MARTNEZ RIZO, FELIPE (1986). La planeacin educativa vista desde los estados.

Memoria del Coloquio sobre el estado actual de la educacin en Mxico. (CEE), Mxico, Vol. 3, pp. 1-19.

El tema de la planeacin educativa vista desde los Estados es muy amplio. Por tratarse de una presentacin dirigida a personas con amplia experiencia en el campo educativo no me detendr en la discusin del concepto de planeacin educativa y de sus muy diversas modalidades y variantes. Existe al respecto una amplia bibliografa que cualquier persona interesada puede consultar (1). Tampoco me detendr en la discusin sobre las cualidades y defectos, los pros y los contras de la planeacin educativa. Como suele suceder en muchos casos, esta actividad se ha puesto y ha pasado de moda; ha sido alabada como la panacea salvadora y de migrada como el mayor fraude o engao. En otro lugar he sealado que cuando apenas comenzaba a marcarse el inters por la planeacin en relacin con la educacin superior en nuestro pas, en la segunda mitad de los aos 60, la planeacin educativa ya tena una dcada en Amrica Latina, ya haba pasado la primera ola de entusiasmo que suscito y ya habran comenzado los primeros desmayos segn la expresin de Alberto Moncada (2). Para acotar el tema y sistematizar los aspectos del mismo que abordar en este trabajo tratar de hacer algunas distinciones y precisiones. Por una parte, conviene distinguir, como se hace en el trabajo ya citado, entre la microplaneacin y la microplaneacin educativas: El enfoque macro se tiene cuando se trata de planificar un "sistema educativo" en conjunto, involucrando un nmero considerable de instituciones particulares. En cambio, el enfoque "micro", se tendra al tratar de planificar una institucin educativa en particular. Por supuesto, ambos enfoques pueden aplicarse a uno o varios niveles del sistema educativo, o a todos ellos. El enfoque macro o el enfoque micro podrn predominar en los diversos sistemas educativos, de acuerdo con sus caractersticas, y con las caractersticas de la sociedad en la que estn situados. En las sociedades de tipo centralizado es normal que predominen los enfoques macro, mientras que en los sistemas descentralizados es lgico encontrar enfoques - micro. No es una casualidad que la planeacin educativa de tipo macro haya surgido en los Estados Unidos (3). Por otra parte distinguiremos la planeacin de la educacin bsica de la planeacin de la educacin superior. Esta segunda distincin (relacionada, como se ver con la distincin macro-micro) ser muy importante en el trabajo y definir su estructura fundamental, en dos grandes partes.

En efecto: la educacin bsica (incluyendo en esta expresin los niveles de preescolar, primaria y secundaria) ha estado fuertemente centralizada en nuestro pas por largo tiempo. Si hasta la revolucin la educacin elemental era ante todo responsabilidad de los Estados, desde 1921 con la creacin de la SEP (y como reaccin, no lo olvidemos, frente' al intento de municipalizacin planteado por Carranza en 1916 y retomado en la Constitucin de 1917) comenz un proceso de federalizacin que, aunque lento, hizo que durante cuarenta aos, de los finales de los 30s a finales de los 70s la educacin, bsica fuera fundamentalmente federal. Unos cuantos estados, como Nuevo Len, conservaron sistemas propios de importancia, y el control de los planteles particulares fue ejercido desde el centro. El proceso de descentralizacin iniciado en marzo de 1978 con la creacin de las Delegaciones Generales de la SEP en los Estados, marc el inicio de un proceso inverso al que se di de 1921 a 1978, proceso que reviste indudablemente la mxima importancia para el sistema educativo mexicano pero que evidentemente an est lejos de llegar a trmino. Por ello al hablar de planeacin educativa en relacin con la educacin bsica tenemos que pensar en primer trmino en la microplaneacin central y solo en segundo trmino en la microplaneacin estatal. Estos aspectos constituirn el tema de la primera parte de este trabajo. La educacin superior, por su parte, comprende tres subsistemas muy distintos desde el punto de vista que nos interesa: Por una parte tenemos un subsistema federal, que comprende fundamentalmente la educacin tcnica, representada por el Instituto Politcnico Nacional y los Institutos Tecnolgicos Generales y Agropecuarios. Este subsistema comenz a desarrollarse en el sexenio del Presidente Crdenas con la fundacin del IPN, en un esfuerzo que hay que situar la educacin bsica tenemos que pensar en primer trmino considera entonces reaccionaria de la Universidad Nacional. El sistema fue concebido en forma completamente centralizada, y sigue funcionando como tal. El proceso de descentralizacin iniciado en1978 no lo ha afectado y el nico elemento que atenda su carcter centralista es el control ms simblico que efectivo' que tienen las Comisiones Estatales de Planeacin de Educacin Superior sobre los planes de desarrollo de las Instituciones de Educacin Superior de carcter federal. Por otra parte tenemos el subsistema de instituciones de educacin superior autnomas, integrado por la UNAM, la UAM y todas las Universidades Estatales, sean oficialmente autnomas o no. Este subsistema, en contraste con el anterior, surgi en una forma profundamente descentralizada y hasta la fecha mantiene una gran independencia con respecto al sistema federal.

El sistema universitario de Mxico tiene su origen contemporneo en la fundacin de Universidades que tuvo lugar en nuestro siglo a partir de la reinstalacin de la Universidad de Mxico en 1910 por Justo Sierra, despus de toda la serie de avatares por los que pas la Pontificia Universidad establecida por Felipe II en el siglo XVI. Otras pocas universidades mexicanas tienen races coloniales. Como la Universidad de Yucatn, la de Guadalajara, la Autnoma de Puebla o la Nicolata. De todas formas, el desarrollo de las Universidades Mexicanas fue sumamente pobre y lento hasta mediados de los sesentas, cuando aparecieron instituciones de Educacin Superior nuevas y las existentes crecieron en forma vertiginosa. Lo anterior trajo consigo el que el sostenimiento de dichas instituciones, que hasta entonces haba recado mayoritariamente sobre los presupuestos estatales, pasara a ser predominantemente federal. Sin embargo, la historia de cada una de esas instituciones, su situacin jurdica, que hace que tengan su fundamento en las leyes orgnicas dictadas por los legislativos estatales y la tradicin de la autonoma conseguida en 1929 por la Universidad Nacional y vinculada ideolgica y afectivamente con movimiento como el de Crdoba, en Argentina en 1918, o con el movimiento estudiantil mexicano de 1968, han hecho que este subsistema de Educacin Superior Universitario conserve una independencia legal y efectiva, hasta cierto punto, con respecto al poder central, que ha sido sancionada al elevar a rango constitucional la autonoma en 1980. Si bien la dependencia econmica con respecto al subsidio federal limita de hecho la independencia de las instituciones autnomas, tambin es verdad que dicha facultad jurdica confiere a las Universidades una independencia real con respecto al poder central. El hecho de que existan actualmente conflictos en cuanto a la interpretacin ms fundamental de las normas respectivas no hace sino confirmar la existencia de tal posibilidad. El tercer subsistema, por lo que se refiere a educacin superior, lo constituyen las instituciones de carcter privado que, si bien no tienen la defensa jurdica que constituye la autonoma de las instituciones universitarias pblicas, tienen otro tipo de autonoma por el hecho de ser econmicamente independientes y tambin, frecuentemente, por el hecho de estar incorporadas acadmicamente a instituciones de carcter autnomo, o bien porque los decretos que les dan origen, (Presidencial en algn caso o del Secretario de Educacin en otros) les confieren una autonoma acadmica que de hecho es importante. Como ya se dijo, el subsistema IPN - ITRs - ITAs funciona en forma completamente centralizada. Todas las decisiones substantivas se toman por la SEP, como es el caso, por ejemplo, por lo que se refiere a la creacin de nuevas carreras. Los planes y programas de estudio son nicos a nivel nacional (con pequesimas variantes locales) y diseados centralmente. El personal tiene plazas federales y pertenece a las mismas agrupaciones gremiales que los dems maestros y trabajadores de la SEP.
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En el subsistema de instituciones autnomas, en cambio se da una real toma de decisiones descentralizada. Adems, ha existido una casi completa falta de coordinacin entre las diversas instituciones y, en el seno de cada uno frecuentemente se ha carecido de trabajos consistentes de planeacin que posibilitaran decisiones ms fundamentadas y menos sujetas a los vaivenes polticos o a las preferencias personales. Cada institucin ha creado las carreras u opciones de estudio que ha querido, con nombres y planes de estudio propios; cada una fija sus propios criterios de admisin y de calidad acadmica: cada una tiene sus propias normas en cuanto a profesorado con sus propias agrupaciones gremiales y sus respectivos contratos colectivos que establecen salarios, prestaciones y condiciones de trabajo muy diversas. La falta de concierto interinstitucional a veces parece aproximarse al caos(4). Considerando que lo que se dir en la primera parte del trabajo (sobre la planeacin de la educacin bsica) se aplica mutatis mutandis al subsistema de educacin superior federal, por su carcter centralizado, y dejando fuera tambin por sus peculiaridades al subsistema privado, la segunda parte de este trabajo se refriere nicamente a la planeacin del subsistema de educacin superior autnomo, a la planeacin de las universidades estatales. PRIMERA PARTE. MACROPLANEACIN Y MICROPLANEACIN DE LA EDUCACIN BSICA El nivel bsico del sistema educativo mexicano ha sido objeto de varios esfuerzos de planeacin muy conocidos desde el plan sexenal de Lzaro Crdenas, el Plan de 11 aos de Torres Bodet hasta el Plan Nacional de Educacin presentado por Muoz Ledo en 1977. Los esfuerzos ms recientes de 1978 en adelante, estn indisociablemente unidos con el proceso de descentralizacin ya mencionado. Cmo se ven desde los Estados estos trabajos? Para responder esta pregunta habr que comenzar diciendo aunque pueda parecer obvio, que no debern hacerse generalizaciones simplistas puesto que la situacin de cada Estado es diferente. Para referirse brevemente a esta diversidad, basada en circunstancias geogrficas, demogrficas, econmicas, histricas y polticas, baste mencionar citando a Prawda, que de marzo de 1978 a diciembre de 1982 95 personas ocuparon las 31 Delegaciones Generales de la SEP en los Estados con una duracin promedio en el cargo de 17.6 meses y que la formalizacin jurdica de los convenios Federacin-Estados para la descentralizacin educativa planteada por el Presidente de la Madrid ha procedido lentamente desde 1983 con la firma primero de convenios con 12 estados y avances desiguales y ,muchas veces, lentos en la implementacin de los convenios, como lo muestran las reuniones de "Activacin del Proceso de descentralizacin de la educacin bsica y normal celebra-dos en 1985 y 1986. (5).
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Tratndose de una tarea tan amplia y ambiciosa ser normal, por otra parte, que el juicio sobre ella tenga que ser muy desigual: mientras que algunos aspectos funcionan bien en otros sucede todo lo contrario. La continuacin del diagnstico que contena el Plan de Muoz Ledo y la definicin por la administracin del Lic. Solana de los Programas y Metas del Sector Educativo de 1978-1982 constituyeron un esfuerzo de macroplaneacin enorme y con muchos elementos cualitativos importantes. En lugar de utilizarse en solo acercamiento, se combinaron inteligentemente diversas estrategias que incluan ambiciosas metas globales cuantitativas (como las del Programa Primaria para todos los nios o las de Educacin de Adultos) pero tambin proyectos pequeos de tipo experimental, e importancia cualitativa (como algunos proyectos de educacin comunitaria), todo en el marco del programa de desconcentracin que fue sin duda el elemento ms trascendente del conjunto y constituy el mismo un caso interesantsimo de planeacin innovadora sui generis. A su vez la desconcentracin y luego la descentralizacin hicieron que en cada Estado (en la Delegacin, en la USED o en la Secretaria de Servicios de Coordinados de Educacin) aparecieron instancias locales de planeacin que, con el impulso ms o menos efectivo de las instancias centrales y con una capacidad propia diversa comenzaron a realizar tareas de microplaneacin. En esta compleja interaccin centro-estados en lo que se refiere a macro y microplaneacin educativa lo que hay que evaluar con muchos matices. En la aportacin del centro hay elementos muy valiosos, comenzando por el impulso descentralizador mismo que no surge por iniciativa o presin de los estados, lo que constituir su principal debilidad. Los principales logros cuantitativos del perodo 78-82 en educacin, como el haber llegado al 100% de cobertura virtual en la atencin de la demanda de primer ingreso a primaria o el incremento en la cobertura de educacin preescolar, fueron el resultado de un impulso central inteligente que logro promover esfuerzos estatales: la adaptacin de la metodologa conocida con el nombre de Mapa Escolar (desarrollada por J. Hallak y otros investigadores del IIDE) a la situacin mexicana, con el nombre de Microplaneacin Regional Educativa. En efecto: la presencia de una persistente demanda residual" de educacin primaria no atendida desde por lo menos dos sexenios anteriores se deba, por una parte, a la carencia de informacin precisa sobre el tema (las localidades en donde haba nios sin atencin escolar, el nmero de stos, la distancia la escuela ms prxima, las vas de comunicacin, los obstculos naturales, etc.) y, por otra, la utilizacin de una sola estrategia de atencin de la demanda, a saber la escuela convencional. Los trabajos de microplaneacin que se realizan en cada estado desde 1979-80 han permitido subsanar la carencia de informacin y las diversas modalidades de atencin de la demanda residual implementados por la SEP y el CONAFE han permitido llegar al mencionado 100% virtual de atencin.
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Otro caso de planeacin en el que las iniciativas centrales han mostrado ser valiosas y han constituido un ejemplo y estmulo para los Estados lo constituye la racionalizacin de la matrcula de educacin normal bsica. Si bien puede haber distintas opiniones en cuanto a la participacin de la educacin pblica y la privada en este nivel, es fcil coincidir, si se revisan con objetividad las cifras de inscripcin en las normales y se calculan las necesidades de profesores que se incorporen al sistema en un perodo dado (lo cual es muy difcil de establecer con bastante aproximacin) en cuanto al balance matrcula-necesidades y establecer cifras precisas de matrcula deseable. El crecimiento de la educacin bsica y normal (a partir, sobre todo, del Plan de 11 aos) y la falta de previsin o decisin poltica (graves pues era algo bastante claro) para ajustar la matrcula de normal al cambio de la tendencia demogrfica iniciada a mediados de los 70, y que lleg a la primaria a principios de los 80, hicieron que en este ltimo momento se diera un excedente muy considerable de normalistas con respecto) a las necesidades del sistema. El nivel federal redujo drsticamente la matrcula en sus propias instituciones y presion a los Estados para que hicieran otra tanto, logrndose una reduccin considerable del problema, al mismo tiempo que se incrementaba la formacin de educadoras para preescolar. Otros ejemplos de resultados positivos de una planeacin (y realizacin) adecuada que pueden mencionarse son los relativos a la dotacin de materiales educativos a escuelas rurales, el notable incremento de la red de bibliotecas y el extraordinario programa de publicaciones. Hay, en cambio, otros terrenos en los que la participacin planificadora central ha sido, en mi opinin, negativa. Como ejemplo mencionar el programa de Educacin de Adultos. La obsesiva preocupacin por ofrecer resultados cuantitativos impresionantes por parte de las instancias centrales (del lNEA u otras) hizo que se asignaran "cuotas" de adultos alfabetizados, con primaria o secundaria, etc. a las Delegaciones Estatales, con la consecuencia lgica de un trabajo superficial, dispendioso y, muy probablemente, en gran medida estril. En lo que se refiere a la educacin bsica los puntos dbiles se sitan en forma bien visible en lo cualitativo: reprobacin, desercin, planes de estudio y, sobre todo, lo relativo al mejoramiento del magisterio. Iniciativas planificadoras surgidas de los estados parece haber pocas. En un estudio de caso sobre la Planeacin Educativa en las Delegaciones Generales de la SEP en dos estados de la Repblica realizada a los tres aos de iniciado el proceso de descentralizacin, se mencionaba que las Delegaciones han visto reducido su mbito potencial de' planificacin tanto por las circunstancias polticas sociales y econmicas vigentes en cada entidad federativa, como por las caractersticas de calificacin tcnica y poltica -y las cargas de trabajo operativo de los recursos humanos que tienen como funcin realizar acciones de planeacin .As en los casos aqu tratados, el mbito real de planeacin se ha traducido exclusivamente en acciones de programacin (6).
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Aunque se matice este juicio al actualizarlo y generalizarlo, todava sigue teniendo mucho de cierto. Un anlisis de las conclusiones a que se lleg en una reunin de activacin del proceso de descentralizacin, a fines de 1985, resulta significativo: de poco menos de 200 conclusiones (185 para ser exactos) 84 fueron sumamente vagas, 95 fueron concretas pero intrascendentes (relativas a cuestiones administrativas y de manejo de recursos muy particulares) y solamente 6 pueden considerarse a la vez precisas y de cierta relevancia. Un balance general de la planeacin de la educacin bsica desde el punto de vista de dos estados podra ser el siguiente: las iniciativas ms trascendentes y que han dado buenos resultados han surgido del centro, y su xito se ha dado en aquellos estados en que ha habido respuesta y apoyo; del centro han provenido tambin iniciativas desacertadas, mal planteadas y demaggicas que adems de no dar resultados han obstaculizado el trabajo en los estados; en estos ltimos han surgido pocas iniciativas concretas, hacindose ms bien un trabajo de programacin; esas iniciativas locales,. aunque poco numerosas y modestas han dado algunos resultados interesantes. Si nos preguntamos por las causas de lo anterior hay que mencionar para cada caso una combinacin peculiar de factores personales y estructurales. En cuanto a factores personales hay que decir que para una buena relacin centro-estados se requiere que las dos partes tengan un mnimo de capacidad tcnica y una actitud o voluntad poltica adecuada. Desgraciadamente en muchos casos tales condiciones estn ausentes en una de las dos partes o en ambas; la competencia y la incompetencia estn bien representadas en centro y estados. En cuanto a los factores estructurales quisiera mencionar este: tanto a nivel central, en la SEP-DF, como en cada USED, hay una instancia especializada de planeacin (Subsecretaria o Subdireccin General), adems de otras instancias definidas por nivel tambin Subsecretarias y Subdirecciones de Educacin Primaria, Tcnica, Superior, etc. Esta dualidad, si bien permite crear equipos de planeacin ms fuertes, tambin provoca interferencias. Los grupos tcnicos especializados por nivel suelen ser dbiles aun a nivel central (por lo menos en comparacin con los grupos tcnicos de planeacin) y en los estados son sumamente dbiles. La relacin centro-estado se vicia, entonces, muy fcilmente los grupos centrales que carecen de competencia ocultan esto y tratan de justificarse a si mismos encomendando (autoritariamente) tareas mltiples, variadas e intiles sin dar un apoyo real; en los estados la debilidad de la mayora de los grupos tcnicos hace que se sobrecargue de trabajo a la Subdireccin de Planeacin restndole eficacia y hacindola entrar, a su vez, en conflicto con otras subdirecciones. Otro elemento estructural a mencionar ser la ambivalencia del papel de las instancias centrales de la SE que, por una parte, deben coordinar la educacin de las 31 entidades federativas y, por otra, manejar el sistema de Distrito Federal, que por s solo requiere mucha atencin.
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SEGUNDA PARTE: MACROPLANEACIN Y MICROPLANEACIN EN EL NIVEL UNIVERSITARIO Cuando cambiamos de nivel y pasamos a hablar de la planeacin de la educacin superior y, concretamente, del subsistema autnomo de provincia, el enfoque debe cambiar drsticamente. Como ya se dijo, en esta nueva situacin estamos refirindonos a un subsistema profundamente descentralizado, en donde cada institucin, y an cada unidad en el seno de una misma institucin (cada escuela, facultad, divisin, departamento, instituto, etc.), toma decisiones en forma muy independiente. Por consiguiente los "trabajos de macroplaneacin tienen que hacerse buscando un consenso y una coordinacin de las instituciones involucradas. En cuanto a la microplaneacin, en este caso la planeacin institucional, cada universidad tiene las facultadas legales para hacerla y el que de hecho la lleve a efecto o no depende, ante todo, de factores internos. En cuanto a la macroplaneacin de la educacin superior, en nuestro pas se han publicado diversos trabajos que ofrecen amplia informacin sobre los diferentes esfuerzos realizados, desde la Comisin Nacional para el Planeamiento Integral de la Educacin (creada el 8 de julio de 1965 y que present sus trabajos, nunca aplicados, el 25 de marzo de 1968) hasta el PROIDES (aprobado por la XXII Reunin Ordinaria de la Asamblea General de la ANUlES el da 16 del pasado mes de octubre de 1986), pasando por la creacin del Centro Nacional de la Educacin Superior de la ANUIES (abril de 1968); el Diagnstico Preliminar de la Educacin Superior presentado en la XII Asamblea de la ANUIES (Hermosillo, abril de 1970); los trabajos de la XIII Asamblea (Villahermosa, 1971); las aportaciones al Plan Nacional de Educacin de Muoz Ledo, aprobadas en la XVII Asamblea (Guadalajara, julio de 1977). Adems, por supuesto, todos los trabajos relacionados con el SNPES, incluyendo su inicio con la aprobacin del documento La Planeacin de la Educacin Superior en Mxico, en la XVIII Asamblea (Puebla noviembre de 1978); la constitucin formal de las Comisiones Nacionales, Regionales y Estatales (CONPES, CORPES y COEPES) durante 1979; la elaboracin de los planes "cero", PEIDES y PIDES (durante 79,80 y parte de 81); la aprobacin de los Lineamientos generales para el periodo 1981-1991, en la XX Asamblea Ordinaria (Morelia, julio de 1981); el PRONAES 1984 (preparado por la CONPES durante 1983 y aprobado en su VII asamblea Extraordinaria por la ANUlES (Culiacn, febrero de 1984); y el PRONAES 1985, presentado por la CONPES en situacin de transicin, mientras se preparaba el PROIDES, (7). Por lo que se refiere a la microplaneacin universitaria en otros trabajos ya se ha mencionado que las primeras instituciones que emprendieron fueron privadas, a mediados de los aos 60, concretamente el ITESM seguido por la UAG, el CETYS de Mexicali, la UIA, el ITAM, etc.

En las universidades pblicas hubo un intento en la UNAM, impulsado por el Rector Barros Sierra, desde 1967, pero las instituciones que inicialmente hicieron trabajos ms amplios fueron las Universidades de Chihuahua y Sonora, con la asesora del Centro de Estudios Educativos, en 1969-70. En el sexenio del Presidente Echeverra hubo, por una parte los trabajos que dieron origen al CCH, las tres unidades de la UAM y las ENEPS de la UNAM; por otra, la SEP impulso la realizacin de autoestudios en las universidades de provincia alrededor de 1974, con poco xito en general, aunque en algunas instituciones s comenz una actividad institucional de planeacin, como en las Universidades de Nuevo Len y Veracruz. Del mismo perodo pero en forma independiente, datan la planeacin original (1972-73) y luego la consolidacin de la planeacin (1976-77) de la Universidad Autnoma de Aguascalientes. (8). A partir de 1979, con la creacin del SINPES, la SEP apoya la creacin o consolidacin de Unidades de Planeacin (UIPS) en todas las instituciones de educacin superior, las cuales deben formular Planes Institucionales de Desarrollo (PIDES) que se integran a nivel Estatal, Regional y Nacional en los PEIDES, PRIDES y PROIDES finalmente. Cmo ha funcionado realmente esta planeacin macro y micro, nuevamente desde el punto de vista de los Estados? Una vez ms las respuestas debern ser matizadas. La microplaneacin presenta la mayor variedad de situaciones, desde la de instituciones en donde est plenamente establecida como funcin permanente y general, situacin que parece encontrarse en aquellas instituciones en donde la planeacin surgi por decisin propia para hacer frente a necesidades internas y encontr condiciones de continuidad directiva para consolidarse (como parece ser el caso en las Universidades de Aguascalientes, Baja California Norte, Nuevo Len, Veracruz o Yucatn) hasta la de instituciones en donde la UIPs solo existen en el papel o se reducen a la ejecucin de trabajos administrativos como el llenado de formas estadsticas o a la realizacin de tareas urgentes y especiales que no competen a ningn rea de la Institucin. Esta ltima situacin parece darse cuando la UIP se crea no como una necesidad propia sino para seguir los lineamientos del SNPES y aprovechar los recursos adicionales que se ofrecen para ello. En los primeros casos, la microplaneacin ha llegado a ser ya sin que esto signifique que no haya mltiples definiciones tcnicas y/o polticas) una herramienta muy importante para el desarrollo institucional en trminos cuantitativos y cualitativos. En el segundo caso, evidentemente, la planeacin es solo inoperante. una ficcin

Como ya se dijo en otro lugar, una limitacin de la planeacin universitaria que se encuentra con mucha frecuencia igualmente y que en parte coincide con la anterior, es el divorcio entre la planeacin de las actividades sustantivas de la universidad (docencia, investigacin y extensin), y la de las actividades administrativas de apoyo. Decimos que esta segunda limitacin coincide en parte con la anterior, porque es frecuente que la docencia, la investigacin y la extensin se realicen en forma rutinaria, sin una autentica planificacin, y tratando simplemente de mejorar su eficiencia. Sin embargo, en algunas ocasiones realizan esfuerzos por lo que se puede llamar una autentica planeacin de dichas actividades, particularmente de la docencia. En efecto a numerosas instituciones realizan, aunque sea espordicamente, actividades de planeacin curricular, para el desarrollo de nuevas carreras, o la actualizacin de carreras existentes, trabajos durante los cuales se cuestiona seriamente el enfoque mismo de dichos estudios profesionales, la forma en que contribuyen al desarrollo nacional o regional, las caractersticas que deberan tener los profesionistas egresados de dichos programas etc., e igualmente se analizan las combinaciones de medios mas adecuados para lograr el perfil del profesionista que se esboza, explorndose alternativas a la educacin tradicional en la forma de sistemas modulares, integracin interdisciplinaria, talleres, seminarios, etc. Sin embargo, es muy frecuente que estos esfuerzos no se consideren como parte de la planeacin universitaria, que se ve como una actividad de carcter meramente administrativo, sino que e contrapongan a ello o se realicen en forma totalmente ajena, Otro tanto puede decir e de algunas actividades de extensin, en particular de servicio social, que son objeto de algunos anlisis serios, que llevan a lo que puede considerarse una autentica planeacin. Sin embargo, estos tambin se hace frecuentemente en distintas instancias y en forma totalmente desligada de lo que se considera planeacin. (9). En el mismo trabajo que no tenemos ms que citar ampliamente, se menciona otros aspectos: Otra importante debilidad que se observa, en general, en la planeacin universitaria mexicana es la deficiente integracin entre los diversos componentes de la comunidad universitaria que deberan en principio estar involucrados en el proceso: autoridades, colegiadas, autoridades individuales, maestros, estudiantes, personal administrativo y grupos tcnicos. Parece que en general se encuentra difcil superar la antinomia aparente entre la planeacin autoritaria y/o tecnocrtica y una participacin desordenada e infructuosa de las llamadas bases. La adecuada comprensin del papel de cada uno de los elementos integradores de la comunidad universitaria, y la aceptacin y responsabilidad para desempear cada papel plenamente aun no se encuentran, en muchos casos.
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Es cierto que falta mayor competencia tcnica, pero es importante sealar que esto no se refiere, de ninguna manera, nica ni principalmente a la competencia estadstica o administrativa, sino que, como ya se indic, es necesario contar con una competencia filosfica y en el campo de las ciencias del hombre relacionadas con los fenmenos educativos Pero, adems parece importante sealar que hay otra causa mucho ms fundamental que las deficiencias sealadas, y es muy importante corregir ante todo si se quiere que la planeacin universitaria mexicana se consolide realmente: se trata de lo que podramos llamar la voluntad institucional de hacer planeacin. Si volvemos a considerar la definicin de planeacin presentada al principio de este trabajo, veremos que se trata de una actividad que supone la existencia de un actor dotado de conciencia y voluntad; o sea que se da cuenta de la situacin en que vive y tiene la facultad de actuar de alguna forma, sea para continuar en la misma direccin, o sea para modificarla y dirigirse hacia otro rumbo. Es posible que muchas universidades mexicanas no constituyan realmente "actores", o sea que carezcan de la unidad institucional mnima indispensable para que pueda haber planeacin. Cuando los distintos elementos que -se supone- integran una comunidad Universitaria (sea elementos individuales como el rector y los diversos directores, o bien elementos de carcter grupal, con los diferentes grupos y subgrupos del personal acadmico y administrativo, o del estudiantado) no tienen una aspiracin comn, ms all de las legitimas diferencias que los pueden dividir, sino que en realidad cada uno busca determinados intereses que no son compartidos en absoluto por los dems , que no son considerados legtimos por los dems, y no existe un mnimo comn denominador entre todos, es imposible que pueda haber planeacin, y lo nico que puede existir es una guerra ms o menos fra o caliente entre dichos grupos por obtener el poder. Es importante que se entienda que la responsabilidad de realizar la planeacin lo es de toda la universidad y por lo tanto, no recae fundamentalmente sobre la Unidad de Planeacin, sino sobre los cuerpos colegiados y las personas que la comunidad universitaria tiene en los puestos de mxima autoridad y responsabilidad: el Consejo Universitario y el Rector, o equivalentes. Si estos cargos no se preocupan por pensar en el presente y en el futuro de la universidad, sino en la forma de aumentar el poder propio y disminuir el ajeno, difcilmente podr haber planeacin. Si el Consejo Universitario y el Rector no pueden ni si quiera establecer polticas institucionales de admisin de alumnos, de crecimiento, de creacin, modificacin o supresin de carreras, etc. no puede haber planeacin, y la unidad formalmente encargada de tal actividad se ve reducida a ser una oficina de estadstica o de asuntos especiales de la Rectora, sin mayor relevancia, muchas veces slo para guardar las apariencias y justificar los subsidios especiales concedidos por la SEP para la creacin o consolidacin de unidades institucionales de planeacin.
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El papel de estas ltimas es, sin duda, importante, desde el punto de vista tcnico pero nunca debern -ni podrn- substituir a los cuerpos colegiados y a las autoridades, como representantes y lderes de la comunidad universitaria, en la definicin de los caminos a seguir por la institucin. Una vez que exista la unidad y el liderazgo institucional mnimo, la voluntad institucional de planificarse, entonces la competencia tcnica tendr las bases necesarias para adquirirse o desarrollarse en un tiempo relativamente corto. (10). Por lo que se refiere a la microplaneacin tambin hay de todo: la insistencia de la CONPES en promover las UIPs en todas las universidades, as como los recursos especiales asignados para ello, son elementos importantes, pero las estrategias utilizadas para dar impulso tcnico a las UIPs no parecen haber sido adecuadas. Concretamente las reuniones nacionales o regionales que en gran nmero se realizaron en 1980-82 y los cursos para formacin de personal para planeacin no parece haber dado resultados proporcionados a los recursos que se les destinaron. Los trabajos de diagnstico y programacin elaborados por la CONPES, concretamente el Plan de 1978, los lineamientos para el perodo 1981-1991 los PRONAES 1984 y 1985 y el PROIDES, contienen muchos elementos valiosos, aunque' la necesidad de satisfacer las necesidades de tantas instituciones y criterios diferentes y la falta de experiencia de algunos miembros de 108 equipos tcnicos centrales hacen que los documentos se mantengan en un nivel de generalidad que dificulta su utilizacin concreta. Hay que sealar tambin algunas importantes centrales cometen "por omisin. Mencionar dos: fallas que las instancias

Por una parte sorprende el hecho de que se hagan tantos esfuerzos por impulsar la planeacin en las universidades autnomas y no se haga otro tanto, centralizada o descentralizadamente en relacin con las instituciones federales de educacin superior; sin tocar la problemtica muy especial de las Normales, es muy difcil encontrar una planeacin de un ITR o una ITA; una de las razones de que la planeacin no se desarrolle a nivel estatal (y menos a un nivel regional) es precisamente esta carencia: cmo puede planearse la educacin Superior en el Estado si solamente -supongmoslo- la universidad estatal lo intenta mientras que nadie (ni ellos mismos ni las respectivas Direcciones Centrales) sabe cmo se prevee el desarrollo del ITR, el ITA, y dems instituciones federales, por no hablar de las privadas? Sin "problemas" de autonoma parecera obvio que las instituciones federales deberan poner ejemplo de planeacin, lo que no es ciertamente, el caso. Por otra parte hay trabajos tcnicos de tal magnitud que no es razonable esperar que los haga cada institucin siendo ms lgico esperar que los haga una instancia central ponindolos a la disposicin de las instituciones; estoy pensando en los estudios de las previsin de las necesidades (por parte de la economa nacional o regional) de personal calificado a distintos niveles.
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Sabiendo perfectamente las limitaciones que tienen las metodologas que se suelen utilizar al respecto (Human Capital, Manpower Approach, etc.) y estando conciente de que el mercado laboral no es el nico ni el principal punto que hay que considerar en la planeacin de la educacin, s estoy convencido de que es muy importante que las instituciones de educaci6n superior puedan contar con estudios slidos al respecto para tenerlos en cuenta, junto con otros elementos, en su planeacin. Ahora bien: la SEP pide a las universidades, como parte de la justificacin de cualquier carrera nueva para la que se solicite apoyo, estudios sobre el mercado laboral presente y futuro. Es normal que las instituciones, en la mayora de los casos, no puedan presentar trabajos slidos al respecto. En cambio, la SEP no emprende la realizacin sistemtica de estudios nacionales y regionales de esa naturaleza solo se hizo un intento para los Lineamientos generales para el perodo 1981-1991, esfuerzo desafortunado que naci muerto al haberse basado en proyecciones de crecimiento econmico fugadas de la realidad (la proyeccin optimista planteaba una tasa anual media de crecimiento para la dcada de 8% y la "pesimista" de 7%. (10) CONCLUSIONES. PROSPECTIVA Tratando -con todas las precauciones del caso- de predecir el desarrollo de la planeacin educativa en el pas en el futuro, me atrevo a plantear lo siguiente: 1. Dado el incremento cuantitativo del sistema educativo y la complejidad tambin creciente de sus distintas tareas y procesos, la racionalizacin y sistematizacin se han vuelto necesidades elementales. Por ello puede preveerse que los procesos de planeacin (al igual que los de descentralizacin) continuarn en forma irreversible. 2. Por la naturaleza del sistema poltico mexicano, y dada la importancia del sector educativo, no parece probable que el centro impulse una descentralizacin tal que cada entidad federativa fuera realmente autnoma para tomar decisiones de trascendencia. Por esto puede preveerse que la planeacin seguir siendo, en forma importante, centralizada y macroplaneacin. 3. Dado el cambio de ritmo del crecimiento demogrfico, que ya comenz a sentirse en la primaria y se sentir' en los niveles superiores en la prxima dcada, puede preveerse que los aspectos cuantitativos de la planeacin educativa sern atendidos en forma cada vez ms adecuada; en cambio tambin parece previsible que las deficiencias cualitativas tambin persistan durante mucho tiempo y sto tanto por la dificultad mayo que representa solucionarlas como porque no parece haber muchos esfuerzos consistentes para ello.

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4. Dado que tanto los procesos positivos como los negativos tienden a retroalimentarse y autoreforzarse, parece posible preveer que las diferencias fuertes entre procesos de planeacin slidos y procesos deficientes continuarn y se acentuarn tanto comparando unos estados con otros, como instituciones, niveles o programas entre s. Para terminar quisiera ampliar una idea mencionada pginas arriba al afirmar que una gran debilidad del proceso de descentralizacin radica precisamente en que no surgi de los estados, sino del centro. Para esto retomare una vez ms ideas ya utilizadas en otra ocasin: En su famosa obra Megatrends, John Naisbitt seala que los procesos de descentralizacin exitosos son los que parten de abajo hacia arriba, y no al revs: La clave para la descentralizacin del poder poltico es hoy la accin local. El poder no es delegado del rango federal a los niveles estatal, municipal o de vecindario. Ms bien, dimana de las iniciativas tomadas por el estado o la comunidad a falta de una solucin efectiva proporcionada desde arriba La autoridad conferida desde arriba puede retirarse si cambian las prioridades del cedente. Las iniciativas afortunadas que se forjan en el nivel local tienen fuerza para persistir. (12). En nuestro medio, parece interesante recordar que Vasconcelos conceba a la Secretaria de Educacin Pblica como un organismo central transitorio, que en un plazo de unos diez aos debera dejar el lugar a autoridades educativas locales. El fundador de la SEP pensaba en un sistema educativo en el que cada comunidad local integrada por el conjunto de ciudadanos que son los padres de los alumnos de las escuelas seria la principal responsable de la tarea educacional. Consejos educativos a nivel de comunidad local, municipal, estatal y nacional eran imaginados por Vasconcelos como otras tantas instancias de decisin y control que permitiran a los ciudadanos asumir la responsabilidad de las decisiones fundamentales en lo que tocante a lo educativo. Innecesario parece precisar que tales consejos no tendran ninguna semejanza con las actuales asociaciones de padres de familia, que por reglamento no pueden intervenir para nada en las cuestiones substantivas de las escuelas, y que reposan sobre el supuesto de que los expertos y las autoridades centrales, que son quienes saben, deben tomar las decisiones importantes, mientras que los usuarios, en este caso los padres de familia y sus hijos, slo deben limitarse a aceptar las disposiciones superiores. Nada puede substituir a la conciencia de los individuos. Si no existen ciudadanos concientes, capaces de asumir sus responsabilidades y exigir sus derechos para que todas las decisiones que afectan a la colectividad sean tomadas igualmente en forma participativa, los cambios de organizacin no dejarn de ser superficiales y persistir! una situacin de enajenacin en la que 'el poder pblico prevalece sobre la sociedad civil, sobre los ciudadanos, en lugar de estar a su servicio.
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Si bien es cierto que la educacin implica aspectos tcnicos que deben ser resueltos por especialistas competentes, debe subrayar se que estas cuestiones se sitan siempre en el nivel de los medios; los fines no son una cuestin tcnica, sino una cuestin tica y poltica fundamental, que solo puede ser resuelta legtimamente por el conjunto de los ciudadanos en forma democrtica. Qu tipo de educacin queremos para nuestros hijos, que tipo de ciudadanos queremos que ellos, sean, cules conocimientos queremos que se les impartan, que tipo de valores deseamos que se contribuya a desarrollar en ellos, son cuestiones fundamentales para la organizacin de cualquier sistema educativo, desde el nivel bsico hasta el superior, y que slo pueden responder legtimamente los ciudadanos en conjunto y no un equipo de tcnicos, sea que se encuentre en la capital del Estado, o en la capital federal. Para que los tcnicos no se conviertan en tecncratas se requiere que las decisiones fundamentales no sean tomadas por ellos. Y para que la alternativa a la tecnocracia no sea la aristocracia ni la plutocracia, sino la democracia, es indispensable una ciudadana madura; Sin ella cualquier proceso de descentralizacin no ser ms que un cambio de domicilio del dspota ms o menos ilustrado que nos haya tocado en suerte. (13). NOTAS. (1) Pueden verse entre otras obras las siguientes, que a su vez contienen bibliografas sobre el tema: Prawda Juan, Teora y praxis de la planeacin educativa en Mxico, Grijalbo, 1985. Rosenblueth D. Emilio, "Planeacin Educativa", Cuadernos de Planeacin Universitaria No. 5, Mxico, UNAM, 1980. Martnez Rizo F., et. al., La planeacin universitaria. Una metodologa para universidades mexicanas, Mxico, UNAM, 1982. Martnez Rizo F., "Algunas tcnicas para la planeacin de la educacin, Presentacin y bibliografa", Cuadernos de Planeacin Universitaria No. 3, Mxico, UNAM, 1979 (2) Cfr. Moncada A., La crisis de la planificacin educativa en Amrica Latina. Madrid, Tecnos, 1982 pp. 93-102; Martnez Rizo F., "Planeacin de la educacin superior en Mxico 1968-1982", Revista de la Educacin Superior (Mxico, ANUlES) Vol. XII (1983) No. 1 pp. 49-58. (3) Cfr. Moncada A., La crisis de la planificacin educativa en Amrica Latina. Madrid, Tecnos, 1982; Martnez Rizo P., "Planeacin de la educacin superior en Mxico 1968-1982", Revista de la Educacin Superior (Mxico, ANUlES)Vol. XII (1983) No. 1

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(4) Martnez Rizo F., "Impacto de la descentralizacin educativa en la educacin superior en Mxico", en Memoria del Congreso Internacional de Educacin Superior (Sept. - 9-12, 1984) Saltillo, U.A.N.E., 1985, pp. 59-76 (5) Prawda J., op. cit., pp 197-212. (6) Planeacin Educativa en las Delegaciones Generales de la S.E.P. Estados de Coahuila y Durango" en Congreso Nacional de Investigacin Educativa. Documento Base, Vol. II, Mxico 1981, pg. 251 (7) Ver particularmente Prez Hernndez M., Sabath Heller S., et. al. Una Introduccin a la Planeacin de la Educacin Superior en Mxico, Serie Planeacin Integral de la Educacin Superior, Documento No. 1, Mxico, S.E.P. ANUlES (CONPES), marzo de 1986. Arizmendi Rodrguez R., Planeacin y administracin educativa Toluca, U.A.E.M., 1982 (8) Martnez Rizo F. La planeacin universitaria op cit: 1982. Martnez Rizo F., La planeacin de la educacin superior en Mxico 1968-1982" op cit. lvarez Isaas coord., Planeacin de la Educacin. Documento Base en Congreso Nacional de Investigacin Educativa. Documentos Base, Vol. 1, Mxico, 1981, pp. 423-474. Latap Pablo, -Cuatro autoestudios asesorados: La experiencia del C.E.E. Revista Latinoamericana de Estudios Educativos, Vol. XII (1982) No. 1 pp. 43-55. (9) Martnez Rizo F., -La planeacin de la educacin superior en Mxico 19681982" op.cit, pg.55-56. (10) Ibidem (11) CONPES, Plan Nacional de Educacin Superior. Lineamientos generales para el perodo 1981-1991, Mxico, S.E.P.-ANUIES, 1981 pp.191-198. (12) Naisbitt John, Megatrends, New York Warner Books, 1984 p.121. (13) Martnez Rizo F. -Impacto de la descentralizacin educativa en la educacin superior en Mxico, op. cit. pp. 70-71 Adems de las referencias ya citadas, me permito citar las tres bibliografas siguientes, dos sobre planeacin y una sobre descentralizacin: Padilla Ral, Bibliografa general sobre el tema .de la planeacin universitaria, Mxico, UNAM, Direccin General de Intercambio Acadmico, 1978. Ander Eggel Ma. Isabel y Baqueiro Tintore Carmen A., Programa Nacional de Educacin Superior (PRONAES): Bibliografa, Revista de la Educacin Superior (Mxico, ANUlES) Vol.XIII (1984) No.4 (52), pp. 53-70 Contiene 229 referencias. Bibliografa sobre Descentralizacin", Cables (Mxico RIE) varios nmeros 19841985. Contiene 113 referencias.
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