Limitaciones administrativas a la propiedad privada

Fundamento

Mera restricción administrativa

Servidumbres administrativas: caracteres y diferencias con las servidumbres privadas

Expropiación: de nición y fundamentos

Requisición: de nición

Referencias

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Fundamento

El derecho de propiedad está reconocido en la Constitución Nacional, como inviolable (art. 17 C.N.).

En la concepción liberal e individualista, que inspiró el dictado de nuestro Código Civil, con raigambre en el
derecho romano, se lo concibió como absoluto, exclusivo y perpetuo.

Absoluto en cuanto significa el derecho amplio de usar y gozar de la cosa conforme la voluntad del
propietario (la redacción original del art. 10 y 1941 del C.C. y C preveía la posibilidad de degradar,
desnaturalizar o destruir la cosa, considerando el legislador en la Nota respectiva que el gobierno no podía
constituirse en juez del abuso).

Exclusivo porque el dominio total de una persona sobre una cosa excluye la injerencia de un tercero: dos
personas no puede tener en el todo el dominio de una cosa.

Perpetuo, porque nadie puede ser privado de su propiedad.

Ahora bien, estos caracteres deben adecuarse a las prescripciones constitucionales. Entre ellas, la más
importante en lo que nos toca, es que ningún derecho reviste el carácter de absoluto. En efecto, todos
pueden y deben ejercerse conforme las leyes que los reglamentan, conf. Art. 14 de la C.N., con los límites del
art. 28.

Esto significa entonces que ni hay derecho que no sufra limitaciones, por imperativo constitucional, que
permiten incluso su ejercicio. En el caso del derecho de propiedad, éste sufre dos clases de limitaciones:
unas que procuran preservar intereses particulares, contenidas en el Código Civil, y cuya sanción
corresponde al legislador federal, y otras prescriptas en el interés de la comunidad, que están previstas en el
derecho administrativo de cada jurisdicción, por ser un derecho local. Así lo reconoce el mismo art. 1970 del
C.C.yC.

Las limitaciones impuestas en interés público inciden sobre cada uno de los caracteres del derecho de
propiedad.

El carácter absoluto es atemperado por las meras restricciones administrativas; el carácter exclusivo por las
servidumbres administrativas, y el carácter perpetuo por la prescripción.
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Mera restricción administrativa

Las meras restricciones administrativas son condiciones legales del ejercicio normal y ordinario del derecho
de propiedad, impuestas en el interés público, que se concretan en obligaciones de no hacer, y aún pueden
ser de hacer.

Ejemplos de servidumbres administrativas son: la imposición de un cartel en la propiedad, la obligación de

soportar una ochava, la obligación de albergar instalaciones eléctricas, etc.

Sus caracteres son los siguientes:

Varias e ilimitadas en cuanto a su número y contenido, que no está fijado en modo alguno;

No indemnizables: al considerarse que limitaciones inherentes al dominio, no causan perjuicio

especial que pueda ser indemnizado;

Generales: son obligatorias para todos los propietarios que se encuentren en igualdad de
condiciones, a diferencia de la expropiación y las servidumbres, que se aplican a bienes
determinados.

constantes y actuales: afectan a todas las propiedades en la medida que lo exige el interés
público, por el carácter inherentes que tienen al derecho de propiedad, por lo cual se mantienen
mientras ésta subsiste con independencia de quien es el titular del dominio;

ejecutorias: por regla general la administración puede aplicarlas concretamente por sí misma;

imprescriptibles: no se extinguen por el no uso.

Urbanismo: técnicas de intervención
Cada día cobra mayor importancia una especie particular de restricciones que son las que conforman las
normas de urbanismo. Estas son un conjunto de “principios y normas que tienen por finalidad establecer

patrones de habitabilidad y ocupación del suelo”24.

Comprende normas que regulan las superficies mínimas de los terrenos, alturas máximas de los edificios25,
distancias mínimas de retiros (de frente, fondo y laterales), superficies edificables, etc., según las distintas
zonas en que se divide a las ciudades. Dado su objetivo, el dictado de estas normas es de preponderante
competencia municipal, a través de los Códigos de Edificación y de Uso del Suelo.

Procuran que la vida en comunidad se desarrolle lo más saludable posible, en forma armónica y organizada,
respetando los recursos naturales, el patrimonio cultural y los valores estéticos.

[24] ALTAMIRA GIGENA, Julio Isidro, ob. cit., pág. 420.-                                                                          

                                            [25] CSJN, 23/12/1986, “Juillerat vs. Municipalidad de la ciudad de

Buenos Aires”, consideró que la obligación legal de no edificar a mayor altura que la indicada

por la autoridad administrativa es una mera restricción administrativa no indemnizable, y no

una servidumbre administrativa, como sostenía importante doctrina.

Límites
Los límites a la imposición de restricciones son la razonabilidad y la integridad, es decir, que en su extensión
no pueden afectar las notas de exclusividad y perpetuidad del dominio.
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Servidumbres administrativas: caracteres y

diferencias con las servidumbres privadas

Las servidumbres administrativas son derechos reales administrativos que integran la dominialidad pública,
se constituyen a favor de una entidad pública o un particular que ejerza facultades delegadas por la misma,
sobre un inmueble ajeno, con el objeto de que éste sirva al uso público.

Es una limitación de la propiedad en aras del interés público que afecta el carácter exclusivo del mismo,
pues desmiembra la plenitud jurídica del titular del bien.

Los caracteres de las servidumbres administrativas surgen de su definición:

Es un derecho real administrativo: es derecho real porque se constituye sobre un bien

determinado, en función del desmembramiento del derecho de propiedad que sobre el mismo
tiene su dueño, y tiene carácter administrativo porque su titular es una entidad pública o
delegada por la misma, su finalidad es el uso público y su régimen jurídico es el derecho
público;

Integra el dominio público, por lo cual, es inalienable e imprescriptible;

El titular es una entidad pública, estatal o no estatal, o un particular que ejerza alguna facultad
delegada por una entidad pública, caso de las servidumbres constituidas a favor de los
concesionarios de servicios públicos, en los términos de los Art. 83 ley 24065 o 22 ley 24.076.

El objeto de la servidumbre recae sobre bien ajeno, que puede ser un bien de un particular, o del
Estado, en este caso, privado o público, pero nunca de la entidad a favor de la cual se
constituye la servidumbre. Es decir, aun cuando el bien sobre el que recae la servidumbre
 pertenece al Estado, aquella se constituye con miras a un uso público distinto a aquél a que
está afectada la cosa.

La finalidad de la servidumbre es servir a un uso público: el bien gravado no sirve a otra

heredad o inmueble determinado, sino a una entidad pública. Ergo, las servidumbres
administrativas no son reales sino personales por esencia.

Es indemnizable: el titular del bien gravado con la servidumbre administrativa tiene derecho a
ser indemnizado, por el menoscabo que sufre su patrimonio al ver desmembrado su derecho
de dominio, que pierde el carácter de exclusivo. La procedencia de dicha indemnización tiene
su fundamento en el art. 17 de la C.N.

Las servidumbres del derecho privado tienen varias diferencias con las de derecho administrativo. Por un
lado las primeras se rigen exclusivamente por el derecho privado, mientras que a las administrativas les
resulta aplicable el derecho público. La finalidad también es distinta, siendo obvio que las privadas se crean
en el sólo interés particular, mientras que las administrativas con una finalidad pública. En cuanto al objeto,
las servidumbres privadas no pueden constituirse sobre bienes de dominio público, que están fuera del
comercio. Finalmente, las servidumbres privadas lo son siempre reales, a favor de un fundo ajeno
dominante, en cambio las administrativas son siempre personales, a favor de una entidad pública o una
entidad privada en ejercicio de facultades delegadas por aquella.

Modos de constitución y extinción

Son varias las formas jurídicas por las cuales se puede constituir una servidumbre.

1 por ley, nacional, provincial, o municipal; es el instrumento ordinario, por cuanto toda afectación
de la propiedad particular debe tener origen en la ley;

2 por acto administrativo fundado en ley, de imposición, que materialice lo previsto en una ley, o
acepte una liberalidad, donación o disposición testamentaria;

3 por contrato administrativo, entre la entidad pública y el propietario particular;

 4 por accesión: cuando existiendo una servidumbre civil, el fundo dominante pasa a propiedad
de una entidad pública;

5 por usucapión o prescripción adquisitiva. Se rige por las normas de derecho civil, aplicables por
analogía ante la ausencia de normas de derecho público. Por lo tanto, para que opere la
usucapión, la servidumbre debe reunir los caracteres de continua y aparente, y tener una
duración de veinte años. Exige  el ejercicio de la servidumbre durante veinte años, manifestada
por el uso continuado y pacífico que de manera visible y efectiva importe la ejecución de actos
posesorios por parte de una entidad pública respecto al contenido de la servidumbre pública de
que se trata.

Los modos de extinción son:

1 por ley, si así fue constituida;

2 por extinción del objeto principal de afectación (caso en que se desafecta un aeródromo, se
extinguen las servidumbres aeronáuticas impuestas a heredades vecinas);

3 por confusión, en los casos en que la heredad sirviente pasa al dominio de la entidad
beneficiaria;

4 por destrucción de la heredad sirviente;

5 por contrato, salvo que sean legales;

6 por renuncia: en los casos de servidumbres adquiridas por convenio, acto de liberalidad o
prescripción

7 por expiración del plazo, si se hubiese constituido por un tiempo determinado.

Indemnización
Como ya vimos, uno de los caracteres de las servidumbres públicas es el que son indemnizables, lo que
significa que el titular del bien gravado con la servidumbre administrativa tiene derecho a ser indemnizado,
por el   menoscabo que sufre su patrimonio al ver desmembrado su derecho de dominio, que pierde el
carácter de exclusivo. La procedencia de dicha indemnización tiene su fundamento en el art. 17 de la C.N.

Si la servidumbre es creada por ley, y ésta excluye la indemnización, puede ser tachada de inconstitucional, y
hacer valer la responsabilidad del Estado.
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Expropiación: definición y fundamentos

Marienhoff define a la expropiación como “el medio jurídico en cuyo mérito el Estado obtiene que un bien sea

transferido de un patrimonio a otro por causa de utilidad pública, previa indemnización”26.

[26] MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, Ed. Abeledo – Perrot, Buenos

Aires, 1997, Tomo IV, Sexta Edición actualizada, pág. 127.-

Constituye una limitación al carácter perpetuo de la propiedad.

El Estado27, para la consecución del bien común, que es la causa final de su existencia, necesita de bienes,
sean estos materiales o inmateriales, y puede ocurrir que éstos no estén en su poder ni los pueda crear o
fabricar, sino integren el patrimonio de sujetos jurídicos distintos a él.

En este último caso, goza de la facultad de utilizar diversas técnicas a través de las cuales puede incorporar
dichos bienes, como por ejemplo, la celebración de un contrato de compra -venta o el ejercicio del poder
tributario, pero existen circunstancias en que la Administración necesita de un bien particular perfectamente
individualizado, con independencia de la voluntad de su propietario de desprenderse de él, y entonces, en la
consideración de la prioridad del bien común por sobre cualquier otro individual, se concede al Estado esta
herramienta jurídica de la expropiación, que tiene la particularidad de permitir, por un lado, la satisfacción del
bien común, y por otro, salvar los derechos fundamentales de los ciudadanos, como es el de la propiedad,
protegido debidamente en el art. 17 de la C.N.

El fundamento de la expropiación, está entonces, en la causa final del Estado, que es “promover el bienestar

general”, y en el respeto del derecho subjetivo a la propiedad individual27.

 [27] Hablamos del Estado en general, ya que las leyes también facultan a expropiar a sujetos

privados o públicos no estatales, en la medida en que se les ha encomendado el ejercicio de

potestades públicas y la satisfacción de un fin de interés general.-

Sujetos, objeto, presupuestos, causa e indemnización

Los sujetos de la relación jurídica expropiatoria son tres, el sujeto expropiante, el sujeto expropiado, y el
beneficiario.

El sujeto expropiante es aquel que debe ejecutar la declaración de utilidad pública e impulsar el trámite para
lograr que la expropiación se perfeccione. Es la parte actora del procedimiento de expropiación regular, y la
parte demandada del procedimiento de expropiación irregular.

La Nación y la Provincia son los únicos entes con facultades para declarar la utilidad pública mediante ley
del Congreso o la respectiva legislatura.

Sin embargo, la ejecución de dicha declaración la pueden llevar adelante dichos entes u otros, como
entidades descentralizadas, municipios, e incluso particulares, autorizados por ley o acto administrativo
fundado en ley (art. 2 ley 21.499 y art. 3 ley 6394 de la Provincia de Córdoba).

El sujeto expropiado es el titular del bien objeto de la expropiación. Puede ser cualquier clase de personas,
públicas –estatal o no estatal- o privadas –físicas o jurídicas- (art. 3 ley 21499 y art. 5 ley 6394). Es la parte
demandada del procedimiento de expropiación regular, y la parte actora del procedimiento de expropiación
irregular.

El sujeto beneficiario es aquel a quien se destina el objeto expropiado. Puede identificarse el sujeto
expropiante y el beneficiario, cuando quien expropia, incorpora el bien expropiado a su propio patrimonio.
Esto es lo que ocurre ordinariamente. Pero si quien ejecuta la declaración de utilidad pública, transfiere el
bien expropiado a otra persona, aparece el sujeto beneficiario. No está previsto expresamente en la
legislación local, pero nada impide su existencia, siempre que se cumpla la finalidad de bien común prevista
en la norma. Es el caso, por ejemplo, en que el bien expropiado se destina a viviendas de carenciados, a
planes de colonización, etc.
Objeto
La expropiación puede recaer sobre cualquier derecho patrimonial. Comprende por tanto a todos los bienes,
sean o no cosas, públicos o privados (art. 4 de la ley 21499 y art. 4 de la ley 6394).

Quedan por tanto excluidos los derechos personalísimos: a la vida, al honor, la salud, la libertad, el nombre,
etc.

Los bienes pueden ser del Estado nacional, provincial y municipal, si bien en los casos en que una Provincia
quiera expropiar bienes de la Nación, o un Municipio de la Provincia o Nación, se requerirá justificar
concretamente la preeminencia en el caso concreto de la finalidad de utilidad pública expropiatoria por sobre
la finalidad de utilidad pública que se encuentran satisfaciendo dichos bienes.

Pueden ser objeto de expropiación los bienes inmuebles, incluso sometidos al régimen de propiedad
horizontal, el subsuelo con independencia del suelo (art. 6 ley 21499; art. 10 ley 6394), muebles,
semovientes, derechos, los bienes afectados a un servicio público (art. 9 ley 6394), etc.

Pueden ser expropiados no solo los bienes necesarios para el cumplimiento de la utilidad pública, sino
también aquellos que convenga, y cuya razonable utilización en base a planos y proyectos convenga a ese
efecto (art. 7 ley 21499; Art. 6 y 7 ley 6394).

La expropiación debe referirse a bienes determinados, aunque también puede referirse genéricamente a los
bienes que sean necesarias para una obra a realizar. Si la declaración genérica comprende a inmuebles,
deberá especificarse las zonas o áreas que serán afectadas por la declaración (art. 5 ley 21499; art. 2 ley
6394).

Puede ocurrir también que no se necesite expropiar la totalidad de un bien, sino parte del mismo. Frente a
ese supuesto, pueden ocurrir dos alternativas: que la parte restante resulte inútil, o que conserve la aptitud
para una explotación racional. En el primer caso, se deberá expropiar la parte restante, y si no lo hace el
Estado, el particular afectado puede iniciar la expropiación irregular (conf. Art. 9 y 51 ley 21.499; Art. 8 y 32 ley
6394). La superficie inadecuada podrá ser determinada por las partes mediante convenio, y si no, deberá
fijarla el juez. A su vez la ley fija criterios para determinar si un sobrante es inadecuado: si el inmueble es
urbano, cuando no cumple los requisitos de frente, fondo o superficie previstos para edificar; si el inmueble
es rural, se deberá tener en cuenta la explotación a que lo destinaba el expropiado (art. 8 ley 21499; art. 8 ley
6394).

Asimismo, “Cuando la expropiación de un inmueble incida sobre otros con los que constituye una unidad
orgánica, el o los propietarios de estos últimos estarán habilitados para accionar por expropiación irregular si
se afectare su estructura arquitectónica, su aptitud funcional o de algún modo resultare lesionado el
derecho de propiedad en los términos del artículo 51 incisos b y c” (art. 9 ley 21499; art. 33 ley 6394).

Los presupuestos sustanciales para que la expropiación sea válida, de conformidad a lo establecido en el
art. 17 de la C.N., son dos: calificación de utilidad pública efectuada por ley y justa indemnización previa.

Causa expropiatoria
La única causa por la cual el Estado puede expropiar es la utilidad pública. Esta comprende todos los casos
en que se procura el bien común. El bienestar general perseguido con la expropiación puede ser tanto
material como espiritual o cultural (conf. art. 1 ley 21.499; art. 1 ley 3694). Esta finalidad de bien común es
permanente, y debe por tanto existir tanto al momento de la sanción de la ley, como con posterioridad a la
transferencia de la propiedad al sujeto beneficiario de la expropiación.

La utilidad pública debe ser declarada por ley, y la misma está sujeta a control judicial, pues siempre debe
mediar razonabilidad en la declaración, por lo cual se ha decidido que puede ser declarada inconstitucional
si media grave y ostensible arbitrariedad.

Indemnización
La indemnización consiste en una retribución económica debida al sujeto expropiado en compensación al
sacrificio exigido en el interés público.

Los requisitos constitucionales son que debe ser previa, y justa. La ley expropiatoria establece además que
debe ser en dinero en efectivo, salvo conformidad del expropiado para que se efectúe en otra especie de
valor (art. 12 ley 21499; art. 12 ley 3694).
La indemnización justa significa que se debe restituir al propietario expropiado el mismo valor económico del

que se le priva, cubriendo los daños y perjuicios que sean consecuencia de la expropiación28.

[28] CSJN, Fallos 268:112, entre muchos otros.

La extensión de la indemnización ha sido legalmente fijada en el art. 10 de la ley 21499, y art. 12 de la ley
6394. Se establece allí que “la indemnización sólo comprenderá el valor objetivo del bien y los daños que
sean una consecuencia directa e inmediata de la expropiación. No se tomarán en cuenta circunstancias de
carácter personal, valores afectivos ni ganancias hipotéticas, ni el mayor valor que pueda conferir al bien la
obra a ejecutarse. No se pagará lucro cesante”.

El valor a pagar es el existente al tiempo de la desposesión (art. 20 ley 21499; art. 13 ley 6394).

Mucho se ha escrito en relación la cual debe ser la justa indemnización. En la opinión de Cassagne29, que
compartimos, la ley regula la indemnización con arreglo a pautas y principios que son propios del derecho
público, y diferentes del sistema y categorías fijadas en el derecho privado.

[29] CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho Administrativo, Ed. LexisNexisAbeledo-Perrot, Séptima

Edición actualizada – Reimpresión, Buenos Aires, 2004, Tomo II, pág. 479 y ss.

Alude a dos rubros fundamentales: el valor objetivo del bien, y las consecuencias directas e inmediatas de la
expropiación.

El valor objetivo del bien es el valor general del mercado, con indiferencia del valor subjetivo que pueda
atribuirle el propietario.

Las consecuencias directas e inmediatas de la expropiación son aquellas que tienen causa próxima con la
misma, y están comprendidos el costo de mudanza, honorarios de quienes proyectan la nueva construcción
que debe levantar el propietario, etc. Según la doctrina mayoritaria, también comprende el valor llave -
entendido como la situación de preferencia otorgada por la clientela de una empresa en relación con sus
competidoras-, y el valor empresa en marcha –valor de los activos de una empresa en plena producción,
superior al de los de otra similar que esté por iniciarse-; la jurisprudencia ha sido reacia en concederlos,
asimilándolos al concepto de lucro cesante.
En relación a la exclusión del lucro cesante, no debe asimilarse valor objetivo con daño emergente y las
consecuencias directas de la privación de la propiedad. Desde ya que debe considerarse que la aptitud de
un bien para producir ganancias futuras se tiene en cuenta a los efectos de determinar su valor objetivo. A la
vez, la exclusión de la ley debe relacionarse con el lucro cesante eventual y futuro. En consecuencia, están
comprendidas dentro de las consecuencias directas e inmediatas aquellos lucros o beneficios futuros cuya
probabilidad de realización se encuentra asegurada conforme al curso ordinario de las cosas, por
entenderse que razonablemente están incorporados al patrimonio del expropiado. Lo que la ley pretende
evitar es que la expropiación se convierta en una fuente de enriquecimiento o ganancias para el expropiado.

Respecto de las mejoras, sólo son indemnizables aquellas necesarias realizadas en el bien objeto de la
indemnización luego de la declaración de utilidad pública. No se indemnizan otro tipo de mejoras (art. 11 ley
21499; art. 13 ley 13694).

El carácter de previa de la indemnización, impuesto por la Constitución, ha motivado la declaración de

inconstitucionalidad de las normas de emergencia que consolidaban las obligaciones de abonar una

indemnización expropiatoria30.

El monto indemnizatorio no está sujeto al pago de impuestos o gravamen alguno (art. 20 ley 21499; art. 13 ley
6394).

[30] CSJN, 5/04/1995, “Servicio Nacional de Parques Nacionales c/ Franzini, Carlos y/o

propietarios de Finca Las Pavas”.

El trámite expropiatorio
La ley prevé, básicamente, tres formas en que puede obtenerse la incorporación al patrimonio del sujeto
expropiante, del bien declarado por ley sujeto a expropiación. Estas tres formas son: concertación directa,
compra en remate público y juicio expropiatorio. A este último se puede llegar a su vez de dos maneras,
según que lo inicie en calidad de actor el expropiante – expropiación regular-, o el expropiado –en los

supuestos de la expropiación irregular31.

[31] Las normas de procedimiento que regulan la Expropiación Regular se encuentran

principalmente en el Título VI, arts. 20 a 31 de la ley 6.394; el Titulo VII –arts. 32 a 36-, regula la
 Expropiación Irregular. En el caso de la ley nacional 21.499 las normas de procedimiento están

en Título V, arts. 18 a 32, y la Expropiación Irregular en el Tìtulo VII, arts. 51 a 56.

La primera forma en que debe procurarse abonar la indemnización –y por ende, mensurar la misma-, es
mediante concertación directa o avenimiento con el propietario del bien expropiado. La Administración no
puede ofertar en este supuesto un valor que sea mayor en un 10% al máximo que fije el Consejo General de
Tasaciones de la Provincia (conf. art. 14 de la ley 6.394) o el Tribunal de Tasaciones de la Nación (art. 13 ley
21499). Este es sin duda un límite legal a la capacidad de concertar de la Administración.-

También prevé la ley local que el sujeto expropiante, una vez autorizada la expropiación, adquiera el bien en

remate público.32

[32] No abordaremos aquí el análisis de este supuesto, por cuestiones de extensión y porque

escapa a los fines del presente trabajo, aunque adelantamos la opinión de que sería muy

probable que el mismo viole el principio de la indemnización justa e integral. Ello con sólo

pensar que si toma estado público la existencia de la autorización para expropiar entre los

posibles participantes del remate, indudablemente va a disminuir el valor venal del bien,

porque a nadie le interesa adquirir una cosa que va a ser expropiada. En consecuencia, si se

verifica dicha hipótesis, que es sumamente probable, la Administración estaría abonando un

precio de compra en el remate que no sería el valor objetivo del mismo, sino uno disminuido

resultante de la depreciación que produce el conocimiento de la autorización para expropiar.

Entiendo que a esta situación le resultaría aplicable el art. 32, inc. b de la ley 6394, previsto

para la Expropiación Irregular, pues la ley de declaración de utilidad pública convertiría al bien

a rematarse en “indisponible”, por la evidente dificultad o impedimento para que la venta en

remate –aunque forzada- se realice en condiciones normales.

El tercer supuesto es el juicio expropiatorio que se presenta cuando las partes involucradas no llegan a un
avenimiento en relación al valor del bien a expropiar, por lo cual deben acudir a un juez para determinar cuál
es la indemnización correspondiente, resultando competente, a nivel local, el Juez de Primera Instancia en lo
Civil y Comercial, y a nivel nacional, el Juez Federal del con jurisdicción en lo contencioso-administrativo (art.
15 de la ley 6.394; art. 21 ley 21.499).-
Lo ordinario es que el ente expropiante inicie la acción expropiatoria regular, como actor, que por ley debería
tramitar por el procedimiento de juicio sumario a nivel nacional, y verbal a nivel local (Art. 19 y 15 leyes 21499
y 3694); no estando vigentes estos procedimientos, deben tramitar por el juicio ordinario en ambos casos.

El ente expropiante debe consignar ante el juez el importe de la valuación que al efecto hubiere practicado el
Tribunal de Tasaciones de la Nación u oficinas técnicas pertinentes, en la Nación, o Consejo General de
Tasaciones, en la Provincia (art. 22 ley 21499 y 20 ley 6394), aumentado en un 10% en el procedimiento local
si el bien es inmueble, tras lo cual el juez otorgará la posesión judicial del bien. La litis se anotará en el
Registro de la Propiedad si el bien es inmueble, siendo desde ese momento indisponible e inembargable el
bien (Art. 24 ley 21499 y 20 ley 6394).

Otorgada la posesión judicial del bien, quedan resueltos los arrendamientos, acordándose a los ocupantes
un plazo de treinta días para el desalojo (art. 26 ley 21499 y 27 ley 6394).

El expropiado puede retirar la suma depositada una vez que justifique que es de su dominio, que el bien no
reconoce hipoteca u otro derecho real, que no está embargado y que no pesan sobre él restricciones a la
libre disposición de sus bienes (art. 23 de ambas leyes).-

Ninguna acción de terceros puede impedir la expropiación, y los derechos de los reclamantes se consideran
transferidos de la cosa a su precio o la indemnización, quedando aquella libre de todo gravamen (art. 28 ley
21499 y 29 ley 6394).

A nivel nacional se establece como obligatoria, si el bien es inmueble, la pericial a cargo del Tribunal de
Tasaciones de la Nación, y a nivel local, la única prueba legalmente admisible es una tasación a cargo del
Consejo General de Tasaciones, en el cual puede intervenir el expropiado a través de un representante

técnico33.

[33] En el artículo "La expropiación de bienes inmuebles en la Provincia de Córdoba: un

análisis del régimen probatorio en sede judicial”, publicado en el Suplemento de Derecho

Administrativo y Constitucional de la Revista Foro de Córdoba, Nro. 17, págs. 63/81, planteé la

inconstitucionalidad del art. 15 de la ley 6.394.

Si la expropiación es de bienes inmuebles, no es necesario otorgar escritura traslativa de dominio, siendo
suficiente inscribir en el Registro el acto administrativo que aprueba el avenimiento o la sentencia firme (art.
32 ley 21499; art. 21 ley 6394).

La acción del expropiado para exigir el pago de la indemnización prescribe a los seis años, contados desde
el que el monto queda determinado con carácter firme y definitivo (conf. art. 31 ley 21499).

Desistimiento y abandono
El ente expropiante puede desistir de la acción promovida, mientras la expropiación no haya quedado
perfeccionada, cargando con las costas. Se entiende que la expropiación queda perfeccionada cuando se
ha operado la transferencia del dominio al expropiante mediando sentencia o acto administrativo firmes que
aprueben el avenimiento, toma de posesión y pago de la indemnización (conf. Art. 29 ley 21499 y 19 ley
6394).

Ahora bien, si el sujeto expropiante no inicia la acción expropiatoria, o no obtiene el avenimiento extrajudicial,
o no realiza actos que restrinjan los derechos del propietario, aparece el instituto del abandono, a mérito del
cual se produce la caducidad de la declaración de utilidad pública, pues la autorización para promover la
expropiación no puede ser mantenida sine die (conf. arts. 33 ley 21.499 y 57 ley 6394).

La ley establece que se reputa abandona la expropiación si el sujeto expropiante no promueve el juicio
dentro de los dos (2) años de sancionada la ley si el bien está determinado; dentro de los cinco (5) años si el
bien está comprendido dentro de una zona determinada, y dentro de los diez (10) años si se trata de bienes
comprendidos en una enunciación genérica.

No rige el instituto del abandono en dos supuestos: cuando se trata de una Municipalidad autorizada a
expropiar para la apertura, rectificación o ensanche de calles, caminos, plazas, puentes o desagües; cuando
se efectúa reserva de inmuebles para obras o planes de ejecución diferida.

La expropiación irregular
La expropiación irregular es un procedimiento previsto en protección del derecho de propiedad del sujeto
expropiado, frente a situaciones en que la Administración altera de hecho el ejercicio de su derecho de
propiedad, sin iniciar el trámite judicial expropiatorio, permitiéndole al particular iniciar la acción él mismo, a
fin de que la expropiación se perfeccione.

La ley permite al expropiado interponer la acción expropiatoria irregular cuando existiendo una ley que
declara la utilidad pública un bien, el Estado lo toma sin haber cumplido con el pago de la respectiva
indemnización, o de hecho resulta indisponible por evidente dificultad para disponer de ella en condiciones
normales; cuando el Estado impone al derecho del titular una indebida restricción que importe una lesión a
su derecho de propiedad (art. 51 ley 21.499; art. 32); , cuando la expropiación de un inmueble incida sobre
otros con los que constituye una unidad orgánica, y si se afectare la estructura arquitectónica, su aptitud
funcional o de algún modo resultare lesionado el derecho de propiedad en (art. 9 ley 21499; art. 33 ley 6394).

El juicio se regula por el mismo trámite de la acción expropiatoria regular, con la salvedad de que inicialmente
el demandado puede oponerse a la expropiación.

La acción prescribe a los cinco años computados desde que tienen lugar los comportamientos del Estado
que tornan viable la acción.

Retrocesión
El derecho de retrocesión permite al expropiado y/o sus herederos obtener el reintegro a su patrimonio del
bien objeto de la expropiación, cuando a éste se le diere un destino distinto al previsto en la ley expropiatoria,
o cuando no se le asigne destino alguno, en los plazos que fija la ley.

El fundamento de este instituto está en la inviolabilidad de la propiedad. Si la utilidad pública es la única

razón que permite al Estado apropiarse de un bien – previa indemnización-, en el supuesto en que esa
utilidad no sea satisfecha dentro de los plazos razonables que fija la ley, cae el título que justifica el
desapoderamiento forzoso, y en consecuencia, el expropiado tiene derecho a solicitar que la propiedad
vuelva a su patrimonio.

La ley local permite que se dé un destino distinto al establecido para la expropiación, siempre que sea
dispuesto por ley y satisfaga el bien común.
Puede lograrse la retrocesión por avenimiento o acción judicial.

Para interponer la acción judicial, en los casos en que al bien no se le hubiere dado destino alguno en un
lapso de dos años desde que quedó perfeccionada la expropiación, el expropiado debe en forma previa
intimar fehacientemente al expropiante para que le asigne al bien el destino correspondiente; transcurridos 6
meses desde esa intimación, sin que al bien se le haya dado el destino, la acción de retrocesión queda
expedita sin necesidad de reclamo administrativo previo.

Si al bien se le hubiere dado un destino diferente al previsto en la ley expropiatoria, debe formularse reclamo
administrativo previo (conf. art. 39 ley 21499).

En la ley expropiatoria de la Provincia de Córdoba, es necesario efectuar interpelación judicial previa a fin de

que se dé al bien el destino previsto, tanto en los supuestos en que no se haya dado al bien destino alguno,
como en los supuestos en que se le haya dado un destino diferente. Transcurrido un año desde la
interpelación previa, queda expedita la acción de retrocesión (art. 38 ley 6394).

Como requisito sustancial del derecho de retrocesión, el expropiado deberá devolver la suma recibida, sin
intereses, en su valor actualizado, menos el importe correspondiente a las inutilizaciones del bien, más las
mejoras necesarias o útiles, todo ello, dentro del plazo que fije la sentencia, bajo apercibimiento de
caducidad del mismo (conf. art. 42 ley 21499 y art. 40 ley 6394).

Esta acción prescribe a los tres (3) o dos (2) años, a contar según lo dispuesto en los arts. 50 de la ley 21499

y 39 de la ley 639434.

Art. 39 ley 3694: La acción por retrocesión sólo podrá intentarse dentro de los dos años,

computados desde que habiendo quedado perfeccionada la expropiación en la forma prevista

en el art. 19 al bien se le dio un destino ajeno al que lo determinó, o al que, no habiéndosele

dado al bien destino alguno, hubieren transcurrido los plazos previstos por el art. 37, Inc. “b” y

vencida la interpelación judicial del art. 38. El trámite previsto en el art. 38 suspende el curso

de este plazo. Art. 34 ley 23554: En caso de guerra o ante su inminencia, el Poder Ejecutivo

nacional podrá disponer requisiciones de servicios o de bienes, convocatorias y sus

excepciones para satisfacer necesidades de la defensa nacional. En la reglamentación de la

presente ley se determinará el procedimiento y los recaudos a los que se ajustarán las

requisiciones.
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Requisición: definición

La requisición es una medida de carácter general, especie dentro de las limitaciones a la propiedad privada
en interés público, impuesta para conjurar un estado de necesidad pública imperiosa, como puede ser la
guerra, una catástrofe natural, calificada por ley, que provoca la pérdida del uso y goce del bien por un
término, o la pérdida del bien mismo, como consecuencia de la ocupación o adquisición coactiva de un bien
por el Estado, y que genera derecho a indemnización.

Se diferencia de la expropiación y de la ocupación temporal, en que éstas tienen efectos sobre un bien
determinado, en cambio la requisición recae sobre bienes en general.

Pueden ser militares o civiles. Las primeras son las que se disponen para contribuir a la defensa del país, en
los términos del Art. 34 de la ley de defensa nacional 23.554. Las segundas para situaciones de paz.

Ambas exigen ley previa -salvo urgente e imperiosa necesidad-, justa indemnización, y procedimiento escrito
(orden de requisa).

En relación al objeto, la requisición puede comprender tanto la  propiedad como el uso de cosas muebles, y
la utilización temporaria de cualquier clase de bienes, incluso de inmuebles. La propiedad de éstos últimos
no se adquiere forzadamente por requisición, sino por expropiación.

Para determinar el alcance de la justa indemnización, se aplica por analogía lo dispuesto en materia
expropiatoria.

Cabe aclarar que la requisición prohibida por la Constitución en el art. 17 es la que puedan llevar a cabo los
“cuerpos armados”; debe entenderse por estos cuerpos armados, no las fuerzas armadas regulares que
actúen en cumplimiento de su función, sino grupos armados irregulares que actúan en su propio nombre y
no en nombre de la Nación, o fuerzas armadas regulares que actúan al margen de su función, ilegalmente.

Requisición de uso: ocupación temporánea

La ocupación temporánea constituye un derecho real administrativo en virtud del cual la Administración
Pública adquiere por razones de interés público en forma transitoria o provisional el uso y goce de un bien
ajeno de cualquier clase.

Se diferencia de la expropiación en cuanto ésta implica la transferencia definitiva de la propiedad, mientras

que la ocupación temporánea sólo implica el uso y goce de un bien, de carácter además, provisorio.

Se diferencia de la requisición, por el carácter general de la misma. Existen dos formas de ocupación
temporánea: la anormal y la normal.

La anormal es la causada por una necesidad urgente, imperiosa. La dispone directamente la autoridad
administrativa, sin ley, y no genera derecho a indemnización, salvo la reparación de los daños que se causen
a la cosa, y de   los daños causados por el uso posterior de la cosa en menesteres ajenos a los que
determinaron la ocupación temporánea (art. 59 ley 21499; art. 45 ley 6394).

Su duración no puede sobrepasar la del lapso estrictamente necesario para satisfacer la respectiva
necesidad (art. 60 ley 21499; art. 46 ley 6394).

La ocupación temporánea normal es causada por una necesidad normal no inminente (art. 58 ley 21499; art.
44 ley 6394), y requiere de ley que declare la utilidad pública. Dictada esta ley, puede establecerse por
avenimiento, y en caso de no llegarse al mismo, judicialmente. Genera derecho a indemnización, la cual se
calculará por las reglas de la expropiación (art. 61/62 ley 21.499 y 47/48 ley 6394). La indemnización
comprende el valor del uso, los daños ocasionados al bien o cosa ocupados, y el valor de los bienes que
debieron extraerse necesariamente con motivo de la ocupación.

Su duración no puede ser mayor a dos años. Vencido este lapso, el propietario podrá intimar la devolución
del bien, y si transcurren treinta días desde dicha intimación sin que el bien hubiere sido devuelto, el
propietario puede exigir la expropiación, mediante la acción expropiatoria irregular (art. 64 ley 21499; art. 50
ley 6394).

Sin la conformidad del propietario, el ocupante temporáneo no puede alterar la sustancia del mismo ni
extraer o separar de éste los elementos que lo integren (art. 66 ley 21449: art. 52 ley 6394).

Las acciones judiciales derivadas de una ocupación temporánea están exentas de reclamo administrativo
previo, y prescriben a los 5 años, computados desde que el ocupante tomó posesión del bien, para exigir el
pago de indemnización, o desde que el ocupante debió devolver el bien, para requerir su devolución (Art. 68 a
70 ley 21499; Art. 54 a 56 ley 6394).

Para profundizar los contenidos abordados en la lectura, puede leer la publicación que se comparte a
continuación.

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Fuente: Gordillo, A. (2014). Tratado de derecho administrativo y obras selectas. Tomo 9, Primeros manuales.

Libro I Derecho administrativo de la economía. [Capítulo XVIII: Limitaciones a la propiedad]. 1ª edición. Buenos

Aires: Editorial Agustín Gordillo y Fundación de Derecho Administrativo.

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Referencias
MECA Contenidos 0

Avalos,  E.,   Buteler,  A.  &   Massimino,  L.  (2014).  Derecho  administrativo [Tomo I]. Córdoba: Alveroni.

Comadira, J. (2003). El acto administrativo. Buenos Aires: Lexis-Nexis.

Farrando (h.), I y otros. (2000). Manual de Derecho Administrativo. Buenos Aires: Depalma.

Gordillo, A. (1997 – 2000). Tratado de Derecho Administrativo [4 Tomos]. (4ta Ed.). Buenos Aires: Fundación
de Derecho Administrativo.

Gordillo, A. (2014). Tratado de derecho administrativo y obras selectas. Tomo 9, Primeros manuales. Libro I
Derecho administrativo de la economía. [Capítulo XVIII: Limitaciones a la propiedad]. 1ª edición. Buenos
Aires: Editorial Agustín Gordillo y Fundación de Derecho Administrativo. 

Hutchinson, T. Régimen de Procedimientos Administrativos - Ley 19.549. Buenos Aires: Astrea.

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