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SUMARIO

TEMA 4.- LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y EL DERECHO URBANÍSTICO.

....................................................................................................................................1
I.- CONCEPTO Y COMPETENCIAS SOBRE LA ORDENACIÓN DEL
TERRITORIO..........................................................................................................1
1.- Concepto de ordenación del territorio............................................................1
2.- La competencia en materia de ordenación del territorio................................2
II.- LOS INSTRUMENTOS DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO.......................3
1.- Aspectos generales. Clases de determinaciones de los planes de
ordenación urbanística........................................................................................3
2.- El plan de ordenación del territorio de Andalucía..........................................3
3.- Los planes de ordenación del territorio de ámbito subregional.....................4
4.- Los planes con incidencia en la ordenación del territorio..............................4
5.- Actuaciones de interés autonómico...............................................................5
6.- Las actuaciones con incidencia en la ordenación del territorio.....................5
III.- EL DERECHO URBANÍSTICO: EVOLUCIÓN HISTÓRICA Y SITUACIÓN
ACTUAL..................................................................................................................6
1.- La Ley del Suelo de 1956..............................................................................6
2.- Desarrollo posterior de la legislación urbanística..........................................6

TEMA 4.- LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y EL

DERECHO URBANÍSTICO.
I.- CONCEPTO Y COMPETENCIAS SOBRE LA ORDENACIÓN DEL
TERRITORIO.

1.- Concepto de ordenación del territorio.

Se trata de una función pública que tiene por objeto la organización física
de un territorio, implicando la planificación y coordinación de todas las
actuaciones de los poderes públicos.

Como notas características de la ordenación territorial cabe destacar (art.

33.3 y 3.3 LISTA):

- Es una función pública. Las decisiones básicas en esta materia no

corresponden a los particulares, sino a la Administración.

- La ordenación territorial es competencia de la Comunidad Autónoma

(art. 3.3).

- Tiene un amplio contenido, al que se refiere el art. 3.3: entre otros,

establecer el modelo territorial en función del ámbito de actuación y de
los diferentes sectores de actividad, coordinar las actuaciones públicas
y privadas con incidencia en la ordenación del territorio, etc. En un
sentido muy amplio, las competencias de ordenación del territorio
recaen sobre las actuaciones, usos y asentamientos cuya incidencia
trascienda del ámbito municipal (art. 2.1).
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La ordenación del territorio y el urbanismo son materias distintas, y entre

ellas pueden observarse una serie de diferencias:

- El ámbito del urbanismo es el municipio; el de la ordenación del

territorio es supramunicipal.

- La ordenación del territorio persigue la estructuración del territorio en

sus grandes líneas (infraestructuras, distribución de asentamientos y
actividades productivas, coordinación de la acción de los poderes
públicos). No solo atiende a aspectos urbanísticos, sino que busca una
visión global, por lo que el urbanismo es uno solo de los aspectos. Por
ello, no se limita a la ordenación física del territorio, sino que recurre a
la planificación económica y social y a la técnica de la coordinación
entre los diferentes poderes públicos y particulares. Frente a ello, la
ordenación urbanística es más detallista, regulando directa y
concretamente los usos del suelo.

En la actualidad la regulación básica sobre la ordenación del territorio en

Andalucía se encuentra en la LISTA, así como en el Reglamento dictado en
desarrollo de ésta.

2.- La competencia en materia de ordenación del territorio.

Conforme al art. 148.3º CE las Comunidades Autónomas podrán asumir

competencias en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. Y
de hecho todas han asumido estas competencias. Así ocurre también en
Andalucía (art. 56 del Estatuto de Autonomía).

Sin embargo, esto no significa que el Estado carezca de competencias

que incidan en la ordenación del territorio. Y es que sobre un determinado
territorio convergen las competencias de las diversas Administraciones, cada
una de ellas ejerciendo distintas políticas públicas.

A la vista de la jurisprudencia constitucional cabe extraer las siguientes

conclusiones (STC 40/1998, FJ 30):

- La competencia sobre ordenación del territorio tiene la finalidad de que

su titular pueda formular una política global para su territorio, con la
que se trata de coordinar las actuaciones públicas y privadas que
inciden sobre el mismo.

- El Estado no ejerce una política global en ese territorio, pero sí ejerce

políticas sectoriales que condicionan la capacidad de decisión de las
Comunidades Autónomas.

- Para integrar ambas competencias hay que acudir a técnicas de

coordinación y cooperación (por ejemplo, emisión de informes).

- En caso de que mediante estas técnicas no puedan resolverse los

conflictos, entonces la decisión final corresponderá al titular de la
competencia prevalente.
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Por lo que se refiere a los municipios, la LISTA excluye a éstos de las

competencias sobre la ordenación del territorio, dejándolas reducidas al
urbanismo.

II.- LOS INSTRUMENTOS DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO.

1.- Aspectos generales. Clases de determinaciones de los planes de

ordenación urbanística.

En esta materia de la ordenación del territorio resulta de gran importancia

la técnica de la planificación. En concreto, la LISTA contempla el plan de
ordenación del territorio de Andalucía y los planes de ordenación del territorio
de ámbito subregional.

Pero también se contemplan actuaciones singulares, como los proyectos

de actuación autonómicos, cuando desarrollan actuaciones no previstas en el
planeamiento territorial vigente que sean declaradas de interés autonómico.

Asimismo, se contemplan los planes y actuaciones que no son de

ordenación del territorio pero que tienen incidencia en él.

Por lo que se refiere a las determinaciones de los instrumentos de

ordenación territorial y urbanística, podrán tener el carácter de Normas,
Directrices o Recomendaciones (art. 5):

- Las Normas son determinaciones vinculantes de aplicación directa e

inmediata a los terrenos sobre las que incidan. Las Normas de la
ordenación del territorio prevalecerán sobre las previsiones de los
instrumentos de ordenación urbanística.
- Las Directrices son determinaciones vinculantes en cuanto a sus fines.
Con sujeción a ellas, se establecerán las medidas concretas en los
instrumentos de ordenación y en las actuaciones que en los mismos se
contemplen para la consecución de dichos fines.
- Las Recomendaciones son determinaciones de carácter indicativo. En
caso de apartarse de ellas, deberá justificarse de forma expresa la
decisión adoptada y su compatibilidad con los principios generales y
objetivos establecidos en esta Ley.

Con independencia de lo anterior, la LISTA incluye en la propia Ley una

serie de determinaciones para la protección del litoral (art. 35-36) y para la
protección del paisaje (art. 37-38).

2.- El plan de ordenación del territorio de Andalucía.

El Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía (POTA) tiene por objeto

establecer los elementos básicos para la organización y estructura del territorio
de la Comunidad Autónoma, siendo el marco de referencia territorial para la
acción pública en general (art. 39.1).

La aprobación del POTA corresponde al Consejo de Gobierno andaluz,

pero debe remitirse al Parlamento andaluz para que éste también lo apruebe
(art. 41.5). Una vez aprobado el plan, se publicará en el Boletín Oficial de la
Junta de Andalucía para su efectividad.
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El hecho de la aprobación por el Parlamento no parece que prive a este

plan de su naturaleza reglamentaria.

El vigente plan de ordenación del territorio de Andalucía se aprobó por

Decreto 206/2006 de 28 de noviembre y se publicó en el BOJA 250 de 29-12-
2006.

El plan de ordenación del territorio de Andalucía se desarrolla a través de

los planes de ordenación del territorio de ámbito subregional y de los planes con
incidencia en la ordenación del territorio (art. 42).

Por lo que se refiere a los efectos de la aprobación del plan de ordenación

del territorio en Andalucía, éste es vinculante para el resto de los instrumentos
de ordenación territorial, para los planes con incidencia en la ordenación del
territorio y para los instrumentos de ordenación urbanística. Sus normas
prevalecerán desde su entrada en vigor sobre las determinaciones de estos
últimos (art. 55.1).

3.- Los planes de ordenación del territorio de ámbito subregional.

Estos planes establecen los elementos básicos para la organización y

estructura del territorio en su ámbito. El ámbito de estos planes abarcará
necesariamente el conjunto de términos municipales, completos y contiguos,
que por sus características conformen un área coherente de ordenación
territorial (art. 43.2).

Su aprobación corresponde al Consejo de Gobierno andaluz.

Estos planes serán vinculantes para los planes con incidencia en la

ordenación del territorio, para los instrumentos de ordenación urbanística y para
las actuaciones con incidencia en la ordenación del territorio (art. 56.1)

En la actualidad se han aprobado sólo 17 planes de ordenación

subregional de los 37 inicialmente previstos.

4.- Los planes con incidencia en la ordenación del territorio.

Los anteriores planes son planes que se refieren directamente a la

ordenación del territorio. Sin embargo, también hay otros planes que tienen un
carácter sectorial, pero que inciden en la ordenación del territorio. Por ejemplo,
un plan de turismo sostenible en Andalucía o un plan de carreteras autonómicas
tienen un carácter claramente sectorial, pero inciden en la ordenación del
territorio, con la consecuencia de que pueden incluir determinaciones
contradictorias con los planes de ordenación del territorio.

Para garantizar desde el primer momento la correcta inserción de estos

planes sectoriales, los redactores del plan deben justificar su coherencia con los
planes de ordenación territorial. Asimismo, una vez redactado el plan, la
Consejería de ordenación del territorio debe emitir informe. Finalmente, la
aprobación del plan corresponde al Consejo de Gobierno (art. 49).
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Más compleja es la cuestión cuando el plan con incidencia en la

ordenación del territorio se tramita por el Estado en ejercicio de sus
competencias (por ejemplo, un plan general de ferrocarriles). En este caso
también se contempla, con carácter previo a su aprobación, el informe de la
Consejería de ordenación del territorio (art. 8.4). Si surgen discrepancias la Ley
establece que se resuelvan de común acuerdo. Pero en caso de que las
discrepancias persistan, rige la doctrina antes citada del Tribunal Constitucional.

5.- Actuaciones de interés autonómico.

La ordenación territorial no sólo puede realizarse a través del POTA y de

los planes de ámbito subregional, sino también a través de proyectos de
actuación autonómicos, cuando desarrollan actuaciones no previstas en el
planeamiento territorial vigente y sean declaradas de interés autonómico (art.
34.1.c).

El Consejo de Gobierno andaluz puede declarar de interés autonómico

determinadas actuaciones de especial relevancia, sean de carácter público,
sean inversiones empresariales declaradas de interés estratégico para
Andalucía (art. 50.1).

La declaración de interés autonómico legitima directamente el desarrollo y

ejecución de la actuación (art. 50.4). En consecuencia:

- Implica la modificación directa de los planes de ordenación

subregionales en su caso.

- Vincula al planeamiento del municipio.

Además, la aprobación de estudios, planes y proyectos para la ejecución y

desarrollo de las actuaciones objeto de declaración de interés autonómico (art.
50.5):

- En las actuaciones de carácter público implica la declaración de

utilidad pública y la necesidad de la urgente ocupación de bienes y
derechos.

- En las actuaciones de carácter público se exime de la necesidad de

licencias y de actos de control preventivo municipal.

- En las actuaciones de carácter privado, la declaración legitima su

ejecución previo otorgamiento de licencias.

6.- Las actuaciones con incidencia en la ordenación del territorio.

Además de planes con incidencia en la ordenación del territorio, se

contemplan actuaciones con incidencia en la ordenación del territorio, que son
actuaciones que tienen incidencia supralocal. Estas actuaciones requieren de
informe de la Consejería de ordenación del territorio, que será vinculante
siempre que se efectúen en ausencia de instrumento de ordenación o plan o no
estén contempladas en ellos (art. 52).
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En las actuaciones promovidas por la Administración de la Junta de

Andalucía, las discrepancias que pudieran surgir respecto al contenido del
informe serán resueltas por el Consejo de Gobierno.

III.- EL DERECHO URBANÍSTICO: EVOLUCIÓN HISTÓRICA Y SITUACIÓN

ACTUAL.

1.- La Ley del Suelo de 1956.

Dejando aparte antecedentes más remotos, en España el Derecho

urbanístico moderno surge con la Ley del Suelo de 1956. Ésta introduce
sustanciales novedades que en gran parte siguen inspirando el Derecho
urbanístico español actual. Entre estas novedades cabe destacar las siguientes:

- El urbanismo es una función pública. Corresponde a las

Administraciones la dirección y control de la gestión y desarrollo de la
ordenación urbanística. Los particulares ejercen una labor
complementaria y subordinada a la dirección y control de la
Administración.

- La planificación se convierte en la base del sistema. Es el plan el que

determina las facultades del derecho de propiedad.

- Superación de la concepción romanística del derecho de propiedad

recogida en el Código Civil, separando el derecho de propiedad del
derecho a edificar.

- La ordenación urbanística no confiere derecho a los propietarios a

exigir indemnización, por implicar meras limitaciones y deberes que
definen el contenido normal de la propiedad según su calificación
urbanística.

- Principio de justa distribución de beneficios y cargas de la ordenación,

lo que conlleva la reparcelación entre los propietarios.

- Establecimiento de criterios específicos de valoración del suelo.

- Creación de instrumentos tales como los patrimonios públicos del

suelo, con la idea de influir en el mercado y en los precios del suelo.

A pesar de los elogios dedicados a esta Ley, su aplicación fracasó, en

gran parte por su propia complejidad y también por el escaso interés y falta de
gestión mostrados por las Administraciones. Además, en su ejecución se puso
el acento en la idea de ensanche de las poblaciones (especialmente de las
grandes ciudades), dejando en un segundo plano las ideas de reforma interior y
de conservación de la ciudad tradicional.

2.- Desarrollo posterior de la legislación urbanística.

En 1975 se introdujo una importante reforma de la Ley del Suelo, que dio
lugar a la aprobación de un Texto Refundido en 1976, en un contexto de crisis
económica que la hacía en buena parte incompatible. En 1978 se aprobaron los
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grandes Reglamentos de desarrollo (el de planeamiento, el de gestión y el de

disciplina urbanística).

En ese mismo año 1978 se aprueba la Constitución, con la importante

novedad de la redistribución de competencias, ya que las Comunidades
Autónomas podían asumir –y de hecho asumieron- las competencias en materia
de urbanismo y ordenación del territorio. Asimismo cabe destacar, entre otros
preceptos, el art. 47 CE, que obliga a los poderes públicos a regular la
utilización del suelo de acuerdo con el interés general con el fin de evitar la
especulación.

En 1990 se aprueba una nueva Ley del Suelo, que reformaba la

anteriormente vigente, aprobándose en 1992 un Texto refundido. Estos textos
normativos fueron impugnados ante el Tribunal Constitucional, que al cabo de
los años dictó la fundamental sentencia 61/1997.

Según esta sentencia, dado que sobre el urbanismo las competencias

correspondían a las Comunidades Autónomas, el Estado no podía dictar normas
sobre la materia. Por tanto, anuló todas las normas que podían calificarse de
urbanísticas, dejando sólo a salvo aquellas normas que pudieran tener como
fundamento alguno de los títulos competenciales recogidos en al art. 149 CE como
exclusivos del Estado (por ejemplo, condiciones básicas del derecho de
propiedad, expropiación forzosa, valoraciones, responsabilidad patrimonial,
cuestiones de Derecho civil, etc.). Al anular esas normas, revivían las del Texto
Refundido de 1976, al haberse aprobado éste antes de la Constitución.

Ello obligó a todas las Comunidades Autónomas a dictar a toda prisa Leyes
que colmaran las lagunas producidas. Así, la Comunidad andaluza aprobaba la
Ley andaluza 1/1997, que se limitaba a un único artículo por el que ponía en vigor
gran parte de las normas del Texto Refundido de 1992 que habían sido anuladas
por el Tribunal Constitucional al haber sido dictadas con falta de competencia por
el Estado.

A partir de ese momento, aparece una doble fuente legislativa, la de cada

Comunidad Autónoma (en materia urbanística) y la del Estado (en materias no
estrictamente urbanísticas).

Sobre esta base, el Estado dictó varias leyes, entre las que cabe destacar la
Ley de régimen del suelo y valoraciones 6/1998 (en la etapa de gobierno del PP).

Posteriormente se dicta la Ley 8/2007, cuya refundición con otras anteriores

dio lugar al Real Decreto Legislativo 2/2008 (etapa de gobierno del PSOE).

Varios años después, en un contexto de crisis económica, se aprueba la Ley

8/2013, de rehabilitación, regeneración y renovación urbana. Y se procedió a una
nueva refundición con el Real Decreto Legislativo 7/2015, que es el actualmente
vigente, con varias modificaciones legislativas posteriores. Por su parte, el Tribunal
Constitucional ha anulado y matizado algunos preceptos de ese Real Decreto
Legislativo.

Por lo que se refiere a la labor legislativa de la Comunidad Autónoma de

Andalucía, en 2002 se aprobó la Ley de ordenación urbanística de Andalucía, con
numerosas modificaciones a lo largo del tiempo. Anteriormente se había dictado
en 1994 la Ley de ordenación del territorio de Andalucía. También hay que
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destacar, entre otros textos de rango reglamentario, el Reglamento de Disciplina

Urbanística de Andalucía.

Tanto la Ley de ordenación del territorio como la de ordenación urbanística

de Andalucía han sido derogadas por la Ley actualmente vigente, la Ley 7/2021 de
1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía
(LISTA). La cual además prevé su desarrollo reglamentario (DF 1ª LISTA), que se
ha llevado a cabo mediante la aprobación del Decreto 550/2022 de 29 de
noviembre (BOJA de 2-12-2022).

Por tanto, en la actualidad en esencia la legislación vigente en Andalucía en

la materia que tratamos es la siguiente:

- Como legislación estatal, el Real Decreto Legislativo 7/2015 de 30 de

octubre (Ley de suelo y rehabilitación urbana).

- Como legislación autonómica en Andalucía, la LISTA de 2021, así como

el Reglamento que la desarrolla.