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HENRT A. KIS SI NGER

Estructura interna y política exterior

I. 2'l papel de la estructura doméstica

H 'rms concepción tradicional, las relaciones internacionales son
dirigidas por unidades políticas tratadas casi como
personalidades. La estructura interna se da por supuesta, la
política exterior comienza donde termina la política interna
Pero este enfoque sólo es apropiado para periodos estables porque
entonces los diversos componentes del sistema internacional
suelen tener concepciones similares de las "reglas del juego". Si las
estructuras nacionales se basan en nociones conmensurables de lo
que es justo, se crea un consenso sobre los objetivos y métodos
permisibles de la política exterior. Si las estructuras nacionales son
razonablemente estables, las tentaciones de utilizar una política
exterior aventurera para lograr la cohesión nacional son mínimas.
En estas condiciones, los líderes aplicarán generalmente los
mismos criterios y tendrán opiniones similares sobre lo que
constituye una demanda "rea- sonable". Esto no garantiza el
acuerdo, pero proporciona las condiciones para un diálogo
significativo, es decir, prepara el terreno para la diplomacia
tradicional.
Cuando las estructuras nacionales se basan en concepciones
fundamentalmente divergentes de lo que es justo, la gestión de los
asuntos internacionales se vuelve más compleja. Entonces resulta
difícil incluso definir la
La naturaleza del desacuerdo se debe a que lo que parece más
obvio para una parte parece más problemático para la otra. Un
dilema político surge porque los pros y los contras de un
determinado camino parecen equilibrados. La de6nición de lo
que constituye un problema y qué criterios son relevantes para
"resolverlo" refleja en gran medida las nociones nacionales de lo
que es justo, las presiones producidas por el proceso de toma de
decisiones y la experiencia que forma a los líderes en su ascenso a
la eminencia. Cuando las estructuras nacionales -y el concepto
de legitimidad en el que se basan- difieren a m p l i a m e n t e , los
estadistas pueden
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 siguen reuniéndose, pero su capacidad de persuasión se ha
reducido porque ya no hablan el mismo idioma.
Esto puede ocurrir incluso cuando no se hacen afirmaciones
universales. Las estructuras nacionales incompatibles pueden generar
pasivamente un abismo, simplemente por la dificultad de alcanzar un
consenso sobre la naturaleza de los objetivos y métodos "razonables".
Pero cuando uno o más Estados reclaman la aplicabilidad universal de
su estructura particular, los cismas se hacen cada vez m á s profundos.
En ese c a s o , la estructura nacional se convierte no sólo en un
obstáculo para el entendimiento, sino en una de las principales
cuestiones de los asuntos internacionales. Sus requisitos condicionan la
con- cepción de alternativas; la supervivencia parece estar implicada
en cada disputa. El aspecto simbólico de la política exterior empieza a
eclipsar el componente sustantivo. Se hace difícil considerar una
disputa "en cuanto al fondo" porque el desacuerdo parece girar
finalmente no en torno a una cuestión específica, sino en torno a un
conjunto de valores expresados en acuerdos internos. Edmund Burke
explicó las consecuencias de esta situación durante la Revolución
Francesa:
Nunca creí que pudiéramos hacer las paces con el sistema; porque no
era por un objeto que persiguiéramos en rivalidad unos con otros, sino
con el propio sistema por lo que estábamos en guerra. Tal como yo
entendía el asunto, estábamos en guerra no con su conducta, sino con su
existencia; convencidos de que su existencia y su hostilidad eran lo
mismo".
Por supuesto, la estructura interna no es irrelevante en ningún
periodo histórico. Como mínimo, determina la cantidad del esfuerzo
social total que puede dedicarse a la política exterior. Las guerras de
los reyes que gobernaban por derecho divino eran limitadas porque los
gobernantes feudales, obligados por el derecho consuetudinario, no
podían recaudar impuestos sobre la renta ni reclutar a sus súbditos. La
Revolución Francesa, que basó su política en una doctrina de voluntad
popular, movilizó por primera vez recursos a escala verdaderamente
nacional. Esta fue una de las principales razones de los asombrosos
éxitos de las armas francesas contra una Europa hostil que poseía un
mayor poder general. Los regímenes ideológicos del siglo XX han
utilizado una parte aún mayor del esfuerzo nacional. Esto les ha
permitido resistir frente a un entorno que poseía recursos muy
superiores.
Aparte de la asignación de recursos, la estructura nacional influye
decisivamente en la forma en que se interpretan las acciones de otros
Estados. Hasta cierto punto, por supuesto, toda sociedad se encuentra
en un entorno que no ha creado ella misma y al que se le imponen
algunas de las líneas maestras de su política exterior. De hecho, la
presión del entorno puede llegar a ser tan fuerte que sólo permita una
interpretación de la política exterior de un país.
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 Estrictura interna y política exterior

su importancia; Prusia en el siglo XVIII e Israel en la época

contemporánea pueden haberse encontrado en esta situación. Pero
para la mayoría de los Estados el margen de decisión ha sido
mayor. La elección real ha estado determinada e n gran medida
por su interpretación del entorno y por la concepción de las
alternativas por parte de sus líderes. Napoleón rechazó ofertas de
paz que iban más allá de l o s sueños de los reyes que habían
gobernado Francia por "derecho divino" porque estaba convencido
de que un acuerdo que demostrara las limitaciones de su poder
equivalía a su caída. Que Rusia i n t e n t e rodearse de un cinturón
de Estados amigos en Europa del Este es producto de la geografía
y la historia. Que lo intente imponiendo una estructura interna
basada en una ideología concreta es resultado de concepciones
suministradas por su do- minio.
mestic structure.
La estructura interna es decisiva finalmente en la elaboración
de objetivos positivos. El aspecto más difícil, incluso trágico, de la
política exterior es cómo abordar el problema de las conjeturas.
Cuando el margen de acción es mayor, el conocimiento en el que
basar dicha acción es escaso o ambiguo. Cuando se dispone de
conocimientos, la capacidad de influir en los acontecimientos suele
ser mínima. En 1938, nadie podía saber si Hitler era un
nacionalista incomprendido o un maníaco. Para cuando se alcanzó
la certeza, hubo que pagarla con millones de vidas.
El elemento conjetural de la política exterior -la necesidad de
orientar las acciones hacia una evaluación que no puede
demostrarse cierta cuando se enloquece- nunca es más crucial que
en un periodo revolucionario. Entonces, es evidente que el viejo
orden se está desintegrando mientras que la forma de su
recolocación es muy incierta. Todo depende, por tanto, de alguna
concepción del futuro. Pero la diversidad de las estructuras
nacionales puede dar lugar fácilmente a valoraciones diferentes de
la importancia de las tendencias existentes y, lo que es más
importante, a criterios opuestos para resolver estas diferencias.
Este es el dilema de nuestro tiempo.
Los problemas son nuevos, su escala es enorme, su naturaleza
es a menudo abstracta y siempre psicológica. En el pasado, las
relaciones internacionales se circunscribían a una zona geográfica
limitada. Los distintos continentes mantenían sus relaciones
esencialmente aislados unos de otros. Hasta el siglo XVIII, los
demás continentes afectaban a las relaciones internacionales.
Europa sólo esporádicamente y durante periodos relativamente breves.
Y
cuando Europa extendió su dominio sobre gran parte del mundo, el
extranjero
política se limitó a la las potencias occidentales con el sistema
excepción de Japón. El internacional único del XIX
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 siglo era a todos los efectos prácticos idéntica a la 'xmcert de
Europa.
El periodo posterior a la Segunda Guerra Mundial marca la
primera era de una política exterior verdaderamente global. Cada
Estado importante es capaz de producir consecuencias en todas las
partes del globo mediante la aplicación directa de su poder, o
porque las ideas pueden transmitirse casi instantáneamente, o
porque la rivalidad ideológica confiere un enorme significado
simbólico incluso a cuestiones menores en términos geopolíticos.
El mero hecho de ajustar las perspectivas a una escala tan enorme
produciría grandes dislocaciones. Este problema se ve agravado por
la aparición de tantos nuevos Estados. Desde 1945, el número de
participantes en el sistema internacional casi se ha duplicado. En
periodos anteriores, la incorporación de uno o dos nuevos Estados
solía provocar décadas de inestabilidad hasta que se establecía y
aceptaba un nuevo equilibrio. La aparición de decenas de nuevos
Estados ha multiplicado esta dificultad.
Estos trastornos serían un reto suficiente, pero quedan eclipsados
por los riesgos que plantea la tecnología moderna. La paz se mantiene
mediante la amenaza de destrucción mutua basada en armas de las que
no se tiene experiencia operativa. Deter- rene la política de impedir
una acción enfrentando al adversario a riesgos que no está dispuesto a
correr- depende en primer lugar de criterios psicológicos. Lo que el
agresor potencial cree es más crucial que lo que es objetivamente
cierto. La disuasión se produce sobre todo en la mente de los hombres.
Alcanzar un consenso internacional sobre la importancia de
estos avances sería una tarea ingente, incluso si las estructuras
nacionales fueran comparables. Resulta especialmente difícil cuando
las estructuras nacionales difieren mucho y cuando se hacen
afirmaciones universales en nombre de ellas. Una evaluación
sistemática del impacto de la estructura nacional en el desarrollo de
los asuntos internacionales tendría que tener en cuenta factores
como las tradiciones históricas, los valores sociales y el sistema
educativo. Pero esto trascendería con mucho el ámbito de un
artículo. Para los fines de esta discusión nos limitaremos a esbozar
el impacto de dos factores solamente: la estructura administrativa y
la experiencia formativa de los grupos de liderazgo.

II. 7'6e Impacto de la estructura administrativa

En l a é p o c a contemporánea, la propia naturaleza de la
estructura gubernamental introduce un elemento de rigidez que opera
más o menos de la siguiente manera
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 Striirłure nacional y política fioreigna
menos independientemente de las convicciones de los estadistas o
de la ideología que representan. Las cuestiones son demasiado
complejas y los hechos relevantes demasiado múltiples para ser
tratados sobre la base de la intuición personal. La
institucionalización de la toma de decisiones es un subproducto
inevitable de los riesgos de los asuntos internacionales en la era
nuclear. Además, casi todos los Estados modernos se dedican a
alguna teoría de la "planificación".
-el intento de estructurar el futuro mediante la comprensión y, si es
necesario, la manipulación del entorno. La planificación implica una
búsqueda de previsibilidad y, sobre todo, de "objetividad". Se hace un
esfuerzo deliberado por reducir los elementos relevantes de un
problema a un soporte de pedormancia media. Los vastos mecanismos
burocráticos que surgen desarrollan un impulso y un interés p r o p i o .
A medida que se hacen más complejos, sus normas internas de
f u n c i o n a m i e n t o no son necesariamente conmensurables con las
de otros países o incluso con las de otras estructuras burocráticas del
mismo país. Existe una tendencia hacia la autarquía. Una consecuencia
paradójica puede ser que un mayor control sobre el entorno nacional
se consiga al precio de una pérdida de flexibilidad en los asuntos
internacionales.
El objetivo de la burocracia es diseñar un procedimiento
operativo estándar que pueda hacer frente eBectivamente a la
mayoría de los problemas. Una burocracia es eficaz si los asuntos
que trata de forma rutinaria son, de hecho, los más frecuentes y si
sus procedimientos son pertinentes para su solución. Si se cumplen
estos criterios, las energías de los altos cargos quedan libres para
abordar con ereatividad los imprevistos o la necesidad de
innovación. La burocracia se convierte en un obstáculo cuando lo
que define como rutina no aborda la gama más significativa de
cuestiones o cuando su modo de acción prescrito resulta
irrelevante para el problema.
Cuando esto ocurre, la burocracia absorbe las energías de los altos
ejecutivos para reconciliar lo que se espera con lo que ocurre; el
análisis de dónde se está abruma la consideración de hacia dónde se
debería ir. Servir a la máquina se convierte en una ocupación más
absorbente que definir su propósito. Suecess consiste en mover la
máquina administrativa hasta el punto de decisión, dejando
relativamente poca energía para analizar el mérito de esta decisión. La
búsqueda de la "objetividad" -aunque teóricamente deseable- entraña
el peligro de que se confundan los medios y los fines, de que se exalte
una norma media de rendimiento como la única válida. La atención
tiende a desviarse del acto de elegir, que es la prueba definitiva de la
estadista, hacia la acumulación de hechos. Las decisiones p u e d e n
evitarse hasta que una crisis no admite más demora, hasta que los
acontecimientos
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han eliminado el elemento de ambigüedad. Pero en ese punto el
margen de acción constructiva es mínimo. La certeza se compra a
costa de la creatividad.
Algo así parece ser característico de los Estados burocráticos
modernos, sea cual sea su ideología. En las sociedades de tradición
pragmática, como Estados Unidos, se desarrolla una mayor
preocupación por analizar dónde se está que hacia dónde se va. Lo
que pasa por planificación es a menudo la proyección de lo familiar
en el futuro. En las sociedades ideológicas, la doctrina se
institucionaliza y la exégesis sustituye a la innovación. La
creatividad debe hacer tantas concesiones a la ortodoxia que puede
agotarse en adaptaciones doctrinales. En resumen, la acumulación
de conocimientos de la burocracia y la impersonalidad de su método
de toma de decisiones pueden conseguirse a un alto precio. La toma
de decisiones puede llegar a ser tan compleja que el proceso de
producir un consenso burocrático puede eclipsar el propósito de la
eEorC Aunque todos los administradores reflexivos admitirían en
abstracto que estos peligros existen, les resulta difícil actuar sobre
la base de sus conocimientos. Se habla mucho de planificación; de
hecho, el personal de planificación prolifera. Sin embargo, adolecen
de dos debilidades. Los elementos "operativos" pueden no tomarse
en serio el trabajo de planificación. Los planes se convierten en
ejercicios esotéricos que se aceptan en gran medida porque no
tienen consecuencias prácticas. Son un soplo a la teoría
administrativa. Al mismo tiempo, como el personal de planificación
tiene un gran incentivo para intentar ser "útil", e x i s t e un prejuicio
contra las concepciones novedosas que son difíciles de adaptar a un
molde administrativo. Una cosa es asignar a un individuo o a un
grupo la tarea de mirar hacia el futuro; otra muy distinta es crear un
entorno que fomente la comprensión de las tendencias históricas,
sociológicas y económicas más profundas. La necesidad de elaborar
un memorándum puede prevalecer sobre los imperativos del
pensamiento creativo. La búsqueda de la objetividad crea la
tentación de ver en el futuro una versión actualizada del presente.
Sin embargo, la verdadera innovación e s t á abocada a ir en contra
de las normas imperantes. El dilema de la burocracia moderna es
que, si bien todo a c t o creativo es solitario, no todo acto solitario es
creativo. Los criterios formales ayudan poco a resolver este
problema porque lo singular no puede expresarse
"objetivamente"." La rigidez de las políticas de las sociedades
tecnológicamente avanzadas se debe en gran medida a la complejidad
de la toma de decisiones. Los problemas cruciales pueden -y con
frecuencia pasar
desapercibidosdurante mucho tiempo. Pero una vez que el aparato
decisorio ha degenerado una política, resulta muy difícil cambiarla.
La alternativa a la
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 Estructura interna y política exterior
El problema del statu quo es la perspectiva de repetir todo el
angustioso proceso de toma de decisiones. Esto explica en cierta
medida el curioso fenómeno de que las decisiones tomadas con
enormes dudas y quizás con una estrecha división se conviertan
prácticamente en sacrosantas una vez adoptadas. Toda la
maquinaria administrativa gira en torno a su aplicación como si la
actividad pudiera disipar todas las dudas.
Además, l a reputación, e incluso l a supervivencia política, de la
mayoría de los líderes depende de su capacidad para hacer realidad sus
objetivos, independientemente de cómo se hayan alcanzado. Que estos
objetivos sean deseables es relativamente menos crucial. El lapso de
tiempo por el que se mide el éxito administrativo es considerablemente
más corto que aquel por el que se determinan los logros históricos. En
las sociedades fuertemente burocratizadas, todas las presiones hacen
hincapié en el primero de estos logros. Además, el personal del que
dependen los ejecutivos modernos desarrolla un impulso p r o p i o . Lo
que comienza como una ayuda para los responsables de la toma de
decisiones a menudo se convierte en una organización prácticamente
autónoma cuyos problemas internos estructuran y a veces agravan las
cuestiones que en un principio se pretendía resolver. El responsable
de la toma de decisiones siempre será consciente de la moral de su
personal. Aunque tiene la autoridad, no puede anularla con demasiada
frecuencia sin menoscabar su eficacia y, en cualquier caso, puede
carecer de los conocimientos necesarios para hacerlo. Apaciguar al
personal se convierte entonces en una de las principales
preocupaciones del ejecutivo. El resultado es una forma de democracia
administrativa, en la que una decisión refleja a menudo un consenso
alcanzable más que una convicción sustantiva (o al menos ambas se
fusionan imperceptiblemente).
Las exigencias internas de la burocracia pueden llegar a
preponderar sobre los fines para los que fue concebida. Esto es
probablemente más cierto en un Estado comunista altamente
institucionalizado, c o m o l a U R S S , que en Estados Unidos.
Cuando la maquinaria administrativa se vuelve muy compleja,
los distintos niveles del proceso de toma de decisiones quedan
separados por abismos que la complejidad del aparato oculta al
mundo exterior. La investigación se convierte entonces en un
medio para ganar tiempo y tranquilizar las conciencias. Estudiar un
problema puede convertirse en una vía de escape para no tener que
enfrentarse a él. En este proceso, la brecha entre la competencia
técnica del personal de investigación y lo que los líderes políticos,
sometidos a una dura presión, son capaces de absorber se amplía
constantemente. Esto aumenta la inseguridad del ejecutivo y puede
agravar la rigidez, la arbitrariedad o ambas. En muchos campos,
la estrategia es un ejemplo de ello. A los responsables políticos les
puede resultar difícil dedicar tantas horas a un problema como las
que el experto ha tenido que dedicarle.
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£tENRY A. KISSINGER

años para estudiarlo. La decisión final a menudo depende menos de

los conocimientos que de la capacidad de informar al máximo
responsable de la administración, de presentar los hechos de forma
que puedan ser asimilados rápidamente. Sin embargo, la eficacia
del briefing prima la teatralidad. No todo lo que suena plausible es
correcto, y muchas cosas que son correctas pueden no sonar
plausibles cuando se presentan por primera vez; y una segunda
escucha es rara. El aspecto escénico del briefing puede dejar al
responsable de la toma de decisiones con la sensación de haber sido
engañado, incluso, y quizás especialmente, cuando no sabe muy
bien cómo.
La sofisticación puede así fomentar la parálisis o una popu-
larización burda que frustra su propio propósito. El enfoque
excesivamente teórico de muchos investigadores pasa por alto el
problema de la tensión que supone la toma de decisiones en
tiempos de crisis. Lo que es relevante para la política no sólo
depende de la verdad académica, sino también de lo que puede
aplicarse en situaciones de estrés. Con frecuencia, los cuadros
técnicos actúan en un marco de normalización teórica, mientras
que, de hecho, su utilidad depende de criterios esencialmente
psicológicos. Para tener sentido político, sus propuestas deben
responder a los siguientes tipos de preguntas: ¿Comprende el
ejecutivo las propuestas? ¿Cree en ellas? ¿Las acepta como una
guía para la acción o como una excusa para no hacer nada? Pero si
se da demasiada importancia a este tipo de preocupaciones, los
requisitos de las ventas derrotarán a la sub- postura.
El pragmatismo de los ejecutivos choca así con la inclinación
teórica del personal de investigación o planificación. Por regla
general, los ejecutivos sólo toman conciencia de un problema cuando
se plantea como una cuestión administrativa. De este modo,
fomentan involuntariamente los concursos de burocracia como
único medio de generar decisiones. O los distintos elementos de la
burocracia establecen una serie de pactos de no agresión entre sí y
reducen así al responsable de la toma de decisiones a un monarca
constitucional benévolo. A medida que el papel especial del
ejecutivo se convierte cada vez más en elegir entre propuestas
generadas administrativamente, los responsables de la toma de
decisiones se convierten más en árbitros que en líderes. Tanto si
esperan a que un problema surja como una cuestión administrativa
como si esperan a que una crisis demuestre la irrelevancia del
procedimiento operativo estándar, los responsables modernos de la
toma de decisiones se convierten a menudo en los prisioneros de
sus asesores.
Enfrentado a una maquinaria administrativa tan elaborada como
fragmentada, el ejecutivo se ve obligado a recurrir a medios de
control esencialmente laterales. Muchos de sus pronunciamientos
públicos, aunque ostensiblemente
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 Estructura interna y política exterior
dirigidas a personas ajenas a la institución, desempeñan un papel
quizá más importante a la hora de establecer directrices para la
burocracia. El principal significado de un discurso del Presidente
sobre política exterior puede ser, por tanto, que resuelve un debate
interno en Washington (una declaración pública es más útil para
este fin que un memorando administrativo porque es más difícil de
revocar). Al mismo tiempo, la conciencia que tiene la burocracia de
este método de control la tienta a abreviar sus debates utilizando
los pronunciamientos de los responsables como cartas para fines
especiales. De este modo, el ejecutivo se enfrenta a propuestas de
declaraciones públicas que pueden ser inocuas en sí mismas y cuyo
significado burocrático puede ser cualquier cosa menos obvio, pero
que pueden ser utilizadas por cualquier agencia o departamento
para lanzar un estudio o programa que restringirá su libertad de
decisión más adelante.
Todo ello impulsa al ejecutivo a recurrir a medios de decisión
extraburocráticos. La práctica de confiar en emisarios especiales o
enviados personales es un ejemplo; su estatus fuera de la burocracia
les libera de algunas de sus restricciones. A veces, los acuerdos
internacionales sólo son posibles ignorando las salvaguardias contra la
acción caprichosa. Un aspecto paradójico de las burocracias modernas
es que su búsqueda de la objetividad y la ealculabilidad a menudo
conduce a callejones sin salida que sólo pueden superarse mediante
decisiones esencialmente arbitrarias.
Este modo de operar entrañaría un gran riesgo de estagnación
incluso en tiempos "normales". Resulta especialmente peligroso en
un periodo revolucionario. Porque entonces, los problemas que son
más obtru- sivos pueden ser menos relevantes. Los problemas más
significativos pueden no ser adecuados para la formulación
administrativa e incluso cuando se formulan pueden no prestarse al
consenso burocrático. Cuando la cuestión es cómo transformar el
marco existente, la rutina puede convertirse en un obstáculo
adicional tanto para la comprensión como para la acción.
Este problema, suficientemente grave en cada sociedad, se
magnifica en la conducción de los asuntos internacionales. Aunque
la maquinaria formal de toma de decisiones en los países
desarrollados muestra muchas similitudes, los criterios que
inBuenee las decisiones varían enormemente. Con cada maquinaria
administrativa cada vez más absorbida por sus propios problemas
internos, la diplomacia pierde su flexibilidad. Los dirigentes son
extremadamente conscientes de los problemas que supone aplacar
a su propia burocracia; no pueden apartarse demasiado de sus
prescripciones sin plantear graves problemas de moral. Las
decisiones se toman de forma tan dolorosa que la propia
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HENRY A. KfSSINGER

La angustia de la toma de decisiones f r e n a el toma y daca de la

diplomacia tradicional.
Esto es cierto incluso dentro de las alianzas. La consulta
significativa con otras naciones se hace muy difícil cuando el
proceso interno de toma de decisiones ya tiene algunas de las
características de los pactos entre entidades cuasi soberanas. Cada
vez hay más reticencia a arriesgar en un foro internacional el
consenso nacional que tanto ha costado conseguir. Lo que es cierto
dentro de las alianzas - e s decir, entre naciones que tienen al
menos algunos objetivos comunes- se agudiza aún más en las
relaciones entre Estados o bloques antagónicos. La brecha que se
crea cuando dos grandes burocracias generan objetivos en gran
medida de forma aislada la una de la otra y sobre la base de
criterios no necesariamente conmensurables se magnifica
considerablemente con un cisma ideológico. El grado de fervor
ideológico no es decisivo; el problema existiría aunque el
compromiso ideológico original hubiera decaído en uno o ambos
bandos. Los criterios para la toma de decisiones burocráticas
pueden seguir estando influenciados por la ideología incluso
después de que su ímpetu se haya disipado. Las estructuras
burocráticas generan su propio impulso, que puede contrarrestar
con creces la pérdida del fanatismo anterior. En las primeras fases
de un movimiento revolucionario, la ideología es crucial y el
accidente de las personalidades puede ser decisivo. El Reinado del
Terror en Francia terminó con la eliminación de un solo hombre,
Robespierre. La revolución bolchevique difícilmente habría tenido
lugar si Lenin no hubiera estado en el famoso tren que cruzó
Cermania hacia Rusia. Pero una vez que una revolución se
institucionaliza, las estructuras administrativas que ha engendrado
desarrollan sus propios intereses creados. L a ideología puede
perder importancia a la hora de crear compromiso, pero se vuelve
omnipresente a la hora de proporcionar criterios de elección
administrativa.
Las ideologías prevalecen porque se dan por supuestas. La ortodoxia
sustituye
por convicción y produce su propia forma de rigidez.
En tales circunstancias, se hace extraordinariamente difícil
entablar un diálogo significativo que trascienda las líneas divisorias
ideológicas. Cuanto más elaborada es la estructura administrativa,
menos relevante resulta la opinión de un individuo; de hecho, uno
de los propósitos de la burocracia es liberar la toma de decisiones
del accidente de las personalidades. Así, mientras que las
convicciones personales pueden modificarse, se requiere un
esfuerzo realmente monumental para alterar los compromisos
burocráticos. Y si se produce un cambio, la burocracia prefiere
avanzar a su propio ritmo y no verse excesivamente in8uenciada
por declaraciones o presiones de extranjeros. Por todas estas
razones, la diplomacia tiende a volverse rígida o a convertirse en un
proceso de negociación abstracto basado en criterios en gran
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medida formales, como la "división
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 Estructura interna y política exterior
la diferencia". Cualquiera de las dos opciones es contraproducente:
la primera, porque niega el propósito mismo de la diplomacia; la
segunda, porque subordina el propósito a la técnica y porque puede
fomentar la intransigencia. De hecho, el incentivo para la
intransigencia aumenta si se sabe que la diferencia generalmente se
dividirá.
Las diferencias ideológicas se agravan porque la mayor p a r t e
d e l m u n d o s e encuentra sólo en las primeras fases de la
evolución administrativa. Mientras que los países
tecnológicamente avanzados sufren la inercia de un exceso de
administración, las zonas en desarrollo carecen a menudo incluso
de los rudimentos de una burocracia electiva. Donde los países
avanzados pueden ahogarse en "hechos", las naciones emergentes
carecen con frecuencia de los conocimientos más elementales
necesarios para formar un {juicio significativo o para aplicarlo una
vez adoptado. Donde las grandes burocracias operan en rachas
alternas de rigidez y agitación catastrófica (en relación con la
burocracia), los nuevos Estados tienden a tomar decisiones sobre la
base de presiones casi aleatorias. La excesiva institucionalización
de una y la inadecuada estructura de la otra inhiben la estabilidad
internacional.

III. La naturaleza del liderazgo

Sea cual sea la opinión sobre el grado de "objetividad" de las
elecciones en los asuntos internacionales, las decisiones son
tomadas por individuos que, ante todo, son conscientes de la
aparente multiplicidad de opciones. Su comprensión de la
naturaleza de su elección depende de muchos factores, incluida su
experiencia durante el ascenso a la eminencia.
El estilo mediador y conciliador de la política británica en el siglo
XIX reflejaba, en parte, las cualidades fomentadas durante las
carreras en el Parlamento y los valores de un grupo dirigente
cohesionado y unido por lazos familiares y una educación común.
El carácter histérico de la política de la Alemania imperial se vio
impulsado por una estructura nacional en la que los partidos políticos
estaban privados de patrocinio, mientras que los ministros se veían
obligados a equilibrar a un monarca de derecho divino con un
Parlamento compuesto por representantes sin perspectivas de ocupar
nunca un cargo. El consenso se lograba más fácilmente mediante
arrebatos de pasión nacional que, a su vez, inquietaban a todos los
vecinos de Cermania. La política exterior de Alemania se volvió
inestable porque su estructura interna apenas desalentaba las
improvisaciones caprichosas; puede que incluso las favoreciera.
El desmoronamiento de la concepción esencialmente aristocrática del
extranjero
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