar a la
administracin burocrtica. Un estudio clsico muestra, por ejemplo, cmo los Estados Unidos,
Japn, Gran Bretaa y Francia construyeron sus modelos burocrticos weberianos en formas
bastante diferenciadas7. As, no existe una receta para alcanzar la profesionalizacin del servicio
pblico, que al no ser cumplida en todas sus etapas pudiera implicar el fracaso del modelo.
Esta visin secuencial o evolucionista de la administracin pblica comete otra
equivocacin, al no percibir los problemas generados por el paradigma organizacional presente
en el modelo burocrtico weberiano, as como tampoco sus insuficiencias ante la realidad actual.
En primer lugar, la administracin pblica burocrtica no dio cuenta del problema de la
eficiencia. Como resultado de la disminucin de los recursos a disposicin de los gobiernos, se
torn fundamental aumentar la eficiencia administrativa. Esta cuestin es todava ms importante
en Amrica Latina, donde el Estado es ms pobre, la sociedad es ms desigual y donde, por lo
tanto, es imprescindible la optimizacin de los recursos utilizados en las polticas sociales.
La administracin pblica burocrtica, adems, se transform en un modelo organizacional
auto-referido. Si el modelo burocrtico weberiano fue un instrumento fundamental para impulsar
y garantizar el funcionamiento de las dos primeras ondas democrticas modernas, en 1870 y
luego de la Segunda Guerra Mundial, a partir de fines de la dcada de 1970 este modelo ya no
poda responder a las nuevas demandas de democratizacin del servicio pblico, especialmente
las que surgieron en el nivel local. La administracin pblica se orientaba entonces por reglas y
normas pretendidamente universales, y no de acuerdo con las expectativas de los ciudadanos. Por
su parte, esta estructura burocrtica auto-referida se torn ms rgida, perdiendo la capacidad de
acompaar las profundas modificaciones ambientales que estaban aconteciendo desde el inicio de
la Tercera Revolucin Industrial.
En resumen, eficiencia, democratizacin del servicio pblico y flexibilizacin
organizacional, son ingredientes bsicos para la modernizacin del sector pblico que el
paradigma organizacional de la administracin pblica burocrtica no contempla. Ello no
obstante, es vlido destacar que la crtica en este caso se centra en el modelo organizacional
burocrtico y no en la idea de profesionalizacin del cuerpo de funcionarios, aspecto fundamental
del modelo burocrtico weberiano. La Reforma Gerencial tiene como fundamento la
profesionalizacin de la burocracia que ejerce funciones en el ncleo de actividades centrales del
Estado, por lo que presupone el aspecto meritocrtico propio del modelo weberiano. La propuesta
del CLAD es que, ante todo, se constituya un ncleo estratgico en el seno del aparato estatal,
capaz de formular polticas pblicas y de ejercer actividades de regulacin y de control del
suministro de servicios pblicos. En este sector del Estado es fundamental la existencia de
funcionarios pblicos calificados y permanentemente entrenados, protegidos de las interferencias
polticas, bien remunerados y motivados. Esto es una condicin sine qua non para la
implantacin del modelo gerencial.
La Reforma Gerencial del Estado en Amrica Latina, por lo tanto, necesita inicialmente
completar la tarea del modelo weberiano de fortalecer un ncleo estratgico ocupado por una
burocracia profesional. Pero tambin necesita modificar el paradigma organizacional propio del
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modelo weberiano, dado que ste ya no puede dar respuesta a los dilemas de la administracin
pblica contempornea. En este sentido, los cambios deben ser orientados:
a) por la flexibilizacin organizacional, capaz de hacer ms giles a los gobiernos;
b) por el montaje de una red de relaciones ms democrticas entre la prestacin de los
servicios pblicos y los ciudadanos-consumidores;
c) por la implantacin de un modelo contractual y competitivo de accin estatal, a partir del
cual se pueda aumentar la eficiencia y la efectividad de las polticas.
De este modo, la Reforma Gerencial acoge un aspecto esencial del modelo burocrtico
weberiano - la profesionalizacin - y modifica los dems, con el propsito de reconstruir el
aparato estatal para enfrentar los desafos del siglo XXI, tanto los de impacto mundial como los
especficamente atinentes a los pases latinoamericanos.
La Reforma Gerencial es una modificacin estructural del aparato del Estado. No puede ser
confundida con la mera implementacin de nuevas formas de gestin, como las de la calidad
total. Se trata de cambiar los incentivos institucionales del sistema, de modo de transformar las
reglas burocrticas ms generales, lo que permitira a los administradores pblicos adoptar
estrategias y tcnicas de gestin ms adecuadas.
La implantacin de una reforma institucional no implica, sin embargo, la creacin de un
extenso y detallado muestrario de reglas jurdicas. Esta ha sido la tradicin latinoamericana - en
verdad, iberoamericana - cuyos resultados han sido perversos, al crearse un Derecho
Administrativo extremadamente rgido que obstaculiza la flexibilizacin de la Administracin
Pblica, importante requisito de la Reforma Gerencial del Estado. Igualmente, el formalismo
administrativo vigente en Amrica Latina ha instaurado una polucin legal que puede
significar verdaderamente la primaca de la informalidad, es decir que el comportamiento
burocrtico real no se corresponda con el universo jurdico establecido, favorecindose as el
establecimiento de mafias administrativas o de una ineficiencia generalizada8.
El xito de los cambios institucionales orientados hacia el modelo gerencial depende, en
primer trmino, de la formulacin de reglas generales y claras, que modifiquen los incentivos
para la actuacin de los actores, lo que, en suma, se constituira en un nuevo contrato entre los
polticos, los funcionarios pblicos y la sociedad. Es preciso, adems, una aplicacin continua de
las reformas, monitorendolas y estableciendo, respecto a la burocracia, una nueva cultura
administrativa. De esta manera, la transformacin de las reglas y de la cultura administrativa
forman parte de un mismo proceso.
El CLAD asume que la reconstruccin de la administracin pblica a travs de la Reforma
Gerencial, llevar al mejoramiento de la gestin del Estado, entendida como la capacidad del
Estado para concretar en la realidad, de manera eficiente y efectiva, las decisiones tomadas a
nivel poltico. Lo que parece obvio, en verdad no lo es: varios gobiernos de Amrica Latina
formularon proyectos correctos, pero no tuvieron - y continan sin tener - la capacidad para
implementarlos.
Para alcanzar una slida capacidad de gestin de gobierno es preciso contar con un Estado
saneado en los planos fiscal y financiero, y competente en el mbito administrativo. Esta
competencia administrativa resultar de la buena implementacin del modelo gerencial,
sustentado por un ncleo estratgico formado por una lite burocrtica tcnicamente capaz y
motivada9. Slo adquiriendo mayor capacidad de gobierno es que los aparatos estatales podrn
ayudar a ecuacionar las tres principales preocupaciones latinoamericanas, que no est dems
reiterar: la consolidacin de la democracia, el desarrollo econmico, y el mejoramiento en la
distribucin de la riqueza.
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La Reforma Gerencial del Estado, adems, acta directamente sobre una de estas grandes
preocupaciones latinoamericanas, como es la consolidacin de la democracia. El modelo
gerencial tiene un papel importante que desempear en el perfeccionamiento de la gobernabilidad
democrtica, en la medida en que supone y procura profundizar los mecanismos democrticos de
responsabilizacin y transparencia de la administracin pblica. Para el CLAD, por consiguiente,
no se trata slo de crear un Estado ms efectivo y eficiente; es fundamental instituir un Estado
verdaderamente democrtico en Amrica Latina10.
2.- Caractersticas y objetivos de la Reforma Gerencial
La Reforma Gerencial asegura los mecanismos necesarios para el aumento de la eficacia, la
eficiencia y la efectividad de la administracin pblica, adems de crear nuevas condiciones que
posibilitan una relacin ms democrtica entre el Estado y la sociedad. Las principales
caractersticas de este modelo administrativo son las siguientes:
a) La profesionalizacin de la alta burocracia es el punto de partida de la Reforma
Gerencial. Para ello, debe constituirse un ncleo estatal estratgico, fundamental para la
formulacin, supervisin y regulacin de las polticas, formado por una lite burocrtica
tcnicamente preparada y motivada. Esta lite burocrtica tendr tambin que desarrollar
capacidades de negociacin y de responsabilizacin ante el sistema poltico, lo que hace que se
diferencie claramente de la tecnocracia estructurada en los regmenes autoritarios
latinoamericanos, que crea en la superioridad de su saber y de su prctica en relacin con el
comportamiento de la clase poltica - calificado como oportunista e irracional desde el punto de
vista tcnico. Ciertamente, es preciso reducir el clientelismo y la politizacin de la alta burocracia
presentes en Amrica Latina, pero no se puede hacer esto aislando a los funcionarios pblicos de
la necesaria supervisin democrtica de los polticos y de la sociedad.
La experiencia internacional en materia de reformas trae a colacin dos lecciones en lo que
concierne al papel poltico de la alta burocracia. La primera es que no se puede establecer una
separacin radical entre la tcnica por un lado y la poltica por otro. Por el contrario, la
complejizacin de las actividades estatales obliga a los polticos a pautar de alguna manera sus
estrategias en funcin de componentes tcnicos; la burocracia, a su vez, necesita ajustar su
actuacin en funcin de criterios polticos, los cuales determinan las prioridades escogidas en un
rgimen democrtico. En este sentido, un estudio comparativo de siete pases (Estados Unidos,
Gran Bretaa, Francia, Alemania, Italia, Holanda y Suecia) mostr que los altos funcionarios
pblicos se estn convirtiendo en policymakers, vale decir, necesitan aunar su conocimiento
especializado con la responsabilidad poltica11.
Para que un patrn burocrtico de policymaker se consolide en Amrica Latina, es esencial
que exista una mayor estabilidad de la alta burocracia, disminuyendo el clientelismo, pero sin
desembocar en un aislamiento de la sociedad, cuyos resultados perversos pueden ser el
recrudecimiento del corporativismo defensor del statu quo, la falta de responsabilizacin ante los
ciudadanos, e inclusive el incentivo para comportamientos autoritarios.
La segunda leccin es que el apoyo y la movilizacin de la alta burocracia constituyen
piezas claves en el proceso de Reforma Gerencial del Estado. El CLAD cree firmemente en el
papel fundamental de esta burocracia, no slo en el inicio de los cambios, sino y sobre todo, en
una actuacin continua para transformar las actuales estructuras de la administracin pblica
latinoamericana. Por esta razn, propone la organizacin de la alta burocracia en carreras o
cuerpos de Estado, dotndola de mayor autonoma, aunque consciente de la necesidad de asumir
su responsabilidad poltica.
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f) La mayor autonoma gerencial de las agencias y de sus gestores debe ser complementada
con nuevas formas de control. En lo primordial, el control deja de ser el control burocrtico que
buscaba estimar si todos los procedimientos se haban cumplido en forma correcta, para
preocuparse ms por las ganancias de eficiencia y efectividad de las polticas. Con la Reforma
Gerencial del Estado, el control que antes era llevado a cabo slo por los administradores y las
estructuras internas de control externo e interno, ahora pasa a ser, adicionalmente, la
combinacin de cuatro tipos de control:
Control de resultados, realizado a partir de indicadores de desempeo estipulados de
forma precisa en los contratos de gestin.
Control contable de costos, que abarcar no slo el control de los gastos realizados, sino
tambin el descubrimiento de formas ms econmicas y eficientes de hacer cumplir las polticas
pblicas. La adquisicin de esta ltima habilidad fue designada en la reforma administrativa
inglesa, como la incorporacin de una conciencia de costos en el servicio pblico. A partir de
esto, los funcionarios pblicos comenzaron a valorar el buen uso del dinero pblico, y as a
respetar ms a la poblacin pensada como contribuyente17.
Control por competencia administrada, o por cuasi-mercados, en los cuales las diversas
agencias buscan ofrecer el mejor servicio a los usuarios. Esta competencia puede traer ganancias
de eficiencia y efectividad al sistema, ya que la pugna obliga a una utilizacin ms racional de los
recursos y porque la tendencia es a aumentar la gama de servicios a disposicin de los
ciudadanos.
Y por ltimo, el control social, por medio del cual los ciudadanos evaluarn los servicios
pblicos o participarn en la gestin de los mismos. El control social es un instrumento
fundamental para manejar la compleja relacin entre los ciudadanos y sus agentes, los polticos, y
los burcratas. Obviamente, el control de la burocracia realizado por los polticos es esencial en
la democracia representativa, pero seguramente no es el nico que garantiza la informacin que
necesita la poblacin para evaluar el carcter pblico de las acciones del Estado. Se ha mostrado
que el control de la poblacin sobre la burocracia - supervisin de tipo alarma de incendio - es
lo que asegura la mayor optimizacin de la relacin entre el principal (ciudadanos) y sus agentes
gubernamentales, toda vez que el costo de la informacin en este caso es menor que el que
corresponde a la relacin establecida entre polticos y burcratas, y que las ganancias inmediatas
para la sociedad son mayores18.
Pero el control social slo trae consigo estos beneficios en caso de estar basado en slidos
mecanismos institucionales19. Por lo tanto, la Reforma Gerencial del Estado debe crear
instituciones que incentiven a la poblacin para controlar el Poder Pblico. Experiencias en este
sentido han tenido lugar en varias partes del mundo, con los padres asumiendo la co-gestin de
las escuelas, los ciudadanos calificando a los servicios mdicos, la creacin de ombudsman para
recibir reclamos de la poblacin en cuanto a la calidad de las polticas pblicas, y la escogencia
de miembros de la comunidad para participar en consejos directivos o fiscalizadores de las ms
diversas organizaciones pblicas.
Adems de estos controles vinculados con el modelo de la Reforma Gerencial del Estado,
es preciso reforzar el control judicial sobre actos ilcitos y para garantizar la uniformidad en el
trato a los ciudadanos. Esta cuestin reviste una importancia extrema en Amrica Latina, dada la
histrica fragilidad de los rganos judiciales en la regin, al contrario de la experiencia
estadounidense e inclusive la europea. Dos razones justifican actualmente el refuerzo del control
judicial como un aspecto importante del proceso de reforma del Estado. La primera es que la
confianza de los agentes econmicos en el Poder Judicial, sobre todo en su relacin de
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fiscalizacin del Poder Pblico, es fundamental para establecer el buen funcionamiento del
mercado. Y ms importante an, es fundamental mejorar el control judicial en el continente
latinoamericano, puesto que los derechos civiles y la efectividad de la ley no son respetados
integralmente por el Poder Pblico20. A ttulo de ejemplo, cabe recordar que los usuarios de los
servicios pblicos en el continente, por lo general no estn protegidos en sus derechos como
consumidores. De hecho, el modelo gerencial puede modificar sustancialmente esta situacin,
pero seguira en pie la siguiente interrogante: qu podra pasar si tales derechos no fuesen
respetados?. Los controles gerenciales, en suma, precisan tener como ltima salvaguarda al poder
judicial.
g) En el modelo gerencial de administracin pblica es preciso distinguir dos formas de
unidades administrativas autnomas. La primera es aquella que comprende a las agencias que
realizan actividades exclusivas de Estado, y en consecuencia son, por definicin, monoplicas.
En este caso, la descentralizacin tiene como finalidad aumentar la flexibilidad administrativa del
aparato estatal.
Con respecto al segundo tipo de agencia descentralizada, que acta en los servicios sociales
y cientficos, el CLAD sostiene que el Estado debe continuar actuando en la formulacin general,
en la regulacin y en el financiamiento de las polticas sociales y de desarrollo cientficotecnolgico, pero que es posible transferir el suministro de estos servicios a un sector pblico noestatal en varias situaciones. De antemano, es preciso establecer que no se trata de la
privatizacin de los servicios pblicos en el rea social. El Estado continuar siendo el principal
financiador, y ms que esto, tendr un papel regulador en el sentido de definir las directrices
generales y de poder retomar la aplicacin de determinadas polticas, en caso de que sus
ejecutores no estn realizando un trabajo acorde con lo esperado por los ciudadanos. La
confusin conceptual proviene de una visin dicotmica, que contrapone lo estatal a lo
privado y que, por tanto, asume que si el Estado no est realizando directamente la prestacin
de los servicios, ellos fueron privatizados.
Para superar esta visin dicotmica, el CLAD reconoce la existencia de un tercer marco
institucional, el espacio pblico no-estatal. En esta perspectiva, el concepto de pblico sobrepasa
el concepto de estatal, y abarca la capacidad de la sociedad para actuar en asociacin con el
Estado en el suministro de servicios pblicos, ya sea en el control, ya sea en la produccin21. La
Reforma Gerencial del Estado propone la transferencia de la provisin de servicios pblicos
sociales al espacio pblico no-estatal, considerando las siguientes cuatro razones. La primera se
refiere a la necesidad de flexibilizar la administracin pblica latinoamericana, fuertemente
marcada por un Derecho Administrativo en extremo rgido. Con esta flexibilizacin, es posible
obtener ganancias considerables de eficiencia y de efectividad, sin afectar verdaderamente los
principios bsicos del Estado de Derecho, concernientes al trato igual a todos los ciudadanos.
Adems de esto, los grupos sociales que asumen este espacio pblico no-estatal, en su
mayora poseen una motivacin que va ms all de la pecuniaria. Esto ocurre sobre todo porque
el compromiso ideolgico con la causa en cuestin - servicios en el rea educacional o de
asistencia a la vejez, por ejemplo- estrecha los vnculos entre los miembros de esas
organizaciones, siendo este compromiso ms relevante que los preceptos organizacionales
burocrticos, o aquellos orientados al lucro. En polticas como las del rea social, es de
importancia capital la dedicacin humana, que est ms presente en organizaciones cuya base es
la solidaridad22.
A pesar de esta importante ventaja del espacio pblico no estatal, la regulacin estatal sobre
estas polticas seguir siendo fundamental, toda vez que podr tener lugar una intervencin
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los recursos pblicos sin ofrecer buenos servicios o sin resolver los problemas sociales es
incompatible con los valores que estamos defendiendo. Por otra parte, el modelo gerencial debe
subordinar la eficiencia o cualquier otro criterio racional administrativo al criterio democrtico,
expresado en la voluntad popular. Son los criterios definidos en los espacios pblicos los que
deben prevalecer sobre cualquier racionalidad tcnica, y por esto la Reforma Gerencial del
Estado se aparta de toda visin tecnocrtica de la gestin.
En consecuencia, la Reforma Gerencial no opta por los principios del mercado como el
ordenador por excelencia de los nuevos rumbos del sector pblico. La propuesta del CLAD es
que el camino para modernizar la administracin pblica pasa por la redefinicin de las
relaciones entre la sociedad y el Estado, con la construccin de una esfera pblica que de hecho
involucre a la sociedad y a los ciudadanos en la gestin de las polticas pblicas26.
Finalmente, la Reforma Gerencial del Estado, como la definimos anteriormente, establece
una muy clara distincin entre la administracin pblica y la administracin de empresas.
Por lo tanto, no se trata de una propuesta contra los servidores pblicos. Se procura
compatibilizar la profesionalizacin de los sectores fundamentales de la burocracia con el
aumento de la responsabilizacin de los funcionarios pblicos ante la sociedad y el sistema
poltico. Esto no estaba siendo contemplado por el anterior modelo burocrtico weberiano. Por
otra parte, el CLAD no defiende la politizacin de la burocracia, al estilo del clientelismo
caracterstico de la Amrica Latina, aunque tampoco propone su contrario, vale decir el
aislamiento total de la burocracia. Ninguna de estas frmulas logra dar cuenta de la necesidad
que tiene el Estado en la actualidad de tornarse ms transparente, ni hacen que el aparato estatal
sea capaz de realizar la funcin de Estado Red, catalizador de distintos intereses sociales y de los
provenientes del mercado.
El CLAD propone una nueva burocracia, y no el fin de la burocracia. Con nuevos estmulos
en el ambiente de trabajo, dado el modelo gerencial de gestin, los funcionarios se volvern ms
autnomos y responsables (empowerment) y no sern piezas de un engranaje sin vida.
Ciertamente, tendrn que ser ms entrenados y bien remunerados, para asumir la obligacin de
responder precisamente a las metas de los contratos de gestin y a las demandas del ciudadanousuario. Para una parte del funcionariado, los contratos de trabajo sern flexibilizados, pero la
dignificacin de la funcin pblica seguir siendo un objetivo del Estado.
La Reforma Gerencial del Estado tampoco es conservadora, como proclaman algunos
grupos, muchos de ellos temerosos de perder su statu quo. Por el contrario, se trata de una
propuesta esencialmente progresista, pues:
Afirma la responsabilidad del Estado en relacin con los derechos sociales y su papel
financiador en el rea de los servicios sociales de educacin, salud y cultura.
Presupone que la funcin del Estado en el plano del empleo no es dar empleo, sino crear
las condiciones favorables para el pleno empleo. Para esto, es preciso garantizar la existencia de
condiciones macroeconmicas saludables, y sobre todo, invertir masivamente en educacin, la
gran puerta para la empleabilidad en el siglo XXI.
Busca ampliar el espacio pblico, con la creacin del concepto de lo pblico no-estatal,
y procura aumentar las formas de participacin popular en la evaluacin y en el control de los
servicios pblicos.
Supone que la accin colectiva o la cooperacin entre las personas dotadas de espritu
pblico es posible y efectiva. Obviamente, es preciso que haya siempre algn sistema de
controles y equilibrios (checks and balances) en el seno de la burocracia y en el sistema poltico,
aunque cabe insistir en que sin un presupuesto de confianza, orientador de la accin humana, no
21
22
Segn mostraron Geoffrey Shepard e Sofia Valencia (1996), Modernizando a administrao pblica na Amrica
Latina: problemas comuns sem solues fceis, Revista do Servio Pblico, 47/3, pgina 115.
9
Segn Luiz Carlos Bresser Pereira (1996), A Reforma do Estado nos anos 90: lgica e mecanismos de controle,
Cadernos MARE, 1, pgina 44.
10
Sobre los dilemas de la gobernabilidad democrtica en Amrica Latina, ver Joan Prats i Catal (1998),
Governabilidade democrtica na Amrica Latina no final do sculo XX, en Reforma do Estado e Administrao
Pblica Gerencial, Luiz Carlos Bresser Pereira & Peter Spink (organizadores), Fundao Getlio Vargas, Rio de
Janeiro.
11
Joel Aberbach, Robert Putnam & Bert Rockman (1981), Bureaucrats and Politicians and Western
Democracies, Harvard University Press, Massachusetts.
12
Segn Rmy Prudhomme (1995), The Dangers of Decentralization, World Bank Research Observer, 10 (2),
pgina 218.
13
Este punto es desarrollado a partir de dos textos bsicos: Michael Barzelay (1992), Breaking Through
Bureaucracy, University of California Press, Los Angeles, y Luiz Carlos Bresser Pereira (1998), Da
administrao pblica burocrtica gerencial, en Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial, Luiz
Carlos Bresser Pereira & Peter Spink (orgs.), Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro.
14
Sobre este punto, ver el trabajo de Joan Prats (1995), Derecho y management en las administraciones pblicas,
Reforma y Democracia, Revista del CLAD, n. 3.
15
Michel Crozier (1967), Le Phnomne Bureaucratique, ditions du Seuil, Paris.
16
Segn Stewart Ranson & John Stewart (1994), Management for the Public Domain: Enabling the Learning
Society, St. Martins Press, New York.
17
Segn Les Metcalfe & Sue Richards (1989), La Modernizacin de la Gestin Pblica, INAP, Madrid, pgina
50.
18
Vase el trabajo de Matthew McCubbins & Thomas Schwartz (1984), Congressional Oversight Overlooked:
Police Patrols versus Fire Alarms, American Journal of Political Science, n.28.
19
Vase Adam Przeworski (1998), Sobre o desenho do Estado: uma perspectiva agent x principal, en Reforma do
Estado e Administrao Pblica Gerencial, Luiz Carlos Bresser Pereira & Peter Spink (orgs.), Fundao Getlio
Vargas, Rio de Janeiro.
20
Vase el texto de Guillermo ODonnell (1998), Poliarquias e (in) efetividade da lei na Amrica Latina, Novos
Estudos Cebrap, n.51, So Paulo, Julho.
21
Sobre el concepto de pblico no-estatal, ver el trabajo de Nuria Cunill Grau (1995), La Rearticulacin de las
Relaciones Estado-Sociedad: en Bsqueda de Nuevos Sentidos, Reforma y Democracia, Revista del CLAD, n. 4.
Sobre las ventajas del suministro de servicios por parte del espacio pblico no-estatal, ver el texto de Luiz Carlos
Bresser Pereira & Nuria Cunill Grau (1998), Entre el Estado y el Mercado: lo Pblico no-Estatal, en Lo Pblico no
Estatal en la Reforma del Estado, Luiz Carlos Bresser Pereira y Nuria Cunill Grau (editores), CLAD, Paids,
Buenos Aires.
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Segn Henry Mintzberg (1996), Managing Government, Governing Management, Harvard Business Review.
23
Segn Manuel Castells (1998), Hacia el Estado Red? Globalizacin econmica e instituciones polticas en la
era de la informacin, Seminrio Internacional Sociedade e Reforma do Estado, So Paulo, Maro.
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La nocin de reinvencin del gobierno fue creada por David Osborne & Ted Gaebler (1992), Reinventing
Government: How The Entrepreneurial Spirit is Transforming The Public Sector, Penguin, New York, USA.
25
Vase en este mismo sentido a Salvatore Schiavo-Campo (1996), A Reforma do Servio Pblico, Finanas &
Desenvolvimento, Banco Mundial, Setembro.
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Esta nueva forma de gestin pblica para Amrica Latina es defendida, entre otros, por Nuria Cunill Grau (1997),
Repensando lo Pblico a travs de la Sociedad, Editorial Nueva Sociedad y Centro Latinoamericano de
Administracin para el Desarrollo, Caracas; y por Luiz Carlos Bresser Pereira (1998), Reforma do Estado para a
Cidadania: a Reforma Gerencial Brasileira na Perspectiva Internacional, Editora 34, So Paulo.
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