rea Derecho y Procedimiento Administrativo

Derecho y Procedimiento Administrativo

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Ficha Tcnica
Autor : Nelson Salazar Bustamante* Ttulo : Derechos y deberes de los administrados en el procedimiento administrativo Fuente : Actualidad Gubernamental, N 60 - Octubre 2013

Sumario
1. 2. 3. 4. Introduccin Los sujetos del procedimiento administrativo Los administrados Palabras finales

un rol imprescindible en el desarrollo de la dinmica del procedimiento al interactuar a fin de obtener un resultado de manera conjunta, los administrados en trminos de inters personal y la Administracin Pblica en funcin del inters general. La citada interaccin, sin embargo, no implica ni configura necesariamente un conflicto de intereses entre las citadas partes, pero deja en claro la relacin desigual existente entre ambos. De tal suerte, dos sujetos conforman la relacin jurdico-procedimental existente en cualquier procedimiento administrativo: El rgano administrativo, representado por las autoridades partcipes en la secuencia de recepcin, anlisis, decisin y ejecucin, asumiendo en el itern los roles de informante, instructor y ejecutor. El administrado o interesado en el procedimiento, actuando de modo activo como pretensor o, de forma pasiva, como afectado o implicado por el desenvolvimiento de la voluntad estatal. No obstante, como seala Morn, la preponderancia de cualquiera de los posibles roles del administrado, no soslaya que eventualmente, cuando el inters pblico en juego lo requiera, pueda ser necesaria la participacin de otras personas para exponer sus intereses individuales relacionados con la materia procesa.

Sin embargo, este diseo de la relacin jurdica no es uniforme para todo procedimiento administrativo, pues depende de la manera como se estructuran las posibilidades de accin de ambos, pudiendo existir estructuras diferenciadas tales como: Una actuacin de oficio del Estado. Una peticin del administrado Un procedimiento trilateral sobre conflictos de intereses de dos o ms administrados Un procedimiento trilateral sobre conflictos de intereses entre un administrado y una entidad. Como podemos apreciar, estas cuatro figuras no configuran la relacin estructural habitual de la autoridad administrativa y el administrado; no obstante, los efectos de los actos siempre vincularn de algn modo a estos sujetos, por ejemplo en el procedimiento trilateral existen tres partes claramente diferenciadas, una de ellas es la Administracin el ente encargado de la solucin del conflicto, en general un rgano colegiado o un tribunal administrativo y las otras son dos administrados con intereses claramente contrapuestos, respecto de los cuales la autoridad debe resolver. Al respecto desarrollaremos la figura procesal de los administrados, tomando en cuenta su naturaleza, deberes y derechos.

1. Introduccin
La premisa para poder entender los derechos y deberes de los administrados en el procedimiento administrativo es que este procedimiento no est condicionado a varios intereses sino a uno solo: el inters pblico, y aun cuando existan terceros interesados, solo hay intereses concurrentes colaborando en la formacin de la voluntad pblica. Partiendo de esta premisa procederemos a analizar a la figura de los administrados al interior de la Ley de Procedimiento Administrativo General N 27444 (en adelante, la LPAG), y cules son sus derechos y deberes al interior del procedimiento administrativo.

2. Los sujetos del procedimiento administrativo

Los sujetos que intervienen en el procedimiento administrativo general son los administrados y la autoridad administrativa. Estas categoras procesales cumplen
* Egresado de la Facultad de Derecho de la Universidad Catlica los ngeles de Chimbote. Ha laborado en el Estudio Monteverde Abogados y en la Pontificia Universidad Catlica como asistente tcnico en las reas de gestin e investigacin de bibliotecas.

Autoridad administrativa Relacin de jerarqua

Colaboracin en funcin del inters pblico

Administrado directo

La entidad como administrado que desciende

Tercero administrado

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Derechos y deberes de los administrados en el procedimiento administrativo

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ser siempre notable, por eso se le juzga con valores distintos aunque sean jurdicos. El litigante est en funcin de contendor, el administrado de colaborador. Por ello una relacin entre administrado y administracin nunca ser un litigio, sino una colaboracin para la formacin de la voluntad administrativa. En tal sentido, el contribuyente, el usuario de un servicio, el exportador, el postor en una licitacin o subasta, el denunciante o el recurrente contra un acto administrativo, a todos ellos jurdicamente les corresponde no aspirar a la satisfaccin de su inters personal como principal premisa, sino que deben tener en cuenta como punto de partida el recto y eficiente accionar de la Administracin Pblica. No obstante, esto no limita la defensa de los derechos de los administrados cuando estos son mermados, pues tal intervencin se sustenta en el derecho de defensa, en el derecho a colaborar en la inalterabilidad de sus derechos, o a que se aplique el principio de razonabilidad, salvaguardando la eficiencia de la administracin y al mismo tiempo los derechos de los administrados. nicamente en el caso de procedimientos disciplinarios o sancionadores, el carcter de colabordor en el administrado aparece distorsionado, por confundirse con el pleno ejercicio del derecho de defensa. 3.1.2. La Administracin Pblica como administrado La Ley determina que una entidad estatal puede intervenir como administrado en un procedimiento administrativo cuando se somete a las normas que lo disciplinan, en igualdad de facultades y deberes que los dems administrados. Esto se ve por ejemplo en procedimientos administrativos trilaterales, en donde la autoridad administrativa puede resolver conflictos incluso entre dos entes administrativos.
Nota: Los funcionarios pblicos, fuera del ejercicio de su funcin, pueden actuar en defensa de sus derechos e intereses emanados de su situacin funcional, en calidad de administrados. Por el contrario, no pueden actuar en tal calidad, los rganos de la misma persona jurdica a la que pertenece el rgano ante el cual se tramita el procedimiento. Si debieran de intervenir, lo harn como integrantes de la Administracin, ya que no son titulares de situaciones jurdicas propias.

3. Los administrados
El administrado es la persona natural o jurdica que, cualquiera sea su calificacin o situacin procedimental, participa en el procedimiento administrativo1. Del mismo modo, el artculo 51 de la LPAG considera como administrados respecto de algn procedimiento administrativo concreto a (i) quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legtimos, individuales o colectivos y a (ii) aquellos que, sin haber iniciado el procedimiento, posean derechos o intereses legtimos que pueden resultar afectados por la decisin a adoptarse. En este sentido, en el marco de cualquier procedimiento administrativo concurren tres diferentes roles de administrados: el de administrado-interesado, el de la entidad como administrado y el del tercero-administrado. 3.1. Tipos de administrados 3.1.1. El administrado interesado o directo La doctrina describe al administrado como el sujeto de derecho sin distingo de su calidad de persona jurdica o natural, pblica o privada, o segn acte con personera propia o no que se encuentre en relacin de subordinacin respecto a la Administracin Pblica. En este sentido Morn nos dice que el trmino administrado representa un ente en estado de neutralidad y generalidad frente a la variedad de roles y denominaciones que pueden corresponder, segn las normas que disciplinan el rea en el cual se desenvuelva; de tal suerte que administrado comprende los trminos de contribuyente (en el procedimiento tributario), exportador o importador (en el procedimiento aduanero), agricultor (en el procedimiento agrario), oferente, proveedor o contratista (en los procedimientos de contratacin), concesionario (propio de los procedimientos vinculados a las concesiones), inventor (propio de los procedimientos industriales), usuario (respecto a los servicios pblicos), etc. La situacin jurdica que compete al administrado es la sujecin a los poderes jurdicos de la Administracin Pblica, correspondindole soportar su ejercicio a travs de los deberes, obligaciones y cargos que le son impuestos durante el desenvolvimiento de cualquier procedimiento. Por tanto, el inters planteado por el administrado, como solicitante, reclamante o recurrente, aparece siempre integrando el inters de la colectividad y no exclusivamente como titular de un inters individual, particularizando o personal que merezca una consideracin aislada. Como bien expresa Fiorini, la diferencia entre parte litigante en el proceso civil por ejemplo y administrado colaborador, aunque impugne un acto administrativo,
1 Artculo 50 de la LPAG.

i) A travs del derecho a formular denuncias. ii) El derecho de acceso a la informacin. iii) El derecho a participar en las audiencias pblicas. iv) El derecho a presentar informacin en los periodos de informacin pblica. Como se puede apreciar, la participacin del tercero en el procedimiento administrativo, esto es, de quien solo posee un inters simple o general, mas no un inters legtimo o derecho subjetivo, autoriza un rol acotado, especficamente a la realizacin de actos procedimentales especficos, y en ninguno de estos casos, adquiere el rol de administrado-interesado.
Si durante la tramitacin de un procedimiento es advertida la existencia de terceros determinados no comparecientes cuyos derechos o intereses legtimos puedan resultar afectados con la resolucin que sea emitida, dicha tramitacin y lo actuado les deben ser comunicados mediante citacin al domicilio que resulte conocido, sin interrumpir el procedimiento. Respecto de terceros administrados no determinados, la citacin es realizada mediante publicacin o, cuando corresponda, mediante la realizacin del trmite de informacin pblica o audiencia pblica, conforme a esta Ley. [Bajo estas comunicaciones, los] terceros pueden apersonarse en cualquier estado del procedimiento, teniendo los mismos derechos y obligaciones de los participantes en l2.

Una vez que el tercero ingresa dentro de la actuacin administrativa concreta, deja de tener la calidad de tercero y se convierte automticamente en administrado directo para todos sus efectos. Dicha conversin se debe al reconocimiento del inters pblico inherente a todo procedimiento gubernativo por el cual la relacin jurdica-procesal afecta a diversas maneras a otras personas distintas a las originalmente relacionadas. 3.2. La capacidad procesal de los administrados y su libertad de actuacin procesal El artculo 52 de la LPAG determina que tienen capacidad procesal ante las entidades las personas que gozan de capacidad jurdica conforme a las leyes. En tal, sentido. la capacidad procesal de aquellos que acuden a la sede administrativa no tienen lmites en el propio Derecho administrativo ni en la LAPG. Por tanto, la capacidad de goce y para obrar ante la Administracin Pblica, estar dada por las normas del Derecho Civil, societario, laboral, etc., ms no por normas administrativas. Al respecto Guzmn Napuri seala que algunos consideran, no obstante la remisin al derecho comn, que la capacidad administrativa para obrar o capacidad de ejercicio es ms amplia que la mera capacidad civil, lo que en nuestra legislacin se aprecia particularmente en diversas hiptesis puntuales,
2 Artculo 60 de la LPAG.

3.1.3. El tercero administrado El tercero administrado es aquel ciudadano que sin tener un inters legtimo o derecho, sino solo inters simple, puede participar en el procedimiento a travs de los actos y momentos especficos que la normativa lo habilita. Los actos y momentos procedimentales en los cuales se habilita la participacin de los terceros, a saber son:

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referidas por ejemplo a los menores de edad al amparo del Cdigo de Nios y Adolescentes, que le otorga a aquellos una capacidad para obrar mucho mayor que la prescrita por el Cdigo Civil para el ejercicio de actos ms bien cotidianos, en especial para efectos de actos relacionados con la defensa de intereses para los cuales no se requiere participacin de quienes ejercen patria potestad o tutela sobre dichos menores. Es necesario sealar, finalmente, que resulta irrelevante para efectos de capacidad procesal el gnero, la nacionalidad salvo circunstancias limitativas de carcter especfico establecidas en leyes especiales, por razones de seguridad nacional o inters general o el domicilio del administrado, aun cuando en este ltimo caso pueda requerirse la constitucin de un domicilio legal al efecto del procedimiento. Respecto de la libertad de actuacin procesal, el artculo 54 determina que: (i) El administrado est facultado, en sus relaciones con las entidades, para realizar toda actuacin que no le sea expresamente prohibida por algn dispositivo jurdico. Y para los efectos del [apartado anterior], (ii) se entiende prohibido todo aquello que impida o perturbe los derechos de otros administrados, o el cumplimiento de sus deberes respecto al procedimiento administrativo. El primer enunciado del artculo 54 en su primera parte es declarativo de un principio de carcter general en el mbito del procedimiento administrativo con base en la libertad, mientras que la segunda parte, contiene los lmites de la misma libertad. La declaracin de libertad de actuacin procesal constituye la proyeccin dentro de lo administrativo del derecho constitucional de la libertad personal (art. 2 inciso 24), segn el cual nadie est obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que ella no prohbe. Conforme a ello, todo administrado se halla en plena libertad de peticin, de aporte y evaluacin probatoria, la libertad para presentar los recursos y quejas que considere convenientes a su derecho. Ahora bien, como esta libertad debe ser ejercida responsablemente segn las reglas del Estado de derecho, la propia ley se encarga de establecer los lmites esenciales para esta libertad. Tales como las siguientes: a) Actuaciones prohibidas (por ejemplo, la interposicin de doble recurso o recurso subsidiarios). b) Actuaciones que impida o perturbe derechos de otros administrados. c) Actuaciones que perturbe o impida el cumplimiento de deberes a otros administrados. d) Actuaciones contrarias a los deberes que se han establecido a los administrados, particularmente a los establecidos en el artculo 56. Es preciso sealar que dicha libertad se desarrolla en un mbito de actuacin procesal y no contradice el enunciado del procedimiento administrativo en donde uno no puede hacer aquello que la ley explcitamente no determina. Por lo que la administracin siempre deber regirse estrictamente por el principio de legalidad. 3.3. Derechos de los administrados El artculo 55 de la LPAG establece como derechos de los administrados, con respecto al procedimiento administrativo, los siguientes preceptos: a) Derecho a la precedencia en la atencin del servicio pblico requerido, guardando riguroso orden de ingreso: Es la facultad de requerir que la atencin y decisin de los expedientes sean producidas de acuerdo con la orden de ingreso del requerimiento. En sentido estricto, este derecho se refiere a que la procedencia de su impulsin y despacho de los asuntos responde a su orden de presentacin. Caso distinto es la resolucin, en donde el grado de avance que haga visible emitir la decisin, depender de aspectos aleatorios tales como: agotar la materia a investigar, recopilar toda la evidencia, entre otras circunstancias. En caso de no respetarse este derecho, el administrado cuenta con la facultad de oponerse, e incluso formular queja, cuando este orden se altere si el funcionario pese a encontrarse el expediente en estado de resolucin prefiere resolver antes otro expediente que haya sido presentado posteriormente. b) Derecho a ser tratados con respeto y consideracin por el personal de las entidades, en condiciones de igualdad con los dems administrados: Este derecho requiere un personal administrativo al servicio de sus ciudadanos, capacitado para dar respuestas oportunas, a travs de protocolos de atencin de calidad y una relacin sustentada en un lenguaje claro e inequvoco, y un derecho a ser entendido por la Administracin. Para lograr esta meta, es necesaria una simplificacin en dos dimensiones: por una parte, la simplificacin de los procedimientos administrativos, de modo de reducir la prdida de tiempo burocrtica y las cargas intiles para los ciudadanos; y por otra parte, la simplificacin del lenguaje utilizando tanto desde el punto de vista lexical como sintctico, y tanto en lo que respecta a los contenidos como a la estructura lgica de esos contenidos. Los ciudadanos no solo deben estar informados, sino que tambin deben

ser escuchados; vale decir, que es necesario que la Administracin est preparada para enterarse de cules son sus necesidades, abierta a las crticas y en disposicin y con voluntad para evaluar y/o implementar las propuestas de los ciudadanos. En virtud de las condiciones de igualdad exigidas por la Ley, todos los administrados deben recibir de la Administracin un tratamiento procedimental equiparable en cuanto a oportunidades, derechos y deberes. c) Derecho a acceder, en cualquier momento, de manera directa y sin limitacin alguna a la informacin contenida en los expedientes de los procedimientos administrativos en que sean partes y a obtener copias de los documentos contenidos en el mismo sufragando el costo que suponga su pedido, salvo las excepciones expresamente previstas por ley: La Administracin Pblica tiene el deber de la publicidad de sus actos, lo cual concuerda, como principio general, con la aptitud del administrado para conocer los actos procesales respecto de los cuales tuviere legtimo inters. Adicionalmente, la nueva Constitucin Poltica ha consagrado en su inciso 5) del artculo 2 el derecho a solicitar sin expresin de causa, la informacin que requiera y a recibirla de cualquier entidad pblica, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido. Se exceptan las informaciones que afectan la intimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional. d) Derecho a acceder a la informacin gratuita que deben brindar las entidades del Estado sobre sus actividades orientadas a la colectividad, incluyendo sus fines, competencias, funciones, organigramas, ubicacin de dependencias, horarios de atencin, procedimientos y caractersticas: El derecho de acceso a la informacin es un derecho fundamental; es un derecho esencial para promover la transparencia de las instituciones pblicas y para fomentar la participacin ciudadana en la toma de decisiones. La publicacin de esta informacin involucra una multiplicidad de aspectos organizacionales y requiere de soluciones coherentes en trminos de la planificacin y la gerencia de los servicios. En tal sentido, la Administracin no debe limitarse a dar respuestas a los consumidores con miras a satisfacer sus requerimientos con precisin y puntualidad, sino que tambin debe tener a sus ciudadanos sistemticamente al tanto e informados con respecto a sus decisiones, datos e informaciones ms relevantes. El acceso a la informacin debe ser gratuito. Los solicitantes tendrn el derecho de consultar documentos que

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contengan la informacin buscada y/o a recibir dicha informacin por correo electrnico de forma gratuita. Solo se podr cobrar una tasa al solicitante si se solicita copias de documentos. Derecho a ser informados en los procedimientos de oficio sobre su naturaleza, alcance y, de ser previsible, del plazo estimado de su duracin, as como de sus derechos y obligaciones en el curso de tal actuacin: Tratndose de los procedimientos de oficio que la Administracin inicia por su propio inters, y que por lo general pueden conllevar a actos de gravamen sobre los administrados (Ej. Procedimiento de fiscalizacin tributaria, coactivo, sancionar, disciplinario, auditora, etc.). En estos casos, la normativa exige a la Administracin poner en conocimiento de los administrados involucrados en el procedimiento, toda aquella informacin referida a: la naturaleza del procedimiento de oficio (expresar su origen, objetivo, base legal, antecedentes), el alcance del procedimiento de oficio (expresar que se persigue con el procedimiento, la extensin material o temporal del procedimiento), el plazo estimado de su duracin, de ser previsible (expresar el plazo de la actividad procedimental), sus deberes y derechos en el procedimiento especfico (expresar las facultades y compromisos especficos que el administrado debe cumplir en este procedimiento). Derecho a participar responsable y progresivamente en la prestacin y control de los servicios pblicos, asegurando su eficiencia y oportunidad: Este derecho de los administrados lleva a la Administracin a implementar medidas que permitan la participacin ciudadana, de tal modo que mejoremos la prestacin y el control de los servicios pblicos. Derecho al cumplimiento de los plazos determinados para cada servicio o actuacin y exigirlo as a las autoridades: Los administrados tienen el derecho que las autoridades, en cualquier procedimiento, cumplan las acciones a su cargo con la debida celeridad, dentro de los plazos previstos para cada actuacin. Derecho a ser asistidos por las entidades para el cumplimiento de sus obligaciones: Este derecho implica la necesidad que la Administracin provea mecanismos organizados y permanentes de asesoramiento y orientacin a los administrados dirigidos a asistirles en el cumplimiento de sus obligaciones procesales (conocer ubicacin de dependencias, horarios de atencin, comprender cmo llenar los formularios, modelos de documentos, entregar el texto nico de procedimientos administrativos, consultas precedentes, etc.). i) Derecho a conocer la identidad de las autoridades y personal al servicio de la entidad bajo cuya responsabilidad son tramitados los procedimientos de su inters: Por este derecho, las autoridades debern identificarse permanentemente cuando firmen documentos administrativos, pero an ms, conlleva implcito la facultad de acceder a la identidad de las autoridades que resuelven los procesos propios del trmite que incumbe al administrado. j) Derecho a que las actuaciones de las entidades que les afecten sean llevadas a cabo en la forma menos gravosa posible: Los actos administrativos que imponen cargas, obligaciones, limitan derechos, contiene declaraciones perjudiciales a los administrados, deben ser llevados a cabo en la forma menos gravosa posible, para los administrados, en una proyeccin del principio de razonabilidad establecido en el ttulo preliminar. k) Derecho al ejercicio responsable del derecho de formular anlisis, crticas o a cuestionar las decisiones y actuaciones de las entidades: Este derecho tiene dos escenarios posibles: la crtica general de las decisiones administrativas como partcipe del inters nacional, sin que exista legitimacin particular o especial sobre ellas, y el derecho al cuestionamiento individual y concreto de las decisiones que afectan a los administrados. Este derecho se ejerce mediante los instrumentos procesales de queja, recursos, acciones judiciales, denuncias, etc. l) Derecho a exigir la responsabilidad de las entidades y del personal a su servicio, cuando as corresponda legalmente: El administrado tiene derecho para exigir la responsabilidad de las entidades y del personal a su servicio, mediante las denuncias, quejas y dems instrumentos procesales establecidos en la Ley. m) Los dems derechos reconocidos por la Constitucin o las leyes. 3.4. Deberes de los administrados El artculo 56 de la LPAG establece que los administrados respecto del procedimiento administrativo, as como quienes participen en l, tienen los siguientes deberes generales: a) Deber de abstenerse de formular pretensiones o articulaciones ilegales, de declarar hechos contrarios a la verdad o no confirmados como si fueran fehacientes, de solicitar actuaciones meramente dilatorias, o de cualquier otro modo afectar el principio de conducta procedimental. La inexactitud de una declaracin (obrepcin) o el ocultamiento de los hechos (subrepcin), sin perjuicio de su sancin, pueden viciar de invalidez los actos administrativos subsiguientes sobre todo si revisten trascendencia para lo decidido. b) Deber de prestar su colaboracin para el pertinente esclarecimiento de los hechos3. Los administrados estn facultados para proporcionar a las entidades la informacin y documentos vinculados a sus peticiones o reclamos que estimen necesarios para obtener el pronunciamiento. En los procedimientos investigatorios, los administrados estn obligados a facilitar la informacin y documentos que conocieron y fueren razonablemente adecuados a los objetivos de la actuacin para alcanzar la verdad material, conforme a lo dispuesto en el captulo sobre la instruccin. c) Deber de proporcionar a la autoridad cualquier informacin dirigida a identificar a otros administrados no comparecientes con inters legtimo en el procedimiento: Si estamos en un procedimiento a instancia del administrado, la entrega de informacin configura una facultad del administrado, siempre que lo considere necesario para obtener el pronunciamiento pretendido. Por otro lado, si se trata de procedimientos de oficio o investigaciones iniciados por la Administracin, la entrega de informacin es obligatoria, conforme a lo previsto en el artculo 169. d) Deber de comprobar previamente a su presentacin ante la entidad, la autenticidad de la documentacin sucednea y de cualquier otra informacin que se ampare en la presuncin de veracidad.

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4. Palabras finales
Para los servidores pblicos, resulta vital conocer cada uno de los derechos y los deberes de los administrados en un afn de servicio y de eficiencia en la labor pblica, y adems proteccin, pues a veces nos tentamos a creer que solo los administrados tienen el derecho de reclamar derecho que si bien es amplio no es infinito y se encuentra reglado dentro de determinados marcos y olvidamos que estos tambin poseen deberes que deben cumplir ante la Administracin Pblica.
3 El artculo 57| de la LPAG hace referencia al Suministro de informacin a las entidades.

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