EL PROCESO DE PROTECCION DE LOS DERECHOS

HUMANOS EN PANAMA.

Por: Nicanor Carrión Calderón. Abogado.

Defensor Público en la Provincia de Coclé.

INTRODUCCIÓN:

Lo ideal es que los derechos se garanticen sin necesidad de que se reclamen,

sin embargo, esto no ocurre siempre, por ello es importante que se establezcan
mecanismos para el reclamo de tales derechos, ya sea en vía administrativa o judicial.
Lo anterior forma parte consubstancial de un Estado de Derecho; el mismo se
caracteriza por la monopolización de la fuerza, pero el sometimiento de la misma al
ordenamiento jurídico.

Esto supone la posibilidad de reclamar en contra del Estado, pero también que el
mismo establezca mecanismos para resolver los conflictos que se presenten entre los
particulares. Es fundamental al respecto que exista la posibilidad de interponer
reclamos en la vía administrativa y judicial y que los mismos sean resueltos
respetándose la imparcialidad, el debido proceso y en un plazo razonable,
requiriéndose además en la vía judicial la garantía de la independencia.

El acceso a la justicia se considera un derecho humano, pero también la forma

de reclamar el respeto de frente a violaciones de los derechos humanos, cuando la
prevención de dicho quebranto ha sido ineficaz. Además, permite reclamar en contra el
Estado o en contra de particulares cualquier derecho, no requiriéndose que se esté ante
un derecho humano.
En este ensayo, para el beneficio del público, nos ocuparemos de establecer el
procedimiento que ofrece el ordenamiento jurídico panameño para dirimir las
controversias que surjan a razón de la reclamación de protección de los derechos
humanos, atribución dada por ley a la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia.

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 I. PROCESOS CONTENCIOSOS ADMINISTRATIVOS:

Conforme a nuestra Carta Magna, esta se ejerce respecto de los actos, omisio-
nes, prestación defectuosa o deficiente de los servicios públicos, resoluciones, órdenes
o disposiciones que ejecuten, adopten, expidan o que incurran en el ejercicio de sus
funciones o pretextando ejercerlas, los funcionarios públicos o entidades nacionales
provinciales municipales y de las entidades públicas autónomas o semiautónomas.

Para tal fin, la Corte Suprema de Justicia con audiencia del Procurador de la Ad-
ministración, podrá anular los casos acusados de ilegalidad; restablecer el derecho par-
ticular violado; estatuir nuevas disposiciones en reemplazo de las impugnadas y pro-
nunciarse prejudicialmente acerca del sentido y alcance de un acto administrativo o de
su valor legal.

Podrán acogerse a la jurisdicción contencioso-administrativa las personas afecta-

das por el acto, resolución, orden o disposición de que se trate; y, en ejercicio de la ac-
ción pública, cualquier persona natural o jurídica domiciliada en el país. Las decisiones
de la Corte en el ejercicio de las atribuciones señaladas en este artículo son finales, de-
finitivas, obligatorias y deben publicarse en la Gaceta Oficial.
En Panamá el sistema de organización de justicia administrativa es judicial ad -
ministrativo, ya que es la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, como tribunal
especializado, la conoce privativamente, las causas antes señaladas.

Existen tres tipos de organización de la justicia administrativa el judicialista del

sistema anglosajón, en el que se imparte dicha justicia por los tribunales ordinarios; el
francés que presenta autoridades administrativas revestidas de la calidad del Tribunal,
pero fuera de la administración activa; y el judicial administrativo en el que se ejerce por
tribunales especializados pertenecientes a la rama jurisdiccional del Estado. Nuestro ré-
gimen contencioso administrativo deviene del francés. En la época en que Panamá per-
teneció a Colombia, se creó igualmente un Consejo de Estado por el Libertador Simón

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Bolívar, el 28 de agosto de 1828, similar a lo que existió en Francia hasta 1872, y éste
tenía entre sus funciones el de actuar como foro contencioso administrativo.

Nuestro país se formó como República en 1903, pero no promulgó ipso facto una
regulación contenciosa administrativa. Los casos administrativos eran tratados por los
tribunales ordinarios, aplicándose, inclusive, normas del código civil para ello. Del mo-
delo francés y del colombiano se plasmaron, con posterioridad, principios de la jurisdic-
ción en cita, en la ley suprema panameña de 1941 aunque no se dirigían en ese enton-
ces, a la protección plena del derecho afectado, cuenta habida de que sólo se circuns-
cribían a los efectos de la declaratoria de ilegalidad y no permitía jurídicamente, el res-
tablecimiento del derecho conculcado, por ejemplo.

Luego con la promulgación del Decreto Legislativo numerado 4 de 1945 se esta-

blecía, entre otras cosas, la acción popular para que cualquier persona, pudiera promo-
ver la revisión de los actos, resoluciones, órdenes o disposiciones de todos los funcio-
narios o establecimientos públicos, en los casos en que se hubiera lesionado el derecho
y se creaba un Tribunal independiente del Poder Judicial y del Ejecutivo, para atender
la jurisdicción contenciosa administrativa.

Con la Constitución de 1946, se suplanta el término “decidir” por el de “revi -

sar”, el cual respondía al sentido de esa Institución de garantía. Se incluyó la acción de
nulidad, la cual podía ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica.

Con los actos legislativos No. 2 de 16 de febrero de 1956, y el No. 2 de 24 de oc-

tubre de 1956, se reforma el artículo 167 de la Constitución de 1946, incorporando el tri-
bunal contencioso, al Órgano Judicial, como uno de sus Salas. Así mismo posibilita a la
Corte el estatuir nuevas disposiciones en reemplazo de las impugnadas, cuando se
anulen los actos acusados de ilegalidad. De igual forma permite la interposición de los
recursos de plena jurisdicción, cuando hace posible, que la Corte restablezca el dere-
cho particular violado; el contencioso de interpretación, cuando dice que éste Órgano
también podrá pronunciarse prejudicialmente acerca del sentido y alcance de un acto

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administrativo de valor legal; y el contencioso de nulidad, cuando repite que podrán
acogerse a la jurisdicción contenciosa-administrativa, las personas afectadas por el
acto, resolución, orden o disposición de que se trate, cualquier persona natural o jurídi-
ca, domiciliada en el país.

En fin, el fundamento jurídico regulatorio de la vía contenciosa administrativo,

además del contemplado en la Carta Magna, se encuentra en la ley 135 de 1943, refor-
mada por la 33 de 1946.

En los artículos 190 al 192 se establecía la jurisdicción, y principalmente el 190

manifestaba que ésta servía para decidir sobre la legalidad o ilegalidad de los actos, re-
soluciones, órdenes o disposiciones de todas las autoridades administrativas, entidades
políticas descentralizadas o autónomas y autoridades provinciales o municipales. Los
juicios contencioso-administrativos, decía que sólo podían ser promovidos por parte in-
teresada, afectada o perjudicada por el acto, resolución, orden o disposición cuya ilega-
lidad se demande.

Conocerá entonces esta jurisdicción de lo siguiente:

De los decretos, órdenes, resoluciones o cualesquiera actos, sean generales o

individuales, en materia administrativa, que se acusen de ilegalidad.

De los actos, resoluciones, órdenes o disposiciones de los gerentes o de las jun-

tas directivas o de Gobierno, cualquiera que sea su denominación, de las entidades pú-
blicas autónomas o semiautónomas que se acusen de ser violatorias de las leyes, de
los decretos reglamentarios o de sus propios estatutos, reglamentos y acuerdos;

De los Recursos Contenciosos en los casos de adjudicación de tierras y de

bienes ocultos.

De las apelaciones, excepciones, tercerías o cualquier incidente en los proce -

sos por cobro coactivo. De las cuestiones suscitadas con motivo de la celebración,

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cumplimiento o extinción de los contratos administrativos. De las cuestiones que se sus-
citen en el orden administrativo entre dos o más municipios o entre dos o más institucio-
nes autónomas o entre un municipio y la Nación o entre una institución autónoma y la
Nación o entre cualesquiera de ellas.

De los Acuerdos o cualquier acto, resolución o disposición de los Consejos Pro-

vinciales, los consejos municipales, juntas comunales y juntas locales o de las autorida-
des y funcionarios que de ellas dependan, contrarios a las leyes, a los decretos que las
reglamenten o a sus propias normas.

De las indemnizaciones de que deban responder personalmente los funcionarios

del Estado, y de las restantes entidades públicas, por razón de daños o perjuicios cau-
sados por actos que esta misma Sala reforme o anule.

De las indemnizaciones por razón de la responsabilidad del Estado, y de las res-

tantes entidades públicas, en virtud de daños o perjuicios que originen las infracciones
en que incurra en el ejercicio de sus funciones o con pretexto de ejercerlas cualquier
funcionario o entidad que haya proferido el acto administrativo impugnado.

De las indemnizaciones de que sean responsables directos el Estado y las res-

tantes entidades públicas, por el mal funcionamiento de los servicios públicos a ellos
adscritos.

De la interpretación prejudicial acerca del alcance y sentido de los actos adminis-

trativos cuando la autoridad judicial encargada de decidir un proceso o la administrativa
encargada de su ejecución, lo solicite de oficio antes de resolver el fondo del negocio o
de ejecutar el acto, según corresponda.

Conocer prejudicialmente sobre la validez de los actos administrativos que de-

berán servir de base a una decisión jurisdiccional por consulta que al efecto formule la
autoridad encargada de administrar justicia.

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 Conocer del Recurso de Casación Laboral, a que se refiere el Capítulo IV, Título
VIII, Libro Cuarto del Código de Trabajo, hasta tanto se instituya la Corte de Casación
Laboral.

Ejercer todas las demás atribuciones que el Código de Trabajo atribuye a la Cor -
te de Casación Laboral.

Del proceso de protección de los derechos humanos mediante el cual la Sala po -

drá anular actos administrativos expedidos por autoridades nacionales y, si procede,
restablecer o reparar el derecho violado cuando mediante dichos actos administrativos
se violen derechos humanos justiciables previstos en las leyes de la República, incluso
aquellas que aprueben convenios internacionales sobre derechos humanos. Este pro-
ceso se tramitará según las normas de la Ley 135 de 30 de abril de 1943 y de la ley No.
33 de 11 de septiembre de 1946, pero no se requerirá que el agraviado agote previa-
mente la vía gubernativa; el Procurador de la Administración sólo intervendrá en interés
de la ley.

Siendo éste último el objeto de nuestro estudio.

II. PROCESO DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS:

Mediante la Ley No. 19 de 9 de julio de 1991 se instituyó en el sistema judicial el

proceso contencioso administrativo de los derechos humanos.

Dispone al respecto el artículo 97 inciso 15 del Código Judicial, que a la Sala

Tercera de lo Contencioso-Administrativo, que es una de las Salas de la Corte Suprema
de Justicia, le corresponde:

Del proceso de protección de los derechos humanos mediante el cual la Sala

podrá anular actos administrativos expedidos por autoridades nacionales y, si procede,

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restablecer o reparar el derecho violado cuando mediante dichos actos administrativos
se violen derechos humanos justiciables previstos en las leyes de la República, incluso
aquellas que aprueben convenios internacionales sobre derechos humanos.

Este proceso se tramitará según las normas de la Ley 135 de 30 de abril de

1943 y de la Ley 33 de 11 de septiembre de 1946, pero no se requerirá que el
agraviado agote previamente la vía gubernativa; el Procurador de la Administración sólo
intervendrá en interés de la ley.

A. LOS ACTOS IMPUGNABLES.

Los actos impugnables son actos administrativos expedidos por autoridades

nacionales que violen derechos humanos justiciables. En cuanto a la referencia a las
autoridades nacionales se ha dicho: La concepción de autoridad nacional está
concebida, más que como una fórmula de exclusión de los actos de autoridad
extranjera, al ámbito de competencia y extensión de la autoridad en el territorio
nacional. De forma que sólo son recurribles bajo este proceso, los actos provenientes
de autoridades con competencia en todo el territorio nacional. Consecuentemente, no
pueden atacarse por vía de este proceso, los actos administrativos violatorios de los
derechos humanos, emanados de autoridad pública que carezca de competencia a
nivel nacional.

Debe anotarse que no se prevé el recurso contra actos jurisdiccionales. El

término justiciable, que se menciona como atributo que debe tener el derecho humano
para su tutela, puede ser objeto de discusión y aparentemente parte de la existencia de
derechos humanos no justiciables, lo que conduce en particular a si la violación de los
derechos económicos, sociales y culturales pueden ser invocada jurisdiccionalmente.
Mecanismos especializados de protección de los derechos humanos en Panamá,
Acceso a la justicia y derechos humanos en Panamá Sobre ello se ha dicho:

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 No todos los derechos humanos contenidos en los instrumentos internacionales
(Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José; Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, etc.), ni en todos los supuestos de violación de
derechos humanos, puede demandarse protección jurisdiccional con fundamento en la
norma jurídica citada. En efecto, la protección jurisdiccional de los derechos humanos
está limitada a aquellos cuya concepción jurídica actual permite demandar su plena
vigencia y eficacia, dentro de los cuales se encuentran los derechos humanos de la
primera generación.

Han de excluirse consecuentemente los derechos de la segunda generación con

algunas excepciones, porque son derechos programáticos. No de otra manera ha de
entenderse la expresión “Derechos Humanos Justiciables” contenida en el precepto
jurídico trascrito.

Sin embargo, frente a ello debe indicarse que hoy día se tiende a reconocer la
juridicidad de los derechos económicos, sociales y culturales, por lo que los mismos en
principio no deberían estar fuera de la tutela que se otorga a través del proceso
contencioso administrativo de protección de los derechos humanos, a lo que se hizo
mención con anterioridad.

En cuanto al recurso se la he criticado su prácticamente nula importancia en la

práctica y es que, de las demandas recibidas, pocas son en las que se ha reconocido y
ordenado reparar el derecho vulnerado, puesto que en su mayoría no son admitidas a
trámite.

B. CARACTERISTICAS:
1. Proceso Especial:

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 La particularidad de este Proceso es determinada por su objeto ya que se
basa en brindarle a los administrados una especial protección judicial directa a
sus derechos humanos justiciables de agravios provenientes de actos
administrativos expedidos por las autoridades nacionales, se destaca como un
alivio procesal interno de tutela de los derechos humanos.

Según lo que explica el Dr. Hoyos, al consagrarse esta institución se

habla más propiamente de un proceso contencioso administrativo de carácter
especial que se encamina a proteger los derechos humanos previstos en las
leyes, contra actos administrativos que puedan lesionarlos.

2. Proceso dirigido a proteger los Derechos Humanos Justiciables:

En Panamá para determinar qué Derechos humanos son justiciables a
través del Proceso Contencioso-Administrativo de Protección de los Derechos
Humanos, se ha recurrido a lo que se señaló en la exposición de motivos del
Proyecto de Ley que presentó la Corte Suprema de Justicia con cual se creaba
este proceso y a la doctrina, por lo que encontramos las libertades de asociación,
expresión, y reunión, la libertad y secreto de correspondencias, el derecho a la
intimidad, libertad religiosa, entre otros, como derecho a un debido proceso legal,
principio de igualdad.

3. Protege los Derechos Humanos contra violaciones provenientes de

Actos Administrativos expedidos por autoridades nacionales:

Cuando las autoridades nacionales expiden actos administrativos que

violan los derechos humanos, se constituye en el elemento procesal necesario
con el cual se da inicio a este especial proceso de protección directa de los
Derechos Humanos. Sin embargo, no se puede atacar por medio de este
proceso los actos administrativos violatorios de los derechos humanos,
emanados de autoridad pública que carezca de competencia en el ámbito

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nacional.

El sistema introducido en nuestro país, incluye una forma de protección de

los derechos humanos de tipo justiciables, con una formulación legislativa que
reduce el marco de acción y lo restrictivo de sus conceptos tuteladores.

4. No se requiere el agotamiento de la vía administrativa:

Agotar la vía administrativa es utilizar los recursos ordinarios cuya

tramitación la llevan las autoridades administrativas competentes, y ella es una
exigencia para utilizar acciones contenciosa-administrativas de plena jurisdicción.
Por ello es que el Proceso Contencioso Administrativo de Protección de los
Derechos Humanos, posee por virtud de la ley una excepción que se concibe en
que no es necesario ni obligatorio que el agraviado por actos administrativos de
autoridades nacionales en sus derechos humanos, no agote la aludida vía lo que
le permite acudir en forma expedita ante la Sala Tercera para que a través de un
especial proceso se le proteja sus derechos humanos.

5. El Procurador de la Administración interviene en la defensa de los

Derechos Humanos:

La Ley con claridad establece una atribución que debe ejercer el

Procurador de la Administración, la cual forma parte de la defensa de la legalidad
en lo contencioso administrativo, que ha de realizar este funcionario. Esto nos
mueve a pensar que la afamada defensa de los derechos humanos que debe
realizar el Procurador de la Administración es una de las modalidades de
defender la legalidad que asuma en los procesos contenciosos, lo que la ley
busca es que al emitir a este funcionario su concepto en esta clase de procesos,
lo haga en forma libre e imparcial, pudiendo de esa manera defender la causa o
situación más correcta que su criterio beneficie a la ley.

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 6. Legitimación procesal del defensor del pueblo para ejercer la acción
contenciosa-administrativa de protección de los Derechos Humanos.

Esta legitimación se le puede definir como un permiso otorgado por la

Ley al titular de la Defensoría del Pueblo para interponer algunas acciones y
recursos como representante de los particulares, con el fin de iniciar procesos
ante la vía jurisdiccional, facultades que se ejercerán en los casos que lo estime
adecuando en razón de los objetivos de la defensoría y promover ante las
autoridades judiciales cada caso. Entre las acciones que puede ejercer la
Defensoría del Pueblo podemos encontrar las acciones populares, los recursos
de amparo de garantías constitucionales, entre otros.

Al Defensor del Pueblo le corresponde la representación del

administrado que ve sus derechos afectados, por lo que debe asumir todas las
atribuciones propias que debe ejercer un abogado particular cuando actúa en
esta clase de procesos.

C. DIFERENCIAS CON EL AMPARO DE GARANTIAS:

El proceso contencio-administrativo de protección a los derechos

humanos se diferencia del proceso de amparo de garantías constitucionales en
que el primero protege los derechos humanos previstos en las leyes, incluidas
las que ratifican convenios internacionales; mientras que el segundo se refiere a
los derechos fundamentales previstos en la Constitución.

El primero es un proceso de protección de los derechos humanos en el

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 plano de la legalidad –agrega-, y el segundo tiene el mismo objeto en el plano de
la constitucionalidad.

CONCLUSIONES:

Una justicia que controle la legalidad de las actuaciones administrativas es de

gran importancia en la consolidación de la democracia en nuestro país. Las democra-
cias liberales, que normalmente requieren de un desarrollo económico sostenido, no
solo se distinguen por tener elecciones libres para escoger a sus gobernantes sino que
también prevén restricciones al poder del Órgano Ejecutivo, tribunales independientes
para mantener el Estado de derecho, protección de los derechos individuales y de las
minorías, ausencia de censura y mínimo control de los medios de comunicación social,
y garantías efectivas contra los arrestos arbitrarios y brutalidad policial. De allí que esta
justicia especializada en controlar las actuaciones administrativas juegue un papel de
importancia en la consolidación democrática.

Ofrece además esta justicia la oportunidad y la esperanza de que se observe

cada vez un mayor respeto por los derechos humanos y quizás en el futuro el proceso
especial para la protección de los mismos tenga creciente efectividad.

Evidentemente la lucha contra el terrorismo, sobre todo a partir de los terribles

atentados de septiembre de 2001, ha traído una erosión de ciertos derechos fundamen-
tales y si esta tendencia continúa, reforzada además por el combate contra el narcotráfi-
co y la imperiosa necesidad de controlar la corrupción, ciertos derechos como el debido
proceso y el derecho a la intimidad requerirán de una fuerte defensa por la justicia con-
tencioso administrativa para que exista proporcionalidad y equilibrio entre las acciones
de la Administración y la lucha contra esos tres males de nuestra época.

Del proceso de protección de los derechos humanos mediante el cual la Sala

podrá anular actos administrativos expedidos por autoridades nacionales y, si procede,

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restablecer o reparar el derecho violado cuando mediante dichos actos administrativos
se violen derechos humanos y justiciables previstos en las leyes de la República,
incluso aquellas que aprueben convenios internacionales sobre derechos humanos.
Este proceso se tramitará según las normas de la Ley N°135 de 30 de abril de 1943 y
de la Ley N 33 de 11 de septiembre de 1946, pero no se requerirá que el agraviado
agote previamente la vía gubernativa; el procurador de la Administración sólo
intervendrá en interés de la ley

BIBLIOGRAFÍA:

Jorge Fábrega P. y Adán Arnulfo Arjona L., Ensayos "El Proceso Contencioso-
Administrativo en Panamá", en "La Protección Jurídica del Ciudadano", Ed. Civitas. S.A.
Madrid, 1993, Tomo III, pp. 2647 y ss. Lo mismo opinan García De Enterría y otros.

Jorge Fábrega P.: El Derecho Contencioso-Administrativo de Panamá (1903- 2005): Un In-

troducción Histórica de Derecho Comparado y Jurisprudencial, Sistemas Jurídicos, S.A., 2005.
(Secretaria)

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