1.

EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN

MATERIA TRIBUTARIA

El proceso contencioso administrativo surge por la necesidad de que los actos
y decisiones expedidos por la Administracin Pblica puedan ser objeto de
control ante el Poder Judicial, debido a que versan sobre derechos
fundamentales de las personas.
Es este proceso el principal camino que se tiene frente a un acto
administrativo que vulnera derechos o que aplica incorrectamente la ley ( o
que no la aplica), por lo que el Poder Judicial debe procurar admitir el mayor
nmero de casos y, respecto de ellos, se emita una decisin de fondo que
resuelva en definitiva la controversia.
La importancia del contencioso administrativo ha sido reconocida, desde hace
mucho tiempo, por las diversas constituciones que rigieron nuestro pas. En
algunos casos la regulacin de la accin contenciosa administrativa se
encontraba dispersa y en otros estaba sometida a las reglas del proceso civil y
de otros procesos especiales (laboral, previsional, etc.).
Es con la Ley N 27584 (publicada en el 2001 y entrada en vigencia en el
2002) que el proceso contencioso administrativo asume sus propias reglas, el
cual tiene principios procesales propios e individuales.
Una de las principales caractersticas que seala esta Ley sobre el contencioso
administrativo es que es un proceso de PLENA JURISDICCIN, en el cual no
solo se puede discutir la nulidad del acto impugnado, sino adems puede
2

solicitarse el reconocimiento o restablecimiento del derecho o inters
jurdicamente tutelado.
Tiene como misin fundamental, el control jurdico por el Poder Judicial de las
actuaciones de la administracin pblica sujetas al derecho administrativo y la
efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados.
Si bien es cierto que se ha avanzado mucho en cuanto a la utilizacin ms
efectiva y eficiente del proceso contencioso administrativo, este muchas veces
se ve transgredido por diversas normas como es el caso del Decreto
1
Legislativo N 1067 (28.06.2008) que introduce diversas modificaciones al
texto original de la Ley. Todos los cambios han sido compilados en el Texto
nico Ordenado de la Ley (en adelante TUO-LPCA), aprobado por Decreto
Supremo N013-2008-JUS, publicado el 29.08.2008. Es por ello que falta
seguir mejorando no slo en trminos normativos sino aplicativos, lo cual
exigir a todos los operadores del Derecho que sepamos reconocer que
cuando estemos transitando en este tipo de procesos, debemos sujetarnos
preferentemente a sus propias reglas, y de no ser suficientes, tomar prestadas
otras que sean compatibles con su especial naturaleza.
2. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS Y ACTUAL
REGULACIN LEGAL DEL PROCESO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO, CON ESPECIAL NFASIS EN MATERIA
TRIBUTARIA

En orden cronolgico y de modo sucinto la evolucin de las normas que han
regido el proceso contencioso administrativo en nuestro pas es el siguiente:

1
VILELA PROAO, Jos L. Tratado de Derecho Procesal Tributario, Capitulo X: El proceso contencioso
Administrativo en materia Tributaria. Editorial Pacfico. Lima, 2011, pg. 912.
3

El artculo 130 de la Constitucin Poltica del Per de 1867 estableca: La
Ley determinar la organizacin de los Tribunales contenciosos-
administrativos, y lo relativo al nombramiento de sus miembros.
El Decreto Ley N 14605, de 1963, Ley Orgnica del Poder Judicial, en sus
artculos 11 y 12, estableci que los jueces no admitirn la impugnacin
de resoluciones administrativas de carcter particular que hayan dictado
las autoridades competentes sino despus de agotados los recursos
jerrquicos expresamente preestablecidos y a instancia de parte
interesada. Se precis que hay accin ante el Poder Judicial contra todos
los actos de la Administracin Pblica que constituyan despojo,
desconocimiento o violacin de los derechos que reconocen la constitucin
y las leyes.
El Primer Cdigo Tributario (1966) regul los recursos administrativos en
materia tributaria en el Libro Tercero bajo la denominacin de Las
Reclamaciones y los Recursos y regul al proceso contencioso
administrativo como: Procedimiento ante el Poder Judicial.
El Artculo 240 de la Constitucin de 1979 rezaba: Las acciones
contencioso-administrativas se interponen contra cualquier acto o
resolucin de la administracin que causa estado.
La Constitucin Poltica del Per de 1993, en su artculo 148 establece:
Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de
impugnacin mediante la accin contenciosa-administrativa.

Si bien es cierto que a travs de las normas mencionadas hasta aqu, se
consagr el proceso contencioso administrativo como tal e impedan que el
4

legislador aprobara normas que restrinjan el derecho de los particulares de
cuestionar ante el Poder Judicial las decisiones administrativas que los
afecten; no se desarrollaron normas procesales especficas que permitieran
su mayor utilizacin.

LEY N 27584

Como se busca poner nfasis en el proceso contencioso administrativo
referido al tema tributario, nos corresponde analizar lo dispuesto en el Ttulo
IV Demanda Contencioso Administrativa ante el Poder Judicial (artculos
157 y 158 del Texto nico Ordenado del Cdigo Tributario, en adelante
TUO-CT)

El artculo 157 del TUO-CT, prescribe:
La resolucin del Tribunal Fiscal agota la va administrativa. Dicha
resolucin podr impugnarse mediante el proceso contencioso
administrativo, el cual se regir por las normas contenidas en el
presente Cdigo y, supletoriamente, por la Ley N 27584, Ley que
regula el proceso contencioso administrativo.

La demanda podr ser presentada por el deudor tributario ante la Sala
Contenciosa Administrativa de la Corte Superior respectiva, dentro del
trmino de tres (3) meses computados a partir del da siguiente de
efectuada la notificacin de la resolucin, debiendo contener peticiones
concretas.
5


La presentacin de la demanda no interrumpe la ejecucin de los actos
o resoluciones de la Administracin Tributaria.

La Administracin Tributaria no tiene legitimidad para obrar activa. De
modo excepcional, la Administracin Tributaria podr impugnar la
resolucin del Tribunal Fiscal que agota la va administrativa, mediante
el proceso contencioso administrativo, en los casos en que la resolucin
del Tribunal Fiscal incurra en alguna de las causales de nulidad
previstas en el artculo 10 de la Ley N 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General.

El artculo 158 del TUO-CT, prescribe:

Para la admisin de la Demanda Contencioso-Administrativa, ser
indispensable que esta sea presentada dentro del plazo sealado en el
artculo anterior.

El rgano jurisdiccional, al admitir a trmite la demanda, requerir al
Tribunal fiscal o a la Administracin Tributaria, de ser el caso, para que
le remita el expediente administrativo en un plazo de treinta (30) das
hbiles de notificado.
Como se aprecia, saltan a la vista las diferencias entre el TUO-LPCA y
el TUO-CT, entre ellas:
6

El rgano competente, que luego de la modificatoria introducida por
la Ley N 29364, corresponde al Juez de Primera Instancia y no a la
Corte Superior, sin embargo, nos atenemos al texto del TUO-CT, de
aplicacin preferente, en donde la demanda en materia tributaria
debera ser presentada ante la Corte Superior.
Los plazos, en ambas normas se establecen plazos distintos para la
interposicin de las demandas contenciosas administrativas en
materia tributaria, lo cual es importante porque el plazo es de
caducidad.
Se exige que la demanda que interponga la Administracin contra lo
resuelto por el Tribunal Fiscal se sustente en alguna de las causales
del artculo 10 de la Ley N 27444, lo que no se exige en el TUO de
la Ley N 27584.
El plazo para requerir el expediente administrativo a la
Administracin Tributaria en ms largo en el TUO-CT.
Es por eso que mediante este informe se buscar absolver estas diferencias
que suelen confundir a los operadores del derecho en este campo, sealando
que es necesario que el proceso contencioso administrativo en lo tributario se
acoja a sus propias normas.
3. FINALIDAD DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

La finalidad del proceso contencioso administrativo sustancial es el control de
la constitucionalidad y de la legalidad en la actuacin administrativa, brindando
7

una efectiva tutela a las situaciones jurdicas que pudieran haberse visto
afectadas o en inminente amenaza que ocurra esto.
2

En cuanto a la Ley N 27584, Ley del Proceso Contencioso Administrativo, en
su artculo 1 establece que la accin contenciosa administrativa tiene por
finalidad el control jurdico por el Poder judicial de la Administracin Pblica
sujeta al derecho administrativo y a la efectiva tutela de los derechos e
intereses de los administrados.
4. EL RGIMEN DEL PROCESO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO EN MATERIA TRIBUTARIA

Las principales normas que regulan el proceso contencioso administrativo en
materia tributaria son las siguientes:
1. El libro Tercero, Ttulo IV del Texto nico Ordenado del Cdigo
Tributario, referido a la demanda contencioso Administrativa en el Poder
Judicial, artculos 157 y 158
2. El TUO-LCPA, que regula el proceso contencioso administrativo.
3. El Cdigo Procesal Civil, en forma supletoria a lo regulado en la Ley N
27584.4
4.1. Pretensiones en el Proceso Contencioso Administrativo

En el proceso contencioso administrativo podrn plantearse pretensiones con
el objeto de obtener lo siguiente:

2
HINOSTROZA MINGUEZ, Alberto. Proceso contencioso Administrativo: Anlisis sistemtico de la Ley
N27584. Nueva Ley del Proceso Contencioso Administrativo, Gaceta Jurdica, Lima, 2003, pgs. 215 y
216.
8

1. La declaracin de nulidad, total o parcial o ineficacia de los actos
administrativos.
Pretensin procesal de anulacin o de nulidad, comnmente
configurada, lo que se demanda ante el rgano jurisdiccional es
que la Administracin ha incurrido en algunas de las causales de
nulidad, para el caso tributario, las establecidas en el presente
Cdigo Tributario, razn por la cual se sostiene que precisamente
en atencin a esto, el Poder Judicial se limita a una revisin de
legalidad y no a un conocimiento de plena jurisdiccin.
2. El reconocimiento o restablecimiento del derecho o inters jurdicamente
tutelado y la adopcin de las medidas o actos necesarios para tales fines
Pretensin de plena jurisdiccin, destinada a que se reconozcan
las situaciones jurdicas cuya titularidad corresponde a una
persona, cabe resaltar que la norma ha sealado los supuestos
para el inicio, los cuales representan la tutela de un derecho
subjetivo o de un inters legtimo, entendiendo la facultad de
obrar del titular teniendo como mvil el inters propio.
3. La declaracin contraria a derecho y el cese de una actuacin material
que no se sustenta en acto administrativo.
Planteando especficamente una actuacin material ineficaz,
pretendiendo la invalidez del mismo, as como el cese de esta
actuacin.
4. Se ordene a la Administracin Pblica la realizacin de una determinada
actuacin a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en
virtud de acto administrativo firme.
9

Pretensin relacionada a la inactividad de la Administracin,
omisin o inercia, y que busca precisamente un pronunciamiento
de sta. La causal precisada se asemeja a un supuesto que
habilita la interposicin de una accin de cumplimiento.
5. La indemnizacin por el dao causado con alguna actuacin
impugnable, siempre y cuando se plantee acumulativamente a alguna de
las pretensiones anteriores.
Conforme al artculo 238 de la Ley N 27444 (LPGA):
Responsabilidad de la administracin pblica
238.1 Los administrados tendrn derecho a ser indemnizados por las
entidades de toda lesin que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos,
salvo en casos de fuerza mayor, siempre que el perjuicio sea consecuencia del
funcionamiento de la administracin.
238.2 La declaratoria de nulidad de un acto administrativo en sede
administrativa o por resolucin judicial no presupone necesariamente derecho a
la indemnizacin.
238.3 El dao alegado debe ser efectivo, valuable econmicamente e
individualizado con relacin a un administrado o grupo de ellos.
238.4 Slo ser indemnizable el perjuicio producido al administrado
proveniente de daos que ste no tenga el deber jurdico de soportar de
acuerdo con la ley.
238.5 La cuanta de la indemnizacin incluir los intereses legales y se
calcular con referencia al da en que el perjuicio se produjo.
10

De otro lado, con relacin a las pretensiones que se pueden instar en el
proceso contencioso administrativo, se ha establecido segn el artculo 6 de la
Ley N27444 (LPGA), que estas pueden acumularse siempre y cuando se
cumpla con los siguientes requisitos:
a) Sean de competencia del mismo rgano jurisdiccional
b) No sean contrarias entre si, salvo que sean propuestas en la forma
subordinada o alternativa.
c) Pueden tramitarse en una misma va procedimental
d) Existe conexidad entre ellas, por referirse a la misma actuacin
impugnable.
No obstante en el mbito tributario conforme al artculo 157 del TUO Cdigo
Tributario, la materia de controversia es un acto devenido de un procedimiento
administrativo, en este caso el Tribunal Fiscal con su pronunciamiento agota la
va Administrativa, concluyendo generalmente en una pretensin del
contencioso administrativo en materia tributaria, en la cual normalmente se
puede observar la existencia de nulidad, puesto que lo que en buena cuenta se
pretende es la declaracin de esta nulidad o de la invalidez del acto
administrativo. Bsicamente el rgano jurisdiccional tendr que analizar si el
acto emanado de la Administracin fue emitido vlidamente como
consecuencia del procedimiento que se hubiera seguido en instancia
administrativa, para ello corresponde efectuar una confrontacin respecto a las
normas que resultaban aplicables y si estas en realidad fueron aplicadas, con
lo cual podramos afirmar, que tal como est diseado nuestro sistema
contencioso administrativo, efectivamente para el caso tributario, nos remite
simplemente una revisin judicial de legalidad.
11

El proceso de revisin judicial tiene por objeto, como su nombre
lo indica, revisar la legalidad y cumplimiento de las normas
previstas para el inicio y trmite de un procedimiento.
Como se aprecia, el tema es controvertido respecto a las pretensiones posibles
de ser planteadas en el proceso contencioso administrativo en materia
tributaria, sin embargo, se origina generalmente temas de actuacin
impugnable (nulidad). Conviene tener en cuenta adems que si bien se pueden
impugnar los actos de la Administracin, ello no implica que la decisin
adoptada por esta pueda ser tan fcilmente cambiada, es decir, ya no
hablamos de una mera declaracin de nulidad y reenvo para que la
Administracin se vuelva a pronunciar, sino de la posibilidad de que el rgano
jurisdiccional pueda pronunciarse en definitiva y emita una decisin sobre el
tema de fondo. No olvidemos que la Administracin para la emisin de una
decisin pasa previamente por un procedimiento que le sirve de base para la
formacin de la decisin, aspecto que muchas veces podra decirse no ocurre
de igual manera en una instancia judicial; pues all no se podran confrontar o
verificar aspectos tcnicos, propios de las funciones de recaudacin y
verificacin de las obligaciones tributarias, con lo cual no podemos aceptar que
el Poder Judicial pueda pronunciarse en todos los casos y sustituir la decisin
de la Administracin, siendo la regla en todo caso, que si verifica un supuesto
de nulidad, la debe declarar y enviar lo resuelto a efecto que en la
implementacin de su mandato se proceda nuevamente con las garantas y
dems acciones que permitan una formacin vlida del acto, en determinado
sentido respecto de lo alegado por el contribuyente.

12

5. PRESUPUESTOS PARA EL INICIO DEL PROCESO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

5.1. Plazo para instar el proceso: plazo de caducidad

En materia tributaria, conforme a lo establecido por el artculo 157 del TUO
Cdigo Tributario:
- Artculo 157.- DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
La resolucin del Tribunal Fiscal agota la va administrativa. Dicha resolucin
podr impugnarse mediante el Proceso Contencioso Administrativo, el cual se
regir por las normas contenidas en el presente Cdigo y, supletoriamente, por
la Ley N 27584, Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo.
La demanda podr ser presentada por el deudor tributario ante la autoridad
judicial competente, dentro del trmino de tres (3) meses computados a partir
del da siguiente de efectuada la notificacin de la resolucin debiendo
contener peticiones concretas.
Es importante aclarar que si bien en el proceso contencioso administrativo
rigen principios especiales, dada la singular naturaleza e lo que se discute,
resulta de aplicacin el principio de iniciativa de parte, por ello si el particular o
eventualmente la propia administracin deja transcurrir el plazo previsto para
interponer la demanda, irremediablemente habr perdido la oportunidad de
cuestionar el acto administrativo que a su entender lesiona sus derechos
fundamentales.
3


3
GONZALES PREZ, Jess. Manual de Derecho Procesal Administrativo, 2da ed., Mxico, 1992. Pgina
359
13

En este extremo resulta de vital importancia acotar lo siguiente: Qu
sucedera si el contribuyente solicita una copia certificada de la resolucin
emitida por el Tribunal Fiscal, an cuando no se le ha notificado el tenor de
dicha resolucin? Consideramos, que dado el objeto de la notificacin es poner
en conocimiento del interesado, sobre el contenido de la resolucin que
resuelve la peticin formulada y sobre los argumentos que han servido a la
Administracin para aceptar o rechazar el recurso, el contribuyente debera
computar el plazo de 3 meses desde que tuvo conocimiento de la resolucin.
Este podra ser un tema muy discutible debido a que se argumentara que el
lapso de tiempo deba considerarse desde la notificacin al deudor tributario y
no su conocimiento a travs de su propia diligencia, lo cual no debera ser
4

atendido, pues si bien el contribuyente pone un especial cuidado al efectuar el
seguimiento a su procedimiento, ello no lo puede poner en una situacin de
ventaja respecto a los dems contribuyentes para quienes solo contara el
plazo ordinario de 3 meses.
Pues bien, el plazo para demandar ante el rgano jurisdiccional es el
establecido en la norma tributaria, y que comienza a correr desde que se
considera legalmente efectuada la notificacin del acto, conforme al cdigo
tributario y que cause estado, en ese caso, la resolucin del Tribunal Fiscal.
Es decir que si no se interpone la demanda dentro del plazo de 3 meses,
veramos que ha operado la caducidad, que no es sino la prdida del derecho a
entablar una demanda o proseguir la iniciada en virtud de no haberse ejercido
la accin procesal dentro del plazo establecido por ley, por ello se da la

4
HINOSTROZA MINGUEZ, Alberto. Proceso Contencioso Administrativo: Anlisis sistemtico de la ley
N27584. Gaceta Jurdica. Lima, 2003. Pg.229
14

extincin del derecho y de la accin correspondiente. Los plazos de caducidad
estn establecidos en la ley y no admiten interrupcin ni suspensin. Por ello
resulta importante sealar que el plazo para iniciar el proceso es el primer paso
importante que debe dar todo aquel administrado e incluso la propia
Administracin en caso pretenda recurrir ante la va judicial, aquel acto que
vulnere sus intereses de acuerdo al artculo 157 del Cdigo Tributario.
5.2. La resolucin administrativa debe haber causado estado o
en trminos prcticos, que se haya agotado la va
administrativa

Causar estado supondra haber agotado los recursos administrativos
admisibles por tanto las puertas del procedimiento contencioso administrativo
ante el rgano judicial quedaban abiertas desde el momento en que no era
posible la impugnacin va administrativa. La exigencia de que la resolucin
impugnada en la va contencioso administrativa cause estado implica que no
sea susceptible de ulterior recurso ordinario en la va administrativa.
Es el caso, que el proceso contencioso administrativo peruano exige el
agotamiento de la va administrativa en aso que el administrado optara por
acudir al Poder Judicial, vale decir que podr ser objeto de impugnacin las
resoluciones del Tribunal Fiscal que contengan una decisin definitiva e
irrevisable.
En materia tributaria, nuestro sistema ha previsto en el artculo 157 del TUO-
CT, que la resolucin del Tribunal Fiscal agota la va administrativa, sin
embargo, como lo viene declarando la Corte Suprema, no toda resolucin del
15

Tribunal Fiscal es susceptible de ser impugnada mediante el proceso
contencioso administrativo.
Debe quedar claro que la decisin es tomada en base a un control judicial de
los actos administrativos pues el rgano jurisdiccional es aquella institucin que
se adjudica la revisin de constitucionalidad y legalidad. El derecho a impugnar
las decisiones de la Administracin confluye con el derecho de acceso a la
jurisdiccin cuando no existan vas propias dentro del propio procedimiento
administrativo o cuando estas se hayan agotado y causado estado en la
decisin final de la administracin. Las resoluciones solo sern posibles de ser
impugnadas en cuanto resuelvan cuestiones de fondo.
5

En casos concretos como la queja no podramos afirmar lo mismo, debido a
que no se agota la va administrativa, no hay un pronunciamiento sobre el
fondo del asunto. A travs de este recurso solo se cuestionan defectos en la
tramitacin y paralizacin o infraccin de los plazos sealados. Por lo que
conforme a lo sealado en la Corte Suprema nunca contendrn
pronunciamientos respecto al fondo del asunto debido a que a travs del
recurso de queja se trataran de corregir defectos que constituyen cuestiones de
forma y que podran recaer en inadmisibilidad pero que son subsanables, por
tanto no se agotara la va previa.
Sabemos de antemano que el Tribunal Fiscal tiene distintos tipos de
resoluciones: revocar, confirmar, anular la resolucin apelada, etc. Estas
resoluciones pueden contener un pronunciamiento de fondo (esto es, que
resuelve el asunto principal) o simplemente limitarse a resolver el incidente.

5
VILELA PROAO, Jos Luis. El Proceso Contencioso Administrativo en Materia Tributaria, editorial San
Fernando. Lima, Per. Pg. 945.
16

Consideramos que el agotamiento de la va administrativa se produce cuando
no se puede discutir mas el tema controvertido en sede administrativa, as se
trata de una decisin que se produce directamente sobre el fondo del asunto o
con relacin a una cuestin distinta.
6

Ahora bien, para poder definir cules son los actos que causan estado, es
importante tener presente que conforme al artculo 1.1 de la ley N 27444, son
actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de
normas de derecho pblico, estn destinadas a producir efectos jurdicos sobre
los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una
situacin concreta. Es decir, as la declaracin de la Administracin haya
resuelto o no el tema central de la controversia estaremos frente a un acto
administrativo cuando esta declaracin tenga por objeto producir efectos
jurdicos sobre los derechos de los administrados.
A lo anterior, debemos sumar la necesidad de agotar el procedimiento
administrativo previo, para lo cual debemos remitirnos supletoriamente al
artculo 218 (LPAG), toda vez regulado los supuestos de agotamiento de la va
previa.
Artculo 218- Agotamiento de la va administrativa
218.1 Los actos administrativos que agotan la va administrativa podrn ser
impugnados ante el Poder Judicial mediante el proceso contencioso-
administrativo a que se refiere el Artculo 148 de la Constitucin Poltica del
Estado.
218.2 Son actos que agotan la va administrativa:

6
Ley N 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General
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a) El acto respecto del cual no proceda legalmente impugnacin ante una
autoridad u rgano jerrquicamente superior en la va administrativa o cuando
se produzca silencio administrativo negativo, salvo que el interesado opte por
interponer recurso de reconsideracin, en cuyo caso la resolucin que se
expida o el silencio administrativo producido con motivo de dicho recurso
impugnativo agota la va administrativa.
b) El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la
interposicin de un recurso de apelacin en aquellos casos en que se impugne
el acto de una autoridad u rgano sometido a subordinacin jerrquica; o
c) El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la
interposicin de un recurso de revisin, nicamente en los casos a que se
refiere el Artculo 210 de la presente Ley.
d) El acto que declara de oficio la nulidad o revoca otros actos administrativos
en los casos a que se refieren los Artculos 202 y 203 de esta Ley; o
e) Los actos administrativos de los Tribunales o Consejos Administrativos
regidos por leyes especiales.
6. COMPETENCIA Y SUJETOS DEL PROCESO
CONTENCIOSO EN MATERIA TRIBUTARIA
6.1. Competencia

Conforme a lo dispuesto por el artculo 10 del Texto nico Ordenado de la
LPCA, es competente para conocer el proceso contencioso administrativo en
primera instancia, a eleccin del demandante, el juez en lo contencioso
administrativo del lugar del domicilio del demandado o del lugar donde se
18

produjo la actuacin materia de la demanda o el silencio administrativo. Sobre
esto, la Corte Suprema ha dejado claramente establecido que el artculo 10
contiene dos supuestos claramente establecidos: a) el juez del lugar del
domicilio del demandado; y b) el juez del lugar donde se produjo la actuacin
materia de la demanda.
Debemos recalcar que la eleccin del juez competente le corresponde al
demandante, quien es el que elegir cualquiera de los dos supuestos antes
mencionados.
Tambin, queremos poner en evidencia que hay discrepancia entre lo que
establece el segundo prrafo del artculo 157 del TUO del Cdigo Tributario y lo
dispuesto en el artculo 11 del TUO de la Ley de Procedimiento Contencioso
Administrativo; el primero seala que la demanda podr ser presentada por el
deudor tributario ante la Sala Contencioso Administrativa de la Corte Superior
respectiva, mientras que la segunda norma legal estipula que son competentes
para conocer el proceso contencioso administrativo el juez especializado y la
Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo, en primer y segundo
grado, respectivamente.
No obstante esta discrepancia, en la realidad, las demandas contencioso-
administrativas en materia tributaria vienen siendo presentadas ante los
Juzgados de Primera Instancia, esto significa que a pesar del texto expreso de
la ley, la supremaca de las normas sobre la competencia de los rganos
jurisdiccionales viene dada por las normas especficas que regulan la materia.

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6.2. Legitimidad para obrar

En este tipo de procesos, tiene legitimidad para obrar activa aquel sujeto quien
a consecuencia de su participacin en un procedimiento administrativo como
administrado, sea el titular de una situacin establecida en las normas que
haya sido vulnerada o venga siendo amenazada por la actuacin administrativa
impugnada en el proceso.
No es sorpresa alguna que, por ejemplo, sea el contribuyente quien
generalmente recurra al rgano jurisdiccional cuestionando la decisin del
Tribunal Fiscal, encontrndose facultado y legitimado para hacerlo. Sin
embargo, puede que se d el caso en que la Administracin Tributaria sea la
demandante del proceso judicial (artculo 175 del TUO del Cdigo Tributario).
Ello puede darse en casos de que la resolucin del Tribunal Fiscal incurra en
alguna de las causales de nulidad estipuladas en el artculo 10 de la Ley
27444.
Debemos agregar que, segn el artculo 154 del TUO del Cdigo Tributario, en
los casos de resoluciones que establezcan jurisprudencia de observancia
obligatoria
7
, la Administracin Tributaria no podr interponer Demanda
Contenciosa Administrativa.


7
Jurisprudencia de observancia obligatoria son aquellas resoluciones del Tribunal Fiscal que
interpretan de modo expreso y con carcter general el sentido de normas tributarias, as como
las emitidas en virtud del artculo 102 del Cdigo Tributario, siendo de observancia obligatoria
para los rganos de la Administracin Tributaria, mientras dicha interpretacin no sea
modificada por el mismo Tribunal, por va reglamentaria o por ley. En la resolucin
correspondiente, el Tribunal Fiscal sealar que constituye jurisprudencia de observancia
obligatoria y dispondr la publicacin de su texto en el Diario Oficial. (Artculo 154 del Cdigo
Tributario). Fuente: Pgina web del Ministerio de Economa y Finanzas (http://www.mef.gob.pe)
20

7. ETAPA POSTULATORIA
7.1. Requisitos de admisibilidad

Segn el artculo 22 del TUO de la Ley 27444, son requisitos especiales de
admisibilidad de la demanda el que se adjunte el documento que acredite el
agotamiento de la va administrativa y que adems se acompae el expediente
de la demanda en el supuesto en que la entidad administrativa demande la
nulidad de sus propios actos.
Tenemos tambin al artculo 25 de la ley anteriormente mencionada, el cual
contempla que la admisin de la demanda no impide la vigencia ni la ejecucin
del acto administrativo, salvo que se dicte medida cautelar o la ley disponga lo
contrario. A la par de esta disposicin, contamos tambin con el TUO del
Cdigo Tributario, en el cual su artculo 157 establece que la presentacin de
la demanda no interrumpe la ejecucin de los actos o resoluciones de la
Administracin Tributaria. Todo esto encuentra su sustento en la Ley N.
27444, cuando ste establece: todo acto administrativo se considera vlido en
tanto su pretendida nulidad no sea declarada por autoridad administrativa o
jurisdiccional, segn corresponda.
7.2. Requisitos de procedibilidad

Segn la doctrina, se consideran como requisitos de procedibilidad lo
siguientes supuestos:
a) Que la demanda contenciosa administrativa sea interpuesta contra una
actuacin y omisin administrativa impugnable mediante el proceso
21

contencioso administrativo
8
, como: actos administrativos, silencio
administrativo, actuacin material de ejecucin y las actuaciones de la
Administracin Pblica.
b) Que efectivamente se haya producido el agotamiento de la va de la vida
administrativa.
Es necesario mencionar que en lo que respecta al agotamiento de la va
administrativa, el acto por el cual se recurre en instancia judicial debe
contener una posicin definitiva de la Administracin, o sea, debe
producir efectos jurdicos sobre los intereses, obligaciones y derechos
de los administrados dentro de una situacin concreta o impedir su
discusin en sede administrativa, es decir, que no haya cabida a seguir
discutiendo la controversia en va administrativa.
c) Y finalmente, que la demanda se interponga dentro de los plazos
previstos en el artculo 19 de la Ley del Procedimiento Contencioso
Administrativo, los cuales sern contados desde del da siguiente de
notificada la actuacin impugnable.
8. AUTO ADMISORIO DE LA DEMANDA

El juez al momento de decidir la admisibilidad de una demanda debe tener
en cuenta que ella es el principal medio que tiene el administrado para
cuestionar una decisin o acto de la Administracin, por tal, se recomienda
que el juez debe ampliar la posibilidad de admitir a trmite este tipo de
demandas.

8
OPPE D., JUAN. El Proceso Contencioso Administrativo en Materia Tributaria. Colombia, 2008. Pgs.
422 y 423.
22

Entonces, el juzgador, al evaluar la demanda a la luz de los artculos 424 y
425 del Cdigo Procesal Civil, debe tener en cuenta que se encuentra ante
un tipo especial de proceso judicial que, normalmente, se propone contra
una entidad pblica. Es por esto que, en el caso de omisin o error al
consignar los datos de demandante o demandado, el juez debe tener en
cuenta que esta informacin deficientemente consignada puede tomarla del
expediente administrativo, el mismo que puede pedir a las partes, segn lo
seala expresamente la norma (artculo 24 de la Ley N. 27584). Deber
hacer lo mismo en el caso de imprecisin del petitorio y/o su monto, los
fundamentos de hecho y de derecho, entre otros supuestos, ya que todo
ello ha sido discutido y actuado en el expediente administrativo y con solo
observarlo podr informarse.
Lo que queremos dar a entender es que dada la especial naturaleza del
proceso contencioso administrativo y que antes de llegar a esta etapa ha
habido una discusin previa, cuando se presente imperfecciones en la
demanda contenciosa administrativa, los aplicadores del derecho deben
tener en cuenta estas caractersticas y procurar maximizar el derecho de
acceso a la jurisdiccin.
9. FORMAS ESPECIALES DE CONCLUSIN DEL PROCESO

Con motivo de la modificacin introducida por el Decreto Legislativo N.
1067, se han incorporado formas especiales de conclusin del proceso, en
los artculos 42 y 43.
23

El artculo 42 establece la conclusin anticipada del proceso, en el cual s
seala que si la entidad demandada reconoce en va administrativa la
pretensin del demandante, el juez apreciar tal pronunciamiento y, previo
traslado a la otra parte, con su absolucin o sin ella, dictar sentencia, salvo
que el reconocimiento no se haga sobre todas las pretensiones. El
antecedente de esta figura lo tenemos en los artculos 330 y 333 del Cdigo
Procesal civil (allanamiento y reconocimiento de la demanda).
Por otro lado, el artculo 43 consigna la figura ya conocida de la
transaccin o conciliacin: En cualquier momento del proceso, las partes
podrn transigir o conciliar sobre pretensiones que contengan derechos
disponibles. Si el acuerdo homologado o aprobado es total, producir la
conclusin del proceso. De ser parcial, el proceso continuar sobre los
aspectos no comprendidos. Para proponer o acceder a la frmula de
composicin, la entidad deber analizar objetivamente la expectativa de
xito de su posicin jurdica en el proceso.
10. ACTIVIDAD PROBATORIA EN EL PROCESO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Debido a que el texto nico ordenado del contencioso tributario omite mencin
alguna a los medios de prueba que podan presentarse en el proceso
contencioso administrativo tributario, se deber tener en cuenta lo dispuesto en
el artculo 30 del TUO-LPCA concordado con el artculo 24, que establece que
la actividad que se diese en el proceso contencioso administrativo se limita a
actuaciones recogidas del procedimiento administrativo salvo algunas
excepciones.
24

Respecto al particular, nos dice Juan Carlos Oppe Delgado:
Sobre el particular, el cdigo tributario omite toda mencin a los medios de
prueba que podran actuarse en el proceso contencioso-administrativo
tributario, por ello si nos remitimos a lo normado en el artculo 27 de la Ley
N27584, la actividad probatoria en el proceso se restringe a las actuaciones
recogidas en el procedimiento administrativo, no pudiendo incorporarse al
proceso la probanza de nuevos hechos o no alegados en la etapa prejudicial
9
.
A pesar de eso existen corrientes que sealan que los jueces deben enjuiciar el
litigio con plenitud de jurisdiccin resolviendo las pretensiones de las partes a la
vista de los hechos acreditados en el momento en el que se va a dictar
sentencia, hayan sido probados en el proceso o fuera de l, teniendo en cuenta
que las normas sobre prueba que pudiesen aplicarse en un PA son usadas con
un fin diferente al del as pruebas judiciales.
Ahora, debemos notar que el considerar que las partes son iguales en este
proceso lleva a cuestionar el valor hasta ahora atribuido al expediente
administrativo, partiendo de la base que la prueba posee un carcter
exclusivamente jurisdiccional, pero lo cierto es que la administracin se
encuentra en ventaja la ahora de lograr el reconocimiento por el rgano judicial
apoyando la versin de los hechos que este a sustenta. La posibilidad de
admisin de toda clase de pruebas, aunque no se hayan presentado y
diligenciado en el procedimiento administrativo previo y de decretar de oficio la
que el tribunal estime conveniente para lea mejor solucin de la contienda.

9
OPPE DELGADO, Juan Carlos. El proceso Contencioso Administrativo en Materia Tributaria, pg. 768.
Colombia, 2008.
25

Como vemos, existe norma expresa que regula la actuacin probatoria y
estando obligado el Juez a aplicar el derecho que corresponda aun cuando no
haya sido invocado por las parte entonces corresponde que se analice si
resulta valida la actuacin de cualquier medio probatorio ofrecido por las
partes.
Por ello, en base a la legalidad se debe cumplir con lo sealado por la norma,
as pues para el proceso contencioso administrativo existe una norma
especifica que establece una restriccin respecto de los medios probatorios
que pueden actuarse en el citado proceso.
Cabe resaltar que respecto a los lineamientos que la actividad probatoria debe
seguir son delimitados por el artculo 27 (Dispone que la actividad probatoria
se restringir a las actuaciones recogidas en el procedimiento administrativo,
sin poder incorporarse la probanza de nuevos hechos o no alegado en etapas
prejudicial) en concordancia al artculo 22 (De admitirse la demanda a tramite,
el Juez ordenara a la entidad administrativa que remita el expediente
relacionado con la actuacin impugnable).
Cabe resaltar que este proceso tiene como pilar al principio de debito
procedimiento y por lo tanto, los administrados gozan de todos los derechos y
garantas como son:
El derecho a ofrecer y producir pruebas, que consiste en el derecho a
presentar material probatorio y a contradecir aquello que la
administracin considere relevante para resolver el asunto, sin
embargo de igual forma el ofrecimiento y actuacin se rigen por el
principio de oportunidad.
26

El derecho a exponer sus argumentos, que consiste en el derecho a
presentar material probatorio y a contradecir aquello que la
administracin considere relevante para resolver el asunto, sin
embargo de igual forma el ofrecimiento y actuacin se rigen por el
principio de oportunidad. tambin denominado el derecho a ser odo,
que se materializa en la Reclamacin y en la Apelacin
11. MEDIDAS CAUTELARES

Como lo establecen los artculos 38 al 40 del TUO-LPCA, las medidas se
dictaran en la forma que fueren solicitadas o cualquiera otra que se considere
adecuada para lograr la eficacia de la decisin definitiva, siempre que se
cumplan con los siguientes requisitos:
La verosimilitud en el derecho de la pretensin
El requisito de la verosimilitud de la pretensin implica una
certeza del juzgador que la pretensin por la cual se recurre es
verdadera, es decir, basta que exista una apariencia de derecho
para que se otorgue la medida cautelar solicitada. Sin embargo,
deben analizarse en materia tributaria con sumo cuidado la
apariencia del derecho habida cuenta que el acto impugnado
proviene de un procedimiento anterior en donde se debatieron
argumentos, actuado pruebas y donde existe una decisin de la
administracin pblica, vale decir cosa decidida que ya ha sido
revisado por dos instancias, lo cual dista mucho de una relacin
privada o comercial, en donde el fumus boni iuris, puede ser ms
visible.
27

Por eso, como medios de pruebas importantes en le proceso
cautelar, adems de los documentos que tenga a bien presentar
el demandante, se debera exigir las resoluciones administrativas
cuya nulidad se pretende en el proceso principal.

Peligro en la demora
Se deber analizar en materia tributaria si es que el acto fue
ejecutado o no. No obstante, en el supuesto en que exista peligro
en la demora de la tramitacin de la pretensin principal, basta al
juez, a efectos de que garantice al demandante que no se
ejecuten medidas trabadas, que se ordene nicamente la
suspensin de aquellas o su ejecucin de modo diferente al
normalmente acostumbrado y no errneamente, como algunos
consideran, que se eliminen las mismas o se dejen sin efecto; de
esta manera, cautelamos el derecho del demandante y a su vez
no hay perjuicio alguno para la Administracin

Se estime que resulta adecuada para garantizar la pretensin
No basta con que exista peligro en la demora y la verosimilitud
del derecho, sino que adems la medida debe resultar idnea
para garantizar la eficacia de la pretensin, lo cual se entiende
debe darse en armona con los bienes jurdicos discutidos en el
proceso.
Se debe tener presente que, la naturaleza de las acciones que
lleva a cabo el ente recaudador en procura de la satisfaccin de
28

un inters pblico se deber ponderar la proporcionalidad entre la
eventual afectacin que esta medida podra causar al inters
pblico o a terceros y el perjuicio que causa al recurrente la
eficacia inmediata de la actuacin impugnable.

Contracautela:
La contracautela no es un requisito para conceder la medida
cautelar sino para su ejecucin. Su exigencia obedece a la
necesidad de establecer una respuesta a la suspensin del os
principios de bilateralidad y contradiccin que caracteriza a la
medida cautelar. Su objetivo consiste en que se garantice el
resarcimiento de los eventuales daos y perjuicios que pueda
sufrir el afectado debido a la ejecucin de una medida cautelar
innecesario o maliciosa.
Por ellos, si bien la admisin de la contracautela es decidida por
el juzgador en cuanto a su naturaleza y monto, esta facultad
discrecional no puede estar desvinculada del examen de
determinadas caractersticas ni muchos menos como pretexto
para perjudicar a la contraparte.
El artculo 39 del TUO-LPCA establece que para la ejecucin de
la medida cautelar el demandante deber ofrecer contracautela
siempre atendiendo a la naturaleza de la pretensin que se
quiere asegurar.

Oportunidad
29

Con lo anteriormente visto, la medida cautelar podr ser dictada
antes del inicio del proceso o dentro de este siempre que su fin
sea asegurar la decisin definitiva y siempre que:
Se considere verosmil el derecho invocado
Que de los anteriores se considere necesaria la emisin de
una decisin preventiva por constituir peligro de demora
del proceso
Proporcionalidad de la medida cautelar con respecto a la
pretensin
12. MEDIOS IMPUGNATORIOS

La Ley del Proceso Contencioso Administrativo recoge en los Artculos 32, 33
y 34, los recursos que pueden promoverse en el proceso contencioso
administrativo:
En el proceso administrativo proceden los siguientes recursos:
1. El recurso de reposicin contra los decretos a fin de que el
Juez los revoque.
2. El recurso de apelacin contra las siguientes resoluciones
2.1. Contra las sentencias, excepto las impugnables con
recurso de casacin y las excluidas por convenio entre las
partes.
2.2. Contra los autos, excepto los excluidos por ley
3. El recurso de casacin contra las siguientes resoluciones:
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3.1. Las sentencias expedidas en revisin por las Cortes
Superiores.
3.2. Los autos expedidos por las Cortes superiores que, en
revisin ponen fin al proceso
4. El recurso de queja contra las resoluciones que declaran
inadmisible e improcedente el recurso de apelacin o
casacin. Tambin procede contra la resolucin que concede
el recurso de apelacin con un efecto distinto al solicitado.
Los recursos tienen los mismos requisitos de admisibilidad y procedencia
regulados en el Cdigo Procesal Civil. En caso de que el recurrente no
acompaase a la respectiva o la acompaase en un monto inferior, el Juez o la
Sala debern conceder un plazo no mayor de dos das para que subsane el
defecto.