56 GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN
Parecía lógico que así se hiciera para conseguir la de-
bida cohesión orgánica en el gobierno de un determina-
do territorio. Nada se hizo, sin embargo, para corregir
esta evidente irregularidad, porque esta comunicación
directa del Rey con las autoridades subordinadas podía
ser eficaz contrapeso de la obligada concentración de
poderes en los Jefes políticos superiores.
¿Qué significación pudo tener dentro de este compli-
cado sistema de gobierno, esa conocida fórmula jurídica
del se acata pero no se cumple?
También sobre este particular se ha escrito, a mi jui-
cio, muy a la ligera.
En esta fórmula se ha querido ver amplio portillo
para la cautelosa infiltración de un estado de arbitra-
riedad, poco menos que constante. Nada importaba que
se dictasen leyes y más leyes, con acierto mayor o me-
nor, si frente a la Real Cédula que lesionaba intereses
determinados, podía fácilmente acudirse al expediente
de decretar su no aplicación, alegando que había sido
conseguida con relación siniestra.
Sin embargo, la fórmula de referencia sólo tuvo efec-
tos suspensivos, como ya hemos dicho anteriormente,
para aquellas resoluciones cuya aplicación podía provo-
car situaciones graves o cuyo incumplimiento implicaba
injusticia notoria, a juicio de la autoridad que había de
ejecutarlas. Decretada así la suspensión —sólo la sus-
pensión— se había de informar a la Corona de las razo-
nes que la motivaban, para que examinando de nuevo
el asunto se resolviese en definitiva.
Procedimientos análogos a éstos se encuentran en to-
dos los sistemas jurídicos de todos los pueblos civili-
zados.
De manera más imperiosa son obligados en los siste-
mas jurídicos de los pueblos colonizadores.
A. Los ADELANTADOS GOBERNADORES
En la etapa inicial de los descubrimientos fue confiado
el gobierno de los nuevos territorios incorporados a la
Corona de Castilla a los jefes de las expediciones descu-
bridoras.
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN 57
Ostentaron éstos, como ya hemos dicho, el título de
Adelantado, vieja palabra castellana de origen medieval
con la cual se designaba al funcionario que ejercía el
mando, más con un carácter militar que civil, en los te-
rritorios peninsulares fronterizos con los árabes.
En las Indias se hace difícil puntualizar las atribucio-
nes peculiares de los adelantados, porque de ordinario
todo Adelantado era al propio tiempo Gobernador. Con
un carácter o con otro, se les ve ejerciendo el gobierno
político y administrativo, con facultades también de na-
turaleza militar y jurisdiccional.
Ya hemos dicho que el cargo tuvo un carácter vitali-
cio y en ocasiones hereditario. Cuando se crearon los
virreinatos, se mantuvo a los adelantados exentos de la
jurisdicción de los virreyes. Esta institución de los ade-
lantados fue desapareciendo al superarse la etapa histó-
rica de los descubrimientos y al hacerse más acusada la
presencia del Estado español en las Indias por medio
de su alta burocracia?
B. Las AUDIENCIAS
Después de los fracasos políticos de Colón y el periodo
de gobierno de Fray Nicolás de Ovando, cuando ejercía
el gobierno de la Española el hijo del descubridor, Don
Diego Colón, para hacer frente a la mayor complejidad
de la vida pública en los territorios recientemente des-
cubiertos, se creó en 1511 la primera Audiencia de Santo
Domingo.
Los conflictos jurisdiccionales que desde el primer mo-
mento se suscitaron entre la Audiencia y Don Diego
Colón, motivaron la supresión de aquélla y la restric-
ción de las facultades políticas que por herencia venía
ejerciendo el hijo del primer Almirante de las Indias,
confiándose el gobierno de la Española, primero a una
comisión de frailes jerónimos (1516), y al Licenciado Ro-
drigo de Figueroa después (1518).
En 1526 se restableció la Audiencia de Santo Domin-
go. Un año antes se había fundado la primera Audiencia
e Véase R. R. Hill, The office of Adelantado, Nueva York,
A

GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN 59
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GOBIERNO Y ADMINISTRACI
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60 GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN
Su nombramiento fue vitalicio en los primeros tiem-
pos. Luego se fijó el plazo de tres años, que gradual-
mente se extendió hasta cinco.
Esta amplitud de poderes de los primeros virreyes se
fue limitando poco a poco, de un lado, por la obligación
que se les impuso de informar a los monarcas de todas
sus actividades de gobierno con detallado pormenor, y,
de otro, por la minuciosidad reglamentarista con que se
legislaba desde España. Ya hemos visto, por otra parte,
la fiscalización que sobre los virreyes ejercieron las Au-
diencias por medio de sus Reales Acuerdos, y ya hemos
visto también lo que a este respecto significaron las visi-
tas y los juicios de residencia.
La exposición detallada de las atribuciones de los vi-
rreyes sería tarea muy prolija. Su nota distintiva fue la
universalidad, abarcando, en consecuencia, todos los as-
pectos de la vida pública : legislativo, gubernativo, fiscal
y económico, judicial, militar y aun eclesiástico, por vir-
tud del Regio Patronato Indiano, en su condición de
Vicepatronos de las Iglesias del Virreinato.**
D. Los CAPITANES-GENERALES-GOBERNADORES Y LOS GOBER-
NADORES, ALCALDES MAYORES O CORREGIDORES
En el mapa político y administrativo de las Indias se
registran otras circunscripciones que fueron designadas
con los nombres de Capitanías Generales y Gobernacio-
nes. Al frente de las primeras hubo un alto funcionario
de carácter preponderantemente militar —Capitán Gene-
ral—, pero con atribuciones también de orden civil:
gubernativas, administrativas y aun jurisdiccionales. El
mando de las segundas lo ejerció un Gobernador, fun-
cionario de nombre civil, pero con facultades también
de carácter militar.
Ha hecho notar el profesor Haring que no se advierte
una concepción sistemática, por parte del Estado espa-
ñol, en la determinación de estas demarcaciones políticas
y administrativas. De ordinario se crearon en lugares
. _* Véase L. E. Fischer, Vicerregal administration in the Span-
ish American Colonies (en “University of California Publications
in History”, xv, 1926).
61
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN
fronterizos con comarcas inexploradas o habitadas por
al yugo de los conquistadores.
indios rebeldes
Al frente de las ciudades importantes figuró otro fun-
cionario, representante en la ciudad del poder del Es-
tado, con el nombre de Alcalde Mayor en unas regiones
y en otras de Corregidor. Estos alcaldes mayores o co-
rregidores, supeditados directamente a los virreyes, pre-
sidentes, gobernadores y capitanes generales, según lcs
casos, representaron, en la ciudad en que ejercieron sus
funciones de gobierno, el poder inmediatamente superior
y con frecuencia tuvieron conflictos jurisdiccionales con
los cabildos municipales y con sus alcaldes ordinarios.*?
E. RÉGIMEN MUNICIPAL
El régimen municipal de las ciudades de Indias fue
en sus líneas generales, un fiel trasplante del viejo mu-
nicipio castellano de la Edad Media.
" Pero así como en Castilla, al tiempo de producirse los
descubrimientos colombinos, había llegado el municipio
a un momento de postración y decadencia grandes, sien-
do sólo una sombra de lo que fue el vigoroso régimen
municipal castellano de los siglos XII y XIII, en las nuevas
ciudades de las Indias, estas mismas instituciones mu-
nicipales, caducas en la Metrópoli, cobraron savia joven
en un mundo de características sociales y económicas
tan distintas, y jugaron un papel importantísimo en la
vida pública de los nuevos territorios descubiertos.
Para lo que pudiéramos llamar el estado llano de los
colonizadores, fue el Concejo Municipal de la ciudad el
órgano adecuado para dar curso a sus aspiraciones so-
ciales, así como el punto de apoyo necesario para hacer
frente, de una parte, a los privilegios señoriales excesi-
vos de los grandes descubridores y sus descendientes y,
de otra, a los abusos de poder de las propias autori-
dades de la Corona.
No duró mucho este periodo de florecimiento del mu-
nicipio colonial hispanoamericano. Ya en tiempos de
Felipe II, para hacer frente a las apremiantes necesida-
35 Lecciones del curso citado del profesor Haring.
62 GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN
des del Tesoro, se implantó en las Indias, como se había
establecido en España, la práctica viciosa de enajenar
en pública subasta y adjudicar al mejor postor los ofi-
cios públicos de más lucrativo desempeño, cuya provi-
Sn correspondía a la Corona como una de sus rega-
ías.
De este modo los oficios concejiles de las distintas ciu-
dades pasaron a manos de las familias más acaudaladas.
Surgió así un tipo de gobierno municipal de carácter
oligárquico, en el cual no siempre coincidían los intere-
ses particulares de los regidores con los generales de los
vecinos, que debían ser sus representados. : lación del comercio se creó una Aduana en Cádiz el 29
Es necesario llegar a los años precursores de la Inde-
pendencia para que los cabildos municipales vuelvan a
recobrar su perdida significación, haciéndose intérpretes
de los anhelos generales de la ciudad.
El derecho de la época admitió la existencia de Ca-
bildos abiertos, a los cuales concurrían todos los vecinos
del lugar, y Cabildos cerrados, integrados únicamente
por los regidores y demás magistrados municipales, bajo
la presidencia de los alcaldes ordinarios o de los al-
caldes mayores o corregidores en las ciudades en que
existieran estos últimos funcionarios. Los Cabildos abier-
tos sólo tuvieron efectividad considerable en los mo-
mentos iniciales de la colonización y en los años precur-
sores de la Independencia.
En la legislación se distinguieron tres clases de pobla-
ciones: ciudades metropolitanas, ciudades diocesanas o
sufragáneas y villas o lugares. El Cabildo de las pri-
meras estaba integrado por “doce Regidores, dos Fieles
Executores, dos Jurados de cada Parroquia, un Procu-
rador General, un Mayordomo, un Escribano de Concejo,
dos Escribanos públicos, uno de Minas y Registros, un
Pregonero Mayor, un Corredor de Lonja y dos Porteros”.
En las segundas, “ocho Regidores y los demás oficiales
perpetuos”. Para las villas y lugares: “Alcalde Ordina-
rio, cuatro Regidores, un Alguacil, un Escribano de
Concejo público y un Mayordomo.” (Ley II, tít. VII,
lib. IV de la Recopilación de 1680.)
Son muy interesantes los preceptos contenidos en las
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN 63
Ordenanzas de Felipe II, de 1573, sobre fundación de
ciudades y urbanismo.**
F. Los ÓRGANOS DE GOBIERNO RADICADOS EN LA METRÓPOLI,
CASA DE CONTRATACIÓN DE SEVILLA. CONSEJO SUPREMO
DE LAS INDIAS
El gobierno metropolitano de los territorios descubier-
tos por Colón y sus heroicos continuadores estuvo, en
los primeros momentos, en manos del arcediano Fonseca,
auxiliado por el contador Juan de Soria. Para la regu-
de mayo de 1493.
El 20 de enero de 1503 se creó ya en Sevilla la llamada
Casa de la Contratación de las Indias. Razones geográ-
ficas —el ser Sevilla un puerto interior, al abrigo de
posibles incursiones de piratas y corsarios—, económicas
y políticas, aconsejaron la elección de esta ciudad como
sede de todo el comercio ultramarino. -
Esta Casa de la Contratación fue, al propio tiempo que
el organismo rector del comercio con las Indias, una
institución de gobierno con atribuciones políticas —sin-
gularmente en el orden fiscal—, una pieza importante en
la esfera de la administración de justicia y un factor
poderoso para el estudio de la geografía americana y de
la ciencia náutica de la época.
En sus comienzos sólo formaron parte de la Casa de
la Contratación un Factor, un Tesorero y un Escribano-
Contador.
Los conflictos jurisdiccionales con las otras autorida-
des de Sevilla fueron, en todo momento, frecuentes.
En 1508 —22 de marzo— se creó el cargo de Piloto
Mayor, al cual se le confió el examen de pilotos para la
travesía a las Indias y la redacción de cartas de marear.
En 1510 se nombró un Juez Letrado, asesor en el orden
judicial de los oficios de la Casa. En 1511 se concedieron
a este alto organismo facultades jurisdiccionales, tanto
de orden civil como criminal, en asuntos de comercio
y navegación.
estudio citado, El régimen municipal hispano-
38 Véase mi
americano, .. .
 64 GOBIERNO
Y ADMINISTRACIÓN
La Casa de Contratación estuvo directamente supedi-
tada al Poder Real, ejercido primero por medio de los
Secretarios Fonseca y Lope de Conchillos, y luego por el
Real y Supremo Consejo de Indias.
Los orígenes históricos de este último organismo son
muy confusos. El investigador alemán profesor Scháf-
fer, aceptando las noticias de Solórzano, admite como
fecha definitiva de su creación la de 1? de agosto de 1524.
Con anterioridad a esta fecha, había sido confiado el
estudio y resolución de los asuntos de Indias a algunos
miembros del Consejo Real de Castilla. Ya en 14 de sep-
tiembre de 1519 se había creado, dentro de este Consejo
de Castilla, una Sección especial para conocer de los
asuntos indianos.
La organización y atribuciones —muy amplias— del
Consejo de Indias se presenta con gran indeterminación
en los primeros tiempos y se va precisando a lo largo de
la primera mitad del siglo xv1. En sus manos estuvo
todo el gobierno político y administrativo de los terri-
torios de las Indias: Jurisdicción civil y criminal en últi-
ma instancia; nombramiento de funcionarios; presen-
tación de prelados; aprestos de flota; expediciones de
descubrimientos; hacienda colonial; tratamiento de los
indios. Pero todo ello con subordinación efectiva a la
alta autoridad de los monarcas, que en tiempos de Fe-
lipe II se acusó con una intervención personal constante,
e.
. reservada y cautelosa.
Las actividades científicas para el mejor conocimiento
de Ultramar no fueron descuidadas. En el Consejo
hubo un Cronista Mayor de las Indias y un Cosmógrafo
Mayor.
En las célebres leyes nuevas de 1542 se fijó la estruc-
tura de este alto organismo por medio de unas Ordenan-
zas muy minuciosas. Nuevas y elogiables Ordenanzas
fueron redactadas en 1571, con motivo de la visita-ins-
pección al Consejo, realizada por el destacado jurista
Juar de Ovando.
A pesar de la gran autoridad del Consejo, se crearon
algunas Juntas especiales para conocer de determinados
asuntos. En 1575 se creó la Junta de Hacienda de Indias,
y en 1579 la Junta de Guerra.
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN 65
En el siglo xvir, con el gobierno de los privados o fa-
voritos de los monarcas, la decadencia general de España
se acusa también en el Consejo de Indias. Se realiza-
ron en esta época algunas reformas importantes en la
estructura de este organismo. Se creó dentro del Con-
sejo —demasiado numeroso— una especie de Comisión
ejecutiva llamada Cámara de Indias, que fue suprimida
en 1609 y restablecida en 1644. Se crearon también, en
1604, cuatro Secretarías, que fueron reducidas a dos
en 1609: una para Nueva España y otra para el Perú.
En 1636 se redactaron nuevas Ordenanzas. Entretanto,
la crisis económica del Consejo aumentaba con el incre-
mento del personal y de los salarios. ,
Un proceso análogo de decadencia sufrió la Casa
de la Contratación de Sevilla. En 1772 se dispuso su
traslado a Cádiz, y en 1790 se decretó su extinción.
El Consejo de Indias se convirtió en mero organismo
consultivo cuando Felipe V implantó, en 1717, la Secre-
taría del Despacho Universal de las Indias.*”
FISCAL Y RÉGIMEN TRIBUTARIO
G. ORGANIZACIÓN
No fue muy complicado el cuadro de la burocracia fiscal
de las Indias. En los primeros tiempos, los Oficiales
Reales de cada ciudad importante fueron: un Tesorero,
un Contador, un Factor y un Veedor.
Más tarde desapareció el cargo de veedor y en algunos
lugares también el de factor.
Para ciertos impuestos especiales, como el de alcabala,
hubo un recaudador especial en cada distrito. e
La política general financiera de cada territorio fue
regulada por la Junta Superior de la Real Hacienda,
integrada por el Virrey o Gobernador, los Oficios Reales,
el Juez Decano y el Fiscal de la Audiencia. Las cuentas
se remitían periódicamente a la Casa de la Contratación
de Sevilla y al Consejo de Indias.
En 1605 se establecieron tres Tribunales de Cuentas:
uno en México, otro en Lima y otro en Santa Fe de Bo-
87 E. Schiffer, Historia del Real y Supremo Consejo de las
Indias, Sevilla, 1935.
66 GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN
gotá. Hubo además un Contador especial en La Habana
y otro en Caracas.
En el cuadro de los ingresos del Tesoro español en las
Indias figuró en primer término lo procedente de las dis-
tintas regalías, anteriormente enumeradas.
Entre los impuestos, además del tributo que estuvie-
ron obligados a pagar los indios —y del cual ya nos
hemos ocupado—, figuraron los siguientes: el almojari-
fazgo, por todas las cosas que en las Indias se importasen
de Europa, así como por las que en España se impor-
tasen de las Indias y cuyo tanto por ciento cambió a lo
largo del periodo colonial; la sisa, viejo impuesto de
origen medieval, que consistía en una rebaja en favor
del erario, que se hacía en las pesas y medidas al reali-
zar las transacciones de mercaderías y que en las Indias
tuvo un carácter extraordinario, estando facultadas las
autoridades para exigirlo en caso de guerra o de otro
gasto urgente; la alcabala, que sólo se introdujo en las
Indias a fines del siglo xvI, después de vencer encona-
das resistencias, y cuyo tanto por ciento varió también
según las circunstancias; los impuestos eclesiásticos,
como los diezmos y lo que se recaudó por la predicación
de la Bula de la Santa Cruzada; los impuestos especia-
les que pesaron sobre los funcionarios, como la mesada
y la media annata.
Las llamadas rentas estancadas cambiaron con los
tiempos. En la Recopilación de 1680 se registran como
tales: el azogue, la sal donde conviniere, la pimienta,
el solian, los naipes y el papel sellado. Con razón ha
hecho notar el profesor Haring que la recaudación de
estos derechos produjo más irritación en los contribu-
yentes que beneficios para la Hacienda. Recordemos la
sublevación de los comuneros de la Nueva Granada.
Constituyeron también fuente de ingresos los donati-
vos o servicios —más o menos voluntarios— de los par-
ticulares, los empréstitos, los embargos extraordinarios
de bienes particulares enviados en los navíos de las In-
dias, las composiciones, las multas y las confiscaciones.38
Aun cuando sobre el particular todavía no puede dar-
38 Sobre el régimen fiscal en el siglo XVII, véase mi libro
Nuevos aspectos del siglo xviii español en América, Bogotá, 1947.
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN 67
se una respuesta sólidamente documentada, puede uno
preguntarse, con el tantas veces citado profesor Haring:
“¿No fueron las riquezas de las minas de América una
desgracia para la nación española? ¿No es verdad que
los tesoros traídos de América motivaron un aumento
de dinero y una subida de precios en un país no indus-
trial y que estos tesoros sirvieron solamente para satis-
facer vanidades sociales y para hacer a la nación más
incapaz para el desarrollo de su vida industrial y mer-
cantil?”39
H. EL REGIO PATRONATO INDIANO
Por bulas de los pontífices Alejandro VI y Julio II, ejer-
cieron los monarcas españoles el Regio Patronato sobre
todas las iglesias de las Indias.
Los juristas consideraron el Regio Patronato como
una de las regalías de la Corona y los reyes de España se
mostraron muy celosos de su defensa y ejercicio.
Por virtud del Regio Patronato, correspondió a la Co-
rona la presentación de todas las dignidades eclesiásti-
cas de las Indias, cualquiera que fuere su jerarquía, y la
percepción de los diezmos, con la obligación, por parte
de los monarcas, de atender cumplidamente a los gas-
tos de la erección de iglesias y a los de su sostenimiento.
Ninguna iglesia podía erigirse en las Indias sin auto-
rización del Rey. Tampoco podía establecerse y fundar
monasterios ninguna orden religiosa sin la previa licen-
cia real.
El Consejo de Indias estaba autorizado para examinar
y conceder el pase de las Bulas y Breves pontificios, pu-
diendo ordenar su retención con su aplicación al Pontí-
fice cuando contuvieren preceptos que lesionaran los
derechos del Regio Patronato.*
89 Lecciones del curso citado del profesor Haring.
40 La obra clásica sobre esta materia es la de P. Fraso, Regio
Patronato Indiarum, Madrid, 1775. Solórzano estudia amplia-
mente la cuestión en su Política Indiana. Como estudio moderno,
es muy recomendable el del P. Leturia, “Der Hl. Stuhl und das
spanische Patronat in Amerika” (publicado en Historisches Jahr-
buch, Colonia, 1926).