El administrativo. Ordenacin. Finalizacin.

procedimiento Iniciacin. Instruccin.

Concepto de procedimiento administrativo

En un sentido tcnico el procedimiento consiste fundamentalmente en una pluralidad de actos ligados o coordinados entre s de manera que sin cada acto anterior, ninguno de los posteriores tiene validez y sin cada acto posterior, ninguno de los anteriores tiene eficacia. As entendido el procedimiento, hay que hacer, sin embargo, las siguientes precisiones: El trmino procedimiento resulta ms amplio que el de "proceso", pues ste se refiere a actuaciones judiciales, mientras que aqul se predica en general de las diversas funciones pblicas. Por otro lado, el procedimiento no debe tampoco confundirse con el simple expediente administrativo, el cul slo representa la materializacin del procedimiento mismo. Si aplicamos el concepto anterior de procedimiento a la actividad de la Administracin Pblica obtendremos la nocin del procedimiento administrativo. Segn la propia Exposicin de Motivos de la Ley de Procedimiento Administrativo, ste es "el cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuacin administrativa para la consecucin de un fin". La importancia del procedimiento administrativo puede observarse a travs de distintos aspectos: El procedimiento es un medio de producir actos administrativos; El procedimiento administrativo es un presupuesto procesal necesario para poder acudir ante los Tribunales deduciendo pretensiones frente a la Administracin; El procedimiento es, finalmente, una garanta para el administrado, pues su finalidad es contribuir a la legalidad, acierto y oportunidad del acto administrativo.

Podemos distinguir administrativos:

las

siguientes

clases

de

procedimientos

Procedimiento ordinario: es el procedimiento general regulado en el ttulo VI de la Ley que, tiene carcter de legislacin bsica, comn y, por tanto, supletoria en defecto de norma especial. Procedimientos especiales: Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, recogido en el Ttulo IX de la Ley 30/1.992, y en Real Decreto 1398/1.993, de 4 de agosto, por el que se aprueba le Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora. Procedimiento de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Pblicas: recogido en el Captulo I del Ttulo X de la Ley 30/1.992, "Responsabilidad patrimonial de la Administracin Pblica" y en el Real Decreto 429/1.993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial.

Fases del procedimiento administrativo

Las fases del procedimiento administrativo son: iniciacin, ordenacin, instruccin y terminacin

Iniciacin
TITULO VI De las disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos CAPITULO I Iniciacin del procedimiento Artculo 68. Clases de iniciacin.
Los procedimientos podrn iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada.

La iniciacin del procedimiento administrativo puede producirse bien de oficio por la propia Administracin o bien con una solicitud o denuncia de un particular o de otra Administracin pblica. Una de las cuestiones que pueden resultar de mayor trascendencia a este respecto, es la de determinar cual es el acto de iniciacin, sea cual sea la forma de inicio, y la naturaleza del mismo, a fin de saber si se trata o no de un acto susceptible de impugnacin. En el caso de procedimientos que se inician de oficio, el acto de iniciacin lo constituye el correspondiente acuerdo dictado por el rgano competente para hacerlo. Si el procedimiento se ha iniciado mediante solicitud de un interesado el acto de iniciacin es esa solicitud. La peticin del particular debe cumplir con los requisitos de forma legalmente establecida para que den lugar a la iniciacin del procedimiento. En este sentido se entiende, que cuando la Administracin reciba una peticin que cumpla con todos los

requisitos exigidos, deber iniciar el procedimiento y tramitarlo hasta su final. La jurisprudencia mantiene que el acto de iniciacin del procedimiento es un acto de trmite y por lo tanto inimpugnable. Si bien esta es la regla general, existen algunos supuestos en los que a pesar de tratarse de un acto de trmite se ha admitido la posibilidad de su impugnacin , se trata de actos de iniciacin que afectan directamente a un inters concreto, disponen una medida cautelar o afectan a situaciones jurdicas ajenas al procedimiento. La fecha de iniciacin del procedimiento tiene importantes efectos en cuanto que la Administracin viene obligada por la ley a resolver expresamente dentro de unos plazos determinados. Concretamente el articulo 42.3 establece que el plazo mximo para notificar la resolucin en los procedimientos administrativos se contar, en los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciacin, y en los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud tenga entrada en el registro del rgano competente para su tramitacin. Sobre la cuestin de cuando el transcurso del tiempo desde la iniciacin del procedimiento desemboca en una resolucin presunta y cuando produce la caducidad el procedimiento, se sostiene que el silencio administrativo solo se produce en procedimientos iniciados a solicitud del interesado y en los de oficio, nicamente en los supuestos en que pudiera derivarse el reconocimiento o la constitucin de derechos u otras situaciones jurdicas individualizadas, mientras que se podr hablar de caducidad, en aquellos procedimientos administrativos , iniciados de oficio en los que se ejercitan potestades de intervencin susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen para el ciudadano. La presentacin de la solicitud del interesado, aunque sea en un rgano administrativo distinto del competente para la tramitacin, interrumpe el transcurso del plazo de prescripcin del derecho del interesado.
Artculo 69. Iniciacin de oficio.
1. Los procedimientos se iniciarn de oficio por acuerdo del rgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a peticin razonada de otros rganos o por denuncia. 2. Con anterioridad al acuerdo de iniciacin, podr el rgano competente abrir un perodo de informacin previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.

El acuerdo de iniciacin del procedimiento administrativo puede ser adoptado por el rgano competente: Por propia iniciativa: debe ser una decisin meditada y fundada en unos estudios e informes previos. Orden superior Peticin razonada de otros rganos

Denuncia. La denuncia es el acto de un tercero para excitar la actuacin investigadora, comprobadora y en su caso sancionadora de la Administracin, careciendo de la virtualidad de poner en marcha el procedimiento sancionador.

En cuanto al periodo de informacin previa, la LRJAP extiende la posibilidad del uso de este trmite al rgano competente, en cualquier procedimiento que deba iniciarse de oficio, si es cierto que adquiere especial relevancia en los supuestos de denuncia, puesto que da la posibilidad a la Administracin de conocer las circunstancias del caso concreto y decidir si inicia o no el procedimiento . Se trata de actuaciones de rgimen interior tendentes a determinar los hechos presuntamente constitutivos de ilcitos administrativos que no forman parte propiamente del expediente administrativo.
Artculo 70. Solicitudes de iniciacin.

Regula la iniciacin a solicitud de persona interesada, recogiendo con precisin los requisitos que deber de contener la misma.
1. Las solicitudes que se formulen debern contener: a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente, as como la identificacin del medio preferente o del lugar que se seale a efectos de notificaciones.

Por lo que se refiere a la identificacin del interesado no hace referencia explicita al medio. No obstante, parece lgico que se pueda hacer a travs del DNI. La identificacin del representante deber acreditarse por cualquier medio valido en derecho que deje constancia fidedigna o mediante declaracin en comparecencia personal del interesado. Art. 3 RD 772/1999 dispone que la presentacin de solicitudes, escritos , comunicaciones y documentos se podr efectuar en soporte papel, por medios informticos, electrnico o telemticos, de acuerdo con lo previsto en el RD 26371996 por el que se regula la utilizacin de tcnicas electrnicas. En las oficinas de registro se pondr a disposicin de aquellas personas que pretendan la presentacin simultanea de un numero superior a 10 solicitudes, escritos o comunicaciones un modelo para que relacionen aquellas, numerndolas y especificando la identidad de los interesados, los rganos destinatarios as como un extracto de los contenido. El lugar a efecto de notificaciones, puede ser cualquier lugar elegido por el peticionario, por lo que no tendr que coincidir necesariamente con su domicilio entendiendo como tal su lugar d residencia.

b) Hechos, razones y peticin en que se concrete, con toda claridad, la solicitud. c) Lugar y fecha.

Se trata de un requisito superfluo, en cuanto que a efectos del procedimiento el nico lugar y fecha relevante es el de presentacin de la solicitud, que aparecer en el sello de registro
d) Firma del solicitante o acreditacin de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio.

Junto a la tradicional firma autgrafa, nuestro ordenamiento reconoce la firma electrnica.

e) rgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.

Hay que tener en cuenta que el rgano administrativo que se estime incompetente para la resolucin de un asunto debe remitir las actuaciones directamente al rgano que considere competente.
2. Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas tengan un contenido y fundamento idntico o sustancialmente similar, podrn ser formuladas en una nica solicitud, salvo que las normas reguladoras de los procedimientos especficos dispongan otra cosa. 3. De las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten los interesados en las oficinas de la Administracin, podrn stos exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha de presentacin, admitindose como tal una copia en la que figure la fecha de presentacin anotada por la oficina. (Ver Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo, por el que se regula la presentacin de solicitudes, escritos y comunicaciones ante la Administracin General del Estado, la expedicin de copias de documentos y devolucin de originales y el rgimen de las oficinas de registro)

Art. 6 RD 772/1999 la expedicin del los recibos acreditativos de la fecha de presentacin de cualquier solicitud, escrito o comunicacin se efectuara en el mismo momento de la presentacin de la solicitud, escrito o comunicacin. Cuando la solicitud est en soporte papel y la presentacin se efecte acompaando una copia, el recibo consistir en la mencionada copia en la que se har constar el lugar de presentacin, as como la fecha. Si no se aporta la copia el rgano puede realizar una copia o expedir un recibo en el que adems conste el remitente, el rgano destinatario y un extracto del contenido de la solicitud. Cuando se efecta la presentacin telemticamente el recibo se expedir de acuerdo con las caractersticas del soporte y deber reunir los requisitos expresado en los apartados anteriores.
4. Las Administraciones Pblicas debern establecer modelos y sistemas normalizados de solicitudes cuando se trate de procedimientos que impliquen la resolucin numerosa de una serie de procedimientos. Los modelos mencionados estarn a disposicin de los ciudadanos en las dependencias administrativas. Los solicitantes podrn acompaar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales debern ser admitidos y tenidos en cuenta por el rgano al que se dirijan.

Art.5 RD 772/1999 Cuando se estime conveniente para facilitar a los ciudadanos las aportaciones de los datos e informaciones requeridos o para simplificar la

tramitacin del correspondiente procedimiento, el rgano competente para su instruccin o resolucin podr establecer modelos normalizados de solicitud. Estos modelos podrn integrarse en sistemas normalizados de solicitud que permitan la transmisin por medios telemticos de los datos e informaciones requeridos siempre que se garantice el cumplimiento de los requisitos contemplados en el art. 45 LRJAP En cuanto al contenido de estos modelos normalizados de solicitud, se recogen en los arts. 8 y 9 RD 1465/ 1999. Art. 8. Contenido de modelos normalizados de solicitud
Artculo 8. Contenido de los modelos normalizados de solicitud. 1. En la primera hoja de todo modelo normalizado de solicitud figurar, convenientemente destacado en su encabezamiento, un ttulo que exprese claramente el objeto de la solicitud. Tambin debern figurar dos espacios para la constancia de las fechas de entrada de la solicitud en cualquiera de los lugares en que sta fuera presentada y en el registro del rgano competente. El cuerpo del modelo se estructurar en las siguientes partes: a) Datos del solicitante. Se establecern apartados para que el ciudadano seale los datos personales de identificacin del solicitante y, en su caso, del representante, que resulten estrictamente necesarios en funcin del procedimiento o sean requeridos por su normativa reguladora. b) Datos relativos a la solicitud. Figurar impresa la peticin en que se concreta la solicitud. Si el modelo puede utilizarse para diversas solicitudes alternativas o acumulables stas figurarn claramente expresadas con las correspondientes casillas para que el ciudadano realice su opcin. Tambin podrn figurar impresos los hechos y las razones en que se fundamenta la solicitud, siempre que sean homogneos y uniformes para el procedimiento o actuacin de que se trate y sin perjuicio de la facultad del solicitante para modificarlos o ampliarlos en hoja aparte. A continuacin, se establecern los apartados necesarios para que el ciudadano seale los datos relativos a la solicitud que sean requeridos por la correspondiente normativa o resulten imprescindibles para la tramitacin del procedimiento. Asimismo, figurar impresa la relacin de los documentos preceptivos que el ciudadano debe acompaar al modelo de acuerdo con la normativa correspondiente, as como apartados para que aqul exprese los documentos que, sin ser requeridos normativamente, desea voluntariamente aportar en apoyo de la solicitud. c) Datos relativos a la notificacin. Se establecern apartados alternativos para que el ciudadano consigne el medio o medios preferentes por los que desea se le practique la notificacin y apartados para que se puedan sealar dos lugares donde practicarla, indicndose al ciudadano la obligatoriedad de cumplimentar al menos uno. 2. En el caso de que los datos de carcter personal consignados en el modelo normalizado vayan a ser objeto de tratamiento automatizado, figurarn convenientemente destacadas las advertencias a que se refiere el artculo 5.1 de la Ley Orgnica 5/1992, de 29 de octubre, de Regulacin del Tratamiento Automatizado de los Datos de Carcter Personal, as como la norma de creacin del fichero al que tales datos vayan a ser incorporados. 3. Todo modelo normalizado de solicitud ir acompaado de unas instrucciones por escrito en las que se informar al ciudadano de los requisitos y efectos bsicos del procedimiento, incluyndose adems las informaciones necesarias para la correcta cumplimentacin del modelo. En los modelos normalizados en los que, de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 5 de este Real Decreto se utilice el castellano y la correspondiente lengua cooficial, las instrucciones y la informacin estarn redactadas en ambas lenguas. 4. Todo modelo normalizado de solicitud correspondiente a procedimientos en los que se requiera la aportacin de cualquier tipo de certificaciones emitidas por los rganos de la Administracin General del Estado y los organismos vinculados o dependientes de aquella, deber establecer un apartado para que el interesado deje constancia, en su caso, de su consentimiento expreso para que los datos objeto de certificacin puedan ser transmitidos o certificados por medios telemticos directamente al rgano requirente. (Aadido por Real Decreto 209/2003) Artculo 9. Catlogo de modelos de solicitud. 1. El Ministerio de Administraciones Pblicas mantendr permanentemente actualizado y a disposicin pblica un catlogo de los modelos normalizados de solicitud elaborados por la Administracin General del Estado, sus Organismos autnomos y los Servicios Comunes y Entidades Gestoras de la Seguridad Social a partir de la entrada en vigor de este Real Decreto. 2. Todo modelo normalizado de solicitud con efectos frente a terceros, cualquiera que sea su soporte, deber pblicarse en el Boletn Oficial del Estado. (Modificado por Real Decreto 209/2003)

No ser preciso pblicar los modelos de solicitud correspondientes a procedimientos de convocatoria peridica cuando ya hayan sido pblicados y no resulten modificados, siempre que en la convocatoria se indique el diario oficial de su pblicacin. 3. Los modelos normalizados de solicitud que se elaboren sern remitidos al Ministerio de Administraciones Pblicas para su inclusin en el catlogo al que se refiere el apartado 1 de este artculo.

Artculo 71. Subsanacin y mejora de la solicitud. (ver Sentencia Tribunal Supremo 4/02/2003) 1. Si la solicitud de iniciacin no rene los requisitos que seala el artculo anterior y los exigidos, en su caso, por la legislacin especfica aplicable, se requerir al interesado para que, en un plazo de diez das, subsane la falta o acompae los documentos preceptivos, con indicacin de que, si as no lo hiciera, se le tendr por desistido de su peticin, previa resolucin que deber ser dictada en los trminos previstos en el artculo 42. 2. Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, este plazo podr ser ampliado prudencialmente, hasta cinco das, a peticin del interesado o iniciativa del rgano, cuando la aportacin de los documentos requeridos presente dificultades especiales. 3. En los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el rgano competente podr recabar del solicitante la modificacin o mejora voluntarias de los trminos de aqulla. De ellos se levantar acta sucinta, que se incorporar al procedimiento. (Artculo redactado segn Ley 4/1999, de 13 de enero)

EL Fundamento de este artculo se encuentra en el principio de tutela judicial efectiva de los derechos, que reduce al mximo las posibilidades de cierre de la va administrativa y judicial por meros defectos formales. Una de las primeras cuestiones que debe quedar clara es que se excluye cualquier arbitrariedad de la Administracin a la hora de exigir la subsanacin de defectos. La Administracin no puede arbitrariamente exigir cualquier documentacin, sino solo aquella que sea indispensable para fijar los datos en base a los cuales ha de dictarse la resolucin. Ya sea porque la solicitud de iniciacin no rene alguno de los requisitos exigidos en el artculo 70 o porque no vaya acompaada de los documentos preceptivos, se da lugar a este trmite de subsanacin que se configura como un derecho de todo particular en cualquier procedimiento administrativo y como una obligacin de la Administracin. Se infiere que el requerimiento de al Administracin har costar los requisitos o documentos preceptivos, que han sido omitidos, indicacin de que la subsanacin deber realizarse en un plazo de das y la advertencia de que si no lleva a cabo la rectificacin solicitada se le considerara desistido en su peticin. La consecuencia de la falta de atencin por parte del interesado al requerimiento de la Administracin es que se le tendr por desistido en su peticin, previa resolucin que deber ser dictada en los trminos previstos en el art 42. Efectuado el requerimiento sin que el interesado realice ninguna actuacin al respecto, se estar produciendo un desistimiento tcito en los trminos previsto por este artculo y proceder el archivo de las actuaciones.
Artculo 72. Medidas provisionales. 1. Iniciado el procedimiento, el rgano administrativo competente para resolverlo, podr adoptar, de oficio o a instancia de parte, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolucin que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para ello. 2. Antes de la iniciacin del procedimiento administrativo, el rgano competente, de oficio o a instancia de parte, en los casos de urgencia y para la proteccin provisional de los intereses implicados, podr

adoptar las medidas correspondientes en los supuestos previstos expresamente por una norma de rango de Ley. Las medidas provisionales debern ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciacin del procedimiento, que deber efectuarse dentro de los quince das siguientes a su adopcin, el cual podr ser objeto del recurso que proceda. En todo caso, dichas medidas quedarn sin efecto si no se inicia el procedimiento en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciacin no contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas. 3. No se podrn adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difcil o imposible reparacin a los interesados o que impliquen violacin de derechos amparados por las leyes. 4. Las medidas provisionales podrn ser alzadas o modificadas durante la tramitacin del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopcin. En todo caso, se extinguirn con la eficacia de la resolucin administrativa que ponga fin al procedimiento correspondiente. (Artculo redactado segn Ley 4/1999, de 13 de enero)

Estas medidas tambin pueden adjetivarse como cautelares, porque tiene una finalidad aseguradora de la eficacia de la resolucin que se emite al final del procedimiento, eficacia que debe ser entenda en un sentido amplio. Tales medidas pueden incluir no solo el aseguramiento de la eficacia en sentido estricto de la resolucin final que se dicte en el procedimiento a la que dicha medida se vincula sin tambin otras que la garantizan en sentido amplio: la posibilidad de contar con el aparato probatorio necesario que la sustente y evitar el mantenimiento de los efectos de la infraccin y satisfacer las exigencias de los intereses generales. Su carcter provisional pone de relieve que no es una medida definitiva y por su carcter privatorio muchas de ellas estn sometidas aun plazo mximo. As la suspensin de empleo y sueldo aplicable a los funcionarios sujetos al procedimiento disciplinario no puede superar el plazo de 6 meses salvo paralizacin imputable al interesado, y a falta de plazo mximo expresamente establecido en norma especial, se estar al plazo mximo de resolver y notificar por defecto en el procedimiento que es el plazo de 3 meses. Este artculo simplemente indica que podrn adoptarse las que se estimen oportunas para asegurar la eficacia de la resolucin que pudiera recaer. Dada la diversidad de procedimientos y de posibles resoluciones a las que las medidas provisionales pueden servir, resulta imposible cualquier intento de enumeracion cerrada. Se exige que las medidas adoptadas sean proporcionales, es decir que sean adecuadas al fin perseguido y a las circunstancias concurrentes. Hay que resaltar que el principio de proporcionalidad no solo afecta al mbito sancionador, sino a toda actuacin administrativa, al venir proclamado con carcter general por el art. 53.2 LRJAP y que en todo caso, nuestro TC ha declarado que tal principio afecta no solo al mbito penal o al sancionador administrativo sino a cualquier medida restrictiva de derechos fundamentales En este articulo se nos dice que la medida se otorgar si existiesen elementos de juicio suficientes para ello, lo cual debemos unirlo al requisito de que debe ser oportuna para asegurar la eficacia de la resolucin y a la prohibicin de adoptar medias provisionales que puedan causar perjuicios de imposible o difcil reparacin a los interesados o que impliquen violacin de derechos amparados por la ley. 8

El acuerdo que adopta la medida ha de ser motivado. As se deriva de lo dispuesto en el art. 54 LRJAP, sobre lo cual ha insistido la jurisprudencia del TC y del TS. El problema se plantea en relacin con las medidas provisionales de coaccin directa, que se manifiestan mediante actuaciones materiales directas de reaccin instantnea, sin acto declarativo expreso previo, sino que tal acto normalmente es tcito o implcito, evidenciado por facta concludentia. La solucin se encuentra en una motivacin de posterioridad, que normalmente se dar en el momento de la ratificacin por la autoridad competente a que tales medidas se suelen encontrar supeditadas. Se adoptaran de oficio o a instancia de parte por el rgano competente para resolver. Pero el art. 15.1 del RD 1398/1993 indica que cuando as venga exigido por razones de urgencia inaplazable, el rgano competente para iniciar el procedimiento o el rgano instructor podrn adoptar las medidas provisionales que resulten necesarias. Aqu se altera la norma establecida en 72 RJAP para dar entrada a la posibilidad de que sea el rgano instructor el que dicte estas medidas, lo cual se ha considerado como un exceso en la delegacin normativa de la LRJAP a dicho reglamento. En cualquier caso si se incurre simplemente en un vicio de incompetencia jerrquica, la misma ser subsanable, mediante la convalidacin de la medida por el rgano competente. Por otra parte estas medidas pueden adoptarse antes o despus de iniciado el procedimiento. Antes de la iniciacin del procedimiento, el rgano competente en los caso de urgencia y para la proteccin provisional de los intereses implicados, podr adoptar las medidas correspondientes en los supuestos previstos expresamente por una norma con rango de ley Estamos ante las denominadas medias provisionalsimas que se caracterizan por la urgencia, por la circunscripcin a supuestos previstos expresamente por normas de rango de ley, por la obligacin de ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciacin del procedimiento, que deber producirse necesariamente en el plazo mximo de15 das y podr ser objeto de recurso, as como por la previsin de perdida de efectos ,en el caso de que no se inicie el procedimiento o no se pronuncie sobre tales medidas el acuerdo de iniciacin. En cuanto al problema de si es necesaria la audiencia del interesado nos hallamos ante una cuestin con fallos jurisprudenciales dispares, ante lo cual no debemos olvidar lo regulado en los arts. 131 y 135 LJCA que prevn la audiencia de la parte contraria en el procedimiento cautelar sin or a la parte contraria, en los supuestos de especial urgencia. Pero, en este ltimo caso, en la misma decisin que se adopte se convocar a las partes a una comparecencia que habr de celebrarse dentro de los 3 das siguientes, sobre el aplazamiento, mantenimiento o modificacin de la medida adoptada.

La previsin de recursos esta recogida expresamente en el supuesto de la adopcin de las medidas provisionalsima, pero no se expresa para el supuesto en el que las medidas se adopten con posterioridad a la iniciacin del procedimiento. Sin embargo , consideramos que es posible interponerlos directamente frente a tales acuerdos, por considerarlos actos de trmite cualificados, puesto que estamos ante actos que pueden considerarse que deciden indirectamente en el fondo del asunto, que pueden crear indefensin o que pueden generar perjuicios irreparables a los derechos e intereses legtimos de los ciudadanos.
Artculo 73. Acumulacin. El rgano administrativo que inicie o trmite un procedimiento, cualquiera que haya sido la forma de su iniciacin, podr disponer su acumulacin a otros con los que guarde identidad sustancial o ntima conexin. Contra el acuerdo de acumulacin no proceder recurso alguno.

De la lectura de este articulo cabe destacar dos cuestiones: por un lado se trata de una decisin discrecional adoptada por el rgano administrativo que inicie o trmite un procedimiento, por otra contra el acuerdo de acumulacin adoptado por el rgano competente no cabra recurso alguno Aunque parece clara la discrecionalidad de la Administracin. para tomar esta decisin, no cabe confundir con libre arbitrio, en cuanto que para que la acumulacin tenga lugar es preciso que concurran dos requisitos: 1. Que existan mas de un expediente y que adems estn entre ellos ntimamente relacionados 2. Que por razones de brevedad, economa y unidad de criterio, sea conveniente que puedan ser resueltos por el mismo rgano administrativo que sera competente para conocer por separado de cada uno de los expediente Contra el acuerdo de acumulacin o de no acumulacin en el supuesto de que esta haya sido solicitada por un interesado, no cabe recurso alguno. Lo que da lugar a que en ocasiones el TS haya negado la necesidad de notificacin del acuerdo en este sentido o la necesidad de un acto expreso de acumulacin. A pesar de la naturaleza de acto de trmite del acuerdo de acumulacin y como consecuencia de su carcter no recurrible, autores como Rivero Gonzlez entienden que debe tratarse de un acto expreso, que debe ser notificado a los interesados, como presupuestos de la efectividad de la previsin contenida en el art. 107.1 de la LRJAP, que permite a los interesados alegar su oposicin a los actos de trmite no recurribles, para su consideracin en la resolucin que ponga fin al procedimiento.

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Ordenacin del procedimiento administrativo comn y responsabilidad de la tramitacin

En todo procedimiento cabe diferenciar tres fases: iniciacin, desarrollo y terminacin. Como la LRJAP no regula un procedimiento administrativo estndar, sino que se limita a establecer una serie de reglas comunes en la tramitacin de cualquier tipo de procedimiento administrativo lo que sera la regulacin precisa y escalonada del desarrollo del procedimiento se sustituye sabiamente por el establecimiento de una serie de reglas comunes o generales sobre los dos tipos de actuaciones que idealmente comprende: la ordenacin y las de instruccin. Los actos de instruccin , que pueden ser actos de la Administracin, de los interesados o de terceros, son aquellos que proporcionan a las Administracin los elementos de juicio necesarios para adoptar la resolucin que ponga fin al procedimiento (alegaciones de los interesados o de cualquier persona en el trmite de informacin pblica, informes y actos de prueba) los de ordenacin, que solo pueden proceder de la Administracin que tramita el procedimiento, son aquellos mediante los cuales se impulsa y se resuelven las cuestiones incidentales que puedan surgir a lo largo del mismo. Segn la doctrina, la ordenacin del procedimiento no puede concebirse, ni regularse, como una fase del mismo , ni siquiera como una fase dentro del desarrollo del procedimiento , pues los actos de ordenacin se dan desde el inicio mismo del procedimiento hasta su terminacin. La doctrina administrativista ha tratado de ordenar el conjunto de reglas reguladoras del procedimiento administrativo en torno a una serie de principios generales. Por ejemplo, el carcter contradictorio del procedimiento administrativo , el principio de economa procesal, el principio in dubio pro actione, el principio de oficialidad, la exigencia de legitimacin, la imparcialidad, el principio de transparencia y el de gratuidad. Hecha esta introduccin, en la que se ha tratado de indagar el verdadero significado de la ordenacin del procedimiento administrativo, que tiene un sentido mas amplio del que cabria inferir de los preceptos que la LRJAP dedica a la mismas (74-/77) nos limitaremos a comentar dichos preceptos.
CAPITULO II Ordenacin del procedimiento Artculo 74. Impulso. 1. El procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsar de oficio en todos sus trmites.

Que el procedimiento administrativo debe ser impulsado de oficio significa que, una vez iniciado el procedimiento, bien de oficio o bien a solicitud del interesado, es la Administracin. competente para tramitarlo, y no el interesado, quien tiene la obligacin de procurar su desarrollo de

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desenvolvimiento hasta su tramitacin, sin necesidad de excitacin por parte de los mismos y sin que resulte admisible la paralizacin del procedimiento por esta causa. En el mbito del procedimiento administrativo no se prescribe una forma determinada para los actos de impulso. Los actos administrativos de impulso del procedimiento no tiene una denominacin ni una forma especiales. Sea un requerimiento para la subsanacin de una instancia, la apertura de un periodo de prueba, etc. estos actos de impulso del procedimiento se adoptaran por el rgano en cada caso competente sin una forma ni una denominacin especial. Jurdicamente lo nico relevante es su consideracin en todo caso como actos de trmite, con la consecuencia que de ello se deriva en orden a la imposibilidad de impugnacin separada. La consecuencia fctica de la falta de impulso de oficio es lgicamente la paralizacin o el alargamiento del procedimiento administrativo que desde el punto de vista de los intereses particulares pede ser perjudicial o beneficiosa. En la practica la Administracin incumple muchas veces esta obligacin, lo que obliga al interesado a estar encima de la tramitacin si el interesa la pronta resolucin de su asunto, con lo que el impulso de oficio se torna en realidad en impulso a instancia de parte. Las consecuencias jurdicas de la falta de impulso hay que ponerlas en relacin primero con la regulacin de la obligacin de resolver, del plazo de resolucin de los procedimientos y de las consecuencias de la falta de resolucin en plazo, es decir, con la regulacin del silencio administrativo. Si el procedimiento no se impulsa adecuadamente lo primero y mas grave que puede pasar es que se exceda el plazo de resolucin. Por lo dems los interesados pueden denunciar en cualquier momento la falta de impulso , se haya traducido o no todava en un cumplimiento del plazo para resolver. Y la misma podr dar lugar a responsabilidades disciplinarias y/o patrimoniales.
2. En el despacho de los expedientes se guardar el orden riguroso de incoacin en asuntos de homognea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se d orden motivada en contrario, de la que quede constancia. El incumplimiento de lo dispuesto en el prrafo anterior dar lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria del infractor o, en su caso, ser causa de remocin del puesto de trabajo. Artculo 75. Celeridad. 1. Se acordarn en un solo acto todos los trmites que, por su naturaleza, admitan una impulsin simultnea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo.

Contiene una simple regla de sentido comn, que podramos calificar de economa procedimental. La determinacin de que trmites admiten por naturaleza una impulsin simultnea tampoco ofrece excesivos problemas, puesto que viene aclarada sensu contrario en el propio precepto: son

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naturalmente aptos para se objeto de una impulsin simultnea aquellos trmites que no sea obligado cumplir de forma sucesiva. A titulo de ejemplo cabria mencionar la solicitud de informes de otros rganos o administraciones pblicas distintos del que tramita y resuelve el procedimiento, que por regla general, podr hacerse de esta manera, en cuanto que cada uno debe informar de los aspectos relativos a su esfera competencial. Por el contrario el escalonamiento necesario de ciertos trmites cabe inferirlo en ocasiones, de las propias reglas comunes de procedimiento que contiene la LRJAP, pero las mas de las veces se deducir de la propia normativa sectorial reguladora de determinados procedimientos. As por ejemplo, con arreglo a la propia LRJAP es indudable que no cabe impulsar simultneamente la audiencia a los interesados junto con otros trmites de instruccin, puesto que aquella ha de ser el ltimo trmite de instruccin previo a la redaccin de la propuesta de resolucin. En cuanto a las consecuencias jurdicas del incumplimiento de esta regla de tramitacin cabe decir lo siguiente. La falta de impulsin simultanea de aquellos trmites que la permitan no deja de ser por regla general mas que una mera irregularidad no invalidante. Sin embargo, el impulso simultaneo de dos trmites que deban cumplirse de forma sucesiva, puede ser un vicio formal determinante de la anulabilidad del acto si causa indefensin o incluso de nulidad, si reviste tal gravedad que equivale a prescindir total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o lesiona derechos fundamentales.
2. Al solicitar los trmites que deban ser cumplidos por otros rganos, deber consignarse en la comunicacin cursada el plazo legal establecido al efecto.

La regla es de lo ms razonable, pero de una importancia menor en relacin con el objetivo de aceleracin del procedimiento. Los trmites a que se refiere el precepto sern normalmente informes, pero pueden ser tambin de otro tipo, como por ejemplo, de prctica de alguna prueba pericial o testifical, etc. Y por supuesto, los plazos legalmente establecidos sern, en primer trmino, los establecidos en la normativa reguladora del procedimiento en cuestin. Sin duda los principios de celeridad y economa procedimental tienen otras muchas concreciones a lo largo del articulado de la LRJAP, y en general, de las normas reguladoras de procedimientos administrativos concretos. La primera y ms importante medida capaz de imprimir celeridad es la exigencia de que todo procedimiento cuente con un plazo mximo resolucin. Igualmente importante es la incorporacin de medios tcnicos en la tramitacin y en la prctica de la notificacin. Asimismo el derecho a no presentar documentos no exigidos por las normas aplicable s al 13

procedimiento de que se trate o que ya se encuentren en poder de la Administracin actuante, la posibilidad de acordar la tramitacin urgente del procedimiento, la regla general de inimpugnabilidad separada de los actos de trmite, etc.
Artculo 76. Cumplimiento de trmites.

Regula cuestiones relativa al tiempo de los trmites cuyo cumplimiento incumbe a los interesado en el desarrollo de un procedimiento administrativo. El precepto se refiere a los trmite que a lo largo del procedimiento deben ser cumplimentados por los interesados, no a los que hayan de ser cumplidos por la Administracin. Se excluyen tambin de su mbito de aplicacin los trmites que a lo largo del procedimiento puedan ser cumplidos por personas que no tengan esa condicin, por ejemplo, el de informacin pblica. Regula el tiempo de los trmites que haya de ser cumplido s por los interesados durante el desarrollo del procedimiento, con independencia de la forma de iniciacin del procedimiento, sea de oficio o a solicitud del interesado, pero sin incluir en este ltimo caso el propio acto de iniciacin. El art. 76 parece regular nicamente los trmites sujetos a plazo 76.1, pero no hay ningn inconveniente en aplicar tambin el resto de sus disposiciones (6.2. y 3) a los trmites sujetos a trmino, es decir de aquellos que se han de realizar en una fecha y hora determinada. El art. 76 no contiene una regulacin completa de los trmites que deban ser cumplimentados por los interesados sujetos a plazo, por cuanto junto a las posibilidades de subsanacin de defectos y de rehabilitacin del plazo que en el se contempla, hay que tener en cuenta tambin la posibilidad de ampliacin o prorroga de los mismo regulada en el art.49.
1. Los trmites que deban ser cumplimentados por los interesados debern realizarse en el plazo de diez das a partir de la notificacin del correspondiente acto, salvo en el caso de que en la norma correspondiente se fije plazo distinto.

Este apartado establece un plazo supletorio de diez das para el cumplimiento de trmites por los interesados, en defecto de los que para cada trmite en concreto puedan venir establecidos por las normas reguladoras del procedimiento correspondiente. En la propia LRJAP ya podemos encontrar plazos distintos para el cumplimiento de ciertos trmites por los interesados. 2.Cuando en cualquier momento se considere que alguno de los actos de los interesados no rene los
requisitos necesarios, la Administracin lo pondr en conocimiento de su autor, concedindole un plazo de diez das para cumplimentarlo.

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Establece una posibilidad general de subsanacin por espacio de diez das de los defectos en que pueda incurrir la actuacin de los interesados a lo largo del procedimiento. Este precepto abre la posibilidad de subsanacin respecto de cualquier tipo de actividad de los interesados a lo largo del procedimiento. Por un lado se refiere a todo tipo de actos cualquiera que sea su forma y por otro no se refiere nica y exclusivamente a los actos de los interesados para los que se ha otorgado un plazo, sino tambin a las actuaciones sujetas a trmino. Bien es verdad que algunas actuaciones sometidas a trmino no sern susceptibles de subsanacin, si ello supone perjuicio para terceros o por exigencias del principio de igualdad. Sobre todo en procedimientos selectivos de concurrencia competitiva. En segundo lugar no establece un lmite temporal determinado para que la Administracin ofrezca o el interesado reclame la posibilidad de subsanacin. Es posible, por tanto, que la subsanacin tenga lugar en un momento en el que ya se ha pasado a otra fase del procedimiento en tanto tenga todava sentido.
3. A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores, se les podr declarar decados en su derecho al trmite correspondiente; sin embargo, se admitir la actuacin del interesado y producir sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del da que se notifique la resolucin en la que se tenga por transcurrido el plazo.

Regula las consecuencias de la falta de cumplimiento de trmites por los interesados. La consecuencia general prevista aunque no en trminos imperativos o inexorables, sino puramente potestativos o eventuales es lo que se conoce como preclusin, es decir, la perdida del derecho al trmite correspondiente. No obstante, excluye su produccin automtica por el simple hecho del vencimiento del plazo y exige que tal hecho y su consecuencia sean objeto de una resolucin administrativa y que esta sea notificada al interesado. La preclusin no significa otra cosa que la prdida del derecho al trmite correspondiente en un procedimiento que sigue su curso hasta su terminacin, en principio, normal. En modo alguno significa la terminacin anormal o anticipada del procedimiento.
Artculo 77. Cuestiones incidentales. Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se refieran a la nulidad de actuaciones, no suspendern la tramitacin del mismo, salvo la recusacin.

El precepto se ocupa de las cuestiones incidentales que pueden plantearse a lo largo del procedimiento administrativo pero a los solos efectos de disponer su carcter no suspensivo, con la nica excepcin de la recusacin, sin definirlas ni identificarles ni regular el procedimiento que ha de seguirse a la hora de resolverla. Lo nico que se regula a propsito de ellas es su carcter no suspensivo, lo que obviamente puede entenderse como una aplicacin concreta del mencionado principio de celeridad.

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La legislacin general de procedimiento administrativo no da un concepto propio de lo que sean las cuestiones incidentales ni los incidentes. Por tratarse como tantos otros de conceptos procesales no queda otro remedio que entender que en principio existe una remisin implcita a lo que en el mbito procesal se entiende por tales cosas. LEC: son cuestiones incidentales las que, siendo distintas de las que constituyen el objeto principal del pleito, guarden con ste relacin inmediata, as como las que se susciten respecto de presupuestos y requisitos procesales de influencia en el proceso. Toda cuestin incidental se caracteriza porque da lugar a un procedimiento especifico, un incidente, y porque requiere un pronunciamiento especifico. De acuerdo con la regulacin de las cuestiones incidentales en la LEC cabe hacer dos distinciones, en primer lugar, entre aquellas que tiene sealada en la ley una tramitacin especial y las que siguen el procedimiento comn y en segundo lugar, entre las que tiene carcter suspensivo del curso ordinario de las actuaciones y las que no. El art. 77 establece como regla general el carcter no suspensivo de la tramitacin del procedimiento de las cuestiones incidentales que en el puedan llegar a plantearse. Ello significa que planteada una cuestin incidental el procedimiento principal debe seguir su curso en paralelo con la tramitacin y resolucin en su caso de la cuestin incidental, sin que por el planteamiento de la cuestin incidental se interrumpan los plazos para la cumplimentacin de trmites. A fortiori ello implica igualmente que el planteamiento de una cuestin incidental no interrumpe ni suspende el plazo mximo para resolver y notificar la resolucin que se adopte en el procedimiento principal. El art. 77 no dice nada sobre el procedimiento a seguir para la tramitacin de las cuestiones incidentales, ni exige tampoco que con carcter general, estas se resuelvan con carcter previo a la terminacin convencional del procedimiento. Algunas cuestiones incidentales si tienen en la LRJAP una regulacin especfica y en tales casos habr que atenerse a ella, como por ejemplo en el caso de adopcin de medidas provisionales o de suspensin de la ejecucin del acto recurrido en va de recurso. Adems, en estos casos no cabe duda de que la cuestin incidental, por su propia naturaleza, ha de ser resuelta con carcter previo. Pero como la ley no exige que las cuestiones incidentales sean objeto de una resolucin previa, cabe tambin la posibilidad de que en su caso sean decididas por la propia resolucin que pone fin al procedimiento.

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La nica regla general de tramitacin de toda cuestin incidental que cabe inferir de modo seguro del conjunto de la LRJAP es la audiencia al respecto de los dems interesados, caso de haber en el procedimiento otros interesados distintos del que plantea la cuestin. Las resoluciones que decidan incidentes constituyen, obviamente actos de trmite, que solo sern susceptibles de recurso independiente en los supuestos en que aquellos lo son. El art. 77 menciona nica y exclusivamente la nulidad de actuacin como ejemplo de cuestin incidental no suspensiva. Por analoga con el sistema procesal, los incidentes de nulidad de actuaciones sern pues alegaciones de los interesados durante la tramitacin del procedimiento sobre la validez del mismo, basadas en defectos de competencia o de forma (determinantes de nulidad o anulabilidad) y formuladas al amparo del art. 79.2. como la LRJAP no prescribe otra cosa, tales alegaciones podrn dar lugar a la apertura de un incidente propiamente dicho e incluso a su estimacin con retroaccin de actuaciones y conservacin, en su caso de trmites o simplemente a su decisin en la resolucin que ponga fin al procedimiento. Lo nico que queda claro es que en ningn caso suspendern la tramitacin del procedimiento. La nica cuestin incidental a la que por excepcin la LRJAP otorga carcter suspensivo de la tramitacin del procedimiento principal es la recusacin. El incidente se inicia por escrito de los interesados que se puede presentar en cualquier momento de la tramitacin del procedimiento. La resolucin del incidente corresponde en todo caso al inmediato superior del recusado. Su tramitacin es sencilla y tericamente breve. Lo que aqu importa advertir es el carcter suspensivo de la tramitacin del procedimiento principal. Ello implica la paralizacin total de la tramitacin del procedimiento hasta que se resuelva el incidente. La suspensin parece que debe afectar no solo a la actuacin del recusado, sino tambin de las dems autoridades y personal que intervengan en la tramitacin. Por lo mismo, hay que entender que, hasta la resolucin del incidente, se suspenden igualmente los plazos eventualmente concedidos para el cumplimiento de trmites. Cabe preguntarnos cual es la consecuencia de la infraccin de estas normas. Es decir, que relevancia jurdica tiene el hecho de que promovida la recusacin esta no se trmite o no se trmite debidamente o no se suspenda la tramitacin del procedimiento principal. En todos estos casos estamos ante vicios de procedimiento, cuya relevancia jurdica habr que juzgar de acuerdo con las reglas generales de la Ley sobre la invalidez de los actos administrativos, de las que puede resultar la calificacin como supuestos de nulidad, anulabilidad o simples irregularidades no invalidantes. Como las resoluciones adoptadas en esta materia no son

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susceptibles de recurso independiente, habr que esperar para denunciar estos vicios a la impugnacin del acto administrativo definitivo, que ponga fin al procedimiento. En cuanto a la recusacin, la falta absoluta de tramitacin del incidente o su rechazo de plano podra constituir un supuesto de nulidad, en cuanto a que se prescinde total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido. La estimacin de un incidente de suspensin sin audiencia de otros interesados, podra constituir un supuesto de indefensin, determinante de anulabilidad. Y el incumplimiento de los plazos establecidos para la resolucin del incidente seria una simple irregularidad. Y por lo que aqu mas importa, la no suspensin de la tramitacin del procedimiento principal durante la tramitacin del incidente no admitir una respuesta univoca, sino que habra que juzgarla con los criterios indicados a la luz de las circunstancias del caso.

La instruccin comn.

del

procedimiento

administrativo

La fase instructora tiene como finalidad proporcionar los elementos fcticos, tcnicos y jurdicos precisos para que la resolucin que ponga fin al procedimiento sea adecuada.
CAPITULO III Instruccin del procedimiento Seccin 1 Disposiciones Generales Artculo 78. Actos de instruccin.

1.Los actos de instruccin necesarios para la determinacin, conocimiento y comprobacin de los datos
en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolucin, se realizarn de oficio por el rgano que trmite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervencin o constituyan trmites legal o reglamentariamente establecidos.

Los actos de instruccin necesarios se realizaran de oficio por el rgano que trmite el procedimiento. La instruccin se encuentra tambin sometida a los principios de contradiccin y de igualdad de los interesados, cuyo cumplimiento debe asegurar el rgano instructor.
2. Los resultados de los sondeos y encuestas de opinin que se incorporen a la instruccin de un procedimiento debern reunir las garantas legalmente establecidas para estas tcnicas de informacin as como la identificacin tcnica del procedimiento seguido para la obtencin de estos resultados.

La Administracin tiene una libertad amplia para determinar los actos de instruccin necesarios en cada caso, la LRJAP se limita a enunciar unos principios generales y a disear el rgimen bsico de los actos de instruccin mas habituales: alegaciones, pruebas, informes , trmite de audiencia y la informacin pblica.

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Artculo 79. Alegaciones.

Las alegaciones constituyen el acto tpico de los interesados en el procedimiento administrativo. Se trata de escritos mediante los cuales estos aportan al expediente datos de hecho y valoraciones de orden jurdico o tcnico sobre las cuestiones que en el se debaten.
1. Los interesados podrn, en cualquier momento del procedimiento anterior al trmite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio. Unos y otros sern tenidos en cuenta por el rgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolucin. 2. En todo momento podrn los interesados alegar los defectos de tramitacin y, en especial, los que supongan paralizacin, infraccin de los plazos preceptivamente sealados o la omisin de trmites que pueden ser subsanados antes de la resolucin definitiva del asunto. Dichas alegaciones podrn dar lugar, si hubiere razones para ello, a la exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria.

Regula por tanto las alegaciones propiamente dichas, las que se producen antes del trmite de audiencia y adems las que se produzcan contra los defectos de tramitacin para que puedan ser subsanados antes de la resolucin definitiva del asunto. La caracterstica mas sobresaliente del rgimen de las alegaciones es la posibilidad ilimitada de formularlas: puede hacerse cuantas veces se estime necesario y, sobretodo, en cualquier momento de la tramitacin anterior al trmite de audiencia, sin perjuicio de las alegaciones especificas que pueden formularse en los trmites de audiencia o informacin pblica. Por tanto para que el interesado presente las alegaciones que estime conveniente no es preciso que la Administracin. le otorgue un trmite especfico. Nada establece sobre el modo de plantear estas alegaciones ni sobre el rgano ante quien han de presentarse. Respecto al rgano ante el que habra de presentarse, parece evidente que sea el instructor del procedimiento. Finalmente resaltar que el rgano competente ha de tener en cuenta estas alegaciones en el momento de elaborar la propuesta de la resolucin que pone fin al expediente.
Seccin 2 Prueba Artculo 80. Medios y perodo de prueba. 1. Los hechos relevantes para la decisin de un procedimiento podrn acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho. 2. Cuando la Administracin no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordar la apertura de un perodo de prueba por un plazo no superior a treinta das ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes. 3. El instructor del procedimiento slo podr rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolucin motivada. Artculo 81. Prctica de prueba. 1. La Administracin comunicar a los interesados, con antelacin suficiente, el inicio de las actuaciones necesarias para la realizacin de las pruebas que hayan sido admitidas.

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2. En la notificacin se consignar el lugar, fecha y hora en que se practicar la prueba, con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar tcnicos para que le asistan. 3. En los casos en que, a peticin del interesado, deban efectuarse pruebas cuya realizacin implique gastos que no deba soportar la Administracin, sta podr exigir el anticipo de los mismos, a reserva de la liquidacin definitiva, una vez practicada la prueba. La liquidacin de los gastos se practicar uniendo los comprobantes que acrediten la realidad y cuanta de los mismos.

La prueba constituye un acto de instruccin que tiene por objeto determinar la certeza de los hechos y en su caso, la vigencia y existencia de las normas que han de servir de fundamento a la resolucin del procedimiento. Pese a la importancia, la regulacin de la LRJAP es esquemtica. En el procedimiento administrativo los interesados pueden proponer cuantas pruebas estimen convenientes y necesarias y el rgano responsable esta obligado a desarrollar aun en el caso de que no lo pidan los interesados la actividad probatoria adecuada. Por otra parte del hecho de que se regule un periodo destinado a la actividad probatoria no significa que nicamente se pueda realizar esta actividad dentro de este periodo concreto, sino que ser posible la aportacin de pruebas en cualquier momento del procedimiento. Incluso en el trmite de audiencia el art. 84.2 prev que los interesados presente los documentos y justificaciones que estimen pertinentes. Objeto de prueba en el procedimiento administrativo son los hechos en virtud de los cuales debe pronunciarse la resolucin. Deben ser probado por tanto todos los hechos relevantes para la resolucin del procedimiento y la prueba del derecho extranjero que se invoque as como la costumbre en los limitados casos en que es fuente de derecho administrativo. La carga de la prueba variar segn sea procedimientos administrativos incoados a instancia de parte, en los cuales se impone al interesado la obligacin de acompaar su solicitud de los documentos que justifique su derecho, de lo que se puede desprende que la carga de la prueba pesa sobre la persona que incoa el procedimiento, incumbiendo a la Administracin demostrar la existencia de causas impeditivas o extintivas. En los procedimientos iniciados de oficio la carga de la prueba recae siempre sobre la Administracin, incumbiendo a los interesados demostrar la inexistencia de los hechos que alega la Administracin. En los procedimientos sancionadores rige la presuncin de inocencia, por lo tanto la carga de la prueba corresponde a quien acusa El art. 80.1 obliga en determinadas ocasiones a que la prueba se desarrolle en un trmite especifico, concretamente cuando la Administracin no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o cuando la naturaleza del procedimiento lo exija. La LRJAP establece un plazo mximo y mnimo para la duracin del periodo de prueba que se entiende comn para proponer y practicar las que se

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juzguen necesarias. Esta previsin excluye la posibilidad de abrir un periodo indefinido o que deje su duracin a la voluntad de las partes. Ante el silencio de la legislacin administrativa en lo que se refiere a la regulacin de los distinto medios de prueba, la jurisprudencia la doctrina han acudido tradicionalmente a los art. 1214 y ss del CC. Un medio de prueba que adquiere gran relevancia en el proceso administrativo son las actas de inspeccin y los atestados y denuncias de la autoridad, cuyo valor probatorio ha sido regulado en el at. 137 LRJAP:
3. Los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condicin de autoridad, y que se formalicen en documento pblico observando los requisitos legales pertinentes, tendrn valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan sealar o aportar los propios administrados.

El instructor del expediente goza de la facultad de libre apreciacin de las pruebas admitidas, sin que existan reglas valorativas legalmente establecidas en el ordenamiento administrativo que delimite su margen de apreciacin. El art. 81.3 impone a los interesados el pago de los gastos que ocasionen la realizacin de pruebas por ellos solicitadas y cuyo coste no deba soportar la Administracin. La cuestin mas problemtica consiste en determinar que tipo de gastos no corresponde a la Administracin. Habra que atender aqu a si la realizacin de la prueba solicitada puede ser practicado con los solos medios personales de la Administracin y sin coste material alguno o no. En el primer caso, el interesado no debe correr con gasto alguno. En cambio las pruebas que precisan de personal tcnico ajeno a la Administracin o, aunque sea propio generan costes materiales fcilmente determinables, dichos gastos pueden correr a cuenta del interesado.
Seccin 3 Informes Artculo 82. Peticin. 1. A efectos de la resolucin del procedimiento, se solicitarn aquellos informes que sean preceptivos por disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios para resolver, citndose el precepto que los exija o fundamentando, en su caso, la conveniencia de reclamarlos. 2. En la peticin de informe se concretar el extremo o extremos acerca de los que se solicita. Artculo 83. Evacuacin. 1. Salvo disposicin expresa en contrario, los informes sern facultativos y no vinculantes. 2. Los informes sern evacuados en el plazo de diez das, salvo que una disposicin o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor. 3. De no emitirse el informe en el plazo sealado, y sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el responsable de la demora, se podrn proseguir las actuaciones cualquiera que sea el carcter del informe solicitado, excepto en los supuestos de informes preceptivos que sean determinantes para la resolucin del procedimiento, en cuyo caso se podr interrumpir el plazo de los trmites sucesivos. 4. Si el informe debiera ser emitido por una Administracin Pblica distinta de la que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas, y

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transcurriera el plazo sin que aqul se hubiera evacuado, se podrn proseguir las actuaciones. El informe emitido fuera de plazo podr no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolucin.

Los informes son aquellas declaraciones de juicio provenientes de una instancia externa al instructor del procedimiento que tengan por finalidad asesorar o ilustrar en relacin con los distintos aspectos jurdicos o tcnicos que plantea el procedimiento. La LRJAP distingue entre informes preceptivos y facultativos, dependiendo si su emisin es exigida o no por una disposicin legal y vinculantes o no vinculantes en atencin a sus efectos. Por ltimo hace referencia a los informes de coordinacin interadministrativa. a. Informes preceptivos e informes facultativos. Salvo disposicin expresa en contrario los informes sern facultativos. 1. Informes preceptivos. Son informes preceptivos aquellos cuya evacuacin viene impuesta por la norma reguladora del procedimiento. La no emisin de un informe preceptivo solicitado no siempre producir la invalidez del acto, pues ni siquiera interrumpe el procedimiento, salvo que sea determinante para la resolucin. El concepto clave es pues el de informe preceptivo determinante, cuya ausencia puede tener efectos sobre la validez de la resolucin final y cuya no emisin en plazo adems permite la suspensin del procedimiento. Son informes preceptivos determinantes, en primer lugar, los vinculantes, que son en todo caso y por su propia esencia determinantes de la resolucin y aquellos no vinculantes en los casos en los que la opinin del rgano consultivo que emite ese informe preceptivo no vinculante deba pesar de tal manera en la decisin que, de hecho, sea determinante del sentido de la misma. 2. Informes facultativos No vienen impuestos como exigencia procedimental por norma expresa. Su solicitud se encuentra sujeta a una serie de condicionantes tendentes a garantizar el carcter necesario del informe y a evitar, de este modo, que la resolucin del expediente sufra retrasos. Se subordina la peticin de informes facultativos a que estos sean, adecuados al objeto del procedimiento y necesarios para resolver. b. Informes vinculantes y no vinculantes Atendiendo a su eficacia, es posible distinguir entre informes vinculantes e informes no vinculantes, en los primeros, el rgano decisor esta obligado a resolver en el sentido propuesto en el informe, obligacin que no existe en el caso de los informes no vinculantes.

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c. Informes de coordinacin interadministrativa Son aquellos informes emitidos por las administraciones pblicas en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas. El informe se configura como una va que permite coordinar una actuacin administrativa con la posicin que mantiene al respecto las restantes administraciones que van a verse afectadas, siquiera sea indirectamente por la decisin finalmente adoptada. La tramitacin del informe comienza con la peticin de informe. No puede incoarse ex oficio, esta sujeta a la solicitud por parte del rgano que est tramitando el procedimiento principal. Esta peticin ha de permitir delimitar el contenido del mismo y en ella habrn de manifestarse las causas que fundamentan la necesidad de la consulta y adems en la solicitud del informe debe sealarse el plazo de que se dispone para su evacuacin. La LRJAP establece un plazo mximo de 10 das, pero que podr se mayor o menor por disposicin expresa de una norma o como consecuencia del cumplimiento del resto de los plazos previstos para el procedimiento. Si el informe requerido no es emitido en el plazo previsto no se suspende el procedimiento excepto en los supuestos de informes preceptivos que sean determinantes. Tampoco se suspende el procedimiento cuando el informe deba ser emitido por una Administracin distinta de la que lo tramita en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas y dicho informe no se emite en plazo.
Seccin 4 Participacin de los interesados Artculo 84. Trmite de audiencia. 1. Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolucin, se pondrn de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes, salvo lo que afecte a las informaciones y datos a que se refiere el artculo 37.5. 2. Los interesados, en un plazo no inferior a diez das ni superior a quince, podrn alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes. 3. Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisin de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se tendr por realizado el trmite. 4. Se podr prescindir del trmite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolucin otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.

El trmite de audiencia esta ligado a la garanta efectiva del derecho de defensa del art. 24 ce, en tanto en cuanto garantiza la realizacin del principio general de que nadie puede ser condenado sin ser odo.

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Es preciso distinguir las alegaciones de este trmite de audiencia que responde a la idea de dar la posibilidad de que conozca en su totalidad el expediente. La Administracin esta obligada a conceder este trmite a todo aquel que rena la condicin de interesado conforme a lo establecido en el art. 31 LRJAP. El legislador permite prescindir de este trmite esencial en dos supuesto: cuando en el procedimiento no figuran ni sern tenidos en cuenta en la resolucin otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado y cuando el afectado manifieste expresamente su decisin de no utilizarlo. En cuanto al momento para la realizacin del trmite se sita entre la terminacin de la instruccin del procedimiento y la redaccin de la propuesta de resolucin. O sea cuando en el expediente constan ya todos los elementos de juicio a tomar en consideracin para proponer la decisin. Por ltimo el plazo durante el cual ha de evacuarse el trmite ser el que seale el rgano competente, que, salvo disposicin especial , no ser inferior a 10 das ni superior a 15, plazo que por estar fijado en das nicamente se computaran los hbiles. Por lo dems el expediente puede ser consultado en las oficinas pblicas donde se halle, pero tambin es posible obtener copias del mismo. El primer efecto de la audiencia del interesados con la incorporacin de alegaciones y justificaciones al expediente, es el de constituir su exposicin antecedente necesario para el contenido del acto definitivo. No siempre que se produzca la omisin del trmite de audiencia se declara invlida la resolucin final, ya que ello no tiene lugar sino se ha producido indefensin. De este modo se subordina la nulidad a que la omisin del trmite de audiencia provoque en el procedimiento administrativo una indefensin real y efectiva. Y esta indefensin, en principio no se produce cuando el interesado, ya sea en los recursos administrativos o contencioso administrativos pertinentes, puede alegar lo que a su derecho conviene sin limitacin alguna, pues la indefensin prescrita es la material, y no la meramente formal. Del mismo modo, la omisin de este trmite carece de relevancia si puede presumirse que la retroaccin de actuaciones no cambiaria el sentido de la resolucin impugnada. Finalmente no existe indefensin si el interesado, conociendo la existencia del expediente y la posibilidad de intervenir en el no hace uso de la posibilidades que le brinda la ley.
Artculo 85. Actuacin de los interesados. 1. Los actos de instruccin que requieran la intervencin de los interesados habrn de practicarse en la forma que resulte ms cmoda para ellos y sea compatible, en la medida de lo posible, con sus obligaciones laborales o profesionales.

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2. Los interesados podrn, en todo caso, actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses. 3. En cualquier caso, el rgano instructor adoptar las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de contradiccin y de igualdad de los interesados en el procedimiento. Artculo 86. Informacin pblica. 1. El rgano al que corresponda la resolucin del procedimiento, cuando la naturaleza de ste lo requiera, podr acordar un perodo de informacin pblica. 2. A tal efecto, se anunciar en el Boletn Oficial del Estado, de la Comunidad Autnoma, o en el de la Provincia respectiva, a fin de que cualquier persona fsica o jurdica pueda examinar el procedimiento, o la parte del mismo que se acuerde. El anuncio sealar el lugar de exhibicin y determinar el plazo para formular alegaciones, que en ningn caso podr ser inferior a veinte das. 3. La incomparecencia en este trmite no impedir a los interesados interponer los recursos procedentes contra la resolucin definitiva del procedimiento. La comparecencia en el trmite de informacin pblica no otorga, por s misma, la condicin de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u observaciones en este trmite tienen derecho a obtener de la Administracin una respuesta razonada, que podr ser comn para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales. 4. Conforme a lo dispuesto en las Leyes, las Administraciones Pblicas podrn establecer otras formas, medios y cauces de participacin de los ciudadanos, directamente o a travs de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley en el procedimiento de elaboracin de las disposiciones y actos administrativos.

La informacin pblica es un trmite de la instruccin que est tanto al servicio de la participacin ciudadana como de la mejor adquisicin por parte del rgano decisor del conocimiento de las cuestiones que son objeto del procedimiento y que consiste en el establecimiento de un plazo para que cualquier persona, y no solo los interesados, puedan formular alegaciones o aportar datos en relacin con las cuestiones que son objeto del procedimiento. Segn Jimnez Cruz los procedimientos en los que debe darse el trmite de informacin pblica son tanto aquellos en los que existe un conjunto indeterminado de interesados que deban ser odos, como aquellos otros en las que la trascendencia social del objeto del procedimiento o los intereses generales y colectivos en juego aconsejan or todas las voces que puedan alzarse. Pero en cualquier caso hay que tener en cuenta que la relevancia de esta determinacin es relativa ya que, aunque la naturaleza del procedimiento lo aconseje la apertura de este trmite por parte del rgano decisor es discrecional. Pese a este planteamiento general, es muy frecuente que la normativa especfica de ciertos procedimientos imponga expresamente con carcter preceptivo la apertura de un periodo de informacin pblica. La competencia para acordar abrir el trmite de informacin pblica corresponde al rgano que tiene atribuida la decisin del procedimiento, careciendo de competencia por tanto, el rgano al que corresponde la instruccin. Por otro lado, y en cuanto a los destinatarios de este trmite, como ya hemos sealado, la informacin pblica no se dirige nicamente a los 25

interesados en el procedimiento, sino a todos los ciudadanos, al pblico en general. Consecuentemente, los interesados no tienen obligacin de comparecer en ella y verter por este cauce sus alegaciones. La LRJAP es parca en la regulacin de la tramitacin de la informacin pblica, se limita a sealar que este trmite ser objeto de un anuncio en el boletn oficial correspondiente,. Nada dice en cuanto al momento en el que el trmite en cuestin debe tener lugar, por lo que habr que estar a lo que al respecto dispongan las normas especiales eventualmente aplicables. A falta de ellas, parece lgico pensar, que debe abrirse en la fase inicial del procedimiento, una vez exista un corpus documental que pueda servir como trmino de referencia para quienes deseen concurrir a l. El trmite da derecho a los comparecientes, adems de a examinar el expediente, a formular las alegaciones oportunas y a aportar los documentos o pruebas que se considere oportuno. Los efectos de la comparecencia en el trmite de informacin pblica se reducen a la incorporacin dicha de las alegaciones y documentos que acompaen a estas al expediente. Adems ,la ley previene que quienes presente alegaciones u observaciones en este trmite tiene derecho a una repuesta razonada, que podr ser comn para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales. Por otra parte la jurisprudencia se niega, sistemticamente, a declarar la nulidad por omisin del trmite de informacin pblica, salvo cuando viene impuesto por la legislacin especifica aplicable.

Terminacin del procedimiento administrativo

CAPITULO IV Finalizacin del procedimiento Seccin 1 Disposiciones Generales Artculo 87. Terminacin. 1. Pondrn fin al procedimiento la resolucin, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no est prohibida por el Ordenamiento Jurdico, y la declaracin de caducidad. 2. Tambin producir la terminacin del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas. La resolucin que se dicte deber ser motivada en todo caso.

Los medios de terminacin del procedimiento, de conformidad con la LRJAP son la resolucin, el desistimiento, la renuncia al derecho y la declaracin de caducidad. Podemos establecer una clasificacin de las formas de terminacin del procedimiento que diferenciara entremedios normales y anormales de finalizacin. Por normales hemos de entender nicamente la resolucin

26 MEDIOS DE TERMINACION DEL PROCEDIMIENTO

expresa y en plazo. Quedaran dentro del medios anormales aquellos que se prevn en la ley como alternativos ala resolucin convencional, como aquellos otros como el silencio administrativo que la norma crea para asimilar y dar cobertura legal a los efecto s de aquel incumplimiento.

NORMAL

ANORMAL Otros medio de terminacin SILENCIO ADMINISTRATIVO

resolucin expresa y en plazo

Por la actividad de los sujetos unilateral bilateral

Por la inactividad de losPor hechos que privan de razn sujetos de ser al procedimiento Por la inactividad de los sujetos Extincin y Reforma transformacin de normativa los interesados

Renuncia

desistimient o

transaccin

Desistimiento tcito El 87.2 LRJAP recoge otro medio de terminacin anormal del procedimiento, como es la imposibilidad de continuar el procedimiento por causas sobrevenidas. La casustica de este modo de finalizacin del procedimiento puede ser muy amplia, si bien podemos considerar como generales los siguientes supuestos: El fallecimiento del interesado La modificacin de la situacin jurdica de los interesados Las reformas legislativas
Artculo 88. Terminacin convencional. 1. Las Administraciones Pblicas podrn celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de derecho pblico como privado, siempre que no sean contrarios al Ordenamiento Jurdico ni

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versen sobre materias no susceptibles de transaccin y tengan por objeto satisfacer el inters pblico que tienen encomendado, con el alcance, efectos y rgimen jurdico especfico que en cada caso prevea la disposicin que lo regule, pudiendo tales actos tener la consideracin de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en los mismos con carcter previo, vinculante o no, a la resolucin que les ponga fin. 2. Los citados instrumentos debern establecer como contenido mnimo la identificacin de las partes intervinientes, el mbito personal, funcional y territorial, y el plazo de vigencia, debiendo pblicarse o no segn su naturaleza y las personas a las que estuvieran destinados. 3. Requerirn en todo caso la aprobacin expresa del Consejo de Ministros, los acuerdos que versen sobre materias de la competencia directa de dicho rgano. 4. Los acuerdos que se suscriban no supondrn alteracin de las competencias atribuidas a los rganos administrativos ni de las responsabilidades que correspondan a las autoridades y funcionarios relativas al funcionamiento de los servicios pblicos.

Los contratos pueden definirse como un negocio jurdico multilateral consistente en un acuerdo de voluntades alcanzado entre la Administracin competente y los interesados en el seno de un procedimiento administrativo para regular jurdicamente el asunto que en el mismo se dilucidaba. Esto acuerdo pueden poner fin al procedimiento sustituyendo a la resolucin administrativa. Pero tambin puede ocurrir que estos pactos sirvan simplemente para preparar algn aspecto parcial de la decisin, con carcter vinculante o no. En tales casos, la Administracin deber dictar una resolucin unilateral, cuyo contenido estar o no predeterminado por lo estipulado en el acuerdo alcanzado durante la tramitacin. La terminacin convencional es una de las ms destacadas novedades tradas por la LRJAP. La distincin entre acuerdos, convenios, contratos y pactos carece de trascendencia jurdica, pues en realidad son sinnimos. En la terminacin convencional se dan los elementos esenciales de la institucin contractual: consentimiento, objeto y causa, aunque pueda presentar algunas peculiaridades propias del trfico administrativo y de la participacin de las administraciones pblicas, como por ejemplo la desigualdad entre las partes y el hecho que de fin a un procedimiento administrativo. Una parte de la terminacin convencional ha de ser una Administracin pblica, la contraparte puede ser un sujeto privado o publico. Por parte de la Administracin el protagonista en la negociacin puede corresponder al instructor del procedimiento. Ahora bien la firma del acuerdo estar reservada a la autoridad que ostente la competencia conforme al art. 12 LRJAP. La libertad contractual comprende el derecho de cualquier interesado y de la propia Administracin a no iniciar o a apartarse de la negociacin cuando constate la falta de disposicin negociadora propia o ajena o la inviabilidad del acuerdo. Por tanto tambin son posibles acuerdos con una parte de los interesados. La ley no ha previsto un momento concreto para que la negociacin del acuerdo tenga lugar, ni un tiempo limitado para que se desarrollen las

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conversaciones al efecto. Lo nico que si deja claro es que el trascurso del plazo mximo legal para resolver el procedimiento y notificar la resolucin se podr suspender cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusin de este tipo de pactos o convenios. Por lo tanto debemos pensar que una vez iniciado el procedimiento las negociaciones pueden llevarse a cabo en cualquier momento, mientras el mismo se est tramitando, salvo que una norma especial establezca otra cosa. En cualquier caso, una vez abiertas las negociaciones la suspensin no es automtica, tendr que acordarse as. La materia que puede ser objeto de una terminacin convencional es uno de los aspectos cruciales de esta figura y, al mismo tiempo, sobre el que ms dudas surgen. Lo cual no es extrao si tenemos en cuenta que el precepto que estamos analizando trata de acotar este aspecto mediante un criterio negativo, al disponer que los acuerdos no podrn versar sobre materias no susceptibles de transaccin. El consejo de estado tiene establecido en su doctrina que para ser procedente una transaccin deben darse tres condiciones: una relacin jurdica incierta, litigiosa o susceptible de crear un litigio, que puedan realizarse concesiones reciprocas entre la partes y que con ello se sustituya el conflicto por una relacin cierta, en el sentido de no ser susceptible de someterse a discusin. Esto quiere decir que la transaccionabilidad ha de apreciarse a la luz de las caractersticas del asunto en controversia, para ver si es susceptible de ser negociado y resuelto mediante acuerdo. Si el asunto en cuestin no permite hacer concesiones, como seria el caso de los actos estrictamente reglados, parece obvio que la terminacin convencional carecera de objeto y el expediente habr de concluir mediante una resolucin administrativa. Por tanto desde el punto de vista del derecho administrativo mas que las materias en si mismas, sern los asuntos los que se presten o no a transaccin y por ende a una terminacin convencional, salvo que estuviera excluida por previsin legal especifica. El contenido mnimo de la terminacin convencional es la mencin de las partes contratantes, el mbito personal, funcional y territorial del acuerdo, el plazo de vigencia y la pblicacin, segn su naturaleza y personas afectadas. Junto a esto, las estipulaciones y dems contenidos sustantivos del contrato lgicamente variar en funcin de la relacin o asunto en cuestin, lo que constituir el concreto rgimen jurdico de las obligaciones derivadas de ese contrato. La incorporacin de los acuerdos al procedimiento exige su formalizacin escrita, tanto si se trata de acuerdo preparatorios o de trmite como si sustituyen a la resolucin y ponen fin al procedimiento.

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Los limites materiales establecidos por el articulo 88 son el que ha de estar dirigida a la satisfaccin de un inters publico y el principio de legalidad.

Seccin 2 Resolucin Artculo 89. Contenido. 1. La resolucin que ponga fin al procedimiento decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo. Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los interesados, el rgano competente podr pronunciarse sobre las mismas, ponindolo antes de manifiesto a aqullos por un plazo no superior a quince das, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba. 2. En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolucin ser congruente con las peticiones formuladas por ste, sin que en ningn caso pueda agravar su situacin inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administracin de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede. 3. Las resoluciones contendrn la decisin, que ser motivada en los casos a que se refiere el artculo 54. Expresarn, adems, los recursos que contra la misma procedan, rgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno. 4. En ningn caso podr la Administracin abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podr resolver la inadmisin de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el Ordenamiento Jurdico o manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de peticin previsto por el artculo 29 de la Constitucin. 5. La aceptacin de informes o dictmenes servir de motivacin a la resolucin cuando se incorporen al texto de la misma.

Tanto en los procedimientos iniciados de oficio como a instancia de parte la resolucin es el acto finalizador por antonomasia del procedimiento administrativo. Dicho carcter de medio normal o tpico de finalizacin del procedimiento se deriva igualmente del hecho de constituirse legalmente la resolucin como una obligacin ineludible para la Administracin. Las resoluciones de los procedimientos clasificadas desde diverso puntos de vista: 1. De su eficacia jurdico material: a. Provisionales, adoptadas durante la procedimiento pero que no le dan trmino b. Definitivas c. De trmite, que resuelven los incidentes que se muestran durante la tramitacin del expediente 2. De su forma a. Escritas u orales b. Expresas o tacitas tramitacin del administrativos pueden ser

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3. Por su momento temporal a. Dictadas en plazo sealado para resolver b. Dictadas con posterioridad al vencimiento del plazo para resolver 4. Por su motivacin a. Motivadas b. Aquellas que no requieren motivacin Del artculo 89 se desprenden una serie de requisitos exigibles a la resolucin, de trascendencia muy diversa segn cada supuesto: 1. Principio de congruencia. Las cuestiones conexas Se refiere a la necesidad esencial de que el procedimiento administrativo concluya en una resolucin que venga a dar respuesta a lo pretendido en el mismo. Este principio no se limita estrictamente a la peticin de las partes sino que se extiende a todo el desarrollo del procedimiento administrativo de modo que el rgano resolutor no queda ceido forzosa e inexorablemente en su actividad resolutoria a las pretensiones de las partes. El rgano resolutor como representante del inters publico, podr entrar a conocer y resolver de otras cuestiones que se susciten o aparezcan a lo largo de la tramitacin administrativa. La resolucin de cuestiones conexas puede incoarse tanto por los propios interesados a lo largo del procedimiento hasta el trmite de propuesta de resolucin y sin perjuicio de la facultad de admisin del rgano resolutor. El principio de congruencia visto recoge en el procedimiento administrativo una regulacin flexible, que en el caso de ampliaciones del objeto del procedimiento por el rgano resolutor precisar la audiencia previa de los interesado por plazo mximo de quince das, plazo en el cual se concentraran adems otras actuaciones instructoras cuales son la formulacin de alegaciones y la aportacin de los medios de prueba que se estimen pertinentes. Este trmite no se prev de haberse instado por un interesado la resolucin de cuestiones conexas. 2. Reformatio in peius El concepto de reformatio in peius consiste para este precepto y para los procedimientos incoados a instancia de parte en la interdiccin de agravar en la resolucin del rgano administrativo la previa situacin del interesado 3. Adecuacin al ordenamiento jurdico

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4. Motivacin La motivacin de las resoluciones no puede entenderse como una mera formalidad exigida para el contenido de estas, sino mas bien como una garanta. La motivacin de las resoluciones ha de producirse en los supuestos del Art. 54 LRJAP: actos desfavorables, los que resuelvan recursos, los que se aparten del criterio seguido anteriormente, los de suspensin de actos y los relativos a medidas provisionales, los dictados en el ejercicio de potestades discrecionales, aquellos otros en que as lo requiere una norma, los que pongan fin a procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva. Tal motivacin corresponde al rgano resolutor del procedimiento como manifestacin razonada de su parecer y argumentacin interna y ha de ser suficiente pero a la vez sucinta. En todo caso, tanto para los supuestos que precisan motivacin ,como para aquellos en que la misma no constituya requisito esencial propio, la resolucin administrativa deber expresar, al menos , si agota la va administrativa, los recursos que procedan contra la misma, rgano ante el cual cabe su interposicin y plazo para la misma, ello sin perjuicio de que el interesado ejercite aquello otros que tenga por conveniente. 5. Forma Pese a la concurrencia del principio general de constancia escrita, en la configuracin del contenido de las resoluciones administrativas rige el principio del antiformalismo, principio que no obstante no limita la necesidad de que exista un mnimo rigor en el contenido de la resolucin en aras a la mejor defensa de los intereses jurdicos que la misma trata de preservar. La estructura de la resolucin contiene un conjunto de elementos entre los cuales destacan los siguientes: 1. Contenido bsico del derecho. Integrado por aquellos factores que derecho otorgado al particular 2. Clusulas legales Son obligacin o deberes que la Administracin impone al destinatario de una resolucin declarativa de derechos de forma obligatoria en los casos que proceda segn la ley. Entre las mas habituales se encuentra el trmino, la condicin , la reserva de revocacin y el modo. definen fundamentalmente el

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3. Deberes legales Son las obligaciones del destinatario de la resolucin establecidas en la normativa aplicable con carcter general, que adems, en algunos casos deben ser incluidos a travs de una remisin general en el contenido obligatorio de la resolucin segn la ley 4. Clausulas accesorias propias Aquellas determinaciones que la ley permite a la Administracin imponer en los casos en que el particular no posee derecho subjetivo a obtener lo solicitado. No es necesario que exista una autorizacin legal expresa, sino que en tanto que la ley no lo impida, la Administracin puede imponerlas, imposicin que permite otorgar lo solicitado al particular. En cuanto a la estructura formal no existe en la ley una regla al efecto. Lo importante es que figure en la resolucin, con la mayor claridad posible lo siguiente: 1. Datos que encabecen la resolucin y que determinen procedimiento de que se trate, nombres de los interesados, etc. 2. Hechos que sirvan de apoyo a la resolucin. 3. Breve alusin a los preceptos legales aplicables 4. Motivacin de la resolucin, razonamientos o razonamientos en los que se funda la misma. 5. decisin propiamente dicha 6. Lugar, fecha, antefirma del titular del rgano y firma del mismo.
Seccin 3 Desistimiento y renuncia Artculo 90. Ejercicio. 1. Todo interesado podr desistir de su solicitud o, cuando ello no est prohibido por el Ordenamiento Jurdico, renunciar a sus derechos. 2. Si el escrito de iniciacin se hubiera formulado por dos o ms interesados, el desistimiento o la renuncia slo afectar a aquellos que la hubiesen formulado. Artculo 91. Medios y efectos. 1. Tanto el desistimiento como la renuncia podrn hacerse por cualquier medio que permita su constancia. 2. La Administracin aceptar de plano el desistimiento o la renuncia, y declarar concluso el procedimiento salvo que, habindose personado en el mismo terceros interesados, instasen stos su continuacin en el plazo de diez das desde que fueron notificados del desistimiento. 3. Si la cuestin suscitada por la incoacin del procedimiento entraase inters general o fuera conveniente sustanciarla para su definicin y esclarecimiento, la Administracin podr limitar los efectos del desistimiento o la renuncia al interesado y seguir el procedimiento.

el

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El desistimiento y la renuncia son actos unilaterales del administrado que suponen medios anormales de terminacin del procedimiento administrativo. La diferencia entre una y otra figura radica en que mientras la renuncia afecta a los derechos objeto del procedimiento , el desistimiento se refiere exclusivamente al procedimiento en si, con lo que tiene un alcance mucho mas limitado que aquella. De esta manera la renuncia supone una perdida definitiva ante la Administracin del derecho cuyo ejercicio se pretende, de modo que el mismo, mediando renuncia, resultara inejercitable en otro procedimiento administrativo ulterior que guardara igual objeto. Mientras tanto, el desistimiento supone el abandono del procedimiento sin perjuicio de la apertura de otro posterior, que incluso podra poseer el mismo objeto. El carcter unilateral del acto de la renuncia o del desistimiento no impide que tales acciones deban ser aceptadas por la Administracin mediante resolucin expresa. La Administracin. aceptara de plano el desistimiento o la renuncia. En principio la resolucin de la Administracin. habr de limitarse a una mera y obligada recepcin del parecer del sujeto y asimilacin del mismo por parte de aquella. Ello es as salvo que se den las causas de excepcin que recoge el propio Art. 91 y que han de primar sobre la propia voluntad del particular, haciendo limitar a este los efectos de su actividad de renuncia o desistimiento. Dichas causas, de razonada concurrencia para su aplicacin por la Administracin son la prevalencia de los intereses generales y la presencia de terceros interesados que pudieran ver afectados sus derechos e intereses por acto ajeno a los mismo como es la renuncia o desistimiento del otro. De este modo caso de producirse la renuncia o el desistimiento en alguno de estos supuesto, habra de resolverse en el sentido de continuar el procedimiento y ello pese a una eventual inactividad del interesado cesante, inactividad que tendra los efectos comunes que marca la LRJAP, ya sea la perdida al trmite en cuestin continuando su marcha el procedimiento, o la caducidad. Los requisitos del desistimiento vienen recogidos con claridad por el dictamen del consejo consultivo d e castilla la mancha: 1. Que exista un acto de voluntad del interesado manifestando el desistimiento. En este sentido afirma el TS que la declaracin de voluntad deber ser clara y terminante, sin que sea licito deducirla de expresiones equivocas o actos de dudosa significacin. 2. Que tal acto de voluntad se manifieste por cualquier medio que permita su constancia. 3. Que la manifestacin de voluntad del administrado se dirija al rgano administrativo competente. 4. Que se produzca mientras subsista el procedimiento iniciado

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5. Que el desistimiento se concrete en un objeto determinado. Sobre lo anterior, el principal requisito a considerar es el que recoge el 91.1 al exigir que tanto el desistimiento como la renuncia deban presentarse ante la Administracin por cualquier medio que permita su constancia. Una vez conocido por la Administracin el deseo del interesado de renunciar a su derecho o de desistir del procedimiento, marca el 91.2 una primera aceptacin, de plano, de dicha peticin, puesto que se trata de derechos propios de la esfera mas intima del sujeto y se considera, por tanto, que nada se ha de objetar en atencin a la libertad que es inherente al individuo y que, en este primer estadio, nicamente concurre el limite de la no interdiccin del ordenamiento jurdico. As las cosas, ante la renuncia o desistimiento la Administracin. ha de resolver declarando concluso el procedimiento por este medio anormal y notificara dicha resolucin a todos los interesados en el procedimiento. Estos interesados son distinguidos por los arts. 90.2 y 91.2 entre aquellos que junto con el renunciante o desistido han incoado el procedimiento y un segundo grupo que conformaran aquellos que se han incorporado posteriormente al mismo. Para los primero el 90.2 seal la continuacin automtica del procedimiento, de modo que la renuncia o el desistimiento de aquel otro u otros con los que instaron el mismo, dada la esfera personal independiente de cada uno de los sujetos, no les afecta a la hora de proseguir las actuaciones en curso. Para los segundos, aquellos personados a lo largo de la marcha del procedimiento administrativo, la ley establece en el 91.2 un rgimen distinto del anterior. En estos el precepto viene a otorgarles tcitamente una inferior consideracin con respecto a los incoadores del procedimiento, puesto que se considera que, o bien se personaron en el expediente para oponerse o ejercer un cierto control sobre las pretensiones del instante, ahora retiradas, o bien que ostenten un inters menos directo al no haber ellos instado el procedimiento. Lo cual no es una regla cierta en la totalidad de los casos, dado que una incorporacin tarda no quiere decir que para los mismos no puedan derivarse consecuencias directas del propio expediente. El caso es que a esos terceros interesado, se les exige para continuar el procedimiento la realizacin de un acto positivo en tal sentido como es el de instar expresamente su continuacin en el plazo de diez das a contar desde que se fueron notificados del desistimiento. Mas all de lo reseado en referencia a los interesados el 91.3 LRJAP viene a conceder un amplio margen a la Administracin al permitir que esta pueda continuar el procedimiento a pesar de haberse producido la renuncia o el desistimiento del interesado, cuando existen intereses que van mas all de los propios de este o incluso de los de otros terceros interesados.

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Se trata de supuestos de conversin en procedimiento de oficio, en los que la Administracin limitara la renuncia o el desistimiento al interesado que la hubiese solicitado, continuando con la tramitacin incluso en solitario. Esta solucin precisa la concurrencia de un inters general que la Administracin venga llamada a preservar y que haga conveniente sustanciar y resolver el procedimiento para la definicin y esclarecimiento de la cuestin que conforma su objeto.
Seccin 4 Caducidad Artculo 92. Requisitos y efectos. 1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se produzca su paralizacin por causa imputable al mismo, la Administracin le advertir que, transcurridos tres meses, se producir la caducidad del mismo. Consumido este plazo sin que el particular requerido realice las actividades necesarias para reanudar la tramitacin, la Administracin acordar el archivo de las actuaciones, notificndoselo al interesado. Contra la resolucin que declare la caducidad procedern los recursos pertinentes. 2. No podr acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en la cumplimentacin de trmites, siempre que no sean indispensables para dictar resolucin. Dicha inactividad no tendr otro efecto que la prdida de su derecho al referido trmite. 3. La caducidad no producir por s sola la prescripcin de las acciones del particular o de la Administracin, pero los procedimientos caducados no interrumpirn el plazo de prescripcin. 4. Podr no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestin suscitada afecte al inters general, o fuera conveniente sustanciarla para su definicin y esclarecimiento.

La caducidad del procedimiento puede definirse como un modo anormal de terminacin del procedimiento que se origina a causa de la paralizacin del procedimiento por causa imputable al interesado, el cual, pese a haber recibido el preceptivo requerimiento al efecto de la Administracin instructora, viene a desor el mismo adoptando una posicin de inactividad en la realizacin de un trmite esencial para la correcta resolucin del procedimiento, trmite que solo puede ser practicado por el propio sujeto interesado. El concepto de caducidad a que se refiere el precepto en estudio es el referido a la causada por la inactividad del interesado, mas no se trata de cualquier interesado sino del incoador del procedimiento, puesto que, de referirse a aquellos no incoadores personados a lo largo del expediente la ley no prev para estos mas consecuencias que el supuesto de decaimiento en el trmite. Los requisitos procedimentales se traducen en la necesidad de un imprescindible requerimiento expreso al interesado que debe ser ulterior al inicial requerimiento para que este cumplimente el trmite de que se trate y lgicamente al vencimiento del plazo que este a tal fin ofrezca. Por ltimo resear que la declaracin de caducidad habr de adoptar la forma de resolucin. Dicha resolucin, adems de precisar motivacin habr de ser debidamente notificada al interesado y contra la misma cabrn los recursos que sean pertinentes.

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Los nmeros 2 y 4 del art. 92 presentan dos excepciones a la regla general de la caducidad. El primero requiere para hablar de caducidad por inactividad del incoador del procedimiento el que dicha inactividad se dirija frente actos que resulten indispensables para dictar dicha resolucin. En el caso de que esos actos debido del particular no resulten imprescindibles a tal fin se producir meramente la prdida del trmite en cuestin. El segundo supuesto de excepcin es el contenido en el 92.4 que acta sobre el mismo fundamento que la excepcin de finalizacin del procedimiento por desistimiento o renuncia. Se trata de supuestos en que, pese a la inactividad del incoador del procedimiento, del mismo se denota a juicio de la Administracin un inters general que hace que esta entienda pertinente la subsistencia del procedimiento pese a la no actuacin de aquel interesado y que llevar finalmente a aquella a concluir ste, en principio mediante resolucin sobre el fondo del asunto. Igual consecuencia se deriva de estimar la Administracin. que fuera conveniente continuar el procedimiento para su definicin o esclarecimiento, supuesto que, en principio, y ante la careca de interesados en el mismo, debiera genricamente entenderse comprendido en el concepto de inters general, pues, al fin y al cabo, este es el que motiva genricamente la accin de los distintos rganos administrativos y en este caso, la prosecucin del procedimiento en cuestin.

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