Bienes públicos II

Derecho Administrativo II
Curso 2023/24
E. Montoya
 INICIACIÓN, MODIFICACIÓN Y CESE DE LA DEMANIALIDAD

La afectación/desafectación: inicio y cese de la demanialidad

1. INICIO DE LA DEMANIALIDAD: LA AFECTACIÓN
El art. 65 LPAP dispone que “la afectación determina la vinculación de los bienes y
derechos a un uso general o a un servicio público y su consiguiente integración en el
dominio público». Sería el acto en cuya virtud de destina un bien al cumplimiento de
alguno de los fines propios del dominio público y, en consecuencia, se le somete al
régimen jurídico peculiar de esta clase de bienes administrativos.
La afectación puede ser genérica o específica.
La afectación genérica no se refiere a bienes singulares, sino a una categoría de
bienes. Se suele aplicar a los bienes del dominio público natural. Afectación ex lege u
ope legis.Ej Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, Ley 3/1995, de 23 de marzo, de
vías pecuarias
La afectación específica se proyecta sobre bienes singulares y concretos y requiere un
acto administrativo, aunque estos casos de afectación por resolución administrativa
pueden tener lugar de forma expresa, de forma implícita o de forma presunta.
Por tanto son cuatro las posibles modalidades
de afectación:
1. Afectación ex lege u ope legis.
2. Afectación expresa o por acto administrativo.
3. Afectación implícita.
4. Afectación presunta
1. Afectación ex lege u ope legis : deslinde, amojonamiento.
2. Afectación expresa o por acto administrativo. Art. 66.1 LPAP
«ésta deberá hacerse en virtud de acto expreso por el órgano
competente, en el que se indicará el bien o derecho a que se
refiera, el fin al que se destina, la circunstancia de quedar aquél
integrado en el dominio público y el órgano al que corresponda
el ejercicio de las competencias demaniales, incluidas las
relativas a su administración, defensa y conservación».
Requiere la instrucción de un procedimiento y la adopción del
acuerdo correspondiente por la autoridad competente, que, en
el ámbito de la Administración del Estado, es el Ministro de
Hacienda.
3. Afectación implícita. Se produce por acto administrativo formal
con una finalidad diversa, pero que presupone el destino del bien
a un uso público o servicio público. Se produce cuando se
adquieren bienes y derechos por expropiación forzosa, supuesto
en el que los bienes o los derechos adquiridos se entienden
afectados al fin determinante de la declaración de utilidad pública
o interés social art. 24.1 LPAP; La aprobación de proyectos de
obras y servicios y de programas o planes de competencia de la
Administración del Estado; planes de ordenación urbana de las
entidades locales [art. 8.4 a) del RBEL]; y c) La adquisición de los
bienes muebles necesarios para el desenvolvimiento de los
servicios públicos o para la decoración de dependencias oficiales.
4. Afectación presunta: tiene lugar cuando, sin existir un acto formal, esta se
desprende de comportamientos que realiza la Administración. Los bienes son
utilizados, sin que exista una actuación administrativa previa que los adscriba a una
finalidad típica de los bienes demaniales.
Ya aceptada en la legislación local, tanto en la LBRL como en los diferentes
reglamentos autonómicos de desarrollo: art. 81.2 b) de la LBRL establece la alteración
de la calificación de un bien de forma automática cuando un bien patrimonial haya
estado adscrito durante más de 25 años a un uso o servicio público o comunal,
asimismo art. 8.4 b) del RBEL.
La utilización pública, notoria y continuada de bienes y derechos de titularidad pública
para un servicio público o uso general art. 66.2 a)LPAP, y la adquisición de bienes
mediante prescripción adquisitiva o usucapión, cuando los actos posesorios
determinantes de la adquisición hayan vinculado los bienes al uso general o al servicio
público arts. 66.2 b)LPAP y 8.4 c) y 10 del RBEL. En este último caso, no es
competencia de la Administración declarar adquirido el bien por usucapión, sino que
compete a los tribunales del orden civil por tratarse de una cuestión relativa a la
propiedad.
 MUTACIÓN DEMANIAL
• Es perfectamente posible el cambio de afectación de un
bien, manteniéndose en el dominio público. Se define en
el art. 71.1 al disponer que es el acto en virtud del cual se
efectúa la desafectación de un bien o derecho del
patrimonio del Estado, con simultánea afectación a otro
uso general o servicio público de la Administración. Suelen
considerarse también mutaciones demaniales aquellas en
las que tienen lugar un cambio de sujetos. Otro tipo de
mutaciones secundarias o concurrentes: diversos fines
concurrentes compatibles entre sí, p.ej. la apertura de un
restaurante en la sede de un museo (art. 67 LPAP).
DESAFECTACIÓN O CESE DE LA DEMANIALIDAD
Determina la pérdida de la condición de bienes de dominio público (art. 69). Se
trata de una operación inversa a la afectación. Adquiere su carácter de
patrimonial, con garantías.
1) Desafectación expresa: Es la regla general, exige incoación de procedimiento
y resolución formal. En el ámbito de la Administración del Estado se regula en
art. 70. Sustancialmente igual a la afectación y mutación demanial.
2) Desafectación implícita. Cuando la desafectación trae causa en un acto
administrativo con otra finalidad. Es excepcional y debe estar previsto
expresamente en la Ley. Caso de reversión de bienes expropiados art. 24
3) Desafectación por desnaturalización del bien: caso de pérdida de las
características naturales que determina ex lege su integración en el dominio
público cauce de rio que se seca. Hay que estar a o que disponga la legislación
sectorial.
LA UTILIZACIÓN DE LOS BIENES DEMANIALES

-Tráfico en el interior del espacio jurídico del dominio

público.
-Tráfico que puede ser intenso.
-Tráfico en un ámbito diferente al comercial privado
-Bienes extra commercium: ¿Cómo superarlo? Bienes
demaniales fuera del comercio, pero el USO sí es
susceptible de tráfico jurídico.

El derecho de uso es transmisible y objeto de tráfico

jurídico, el bien de dominio público sobre el que recae no
• Necesidad de título habilitante art. 84.1 LPAP
«Nadie puede, sin título que lo autorice
otorgado por la autoridad competente, ocupar
bienes de dominio público o utilizarlos en
forma que exceda el derecho de uso que, en
su caso, corresponde a todos».
3. TIPOS DE USO

Dato subjetivo
 1 USO POR PARTICULARES

1. Concepto y naturaleza jurídica: común (ordinario) y

1.USO COMÚN general (por igual). Se corresponde con la naturaleza
del bien. Naturaleza jurídica debatida: no propiamente
GENERAL derecho subjetivo, sino ligado a la ciudadanía.
2. Condiciones de ejercicio: de acuerdo a la naturaleza;
compatibilidad y sin necesidad de título.

1. Concepto: uso común + dos circunstancias: intensidad

y peligrosidad.
2. USO COMÚN
ESPECIAL
2. Sujeción a autorización administrativa: derecho
preexistente; uso de peligrosidad o intensidad superior
al general; análisis por la AP; procedimiento y
posibilidad de imposición de condicionantes.
 Diferencias con
derechos reales de
carácter civil

1. Concepto y naturaleza jurídica: uso exclusivo y

excluyente de una parcela o porción de un bien de
dominio público. Su naturaleza es de derecho real
(oponibilidad, inscripción en el RP, etc.).

2. Criterios de referencia: material, determinado por

3. USO PRIVATIVO la AP o legal. Criterio de intensidad y temporalidad: art.
86.2 LPAP.

3. Fórmula jurídica: concesión de dominio público.

Límites: circunstancias personales,

intransmisibles; no personales,
transmisibles.
 RÉGIMEN DE LAS
AUTORIZACIONES Y
COCESIONES DEMANIELES
ARTS 91 A 103 LPAP
SUPLETORIO DEL PREVISTO
EN LA LEGISLACIÓN
SECTORIAL
 AUTORIZACIÓN DEMANIAL
CONCEPTO
El aprovechamiento especial de los bienes de dominio público, así
como su uso privativo, cuando la ocupación se efectúe únicamente
con instalaciones desmontables o bienes muebles, estarán sujetos a
autorización o, si la duración del aprovechamiento o uso excede de
cuatro años, a concesión.
OTORGAMIENTO:
se otorgarán directamente a los peticionarios que reúnan las
condiciones requeridas, salvo si, por cualquier
circunstancia, se encontrase limitado su número, en cuyo
caso lo serán en régimen de concurrencia y si ello no fuere
procedente, por no tener que valorarse condiciones
especiales en los solicitantes, mediante sorteo.
TRANSMISIÓN
• No serán transmisibles las autorizaciones para
cuyo otorgamiento deban tenerse en cuenta
circunstancias personales del autorizado o cuyo
número se encuentre limitado, salvo que las
condiciones por las que se rigen admitan su
transmisión.
• DURACIÓN: máximo 4 años incluidas las
prórrogas
• Revocación: sin indemnización en caso de
autorización art. 92.4 Rescate indemnizable
caso de concesión art. 100.d)
• Formalización en documento administrativo. Este
documento será título suficiente para inscribir la
concesión en el Registro de la Propiedad.
• Duración: se otorgarán por tiempo determinado. Su
plazo máximo de duración, incluidas las prórrogas, no
podrá exceder de 75 años, salvo que se establezca otro
menor en las normas especiales que sean de aplicación.
Prohibiciones para ser titular de concesiones
demaniales: las personas en quienes concurra alguna
de las prohibiciones de contratar
 CONCESIÓN
• CONCEPTO: art. 86.2 y 3
El uso privativo con obras o instalaciones fijas deberá estar
amparado por la correspondiente concesión administrativa
o por tiempo más de 4 años.
• OTORGAMIENTO
Régimen de concurrencia. Salvo que el solicitante sea
otra Administración, una entidad sin ánimo de lucro. No
obstante, podrá acordarse el otorgamiento directo en los
supuestos previstos en el art. 137.4 de esta ley, cuando se
den circunstancias excepcionales, debidamente
justificadas, o en otros supuestos establecidos en las leyes
 1.USO DEL DOMINIO PÚBLICO
POR LAS AA.PP
• Singularidad si uso exclusivo y excluyente.
• Fórmula jurídica: reserva demanial
RASGOS:
1. Declaración unilateral.
2. AP competente.
3. Efectos expropiatorios.
4. Posibilidad de uso parcial.
• Art. 104LPAP
Art.104 Reservas demaniales
• 1. La Administración General del Estado podrá reservarse el uso exclusivo de
bienes de su titularidad destinados al uso general para la realización de fines
de su competencia, cuando existan razones de utilidad pública o interés
general que lo justifiquen.
• 2. Duración se limitará al tiempo necesario para el cumplimiento de los fines para
los que se acordó.
• 3.efectuará por acuerdo del Consejo de Ministros, que deberá
publicarse en el «Boletín Oficial del Estado» e inscribirse en el
Registro de la Propiedad.
• 4. La reserva prevalecerá frente a cualesquiera otros posibles usos de los
bienes y llevará implícita la declaración de utilidad pública y la
necesidad de ocupación, a efectos expropiatorios, de los derechos
preexistentes que resulten incompatibles con ella.
LOS BIENES PATRIMONIALES
Bienes patrimoniales remisión pp. 156-163 Manual
Séptima edición
• Concepto y funciones arts 7 y 8 LPAP
• Modos de Adquisición:
1. adquisición por ley: art. 17LPAP bienes inmuebles vacantes .
Sólo a favor de la Administración General del Estado, no de
ninguna otra Administración./ Saldos y depósitos abandonados
art. 18LPAP. Sin movimiento 20 años Doctrina TC
2. Adquisición a título oneroso:
-adquisición mediante adjudicación acordada en procedimientos
administrativos o judiciales de apremio en pago de deudas arts 25 y 26
LPAP. Se regulan en LGT.
- mediante contrato: Preparación y adjudicación se regula por la LPAP
1. bienes inmuebles: mediante concurso, salvo adquisición directa por
singulares necesidades a satisfacer, las condiciones del mercado
inmobiliario o la urgencia de la adquisición por circunstancias
3. Adquisición a título gratuito: Adquisición
hereditaria, a beneficio de inventario, sin
gravámenes.
4. Por usucapión: art. 120LPAP se remite a
la legislación civil.
APROVECHAMIENTO Y DISPOSICIÓN (
ENAJECIÓN Y CESIÓN)
 LA DEFENSA DE LOS BIENES
PÚBLICOS

A) REGLAS APLICABLES A BIENES DEMANIALES Y

BIENES PATRIMONIALES
• Órganos competentes para la gestión de los bienes y
derechos
• Régimen de identificación y control de los bienes y
derechos mediante registros e inventarios
• Facultades y prerrogativas para la defensa de los
patrimonios públicos
• Instrumentos de garantía de la IDENTIDAD
– Régimen de inventario (art. 32 LPAP)
• Inventario general (arts. 33 a 35 LPAP)
• Normas especiales o sectoriales ad hoc (aguas, montes,
etc.)
– Inscripción registral en el Registro de la Propiedad
(arts. 36 a 40 LPAP)
• Técnicas de la garantía de la INTEGRIDAD
• Facultades y prerrogativas para la defensa y protección
de los bienes públicos (art. 41 a 64 LPAP)
• Técnicas de garantía de la INDISPONIBILIDAD
• Inexpropiabilidad del dominio público (art. 1 LEF a
contrario)
• Inembargabilidad de los bienes demaniales y de los
patrimoniales “materialmente” afectos (art. 30.3 LPAP)
• Imprescriptibilidad (art. 30.1 y 2 LPAP)
• Inalienabilidad de los bienes demaniales
 B) RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS
PRERROGATIVAS PARA LA
DEFENSA Y PROTECCIÓN DE LOS
BIENES PÚBLICOS:

INVESTIGACIÓN, DESLINDE,
RECUPERACIÓN DE OFICIO Y
DESHAUCIO
 A) LA INVESTIGACIÓN
• Concepto: potestad averiguar si un bien o derecho es
o no de propiedad administrativa. Art. 45 LPAP.
• Presupuesto de hecho: la indeterminación subjetiva
de la titularidad del bien y la presunción de la
titularidad administrativa.
• Consecuencia jurídica: determinación subjetiva de
dicha titularidad, y no simplemente a una declaración
posesoria o de tenencia efectiva. No se traduce en
una simple constatación de una situación de hecho,
sino de una situación de Derecho, en una
reivindicación del dominio de efectos constitutivos,
con la consiguiente inclusión de los mismos en el los
inventarios administrativos y en el Registro (art. 47.d
LPAP).
• Efectividad real: Su ámbito propio parece reducido a
la reivindicación de inmuebles vacantes (art. 17 LPAP)
 B) EL DESLINDE
• Concepto: operación técnica de comprobación o de
rectificación de situaciones jurídicas imprecisas o
inciertas en relación a bienes inmuebles de titularidad
pública que se dirigen a delimitar sus linderos y a
declarar la posesión.
• Doble presupuesto de hecho: “cuando los límites entre
ellos sean imprecisos o existan indicios de usurpación”
(art. 50.1 LPAP)
– No se trata de un requisito alternativo: la confusión
de linderos es un presupuesto inexcusable.
– El deslinde no tiene como finalidad necesaria
solventar una controversia posesoria.
– No obstante, la consideración de los indicios de
usurpación como presupuesto adicional del deslinde
puede asimilarlo con el presupuesto legitimador de
la recuperación de oficio.
 Efectos del deslinde
• No supone una acción reivindicatoria de la titularidad ni
es título suficiente para sustentar la propiedad (
STS de 3 de marzo de 1992)
• No es un título de posesión pleno, pues no destruye la
Presunción posesoria que se deriva a favor del titula
r registral
• La resolución aprobatoria del deslinde es título suficiente
para que la Administración proceda a la inmatriculación
de los bienes, siempre que se den los demás extremos
exigidos por el art. 206 de la Ley Hipotecaria.
• Asimismo, la jurisprudencia ha declarado que, dado el
carácter esencialmente delimitador del deslinde, el acto
de deslinde carece de carácter inmutable.
 C) LA RECUPERACIÓN DE OFICIO
• Fundamento y naturaleza: auténtica acción interdictal
(interdictum proprium) frente a la “posesión
indebidamente perdida” de un bien o derecho (art.
55.1)
• Presupuestos y límites: existencia de una “prueba
completa y acabada” de:
– La posesión administrativa (sin perjuicio de su
verdadera naturaleza dominical).
– Realidad física del bien: identificación “perfecta”
– La perturbación: no ha de ser privativa de la
posesión basta la inquietación por lo que la
recuperación comprende, desde el punto de vista de
su objeto, el interdicto de retener y el de recobrar.
 Plazo y procedimiento
• Bienes patrimoniales: “la iniciación del procedimiento
ha de ser notificada antes de que transcurra el plazo
de una año contado desde el día siguiente al de la
usurpación”, pasado el cual sólo cabe entablar la
acción recuperatoria ante el orden civil (art. 55.3)
• Bienes demaniales: ausencia de plazo (art. 55.2)
• Procedimiento en el Estado:
– Previa audiencia al interesado, una vez comprobada la
usurpación y la fecha en que se produjo
– Requerimiento de cese con término de 8 días
– Si hay resistencia al desalojo lanzamiento forzoso conforme a
las reglas y principio de la ejecución forzosa de la LPC
(habilitación de multas coercitivas 5% valor del bien reiteradas
pro periodos de 8 días)
– Repercusión de los gastos del desalojo exigibles por el
procedimiento de apremio
 D) EL DESAHUCIO
• Objeto y presupuesto: limitado a bienes
demaniales en los que ha decaído el título
posesorio (por concurrir alguna de las causas
de extinción de autorizaciones y concesiones
del art. 100 LPAP)
• Regulación sectorial específica: vis expansiva
de la potestad:
– Extensión bienes patrimoniales (art. 135 RBEL)
– VPO
– Arts. 53 y 54 del REF respecto de bienes objeto de
expropiación