Libro Mejorando La Calidad Del Gasto Publico

MXICO
Mejorando la calidad del gasto pblico a travs

del uso de informacin de desempeo en Mxico
Editores: Pedro Arizti y Manuel Fernando Castro con contribuciones de Ximena Fernndez Ordoez
Mejorando la calidad del gasto pblico a travs del uso de informacin de desempeo en Mxico
Las notas compiladas en este libro son parte de la serie denominada

Mxico: La calidad del gasto pblico
(www.worldbank.org\lacpublicsector) elaborada a pedido del Banco
Mundial y la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) de
Mxico.
2010 Grupo del Banco Mundial
1818 H Street NW
Washington DC 20433
Telfono: 202-473-1000
Sitio web: www.worldbank.org
Reservados todos los derechos
Impreso en Washington, DC
Primera Edicin, Junio de 2010
Las opiniones, interpretaciones y conclusiones expresadas en la
presente publicacin son las de los autores y no reflejan necesariamente la opinin de los miembros del Directorio Ejecutivo del
Banco Mundial ni de los pases representados por ste.
El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos que figuran
en esta publicacin. Las fronteras, los colores, las denominaciones
y dems informacin de los mapas incluidos en la presente publicacin no implican juicio alguno de parte del Banco Mundial acerca
de la condicin jurdica de cualquier territorio, ni la aprobacin o
aceptacin de esas fronteras.
El material contenido en esta publicacin est registrado como
propiedad intelectual. Su reproduccin o transmisin total o parcial sin la debida autorizacin puede constituir una violacin de la
legislacin aplicable. El Banco Mundial alienta la difusin de sus publicaciones y, normalmente, autorizar su reproduccin sin demora.
Diseo y diagramacin del libro: Lillie Fujinaga
Contenidos
4
Abreviaciones
Agradecimientos
Prlogo
Prefacio
11 Institucionalizacin de la cultura del desempeo en el sector pblico: Desarrollo del marco para el presupuesto basado en la
informacin de desempeo

Nick Manning, Consejero y Ex Gerente, Sector Pblico y Gobernabilidad, Banco Mundial

Pedro Arizti, Economista, Sector Pblico y Gobernabilidad, Banco Mundial
18 El Papel de la evaluacin en Mxico: Logros, desafos y oportunidades

Osvaldo Feinstein, Asesor, Agencia Espaola de Evaluacin
Gonzalo Hernndez Licona, Secretario Ejecutivo, Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL), Mxico
23 La evaluacin y la mejora en la cobertura y la calidad de la educacin media superior

Erik Bloom, Economista Senior, Unidad de Desarrollo Humano, Banco Mundial
26 La eficacia en la reduccin de la pobreza: La dimensin estatal

Gladys Lpez-Acevedo, Economista Senior, Unidad de Reduccin de la Pobreza y Gestin Econmica, Banco Mundial
30 Presupuestacin basada en el desempeo en el sector del agua: El caso de Guanajuato

Gustavo Saltiel, Gerente sectorial para Mxico, Departamento de Desarrollo Sostenible, Banco Mundial
34 El sistema de evaluacin del desempeo como herramienta para el Congreso en Mxico

Theo Thomas, Especialista Senior en Sector Pblico, Banco Mundial
Moiss Alcalde Virgen, Diputado Federal y Presidente del Comit del Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas, Cmara de Diputados, Mxico
39 Definicin y uso de indicadores y metas en el presupuesto basado en resultados

Manuel Fernando Castro, Oficial Senior de Evaluacin, Grupo de Evaluacin Independiente (IEG), Banco Mundial
Ricardo Miranda Burgos, Director General Adjunto de Seguimiento y Evaluacin Presupuestaria, Subsecretara de Egresos, Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico (SHCP), Mxico
44 Mejorando el desempeo del presupuesto: Polticas pblicas de nutricin basadas en la evidencia


Ricardo Mjica Rosales, Director General de Evaluacin y Monitoreo de los Programas Sociales, Secretaria de Desarrollo Social(SEDESOL), Mexico
49 Armonizacin Contable

Manuel Vargas, Especialista Senior en Gestin Financiera, Unidad de Gestin Financiera, Banco Mundial
Emilio Pineda, Director General Adjunto, Unidad de Coordinacin de Entidades Federativas, Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP), Mxico
54 La experiencia del Estado de Quertaro en la implementacin del presupuesto basado en resultados

Mara Guadalupe Toscano Nicols, Especialista en Gestin del Sector Pblico, Banco Mundial.

Enrique Abedrop Rodrguez, Secretario Tcnico de la Secretara de Planeacin y Finanzas del Estado de Quertaro, Mxico
59 Hacia un Sistema de Monitoreo y Evaluacin Basado en Resultados en la Secretara de Desarrollo Social

Gerardo Franco, Ex Director General Adjunto de Monitoreo de los Programas Sociales, Secretara de Desarrollo Social (Sedesol), Mxico

Ximena Fernndez Ordoez, Grupo de Evaluacin Independiente (IEG), Banco Mundial
Abreviaciones
ABC Costeo Basado en Actividades (Activity Based Costing)
ABG
Agenda de Buen Gobierno
APF
Administracin Pblica Federal
ASF
Auditora Superior de la Federacin
BANOBRAS
Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos
CBO Oficina de Presupuesto del Congreso de los Estados Unidos (Congressional Budget Office of the United States)
CEAG
Comisin Estatal del Agua de Guanajuato
CEFP Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas de la Cmara de Diputados

CONAC
Consejo Nacional de Armonizacin Contable
CONAGUA
Comisin Nacional del Agua
CONEVAL Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social

CREMA Claro, Relevante, Econmico, Monitoreable, Adecuado
DBO
Demanda Bioqumica de Oxgeno
EFS
Entidades Fiscalizadoras Superiores
ENSANUT
Encuesta Nacional de Salud y Nutricin
EXCALE
Exmenes de la Calidad y Logro Educativo
FAIS Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal

FAO Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (Food and Agriculture Organization)
FMI
Fondo Monetario Internacional
IEG Grupo de Evaluacin Independiente (Independent Evaluation Group)

IFMIS Sistemas Integrados de Informacin sobre Gestin Financiera (Integrated Financial Management Information Systems)
IFRS Normas Internacionales de Reporte Financiero (International Financial Reporting Standards)
IMSS
Instituto Mexicano del Seguro Social
INEE Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin

INSP
Instituto Nacional de Salud Pblica
IINTOSAI Organizacin Internacional de las Instituciones de Auditora Superior (International Organization of the Superior Audit
Institutions)
ISSSTE Instituto de Seguridad y de Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
IIWRM Administracin Integrada de los Recursos del Agua (Integrated Water Resource Management)
LFPRH Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
LGCG
Ley General de Contabilidad Gubernamental
LGDS
Ley General de Desarrollo Social
LICONSA
Programa para el Abasto Social de Leche
M&E
Monitoreo y Evaluacin
MEFP Manual de Estadsticas de las Finanzas Pblicas

NICSP Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Pblico
NIIF Norma Internacional de Informacin Financiera
OBA
Ayuda Basada en Productos (Output-based Aid)
OBD
Desembolso Basado en Productos (Output-based Disbursement)
OCDE Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico

OMB Oficina de Presupuesto de los Estados Unidos (Office of Management and Budget)
4
OMS
Organizacin Mundial de la Salud
OPS
Organizacin Panamericana de la Salud
PAL
Programa de Apoyo Alimentario
PBI
Producto Bruto Interno
PBR
Presupuesto Basado en Resultados
PISA Programa Internacional de Evaluacin de Estudiantes (Program for International Student Assessments)
PND
Plan Nacional de Desarrollo
Progresa
Programa de Educacin, Salud y Alimentacin
PROMAP Programa para la Modernizacin de la Administracin Pblica

PSA Acuerdos de Servicio Pblico del Reino Unido (Public Service Agreements)
SCN
Sistema de Cuentas Nacionales
SED
Sistema de Evaluacin del Desempeo
SEDESOL
Secretara de Desarrollo Social
SEMS Subsecretara de Educacin Media Superior

SEP
Secretara de Educacin Pblica
SESEQ
Servicios de Salud del Estado de Quertaro
SFP
Secretara de la Funcin Pblica
SHCP
Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico
SIIF
Sistema Integrado de Informacin Financiera
SMART Especfico, Cuantificable, Alcanzable, Relevante, Susceptible de monitorear (Specific, Measurable, Achievable, Relevant,
Trackable)
SNB
Sistema Nacional de Bachillerato
SPF Secretaria de Planeacin y Finanzas del Estado de Quertaro

SSA
Secretara de Salud
TIMSS Estudio sobre tendencias en Matemticas y Ciencias (Trends in International Mathematics and Science Study)
Agradecimientos
Las notas compiladas en este libro son parte de la serie denominada Mxico: La calidad del gasto pblico (www.worldbank.org\lacpublicsector) elaborada a pedido del Banco Mundial y la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) de Mxico. Mucho del trabajo reflejado en
estas notas es el producto de la colaboracin entre Banco Mundial y el Gobierno Mexicano durante los ltimos 5 aos.

La coordinacin y la edicin de la serie estuvieron a cargo de Pedro Arizti de la unidad de Sector Publico y Gobernabilidad en la Regin
de Amrica Latina del Banco Mundial. La edicin y produccin de este libro estuvieron a cargo de Pedro Arizti y de Manuel Fernando Castro
del Independent Evaluation Group (Grupo de Evaluacin Independiente; IEG), con el apoyo tcnico de Ximena Fernndez Ordoez (IEG), as
como el apoyo general de IEG, la Oficina de del Banco Mundial en Mxico y la SHCP. Se agradecen ampliamente las contribuciones editoriales
de Patricia Rogers y Heather Dittbrenner.

Queremos expresar nuestro especial agradeciendo a Roby Senderowitsch, quien contribuy con el lanzamiento de la serie notas.
Queremos tambin reconocer el apoyo tcnico de Mara Guadalupe Toscano Nicols y Daniela Felcman, as como el apoyo logstico y
administrativo que brindaron Erika Vargas, Arianne Wessal, Karla Lpez, y Mara Gabriela Padrino.

Cada nota figura con el nombre de su autor original: Nick Manning, Pedro Arizti, Osvaldo Feinstein, Gonzalo Hernndez Licona, Erik
Bloom, Gladys Lpez-Acevedo, Gustavo Saltiel, Theo Thomas, Moiss Alcalde Virgen, Manuel Fernando Castro, Ricardo Miranda Burgos,
Ricardo Mjica Rosales, Manuel Vargas, Emilio Pineda, Mara Guadalupe Toscano Nicols, Enrique Abedrop Rodrguez, Gerardo Franco y
Ximena Fernndez Ordoez.
Prlogo
En los ltimos aos se ha observado un creciente inters por la calidad del gasto pblico y se ha dado tambin un marcado nfasis a la
agenda de resultados en las discusiones sobre el desarrollo y el buen gobierno. Las preocupaciones acerca de cmo se lleva a cabo la
gestin del sector pblico se relacionan cada vez ms con la pregunta emprica qu resultados est produciendo el sector pblico?. Este
cambio puede observarse sobre todo en las reformas presupuestarias y del sector pblico llevadas a cabo en varios pases miembros de la
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE).

En Amrica Latina, Mxico ha estado a la vanguardia de este movimiento de reformas. A partir de 1997, durante la transicin hacia
la democracia, surgi un amplio consenso en torno a la necesidad de mejorar la transparencia, la eficiencia y la rendicin de cuentas en la
administracin pblica. Desde entonces, los gobiernos han logrado configurar un ambiente institucional favorable a la medicin del
desempeo y la gestin basada en resultados dentro de los organismos estatales. Ello ha dado lugar a un cambio progresivo en la percepcin
pblica mexicana sobre el Gobierno el cual se ve cada vez ms obligado a afianzar su legitimidad a travs de los resultados obtenidos; como
contrapeso efectivo a las habituales preocupaciones sobre el destino de los fondos pblicos o las personas que emplea el Estado.

Esta publicacin compila una serie de notas tcnicas que resumen la historia de la gestin basada en los resultados, las reformas presu-
puestarias y las nuevas prcticas en diferentes niveles del gobierno mexicano durante los ltimos 10 aos. Cada una de las notas puede leerse
independiente como un documento auto contenido, pero juntas proporcionan una panormica global de los avances del pas hacia un gasto
pblico de mejor calidad. El hilo conductor del anlisis es la creciente capacidad de los funcionarios y organismos estatales mexicanos para
generar, recopilar, difundir y utilizar informacin del desempeo de los programas pblicos a nivel nacional, provincial, sectorial y municipal. Las
lecciones de esta experiencia pueden resultar tiles para muchos otros pases que enfrentan el reto de mejorar la efectividad del gasto pblico.

Las notas documentan el liderazgo asumido en las reformas de la gestin basada en los resultados, por el Congreso, la Presidencia, la Sec-
retara de Hacienda y Crdito Pblico, la Secretara de la Funcin Pblica y varias otras secretaras. En ese sentido, sus contenidos dan cuenta
de la medida en que estos organismos han allanado el camino para la institucionalizacin de importantes reformas, mediante disposiciones
normativas y a travs de la introduccin de nuevas prcticas de gestin de gobierno que favorecen una orientacin a los resultados cada vez
ms slida.

La compilacin tambin demuestra que, en muchos aspectos, el proceso dista mucho de haber concluido y destaca una serie de
importantes desafos que Mxico an tiene por delante.

Cabe destacar el alto grado de innovacin exitosa en buena parte de las experiencias que aqu se documentan. Sin embargo, se identifican
tambin grandes oportunidades para el intercambio de conocimiento entre los organismos federales, y entre el gobierno federal y las entidades
sub nacionales. Los buenos resultados obtenidos hasta el momento y el fuerte compromiso de los funcionarios de gobierno en todos los
niveles constituyen una base slida para que Mxico pueda seguir avanzando. El Banco Mundial espera seguir respaldando los esfuerzos del
pas para mejorar la calidad del gasto pblico.
Prefacio
Este libro que me honro en prologar, publicado con el cuidado editorial que caracteriza a las obras del Banco Mundial, refleja el esfuerzo
por institucionalizar la cultura del desempeo en el sector pblico mexicano, entre otras cosas mediante el desarrollo del marco para el
presupuesto basado en la informacin del desempeo.

El trabajo tambin aborda los logros, desafos y oportunidades para mejorar la calidad del gasto pblico mediante la identificacin
de enfoques de evaluacin y monitoreo que permitan obtener mejores resultados y puedan ser reproducidos o ampliados; los esfuerzos
sectoriales por mejorar el desempeo de los programas pblicos prioritarios; la utilizacin de la informacin de los resultados logrados con el
gasto pblico por parte del Congreso de la Unin durante el ciclo presupuestario; la implementacin del presupuesto basado en resultados
en las entidades federativas y la armonizacin contable de los tres rdenes de gobierno como elementos sustantivos de una reforma integral.
Cada vez ms, como se afirma en la publicacin, la rendicin de cuentas centra su atencin en la consecucin de resultados ms que en el mero
cumplimiento de normas y procedimientos. En este contexto, el gobierno de Mxico ha impulsado con decisin el presupuesto y la gestin
basada en resultados, con base en un nuevo marco legal para tal efecto.

En Mxico, desde 2006 se pusieron en marcha trascendentales reformas, que adquirieron el rango constitucional, con el fin de asegurar
que el uso de los recursos pblicos en todos los rdenes de gobierno se realizara con criterios de legalidad, honestidad, eficiencia, eficacia,
economa, racionalidad, austeridad, transparencia, control y rendicin de cuentas. Estas reformas han complementado otros elementos de la
poltica econmica para enfrentar, desde una posicin de mayor fortaleza institucional, los diversos retos estructurales que afronta la economa
nacional, tales como mejorar la tasa de crecimiento, identificar fuentes de financiamiento adicionales, mejorar la eficiencia y la eficacia del gasto
pblico y mejorar la rendicin de cuentas y el control del gasto.

Hoy da, el pas se encuentra en una posicin de mayor fortaleza para impulsar una economa pblica orientada a la provisin de bienes
y servicios pblicos de calidad, con una significativa tendencia para reducir el gasto administrativo redundante; una economa pblica que
promueva el desarrollo econmico y social, y que sobre todo, est orientada a generar un mayor impacto de la accin del gobierno en el
bienestar de la poblacin. Adems de las reformas normativas, el proceso llevado a cabo ha precisado fortalecer el marco normativo para dar
cauce institucional a la cultura de la evaluacin del desempeo en la Administracin Pblica Federal (APF), adecuar el marco programtico
y presupuestario para mejorar la asignacin del gasto pblico, construir el sistema para el monitoreo y la evaluacin de los programas
presupuestarios, y desarrollar los instrumentos para la formacin de los recursos humanos que exige la cultura del desempeo. En el contexto
de las reformas llevadas a cabo, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria de 2006 (LFPRH) ha contribuido a fortalecer
el marco presupuestario con reglas de presupuesto balanceado, procesos confiables de estructuracin y aprobacin del presupuesto federal,
procedimientos para la evaluacin ex ante de los proyectos de inversin, el establecimiento del Sistema de Evaluacin del Desempeo
(SED) y la inclusin de indicadores de desempeo en el Presupuesto de Egresos de la Federacin. Estos aspectos, junto a la introduccin de
lineamientos de evaluacin, han impulsado vigorosamente la cultura de evaluacin del gasto pblico, sumando a Mxico al grupo de pases de
la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) que han elegido la evaluacin del desempeo del gasto pblico como
un elemento del desarrollo.

La Reforma Hacendaria de 2007, propuesta por el Presidente de la Repblica y aprobada por el Congreso de la Unin, ha procurado
mejorar la recaudacin tributaria y mejorar la eficiencia y eficacia del gasto pblico, estableciendo para ello el marco de referencia para los
sistemas de presupuesto y gestin por desempeo. La reforma tambin ha impulsado el federalismo fiscal y dispone la evaluacin y la auditora
de los recursos federales transferidos hacia las entidades federativas y los municipios como elemento esencial de buen gobierno.

El SED acta como un elemento de poltica pblica que posibilita la vinculacin entre la planeacin, la programacin, la presupuestacin,
el ejercicio, el seguimiento, la evaluacin y la rendicin de cuentas. Con ello, se asegura que la informacin sobre el desempeo sea utilizada
en la toma de decisiones a lo largo del ciclo programtico presupuestario. Con el fin de lograr una mayor vinculacin entre estos elementos,
se han emitido lineamientos que han dado pauta a una nueva clasificacin presupuestaria por programa con la cual se apoya decididamente la
aplicacin del Presupuesto Basado en Resultados (PBR)-SED. La adecuacin de la estructura programtica para facilitar dicha alineacin de los
programas federales con los objetivos estratgicos de las dependencias y entidades de la APF, y por tanto, con los objetivos del Plan Nacional
8
de Desarrollo 2007-2012 y de los programas que se derivan es sin duda uno de los principales cambios introducidos al proceso presupuestario.

La publicacin da cuenta de cmo Mxico ha venido incorporando la utilizacin de indicadores del desempeo en el presupuesto. En
2007 se procedi de manera sistemtica para que los programas federales incorporaran de manera homognea criterios para la definicin
de indicadores y metas. Este propsito ha exigido un gran esfuerzo en trminos de coordinacin inter-gubernamental, en el cual ha sido
posible avanzar gracias a la participacin de las dependencias y entidades de la APF y al apoyo del Congreso. Con base en la nueva estructura
programtica, las dependencias y entidades de la APF incorporaron Matrices de Indicadores para Resultados (MIR) en los programas presupuestarios. Ello ha permitido focalizar el anlisis, seguimiento y evaluacin del gasto asignado.

Las matrices han sido sometidas a un proceso de mejora gradual lo que ha hecho posible que los programas presupuestarios estratgicos
del Ejecutivo Federal cuenten con indicadores representativos de su desempeo. Esta mejora continua propicia una mejor asignacin y
reasignacin presupuestaria en atencin al Plan Nacional de Desarrollo.

Las reformas emprendidas han permitido dar un enfoque comn a la evaluacin. En marzo de 2007, la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico, la Secretara de la Funcin Pblica y el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social, emitieron los lineamientos
generales para la evaluacin de los programas federales con los cuales se introdujo un lenguaje comn en la APF y seis diferentes tipos de
evaluacin del desempeo con el fin de medir los resultados de polticas, programas e instituciones. Cabe destacar que las reformas en materia
de gasto pblico y fiscalizacin, que se elevaron a rango constitucional, tambin han tenido impacto a nivel estatal y municipal.

La introduccin del PBR-SED en la APF, ha impulsado a diversas entidades federativas a instituir reformas al marco jurdico estatal en
materia de presupuesto, gasto y contabilidad, destacando al respecto los avances logrados en Aguascalientes, Baja California, Campeche,
Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Distrito Federal, Guanajuato, Hidalgo, Quertaro, Michoacn, Tabasco, Tamaulipas, y Yucatn, entre
otros.

Se destaca, en particular el caso del estado de Quertaro, en el cual con el apoyo del Banco Mundial se realizaron esfuerzos de reforma
con un enfoque amplio y de largo plazo que incluye el desarrollo de capacidades bsicas, incentivos, arreglos institucionales y normativos en
reas claves de la administracin estatal, particularmente, en la planeacin estratgica, la formulacin de metas e indicadores y la evaluacin de
resultados.

La implantacin en los gobiernos locales de metodologas que permitan medir los resultados de la aplicacin de los recursos pblicos
con base en indicadores estratgicos y de gestin se fortalecer durante 2010, en virtud de la Ley General de Contabilidad Gubernamental
con la cual se lograr la armonizacin contable entre los tres rdenes de gobierno y la medicin del avance fsico-financiero de los recursos
pblicos federales con base en indicadores. Esta ley promueve la rendicin de cuentas y el aumento en la supervisin de los fondos federales
por medio de la armonizacin de los cdigos contables, introduciendo adems la contabilidad por devengados a todos los niveles de gobierno.
Los gobiernos estatales y los municipios tendrn que implementar estos cambios a ms tardar en 2012.

Con la reforma a la Constitucin en materia de gasto pblico y fiscalizacin, la expedicin de la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), y las subsecuentes reformas a dicha ley en materia del PBR-SED, qued establecido el marco institucional
para brindar mayor certidumbre jurdica y econmica, as como transparencia al proceso presupuestario en su conjunto. Ello permite afirmar
que se camina en la direccin correcta para la institucionalizacin de la cultura del desempeo del gasto pblico en nuestro pas.

La relevancia de todos estos propsitos se expresa en el Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo 20082012 (PRONA-
FIDE), en el que se establece como uno de los objetivos de la poltica fiscal, el mejoramiento de la asignacin y ejecucin del gasto, mediante
la evaluacin de resultados y una mayor transparencia y rendicin de cuentas. En suma, las recientes reformas en materia de presupuesto por
resultados y fiscalizacin sientan las bases para que el manejo de los recursos pblicos por parte de todos los niveles de gobierno se realice
de manera eficiente, eficaz, transparente y con honradez, para que los recursos se asignen en funcin de las prioridades y de acuerdo a los
resultados obtenidos en los diversos programas, as como para rendir cuentas a los ciudadanos sobre el uso que se ha dado a los recursos que
han aportado a travs del pago de sus impuestos y sobre los resultados que se han alcanzado con los mismos.

Fundamental en la implantacin del PBR-SED ha sido la formacin y la capacitacin de servidores pblicos de las dependencias y entidades
lo cual ha sido posible mediante un ambicioso programa de capacitacin dirigido a quienes tienen bajo su responsabilidad y competencia las
funciones y actividades relacionadas con la coordinacin y operacin de los programas.

La implantacin del SED concluy en 2008 con el establecimiento de los principios, conceptos, metodologas, lineamientos, procedimienMejorando la calidad del gasto pblico a travs del uso de informacin de desempeo en Mxico
tos y sistemas informticos que sustentan su operacin. Su adopcin como una prctica comn en la APF requerir de un proceso gradual,
progresivo y sistemtico de aprendizaje y mejora continua, que permita que la evaluacin del desempeo logre arraigarse en la APF. Ello
demanda consolidar el PBR-SED en las dependencias y entidades, ampliando su aplicacin y mejorando la calidad de la informacin.
Pero no slo la APF se beneficiar con la implantacin del PBR-SED. Como sugiere la publicacin, la iniciativa orientada a la preparacin del
presupuesto de egresos con base en informacin del desempeo de programas presupuestarios ofrece al Congreso de la Unin grandes
oportunidades para acrecentar sus funciones normativas y de supervisin. La mejora en la calidad de las MIR y de las evaluaciones y su
integracin al ciclo programtico presupuestario coadyuva a este propsito.

Las reformas realizadas fortalecen sin duda la vida democrtica de nuestro pas al cambiar el enfoque del presupuesto hacia los resultados
y al procurar una mejor fiscalizacin y la rendicin de cuentas hacia la ciudadana, y promover un federalismo responsable en el manejo de los
recursos pblicos. El objetivo final es beneficiar a los mexicanos con programas y presupuestos que efectivamente den resultados, primordialmente para los programas que producen bienes y prestan servicios pblicos; promueven y fomentan a los sectores social y econmico; regulan
y supervisan las actividades econmicas y, planean, formulan, implementan, dan seguimiento y evalan las polticas pblicas.
Dionisio Prez Jcome Friscione, Sub-Secretario de Egresos de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
10
Institucionalizacin de la cultura del

desempeo en el sector pblico:
Desarrollo del marco para el presupuesto basado en la informacin de desempeo

Pedro Arizti, Economista, Sector Pblico y Gobernabilidad, Banco Mundial
En aos recientes, las reformas presupuestarias llevadas a cabo por las administraciones pblicas han puesto un marcado nfasis en la
obtencin de resultados y muchos pases han introducido tcnicas para el presupuesto basado en la informacin de desempeo. Utilizando
informacin de desempeo sobre agencias y programas, el presupuesto basado en informacin de desempeo vincula de manera flexible
esta informacin con la asignacin de recursos. En esta nota se presentan algunas de las caractersticas principales del presupuesto basado
en informacin de desempeo, incluyendo su uso por los principales actores, as como sus fundamentos tcnicos.
El presupuesto basado en informacin de

desempeo: Un desarrollo notable
fuente ms de informacin que debe ser incorporada a las dems.

Otra dimensin viene dada por la medida en la que se formaliza
el uso de la informacin de desempeo; puede institucionalizarse,
Cada vez ms, la rendicin de cuentas del sector pblico centra
es decir, basada en normas y procedimientos, y usarse en forma
su atencin en la obtencin de resultados ms que en el exclusivo
sistemtica y automtica o ms bien, puede particularizarse a cada
cumplimiento de normas y procedimientos. La generacin y uti-
caso, es decir, usarse en forma ad hoc, oportunista y no continua.
lizacin de informacin de desempeo en la administracin pblica

es esencial a fin de aumentar la responsabilidad de los actores y
mejorar la toma de decisiones respecto al uso del dinero pblico.
La forma en que se hacen las cosas pierde importancia relativa
Tipos de presupuesto basado

en resultados
respecto a lo que se logra: un cambio fundamental que afecta, en

ltima instancia, a todos los aspectos del ciclo presupuestario.
La matriz de la Tabla 1 muestra los modelos ms comunes del
(siendo
uso de la informacin de desempeo en los pases de la Orga-
Mxico un buen ejemplo) han operado de manera sub-ptima,
nizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE)
caracterizada sta por bajos niveles de tributacin, de gasto y de
de acuerdo a dos dimensiones (la clasificacin se extrajo de la
calidad en la provisin de los servicios pblicos. Los mecanismos
terminologa de la OCDE1)
Tradicionalmente,
los
pases
latinoamericanos
de rendicin de cuentas y de generacin y uso de informacin de

desempeo tambin han sido dbiles, y el pblico ha tendido a ver
con escepticismo la eficacia y eficiencia general del sector pblico.
La institucionalizacin del uso de informacin de desempeo por
parte de los encargados de tomar decisiones en la administracin
pblica puede romper este crculo vicioso.

La informacin de desempeo puede influir la toma de de-
cisiones en la planeacin o administracin de varias maneras. Las

decisiones pueden estar directamente vinculadas con las medidas del
desempeo, es decir, la medicin conduce de manera directa hacia
la toma de decisiones jugando las dems fuentes de informacin
un papel insignificante. Si las decisiones se toman de manera informada, de acuerdo con la informacin de desempeo, la vinculacin
es indirecta y flexible siendo la medicin de desempeo es una
Para obtener ms informacin general sobre la temtica consulte Issues

in Output Measurement for Government at a Glance, Dooren, Wouter
Van, Nick Manning, Jana Malinska, Dirk-Jan Kraan, Miekatrien Sterck, y
Geert Bouckaert, Documento Tcnico OECD GOV 2
(http://www.olis.oecd.org/olis/2006doc.nsf/LinkTo/NT00003F02/$FILE/
JT03215908.PDF), Pars, 2006; Ketelaar, Anne, Nick Manning, and Edouard
Turkisch, Performance-Based Arrangements for Senior Civil Servants OECD Experiences (Documento de Trabajo del Consejo de Gobierno de
la OCDE), Pars, 2007; Kraan, Dirk-Jan, Programme Budgeting in OECD
Countries, Publicacin sobre la Presupuestacin de la OCDE (Journal on
Budgeting (prximamente); OCDE, Performance Budgeting in OECD
Countries, Pars, 2007; Marc Robinson and Jim Brumby, Does Performance
Budgeting Work? An Analytical Review of the Empirical Literature,
Documento de Trabajo del FMI, WP/05/210, IMF, Nov 2005.
11
El mtodo directo/frmula se utiliza en raras ocasiones como
fuentes de informacin al revisar la efectividad del ejercicio del
cuando existe una demanda continua suficiente por un servicio
presupuesto. La siguiente parte de esta nota analiza con mayor
para garantizar que sea poco probable que las variaciones relacio-
detalle este tipo de uso.
nadas con el desempeo en las asignaciones presupuestarias conduzcan a su cierre, lo que polticamente es difcil. Con frecuencia,
la retrica del presupuesto basado en el desempeo aspira a este
uso, impulsada por la idea de que los objetivos del rendimiento
El presupuesto basado en la informacin

del desempeo
siempre pueden conducir hacia la asignacin de los recursos. En

la prctica, es poco probable que este uso tenga xito, debido a
Se entiende al presupuesto basado en la informacin de desem-
varias razones: muchos objetivos gubernamentales (por ejemplo,
peo como el uso adecuado de la informacin por parte de los
la poltica exterior o la defensa) no son mensurables en trminos
actores ms importantes en cada fase del ciclo presupuestario, a fin
de su produccin; la lgica de disminuir el financiamiento para
de tomar decisiones relativas a la asignacin de recursos de manera
programas cuyo desempeo es pobre pero que son polticamente
informada y mejorar la eficiencia en el uso de los insumos. Basado
importantes es perjudicial y, en la medida en que las mediciones
en la informacin de desempeo implica que se institucionaliza
afecten directamente a los recursos reales, se crean fuertes in-
el uso de esta informacin, y que la vinculacin con la toma de
centivos para la manipulacin. Algunos ejemplos del uso de este
decisiones es indirecta y flexible. El objetivo general del presupuesto
mtodo son los fondos asignados en Dinamarca para las escuelas
basado en la informacin de desempeo es mejorar la calidad del
y universidades tcnicas; el sistema de vouchers educativos en
gasto pblico, congruente con los objetivos polticos y sociales, y
Chile y los fondos per cpita para clnicas locales, y la educacin
mejorar la eficiencia en su uso. El objetivo intermedio es poner la
universitaria y ocupacional de Finlandia.
informacin del desempeo a disposicin de los encargados de

tomar las decisiones a fin de que puedan utilizarla (junto con otras
En el uso presentacional, la informacin sobre el desempeo
fuentes de informacin como la experiencia, la informacin cualita-
(objetivos, resultados), se presenta como antecedente en los
tiva, y las prioridades polticas) en las acciones tanto de planeacin
documentos presupuestarios para la rendicin de cuentas. Sirve
como gerenciales.
como herramienta de anlisis para el gobierno, el legislativo y los

ciudadanos, y no tiene implicaciones en la asignacin de recursos.
Tiende a encontrarse en ambientes que imponen un alto grado
Fundamentos tcnicos del presupuesto

basado en la informacin de desempeo
de responsabilidad social sobre los actores. Por ejemplo, en Dinamarca y Suecia, los ministerios pueden presentar informacin de
desempeo en las negociaciones presupuestarias, pero no existe
Tabla 1. Categoras en el Presupuesto por Desempeo
la expectativa de una relacin formal entre los indicadores y la

asignacin de recursos.
El presupuesto basado en la informacin de desempeo es el uso
Relacin con la toma de decisiones

Grado de
institucionalizacin
Rgido
Flexible
Institucionalizado
Mtodo directo/frmula
Presupuesto basado
en informacin de
desempeo
ms comn de la informacin de desempeo en todos los aspectos del proceso presupuestario. Los ejemplos de formulacin del
presupuesto incluyen a la mayor parte de los pases de la OCDE,
Particularizado (Ad hoc)
Uso presentacional
que requieren la presentacin de objetivos del desempeo y la informacin del desempeo anterior durante la preparacin del presupuesto, aunque en pocos casos es el nico factor predominante
al preparar las estimaciones presupuestales. Ejemplos de pases que
utilizan la formulacin de presupuesto son Australia, Canad y el
Reino Unido, en donde se debe presentar la informacin sobre
el desempeo, pero se toma en consideracin junto con otras
12
Arrangements for Senior Civil Servants OECD Experiences (OECD Governance Working Paper), Paris, 2007; Kraan, Dirk-Jan, Programme Budgeting
in OECD Countries, OECD Journal on Budgeting (forthcoming); OECD,
Performance Budgeting in OECD Countries, Paris, 2007; Marc Robinson and
Jim Brumby, Does Performance Budgeting Work? An Analytical Review of the
Empirical Literature, IMF Working Paper, WP/05/210, IMF Nov 2005.
naturaleza del control, pasando de controles centralizados sobre
Cuadro 1. Definicin y tipologa de desempeo
El trmino desempeo se utiliza de dos formas. En general, se utiliza

para expresar que los logros importan tanto como la probidad y
eficiencia en el uso de los recursos, que existe un estndar que se
espera que tanto administradores como agencias lleguen a alcanzar, y
que las mejoras gerenciales sern dirigidas hacia ese fin. Tambin se
puede utilizar para hacer referencia a todos los aspectos que van ms
all de insumos, como productos (output), resultados (outcome), y en
algunas circunstancias, los acuerdos y procesos gerenciales.
Las tpicas medidas del desempeo incluyen los productos y servicios
entregados, y su calidad, la eficiencia (costo sobre producto), la
productividad (producto sobre insumo) y los objetivos de la poltica
alcanzados, o los resultados. Las medidas sobre resultados pueden ser
intermedias (consecuencias directas del producto) y finales (atribuibles en
forma considerable al producto). Otras medidas del desempeo incluyen
la efectividad (contribucin del producto al resultado deseado) y la
relacin costo-efectividad (costo sobre resultado). Las medidas basadas
en resultados son medidas vlidas para el desempeo nicamente en la
medida en que exista una clara relacin causal entre los resultados del
individuo o la agencia y las medidas.
partidas presupuestarias detalladas al control de los programas, con

nuevas normas que rijan los gastos administrativos (por ejemplo,
salarios y costos de mantenimiento).

Otro fundamento crtico es la introduccin de sistemas inte-
grados de informacin sobre gestin financiera (IFMIS), incluyendo la

adquisicin pblica de bienes y servicios, la tesorera y la rendicin
de cuenta pblica. Los IFMIS son esenciales en todas las etapas del
ciclo presupuestario para apoyar y mejorar el presupuesto basado
en desempeo:
Formulacin del presupuesto. Para efectos de la planeacin,
es esencial cuantificar el costo de producir resultados. Se
necesitan los costos de produccin de resultados del ao
anterior para la planeacin, debido a que la negociacin del
presupuesto se lleva a cabo utilizando costos y resultados.
Ejercicio del presupuesto. Durante la implementacin, los
administradores necesitan llevar la cuenta de los gastos reales
del programa. Cuando el presupuesto no se integra con la
adquisicin pblica de bienes y servicios y la tesorera; ni los
funcionarios encargados de preparar el presupuesto ni los ad-
En general, el desarrollo del presupuesto organizado por progra-
ministradores de los programas cuentan con cifras confiables
mas es visto como precursor del uso efectivo de la informacin de
sobre los gastos para comparar el ejercicio presupuestario y,
desempeo en el proceso presupuestario. Sin embargo, es impor-
por ejemplo, los resultados fsicos del proyecto.
tante ser realista al introducir esta estructura para el presupuesto.
Auditora y evaluacin presupuestaria. La presentacin lenta
En muchos casos, el programa es sinnimo, esencialmente, del
o tarda de la cuenta pblica impide evaluar oportunamente
trabajo de un ministerio o de un departamento, que no se puede
los gastos.
describir de manera significativa en trminos de los resultados

especficos (por ejemplo, poltica exterior). La introduccin del
Un tercer fundamento importante es el papel de la institucin de
presupuesto organizado por programas implica: (a) estructurar las
auditora superior. La institucin de auditora superior debe poder
acciones administrativas en trminos de los programas, y disear
realizar auditoras de desempeo; entre otras cosas, debe contar
una estructura de programa para el presupuesto (o partes de ste),
con la debida base legal, y con una inversin apropiada en recur-
y (b) cambiar la naturaleza de los controles de insumos, con cierto
sos humanos calificados. La auditora de desempeo requiere de
aumento en la diferenciacin entre las personas que se encargan
habilidades y competencias que se relacionan ms frecuentemente
de formular las polticas y las unidades que prestan los servicios, y
con la asesora de gestin que con la auditora tradicional legal y
cierta autonoma gerencial para los agentes que se encargan de su
contable.
ejecucin. En general, este ltimo punto se aborda al (a) establecer

un consenso en relacin al uso de la informacin de desempeo
Calidad de la informacin de desempeo
en el presupuesto y los estimados plurianuales, y los marcos fiscales, (b) introducir mecanismos formales que garanticen que la
En ltima instancia, la calidad de la informacin de desempeo
rendicin de cuentas se base en los resultados de los programas; y
depende de la fortaleza del sistema de planeacin e informacin de
(c) conservar o fortalecer la autoridad financiera y de rendicin de
los ministerios sectoriales. Sin embargo, ciertos controles externos
cuentas al nivel de la agencia para garantizar que los presupuestos
son fundamentales. Los sistemas de informacin financiera, con sus
sean ejercidos ms efectivamente, controlando ya sea el exceso
sistemas internos de control y sus sistemas de auditoras internas y
o el dficit en los gastos. Con frecuencia, esto implica cambiar la

13
externas, luchan contra la tergiversacin de informacin. De modo
El contexto mexicano
similar, se deben utilizar los sistemas de gestin y de calidad para

revisar la informacin de desempeo. Las auditoras de calidad y
En Mxico, los esfuerzos de las administraciones previas para
los sistemas que los generan pueden ayudar a evitar la prdida de
introducir informacin sobre resultados y desempeo como parte
calidad en los datos, y dichas auditora pueden ser llevadas a cabo
del proceso presupuestario no han logrado lo que se esperaba. La
por las oficinas de estadstica y los organismos de auditora. Como
administracin pblica en Mxico an tiene obstculos que limitan
ejemplo, en el Reino Unido, la mayor parte de los indicadores del
el uso de informacin pertinente, oportuna y de calidad en la toma
Sistema de Public Sector Agreements del Reino Unido (Acuerdo del
de decisiones gerenciales. Las instituciones de la Administracin
Servicio Pblico) son recopilados por los mismos departamentos
Pblica Federal son gestionadas principalmente por procesos, y
y agencias. Las estadsticas declaradas como vlidas por parte de
cuentan con pocos estndares acordados como para permitirles
la Oficina del Jefe Nacional de Estadstica y la Comisin de Es-
contar con referencias sobre el desempeo tanto de las institu-
tadsticas, reciben la clasificacin de Estadstica Nacional. La Oficina
ciones como de sus programas. La proliferacin de informes, con
Nacional de Auditora de Australia no emite opiniones sobre la
informacin fragmentada y duplicada, ha resultado en que la infor-
informacin no financiera del informe anual, pero audita la calidad
macin est devaluada para la toma de decisiones. Los sistemas
de los sistemas que evalan el desempeo dentro de su mandato
para administrar las finanzas pblicas tienen mltiples plataformas
para analizar la relacin entre valor agregado y costo.
de informacin y bases de datos, y no existe una supervisin en
tiempo real sobre el ejercicio del gasto pblico que abarque desde
Cmo administrar el cambio
el compromiso al pago pasando por el devengado; las prcticas

internacionales sobre los informes contables y financieros se
aplican nicamente en forma parcial. Finalmente, el proceso pre-
La introduccin del presupuesto basado en la informacin de
supuestario contina siendo dominado por un fuerte formalismo,
desempeo depende de aspectos polticos tanto como de aspectos
y est definido por una rigidez que evita que las personas que
puramente tcnicos. En este contexto, existen tres cuestiones clave.
se encargan de formular las polticas introduzcan reasignaciones
Primero, debe existir una agencia que cuente con la facultad y
considerables basadas en el desempeo. Adems de estas limita-
la capacidad de supervisar el proceso de toma de decisiones
ciones para formular el presupuesto, no se utiliza la informacin de
de los actores ms importantes a lo largo del ciclo presupues-
desempeo durante la ejecucin del presupuesto, donde pudiera
tario. Con frecuencia, dicha situacin se encuentra en pases
tener un mayor impacto.
unitarios, parlamentarios.
Sin embargo, respondiendo a las fuertes exigencias internas y
Una segunda consideracin es la cantidad de pre-asignaciones
externas, el Gobierno mexicano ha avanzado considerablemente
que caracterizan al presupuesto, y que restringen la flexibilidad
en la introduccin e implementacin del presupuesto y la gestin
para replantear prioridades presupuestarias durante su formu-
basados en resultados. Esta iniciativa se afianza en un nuevo marco
lacin.
legal establecido por el Sistema de Evaluacin del Desempeo,
En tercer lugar, es difcil introducir el presupuesto basado en
o SED, que proporciona datos sobre el desempeo tanto de los
la informacin de desempeo cuando rigideces polticas y de
programas como de las organizaciones pblicas a lo largo del ciclo
otra naturaleza, determinan el uso de insumos financieros, re-
presupuestario. Este marco legal abarca los diferentes niveles del
stringiendo la capacidad de ofrecer incentivos de desempeo
Gobierno: federal, estatal y municipal, y ya ha comenzado a fraguarse
durante la ejecucin del presupuesto.
gracias a una robusta estructura institucional que sienta las bases del
cambio hacia una cultura de gestin ligada al desempeo.

Actualmente, el reto para la administracin pblica, y para el
pas en su totalidad, es la implementacin de un proceso que no

tiene vuelta atrs. Aun cuando la mayor parte de lo que prev el
marco legal no ha sido todava implementado, existen varios logros
que apuntan en la direccin correcta, como la institucionalizacin
del proceso de evaluacin y la creacin del Consejo Nacional de
14
Evaluacin (CONEVAL). Tambin tiene importancia la creacin de

la Subsecretara de Planeacin y Evaluacin Social de la Secretara
de Desarrollo Social (SEDESOL). La suma de esfuerzos e iniciativas
podran constituir el sistema nacional de seguimiento y evaluacin.
Finalmente, la nueva iniciativa de la Auditora Superior de la Federacin en la elaboracin de las auditoras al desempeo es muy
esperanzadora.
15
16
Ministerios / Secretaras
sectoriales
Ministerio /
Secretara de
Finanzas /
Hacienda
Agencia encargada de la
planeacin
Si los objetivos establecidos

para las Secretaras/ Ministerios,
agencias, y/o programas se han
alcanzado.
Presidencia
Se puede utilizar la informacin

de desempeo, flexiblemente, en
la negociacin con Secretaras/
Ministros sectoriales.

del desempeo sobre los
resultados, flexiblemente, en la
negociacin entre la agencia
encargada de la planeacin y las
Secretaras/Ministerios sectoriales.
Los indicadores del desempeo

se pueden utilizar para apoyar
acciones polticas relacionadas
con el cierre o cambio de
grandes programas / polticas.
Durante la formulacin del

presupuesto
En la medida que las

Secretaras/Ministerios del
sector responden cada vez ms
directamente a las exigencias del
Congreso, los primeros pueden
utilizar la informacin de
desempeo para negociar con el
congreso apoyos concretos en la
aprobacin del presupuesto.

la negociacin con el comit
presupuestario del Congreso.
Resultados demostrables son

insumos clave durante las
negociaciones para garantizar la
aprobacin del presupuesto por
parte del Congreso
Resultados demostrables son

insumos clave durante las
negociaciones para garantizar la
aprobacin del presupuesto por
parte del Congreso
En la aprobacin del
presupuesto
Puntos de decisin/uso de la informacin
Si los objetivos establecidos para Se puede utilizar la informacin

los programas o agencias han
de desempeo para el desarsido alcanzados.
rollo de las polticas sectoriales.
Adems, las Secretaras/
Si las Secretaras/MinisteMinisterios del sector negocian
rios estn recopilando datos e
informando sobre el desempeo el presupuesto con la Secretara
de acuerdo a las especificaciones. de Finanzas/Hacienda/Planeacin.
Dichas negociaciones se basan
cada vez ms en el desempeo.
El grado de seguimiento de los

sistemas de gestin y control
dirigidos centralmente.
Si los objetivos establecidos para

Secretaras/ Ministerios sectoriales, agencias, y/o programas se
han alcanzado.
Grado en el cual los

objetivos estipulados en el
Plan Nacional de Desarrollo (o
plan gubernamental) han sido
alcanzados
Si se han alcanzado los objetivos

establecidos para los programas,
especialmente los relacionados
con la inversin pblica.
Grado en el cual los

objetivos estipulados en el
Plan Nacional de Desarrollo (o
el plan gubernamental) estn
siendo alcanzados
Tipo de informacin de
desempeo
Usuario
De uso particularmente
importante cuando existen
acuerdos de desempeo con el
Ministerio/Secretara de Finanzas/
Hacienda. Tambin utilizado
en el contexto de acuerdos de
tipo proveedor-abastecedor o
acuerdos con desembolsos contra
productos con terceros (pblicos
o privados)

la negociacin con el comit
presupuestario del Congreso.
Uso limitado de informacin de

desempeo
De uso particularmente
importante cuando existen
acuerdos de desempeo entre
el Presidente y las Secretaras/
Ministerios sectoriales.
Durante la ejecucin del

presupuesto
(Continua)
Se les puede requerir a las

Secretaras/Ministerios mejorar
la calidad de los datos y de
la medicin en funcin de las
conclusiones y recomendaciones
de los informes de auditora
Consulte la formulacin del

presupuesto (en este rengln de
la tabla).
La informacin de desempeo
puede incluirse en la cuenta
pblica anual presentada ante
el Congreso al final del ejercicio
fiscal.
Consulte la columna Durante la

ejecucin del presupuesto.

la tabla).
La informacin sobre el
desempeo puede incluirse en la
cuenta pblica anual presentada
ante el Congreso al final del
ejercicio fiscal.
En la auditora y evaluacin
Institucionalizacin del desempeo en el sector pblico, Desarrollo del marco para el presupuesto basado en desempeo, Uso relativo a la ilustracin de la
informacin de desempeo: Puntos respecto de actores y decisiones en el ciclo presupuestario
17
Grado en el cual los programas

gubernamentales alcanzaron sus
objetivos.
Nivel global.
Auditora externa
Pblico (grupos e individuos

organizados)
Cumplimiento con estndares de

servicios pblicos.
Nivel individual.
totalidad del gobierno han sido

alcanzados.
Grado en el cual los objetivos

que comprenden a la
Si los objetivos establecidos para En principio, existe la

La demanda de informacin
las Secretaras/ Ministerios y sus oportunidad para utilizar
sobre el desempeo es cada
programas han sido alcanzados. la informacin sobre el
vez ms creciente por parte del
desempeo en la formulacin del Congreso en el momento de
presupuesto.
aprobacin del presupuesto.
Los grupos organizados pueden

utilizar la informacin de
desempeo como parte de
su negociacin para fondos y
programas particulares. An
cuando existen algunos avances
al nivel local y municipal, la
elaboracin del presupuesto
de forma participativa que
permite que se escuchen las
voces individuales y el uso de
informacin de desempeo son
menos comunes.
No disponible
En principio, la informacin de
desempeo se puede utilizar
para analizar los impactos de
las modificaciones al presupuesto
hechas por el Congreso a la
propuesta presupuestaria del
Ejecutivo.
No disponible
At budget approval
Legislativo
During budget preparation
Decision points/use of information
Type of performance
information
Usuario
Los grupos organizados

pueden utilizar las medidas
agregadas de desempeo para
impulsar una mejor ejecucin
e implementacin de
polticas de su inters. Los
individuos pueden utilizar la
informacin relacionada con
el cumplimiento de normas de
calidad de servicio y/o procurar
la reparacin con relacin a
servicios particulares.
No disponible
Existe cierto avance para

presentar informacin de
desempeo en el ejercicio del
presupuesto ante el Congreso/
Parlamento en muchos de los
pases de la OCDE.
During budget execution

la tabla).
Cierto desarrollo inicial de

auditoras de desempeo, an
cuando no exista fundamento
legal para auditar cuentas desde
la perspectiva del desempeo.

la tabla).
La evaluacin de la informacin
sobre el desempeo se incluye
en la cuenta pblica anual que
proporciona el Ejecutivo.
In audit and evaluation
Institucionalizacin del desempeo en el sector pblico, Desarrollo del marco para el presupuesto basado en desempeo, Uso relativo a la ilustracin de la
informacin de desempeo: Puntos respecto de actores y decisiones en el ciclo presupuestario
El Papel de la evaluacin en Mxico:

Logros, desafos y oportunidades
Osvaldo Feinstein, Asesor, Agencia Espaola de Evaluacin

Gonzalo Hernndez Licona, Secretario Ejecutivo, Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social
(CONEVAL), Mxico
Tradicionalmente, la evaluacin del gasto pblico se ha enfocado en el tamao y la composicin del mismo, en lugar de en su calidad. Sin
embargo, la evaluacin puede mejorar la calidad del gasto pblico mediante la identificacin de enfoques que permitan obtener los mejores
resultados y puedan ser reproducidos o ampliados. En el contexto en el cual las decisiones sobre el Presupuesto se realizan tomando
en cuenta el desempeo de los programas, los organismos de planeacin, ministerios de lnea y grupos fuera del gobierno, tales como el
congreso o la sociedad civil, pueden usar la informacin de desempeo de los programas generada por las evaluaciones. Esta nota resume la
experiencia de Mxico en la institucionalizacin y uso de la evaluacin como una herramienta para el aprendizaje y la rendicin de cuentas
y en el fortalecimiento del papel de la evaluacin en la toma de decisiones relacionadas con el Presupuesto.
Antecedentes
Mxico fue pionero a nivel mundial en evaluacin en la dcada
de 1970, usando el apoyo del Banco Mundial para centrarse en la
evaluacin de proyectos de desarrollo rural integrado.1 Esta primera generacin de evaluaciones fue el antecedente de la evaluacin
del programa Progresa/ Oportunidades que comenz en 1997 una
de las evaluaciones ms influyentes2 (ver Cuadro 1)
PROMAP. En 1996 el Presidente Ernesto Zedillo instituy el
Programa para la Modernizacin de la Administracin Pblica
(PROMAP) con el propsito de promover la rendicin de cuentas
y mejorar la cultura orientada al servicio, en parte mediante indicadores para la evaluacin del desempeo. El discurso del PROMAP
introdujo las palabras rendicin de cuentas y evaluacin en la
administracin pblica mexicana. Un subprograma, Evaluacin y
medicin de la gestin pblica, busc obtener resultados medibles
para la evaluacin interna e indicadores de desempeo para guiar
el proceso de toma de decisiones. La Secretara de Contralora
y Desarrollo Administrativo fue creada y le fue dada la respon-
Una parte de este trabajo es descrita en Mexico - INTEGRATED

RURAL DEVELOPMENT PROJECT (PIDER I), Loan 1110-ME, IEG, World
Bank, 1983, (available in http://www-wds.worldbank.org/external/default/
WDSContentServer/WDSP/IB/1999/09/10/000178830_98101901051757/
Rendered/INDEX/multi_page.txt
2
Ver J. Behrman & E. Skoufias, Mitigating myths about policy effectiveness: Evaluation of Mexicos antipoverty and human resource investment
program, Jere R. and Skoufias, Emmanuel, in Annals, AAPSS, 606, 2006.
1
18
Cuadro 1. Una evaluacin influyente: Oportunidades
El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades es un programa del

Gobierno Mexicano dirigido a mejorar la educacin, la salud y la ingesta
alimentaria de la poblacin ms pobre de Mxico. En 1997 comenz
a operar en reas rurales bajo el nombre de Progresa. Hacia 2001 se
haba extendido para operar en reas semiurbanas y alcanz las reas
urbanas en 2002. Cinco millones de familias se benefician actualmente
de este programa. La continuacin de este programa en sucesivas
administraciones se debi mayormente a los resultados que surgieron de
sus evaluaciones, que fue considerada creble.
Desde el comienzo, un componente de evaluacin fue incluido para
cuantificar el impacto del programa a travs de rigurosas metodologas,
usando tanto enfoques cualitativos como cuantitativos. La evaluacin
de impacto de Oportunidades fue asignada a prestigiosas instituciones
internacionales y nacionales, acadmicas y de investigacin. La evaluacin
de Oportunidades ha sido un proceso continuo enfocado en (a) la
medicin de resultados e impacto en una escala de corto, mediano y
largo plazo; (b) la identificacin de resultados e impactos atribuibles
al programa y discernir los efectos asociados con otros factores, en
individuos, familias y comunidades; (c) el anlisis de efectos indirectos
asociados con la operacin del programa; y (d) la identificacin de
formas de mejorar el programa. El trabajo realizado para esta evaluacin
ha brindado una importante coleccin de informacin - bases de datos,
cuestionarios, notas tcnicas y metodolgicas, estudios de hogares y
documentos de revisin - que se encuentra disponible al pblico. Debido
a la evaluacin sistemtica del programa, el mismo se ha convertido
en un modelo para el diseo de otros programas de transferencias
condicionales en efectivo.
Fuente: SEDESOL, http://evaluacion.oportunidades.gob.mx:8010/en/index.php
sabilidad de desarrollar indicadores de desempeo, acuerdos de
evaluacin y seguimiento.
desempeo y definir presupuestos en relacin con el logro de
resultados. Sin embargo, el PROMAP logr muy poco y no fue
implementacin del sistema de monitoreo y evaluacin (M&E),
capaz de transformar el proceso de toma de decisiones dentro de
incluyendo la importancia de la vinculacin de los objetivos de la
la administracin.
poltica social estratgica nacional a los indicadores de programas,
Los Lineamientos describen los componentes bsicos de la
los tipos de evaluaciones externas aplicables a los programas fedTransparencia y Agenda de Buen Gobierno. Durante la presidencia
erales (incluyendo evaluaciones de impacto, el marco de evaluacin
de Vicente Fox, las cuestiones de la reforma administrativa y pro-
de diseo y consistencia, evaluacin de procesos, etc.) adems de
actividad gubernamental se colocaron de lleno en la agenda pblica
los instrumentos bsicos para el mejoramiento del desempeo de
con el Programa Nacional de Combate a la Corrupcin y Fomento
los programas usando evaluaciones de resultados. Los Lineamientos,
a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo y la Agenda de
junto con el SED, representan un logro importante en promover una
Buen Gobierno (ABG). Estas reformas buscaron transformar las
nueva cultura de administracin basada en resultados y evaluacin.
estructuras y procesos administrativos, la tecnologa usada por el
gobierno y el comportamiento de los empleados pblicos para
evaluaciones externas (evaluaciones de consistencia y resultados),
proveer ms y mejores servicios pblicos a un menor costo. A
coordinadas junto con la CONEVAL, la Secretara de Finanzas y la
pesar de que esta iniciativa de reforma no cumpli lo prometido,
Secretara de la Gestin Pblica. Estas evaluaciones analizaban el dis-
la misma gener importantes lecciones: la necesidad de priorizar y
eo, los resultados de planeacin estratgica, cobertura y objetivo,
secuenciar las actividades de reforma, y el entendimiento de que las
as como tambin la satisfaccin de los beneficiarios de programas
particularidades de los diversos organismos de gobierno son impor-
sociales, por lo que se pudieron extraer recomendaciones generales
tantes y no deben ser tratadas como entidades homogneas.
de los resultados de las mismas. A su vez, al comienzo de 2008, casi
En marzo de 2008, por primera vez el Congreso recibi 116
145 programas federales han elaborado Matrices de Marco Lgico

para mejorar los indicadores de planeacin y desempeo.
Logros
Tambin se estn llevando a cabo evaluaciones en otros
ministerios. Por ejemplo, ya existe evidencia del uso fructfero de la

En 2000, para alcanzar mayor transparencia y rendicin de cuentas
informacin de evaluacin y desempeo en el caso de la Subsec-
y para prevenir la manipulacin poltica de los programas pblicos,

el Gobierno Mexicano aprob una ley que requera una evaluacin
anual de todos los programas administrados por el poder Ejecutivo
Federal. En 2001, se cre la Subsecretara de Prospectiva, Planeacin
Cuadro 2. Una Nueva Institucin de Evaluacin: el CONEVAL
y Evaluacin de la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL), y en
La falta de confianza ha prevalecido por muchos aos en Mxico para el

caso de varias instituciones pblicas. Por este motivo, se cre el CONEVAL,
que es dirigida conjuntamente por su Secretario Ejecutivo y un panel
de seis acadmicos que deben ser miembros del Sistema Nacional de
Investigadores y que son elegidos por la Comisin Nacional de Desarrollo
Social, que cuenta con representantes nacionales, estatales, municipales
y del Congreso5. El Consejo tiene actualmente dos importantes tareas:
la medicin de la pobreza multidimensional a nivel nacional, estatal y
municipal, y la evaluacin de polticas y programas sociales.
2004 el Congreso aprob la Ley General de Desarrollo Social que

institucionaliz el proceso de evaluacin y cre el Consejo Nacional
de Evaluacin (CONEVAL).4 En 2006 el Congreso aprob la Ley
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH),
que cre el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED) y detall
el uso de los indicadores de desempeo.

Estos cambios institucionales promovieron el uso de indica-
dores de desempeo, pero dichas iniciativas y arreglos no estaban

integrados dentro de un sistema, sino que eran considerados como
un conjunto de sistemas paralelos. Por este motivo, en marzo de
Fuente: CONEVAL. Para acceder a informacin ms detallada ver

www.coneval.gob.mx
2007 el CO N E VA L, la Secretara de Finanzas y la Secretara

de la Funcin Pblica publicaron los Lineamientos Generales para
la Evaluacin de los Programas Federales, cuyo principal objetivo
era alinear los incentivos de las regulaciones precedentes sobre
Ver M. I. Dussuge Laguna, Paradojas de la reforma administrativa en

Mxico, Buen Gobierno, 2, 2007, 28-42.
4
Ver http://www.inee.edu.mx/.
3
19
retara de Educacin Media Superior, que ha venido desarrollando

evaluaciones de impacto para varias intervenciones en educacin
bsica y superior, diseando un nuevo sistema de evaluacin y gene-
adopten la gestin basada en resultados

Los Lineamientos Generales para la Evaluacin de los Programas Federales de 2007
rando una mejor recoleccin de datos sobre receptores de becas
El Acuerdo de 2008 para la implementacin del SED, que
e instrumentos. El sector, junto con el Instituto Nacional para la
requiere la emisin de un programa de evaluacin anual que
Evaluacin de la Educacin (INEE), tambin ha estado colaborando
incluye los programas presupuestarios para ser evaluados y
activamente con los sindicatos de profesores para la diseminacin
los tipos de evaluacin llevados a cabo, y establece que la
de evaluaciones recientes y tendencias en el sector de educacin.
informacin generada por el SED sea divulgada al pblico.
De esta forma, las evaluaciones estn siendo desarrolladas y usadas

en el contexto de la preparacin del presupuesto para el desarrollo
de polticas y potencialmente en el futuro, las evaluaciones podrn
Desafos
utilizarse tanto para la negociacin del presupuesto como para su

ejecucin.

El sistema de evaluacin presenta dos brechas importantes.
El Congreso tambin tiene un papel importante en la rendicin
de Cuentas, particularmente a travs de la Auditora Superior de la
Brecha Institucional. A pesar de que Mxico cuenta con un marco
Federacin de Mxico (ASF), especialmente a travs de la divisin
legal para la evaluacin y de ser el CONEVAL una institucin ap-
de la ASF enfocada a la auditora del desempeo , que aplica los
ropiada para la evaluacin de programas y polticas de desarrollo
estndares de la Organizacin Internacional de las Entidades Fiscal-
social, la evaluacin del sector pblico no est completamente insti-
izadoras Superiores. La ASF fue creada en 2001 y ha sido un actor
tucionalizada en los niveles central y sub-nacional del gobierno o en
relevante en la promocin de la cultura de evaluacin y resultados.
los sectores (excepto e n desarrollo social y en educacin). A s, la
evaluacin a es os niveles se encuentra institucionalmente sin hogar.

Plan Estratgico. El Plan Estratgico 2001-2006 comprometi al
Por ello, las economas de escala y de mbito de las actividades
Gobierno a presentar una reforma presupuestaria basada en la
de evaluacin no son suficientemente aprovechadas y el pas por
modernizacin del proceso presupuestario para asegurar una
consiguiente no se beneficia de la mayor rendicin de cuentas y
mayor eficiencia y transparencia en el gasto pblico. Puso de
aprendizaje que resultara de una ms amplia evaluacin. En este
manifiesto la importante relacin entre la reforma administrativa
contexto, la experiencia de Espaa que se detalla en el Cuadro 3
y la productividad del sector pblico: la productividad del sector

pblico requiere fortalecer la flexibilidad y la autonoma de los funcionarios pblicos necesarias para la toma de decisiones. Esto, a su
vez, refuerza los mecanismos de rendicin de cuentas y evaluacin
de desempeo. El Plan Nacional de Desarrollo para 2007-20012
se basa en los objetivos del Plan Estratgico para centrarse en el
mejoramiento de la gestin, los procesos y los resultados de la
Administracin Pblica Federal.
Marco Legal. El Nuevo marco legal para evaluacin incluye lo
siguiente:
La Ley General de Desarrollo Social (LGDS) de enero de 2004
que crea el CONEVAL
La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria de
Marzo de 2006, la cual detalla los requerimientos y el uso de
indicadores de desempeo
La Reforma Fiscal de 2007, que detalla el Sistema Evaluacin
de Desempeo (SED) y requiere que los estados y municipios
20
Cuadro 3. La Agencia de Evaluacin Espaola
La Agencia Nacional de Evaluacin de las Polticas Pblicas y la Calidad

de los Servicios fue creada en enero de 2007. Sus objetivos son usar la
evaluacin para mejorar la calidad de los servicios pblicos, aumentar la
rendicin de cuentas al pblico de los rganos del gobierno y promover
un mejor uso de los fondos pblicos. Su creacin estuvo basada en
las recomendaciones de un panel de expertos acadmicos, distinguidos
profesionales y administradores pblicos que prepararon un detallado
anlisis de la evaluacin en Espaa con referencias a experiencias
internacionales.
La Agencia es un rgano de derecho pblico con personalidad jurdica y
propiedad legal, dotada de autonoma y flexibilidad de gestin, aunque
adscripta al Ministerio de Administraciones Pblicas. La Agencia evala los
programas y polticas seleccionadas cada ao por el gabinete espaol y
presenta en el Parlamento un reporte anual sobre los esfuerzos de las
agencias centrales del Gobierno por mejorar la calidad de los servicios
que proveen al pblico. Un contrato de gestin rige las actividades de la
Agencia y sus relaciones con el Gobierno, quien financia esas actividades.
provee un modelo de referencia pertinente.
siones con los administradores de los proyectos (en parte por

un malentendido acerca de lo que se requiere para mantener
Brecha de Capacidad. A pesar de que el Gobierno ha mejorado
la independencia de los evaluadores) y los administradores
su capacidad de evaluacin de programas, la mayor parte de sus
raramente han usado las conclusiones de las evaluaciones para
capacidades estn en el CONEVAL y SEDESOL, cuyo campo de
mejorar el desempeo de los programas. Recientemente, sin
actuacin es la evaluacin de programas y polticas sociales, que
embargo, las evaluaciones externas del CONEVAL y SEDESOL
representan solo una proporcin reducida del conjunto de los
han incluido una mayor colaboracin entre los administradores
programas. La capacidad para conducir o contratar evaluaciones
de los programas y los evaluadores para producir reportes ob-
y monitoreo de programas no sociales es muy limitada. Mientras
jetivos que puedan ser usados para la toma de decisiones. Otro
tanto, el mercado privado de proveedores de evaluaciones exter-
enfoque sera someter las conclusiones de las evaluaciones a los
nas se mantiene extremadamente estrecho. As, a pesar de haber
administradores de los programas, junto con un pedido oficial
expertos en evaluacin competentes en el CONEVAL y SEDESOL,
por un plan de accin que considere los asuntos resaltados por
as como en algunas universidades y centros de investigacin, los
la evaluacin. El objetivo es relacionar las evaluaciones con la
niveles central y subnacional del gobierno carecen de capacidad
toma de decisiones y fortalecer los incentivos de los evaluadores
para administrar, conducir y/o usar evaluaciones. Tres sntomas de
de ofrecer recomendaciones significativas y realistas. Durante el
esta brecha son las proliferacin de indicadores que no son usados,
2008, el CONEVAL, la Secretara de Hacienda y la Secretara
problemas en la calidad de algunas de las evaluaciones y la casi total
de la Funcin Pblica producirn lineamientos para el uso de las
falta de evaluaciones a nivel de los estados. Un enfoque de tres
conclusiones y recomendaciones de las evaluaciones.
vertientes podra ayudar::

El lado de la oferta del mercado de evaluaciones debera
ser reforzado para reducir los costos de transaccin e
Oportunidades
incrementar la calidad de las evaluaciones. La evaluacin de

los programas sociales federales han sido de calidad y utilidad
El inters del Gobierno mexicano en mejorar la calidad del gasto
variable. Hay una escasez de proveedores de servicios de
pblico a travs de la evaluacin est demostrado por el marco
evaluacin de alta calidad y la demanda, altamente incremen-
legal que ha desarrollado en aos recientes, y por el compromiso
tada por mandato del Congreso, ha excedido la oferta. Es
asumido por los funcionarios de las instituciones pblicas claves para
esencial establecer estndares de calidad claros y mecanismos
disear e implementar un sistema de evaluacin del desempeo
de mediacin y arbitraje para resolver las controversias que
combinado con presupuesto basado en resultados. En el contexto
puedan surgir.
de un proceso presupuestario en el cual se tome en cuenta la
El mejoramiento de los sistemas de M&E no es solamente
informacin sobre el desempeo de los programas, la informacin
una cuestin tcnica o del lado de la oferta: el lado de la de-
sobre desempeo brindada por las evaluaciones podra ser usada
manda tambin es importante. A pesar de que las cuestiones
por los ministerios de lnea para llevar a cabo programas y polticas
del lado de la oferta, tales como la puntualidad y calidad de
de gestin ms apropiados. Tambin podra ser usada para que las
las evaluaciones, son importantes las conclusiones del M&E
negociaciones llevadas a cabo entre las agencias de planeacin y los
deben tener una audiencia importante para que los sistemas
ministerios de lnea durante la preparacin del presupuesto sean
sean sostenibles La informacin del M&E debera ser usada
ms robustas. En este proceso, el uso de informacin sobre desem-
por todos las partes interesadas, incluyendo ministerios sec-
peo puede facilitar los expenditure reviews (ejercicios de revisin
toriales y la sociedad civil. Para incrementar el impacto de las
de gasto) una forma especial de evaluacin de poltica que es
evaluaciones, sus mensajes claves deberan ser diseminados en
usada en algunos pases de la OCDE para apoyar la reasignacin
forma tal que sean fcilmente utilizables por los usuarios.
de funciones del presupuesto. A diferencia de las evaluaciones de
Debera establecerse un mecanismo para asegurar que las
poltica de los ministerios de lnea, estos ejercicios van ms all de
conclusiones de las evaluaciones sean usadas en la toma de
la efectividad y la eficiencia bajo los actuales niveles de financiacin
decisiones o planes de accin subsecuentes. En Mxico los
y se concentran en las consecuencias que niveles de financiacin
evaluadores no se han comprometido lo suficiente en discu-
alternativos tendran sobre productos y resultados.
21
El Congreso mexicano tambin est mostrando un creciente
inters en la evaluacin, inters que confirma otro papel clave de la

informacin sobre desempeo como instrumento para profundizar
el debate en todas las etapas del ciclo presupuestario entre los
grupos fuera del Gobierno. Las organizaciones internacionales tales
como el Banco Mundial, la OCDE y el Banco Interamericano de
Desarrollo estn proveyendo un valioso apoyo mientras Mxico
desarrolla un adecuado sistema de evaluacin, considerando mejores prcticas internacionales y adaptndolas a la situacin
mexicana. Existen oportunidades significativas para mejorar y
consolidar el sistema de evaluacin de Mxico y transformarlo en
un instrumento clave para la rendicin de cuentas, el aprendizaje y
la gobernabilidad.
22
La evaluacin y la mejora en la cobertura y la

calidad de la educacin media superior
Erik Bloom, Economista Senior, Unidad de Desarrollo Humano, Banco Mundial
Mxico ha logrado grandes avances para mejorar la cobertura de la educacin en todos los niveles, pero an presenta un gran vaco en la
inscripcin al nivel de educacin media superior, en donde menos de la mitad de la poblacin de los jvenes se gradan. El nivel educativo de
los adultos en Mxico est mucho ms atrasado que en otros pases con ingresos medios. Evaluaciones internacionales sobre el aprendizaje
han levantado tambin inquietudes sobre la calidad y relevancia de la educacin media superior. La Subsecretara de Educacin Media
Superior (SEMS) est llevando a cabo una gran reforma en el sector, con el doble objetivo de aumentar la cobertura y calidad dentro del
marco de un sistema ms integrado. La evaluacin es una herramienta importante para disear, instrumentar y supervisar la reforma.
Educacin media superior en Mxico
a incrementar la cobertura como a mejorar la calidad y relevancia

de la educacin que reciben los estudiantes. Como parte de estas
En las dcadas recientes, Mxico ha tenido avances importantes en el
reformas, la SEMS est apoyando la creacin de un Sistema Nacional
campo educativo. En educacin primaria, la cobertura ha rondado el
de Bachillerato, el cual crear un conjunto de estndares comunes
90% desde 1970, con mejoras importantes en la eficiencia del sistema.
para la educacin media superior y permitir replicarlo dentro del
Igualmente, la educacin secundaria ha visto crecer su cobertura
sistema. Adems, est introduciendo una evaluacin universal a los
desde 30% en 1970 a aproximadamente 90% en 2006. La cobertura
estudiantes para complementar las evaluaciones existentes en el
de la educacin media superior aument considerablemente desde
sistema de educacin bsica.
una base muy baja, creciendo del 10% en 1970 al 55% en 2006. Sin
embargo, en comparacin con la educacin bsica, existen problemas
importantes con la eficiencia. En esencia, actualmente Mxico puede
El rol de la evaluacin
captar a los jvenes al sistema de educacin media superior, pero no

consigue que se graden.
A la par del resto de la administracin pblica de Mxico, la SEMS
La medicin de la calidad es compleja, pero siguiendo el mtodo
est avanzando hacia enfoques de gestin y presupuesto basados
de evaluacin de aprendizaje del informe PISA (Programa Internacio-
en resultados. Un aspecto fundamental de estos enfoques es la im-
nal de Evaluacin de Estudiantes) se observa que Mxico es uno
portancia de las polticas y programas de monitoreo y evaluacin.
de los pases con el desempeo ms bajo de la Organizacin para
Este es un desafo que involucra una serie de actividades, desde el
la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE). Aun cuando
monitoreo y la evaluacin del progreso en la implementacin de
Mxico ha visto una mejora en las puntuaciones, todava se queda
programas, hasta la medicin de los cambios en los resultados y la
atrs con respecto de otros pases de ingresos medios de la OCDE.
evaluacin del impacto especfico de las intervenciones en dichos
El informe ms reciente de la OCDE Education at a Glance 2007
resultados.
indica que Mxico ha mostrado aumentos constantes en la inversin
educativa, no nicamente en trminos absolutos, sino tambin en
mejorar la calidad en la educacin se requiere establecer estn-
trminos de un aumento de un porcentaje del producto interno
dares cuantitativos transparentes y reconocidos, y al mismo tiempo
bruto destinado a la educacin.
contar con un slido sistema de evaluacin para dar monitoreo
al aprendizaje de los estudiantes y ayudar a guiar las acciones de
La SEMS ha introducido una serie de reformas destinadas tanto
Existe un amplio consenso sobre la afirmacin de que para
seguimiento por parte de los sistemas escolares2. Con estndares

PISA se aplica cada tres aos a jvenes de 15 aos en las escuelas
de todos los pases de la OCDE, y en muchos pases asociados. Cubre
matemticas, ciencias y lenguaje.
transparentes y un sistema de evaluacin, el sistema educativo

puede destinar recursos all donde ms se necesitan, como por
ejemplo, a la capacitacin de maestros o adquisicin de materiales.
23
Cuadro 1: La Educacin Media Superior en Breve
En Mxico, la educacin bsica es est en manos de los gobiernos

estatales. La educacin media superior, en cambio, es ms complicada,
ya que es provista por el gobierno federal, las universidades pblicas
autnomas, los gobiernos estatales y, en gran medida, el sector privado.
En la actualidad, un 28% de las inscripciones son a travs del sistema
federal, un 37% en el estatal, un 15% en el sistema universitario y un
21% en el sector privado. Las proporciones varan entre estados.
Con la variedad de proveedores se estiman que existen entre 200 y 300
subsistemas diferentes operando y proveyendo tanto educacin tcnica
como acadmica. A diferencia de la educacin bsica, la media superior
depende en gran parte de contrataciones y profesores a tiempo parcial.
Las transferencias entre los diferentes subsistemas no son fciles y tanto
los estndares de aprendizaje como los regulatorios varan.
y los recursos para la educacin. Esta informacin har posible que

la SEMS analice lo que se gasta en la educacin media superior,
as como los resultados obtenidos. Proporcionar informacin sobre
la operacin del sistema de educacin media superior ayudar a
mejorar la asignacin de recursos.
Utilizacin de evaluaciones de impacto

La evaluacin de impacto es una tcnica importante de evaluacin,
cuyo objetivo es evaluar los resultados especficos atribuibles a
una intervencin en particular. stos proporcionan un instrumento
poderoso para determinar lo que funciona y lo que no funciona al
disear las participaciones del desarrollo. Por ejemplo, la evaluacin
de impacto puede medir el aumento del aprovechamiento de los
estudiantes que es resultado de un cambio en el plan de estudios.
Esto se hace al utilizar un contrafactual que representa el estado
Expansin del sistema integrado de evaluacin de la

calidad
hipottico que los beneficiarios hubiesen experimentado sin la
La SEMS viene desarrollando una evaluacin integrada de calidad que
se basa en los recursos existentes e introduce nuevas herramientas.
que han facilitado la evaluacin del impacto de forma sistemtica. En
Como elemento central del sistema de evaluacin de la calidad se
primer lugar, los pases estn recopilando ms microdatos a travs
cuenta con un nuevo examen o test que se est aplicando a todos
de encuestas de hogares. Los especialistas han desarrollado varias
los estudiantes al final del dcimo segundo grado. Esta evaluacin,
tcnicas para determinar grupos de control incluyendo experimen-
complementa los Exmenes de la Calidad y Logro Educativo (EX-
tos aleatorios y tcnicas cuasi-experimentales. Mxico ha sido lder
CALE) que se aplica actualmente en el sistema de educacin bsica
en el desarrollo y aplicacin de las tcnicas de evaluacin de impacto
a todos los estudiantes del tercer, quinto, sptimo y noveno grado.
en la formulacin de las polticas pblicas. El programa nacional de
Durante el ao escolar 2007-08 se aplic el test por primera vez al
transferencia Oportunidades comenz con una evaluacin detal-
nivel de educacin media superior, y aun cuando la SEMS nicamente
lada de impacto de un programa piloto que se desarroll a nivel
cuenta con competencias sobre los sistemas educativos federales, le
nacional. Utilizando dicha experiencia, Mxico ha introducido tcni-
fue posible persuadir a otros sistemas escolares a participar, con lo
cas de evaluacin de impacto en diferentes sectores para desarrollar
que se logr que la participacin fuera universal.
y mejorar nuevos programas.
Una vez que exista un nmero adecuado de resultados
intervencin.
Durante los ltimos aos, se han realizado mejoras importantes
La SEMS ha sido pionera en el uso de la evaluacin de impacto
(probablemente despus de dos aplicaciones de la evaluacin por
como parte de su programa global de reforma. Simultneamente,
separado), ser posible comparar la eficiencia de los diferentes tipos
con la introduccin de nuevos programas para mejorar la cobertura
de sistemas de educacin media superior. Es aqu donde el segundo
y calidad de la educacin media superior, la SEMS prepar una serie
elemento del nuevo sistema de evaluacin de la calidad, juega un
de evaluaciones de impacto para medir el impacto de estos progra-
papel importante. Desde hace tiempo, la Secretara de Educacin
mas. En el centro de la estrategia de evaluacin de impacto de la
Pblica (SEP) ha recopilado una variedad de informacin de cada
SEMS se encuentra la creacin de un grupo consultivo internacional.
escuela. La SE M S est haciendo un esfuerzo para actualizar sus
El grupo consultivo est formado por una serie de expertos en el
bases de datos y corregir la informacin que tiene sobre las escuelas
rea de evaluacin de impacto con amplia trayectoria en lo referente

a publicaciones y conocimiento del pas. .
Este enfoque se analiza en el documento L. Crouch, Por una Educacin

de Calidad para el Per, Banco Mundial, Washington, 2006. y E. Vegas y J
Partow , Incrementar el Aprendizaje estudiantil en Amrica Latina, Banco
Mundial, Washington, 2008.
24
Introduccin del presupuesto basado en

resultados
y con frecuencia juega un papel importante en la administracin

de estos sistemas estatales. En tercer lugar, el gobierno federal
proporciona parte importante del presupuesto directamente a las
La administracin pblica mexicana avanza hacia la adopcin de
universidades autnomas, tanto al nivel federal como estatal. Como
la gestin y el presupuesto basado en resultados a travs del
entidades autnomas, las universidades autnomas pueden asignar
nuevo Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED). Este marco
sus recursos libremente a su propio sistema de educacin media su-
promover la generacin y uso de la informacin de desempeo
perior (los gobiernos estatales tambin contribuyen al presupuesto
a lo largo de todo el ciclo presupuestario y las Secretaras tendrn
de sus propias universidades autnomas). El sistema de educacin
un papel decisivo en la instrumentacin del SED. El desarrollo de
media superior es ms flexible que otras reas del sistema educa-
evaluaciones rigurosas y de estndares cuantitativos por parte del
tivo, depende fundamentalmente de los maestros contratados y ha
SEMS es un buen ejemplo del tipo de informacin de desempeo
estado bastante abierto a experimentar con nuevos enfoques y la
que alimentar el SED y la toma de decisiones.
creacin de nuevos sistemas.
El gobierno federal financia el sistema de educacin medio
El sistema de evaluacin general que la SEMS est estableciendo
superior a travs de diferentes mecanismos. En primer lugar,
permitir ms comparaciones entre los diferentes sistemas. Algunos
proporciona financiamiento directo a sus propias escuelas, ya sean
sistemas son ms eficientes, mientras que otros tienen un impacto
descentralizadas o autnomas. La mayora de los sistemas escolares
ms grande sobre la equidad. La combinacin de anlisis estadstico
descentralizados son operados por la SEMS. En segundo lugar, el
y de evaluacin de impacto permitir que el gobierno federal dirija
gobierno federal proporciona financiamiento a los sistemas estatales
recursos adicionales a los sistemas con el mejor desempeo. En

la medida en que el sistema de evaluacin vaya ms all de los
Cuadro 2: Uso de la evaluacin en la educacin en los pases de

la OCDE
sistemas en los que el gobierno federal influye directamente, otros
Las evaluaciones objetivas estn jugando un papel cada vez ms

importante en los sectores educativos en los pases de la OCDE. Esto
incluye tanto evaluaciones internacionales, que sirven como parmetros
internacionales, como las evaluaciones nacionales. En los Estados Unidos,
los resultados sobre el desempeo de los estudiantes de nivel medio
aparecidas en estudios como Trends in International Mathematics and
Science Study (TIMSS) y PISA han creado debate nacional sobre el estado
de la educacin cientfica y matemtica, y han motivado un mayor
nfasis educativo en las reas de matemtica y ciencias. El gobierno
federal ha ordenado que los estados introduzcan sus propios sistemas
de evaluacin y estndares mnimos. Las escuelas con bajo desempeo
reciben apoyo adicional para ayudar a que los estudiantes satisfagan los
estndares estatales. Sin embargo, si una escuela contina funcionando
por debajo de los estndares, el estado puede tomar el control de la
escuela, o cerrarla. Este enfoque no recompensa a las escuelas que
tienen buen desempeo, pero garantiza un estndar mnimo para todas
las escuelas.
En Alemania, los resultados del PISA han sido sometidos a un intenso
debate sobre las opciones que el pas tiene para mejorar el desempeo
de sus estudiantes. Los resultados del informe PISA has sido utilizados
para apoyar iniciativas de mejora de la calidad. Alemania tiene poca
tradicin en el uso de pruebas comparativas, y el informe PISA
evidenci la importante disparidad existente en el sistema educativo.
Como resultado de las reformas y de la inversin que sigui, Alemania
experiment mejoras sustanciales reflejadas en mejores puntuaciones de
posteriores informes PISA. En Alemania, el PISA se utiliz tanto como
una base de datos analtica, como instrumento de establecimiento
de estndares y herramienta de difusin.database, a benchmarking
instrument, and advocacy tool.
ciente atencin que la Secretara de Educacin le est prestando
sistemas escolares podrn aprovechar la informacin. Dada la creal enfoque sobre resultados, la implementacin del presupuesto
basado en resultados en Mxico se podr beneficiar de esta valiosa
experiencia as como apoyarla.
Retos futuros
El sector de educacin en Mxico es el mayor receptor de recursos
y uno de los ms grandes empleadores. Juega un papel clave en
la economa, particularmente al ser Mxico un pas de ingresos
medios que depende cada vez ms de los servicios producidos por
trabajadores educados. El sistema de educacin media superior
crece rpidamente y continuar creciendo en los siguientes aos.

Para enfrentar el reto del creciente y muy diverso sistema de
educacin media superior, el gobierno va a necesitar informacin

adicional que permita la toma y seguimiento de decisiones claves.
El gobierno federal deber adems compartir esta informacin
con los estados y las universidades autnomas, para ayudarlos a
mejorar su proceso de toma de decisiones. El sistema de evaluacin
introducido recientemente en la SEMS ayudar tanto a los gobiernos federales como estatales a satisfacer la creciente demanda de
educacin media superior.
25
La eficacia en la reduccin de la pobreza:

La dimensin estatal
Desde fines de la dcada de 1990, Mxico ha aumentado en forma considerable los recursos que destina a la reduccin de la pobreza. En
parte, estos avances se debieron al pasaje de la provisin de subsidios generales ineficientes a programas sociales con objetivos concretos
como Oportunidades, cuyo diseo slido y evaluacin robusta han sido bien documentados. Oportunidades es administrado centralmente, lo
que ha permitido que el programa se ejecute en forma uniforme. En la medida en que los estados obtienen mayores recursos para reducir
la pobreza y juegan un papel mayor en financiar conjuntamente los ms importantes programas sociales y de pobreza, resulta esencial que
stos mejoren su capacidad para planear los programas y asignar sus recursos eficazmente. Esta nota analiza los retos que se relacionan
con el financiamiento, la transparencia y la rendicin de cuentas que enfrentan los fondos ejecutados por el estado para reducir la pobreza
y centra la discusin sobre la forma de mejorar la calidad del gasto pblico en un contexto descentralizado.
Introduccin
sobre mejora en la calidad. El desempeo en la prestacin de los

servicios vara grandemente en todo el pas, aun despus de tomar
Durante los ltimos doce aos, Mxico ha reorganizado muchos de
en cuenta los ingresos estatales per cpita. Esta variacin indica que
sus programas gubernamentales descentralizndolos hacia los esta-
otros factores importantes tambin influyen sobre el desempeo.
dos y municipios. Al mismo tiempo, ha logrado una gran expansin
Sin embargo, la escasez de la informacin al nivel estatal y municipal
en la cobertura de estos programas sociales, especialmente para
sobre el desempeo de los programas analizados en esta nota, hace
la poblacin pobre. En la actualidad, el mayor reto es mejorar la
difcil establecer un vnculo con la descentralizacin.
calidad y la rendicin de cuentas de estos programas, que contina
siendo baja de acuerdo a los estndares de la Organizacin para la
cacin primaria entre los estados pobres y los ricos se ha reducido
Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE), y se encuentran
a partir de la descentralizacin. La igualdad ha mejorado, quizs
en el promedio para Amrica Latina.
debido a los efectos acumulativos de los programas de educacin
Los elementos de la estrategia gubernamental que se consid-
compensatoria.2 Sin embargo, los esfuerzos por aumentar los estu-
eran aqu (educacin bsica, atencin mdica para aquellos que
dios de secundaria bsica para la poblacin pobre enfrentan an
En el rea de educacin, la brecha entre la cobertura de edu-
no tienen cobertura de seguridad social, infraestructura social local

y desarrollo rural local) estn dirigidos a reducir la pobreza. Los
servicios sociales tanto como los econmicos determinan las oportunidades de la poblacin pobre. Los servicios sociales contribuyen
a la formacin del capital humano y la administracin de los riesgos,
mientras que los servicios econmicos conforman el acceso a los
mercados.
Descentralizacin y desempeo1
La cobertura, la equidad y la seleccin del objetivo de los servicios,
ha mejorado en todos los sectores, especialmente para la poblacin
pobre. An cuando la calidad en general contina siendo baja, de
acuerdo a los estndares de la OCDE, y se encuentra aproximadamente al mismo nivel que Amrica Latina; existe evidencia
26
Nota: Esta nota se basa en el informe del Banco Mundial Decentralization and Poverty in Mexico, 2007. A fin de analizar la forma en la cual
las instituciones que prestan los servicios pudieran afectar la calidad y la
eficiencia, el informe utiliza principalmente el marco institucional conceptual desarrollado en el Informe de Desarrollo Mundial de 2004, adaptado
al contexto institucional prevaleciente en los diferentes sectores y en el
ambiente institucional descentralizado para la prestacin de servicios en
Mxico.
2
Las participaciones de la Secretara de Educacin en los programas de
educacin compensatoria se dirigen hacia escuelas en las reas rurales
desfavorecidas y aumentan la asignacin de recursos para aquellas escuelas
a fi n de brindar a los estudiantes ms igualdad de oportunidades. Los
programas de educacin compensatoria tienden a disminuir la dispersin en
la puntuacin. Quizs el impacto acumulativo de la educacin compensatoria desde la educacin bsica se extiende hacia las escuelas secundarias y
explica, en parte, el alto grado de igualdad que se observ en los resultados
PISA.
1
retos importantes. La calidad de la educacin es baja de acuerdo
tantes en sus sistemas de salud, y han sido capaces de reasignar los
a los estndares internacionales, an despus de tomar en cuenta
recursos en forma relativamente eficaz (al comparar los gastos de
el nivel de ingresos de Mxico. La rpida expansin del sistema de
prevencin en comparacin con gastos de curacin). Se necesitan
telesecundaria es preocupante; an cuando ha ayudado a mejorar
ms datos y un mayor anlisis a fi n de evaluar el avance de la
el acceso de la poblacin pobre rural a la escuela, y representa el 20
descentralizacin y sus efectos en estos estados, as como en otros.
por ciento del total de las inscripciones a la escuela secundaria bsica
Un nuevo programa federal (Seguro Popular) distribuye fondos
(y un porcentaje mucho mayor en las reas rurales), los estudiantes
a los estados de acuerdo a la ubicacin de pacientes que elijen
de telesecundaria registran bajos niveles de aprovechamiento. A
afiliarse y est ayudando a ampliar la cobertura entre la poblacin
pesar de importantes limitaciones institucionales en el proceso de
que no cuenta con cobertura de seguridad social y a reducir los
descentralizacin, las innovaciones locales han ayudado tanto a
enormes gastos de salud.
los estados ricos como a los menos ricos a mejorar sus sistemas
de educacin bsica. Por ejemplo, los estados de Aguascalientes,
embargo contina siendo baja para la poblacin pobre. El Fondo
Colima, Nuevo Len y Quintana Roo estn trabajando para mejo-
de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal, o FAIS,
rar el aprovechamiento educativo en varios frentes, con iniciativas
es una fuente importante de financiamiento para la inversin en
como la mejora de las prcticas pedaggicas, la evaluacin y la
infraestructura social local en las municipalidades ms pobres y en
contratacin de maestros. Adems, algunos programas federales de
general, est bien dirigido, de acuerdo al nivel de pobreza o mar-
educacin estn estimulando el anlisis sobre la forma de mejorar
ginalidad. Sin embargo, la importancia del FA I S en la disponibilidad
la administracin escolar y el aprovechamiento del aprendizaje.
de los recursos financieros municipales vara segn el sector y el
En el rea de la salud, el desempeo en los indicadores de
tamao de la municipalidad. La asignacin sectorial de la inversin
resultados como la esperanza de vida y la mortalidad infantil ha
del FAIS no se encuentra generalmente correlacionada con la falta
mejorado durante la ltima dcada, en parte debido al xito de
de cobertura en dicho sector, si bien esto vara entre estados y sec-
los programas centralizados, como el programa de vacunacin.
tores. Una posible explicacin es que las municipalidades cuentan
Sin embargo, la mortalidad materna ha permanecido demasiado
con diferentes fuentes de inversin en infraestructura social adems
alta de acuerdo con los estndares internacionales. El Objetivo de
del FAIS. Otra explicacin es que los acuerdos institucionales del
Desarrollo del Milenio referido a salud materna se propone reducir
FAIS varan de un estado a otro.
la mortalidad materna en dos tercios de 1990 a 2015. Sin embargo,
con una reduccin de slo un 30 por ciento durante los ltimos 15
rurales, la inversin es alta pero no particularmente efectiva. Esto
aos, es poco probable que Mxico pueda alcanzar este objetivo.
se debe a la proliferacin de programas federales segmentados sin
Existen varios datos sobre la poblacin en general, pero la exis-
ninguna coordinacin; la falta de una clara rendicin de cuentas
tencia de diferentes sistemas de provisin pblica (IMSS - Instituto
polticas para el desarrollo social (debido a que las responsabili-
Mexicano del Seguro Social, SSA - Secretara de Salud, ISSSTE -
dades son difundidas entre las diferentes secretaras federales y los
Instituto de Seguridad y de Servicios Sociales de los Trabajadores
gobiernos estatales); y a problemas en el diseo e instrumentacin
del Estado), IMSS-Oportunidades y los sistemas estatales de salud)
del programa. Adems, es difcil evaluar el impacto de estos progra-
dificulta establecer una relacin causal entre los sistemas y los
mas sobre la pobreza y sobre el desarrollo rural, ya que el mismo
resultados. Los siguientes resultados se tomaron de un anlisis de
es indirecto.
salud basado en una muestra de seis estados. En primer lugar, entre
los estados parecen existir diferencias importantes en los resulta-
Amrica Latina y el Caribe, de que el crecimiento agrcola tiene un
dos e indicadores de salud, y la diferenciacin no se da necesari-
gran impacto en reducir la pobreza rural, y tambin hay pruebas
amente entre los estados pobres y los ricos. En segundo lugar, en
de que, en su mayor parte, la poblacin rural pobre en Mxico
los estados con ingresos medios a altos como Baja California Sur,
deriva una gran parte de sus ingresos de fuentes no agrcolas. Por lo
La cobertura de la infraestructura social ha mejorado, sin
En los programas orientados hacia la produccin en las reas
Existen pruebas en Mxico, as como en otros pases de
Jalisco y Tabasco, la evaluacin del desempeo en salud no ha sido

constante ni considerablemente mejor que en el resto del pas. En
tercer lugar, los estados que parecen avanzar considerablemente en
el proceso de descentralizacin estn invirtiendo recursos impor-
Colima es el que ha obtenido mejores resultados, pero ocupa nicamente el puesto 14 en el Producto Bruto Interno ( PIB) per cpita, en
comparacin con otros estados de Mxico.
3
27
tanto, los programas orientados a aumentar las oportunidades de
Retos
empleo e ingresos en los sectores rurales agrcolas y no agrcolas

son, en principio, pro rurales pobres, pero seleccionar el pblico
La descentralizacin en Mxico ha sido irregular. La descentral-
objetivo de estos programas puede ser problemtico. Por lo tanto,
izacin fiscal de transferencias y gastos se ha realizado de forma
un problema con el programa de desarrollo rural Alianza es que se
acelerada, mientras que la tributacin contina siendo central-
concentra en los pequeos agricultores, es decir, en los productores
izada. Aun cuando los gobiernos locales suministran los fondos, no
que ya tienen acceso por lo menos a algunos activos de produc-
cuentan con la suficiente autoridad para fiscalizar a los sectores
cin y por tanto, son ms prsperos que la poblacin ms pobre
respecto de los resultados. Sin embargo, un enfoque prometedor
en el Mxico rural. Como consecuencia, an si la orientacin del
para promover la mejora en el desempeo en Mxico, es el nuevo
programa es buena en trminos de los agricultores (80 por ciento
Sistema de Evaluacin al Desempeo (SED), que busca establecer
de los beneficiarios pertenecen a las dos categoras ms pequeas
la adopcin de una administracin que se basa en resultados, y
de cinco tipos de agricultores que considera la Organizacin de las
de un presupuesto basado en el desempeo. Es posible que este
Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin-FAO), no
marco mejore las relaciones entre el gobierno federal y los estados
est diseado para llegar a las familias rurales ms pobres.
mediante normas ms claras para asignar las transferencias. En educacin y salud, la mayor parte del dinero es para los trabajadores
cuyos contratos se establecen al nivel nacional. En el desarrollo
Tabla 1. Resumen el desempeo de estos cuatro sectores.

Dimensin del anlisis del desempeo
Sector/ programa
Cobertura / orientacin
Calidad
Asignacin de recursos
Educacin bsica
La cobertura es prcticamente
universal en la primaria.
La calidad de la educacin es baja de

acuerdo a los estndares internacionales, an despus de controlar el nivel
de ingresos.
La cantidad de gastos se distribuye

inercialmente:
La cobertura en la secundaria bsica

sigue siendo baja para la poblacin
pobre.
El aumento en el gasto por estudiante

refleja los aumentos en los salarios.
Los resultados de las pruebas no
se correlacionan con el gasto por
estudiante.
Salud para la poblacin que

no cuenta con cobertura de
seguridad social
Gran parte de la poblacin,

especialmente la poblacin pobre, sigue
sin tener acceso a la cobertura de
seguridad social y enfrenta grandes
gastos de su bolsillo.
Diferencias importantes en resultados

e indicadores, no necesariamente entre
los estados pobres y ricos; tampoco
no son uniformes en el transcurso del
tiempo.
La cantidad de gastos se distribuye

prcticamente inercialmente- Sin
embargo, el gasto per cpita de la
poblacin sin cobertura de seguridad
social se ha duplicado durante la
ltima dcada.
FAIS: infraestructura social
El FAIS est bien dirigido, de acuerdo

al nivel de marginalidad.
No hay datos para evaluar la calidad

de los proyectos financiados por el
FAIS, an cuando varios informes del
Banco Mundial, como IPER (2005)
documentan la baja calidad de los
servicios de la infraestructura.
El gasto bsico social en infraestructura per cpita ha aumentado en

trminos reales. Para controlar las
necesidades, los recursos se asignan a
la cobertura a los servicios sociales
bsicos.
Desarrollo rural of Alianza para

el Campo
El programa no est bien dirigido

hacia la poblacin pobre.
Se notan algunos efectos en los

resultados, como la productividad y
los salarios. Sin embargo, no existen
estndares claros de la produccin, y
por lo tanto, no existen indicadores
concretos de la calidad.
Los recursos se asignan a los estados

de acuerdo con una frmula bastante
complicada, que incluye, entre otras
variables, el PIB, la tierra cosechada, la
tierra irrigada, el nmero de unidades
de produccin y la aportacin estatal.
28
rural, las complejas normas nacionales restringen la programacin
viduales que se analizan aqu, es importante considerar tambin el
local, y, con frecuencia, tanto en la infraestructura municipal como
contexto de los gastos pblicos en general, as como el patrn por
en el desarrollo rural, los programas federales directos que por
el cual se asignan tantos de los recursos para usos particulares por
lo general son ms grandes eclipsan los resultados que producen
parte de los gobiernos subnacionales. En la medida en que estos
los programas locales. Por estas razones, y por muchas otras, las
compromisos se vuelvan polticamente, o legalmente, inflexibles,
instituciones y los incentivos para la rendicin de cuentas continan
quedarn pocos recursos para que cualquier gobierno los utilice
siendo dbiles en todas las reas de los programas que se analizan
en la instrumentacin de un amplio plan de desarrollo econmico.
en este documento. La rendicin de cuentas no es posible sin las
Los programas sociales que benefician directamente a la poblacin
facultades adecuadas.
pobre funcionarn mejor para reducir la pobreza cuando se enmar-
quen en el contexto de un slido crecimiento econmico general.
La descentralizacin ha funcionado mejor en aquellos servicios,
estados y municipalidades en donde se ha cerrado la brecha de los
programas federales de manera efectiva (eficientemente, a favor de
Mxico parece poco probable. El aumento de la democracia a nivel
los pobres). Ello implica la necesidad tanto de cambios sistemticos
estatal y municipal ha contribuido a la descentralizacin, y parece
hacia un proceso de descentralizacin ms racional, as como un
sustentarla polticamente. De esta forma, es posible que confiar
proceso para aprender de los xitos y los fracasos, en particular si
ms en la democracia local ayude a mejorar el desempeo en la
los xitos son producto de un buen diseo o del contexto local. A
prestacin de los servicios descentralizados. Las ideas que buscan
algunos de los estados ms desarrollados, como Aguascalientes, les
reafirmar el control central deben contrastarse con las carencias
va bien en todos los servicios, pero a otros estados con niveles simi-
evidentes que ocasionan en el desarrollo rural, donde las normas
lares de ingresos, les va bien en algunos sectores, pero no en otros.
detalladas para la descentralizacin de los programas federales han
Las diferencias en sus reacciones al reto de la descentralizacin nos
hecho que se dificulte la instrumentacin local en trminos ad-
brindan las posibilidades de aprender tanto de las buenas como de
ministrativos. Adems, las autoridades federales no cuentan con la
las malas experiencias.
informacin ni con la facultad poltica para influir positivamente en
Cualquier cambio sistemtico en la descentralizacin en
A pesar de que la variedad de circunstancias y resultados im-
la esencia de lo que estn haciendo los gobiernos locales. Prximas
piden llegar a una conclusin uniforme sobre la descentralizacin,
mejoras en la descentralizacin en Mxico parecen versar sobre el
parte del camino hacia una mejor provisin de servicios parece
aumento en la transparencia (tanto en la asignacin de los recursos
implicar la flexibilizacin de los reglamentos sobre lo que hacen
como en la divisin intergubernamental de responsabilidades) y con
los gobiernos locales, y otorgarle al gobierno federal un papel
la tarea global de profundizar la democracia y fortalecer los vnculos
ms slido para establecer estndares sobre los resultados (por
entre el gobierno y la sociedad.
ejemplo, programas obligatorios, estndares de ingeniera), llevar a
cabo la supervisin y evaluacin y requerir que los gobiernos locales
incluyen (a) el anlisis sobre el cumplimiento de la ley o de los
informen a sus ciudadanos de los acuerdos y resultados financieros
reglamentos detallados de los programas; (b) las comparaciones
de los sectores y programas que stos administran. An cuando
sistemticas de la participacin estatal en los sectores; (c) el anlisis
una regulacin ms flexible signifique una menor pre-asignacin y
de las implicaciones que tienen los requisitos para instrumentar el
direccin dentro de cada sector, la experiencia internacional en
financiamiento per cpita en la salud y la educacin, y la libertad
Canad y Europa demuestra que las pre-asignaciones sectoriales se
de escoger a los proveedores; y (d) la recopilacin sistemtica de
puede flexibilizar (sin que ello conduzca a una insuficiencia de fon-
informacin sobre el desempeo de los programas al nivel estatal y
dos) en la medida en que los ciudadanos desarrollan expectativas
municipal.
Algunas reas importantes de investigacin para el futuro
claras de que el gobierno local preste el servicio. Este fenmeno

comienza a suceder en Mxico, ms evidentemente con el FAIS,
que nunca tuvo una asignacin estricta. Tambin ha tenido lugar en
los sectores de la educacin y la salud, donde las personas se quejan
ante su gobernador sobre el aumento en la mortalidad materna o
sobre algn problema con las escuelas.

Cualquiera que sean los beneficios de los programas indiMejorando la calidad del gasto pblico a travs del uso de informacin de desempeo en Mxico
29
Presupuestacin basada en el desempeo en el

sector del agua:
El caso de Guanajuato
Gustavo Saltiel, Gerente Sectorial para Mxico, Departamento de Desarrollo Sostenible, Banco Mundial
De conformidad con un nuevo esquema de desembolsos basado en los productos entregados, el gobierno del Estado de Guanajuato est
centrando su atencin en alcanzar estndares de desempeo en el sector del agua: el financiamiento para los proveedores de servicios est
vinculado al aumento del nmero de personas conectadas a servicios de abastecimiento de agua seguros y confiables, al aumento de la
eficiencia y a la mejora en el tratamiento de las aguas residuales. Este esquema exige que el gobierno estatal formule una estrategia clara
para el sector y un sistema de medicin de los resultados. En Guanajuato este esquema ha demostrado ser un mecanismo eficaz para
mejorar los resultados, lograr que los servicios pblicos municipales sean plenamente responsables y facilitar una planificacin de mediano a
largo plazo para mejorar el manejo del agua y el medio ambiente.
Los esquemas de desembolso basados en

el producto y la presupuestacin basada en
el desempeo
que las variaciones de las asignaciones presupuestarias relacionadas

con el desempeo conduzcan a su cierre, lo que polticamente
es inconveniente. En los pases de la OCDE, la frmula directa
no se utiliza como sistema de presupuestacin a nivel de todo el
gobierno porque los objetivos en materia de productos no siem-
El output based disbursement (desembolso basado en productos;
pre pueden guiar la asignacin de recursos; por ejemplo, muchos
OBD) es el uso de subsidios basados en el desempeo para
objetivos gubernamentales no son mensurables directamente en
complementar o reemplazar las tarifas que pagan los usuarios. En el
cuanto a los productos.
marco del OBD, el suministro de servicios bsicos se contrata con
el sector privado, organizaciones no gubernamentales, organiza-
pases de la OCDE utilizan mecanismos de OBD conforme a ar-
ciones comunitarias o un proveedor de servicios pblicos; el pago
reglos del tipo comprador-proveedor que pueden resultar muy
por el servicio se vincula a la entrega de los productos acordados
apropiados como sistemas de financiamiento sectorial para servicios
de antemano .
o productos de gran volumen y estandarizados respecto de los
Los pagos realizados en el marco del OBD estn vinculados
cuales los consumidores pueden tomar decisiones bien informa-
a la entrega de determinados productos es decir, los servicios
das3. Lo que tienen en comn los mecanismos de PBR y OBD es
especificados por un proveedor, y en algunos casos el esquema
que pueden contribuir a un aumento en la rendicin de cuentas
transfiere el riesgo del desempeo al proveedor de los servicios:
(transferencia del riesgo de rendimiento al proveedor del servicio
el proveedor autofinancia en gran medida el servicio y se le
y delineacin clara de los productos), una mayor transparencia (el
reembolsa una vez que se ha verificado que la entrega ha sido
reconocimiento explcito de los subsidios y la identificacin de los
satisfactoria. Esto difiere de otros sistemas tradicionales en los que
flujos de subsidios pueden reducir las posibilidades de corrupcin)
generalmente los insumos han sido pagados previamente y el que
y una optimizacin de los recursos (adjudicacin competitiva de los
retribuye asume la mayor parte del riesgo de desempeo.
fondos junto con la transferencia del riesgo de desempeo).
Sin embargo, durante la ejecucin del presupuesto muchos
El OBD no es sinnimo de presupuesto basado en resultados
(PBR). De hecho, el OBD est relacionado slo con un tipo de

presupuesto basado en resultados, que la Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) denomina presupuesto basado en resultados directo o vinculado a una frmula2.
Este tipo de PBR se utiliza cuando la demanda de un servicio es
suficientemente constante para asegurar que sea poco probable
30
Para ms informacin sobre el OBD, vase OBA Working Paper Series,

Output-based Aid: Supporting Infrastructure Delivery through Explicit and
Performance-based Subsidies, The Global Partnership on Output-Based
Aid, Banco Mundial, Documento n.4, 2005,
2
Performance Budgeting in OCDE Countries, OCDE, Pars, 2007..
3
M. Robinson, Performance Budgeting, Linking Funding and Results, IMF,
2007.
1
El sector del agua en Guanajuato
racionalizacin de las estructuras de tarifas y el mejoramiento

de las prcticas de gestin. Recientemente la Comisin ac-
En Mxico, el acceso al agua potable y al saneamiento ha aumen-
tualiz el Plan Estatal Hidrulico a fin de renovar el enfoque
tado constantemente en los ltimos decenios hasta alcanzar niveles
en las cuestiones de gnero, la sostenibilidad, la equidad, la
considerablemente superiores al promedio en los pases de Amrica
participacin y la regresin de la degradacin ambiental. Con
Latina y otros pases en desarrollo: actualmente alrededor del 90%
la inclusin explcita de un elemento de OBD, la CEAG ha
de la poblacin tiene acceso a saneamiento y a una conexin al agua
creado una cultura de informacin. Como resultado de ello,
potable ya sea en la casa o en las cercanas . No obstante, persisten
la informacin proporcionada por los servicios pblicos de
marcadas diferencias de cobertura entre las zonas urbanas y rurales.
agua potable y generada en el interior de la Comisin ya no se
En el estado de Guanajuato (4,9 millones de habitantes), el total de
considera un requisito para la presentacin de informes sino
cobertura es del 92% en el caso del agua y del 75% en el caso del
ms bien un instrumento de gestin. El anlisis e interpretacin
saneamiento, pero slo del 77% y el 60%, respectivamente, en las
de los datos han permitido a la Comisin simplificar su pro-
zonas rurales donde vive la tercera parte de la poblacin.
ceso de planificacin. La utilizacin de los datos para adoptar
El sector del agua potable de Mxico enfrenta mltiples
decisiones sectoriales importantes es un poderoso incentivo
problemas. La proporcin de aguas residuales municipales que
para que los mecanismos de recopilacin y estandarizacin de
reciben algn tipo de tratamiento es ms del doble del promedio
los datos sean apropiados.
en Amrica Latina (30% frente al 14%) , pero se mantiene muy por
Gestin integral de los recursos hdricos. El enfoque amplio
debajo de los niveles de los pases de la OCDE, y muchas plantas
adoptado por la CEAG respecto del sector del agua ha dado
de tratamiento no cumplen las normas bsicas sobre descarga de
como resultado un programa bien integrado que conecta
efluentes. De los hogares conectados a la red de distribucin de
las distintas disciplinas del sector. Por ejemplo, la CEAG ha
agua, el 55% experimenta interrupciones del servicio, problema
prestado apoyo a la creacin de comits de agua potable y
que es ms agudo en las municipalidades ms pequeas y para los
saneamiento que tienen una participacin importante en
pobres . Los niveles de eficiencia tanto del funcionamiento como
las cuestiones de gestin de los recursos hdricos. Adems,
de las cobranzas en Mxico estn muy por debajo del promedio
la Comisin est fomentando la construccin de plantas de
de los pases desarrollados. La ineficiencia se exacerba con la falta
tratamiento de aguas residuales para mejorar la calidad de los
de un marco normativo nacional claro para las tarifas, los subsidios
recursos hdricos en el estado, lo que coloca a Guanajuato
y la recuperacin de costos del agua potable y las aguas residuales.
entre los estados con mayor cobertura del tratamiento de
Adems, tradicionalmente se ha centrado la atencin en la construc-
aguas residuales de Mxico.
cin de importantes obras de infraestructura y no en la eficiencia y
Aumento de la cobertura de los servicios. Con el fin de
la calidad del mejoramiento de los servicios o en la extensin de los
abordar las necesidades de agua y saneamiento de las comuni-
servicios a los pobres.
dades rurales en forma sostenible, la CEAG ha prestado apoyo
a la creacin de juntas rurales de agua potable7 y asignado
Al formular una estrategia para el sector del agua, el estado de
Guanajuato adopt un enfoque global. La estrategia, implementada

por la Comisin Estatal del Agua de Guanajuato (CEAG) ya sea
directamente, o indirectamente a travs de las municipalidades o
los servicios pblicos municipales, consta de tres pilares: enfoque
en las polticas, gestin integral de los recursos hdricos y aumento
de la cobertura de los servicios.
Enfoque en las polticas. Aun cuando la CEAG no tiene
responsabilidades directas respecto del funcionamiento de
los servicios, cumple funciones de autoridad normativa, de facilitadora de procesos y de organismo de ejecucin, as como
de proveedora de asistencia tcnica para los servicios de agua
potable municipales. Entre sus responsabilidades se cuentan la
El mejoramiento del abastecimiento de agua consiste en cuatro

categoras: los hogares que tienen abastecimiento de agua por tubera en
la casa; los hogares con abastecimiento por tubera en el terreno, pero
fuera de la casa; los grifos pblicos, y los hogares que traen agua de otra
casa que la recibe por tubera. Las mejoras del saneamiento consisten
en conexiones a un sistema de alcantarillado, tanques spticos y letrinas
sanitarias.
5
CNA, 2004a, Situacin del Sub-Sector, p. A-76 para Mxico. Para el
promedio en Amrica Latina, vase PAHO/ WHO (2001:24,81)
6
Banco Mundial, Mexico Infrastructure Public Expenditure Review, 2005.
7
Las juntas rurales de agua potable, organizaciones comunitarias
encargadas del sistema, se han formado con el apoyo tcnico y social de la
Comisin Estatal del Agua.
4
31
prioridad a las inversiones en las comunidades rurales.
El indicador de la eficiencia global tena por objeto recompensar
a los servicios pblicos municipales por el aumento de los ingresos

y la reduccin del consumo de agua y, por ltimo trmino, mejorar
Productos, indicadores e incentivos
su posicin financiera. A fin de generar un incentivo para la reduccin de los volmenes de produccin, el indicador de producto
La Secretara de Finanzas del Estado, en colaboracin con BANO-
fue definido como los ingresos efectivos en comparacin con el
BRAS (Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos) y el Banco
volumen de agua producido. Sobre la base de las mejoras histricas
Mundial, promovi la adopcin de este mecanismo basado en
de la eficiencia y los costos conexos, se estableci un valor unitario
productos con el fin de mejorar el desempeo de las secretaras
de US$160.000 para los servicios pblicos que demostraran un
del Estado. En su forma actual, este mecanismo introducido por
aumento de la eficiencia del 10% o ms.
una operacin del Banco Mundial recompensa al Estado con
desembolsos de prstamos por los logros de las municipalidades y
en Guanajuato, era prioritario asegurarse de que las conexiones y
los servicios pblicos de agua potable que han tenido buen desem-
el tratamiento de las aguas residuales formaran parte de la agenda
peo, partiendo del supuesto de que las polticas y la asistencia del
de los servicios pblicos municipales. Sobre la base de los costos
estado son esenciales para mejorar el desempeo.
proyectados y de la eficiencia de las plantas de tratamiento, se es-
Tras extensas consultas entre el gobierno de Guanajuato y
tableci el valor de US$60.000 por 150 kg de demanda bioqumica
los interesados, se escogieron tres productos clave como indica-
de oxgeno eliminado para el indicador de nivel de tratamiento de
dores del mejoramiento de los servicios: la eficiencia global, el nivel
las aguas residuales.
de tratamiento de las aguas residuales y el acceso los servicios. El
Gobierno de Guanajuato consider que la eficiencia global sera
era asegurarse de que cada municipalidad escogiera como objetivo
una buena medida de los avances en la aplicacin de las polticas y
tanto a las poblaciones urbanas como a las rurales. Las municipali-
que el nivel de tratamiento de las aguas residuales sera indicativo de
dades de Guanajuato tienen una combinacin de habitantes urba-
una implementacin adecuada de la gestin integral de los recursos
nos y rurales, y se convino en que se asignara un valor nico de
hdricos. Adems, se establecieron los costos unitarios para cada
US$250 por cada habitante conectado. Aun cuando esta suma es
producto (vase el cuadro 1). Aun cuando por su naturaleza dos
superior al costo nacional medio de la conexin, ofrecera un claro
de los indicadores (eficiencia y tratamiento de las aguas residuales)
incentivo para ampliar los servicios, especialmente en beneficio de
se basan en el desempeo, se les denomin genricamente indi-
los pobres.
Dados los bajos niveles de tratamiento de las aguas residuales
Respecto del indicador de acceso a los servicios, el objetivo
cadores basados en el producto siguiendo la terminologa que el

Banco Mundial utiliza para las operaciones que apoyan el uso de
desembolsos contra la entrega de productos y resultados, a diferencia del uso ms tradicional de insumos.
Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos S.N.C. Para ms

informacin, vase www.banobras.gob.mx.
Cuadro 1. Valor unitario de los productos seleccionados

Tipo de producto
Valor unitario del o desembolso

(US$)
Unidad
Meta
Total (US$ 000)
Acceso al servicio
Eficiencia
$250 por habitante
Poblacin rural y urbana
90.640 habitantes
$22.666 $10.240
Ingresos / volumen de agua

producido
64 aumentos de la eficiencia en
10%
$5.100
$160.000 por servicio pblico que

Tratamiento de aguas aumenta su eficiencia en 10%
residuales
$60.000 por 150 kg de DBOa
eliminada
Medido durante el perodo de puesta 12.750 kg de DBO

en marcha
Total
a
$38,000
DBO = demanda bioqumica de oxgeno
32
De conformidad con este esquema, corresponde a cada
un elemento catalizador para la adopcin e institucionalizacin
municipalidad contratar las obras fsicas que se necesiten para crear
de sistemas que proporcionen informacin muy valiosa sobre el
nuevas conexiones y para mejorar las instalaciones de tratamiento
desempeo del sector. Los mecanismos de OBD y la informacin
de aguas residuales o construir otras nuevas. Este mismo principio
sobre el desempeo tambin podran utilizarse para disear progra-
de gestin flexible se aplica a las mejoras de la eficiencia: algunos
mas futuros y facilitar los debates sobre presupuesto que estn cada
servicios pblicos pueden decidir mejorar su registro/catastro de
vez ms centrados en el desempeo y la eficacia.
clientes; otros, abordar con decisin el problema de los malos

pagadores y de las deudas pendientes; y otros, centrar la atencin
en reducir los tiempos de cobranza, aumentar las tarifas o reducir
los costos de produccin. Adems, al utilizar la competencia en
el proceso de contratacin, las municipalidades pueden obtener
economas considerables.

La iniciativa ya ha dado resultados. Desde abril de 2008, la
meta de 90.640 habitantes con pleno acceso al servicio se ha alcanzado y ms de 60 servicios pblicos municipales han demostrado
un aumento de la eficiencia global del 10% como mnimo. Tambin
se han realizado avances sustanciales en el tratamiento de las aguas
residuales.
Conclusiones
La CEAG ha desempeado un papel fundamental en el xito de la
introduccin de este nuevo plan sobre el desempeo. Aunque la
CEAG es un organismo estatal, puede actuar como rbitro entre
el estado y las municipalidades si se presentan controversias. No
hay conflicto de intereses porque, a diferencia de otras comisiones
del agua en Mxico, carece de mandato para preparar y construir
proyectos. La Comisin es adems parte esencial del mecanismo de
pago, pues aporta una verificacin independiente de los productos
que cada municipalidad entrega.

La medicin y el uso de la informacin sobre el desempeo
han fomentado la rendicin de cuentas interna, la transparencia, y

una mejor asignacin de los recursos. Han hecho necesario utilizar
como base el diseo de los sistemas de programas sectoriales capaces de informar sobre la eficacia y eficiencia con que los programas logran resultados mensurables en cuanto a acceso, eficiencia y
sostenibilidad del servicio.

La experiencia de Guanajuato constituye un caso interesante
porque posee mecanismos institucionales mejores y ms transparentes, mayor coordinacin y una mayor rendicin de cuentas
que dan como resultado un mejoramiento de la calidad, el acceso y la eficiencia en los servicios de agua potable y saneamiento.
Cabe esperar que la iniciativa apoyada por el Banco Mundial sea
33
El sistema de evaluacin del desempeo como

herramienta para el Congreso en Mxico
Theo Thomas, Especialista Senior, Sector Pblico, Banco Mundial
Moiss Alcalde Virgen, Diputado federal y Presidente del Comit del Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas, Cmara de
Diputados, Mxico
La introduccin de sistemas de informacin y gestin del desempeo en el proceso presupuestario presenta a la vez oportunidades y retos
para el Congreso Mexicano. La utilizacin de informacin sobre los resultados logrados con el gasto pblico puede contribuir a fortalecer la
supervisin y la responsabilidad en el quehacer de gobierno. No obstante, el suministro de informacin adicional y generalmente compleja
sobre el desempeo tal vez resulte abrumador o no satisfaga las necesidades de los legisladores, a menos que stos colaboren estrechamente con el resto del Gobierno y fortalezcan los instrumentos de que disponen para incorporar en forma selectiva la informacin sobre el
desempeo con el fin de reforzar el papel que tienen en el proceso presupuestario.
Introduccin
1 se resumen algunos de los posibles usos que el Congreso puede

dar a la informacin sobre el desempeo en el ciclo presupuestario.
La medida en que el poder legislativo interacta con el poder ejecutivo y participa en el proceso de preparacin del presupuesto es muy
variable1. Dentro del sistema presidencial de Mxico el Congreso
Durante la preparacin del presupuesto
ejerce una autoridad considerable sobre la formulacin de la poltica

pblica y la preparacin del presupuesto, lo que contrasta con la
El Congreso mexicano, al igual que un nmero cada vez mayor de
mayora de los sistemas parlamentarios en los que los incentivos
cuerpos legislativos, ha ampliado su papel en el establecimiento del
para que el poder legislativo controle la autoridad presupuestaria del
marco macrofiscal. En la tercera parte de los pases de la Orga-
poder ejecutivo (es decir, el gabinete) suelen ser ms dbiles.
nizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE)
El Congreso de Mxico ha desempeado un papel fundamental
estudiados en 2007, el poder legislativo vota para aprobar el total
en el avance hacia la presupuestacin basada en informacin sobre
de gastos antes de votar sobre las distintas partidas3. Por lo general
el desempeo. Ese proceso culmin con la aprobacin de la Ley

Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH)
en 2006, que permite la creacin de un Sistema de Evaluacin del
Desempeo (SED) y detalla el uso de indicadores del desempeo a
lo largo de todo el ciclo presupuestario. Esas reformas, entre otras,
estn creando oportunidades para que el Congreso ejerza, y en
algunos sectores ample, su funcin de supervisin de las facultades
ejecutivas y de establecimiento del marco fiscal general2. En el grfico
Vase Lienert, Who Controls the Budget: The Legislature or the Executive?, Documento de trabajo, FMI n. 05/115, Washington D.C, 2005.
2
Esto coincide con la tendencia observada por Posner y Park, (2007)
en los pases de la OCDE. Vase Role of the Legislature in the Budget
Process: Recent Trends and Innovations, OECD Journal on Budgeting, OECD,
Volumen 7-n. 3.
3
Base de datos de la OCDE sobre prcticas y procedimientos presupuestarios: www.oecd.org/gov/budget/database
Grfico 1. Posibles usos por el Congreso de la informacin sobre

el desempeo en el ciclo presupuestario.
Durante la preparacin del

presupuesto
Para ayudar a establecer
el marce macrofiscal e
informar las negociaciones
presupuestaras
En la aprocacin del
presupuesto
Para revisar y modificar las
partidas en el momento
de la aprobacin del
presupuesto
En auditorias
y evaluaciones
Para asegurar la
responsabilidad mediante
auditoras y evaluaciones
del desempeo (utilizados
en la etapa de examen por
los comites)
Durante la ejecucin del

presupuesto
Para verificar el desempeno en los informes de
ejecucin del presupuesto
34
esos marcos estn ligados a medidas o normas sobre el desempeo
forma en que las reformasintroducidas en Francia, que pueden servir
para promover la estabilidad macroeconmica y la sostenibilidad
como modelo exitoso, han ayudado a ampliar el debate parlamenta-
fiscal. En Mxico, la LFPRH tiene como objetivo una posicin fis-
rio sobre las partidas presupuestarias.
cal equilibrada a mediano plazo y exige que el Congreso apruebe

las estimaciones anuales de ingresos federales antes de debatir las
partidas de gastos. Esas medidas han reforzado la funcin de salva-
Durante la ejecucin del presupuesto
guardia de la estabilidad macroeconmica que ejerce el Congreso.

En Mxico, como en la mayora de los pases latinoamericanos,
Actualmente, la mayora de los pases de la OCDE incluye infor-
las prioridades intersectoriales generales se determinan en el Plan
macin sobre el desempeo en los informes de ejecucin del pre-
Nacional de Desarrollo plurianual presentado por el Presidente. El
supuesto. Aunque esa informacin sobre el desempeo puede ser
Presidente presenta adems el presupuesto anual al Congreso. Sin
muy informativa, en la mayora de los pases de la OCDE el hecho
embargo, dadas las amplias facultades del Congreso y su disposicin
de no cumplir los objetivos en materia de productos o resultados
a modificar el presupuesto (vase ms abajo), la formulacin de
generalmente constituye la base para un debate, tanto dentro del
ste supone un complejo proceso de negociaciones orientadas a
Gobierno como dentro del comit legislativo responsable, ms que
conciliar prioridades polticas, sociales, econmicas e institucionales
para la aplicacin automtica de sanciones6.
divergentes relacionadas con los programas nuevos y en curso. Ac-
tualmente, el presupuesto requiere un examen de los objetivos de
la informacin sobre el desempeo que rena vendr a sumarse a la
desempeo y de la informacin sobre el desempeo del perodo
amplia informacin que ya se comunica peridicamente al Congreso
anterior, pero ste no es el nico factor para la formulacin de
y a sus diversos comits durante el ao. Aunque la informacin
presupuestos, y en muchos casos ni siquiera el que predomina
sobre el desempeo se comunica actualmente al Congreso, en gran
4.
Una vez que el SED entre en pleno funcionamiento en Mxico,
medida sobre una base ad hoc y respecto de determinados progra-
En la aprobacin del presupuesto
mas sociales, el poder ejecutivo ya debe informar al Congreso en

intervalos regulares durante el ejercicio econmico acerca de ciertas
actividades: las transferencias a los Estados y la evolucin de la deuda
El Congreso de Mxico introduce modificaciones relativamente
pblica (mensualmente); la evolucin de las finanzas pblicas, lo que
importantes al presupuesto y hoy dispone de informacin adicional
incluye informacin sobre ingresos, gastos y deuda (trimestralmente);
sobre el desempeo que le ayuda a justificar tales modificaciones. Sin
y la dems informacin que requiera el Congreso. A fin de no so-
embargo, en el agregado los cambios son limitados, dado que la LF-
brecargar la capacidad limitada del mismo, ser necesario establecer
PRH exige que toda modificacin que entrae gastos adicionales deba
procedimientos que permitan selectividad a la hora de decidir qu
compensarse con nuevos ingresos o equilibrarse con reducciones de
informacin sobre el desempeo se solicitar y examinar; por
otros gastos5. Si bien el presupuesto no tiene carcter poltico, se
ejemplo, centrando la atencin sobre todo en los programas de alto
prev que el Congreso pueda hacer uso de la informacin adicional

sobre el desempeo producida en los documentos presupuestarios
y por el SED para justificar los ajustes.

Alrededor del 50% de los pases de la OCDE establece metas de

desempeo no financiero para los programas o los organismos en los
documentos presupuestarios (Base de datos de la OCDE sobre prcticas
y procedimientos presupuestarios: www.oecd.org/gov/budget/database).
Vase tambin Banco Mundial, 2008, Performance-Informed Budgeting in
Latin America: Experiences and Opportunities, documento presentado
en la Conferencia Internacional sobre Presupuesto Basado en Resultados
celebrada en Mxico, junio de 2008.
5
Posner y Park (2007). Esto contrasta con la mayora de los sistemas
parlamentarios que tienden a desalentar la introduccin por el poder
legislativo de modificaciones presupuestarias sustanciales, las que con
frecuencia se consideran como un voto de censura en el Gobierno.
6
Banco Mundial, 2008, situacin operacional.
4
Las reformas que han reestructurado la clasificacin del presu-
puesto deberan contribuir a aumentar la transparencia y a acrecentar

el compromiso del poder legislativo en torno a la ejecucin del presupuesto. Inicialmente la Nueva Estructura Programtica fue creada en
el decenio de 1990 para permitir fijar los costos de las actividades
pblicas de conformidad con su funcin. Posteriormente, las partidas
de gastos se han ido vinculando cada vez ms a los productos de los
programas; se fijan metas de ejecucin concretas para demostrar lo
que el Gobierno se propone lograr con los fondos y el SED proporcionar informacin sobre los resultados. En el grafico 2 se indica la
35
Grafico 2: Participacin parlamentaria en las partidas presupuestarias: El caso de Francia

Hasta 2005
Partida actual de
servicios: slo 1
voto
Desde enero de 2006
Nuevas medidas
para cada ministerio:
97 aprobadas en
2003
El 94% de las partidas se renueva en forma prcticamente automtica en el

Parlamento, respecto de un ao a otro (partida actual de servicios) sin que
se opongan objeciones. Los debates se centran esencialmente slo en el 6%
del presupuesto general.
47 misiones
47 votos
El 100% de las partidas se debaten de cada misin.
Fuente: www.lolf.minef.gouv.fr
riesgo y gran visibilidad (en el grafico 3 figura un examen del limitado
OCDE, el mbito de accin de las EFS normalmente incluye en la
escrutinio que realiza el Parlamento de los Public Sector Agreements
actualidad un examen de la optimizacin de los recursos y de la cali-
(Acuerdos de Servicio Pblico, PSA) en el Reino Unido).
dad de los indicadores o los sistemas de desempeo. Generalmente

se encarga a comits de supervisin especficos dentro del poder
legislativo la tarea de examinar los informes de las EFS y formular
En auditoras y evaluaciones
recomendaciones al respecto, as como realizar otras evaluaciones

e investigaciones, para lo que se recurre con frecuencia a expertos
Tradicionalmente, las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS)
adicionales, y se pide a los organismos de ejecucin que sigan de
aseguran el control financiero externo examinando y analizando el
cerca la forma en que han abordado las recomendaciones de las EFS
libro mayor del Estado. En pases como Espaa, Francia y Portugal, el
o los comits legislativos e informen al respecto.
Tribunal de Cuentas desempea una funcin cuasi-judicial, en tanto
que en los sistemas de Westminster (los EE. UU. y el Canad), las
pueden convertirse en consumidores (y grupos de presin) ms
EFS operan como instituciones auxiliares del poder legislativo. En la
activos de la informacin sobre el desempeo producida por las EFS
Los grupos de inters y los medios de informacin tambin
Grafico 3: Escrutinio realizado por el Parlamento del Reino Unido de los Acuerdos de Servicio Publico
El eje de la gestin del desempeo en el

Reino Unido son los Acuerdos de Servicio
Pblico (ASP). Su objectivo es destinar
los recursos principalmente a mejorar los
resultados y a fortalecer la responsabilidad.
En las ASP se especifican los objectivos de
los departamentos, los objectivos de apoyo,
y las metas de desempeo. A pesar de
que se recomienda a los comits parlamentarios que peridicamente realicen un
escrutinio de los ASP, una encuesta reciente
revela que en general los escrutinios son
superficiales.
Sometidos a escrutinio
pero no se ha publicado
ningn informe al repecto
ASP que
no se han
sometido a
escrutinio
Sometidos a escrutinio de manera

exhaustiva en el informe
Semetidos a escrutinio en grado
mnimo en el informe
Sin someter a escrutinio en el
informe
Fuente: Informacin extrada de 344 acuerdos de servicio pblico identificados en los ejercicios econmicos de 2003, 2004, 2005 y 2006. UK Parliamentary Scrutiny of
Public Service Agreements: A challenge too far? Carole Johnson y Colin Talbot, de prxima aparicin.
36
o los comits legislativos. Al intensificar en esa forma el debate y el
desempeo.
compromiso pblico se puede contribuir a acrecentar la transparencia y la supervisin de las medidas ejecutivas.

En Mxico, la Auditora Superior de la Federacin (ASF) es una
Retos
entidad autnoma y est bajo las rdenes del Congreso. Adems de

auditoras financieras tradicionales, en 1997, la ASF comenz a realizar
La iniciativa orientada a la preparacin del presupuesto sobre la
auditoras de desempeo, aunque su cobertura no es universal.
base de la informacin relativa al desempeo ofrece al Congreso

grandes oportunidades para acrecentar sus funciones normativas y
de supervisin. No obstante, todava quedan importantes retos por
Fortalecimiento de los instrumentos de

que dispone el Congreso
superar para que los objetivos principales se hagan realidad.

La definicin de los indicadores apropiados para diferentes
usuarios. La utilidad de determinadas medidas del desempeo
y el inters que stas generen depender de que satisfagan las
Para que el Congreso ejerza eficazmente su funcin de supervisin
necesidades de los usuarios. Las decisiones tcnicas a que se
es necesario que tenga acceso a la informacin adecuada en el
enfrentan los directores de programas suelen ser diferentes de
momento preciso y que pueda utilizarla. La experiencia en muchos
las decisiones polticas a que se enfrenta el Congreso o de los
pases de la OCDE ha sido desigual e indica la necesidad de que el
intereses del pblico. Armonizar esas necesidades diferentes
Congreso de Mxico contine fortaleciendo y alineando sus princi-
sin abrumar a los legisladores ni crear sistemas de informacin
pales instrumentos para un compromiso activo con la informacin
demasiado costosos ser un reto importante que requerir una
sobre el desempeo en el proceso presupuestario:
estrecha cooperacin entre los poderes legislativo y ejecutivo.
La estructura de comits constituye la esencia de la influencia
Una posibilidad sera que el Congreso colaborara con el poder
legislativa, pero con frecuencia el tiempo para el debate y la
ejecutivo y con sus propios organismos para asegurarse de que
capacidad tcnica son limitados. El ejecutivo siempre tendr
reciban una o algunas medidas fundamentales de los productos
bastante ms informacin y capacidad tcnica que el Congreso.
y resultados vinculadas a cada organismo o cada partida para
Ello no obstante, es esencial adaptar y aumentar la capacidad
programas8
del Congreso para incorporar en forma selectiva la informacin
La necesidad de asegurar la puntualidad, independencia y
sobre el desempeo en las operaciones de los comits, para
solidez de la informacin sobre el desempeo. La informacin
poder responsabilizar al poder ejecutivo, lo que incluye mecan-
y los anlisis producidos por el SED, la ASF y el CEFP sern
ismos para asegurar que las recomendaciones se apliquen;
decisivos en este proceso. Sin embargo, se necesitar tiempo, y
El Congreso puede hacer uso de la informacin producida por
muy probablemente la participacin activa del Congreso, para
la ASF (auditoras de desempeo, as como auditoras finan-
desarrollar la capacidad necesaria para producir sistemas slidos
cieras), y a la larga por el SED, para mejorar su supervisin
de informacin sobre el desempeo (proceso generalmente
ejecutiva y asegurar la responsabilidad, a condicin de que la

informacin se reciba a tiempo y en un formato que satisfaga
las necesidades de los legisladores. Por ejemplo, uno de los aspectos que se critican actualmente respecto de los informes de
auditora financiera de la ASF es que se producen demasiado
tarde para que influyan en los debates subsiguientes sobre el
presupuesto, y
El Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas de la Cmara de
Diputados (CEFP) ayuda a analizar el presupuesto dentro del
Congreso7. El Centro est desarrollando una capacidad analtica
que es independiente del ejecutivo, aunque recientemente
comenz a incorporar la gran variedad de informacin sobre
Alrededor de la tercera parte de los pases de la OCDE han creado

instituciones para ayudar a la supervisin y el seguimiento legislativos, por
ejemplo la Oficina de Presupuesto del Congreso de los E.E.U.U . ( US
Congressional Budget Office. Vase la base de datos de la OCDE sobre
prcticas y procedimientos presupuestarios: www.oecd.org/gov/budget/
database.
8
Esto podra reflejar el sistema de calificaciones de algunos Gobiernos
de la OCDE; por ejemplo, la Ofcina de Gestin del Presupuesto de
los EE.UU. (US Office of the Management of the Budget (OMB)) emplea
un sencillo sistema de calificaciones de evaluacin del desempeo para
supervisar los programas (Performance Assessment Rating Tool); vase:
www.whitehouse.gov/results/agenda/scorecard.html.
7
37
iterativo) y para crear la credibilidad necesaria para inspirar

confianza en los usuarios.
El desarrollo de una cultura de evaluacin del desempeo
dentro de los tres niveles de Gobierno, lo cual llevar tiempo.
Sobre la base de la experiencia adquirida a nivel federal, Mxico
tiene previsto crear sistemas similares dentro de los gobiernos y
los cuerpos legislativos locales, reconociendo al mismo tiempo
las diferencias entre los estados.
La decisin de preparar el presupuesto sobre la base de la
informacin sobre el desempeo tambin puede modificar el
carcter de la supervisin legislativa. Si se aprueba el presupuesto basndose en los objetivos relativos a resultados habr
ms margen para delegar las decisiones detalladas sobre el gasto
en los directores de programas. Sin embargo, tal vez los polticos consideren que esto reduce su autoridad sobre la forma en
que se implementan los programas y en que se responsabiliza
a los administradores por los complejos vnculos entre insumos
y productos/ resultados. La informacin de alto nivel sobre el
desempeo puede adems impedir ver claramente las tendencias subyacentes o la informacin marginal, vale decir, qu
tanto ms se lograr con financiamiento adicional? A menos que
se aborden esos aspectos, es probable que el inters de los
legisladores en ese tipo de informacin decaiga9. No obstante,
en muchos pases el legislativo ha aceptado ese equilibrio entre
los controles detallados y la expectativa de una gestin ms
eficiente que se deriva de una mayor responsabilidad por el
desempeo.
En general, la creacin de un marco y una cultura de evaluacin
del desempeo en todos los niveles de Gobierno es un proceso
evolutivo y de largo plazo. Es importante atenuar las expectativas de
los usuarios, entre ellos el Congreso, en forma tal que tengan entusiasmo suficiente para apoyar activamente el desarrollo de sistemas y
procesos, pero que sean lo suficientemente realistas como para no
debilitar el apoyo a largo plazo.
Sterck y Bouckaert, The impact of performance budgeting on the role of

parliament: a four country study, Instituto de Gestin Pblica, Blgica, 2006,
documento presentado en el segundo Dilogo Transatlntico, Lovaina,
38
Definicin y uso de indicadores y metas en el

presupuesto basado en resultados
Manuel Fernando Castro, Oficial Senior de Evaluacin, Grupo de Evaluacin Independiente (IEG), Banco Mundial
Ricardo Miranda Burgos, Director General Adjunto de Seguimiento y Evaluacin Presupuestaria, Subsecretara de Egresos,
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP), Mxico
Esta nota analiza algunos de los principales aspectos tcnicos e institucionales relacionados con la formulacin y el uso de indicadores y
metas en la implementacin del presupuesto basado en resultados en el nivel nacional. Seala, igualmente, los recientes logros y algunos
de los retos que Mxico tiene con respecto a la institucionalizacin de este nuevo modelo, como parte de los esfuerzos de la administracin
federal por incrementar la calidad del gasto pblico haciendo uso de instrumentos de evaluacin de las polticas y los programas de gobierno
aprobados en el presupuesto.
Aspectos tcnicos de los indicadores

del desempeo
Objetivos, resultados y productos

A nivel nacional, al establecer indicadores para el presupuesto basado
en resultados se debe distinguir entre el nivel superior (macro) y el
El presupuesto basado en resultados es un componente central de
nivel operativo (micro) del desempeo en la cadena de implemen-
un proceso ms amplio que suele denominarse gestin basada en el
tacin del gobierno. El nivel superior considera el entorno externo
desempeo o gestin orientada a resultados. Su objetivo es mejorar la
a los programas, as como los impactos, resultados y productos pla-
eficiencia, la eficacia, la rendicin de cuentas y la transparencia de las
neados respecto de lo que objetivamente se logra. Esto ltimo, dada
polticas, de los programas y del gasto en los gobiernos. Este proceso
la importancia que revisten los fines para la poltica de desarrollo gu-
comprende el uso de indicadores de desempeo para valorar el
bernamental, interesa principalmente a los funcionarios responsables
grado en que se estn logrando los resultados esperados y, consid-
de las polticas, de los programas y del presupuesto nacional. El nivel
erando la informacin del desempeo, apoyar la mejora continua de
operativo alude a la gestin interna de los programas y comprende
las decisiones presupuestarias, as como del diseo y la gestin de
los productos, actividades e insumos que, por su carcter de medios
los programas.
para la gestin, son del inters de las autoridades encargadas del
Figura 1. Cadena de implementacin en el presupuesto por resultados
Nivel macro/influencia externa

(oficina nac. de presup./planeacin)
Nivel micro/gerencial (sector/agencia)

Insumos
Actividades
Productos
Resultados
Eficiencia
Recursos financieros, humanos
y materiales para
generar productos
Por ej., monto
de recursoso
presupuestodas
Metas (Impactos)
Eficacia
Tareas
emprendidas
para transformar
insumos en
productos
Por ej., numero
de suplementos
nutricionales
recibidos por
nios de hogares
pobres
Principalmente
bienes producidos o servicios
prestados
Por ej., nmero de
suplementos por
nios de hogares
pobres
Efectos intermedios de los

productos en los
beneficiarios
Mejoras de
largo plazo en
condiciones de los
beneficiarios
Por ej., mayor

cobertura de los
programas de
apoyo nutrcional
Por ej., disminucin

de la desnutricin
crnica de la
poblacin infantil
pobre
39
presupuesto y de los programas en los sectores y agencias. Ambos
participan coordinadamente en la definicin de dichas metas con el
lados de la cadena de resultados son esenciales para el presupuesto
propsito de que stas sean relevantes, crebles y factibles. Definir
basado en el desempeo, y los productos actan como puente entre
metas para todas las variables que intervienen en la asignacin de
los dos niveles de la cadena de implementacin (Figura 1).
recursos puede resultar una tarea compleja y exigente en tiempo y
A nivel de las agencias, el establecimiento de una cadena
dedicacin, pero es importante, ya que los gobiernos deben rendir
secuencial de resultados para todos los programas comienza con
cuentas precisamente sobre la base de tales metas, y porque slo
la determinacin y alineacin de los objetivos o resultados de alto
a travs de stas, y de los objetivos que les dan sentido, se puede
nivel, que son de mediano y largo plazo (4 a 15 aos), por ejemplo
incentivar la mejora continua del desempeo de los ministerios, agen-
reducir la mortalidad infantil. Por lo tanto, para determinar qu espe-
cias, y servidores pblicos. Un aspecto importante por considerar
ran lograr las agencias con sus respectivos presupuestos y medir su
es lograr que las metas sean relevantes y crebles, para lo cual las
desempeo utilizando indicadores, los funcionarios responsables del
agencias no deben poder modificarlas discrecionalmente. Asimismo,
presupuesto deben conocer bien hacia dnde estn orientadas las
una vez lograda una meta, las agencias no slo deben mantener esa
actividades de esas agencias y cules son sus objetivos estratgicos,
pauta, sino buscar mejores resultados.
as como identificar claramente los objetivos a nivel nacional, sectorial
y regional a los que contribuyen. Slo entonces pueden identificar
los resultados de un programa o poltica en forma cuantitativa o
resultados y productos adecuadamente vinculados con los objetivos
cualitativa, reflejan los cambios en las variables que la ejecucin del
de los programas de cada agencia, y los funcionarios de presupuesto
programa busca afectar, y permiten la medicin de los resultados en
pueden identificar qu constituye un gasto de calidad, al establecer
forma oportuna y costo-efectiva. As, los indicadores de desempeo
en forma clara lo que cada programa y agencia debe realizar con los
deben proporcionar informacin a los gerentes y a los funcionarios
recursos asignados.
responsables de los programas y del presupuesto, de forma que stos
Los indicadores, por su parte, son un instrumento para medir
puedan determinar los progresos en la consecucin de los objetivos y
Definicin de indicadores de desempeo y sus metas
metas a lo largo de la cadena de implementacin (desde los impactos
A partir de sus objetivos, las agencias pueden derivar metas a ms
en el nivel superior hasta los insumos en el nivel operativo).
corto plazo (1 a 4 aos) que definen los resultados previstos de
las asignaciones presupuestarias. Bsicamente, las metas son rdenes
el monitoreo y la evaluacin de los resultados del presupuesto en
cuantificables de una variable determinada durante un perodo es-
forma oportuna, estandarizada y a costo razonable. La literatura
pecfico. Las metas del nivel superior ayudan a mejorar la eficacia
sobre monitoreo y evaluacin hace referencia a diversos acrnimos
y las del nivel operativo buscan incrementar la eficiencia, aunque
que pueden ayudar a establecer indicadores adecuados segn un
son complementarias e interdependientes. Una tcnica para definir
conjunto de parmetros tcnicos (vanse algunos ejemplos en el
metas es traducir los resultados y productos en enunciados positivos
Figura 1).
orientados al logro de un efecto esperado, de forma que, a partir de
un valor inicial de referencia (lnea de base), sea posible establecer un
tos metodolgicos pueden aplicarse de manera diferente segn el
camino y el destino al que se quiere llegar (por ejemplo, aumentar
contexto. Por ejemplo, en las primeras etapas de la implementacin
la cobertura de los programas de apoyo nutricional del 35% al 40%
del presupuesto basado en resultados, puede ser necesario lograr
para la poblacin pobre entre 2008 y 2010). Las metas deben indicar
un equilibrio entre la necesidad de los responsables del presupuesto
logros referentes a un solo producto o resultado en un perodo
de obtener informacin del desempeo, por un lado, y una calidad
definido de tiempo, suponiendo una cantidad finita de insumos y
ligeramente desigual o un mayor nmero de indicadores, por el otro.
actividades necesarias para obtenerlas (Figura 1).
Por ello, se trata de un proceso gradual y progresivo de mejoramien-
Definir metas relevantes requiere criterios tcnicos para identi-
to que implica considerar mediciones su ptimas transitoriamente,
ficar una lnea de base slida y realizar una valoracin realista de los
mientras el proceso de implementacin avanza con acciones dirigidas
recursos y capacidades con que se cuenta para conseguirlas, lo que
a resolver la situacin.
implica, a su vez, contar con un amplio conocimiento de las polticas
y programas en cuestin. Los responsables internos de los progra-
requiere buen criterio tcnico y un juicio centrado para avanzar
mas en las agencias y las autoridades responsables del presupuesto
cuidando lo esencial. No existen indicadores perfectos; en
40
Los indicadores de desempeo deben facilitar la medicin,
En la prctica, es importante tener en cuenta que los aspec-
Decidir cul es el nivel ptimo o aceptable de dicho equilibrio
Recuadro 1. Calidad de los indicadores del desempeo
otra). Un paso tcnicamente crtico para relacionar la financiacin
De acuerdo con las categoras mas frecuentes, todo indicador de desempeo debe
ser:
con los resultados es establecer una clasificacin programtica del
SMART*
CREMA**
Specific: Especfico
Measureable: Cuantificable
Achievable: Alcanzable
Relevant: Relevante
Trackable: Susceptible de monitorear
Claro
Relevante
Econmico
Monitoreable
Adecuado
gasto, la cual busca permitir que el presupuesto pueda ser ledo en

trminos de los resultados que con l se espera conseguir. En la
prctica, dicha clasificacin debe ser un subproducto de todo el proceso de definicin de metas e indicadores de impactos, resultados y
productos para cada programa y agencia, preferentemente mediante
un trabajo de colaboracin entre los funcionarios responsables de la
programacin de recursos para cada uno de los sectores del presu-
* SMART: acrnimo en ingls del conjunto de caracteristicas propuestas

primeramente por Peter Drucker en 1954.
puesto nacional y los funcionarios responsables de los programas y el
** CREMA: del acrnimo CREAM en ingls introducido por Schiavo-Campo

(1999).
presupuesto en los sectores y agencias.

La clasificacin financiera convencional, basada principalmente en
asignaciones globales para insumos (por ejemplo, sueldos y salarios)

ocasiones, es necesario utilizar indicadores indirectos o aproximados,
o unidades institucionales (por ejemplo, ministerios o agencias), no
por ejemplo cuando no se dispone de datos, cuando stos no se
ofrece mucha informacin acerca de si los recursos han conseguido
pueden recopilar peridicamente, cuando recabar la informacin re-
sus objetivos o si podran producir mayores beneficios. Una clasifi-
sulta demasiado costoso. Entender estas dificultades y los potenciales
cacin programtica ayuda a establecer una secuencia lgica entre los
costos de obtener y analizar la informacin del desempeo es crtico
resultados y productos de los programas y los resultados agregados
para el xito del proceso de implementacin del presupuesto basado
a nivel de la agencia, el sector o las polticas. Con tal clasificacin, el
en resultados. Con frecuencia, las agencias tienden a seleccionar sus
proceso presupuestario es ms un proceso de decisin estratgica
indicadores basndose en la informacin que tienen a mano ms
entre diferentes prioridades de poltica que una lista de solicitudes
fcilmente, hasta que se ha fortalecido la planeacin estratgica que
presupuestarias a ser incorporadas. Desde el punto de vista tcnico,
permite apreciar lo importante y costo-eficiente que es contar con
el reto es asegurar que las modalidades de programas reflejen las
informacin para medir el desempeo de sus programas en un hori-
prioridades gubernamentales en la asignacin de los recursos durante
zonte de largo plazo.
la elaboracin del presupuesto. Si se realiza satisfactoriamente, este

ejercicio favorece el cumplimiento de los propsitos de rendicin
Vnculo entre el presupuesto y los resultados
de cuentas (como informacin ex post) y la preparacin y ejecucin
La solidez del presupuesto basado en resultados depende de la
del presupuesto (como informacin ex ante). Pero para que estos
vinculacin entre la planeacin del desarrollo, los resultados y las de-
objetivos puedan ser cumplidos eficazmente, todo el presupuesto
cisiones sobre la asignacin de los recursos financieros. Una manera
debe adoptar un formato por programas (por ejemplo, las solicitudes
de establecer ese vnculo es estandarizar los costos por unidad de los
de los ministerios, las asignaciones establecidas por ley o la evaluacin
productos suministrados (por ejemplo, pacientes tratados en centros
de los resultados presupuestales), al menos como complemento de
de salud o estudiantes matriculados en educacin secundaria). Otra
la clasificacin financiera tradicional.
forma es identificar conexiones cuantitativas ms globales entre el
nivel de resultados logrado y determinadas asignaciones presupues-
cionar la financiacin con los resultados, debido a que proporciona
tarias anuales o plurianuales (por ejemplo, aumento de la cobertura
informacin que los sistemas financieros y contables tradicionales
El costeo de los programas es la otra tcnica clave para rela-
de los servicios de agua y saneamiento) . Establecer dichos nexos

1
demanda, igualmente, una enorme cantidad de juicios tcnicos y un

intenso trabajo operativo, ya que la tarea se debe hacer individualmente para cada captulo presupuestario o programa .
2
En virtud de la diversidad de los productos y resultados en el
sector pblico, puede ser complicado vincular algunas asignaciones

presupuestarias al desempeo (por ejemplo, cuando los costos por
unidad de un servicio varan considerablemente entre una regin y
Por ejemplo, en Gran Bretaa, en los Acuerdos sobre la Prestacin de

Servicios Pblicos las metas de resultados estn vinculadas al proceso de
presupuestacin plurianual; vase Robinson (2007).
2
ste es especialmente el caso cuando la tarea se hace por primera
vez; sin embargo, la dificultad puede disminuir a medida que se adquiere
experiencia, sobre todo si se recurre a la tecnologa para automatizar el
proceso.
1
41
simplemente no pueden ofrecer. Sin embargo, costear los productos
Informacin del desempeo
y los resultados unitarios de los programas tambin presenta dificultades. Por un lado, los resultados y productos del sector pblico no
La medicin de los resultados de las asignaciones presupuestarias
se expresan necesariamente en unidades estandarizadas; los resulta-
presenta una serie de retos relacionados con la informacin del
dos en particular, suelen verse afectados por factores externos (por
desempeo.
ejemplo, la delincuencia, el desempleo y la pobreza). Por otro lado,
En primer lugar, la recopilacin de informacin sobre los indi-
incluso los productos pueden depender del carcter contingente de
cadores del desempeo no es necesariamente una tarea fcil.
muchos servicios (por ejemplo, el Ejrcito o el servicio de bomberos).
Por ejemplo, los indicadores referentes a productos se basan
Algunos mtodos sofisticados de clculo, como el activity based cost-
sobre todo en registros administrativos (datos recolectados
ing (costeo basado en actividades; ABC) slo reflejan algunas de estas
diariamente por los propios programas), los cuales pueden ser
complejidades. Por esta razn, casi siempre es necesario recurrir a
muy deficientes en muchos pases en desarrollo. Los resultados,
soluciones complementarias para informar el proceso presupuestario,
por su parte, se basan en mayor medida en datos estadsticos
como por ejemplo en el caso de las evaluaciones de programas.
(observaciones peridicas obtenidas mediante encuestas o estimaciones), que no se recopilan con suficiente frecuencia como
para que sirvan de base para las decisiones anuales sobre el
Consulta y validacin de los indicadores
presupuesto.
En segundo lugar, la informacin sobre el desempeo requiere
El uso escaso o inadecuado de la informacin sobre el desempeo
anlisis. Aun si se cuenta con buenos datos, stos no pueden ser
en el proceso presupuestario a menudo tiene que ver con problemas
considerados informacin del desempeo en s mismos si no
no slo de disponibilidad y calidad de los datos, sino de concertacin
han sido procesados y organizados de una manera estructurada,
y aceptacin poltica de la informacin del desempeo.
accesible y oportuna.
Si las mediciones del desempeo van a informar las decisiones
En tercer lugar, para que la recopilacin, la gestin y el reporte
sobre los presupuestos ministeriales, entonces los ministros sectori-
de datos sobre el desempeo sean de buena calidad, se debe
ales y las autoridades presupuestarias centrales deben estar al tanto
contar con sistemas de informacin adecuados. Sin duda,
de qu se quiere medir y cmo se est midiendo. Los oficiales de
la mayora de los sistemas presupuestarios recopila datos
alto nivel deben convenir tanto en los indicadores como en las
financieros (por ejemplo, compromisos y pagos) con fines de
metas, sobre todo porque el presupuesto es, fundamentalmente,
control. Sin embargo, el presupuesto basado en resultados hace
un proceso poltico. En definitiva, las decisiones presupuestarias se
necesario integrar la informacin financiera y la informacin del
toman teniendo en cuenta usos competitivos que son reflejo no slo
desempeo, por lo que la inter-operacin entre los sistemas
de los programas, sino tambin, y en alto grado, de los objetivos y
estadsticos nacionales, los sistemas de monitoreo de los pro-
compromisos polticos de los gobiernos. Aparte de definir los obje-
gramas y agencias, y los sistemas de informacin financiera es de
tivos, indicadores y metas de los programas y sus vnculos con los
vital importancia.
resultados y objetivos de las polticas, los gobiernos tambin deben
Por ltimo, dado que la informacin sobre el desempeo es
estandarizar e institucionalizar los procedimientos para asegurar una
diferente de la informacin financiera, el presupuesto basado
amplia aceptacin y validacin de sus metas. Los procedimientos
en resultados slo es posible si las oficinas de presupuesto son
de consulta y concertacin ayudan tanto a las autoridades presu-
competentes en el anlisis de las polticas y la valoracin de la
puestarias centrales como a los ministerios sectoriales al reducir la
informacin que deben reportar los ministerios sectoriales y los
discrecin y los incentivos para establecer metas e indicadores de
organismos de evaluacin.
poca relevancia..
42
Mxico: Progresos recientes y principales

desafos
dicin de cuentas generalizadas en el lenguaje de resultados; lograr

una mayor calidad en las matrices de indicadores, y desencadenar
acciones para mejorar la calidad, disponibilidad y utilizacin de la
Mxico ha venido incorporando la utilizacin de indicadores del
informacin sobre el desempeo son algunas de las tareas priori-
desempeo en el presupuesto pblico desde 1997. En el marco de
tarias. Otros desafos son armonizar las categoras de programas en
una serie de importantes transformaciones institucionales recientes
el presupuesto e introducir clasificaciones basadas en productos y
contempladas en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 la
resultados, establecer mecanismos de consulta y validacin de las
reforma del marco presupuestario federal con un enfoque orientado
metas e indicadores incorporando a los niveles de decisin del gobi-
a los resultados; la creacin del Consejo Nacional de Evaluacin
erno, formular y adoptar una ms amplia estrategia de informacin y
de la Poltica de Desarrollo Social a modo de organismo tcnico
establecer un plan estructurado y a mediano plazo para desarrollar
e independiente de evaluacin, la adopcin de un nuevo marco de
capacidades de gestin orientada a resultados, monitoreo y evalu-
armonizacin contable, y la creacin del Sistema de Evaluacin del
acin en los funcionarios pblicos de todos los niveles.
Desempeo (SED), el pas ha emprendido la tarea de evaluar los

resultados del gasto en todos los programas federales.

Desde marzo de 2007, se han definido matrices de indicadores
Referencias
con un fuerte nfasis en indicadores de impacto, resultados y productos en los programas presupuestarios (77% del total). Se han es-
M. F. Castro, Insider Insights: Building a Results-Based Manage-
tablecido criterios homogneos para la definicin de los indicadores
ment
y metas y, a partir de stos, se incorporaron matrices de indicadores
and Evaluation System in Colombia, Banco Mundial,/IEG,
en 398 programas, se concertaron e incluyeron en el presupuesto
ECD Working Paper No. 18, Washington, D.C.2009.
265 indicadores correspondientes a 217 programas presupuestarios
H. Hatry, Performance Measurement: Getting Results Urban
ejecutados por 27 dependencias y entidades federales, y se incluy
la perspectiva de gnero en 216 indicadores de 64 programas presu-
J. Z. Kusek, y R. C. Rist., Ten Steps to a Results-Based Monitoring
puestarios.
and Evaluation System Banco Mundial, Washington, D.C.
2001.
Todo esto ha exigido un gran esfuerzo en trminos de coor-
institute Press, Washington, D.C., 1999.
dinacin y ha sido un proceso tcnicamente complejo en el que se
K. Mackay, How to Build M&E Systems to Support Better
ha avanzado gracias a la participacin de las dependencias y enti-
Governments, Banco Mundial,/IEG, Washington, D.C. 2007.

Integrating and Using Performance Information in the Budget
dades de la Administracin Pblica Federal, y en el que la Cmara

de Diputados ha sido un actor relevante. Aunque algunos de los
Process en Performance Budgeting in OECD Countries,
aspectos aqu sealados dan una idea de la dimensin del proceso
OCDE, Pars, .2007.
en marcha, los efectos de mediano y largo plazo en la orientacin
M/. Robinson, Performance Information Foundations en M.
hacia los resultados de la administracin pblica mexicana sern an
Robinson, comp., Performance Budgetin, FMI, Washington,
ms importantes. Sin embargo, se no ser un proceso fcil ni lineal.
D.C., 2007.
Se deber superar una serie de retos con el trabajo de mltiples
S. Schiavo-Campo, Performance in the Public Sector, Asian
instancias.
Journal of Political Science 7 (2), 1999.
Ser necesario asegurar la continuidad del proceso y el respaldo
poltico al ms alto nivel del gobierno para avanzar en su institucionalizacin. Igualmente, se requerir tiempo y mucho ms trabajo para
renovar la mentalidad y recrear las prcticas de muchos oficiales del
gobierno y agentes externos, en el Ejecutivo, el Legislativo, as como
en las instituciones de control, fiscalizacin y transparencia. Mejorar
los indicadores de desempeo; definir y poner en operacin una
funcin de seguimiento adecuada (que complemente la funcin de
evaluacin existente); internalizar prcticas de comunicacin y renMejorando la calidad del gasto pblico a travs del uso de informacin de desempeo en Mxico
43
Mejorando el desempeo del presupuesto:

Polticas pblicas de nutricin basadas en la evidencia1
Ricardo Mjica Rosales, Director General de Evaluacin y Monitoreo de los Programas Sociales, Secretaria de Desarrollo
Social(SEDESOL), Mexico
En los ltimos Mxico ha hecho importantes avances en el estado de nutricin de la poblacin. A pesar de la disminucin en la inequidad, la
desnutricin crnica contina siendo un desafo de las polticas pblicas. La ms reciente generacin de programas se distingue por un diseo
basado en la evidencia cientfica existente. Esta nota (a) presenta un anlisis de la efectividad y eficiencia de los principales programas en
materia de nutricin, (b) resalta la importancia de un diseo robusto y del uso de evaluaciones de calidad en los programas que permiten
una mejor asignacin de recursos, y (c) destaca algunas de las prioridades para la mejora de dichos programas en los prximos aos.
Tendencias recientes
Las mximas disminuciones de prevalencias de desnutricin
crnica se observan en los dos deciles2 inferiores de condiciones

A partir de la informacin de las Encuestas Nacionales de Nutricin
de bienestar, seguidos de los tres intermedios. En los cinco deciles
1988 y 1999, y la Encuesta Nacional de Salud y Nutricin 2006, se
superiores no hubo una disminucin importante de la desnutricin
observa que en los ltimos 20 aos Mxico ha hecho importantes
crnica en los ltimos siete aos. A pesar de la disminucin en
avances importantes en el estado de nutricin de la poblacin. La
la inequidad en relacin a 1999, la desnutricin crnica contina
desnutricin en menores de cinco aos ha cado sustancialmente
siendo un desafo para las polticas pblicas, especialmente dada
y se ha reducido la brecha histrica de desigualdad en el estado

nutricional de distintos grupos de la poblacin. Desde finales de los
Esta nota est basada en el resumen ejecutivo de la publicacin del

Banco Mundial, la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) y el Instituto
Nacional de Salud Pblica (INSP), Nutricin y pobreza, Poltica Publica
basada en Evidencia, Gonzlez de Cossio et al, Banco Mundial, 2008.
2
La Encuesta Nacional de Salud y Nutricin 2006 (ENSANUT) 06)
utiliza un ndice de condiciones de bienestar medido a travs de variables
relacionadas con variables socioeconmicas y de salud para clasificar a los
hogares mexicanos.
1
noventa, la desnutricin aguda (bajo peso para la talla) ha dejado

de ser un problema generalizado de salud pblica. Adicionalmente,
entre 1988 y 2006 la prevalencia de baja talla (desnutricin crnica)
en nios menores de cinco aos se redujo casi a la mitad, pasando
del 22,8 al 12,7 %.
Grafico 1: Prevalencia de desnutricin crnica por decil de condiciones de bienestar en 1999 y 2006
50.000
47.6
41.1
1999
2006
37.500
31.2
%
25.000
25.0
21.9
18.5
14.1
18.6
12.5
13.0
8.8
12.500
8.0
9.2
9.0
6.8
6.0
6.0
7.0
4.6
Deciles de Condiciones de Bienestar
Fuente: Encuesta Nacional de Salud y Nutricin 2006
44
4.7
10
Grfico 2: Sobrepeso (IMC 25-29.9) y obsesidad en mujeres

(IMC>30) de 20 a 49 aos en 1988, 1999 y 2006.
de Progresa/Oportunidades se distingue por fundamentarse en
70
un marco conceptual que identifica los mecanismos biolgicos y
60
50
32.4
24.9
40
30
conductuales a travs de los cuales las intervenciones propuestas

podran tener un efecto en la desnutricin, basado en la evidencia
cientfica existente. Asimismo, dichos programas se caracterizan por
9.5
20
10
propsito de garantizar la seguridad alimentaria del pas. La ms

reciente generacin de programas marcada por el inicio en 1997
80
dos. El objetivo central era el abasto de alimentos bsicos con el
25
su focalizacin, buscando una atencin eficiente hacia la poblacin

36.9
36.1
pone nfasis en un diseo robusto con una lgica conceptual que

sea adecuada para alcanzar objetivos especficos, as como en el uso
1988 1999 2006

Sobrepeso
que presenta mayores rezagos. En resumen, este tipo de programas
de evaluaciones de calidad que permitan una mejor gestin de los
Obesidad
programas, aumentando su eficiencia y efectividad, ofreciendo la
Fuente: Encuesta Nacional de Nutricin 1999 y Encuesta Nacional de

Salud y Nutricin 2006
la heterogeneidad en su distribucin, tanto geogrficamente como
entre los distintos grupos sociales. En trminos absolutos, las prevalencias ms altas siguen presentndose entre la poblacin indgena
(33,2% frente a 10,6% de poblacin no indgena) y en la zonas
posibilidad de una mejor asignacin de recursos pblicos.
Principales programas con componente

nutricional de la Secretara de Desarrollo
Social
rurales (19,9% frente a 10,1% de zonas urbanas).

Adicionalmente, la anemia y la deficiencia de micronutrientes
Hasta el ao 2008, existan en la Secretara de Desarrollo Social tres3
es alta y su reduccin ha sido relativamente modesta. La prevalencia
programas sociales con componente nutricional: Oportunidades, el
de anemia en el grupo de nios de uno a cuatro aos disminuy,
Programa de Abasto Social de Leche (PASL)4 y el Programa de
entre 1999 y 2006, de 28,1 a 23,7 por ciento. Aunque la anemia
Apoyo Alimentario (PAL). A travs de dichos programas se atiende
es un problema generalizado entre toda la poblacin, las mayores
a cerca de 8 millones de familias..
prevalencias se acentan en el 40 por ciento de los hogares con

menores condiciones de bienestar.

Esta problemtica coexiste con una epidemia de sobrepeso y
obesidad. Aproximadamente dos de cada tres mujeres entre 20 y

49 aos sufre sobrepeso u obesidad. En adultos, la obesidad est
distribuida de manera relativamente homognea entre regiones y
Principales resultados de las evaluaciones

El programa Progresa-Oportunidades: Impactos en Comunidades Rurales
niveles de bienestar. En los nios, en cambio, ste es un problema
En 1997 se inici la implementacin en zonas rurales del Programa
mayor en zonas urbanas, en el norte del pas y en la ciudad de
de Educacin, Salud y Alimentacin (Progresa), conocido actual-
Mxico, as como entre los grupos de mayores ingresos.
mente como el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades.
La evolucin de las polticas de nutricin
En los ltimos cuarenta aos se pueden distinguir en Mxico dos

etapas de polticas de alimentacin y nutricin. Entre los aos
sesenta y hasta mediados de los noventa, la poltica se caracteriz
por el uso de cuantiosos recursos dirigidos a subsidios generaliza-
En el ao 2008 inici la operacin de un cuarto programa, el Programa

de Apoyo Alimentario en Zonas Marginadas. Sin embargo, debido a que
ste busca objetivos similares a los del Programa de Apoyo Alimentario de
DICONSA, en el 2009 ambos programas sern fusionados en el PAL.
4
El programa de Abasto Social de Leche se encuentra a cargo de
LICONSA y el Programa de Apoyo Alimentario, a cargo de DICONSA,
ambas instituciones dependientes de la SEDESOL.
45
Programa
Oportunidades
PAL
LICONSA
Poblacin objetivo
Familias en pobreza extrema en reas

urbanas y rurales
Familias en pobreza alimentaria en

reas rurales*
Familias en pobreza patrimonial,

principalmente en zonas urbanas**
Beneficiarios (2007)
5 millones de familias
143 mil familias
2,8 millones de familias
Apoyo nutricio
Apoyo en educacin, salud, y nutricin

que incluye entre otros, plticas en
materia de salud; control nutricional y
complementos alimenticios para nios
y mujeres embarazadas y en lactancia.
Apoyo en especie (canasta de

alimentos bsicos) o efectivo ($175
pesos al mes)
Hasta 4 litros semanales de leche

fortificada, a precio preferencial, por
cada miembro del hogar que se
encuentre en la poblacin objetivo***
Corresponsabilidad
Asistencia regular a la escuela y

a servicios preventivos de salud;
capacitacin en salud y nutricin.
Participacin en seminarios sobre salud, Ninguna

alimentos y nutricin
* SEDESOL utiliza tres lneas de pobreza: pobreza alimentaria se refiere al ingreso necesario para comprar una canasta de alimentos que satisface
los requerimientos nutricionales mnimos; pobreza de capacidades, que incluye el ingreso necesario para satisfacer las necesidades de alimentacin,
educacin y salud; y pobreza de patrimonio, que se refiere al ingreso necesario para satisfacer las necesidades de alimentacin, educacin, salud,
vivienda, vestido, calzado y transporte. ** Aproximadamente el 85% de los beneficiarios son urbanos. Para recibir apoyos, los hogares deben de
contar con al menos un miembro en los siguientes grupos de poblacin: nios y adolescentes entre 6 meses y 12 aos, adultos mayores, mujeres
embarazadas o en periodo de lactancia, enfermos crnicos y/o personas con discapacidad. *** La leche Licosa est fortificada con hierro, zinc, cido
flico y vitaminas A, C, D, B2 y B12. La leche se vende a un precio de $4.00 pesos (aproximadamente 40% del precio de mercado).
Su diseo est orientado a incrementar la inversin en salud,
biodisponibilidad; tambin se reformul la estrategia educativa para
alimentacin y educacin de los nios de hogares en pobreza ex-
promover su adecuada utilizacin. Una limitacin del diseo de la
trema. El programa otorga transferencias monetarias condicionadas
evaluacin es que no permiti identificar la contribucin individual
como apoyo alimentario y becas escolares. Adems, distribuye
de las distintas acciones del programa en el efecto nutricional ob-
complementos alimenticios a mujeres embarazadas o en lactancia y
servado.
nios de hasta 48 meses .

5
Las evaluaciones muestran mejoras en el crecimiento de los
nios que vara entre 0,67 y 1,1 cm., dependiendo del tiempo de
exposicin y del subgrupo de edad. Asimismo, se documentan
El programa Oportunidades: Impactos en

comunidades urbanas
efectos positivos del programa en el consumo de los hogares, se

observa un mayor gasto en alimentacin, mayor diversificacin de
En comunidades urbanas el impacto fue mayor en los nios que
la dieta, y consumo ms elevado de frutas, verduras y productos de
tenan menos de seis meses al momento del levantamiento basal;
origen animal. Por otra parte, slo se obtuvieron impactos menores
donde crecieron en promedio 1,5 cm. ms y pesaron 0,5 kg. ms
en la prevalencia de anemia en nios y mujeres, principalmente
que los nios en hogares similares que no participaron en el pro-
por la reducida absorcin del hierro que tena la frmula original
grama (grupo control). En nios urbanos menores de 24 meses,
de la papilla y el consumo irregular del complemento fortificado.
la magnitud del impacto en la talla fue mayor en los hogares ms
Asimismo, se documenta un aumento en el consumo de alimentos
pobres. El impacto del programa en la prevalencia de la anemia en
poco saludables como los refrescos carbonatados.
nios y mujeres no fue estadsticamente significativo.
Considerando los hallazgos de las evaluaciones se redise y
Los resultados de las evaluaciones en zonas urbanas y rurales se
mejor el componente nutricional. Se modific el tipo de hierro
asemejan en muchos aspectos y encaminan a dos grandes retos
adicionado a las papillas Nutrisano y Nutrivida para mejorar su
para Oportunidades. Primero, a pesar del impacto significativo

en el estado nutricio, es necesario que aumente la magnitud del
impacto a travs de una mejor focalizacin intrafamiliar y utilizacin
El complemento se otorga a todos los nios de 6 a 23 meses de edad y

a nios de hasta 5 aos cuando se detecta algn grado de desnutricin.
46
de los alimentos fortificados y de algn complemento alternativo.

El segundo reto para Oportunidades, y en general para las polticas
pblicas dirigidas a mejorar la nutricin, es evitar un incremento,
Programa de Apoyo Alimentario (PAL)
e incluso, lograr una reduccin en la prevalencia de sobrepeso y

obesidad. No obstante, aun existe poca informacin y experiencia
El Programa de Apoyo Alimentario nace en el ao 2004, dirigido
sobre la efectividad de potenciales intervenciones en Mxico.
a cubrir los mnimos necesarios en materia de alimentacin para

poblacin en situacin de pobreza no atendida por el programa
Oportunidades8. Utilizando la infraestructura de la red de tiendas
Programa de Abasto Social de la

Leche Liconsa
Distribuidora Conasupo (DICONSA), el programa distribuye

apoyos bimestrales en efectivo o en especie a familias ubicadas en
las localidades ms alejadas del pas.

La evaluacin de impacto utiliz informacin recolectada entre
El Programa de Abasto Social de Leche (PASL) tuvo sus orgenes
2003 y 2005. Los resultados muestran que la entrega en especie
en los aos cuarenta, con el objetivo de subsanar el problema de
con y sin educacin, as como el efectivo, incrementan el gasto
desabastecimiento de leche en la ciudad de Mxico. A partir de
total y por grupos de alimentos. Los hogares beneficiarios del PAL
2002, se reorientan los objetivos del programa hacia el logro de
registraron un consumo total entre 14 y 16% superior al de los
una mejor nutricin a travs de la fortificacin de la leche con mi-
no beneficiarios. Los nios entre tres y cuatro aos de edad cuyas
cronutrimentos6. A travs del programa se vende leche lquida o en
familias recibieron el apoyo en efectivo crecieron en promedio
polvo, a precio preferencial a familias en situacin de pobreza.
0,54 cms. ms. La evidencia sugiere que una mezcla de efectivo y
Con el fi n de verificar el cumplimiento de los objetivos de la es-
alimentos, o complementos de alto valor nutritivo destinados a los
trategia de fortificacin de leche se evalu la eficacia y efectividad
miembros con mayor vulnerabilidad nutricia en el hogar pudiera ser
del programa. La prevalencia de anemia entre los nios que con-
la estrategia de intervencin con mayor potencial.
sumieron leche fortificada fue hasta 40% menor, a los seis meses,
que entre los que recibieron la leche no fortificada. Tambin se
registraron resultados positivos en la prevalencia de baja talla para
Agenda de trabajo
la edad y en el incremento de masa muscular de los nios beneficiarios.
El diseo de programas y evaluaciones de calidad fundamentadas
El gran reto que prevalece para el programa es su focalizacin:
en la evidencia permite generar y usar informacin de desempeo
se estima que cerca de dos de cada cinco beneficiarios pertenecen
con resultados tangibles y efectos directos en la asignacin de
a los cuatro deciles menos pobres de la poblacin y que el 50% de
recursos del presupuesto pblico. En este caso, como fruto de las
los beneficios del programa se concentran en el Distrito Federal y
evaluaciones realizadas, se deriva una agenda concreta de trabajo
estado de Mxico, entidades donde solamente se localizan 21% de
a desarrollar durante los prximos aos. Esta agenda resalta los
los menores de cinco aos en situacin de pobreza que presentan
siguientes temas prioritarios para la mejora de la poltica pblica en
problemas de anemia.
materia de nutricin.
Heterogeneidad del estado nutricio. Hay tres estados en la

Repblica Mexicana en los cuales la desnutricin crnica ya
no es considerada un problema generalizado de salud pblica
(Nuevo Len, Tamaulipas y Colima). Sin embargo, en estados
Esta decisin se tom con base en los resultados de la Encuesta
Nacional de Nutricin 1999, en donde se identificaron deficiencias en
micronutrientes como hierro y zinc en la dieta de preescolares.
7
Medido a travs de un ndice de bienestar generado a travs de la
Encuesta Nacional de Salud y Nutricin 2006.
8
El diseo de Oportunidades exige una corresponsabilidad en materia
de asistencia escolar y citas mdicas. Debido a esto, las localidades que no
cuentan con centros mdico y/o escuelas no pueden ser atendidas por
este programa.
6
como Chiapas, Guerrero, Oaxaca y Yucatn persisten prevalencias superiores al 20%. Sera recomendable elaborar un
mapa del estado nutricio a nivel municipal que permita considerar variaciones regionales en la aplicacin de intervenciones
nutricias dentro de los programas destinados a la poblacin en
pobreza.
Sobrepeso y obesidad. La poblacin mexicana ha experimentado un aumento preocupante en las prevalencias de so-
47
brepeso y especialmente de obesidad. El cual se ha distribuido

homogneamente entre los adultos de diversos grupos sociales pero registra un mayor aumento en el quintil ms bajo de
condiciones de bienestar. Existen pocas acciones de probada
eficacia pero algunas acciones a considerar son: reduccin de la
grasa de la leche Liconsa; reduccin del nivel energtico de los
complementos de Oportunidades en las mujeres; capacitacin
de la poblacin beneficiaria de los programas en la compra de
alimentos nutritivos as como desalentar la compra de los que
se sabe aumentan el riesgo de obesidad.
Retroalimentacin de las evaluaciones. Del conjunto de
evaluaciones de impacto se desprenden lecciones importantes. Algunas intervenciones han probado ser ms efectivas
que otras, por lo que, tomando en consideracin restricciones
operativas y presupuestales, se deberan de favorecer dichas
intervenciones. Existen reas de oportunidad para mejorar la
focalizacin de algunos programas. La evaluacin de los programas tambin ha revelado la debilidad de los componentes
educativos (en materia de salud y nutricin), por lo que es
recomendable continuar trabajando en la mejora de acciones
enfocadas a la adopcin de comportamientos saludables. Una
mayor coordinacin institucional entre los principales programas confines nutricionales y con otros programas de vivienda
e infraestructura que mejoren las condiciones de salubridad,
as como con los sectores de salud y educacin, es esencial
para promover la sinergia de la respuesta social organizada
y atender los retos en materia de nutricin. Asimismo, es
importante buscar la complementariedad de intervenciones
en materia de infraestructura (por ejemplo, acceso a agua
potable, condiciones adecuadas de higiene en la vivienda, tales
como pisos firmes) las cuales han probado tener resultados
importantes en variables relacionados con la mejora de la
nutricin.
48
Armonizacin Contable
Manuel Vargas, Especialista Senior en Gestin Financiera, Unidad de Gestin Financiera, Banco Mundial
Emilio Pineda, Director General Adjunto, Unidad de Coordinacin de Entidades Federativas, Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico (SCHP), Mexico
La informacin financiera del sector pblico es necesaria para mantener la disciplina fiscal, tomar decisiones sobre la asignacin de recursos,
optimizar la eficiencia operativa e incrementar la transparencia sobre el uso del erario pblico. Para que la informacin financiera sea una
herramienta til de mejoramiento de la calidad y eficiencia del gasto pblico, es necesario que sea comprensible, comparable, oportuna,
completa y confiable. La reforma de armonizacin contable en Mxico, entendida como la modernizacin y uniformidad de criterios de registro y presentacin de informacin presupuestaria y contable del sector pblico, busca alcanzar dichos atributos. A su vez, el establecimiento
de un sistema de informacin financiera robusto es considerado un prerrequisito en la implantacin del presupuesto por resultados. Por lo
tanto, los beneficios esperados de la reforma son amplios; sin embargo, no deben pasarse por alto los riesgos y desafos importantes que
presenta su implementacin.
Introduccin
sentar una visin completa del sector pblico, sin omisiones

materiales.
Confiabilidad: La informacin financiera debera estar libre de
Los sistemas de informacin financiera gubernamental proveen a

los tomadores de decisiones y funcionarios pblicos herramientas
errores materiales y sesgos de parcialidad.
para: (a) controlar el gasto agregado y el balance fiscal; (b) asignar

estratgicamente el gasto pblico a polticas, programas y proyectos;
En trminos generales, la informacin financiera pblica se puede
y (b) mejorar el manejo del presupuesto con economa y efciencia.
clasificar en informacin de ndole presupuestaria y de ndole cont-
Adems, los sistemas de informacin financiera les permiten a los
able. La diferencia fundamental entre ambas se encuentra en que la
gobiernos cumplir con su responsabilidad bsica de rendicin de
informacin presupuestaria se rige por la sustancia legal del presu-
cuentas a rganos de fiscalizacin y a la ciudadana por el uso de
puesto pblico, mientras que la contabilidad financiera privilegia la
los recursos pblicos. Claramente, la informacin financiera guber-
sustancia econmica en el registro y presentacin de los eventos.
namental constituye un medio para los fines sealados, los cuales se
Tambin se podra identificar a las estadsticas fiscales como un
cumplirn en funcin de la capacidad existente a diferentes niveles
elemento distintivo de la informacin financiera pblica, aunque
de la gerencia pblica para utilizar dicha informacin en el manejo
estas normalmente se alimentaran de elementos existentes de los
de programas pblicos, as como de los usuarios externos para
sistemas presupuestario y contable.
analizarla y as fiscalizar la gestin.

La utilidad de la informacin financiera pblica depende de
varias caractersticas:
Parmetros internacionales
Comprensibilidad: La informacin financiera debera presentarse de forma tal que los usuarios informados puedan
Varias iniciativas se han emprendido a nivel internacional para tratar
entenderla razonablemente y as poder utilizarla para sus
de uniformar criterios importantes de la informacin financiera
propsitos especficos.
pblica. Para los propsitos de esta nota, destacamos el Manual de
Comparabilidad: Las bases de registro y presentacin de la
Estadsticas de las Finanzas Pblicas (MEFP) y las Normas Interna-
informacin financiera deberan permitir su comparacin entre
cionales de Contabilidad del Sector Pblico (NICSP).
entidades y entre perodos de tiempo.
Oportunidad: El perodo de tiempo transcurrido entre la fecha
El MEFP, emitido por el Fondo Monetario Internacional, pre-
senta un marco conceptual y de compilacin integral para analizar y
de la informacin financiera y su emisin debera permitir de

manera razonable la toma de decisiones y la fiscalizacin.
Cobertura completa: La informacin financiera debera pre-
Ver Public Expenditure Management Handbook, World Bank, 1998.
49
evaluar la poltica fscal.2 Se centra en las definiciones, clasificaciones
difcil por asuntos de soberana gubernamental. Sin embargo, esta
y directrices para la presentacin de estadsticas de finanzas pbli-
situacin no disminuye su relevancia: se reconoce el derecho de
cas. Algunos elementos notables de armonizacin perseguidos por
los pases a establecer normas contables y directrices para la infor-
el MEFP son: (a) la armonizacin con las correspondientes normas
macin financiera y las NICSPs pueden ayudar en el desarrollo de
de otros sistemas estadsticos macroeconmicos reconocidos
nuevas normas o en la revisin de las existentes.
internacionalmente, en particular el Sistema de Cuentas Nacionales
(SCN 1993); y (b) la posibilidad de hacer anlisis comparativos de
financieros sobre la base contable de efectivo, mediante la cual se
las operaciones del gobierno entre pases.
reconocen las transacciones y otros hechos slo cuando se recibe
En adicin a las medidas de posicin fiscal, el MEFP establece
o paga el efectivo. Por lo tanto, en esta base contable los objetos
una serie de clasificaciones para segmentos de gobierno, para sus
de medicin en los estados financieros son el saldo de efectivo y
ingresos y gastos. Con respecto a los ltimos, se proponen las
los cambios que se producen en l. Sin embargo, el grueso de las
clasificaciones econmica y funcional. Aunque el objetivo principal
NICSP regula la base contable acumulativa, a travs de la cual las
del MEFP est en la produccin de estadsticas fiscales, indudable-
transacciones y otros hechos son reconocidos cuando ocurren (no
mente constituye el parmetro internacional para los principales
slo cuando se efecta su cobro o pago en efectivo). Los elementos
clasificadores presupuestarios. Estos, a su vez, son esenciales para la
reconocidos segn esta base contable son el activo, pasivo, activos
comprensibilidad de la informacin financiera pblica, la asignacin
netos (o patrimonio), ingresos y gastos. En su conjunto, las NICSP
estratgica, seguimiento y fiscalizacin del gasto.
constituyen el marco de referencia internacional para los estados
financieros gubernamentales, los cuales a su vez son fundamentales
Las NICSP, emitidas por el Consejo de Normas Internacionales
A la fecha, se tiene una NICSP sobre la preparacin de estados
de Contabilidad del Sector Pblico de la Federacin Internacional

de Contadores, buscan normar el reconocimiento, medicin, presentacin y revelacin de transacciones y hechos en los estados
fnancieros. Un elemento importante de armonizacin contenido
4
en las NICSP es su convergencia con las Normas Internacionales

de Informacin Financiera (NIIFs), aplicables al sector privado, pero
adaptables al sector pblico cuando resulta apropiado. A diferencia
de las NIIFs, la adopcin internacional de las NICSP se torna ms
Ver Government Finance Statistics Manual, International Monetary

Fund, 2001.
3
El MEFP adopta la Clasificacin de Funciones de Gobierno, desarrollada
por la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
(OCDE).
4
Ver Handbook of International Public Sector Pronouncements,
International Federation of Accountants, 2009.
2
Sistemas de informacin
Desarollo y revision de
politica publico
Auditoria y evaluacin
Informes financieros
Aprobaciones y
modificaciones
Formulacin
presupuestaria
Programacion
Sistema de
Informacin Financiera Contable
Compromiso
Compras y
contrataciones
Transparencia/
portal web
Otros procesos contables
Devengado
Inventarios
Tesoreria Recibos/Pagos
Manejo de deuda
50
Administracion tributaria
RH Nomina
En la ejecucin del presupuesto. Durante la implementacin
para presentar las transacciones, activos y pasivos pblicos de forma

transparente y coherente.
del presupuesto los gerentes pblicos necesitan informacin

actualizada y deben dar seguimiento al gasto de los programas.
Cuando el ejercicio presupuestario no est integrado con la
Sistemas integrados de informacin financiera (SIIF)
contabilidad, las adquisiciones y la tesorera, se corre el riesgo

de no tener cifras confiables para comparar el ejercicio del
presupuesto, por ejemplo con los resultados tangibles del
proyecto.
Usualmente la produccin de informacin financiera pblica requiere el procesamiento de un amplio nmero de transacciones,
En auditora y evaluaciones de presupuesto. Las entregas par-
en perodos limitados de tiempo y a travs de una red amplia y
ciales o tardas de las Cuentas Pblicas afectan las evaluaciones
dispersa de oficinas. Por lo tanto, los gobiernos han puesto gran
de gastos oportunas y limitan la rendicin de cuentas.
nfasis en las ltimas dos dcadas en el desarrollo de sistemas computarizados de informacin financiera. En general, estos sistemas
En los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desar-
integran el procesamiento de la transaccin con el registro y clas-
rollo Econmicos (OCDE), los SIIF aunque no perfectos son relati-
ificacin, facilitan la automatizacin de controles y procedimientos
vamente robustos y sofisticados, y una gran parte de la informacin
y permiten la rpida compilacin de datos y emisin de informes.
de desempeo utilizada y diseminada a los actores y usuarios claves
Algunas caractersticas normales de los sistemas integrados son: el
del presupuesto basado en desempeo es de carcter financiera
desarrollo modular, con mdulos centrales integrados (esenciales
o requiere una capacidad para costear programas. En Amrica
para la operacin del sistema y que definen los estndares para
Latina, los sistemas de gestin financiera crecientemente suminis-
intercambio de informacin) y mdulos auxiliares conectados; la
tran informacin utilizada para actividades ex-post de monitoreo
estructuracin por lneas funcionales, no organizacionales, a fin de
y evaluacin.
permitir la integracin de una base de datos comn; y la utilizacin

de una plataforma de tecnologas de informacin y comunicacin
que permita dicha integracin.5

Contexto mexicano
La figura anterior ejemplifica, de manera simple, la integracin
de mdulos centrales de los sistemas de informacin financiera
En Mxico se han dado avances importantes en la produccin de
alrededor del ciclo presupuestario, as como sus conexiones con
informacin financiera pblica, pero hasta ahora uno de los may-
mdulos auxiliares de otras funciones crticas de la gestin finan-
ores problemas para el anlisis de las finanzas pblicas en los tres
ciera pblica.
niveles de gobierno es la ausencia de comparabilidad, y posiblemente de precisin, de la informacin disponible. Los gobiernos
SIIF robustos como prerrequisito del presupuesto por resultados
producen informacin financiera de acuerdo con leyes, polticas y

principios dictados localmente. La gran variedad de reglas y sistemas
de contabilidad gubernamental dificulta o imposibilita el anlisis de
datos comparativos, lo cual a su vez puede llevar a conclusiones no
Un SIIF slido es crtico en cada uno de los momentos del ciclo pre-
confiables o inhibir el monitoreo y evaluacin eficaz de la gestin
supuestario para promover una gestin fiscal coherente, en general,
fiscal. En ese sentido, Mxico va detrs de otros grandes gobiernos
y para mantener sistemas de presupuesto basado en desempeo,
de naturaleza federal, por ejemplo Estados Unidos, Brasil e India,
en particular:
donde con diferentes niveles de desarrollo en cuanto a la calidad
En la formulacin del presupuesto. Es esencial a efectos

de planificar y cuantificar los costos de obtener resultados.
de la informacin fiscal al menos no existen problemas graves de

comparabilidad de dicha informacin.
Por lo tanto, es importante que el SIIF produzca oportuna y

confiablemente informacin referida a los costos finales de
implementar un determinado programa durante aos anteriores.
Ver A. Hashim y B. Allan, Information Systems for Government Fiscal

Management, 2007.
51
La ausencia de armonizacin contable en diferentes niveles de
funcional/programtica.
gobierno se evidencia en variaciones en el uso de la base contable
El requerimiento y la armonizacin de los momentos del reg-
de efectivo y acumulativa; en los clasificadores presupuestarios; en
istro presupuestario: aprobado, modificado, comprometido,
el nivel de incorporacin de transacciones del sector paraestatal;
devengado, ejercido y pagado.
en el registro de activos (sobre todo no financieros); en el reconocimiento de pasivos; y en la estructura, contenido y oportunidad
de los estados financieros, sus notas y las cuentas pblicas en
general. Como es de esperar, dichas variaciones tambin conllevan
normalmente diferentes niveles de desarrollo e integracin de las
tecnologas de informacin utilizadas..
La interrelacin automtica del registro nico de las operaciones presupuestarias y contables.
El control contable de bienes muebles, inmuebles y otros
activos.
La armonizacin de los estados financieros y presupuestarios
bsicos.
La difusin trimestral de la informacin financiera por medios
Reforma de la contabilidad gubernamental
electrnicos.
El requerimiento de instrumentos (listas, catlogos, manuales
de contabilidad) armonizados con los lineamientos generales
La necesidad de armonizacin contable ha sido tema de discusin
del CONAC.
durante varios aos, tal como qued demostrado en varios

grupos de trabajo constituidos desde 1998 y en la Convencin
Nacional Hacendaria del 2004, en la que se acord entre otras
Beneficios esperados y desafos
cosasbuscar armonizar y modernizar los sistemas de informacin

contables para los tres mbitos de gobierno. Sin embargo, pocos
En balance, la LGCG provee elementos que, de ser imple-mentados
avances concretos se lograron hasta la aprobacin de la reforma
adecuadamente, mejorarn significativamente la utilidad de la infor-
hacendaria del 2007, la cual deriv en la reforma constitucional
macin financiera pblica, como se resume a continuacin:
del 2008 que facult al Congreso a expedir leyes en materia de
Comprensibilidad y comparabilidad: Armonizacin de normas
contabilidad gubernamental que garanticen su armonizacin a nivel
de registro, clasificadores presupuestarios, cuentas contables y
nacional. Consecuentemente, ese mismo ao se expidi la Ley

General de Contabilidad Gubernamental (LGCG), la cual entr en
vigor el 1 de enero de 2009.

Con la LGCG, el marco normativo de la informacin financiera
pblica en Mxico da un salto cualitativo, particularmente mediante

la introduccin gradual de los siguientes elementos:
los estados financieros correspondientes.

Oportunidad: Requerimiento del registro contable en tiempo
real y la emisin de informacin financiera trimestral dentro de
los treinta das de finalizado cada trimestre.
Cobertura completa: Aplicacin de los requisitos de informacin de la LGCG al gobierno federal, las entidades fed-
La cobertura nacional de la LGCG, tanto vertical (tres niveles
erativas y los municipios. Adems, dentro de cada gobierno
de gobierno) como horizontal (dependencias, entidades y
la LGCG aplica a los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial,
rganos dentro de un gobierno), con un rgimen simplificado
la administracin pblica paraestatal y los rganos autnomos
para municipios pequeos.
estatales.
El establecimiento de un proceso formal de emisin de nor-
Confiabilidad: A travs de la difusin, amplitud y uniformidad
mas, el cual incluye la conformacin de un ente normativo, el
de la informacin financiera, indirectamente se puede mejorar
Consejo Nacional de Armonizacin Contable (CONAC), y
su confiabilidad. Sin embargo, la LGCG no regula aspectos
de un ente de opinin formal, el Comit Consultivo. En ambas
de control interno, auditora y fiscalizacin externa, los cuales
instancias se contempla la participacin de dependencias,
constituyen mecanismos crticos para salvaguardar la confiabili-
entes y organizaciones relevantes.
dad de la informacin.
El requerimiento y la armonizacin de las clasificaciones pre-
La experiencia internacional muestra que la implementacin de
supuestarias: administrativa, econmica/por objeto de gasto, y
un sistema de contabilidad gubernamental con base acumulativa

es un proceso a largo plazo que debe implementarse en etapas
52
debidamente secuenciadas para asegurar su xito.6 En ese sentido,

la implementacin completa de la LGCG al 31 de diciembre de
2012 no deja de conllevar riesgos y desafos importantes:
La amplia cobertura del nuevo marco normativo, un aspecto
positivo como se mencion anteriormente, al mismo tiempo
generar necesidades formidables de capacitacin y gestin
del cambio en miles de entidades y funcionarios pblicos.
La adecuacin y el desarrollo de sistemas de informacin que
abarquen las diferentes etapas y clasificaciones del registro
presupuestario, as como los requisitos de la contabilidad bajo
base acumulativa, representarn costos importantes de diseo,
desarrollo, implementacin y supervisin.
La calidad de los sistemas de control y auditora interna, as como
la fiscalizacin externa, es fundamental para ayudar a garantizar
la confiabilidad de la contabilidad gubernamental y que as cumpla sus objetivos de salvaguarda del tesoro pblico. Por lo tanto, la
modernizacin y armonizacin contable debera complementarse
con desarrollos similares en la gestin de las contraloras internas
y entidades de fiscalizacin superior.
Algunos elementos tcnicos complejos tendrn que desarrollarse
con sumo cuidado. Se puede pensar, por ejemplo, en la diferencia
sealada (y las conciliaciones necesarias) entre registros presupuestarios y contables; el levantamiento, registro y valuacin de activos;
el registro de pasivos y tratamiento de obligaciones bajo esquemas
de bursatilizacin y asociaciones pblico-privadas; la identificacin y
revelacin de pasivos contingentes; el reconocimiento de ingresos
devengados; el registro de tratamiento de transacciones hechas por
fidecomisos; la consolidacin de informacin de entes paraestatales
y autnomos; entre otros.
Adicionalmente, aunque se acepta que la contabilidad sobre base acumulativa provee informacin ms amplia que el ejercicio presupuestario y los
fluos de efective, no se puede decir que exista un consenso internacional
sobre los beneficios de la contabilidad gubernamental sobre base acumulativa en funcion del costo de su implementacin.
6
53
La experiencia del Estado de Quertaro en la implementacin del presupuesto basado en resultados

Mara Guadalupe Toscano Nicols, Especialista en Gestin del Sector Pblico, Banco Mundial.
Enrique Abedrop Rodrguez. Secretario Tcnico de la Secretara de Planeacin y Finanzas del Estado de Quertaro, Mxico
Las reformas fiscales que Mxico ha llevado adelante en los ltimos aos -con el objeto de mejorar la gestin pblica, la transparencia y la
rendicin de cuentas- han presentado una serie de requerimientos para los Gobiernos Subnacionales. Estos incluyen el fortalecimiento de
la auditoria local, la armonizacin de la contabilidad gubernamental, el establecimiento de indicadores de desempeo para los programas
con transferencias federales, y la introduccin de la funcin de evaluacin en las administraciones estatales y municipales. Ante estos retos
el estado de Quertaro ha sido pionero en poner en marcha un proceso de adopcin formal y gradual del presupuesto por resultados. La
Secretara de Planeacin y Finanzas, que tiene responsabilidades directas en la direccin del presupuesto ha actuado como modulador de la
reforma y ha realizado acciones concretas, como el desarrollo de un diagnstico de sus capacidades, la formulacin de un plan de accin y
el establecimiento de un Grupo Inter-institucional Coordinador, adems de promulgar el decreto de creacin de una Unidad Independiente
de Evaluacin en el Estado. Sobre estas bases se han dado pasos firmes hacia la implementacin del presupuesto basado en resultados y
una mejor gestin de los recursos pblicos estatales.
Contexto
Fortalecer la calidad del gasto pblico mediante mejoras en la
asignacin, y uso eficiente de los recursos pblicos en consistencia

Durante la ltima dcada, el pas ha hecho avances sustantivos en
con los fines polticos y sociales es una labor de gobierno que
las reformas de la gestin pblica para tratar de crear un sistema
Mxico ha asumido y que sin duda requiere de reformas ms am-
ms eficiente, eficaz y profesional de la administracin pblica que
plias del sector pblico, especialmente las reformas administrativas.
permita responder a las necesidades de la sociedad mexicana. El
El Gobierno federal ha hecho grandes avances en la implement-
Gobierno ha seguido una estrategia integral en la reforma del sector
acin de estas reformas, para cuya aplicacin se ha establecido un
pblico para hacer frente a sus problemas estructurales de carcter
calendario ambicioso que exige una importante coordinacin entre
fiscal, as como para mejorar la eficiencia, eficacia y rendicin de
los diferentes rdenes de gobierno.
cuentas del gasto pblico, que ha sido clave en la reciente crisis
econmica mundial.
el marco jurdico correspondiente en trminos de presupuesto,
Los estados han iniciado el proceso con el que se establece
Como parte de estas reformas, en septiembre de 2007 se
los gastos y la contabilidad. Algunos de ellos ya han aprobado el
aprueba la reforma hacendaria, una reforma fiscal integral que
decreto para la creacin de las unidades de evaluacin que adelan-
representa un paso crucial en el fortalecimiento de las cuentas
tarn la medicin de resultados de la aplicacin de los recursos
fiscales del pas; teniendo como uno de sus pilares fundamentales
pblicos, y han avanzado en la formulacin de indicadores de
la orientacin hacia un enfoque basado en resultados con el cual se
desempeo, tanto estratgicos como de gestin. Las iniciativas de
busca mejorar el ejercicio del gasto y la rendicin permanente de
los estados se reforzarn durante el ao 2010 sobre todo debido
cuentas. Con este paso, el gobierno se compromete a gastar mejor
a ciertas necesidades especficas de la Ley General de Contabilidad
y a entregar mejores bienes y servicios a la ciudadana.
Gubernamental, aprobada en diciembre de 2008, que permitir la
armonizacin contable en los tres rdenes de gobierno.
La Reforma Constitucional de 2008 complement el alcance
de la reforma fiscal de 2007 al establecer, para los tres rdenes de

gobierno: (a) la armonizacin de la contabilidad del sector pblico,
(b) la orientacin del presupuesto hacia resultados, (c) la ejecucin
de evaluaciones de desempeo del gasto y el uso de informacin
El Estado de Quertaro comprometido

con la reforma
del desempeo en el presupuesto, y iv) el presupuesto plurianual

para proyectos de inversin.
54
El Estado de Quertaro, comprometido con la Reforma Constitu-
cional en materia de Gasto, ha sido uno de los estados pioneros en
tracin no solo reconoci la necesidad de cambios en las prcticas
la adopcin de un enfoque de gestin y presupuesto que enfatiza
de los funcionarios del presupuesto y en la forma de presentar el
los resultados del gasto.
gasto, sino tambin identific la necesidad de hacer algunas modi-
En el ltimo lustro, el Estado logr avances notables en el me-
ficaciones a la estructura institucional de la administracin, en el
joramiento de la administracin financiera pblica, especialmente
marco legal y en el perfil del recurso humano de un buen nmero
en el fortalecimiento de la gestin de los ingresos y el control de
de dependencias.
los gastos y puede afirmarse tambin que avanz rpidamente
hacia un proceso presupuestario ms eficiente y transparente. Pero
la orientacin de la reforma, los ajustes institucionales bsicos, los
al mismo tiempo, los avances observados pusieron de manifiesto
componentes de la implementacin y sus responsables, la secuencia
otras falencias as como una serie de oportunidades de mejora a
y velocidad requeridas, as como las actividades de acompaamien-
partir de las cuales el Estado ha comenzado a dar los primeros
to mnimas. El realismo en la identificacin de estos aspectos, la
pasos para poner en marcha la implementacin de un modelo de
consideracin de los requerimientos tcnicos y la planeacin de la
presupuesto basado en resultados (PBR).
estrategia han sido importantes caractersticas del modelo que est
adoptando Quertaro.
Entendiendo que la exitosa implementacin de este tipo
Como resultado, la estrategia seala con claridad: los objetivos,
reformas requiere de un diagnstico a fondo de las capacidades
institucionales y las posibilidades de reforma, as como de la elabo-
trategia del Estado incluyen: a) promover condiciones bsicas en
racin de un plan y una estrategia de implementacin con base en
el sistema de administracin del gasto tales como una estructura
slidos fundamentos tcnicos, Quertaro estableci esta ruta en su
programtica del gasto, mecanismos de evaluacin ex ante y prior-
proceso de reforma.
izacin de proyectos, y un sistema de indicadores de desempeo
Algunas consideraciones esenciales en la definicin de la es-
presupuestal; b) establecer una slida base de administracin financiera, c) incorporar los ajustes institucionales y de orden legal
Diagnstico de las capacidades

institucionales1
que faciliten el logro de los objetivos de la reforma; y d) desarrollar

niveles de competencias adecuados en las instituciones y funcionarios responsables de presupuestar, planear y evaluar el gasto, as
El diagnstico est estructurado en seis secciones: a) gestin pre-
como en los ejecutores de los programas.
supuestal, b) gestin financiera pblica, c) ejecucin de programas
y proyectos, d) planeacin estratgica, e) monitoreo y evaluacin
agnstico de la situacin inicial, se desarroll un plan de trabajo
de resultados, y f) gestin de la informacin. El anlisis que de l se
de accin inmediata que permitiera resultados en el corto plazo
deriva arroj varios aspectos que ofrecen oportunidad de mejora e
y el establecimiento de ciertos fundamentos de la reforma. Entre
identific una serie de acciones concretas de corto y mediano plazo
estos cabe mencionar un plan de implementacin2 que tuvo como
dentro de un marco de objetivos estratgicos para la introduccin
propsito brindar a los funcionarios responsables una gua general
Otro aspecto a destacar es que, con fundamento en el di-
del presupuesto basado en resultados y la mejora de la gestin del

gasto pblico. Los hallazgos principales de este anlisis se reflejan
en la nota del Cuadro 1.
El Diagnstico fue realizado con apoyo del Banco Mundial con una
metodologa robusta basada en buenas prcticas internacionales que ayuda
a los gobiernos a identificar sus capacidades y las herramientas en marcha
para medir resultados y principalmente para implementar el presupuesto
basado u orientado en resultados. La herramienta estimula la discusin
interna y facilita el dialogo sobre el cmo informar el presupuesto en las
diferentes etapas del ciclo y manejo de la reforma durante su puesta en
marcha de una manera sistemtica. De manera especfica, la metodologa
permite apoyar a los gobiernos y dar claridad en el tipo de medidas y
acciones especficas que necesitaran poner en marcha y el programa de
trabajo a liderar para sustentar la reforma.
2
El Banco Mundial desarroll el Plan de Corto y Mediano Plazo para la
Implementacin del Presupuesto basado en Resultados de Quertaro.
1
Plan y estrategia de implementacin de la

reforma
El trabajo de planeacin de la reforma en Quertaro, se baso en el
reconocimiento de que la implementacin del presupuesto basado
en resultados requiere afectar en cierta medida todas las etapas del
proceso presupuestal, desde la planeacin y la programacin hasta
la ejecucin y la evaluacin de sus resultados. Con ello, la adminis-
55
Figura 1: Componentes del plan de implementacin de la reforma en Quertaro

Bloque 1
Bloque 2
Bloque 3
Bloque 4
Bloque 5
Introduccin de
clasificadores
programaticos del
gasto
Armonizacin contable
e integracion con informacion del desempeno
Vinculacin del marco

de gasto de mediano
plazo con la planeacion
y el PBR
Institucionalizacin
y desarrollo de las
funciones de M&E
Optimizacion de
informacion del desempeno y los sistemas de
informacin
y una clara identificacin de los principales bloques y pasos para la
puesta en marcha de una estrategia de desarrollo sostenible del
Introduccin de clasificadores programticos del gasto, b) armoni-
El Plan de accin desarrolla cinco bloques especficos: a)
Presupuesto basado en Resultados. Considerando la coyuntura del
zacin contable e integracin con informacin del desempeo, c)
cambio de administracin, otro propsito del Plan fue facilitar la
vinculacin del marco de gasto de mediano plazo con la planeacin
continuidad de los avances realizados y establecer un marco de ref-
y el PBR, d) institucionalizacin y desarrollo de las funciones de
erencia para continuar el intercambio de experiencias y mantener
Monitoreo y Evaluacin (M&E), y e) optimizacin de la informacin
un dilogo constante con la Administracin Federal en cuanto a la
del desempeo y los sistemas de informacin.
reforma presupuestal.

El Plan de Implementacin se estructur en cuatro secciones:
a) consideraciones generales que se sugiere tener en cuenta an-
El enfoque Quertaro
tes de iniciar la introduccin del PBR; b) sntesis del diagnstico

y actividades realizadas por la administracin de Quertaro con
Teniendo en cuenta las condiciones del sistema presupuestal y de
acompaamiento del Banco Mundial; c) estrategia de implement-
administracin financiera, as como el estado de las funciones de
acin sugerida que identifica los objetivos, la secuencia, los arreglos
planeacin, ejecucin y evaluacin del gasto es decir el anlisis de
institucionales, las acciones de acompaamiento, los responsables
sus capacidades institucionales, la estrategia de implementacin
de ejecutarlas y los bloques o componentes de implementacin; d)
del PBR en Quertaro privilegia un enfoque gradual en tres fases:
Plan de accin para la implementacin de la estrategia.
Fase 1. Implementacin del PBR Presentacional3 selectivo en dos

sectores pilotos (Servicios de Salud del Estado de Quertaro o
SESEQ, y Secretaria de Planeacin y Finanzas o SPF); Fase II Escalamiento del PBR Presentacional en los dos sectores a la totalidad
su extensin del Presupuesto informado por Resultados4 o PBR. La
estrategia quedara ilustrada como se muestra en la Figura 2.
Figura 2: Estrategia de implementacin del PBR en Quertaro
PBR Presentacional
FASE
1
Marzo Mayo, 2009
FASE
II
PBR Presentacional
Junio, 2009 Dic, 2010
Integracion alcicio
Presupuestal 2011
Piloto en 2 sectores:
Salud y Hacienda
56
del gobierno central del Estado; y Fase III Implementacin en toda
Esta modalidad del PBR consiste en la asociacin directa o indirecta

de las partidas de gasto a categoras programticas y sus metas, con el
fin de permitir una lectura diferente del presupuesto para propsitos de
rendicin de cuentas. Sirve como una herramienta para las discusiones
del presupuesto entre el ejecutivo, el legislativo y la ciudadana y para
reforzar las responsabilidades de los diferentes actores en el presupuesto,
pero sin afectar el proceso de programacin presupuestal y, por tanto, sin
incidencia en la priorizacin o en la toma de decisiones de gasto. Este tipo
de PBR se conoce como la modalidad ms ligera de este instrumento y
en muchos casos como un primer paso hacia una reforma ms estructural.
Con frecuencia se concreta en un anexo al documento de presupuesto
anual o como informacin adicional de referencia.
4
Este enfoque del PBR busca asegurar que la informacin del desempeo
es sistemticamente producida y considerada, entre otros insumos, en el
ciclo presupuestal del gobierno. Su propsito es informar mas adecuadamente la toma de decisiones presupuestales e incrementar los incentivos
para un mejor desempeo, aunque este no es el nico factor para las
decisiones de gasto.
3
Expansion modelo
en gobierno central
PBR Presentacional
Julio, 2010 Dic, 2014
FASE
III
Cuadro 1: Diagnostico y progreso por areas de analisis en la implementacion del PBR en Queretaro
rea
Diagnstico
Progreso
Gestin presupuestal
Falta una estructura programatica del gasto
Prueba piloto en SPF y SESEQ
No se cuenta con mecanismos regurosos de

evaluacion ex ante y priorizacion de proyectos
Modelo del clasificador alineacin con Federacin
No hay un sistema de indicadores de desempeo
Propuesta fortalecimiento institucional presupuestal
Falta de armonizacin, en clasificacin, integracin y

momentos de registro
Analisis de brechas a junio
Gestin financiera publica
Hay un espacio de mejora en la calidad y cantidad

de reportes financieros
Desarrollo aplicacin informtica (tablero de control)
Programa de trabajo consensuado con Banco Mundial

para avanzar en las brechas
Falta analisis de riesgos sistematicos y auditorias de

desempeno
Ejecucin de programas
Planeacin estratgica
Falta de definicin de metas de resultados

Existed capacidades limitadas para la supervisin
Capacitacin de personal de SESEQ y SPF en

metodologas de PI, ML, indicadores y reporte
Poco aprovechamiento de herramientas de control

presupuestario, evaluacin y estadisticas
Carga de matrices de indicadores en herramienta

informtica
Falta de planeacion estratgica del gasto
Matrices de ML para 25 programas de SESEQ y 9

de SPF
No hay integracion plan - presupuesto
Falta de lineamientos y metodologias de planificacin Set inicial de indicadores estratgicos

y presupesto con base a resultados
Modelo conceptual de integracin plan con
presupuesto
SPF tiene una funcion de planeacin debil
Propuesta de fortalecimiento institucional de la SPF
Monitoreo y evaluacin
Se carece de un marco legal
Decreto y propuesta reglamento para la UER
Se cuenta con capacidades limitadas para el

desarrollo de la funcin
Entrenamiento en SPF y SESEQ para personal clave

Propuesta de fortalecimiento institucional de la SPF
El concepto evaluacion limitado al seguimiento o

cumplimiento de metas
Gestion de la informacin
Baja interaccin usuarios y productores

No hay un plan estadistico estatal
No hay instumentos de administracin de informacin
del desempeo
Aspectos relevantes para

la implementacin
Plataforma de informacin para la carga de matrices

e indicadores apoya el vinculo entre usuarios y
productores
de las reas estadsticas del estado y de la Entidad de Fiscalizacin

en materia de armonizacin contable y gestin de la informacin
respectivamente.
Un aspecto central en la implementacin de la Reforma es la defin-
Otro aspecto importante para la implementacin del PBR en
icin de responsables y roles claros. En este caso, dada la naturaleza
Quertaro es que, debido a que la reforma busca producir cambios
transversal a la administracin estatal de la reforma y debido a que
permanentes en la forma de presupuestar los recursos y administrar
son mltiples los actores y los niveles de competencias involucrados,
los programas, su introduccin hizo necesarios cambios institucio-
se estableci un modulador de la reforma (en este caso la Direc-
nales paralelos, particularmente en la estructura organizacional y en
cin de Presupuesto de la Secretara de Finanzas como instancia
el marco legal de la presupuestacin y la planeacin del gasto. En
rectora del presupuesto estatal). As mismo, se definieron respon-
Mxico, algunos estados han dado pasos importantes para instituir
sables sectoriales y a nivel de programas, as como la vinculacin
reformas al marco jurdico estatal en materia de presupuesto, gasto
57
y contabilidad. Quertaro es uno de estos estados pioneros y en
lo mismo que una serie de aprendizajes. Algunos de estos aspectos
materia de presupuesto, en el marco del propio plan de implemen-
se presentan aqu a manera de conclusin.
tacin de la Reforma, aprob el decreto de creacin de la Unidad
de Evaluacin del Estado.
Quertaro est estrictamente ligado a un enfoque ms amplio de
En su concepcin, el presupuesto basado en resultados en
Mejorar la calidad del gasto pblico e instaurar una cultura
modernizacin de la gestin pblica que requerir que la infor-
de gestin basada en el desempeo, requiere impulsar el desar-
macin del desempeo a ser generada sea efectivamente utilizada
rollo permanente de capacidades de planeacin, gestin del gasto,
por los gerentes pblicos para informar la administracin de sus
evaluacin y seguimiento en todos los niveles de la administracin.
programas y entidades. No es un instrumento para las oficinas de
Hay un rea de oportunidad importante en este tema en los difer-
presupuesto exclusivamente.
entes rdenes de gobierno. El gobierno federal ha desarrollado una
estrategia comprensiva para atender de manera significativa este
dad de estos esfuerzos. As lo demuestra en Quertaro el alto nivel
aspecto que abarca tambin a los estados. En el caso de Quertaro,
de compromiso de las reas y personal que ha participado en la
las capacidades actualmente son limitadas, aunque se ha avanzado
implementacin de la reforma. Este esfuerzo fue liderado por el
pues se han adelantado procesos de capacitacin. Sin embargo, se
Grupo Coordinador, que est integrado por funcionarios tanto de
requiere entrenamiento especializado y constante en formulacin
la SPF y de SESEQ.
de indicadores, planeacin del gasto, medicin de resultados,
incluyendo tcnicas de M&E, entre otros aspectos. El Plan de Imple-
contar con un diagnstico claro de las capacidades institucionales
mentacin del Estado incorpora actividades dirigidas a promover la
y un Plan de Implementacin que marque la estrategia para operar
conformacin de una cultura de gestin orientada a resultados en
la reforma. Mostr que la secuencia de implementacin debe re-
Quertaro y generar capacidades de planeacin, gestin del gasto,
sponder al nivel de desarrollo de los sistemas presupuestales y de
evaluacin y seguimiento en los programas y sectores.
la administracin financiera existentes, as como al tipo de reformas
ya implementadas.
En las distintas fases de implementacin es importante man-
El involucramiento de los sectores es clave para la sostenibili-
La experiencia de la implementacin expuso la relevancia de
tener la alineacin lograda en esta primera fase con el trabajo de
PBR a nivel Federal. Fundamentos tcnicos bsicos para el PBR,
pacidades bsicas y construir sobre bases solidas. Sin embargo, se
como la armonizacin contable, el clasificador programtico y las
necesitar invertir muchos ms esfuerzos y recursos en desarrollar
metodologas de evaluacin requerirn un dilogo y una interaccin
las competencias de entidades y funcionarios claves de la adminis-
permanente con actores clave a ese nivel.
tracin en reas como la planeacin estratgica, la formulacin de
El enfoque gradual adoptado ha permitido ir creando ca-
metas e indicadores, o el monitoreo y la evaluacin de resultados,
Recomendaciones y avances alcanzados en

Quertaro
entre otras. Esto, como es lgico, demandar un fuerte y sostenido

liderazgo poltico e institucional a lo largo de la implementacin de
la reforma.

Finalmente, se encontr que los incentivos y arreglos insti-
En el Cuadro 1 se muestran los avances alcanzados por el Estado
tucionales y normativos son clave para asegurar la utilizacin de
de Quertaro al concluir la Fase I de implementacin del PBR con-
la informacin de resultados y la sostenibilidad del modelo, y que
siderando el estado de situacin inicial al arranque de la reforma.
por tanto estos elementos deben ser abordados desde las etapas
iniciales y guiar el proceso hasta su consolidacin
Conclusiones
De mantenerse el inters y respaldo poltico de la adminis-
tracin a la reforma, las siguientes fases en la implementacin del

PBR en Quertaro se anticipan exitosas pues tienen una base slida
Aunque es an temprano para establecer con precisin los logros
sobre la cual construir. Los esfuerzos y logros alcanzados en la prim-
de Quertaro en materia de gestin por resultados, pues se trata de
era fase, particularmente en las capacidades de su recurso humano
una reforma a largo plazo, se ha mostrado un progreso tangible en
e instituciones creadas, dan cuenta de ello.
algunas reas puntuales en esta primera etapa de implementacin,
58
Hacia un Sistema de Monitoreo y Evaluacin

Basado en Resultados en la Secretara de
Desarrollo Social1
Gerardo Franco, Ex Director General Adjunto de Monitoreo de los Programas Sociales, Secretara de Desarrollo Social
(Sedesol), Mxico
Ximena Fernndez Ordez, Grupo de Evaluacin Independiente (IEG), Banco Mundial
A finales de la dcada de los 90, la Secretara de Desarrollo Social (Sedesol) adquiri renombre internacional gracias al programa Progresa/
Oportunidades2. Menos conocidos son, sin embargo, los esfuerzos de la Secretara por fortalecer sus capacidades e instrumentos de monitoreo
y evaluacin (M&E). La Secretara ha diseado un sistema sectorial dirigido a orientar la poltica de desarrollo social al logro de resultados.
Esta nota presenta una sntesis de la evolucin y los avances en el desarrollo de dicho sistema de M&E e identifica algunas de las principales
oportunidades para el mejoramiento del proceso de implementacin del mismo.
Dos etapas diferentes son discernibles en la evolucin del sistema
principalmente a su rigor metodolgico.
M&E de Sedesol. La etapa inicial -de diagnstico, diseo e implemen-
La expedicin, en 1999, de un mandato legal que estableci la
tacin- cubre el periodo que va de 1999 al 2006. La segunda -de
obligacin de evaluar anualmente todos los programas feder-
reforma y expansin- se inici en 2007 y contina en la actualidad.
ales sujetos a reglas de operacin3 y de reportar indicadores

trimestralmente.
Primera etapa: Pasos iniciales hacia un

Sistema de M&E basado en Resultados
(1999-2006)
La promulgacin de la Ley de Desarrollo Social de 2003, con

la cual se cre el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica
de Desarrollo Social (CONEVAL).
Sedesol fue una de las Secretaras pioneras en advertir el papel principal que la evaluacin deba jugar en la modernizacin de la poltica
Hacia finales de la dcada pasada, la apertura del sistema poltico
Tabla 1: Diagnstico de la capacidad de M&E de Sedesol
mexicano trajo consigo una oleada de reformas a favor de la evalu-
rea
Diagnstico
acin de los programas gubernamentales a nivel federal.
Planificacin
Insuficiencia de vnculos entre planificacin

estratgica y operacional.
Dbil definicin de objetivos, indicadores y metas
(sobre todo en el caso de bienes y servicios).
Evaluacin
Esquema ad hoc basado en la experiencia de

Oportunidades.
Monitoreo
Dbil capacidad en el recurso humano y ausencia

de estndares.
Arquitectura
institucional
Bajo nivel de apropiacin de las funciones de M&E

por el nivel poltico.
Ausencia de arreglos de coordinacin de funciones
de M&E; roles y responsabilidades poco claras.
Ausencia de incentivos a la medicin de resultados.
Gestin de la
informacin
Mltiples sistemas de informacin (33 en total) sin

enfoque integral ni reglas de inter-operacin.
Produccin no estratgica de informacin del
desempeo. Alto volumen, baja calidad, escaso uso.
Tres aspectos ntimamente relacionados son antecedentes
importantes que permiten entender el carcter de las reformas de

M&E en Sedesol.
La gran influencia que tuvo la evaluacin de impacto del
Programa Progresa/Oportunidades, especialmente en los crculos tecnocrticos y en el Congreso. Esta influencia se debi
Esta nota est basada en el documento Mexico: Expansion and

Strengthening of Information, Monitoring and Evaluation in SEDESOL,
Banco Mundial, Reporte No.: 47925-MX, 2009 y numerosas presentaciones y documentos preparados por la Direccin General de Evaluacin y
Monitoreo de los Programas Sociales de Sedesol.
2
En la actualidad, el programa se denomina Oportunidades y beneficia a
5 millones de hogares
3
Desde 1999, el Presupuesto de Egresos de la Federacin establece
la obligacin de llevar a cabo evaluaciones externas anuales a todos los
programas sujetos a reglas de operacin (subsidios).
1
Fuente: Readiness Assessment, Toward Performance-Based Monitoring and Evaluation in Mexico: The Case of SEDESOL, Banco
Mundial, 2004
59
social, e inicio el camino hacia la introduccin de su sistema de M&E.
de atencin del sistema en el nivel agregado de la gestin sec-
En 2001, la Secretara ya haba establecido un rea espe-
torial. Tampoco se logr durante este perodo superar los retos
cializada compuesta por un equipo de profesionales con amplias
de coordinacin interna y de armonizacin entre los ejercicios de
capacidades tcnicas en el rea de evaluacin, lo que le otorgo un
planeacin y presupuesto.
carcter formal y permanente a la funcin.
logrados encaminaron a la Secretara hacia la introduccin de prc-
A partir del 2004, Sedesol comision una serie de diagnsticos
sobre sus capacidades de M&E. Con base en ellos, inicio el diseo
Sin embargo, aunque limitados en su alcance, los avances
ticas sistemticas de M&E.
e implementacin de su primer sistema. Los principales elementos

identificados en el diagnstico se describen en la Tabla 1.

En respuesta a la situacin descrita, Sedesol intent estructurar
Diseo Inicial del Sistema de Evaluacin y Monitoreo

basado en Resultados (SEMBR)
un componente de evaluacin con mediciones rigurosas de impacto
El sistema inicial contaba con tres componentes: evaluaciones de
de los programas, y desarrollar un mecanismo piloto de monitoreo
resultados anuales, evaluaciones de impacto y un sistema de indica-
basado en resultados en cuatro programas (Opciones Productivas,
dores para el monitoreo (Figura 1). La conceptualizacin de los tres
Hbitat, Coinversin Social y Apoyo Alimentario) como parte de
componentes en un nico sistema traslad el nfasis de la gestin
una estrategia de implementacin gradual.
tradicional concentrada en insumos, a la consecucin de resultados.
Asimismo, se realizaron evaluaciones externas anuales a todos
los programas sociales (ej. LICONSA, DICONSA, Opciones Pro-
Evaluacin de resultados anual. Se orientaba principalmente a la
ductivas, INDESOL, FONART, Microrregiones, etc.). Aunque era
rendicin de cuentas, con foco en las metas fsicas y financieras.
precario el uso de informacin evaluativa en los procesos de toma
Promova la incorporacin de las recomendaciones a travs del
de decisiones al interior de la Secretara, la prctica produjo una
sistema de seguimiento a las evaluaciones.
influencia significativa sobre otras Secretaras y sobre la administracin federal. Junto a las acciones de M&E, se introdujeron tambin
Evaluacin de impacto. Buscaba cuantificar las relaciones causales
varias iniciativas de mejoramiento en las unidades administrativas de
entre las acciones implementadas por los programas y los cambios
planificacin de los programas, y en sus sistemas de informacin.
en el bienestar de los beneficiarios. Tambin generar evidencia
Entre las limitaciones de esta etapa, estaban un nfasis en la
slida sobre la efectividad de distintas intervenciones. Debido a los
evaluacin y en la gestin individual de los programas, y la falta
mayores costos, tiempos y niveles de especializacin que requieren
IMPACTO
RESULTADOS
h
MONITOREO
TRADICIONAL
GESTIN PARA RESULTADOS
Figura 1: SEMBR 2004-2006
PRODUCTOS
h
ACTIVIDADES
INSUMOS
Mejoras en las condiciones de vida

(resultados de largo plazo)
Efectos intermedios de los productos
en los beneficiarios (resultados de
corto y mediano plazo)
Bienes y servicios producidos y
ofrecidos por el programa
Tareas y acciones emprendidas en la
implementacion del programa
EVALUACIN DE IMPACTO
EVALUACIN DE
RESULTADOS Y
MONITOREO DE
INDICADORES
Recursos financieros, humanos y

materiales del programa
Fuente: Adaptado por Gonzalo Hernndez de Kusek and Rist (2004)4.

J. Kusek and R. Rist, Ten Steps to a Results-Based Monitoring and Evaluation System, World Bank, 2001.
60
estas evaluaciones, se realizaban de forma selectiva para programas
el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED)5 y el Presupuesto
y acciones estratgicas.
Basado en Resultados (PBR). Los Lineamientos Generales para la

Evaluacin de los Programas Federales de la Administracin Pblica
Monitoreo de Indicadores. La fase piloto inclua el diseo concep-
Federal (2007), que fueron publicados por la Secretara de Haci-
tual del sistema, el desarrollo de una plataforma y la creacin de
enda y Crdito Pblico (SHCP), la Secretara de la Funcin Pblica
matrices de marco lgico. Estas ltimas se elaboraron a travs de
(SFP) y el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desar-
talleres participativos con los responsables del diseo, operacin y
rollo Social (CONEVAL),tambin tuvieron una gran influencia en
evaluacin de los programas, logrando con ello la incorporacin de
el rediseo del sistema. El objetivo de los lineamientos era regular
un lenguaje comn orientado a resultados.
el M&E de los programas federales. A travs de estas reformas se

introdujo una nueva y clara orientacin para avanzar hacia el establecimiento de un vnculo (nacional y sectorial) entre la planificacin,
Segunda etapa: Consolidacin y Expansin

del SEMBR (2007-Presente)
el presupuesto y la ejecucin de los programas federales haciendo

uso de herramientas de M&E.

Estas reformas plantearon la necesidad de contar con un
En la actualidad la Secretara ha entrado en una segunda fase del
marco de referencia ms amplio para la gestin, incorporando
sistema, bajo un nuevo modelo y con un alcance mayor. Los cam-
los objetivos estratgicos del pas y de los sectores, as como la
bios han sido impulsados por la necesidad de responder a nuevo
alineacin y articulacin entre s. Presentaron el reto de pasar
contexto institucional favorable que aspira a orientar los programas
de un modelo basado fundamentalmente en la operacin de los
y el gasto pblico al logro de objetivos y metas, as como medir sus
programas a un esquema ms amplio, centrado en el desempeo
resultados objetivamente mediante indicadores relacionados con la
agregado del sector desarrollo social.
eficiencia, economa, eficacia y la calidad.
Este contexto se vio principalmente modelado por las
cionalizar las iniciativas mencionadas al interior de la Secretara. El
reformas introducidas al presupuesto pblico a travs de la Ley
nuevo diseo buscaba tambin consolidar los avances logrados en la
de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (2006). Esta ley
etapa anterior, capitalizar la experiencia adquirida en la implement-
propici iniciativas federales actualmente en desarrollo, tales como
acin de los pilotos y corregir los problemas encontrados. Apuntaba
El rediseo del SEMBR tuvo entonces como objetivo opera-
Figura 2. SEMBR 2008-Presente
Sistema de Evaluacion y Monitoreo basado en Resultados

Evaluacion basado
en Resultados
Indicadores Prioritarios
Integracion Plan-Presupuesto
Estudios y evaluaciones
Matrices de indicadores
Presupuesto por Componentes
Impacto
Avance presupuestal
Especificas
Consistencia y Resultados
Nivel Programas
Presupuesto basado
en Resultados
Nivel Sectorial
Monitoreo basado
en Resultados
Otras
Agenda de Informacion
Desarrollo de capacidades
Organizacion institucional
61
tambin a incrementar el alcance del sistema incorporando otras
con la informacin del desempeo proveniente del monitoreo y las
reas de evaluacin de la gestin, como la presupuestal.
evaluaciones. Se busca identificar hacia dnde se estn destinando

los fondos de la SEDESOL y, con base en el M&R, conocer si se
Segundo Diseo del SEMBR
estn obteniendo los resultados esperados en el marco de los obje-
El nuevo SEMBR se ide como una herramienta de gestin pblica
tivos presupuestales6. El SEMBR se visualiza como una herramienta
que permitira: i) realizar un seguimiento integrado al avance fsico y
que apoye la toma de decisiones, no que la determine, ya que la
financiero de los programas; ii) establecer un marco unificado, y con
relacin presupuesto-resultados no es directa ni automtica.5
base en criterios de prioridad, para el desarrollo de evaluaciones
anuales y de impacto, que permita identificar el efecto de los
ponentes busca establecer un mayor balance en los procesos de
programas en el mejoramiento de la calidad de vida de los benefi-
generacin de informacin del desempeo y facilita su utilizacin
ciarios; iii) retroalimentar la toma de decisiones sobre la operacin,
dentro de los procesos de toma de decisiones.
asignacin de recursos y diseo de los programas; y, iv) facilitar y
estimular la gestin de la Secretara en relacin con la planeacin
Agenda de informacin. Debera contemplar bases y estndares
sectorial y nacional.
normativos para la generacin, recoleccin y procesamiento de
El desarrollo, fortalecimiento e integracin de estos tres com-
En el replanteamiento del sistema se consideraron tres pilares
datos del desempeo, as como mecanismos para el control de su
principales: monitoreo basado en resultados, evaluacin basada en
calidad. Adems, es preciso definir parmetros de interoperabilidad
resultados y PBR (Figura 2).
de las herramientas tecnolgicas existentes y conectividad de las
oficinas, entidades y delegaciones.
Como parte de las lecciones aprendidas en la primera etapa
del sistema, se identific adems la necesidad de contar con acciones en reas transversales: agenda de informacin, organizacin
Organizacin institucional. Busca fortalecer la integracin de los
institucional y desarrollo de la capacidad institucional.
procesos de planeacin y presupuesto, y establecer mecanismos

de coordinacin para realizar tareas de monitoreo institucional.
Monitoreo basado en resultados: Se seleccionaron un conjunto de
Uno de los objetivos fundamentales de esta estructura es el de
indicadores estratgicos que permiten medir el avance en los lo-
asegurar que la informacin sobre los resultados del desempeo
gros de la Secretara, considerando distintos niveles de informacin
retroalimente los procesos de toma de decisiones y que garantice
(mensual, trimestral, anual, quinquenal) y objetivos (resultados,
la sostenibilidad de estos esfuerzos en el largo plazo.
componentes y presupuesto). El principal usuario del reporte de
indicadores a este nivel es la Presidencia, y el principal consumidor
Desarrollo de la capacidad institucional. Apunta a divulgar las
de la informacin de monitoreo es la SHCP.
bases conceptuales, los instrumentos y las herramientas del sistema,
y capacitar de manera permanente a los funcionarios pblicos sobre
Evaluacin basada en resultados. La Secretara planea sus evalu-
la gestin para resultados, y las metodologas de M&E.
aciones en base a criterios tales como el monto de recursos pbli-
cos involucrados en el programa o poltica, su importancia para el
partir de 2007, la Secretara avanz hacia la definicin y el uso de
sector, las caractersticas de la poblacin objetivo, su carcter in-
matrices de marco lgico (o matrices de indicadores para resultados
novador, y potencial de aplicacin y replicabilidad de sus lecciones.
como se le conoce en Mxico).
Los tipos de evaluaciones que se realizan estn indicados en los
Lineamientos generales para la evaluacin de los programas feder-
estandarizacin de los procesos de formulacin de indicadores y
En cuanto a los avances concretos de esta segunda etapa, a
Esto signific un paso adicional hacia el mejoramiento y
ales y son los siguientes: evaluaciones de consistencia y resultados

o diseo; evaluaciones especficas de desempeo; evaluaciones de
impacto para programas estratgicos; evaluaciones de procesos; y
evaluaciones complementarias de temas relevantes.
PBR. Se introducen mecanismos para asegurar una adecuada
planeacin y la retroalimentacin de las decisiones presupuestales
62
Se entiende por Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED) el

conjunto de elementos metodolgicos que permite realizar una valoracin objetiva del desempeo de los programas bajo los principios de
verificacin del grado de cumplimiento de las metas y objetivos, con base
en indicadores estratgicos y de gestin.
6
En una primera etapa, PBR se define en forma de presentacin.
5
En 2009 la Secretara cuenta con:

Matrices de marco lgico en 21 programas sujetos a reglas
de operacion
500 indicadores

112 ligados con resultados

170 referentes a la cantidad, eficiencia y calidad
de los bienes y servicios entregados por los
programas

El resto, referentes a las actividades necesarias
para su produccin

40 de estos indicadores seleccionados como
prioritarios para la elaboracin del proyexto de
presupuesto de egresos 2010 y el seguimiento
presupuestal
Conclusiones
Sedesol ha sido una de las Secretaras pioneras en reconocer la
importancia de la evaluacin y en establecer un sistema de M&E,
y en este sentido un ejemplo a seguir para otras Secretaras en
Mxico, en especial en el contexto del Sistema de Evaluacin del
Desempeo.

En lnea con la experiencia internacional, la experiencia de
Sedesol destaca que la construccin de un sistema de gestin por

resultados es un proceso continuo y de largo plazo. La Secretara
fue construyendo su sistema de manera incremental, y si bien el
sistema vigente no est terminado, ha incorporado elementos clave
que le han permitido profundizar exitosamente su orientacin a
resultados y contribuir a la sostenibilidad de su sistema.

El desarrollo, fortalecimiento e integracin de los componen-
metas y hacia el establecimiento de bases ms slidas para realizar
tes del sistema han buscado establecer un mayor balance en los
la medicin de resultados de sus programas.
procesos de generacin de informacin del desempeo y facilitar su
Estas matrices han sido tiles tambin, como herramienta
utilizacin dentro de los procesos de toma de decisiones. El pilar de
para la planeacin estratgica de los programas presupuestarios. Se
PBR permite vincular el presupuesto con una adecuada planeacin
han ligado los indicadores de las matrices de todos los programas
de las metas sectoriales y los resultados observados; el monitoreo
sujetos a reglas de operacin al presupuesto federal, y a travs
busca ser una funcin continua para fortalecer la operacin, y la
de una plataforma informtica, se concentraron la totalidad de los
evaluacin es vista como una actividad selectiva con base en crite-
indicadores de las matrices, desde el nivel de operacin hasta los
rios de prioridad de poltica y bsqueda de reas de mejora.
de impacto7, y su vinculacin con los objetivos estratgicos de las
dependencias y el Plan Nacional de Desarrollo.
das y el impulso a mecanismos de coordinacin ha colaborado a la
efectiva integracin de las actividades de planeacin, presupuesto,
A estos ltimos se les ha dado un seguimiento peridico para
Por otro lado, el establecimiento de bases institucionales sli-
verificar el grado de avance que existe en el cumplimiento de las
ejecucin, y evaluacin.
metas asociadas. Con el objeto de tener un manejo estratgico
de la informacin, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, en
la combinacin y el balance entre elementos tcnicos y polticos.
coordinacin con cada dependencia, seleccion un subconjunto
Tanto el contexto poltico general, la voluntad poltica de los actores
de los indicadores clave contenidos en casa matriz para realizar el
clave y los mandatos puntuales relacionados con la evaluacin de
seguimiento. La Presidencia de la Repblica da tambin seguimiento
las polticas sociales dieron un impulso indispensable a las tareas de
a los indicadores y metas de los programas sectoriales.
evaluacin a su interior. Pero la creacin de una direccin especial-
Otro punto a destacar en la experiencia de la Secretara es
izada en evaluacin y el desarrollo de capacidades impulsado por

esta fueron tambin fundamentales para permitirle a la Secretara
dar respuestas tcnicas de calidad en el momento necesario.

En la actualidad, el principal reto para Sedesol consiste llevar
a cabo la plena institucionalizacin del sistema y hacerlo operativo.

Para ello ser necesario profundizar la agenda, de modo de asegurar una eficiente produccin de informacin y un acceso amplio,
La matriz de indicadores contempla cuatro niveles de monitoreo de
los programas: actividades, componentes, propsito y fin. Los primeros
se refieren a las acciones operativas y los bienes o servicios que genera
el programa. Los niveles superiores miden los resultados e impactos del
programa y su contribucion con los objectivos sectoriales.
oportuno y adecuado a sta. Sobre todo, la Secretara debe hacer

un mayor uso del sistema en los procesos de toma de decisiones.
63

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MXICO

Mejorando la calidad del gasto pblico a travs

Las notas compiladas en este libro son parte de la serie denominada

Nick Manning, Consejero y Ex Gerente, Sector Pblico y Gobernabilidad, Banco Mundial

18 El Papel de la evaluacin en Mxico: Logros, desafos y oportunidades

Osvaldo Feinstein, Asesor, Agencia Espaola de Evaluacin

23 La evaluacin y la mejora en la cobertura y la calidad de la educacin media superior

Erik Bloom, Economista Senior, Unidad de Desarrollo Humano, Banco Mundial

26 La eficacia en la reduccin de la pobreza: La dimensin estatal

30 Presupuestacin basada en el desempeo en el sector del agua: El caso de Guanajuato

34 El sistema de evaluacin del desempeo como herramienta para el Congreso en Mxico

Theo Thomas, Especialista Senior en Sector Pblico, Banco Mundial

39 Definicin y uso de indicadores y metas en el presupuesto basado en resultados

44 Mejorando el desempeo del presupuesto: Polticas pblicas de nutricin basadas en la evidencia

54 La experiencia del Estado de Quertaro en la implementacin del presupuesto basado en resultados

59 Hacia un Sistema de Monitoreo y Evaluacin Basado en Resultados en la Secretara de Desarrollo Social

Ximena Fernndez Ordoez, Grupo de Evaluacin Independiente (IEG), Banco Mundial

Agenda de Buen Gobierno

Administracin Pblica Federal

Auditora Superior de la Federacin

Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos

Comisin Estatal del Agua de Guanajuato

CEFP Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas de la Cmara de Diputados

Consejo Nacional de Armonizacin Contable

Comisin Nacional del Agua

CONEVAL Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social

Demanda Bioqumica de Oxgeno

Entidades Fiscalizadoras Superiores

Encuesta Nacional de Salud y Nutricin

Exmenes de la Calidad y Logro Educativo

FAIS Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal

Fondo Monetario Internacional

IEG Grupo de Evaluacin Independiente (Independent Evaluation Group)

Instituto Mexicano del Seguro Social

INEE Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin

Instituto Nacional de Salud Pblica

Ley General de Contabilidad Gubernamental

Ley General de Desarrollo Social

Programa para el Abasto Social de Leche

MEFP Manual de Estadsticas de las Finanzas Pblicas

Ayuda Basada en Productos (Output-based Aid)

Desembolso Basado en Productos (Output-based Disbursement)

OCDE Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico

Organizacin Mundial de la Salud

Organizacin Panamericana de la Salud

Programa de Apoyo Alimentario

Producto Bruto Interno

Presupuesto Basado en Resultados

Plan Nacional de Desarrollo

Programa de Educacin, Salud y Alimentacin

PROMAP Programa para la Modernizacin de la Administracin Pblica

Sistema de Cuentas Nacionales

Sistema de Evaluacin del Desempeo

Secretara de Desarrollo Social

SEMS Subsecretara de Educacin Media Superior

Secretara de Educacin Pblica

Servicios de Salud del Estado de Quertaro

Secretara de la Funcin Pblica

Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico

Sistema Integrado de Informacin Financiera

Sistema Nacional de Bachillerato

SPF Secretaria de Planeacin y Finanzas del Estado de Quertaro

importantes desafos que Mxico an tiene por delante.

Institucionalizacin de la cultura del

Nick Manning, Consejero y Ex Gerente, Sector Pblico y Gobernabilidad, Banco Mundial

CEFP Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas de la Cmara de Diputados

CONEVAL Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social

FAIS Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal

IEG Grupo de Evaluacin Independiente (Independent Evaluation Group)

INEE Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin

MEFP Manual de Estadsticas de las Finanzas Pblicas

OCDE Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico

PROMAP Programa para la Modernizacin de la Administracin Pblica

SEMS Subsecretara de Educacin Media Superior

SPF Secretaria de Planeacin y Finanzas del Estado de Quertaro