Primera Parte

14/9/23, 9:30 Thomson Reuters ProView - Manual de derecho migratorio chileno.
Segunda edición
Prólogo de la segunda edición
Esta segunda edición tiene varias novedades. La primera es que es una obra en coautoría, que junta la mirada
teórica de la investigación académica con la experiencia práctica de la representación administrativa y judicial de
personas extranjeras en Chile. Gracias al trabajo colaborativo de sus autores se genera un libro que, además de
entregar información actualizada sobre una temática nueva, se convertirá en un punto de referencia para quienes
deseen aprender y ejercer en esta área del derecho.
La segunda novedad es su actualidad. Desde que se publicó la primera edición de este manual, se han
producido importantes cambios en el derecho migratorio. Si bien la primera versión incluyó la Ley Nº 21.325,
todavía no se dictaba su reglamento ni los decretos que regulaban las subcategorías de los permisos de
residencia y permanencia transitoria. A finales de junio de 2023, cuando se envió este libro a producción, ya
habían pasado más de dos años desde que la Ley Nº 21.325 se había publicado y más de un año desde que entró
en vigor, con lo cual existe más información sobre la manera en que se están interpretando e implementando sus
distintas disposiciones, en conjunto con las demás normas que la complementan.
La tercera tiene que ver con el contexto en el cual se publica, y es la creciente relevancia que la migración ha
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adquirido para los chilenos desde 2022, lo que hace que cada día sea más necesario conocer sus reglas e
instituciones.
La estructura original del manual se mantuvo. Sin embargo, se realizaron cambios relevantes y algunos de sus
capítulos fueron completamente reescritos. Así ocurrió con el capítulo quinto sobre los estatutos y permisos
migratorios (que además cambió de nombre), el capítulo sexto sobre infracciones y sanciones y el capítulo
séptimo sobre los procedimientos administrativos en materia migratoria. Asimismo, al capítulo sobre refugio se le
agregaron otras formas de protección internacional y se lo actualizó para dar cuenta de los problemas que
experimenta la implementación de las normas relativas al refugio.
Los demás capítulos sufrieron cambios menores. Por ejemplo, el capítulo sexto sobre aspectos laborales y
previsionales y el capítulo octavo sobre nacionalidad fueron actualizados para reflejar los cambios que introdujo la
Ley Nº 21.325 y su reglamento. El capítulo tercero no cambió sustancialmente, pero se profundizó en sus diversas
dimensiones y en algunos desarrollos más recientes que han problematizado la vigencia de algunos de sus
principios. En el capítulo cuarto sobre institucionalidad se eliminó toda referencia a la derogada ley de extranjería.
Con todo, se mantuvieron a pie de página algunas reflexiones sobre la antigua institucionalidad, cuando ello
resultaba útil para aumentar la comprensión acerca de las características y funciones de la institucionalidad bajo la
Ley Nº 21.325.
Por último, se realizaron cambios menores en el capítulo primero para incorporar literatura más reciente y en el
capítulo segundo para informar de las políticas ejecutadas al finalizar el periodo presidencial del presidente
Sebastián Piñera y, luego del primer año de gobierno del presidente Gabriel Boric. A fin de lograr un poco de
distancia en los hechos que se relatan y sobre los que se reflexiona, se decidió cerrar esta edición del manual con
los hechos ocurridos hasta el 31 de diciembre de 2022.
Sin adelantarnos demasiado al contenido de cada capítulo, terminamos el prólogo reflexionando críticamente
sobre los principales cambios que se discuten en esta edición. Esto es, sobre el capítulo de los estatutos y
permisos migratorios, de las infracciones y sanciones, y de los procedimientos administrativos en materia
migratoria.
La regulación de los estatutos y permisos migratorios constituye, sin duda, un cambio radical en relación con la
antigua manera como esta materia se normaba en la antigua ley de extranjería. La diferencia no se refiere tanto a
los tipos de permisos que se consagran, sino a la prohibición general que se establece de transitar desde la
titularidad de un permiso de permanencia transitoria a la de uno de residencia temporal dentro del país. Esta
modificación ha generado que la Ley Nº 21.325 sea concebida por sus usuarios (i. e., migrantes y sus abogados)
como una de las más restrictivas en la historia de la legislación migratoria.
El capítulo sobre infracciones y sanciones migratorias propone una nueva manera de aproximarse a las
prohibiciones de ingreso. Se simplifica así la discusión doctrinaria existente, reagrupando las distintas hipótesis
https://proview-thomsonreuters-com.ezproxy.usach.cl/title.html?redirect=true&titleKey=LALEY%2F2023%2F43173540%2Fv1.0&titleStage=F&titleAcct… 4/5
14/9/23, 9:30 Thomson Reuters ProView - Manual de derecho migratorio chileno. Segunda edición
bajo las cuales se puede negar el ingreso de un extranjero al país en los tres motivos más relevantes que existen
en Chile y a nivel comparado: por existir antecedentes penales, por razones sanitarias y por incumplir la normativa
migratoria. Esta nueva tipología ilustra de mejor forma cómo los antecedentes penales y la preocupación por la
efectividad de las normas migratorias se han convertido en los principales motivos para rechazar el ingreso o
supeditar la estadía de los extranjeros en el país.
El último capítulo que sufrió importantes modificaciones fue el de los procedimientos administrativos en materia
migratoria. Esta sección se reformuló por completo para individualizar más claramente cada uno de los
procedimientos y sus reglas, dividiéndola en dos secciones: la primera, que trata sobre las solicitudes que se
realizan ante el Servicio Nacional de Migraciones y los consulados para el despliegue de los proyectos migratorios;
y la segunda, que desarrolla aquellos procedimientos que buscan sancionar y ejercer control sobre la migración
mediante la aplicación de prohibiciones de ingreso, rechazos y revocaciones de permisos, y medidas de expulsión
o reconducción de extranjeros en frontera.
Esperamos que esta nueva edición aporte al conocimiento y al desarrollo del derecho migratorio y que sea de
utilidad para quienes se dedican a la investigación y a la práctica de esta disciplina, así como para las personas
extranjeras que son usuarias del sistema migratorio en Chile.
1 En las encuestas de opinión que realiza el Centro de Estudios Públicos, ante la pregunta acerca de los tres principales problemas que debe resolver el
Gobierno, en diciembre de 2019 las personas no mencionaban a la migración como un problema (1%). En agosto de 2021, un 6% lo comenzó a señalar. En la
misma medición realizada en abril-mayo de 2022, dicho porcentaje se dobló (13%) (Encuesta CEP Nº 86 2022).
Introducción al manual de derecho migratorio
Entender la regulación de las migraciones resulta fundamental desde múltiples puntos de vista. En primer lugar,
porque la migración forma parte de la historia de la humanidad. En efecto, los seres humanos se han desplazado
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en búsqueda de alimento y de cobijo desde tiempos inmemorables. Sin embargo, no es sino desde el fin de la
Segunda Guerra Mundial que la migración ha adquirido tal notoriedad que se ha convertido en un tema
insoslayable.
En segundo lugar, la globalización ha acelerado el movimiento de personas, capitales e información a través de
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las fronteras. El movimiento de personas ha sido provocado y fortalecido por los cambios económicos, sociales y
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políticos que han experimentado las sociedades en las que vivimos. Asimismo, los avances en la conectividad
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transnacional han hecho posible una mayor diversidad en los procesos migratorios. Todas ellas son
circunstancias que justifican detenerse a pensar en las implicancias de estos movimientos y en la forma en cómo
se regulan.
Así, de acuerdo a la estimación más reciente de la Organización Internacional de las Migraciones (en adelante
OIM), en 2019, 272 millones de personas en el mundo eran migrantes internacionales, lo que equivale al 3,5% de
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la población mundial. A contrario sensu, en su mayoría las personas permanecen en sus países de nacimiento.
Ahora bien, un número importante de individuos no cruzan las fronteras internacionales, sino que se han
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desplazado dentro de su territorio. Pese a su relevancia, este libro (como se explicará más adelante) no se refiere
a las poblaciones desplazadas, sino únicamente a las personas que cambian de país de residencia habitual,
debido a su desplazamiento a través de fronteras internacionales.
El aumento de la migración internacional desde el 2000 hasta el 2020 ha sido claro y algo más rápido que lo que
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se había anticipado. Desde el 2000 y hasta la fecha, el número de personas migrantes ha aumentado en 122
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millones. En su mayoría, los migrantes abandonan su lugar de nacimiento en busca de mejores oportunidades
laborales, por razones familiares o para realizar estudios. Algunos, sin embargo, son forzados a salir de sus países
por conflictos, persecuciones o desastres naturales. Si bien en el año 2020 el número de refugiados correspondía
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a 25,9 millones, esta cifra aumentó en casi 12 millones en veinte años.
Según cifras del año 2019, en el mundo aproximadamente el 74% de los migrantes internacionales (excluyendo
a los solicitantes de refugio) tenían entre 20 y 64 años, correspondiendo un 52% a hombres y un 48% mujeres. El
61% de esa población vivía en Europa y Asia, seguido por América del Norte con un 22%, África con el 10%,
América Latina y el Caribe con el 4% y Oceanía con el 3%. En relación con el tamaño de la población de cada
región, en el 2019 las proporciones más altas de migrantes se encontraban en Oceanía, América del Norte y
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Europa con un 21%, un 16% y un 11% de la población total respectivamente. La proporción era más pequeña en
las regiones de Asia, África (1,8% y 2% respectivamente), América Latina y el Caribe (1,8%), mientras que el
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crecimiento más marcado lo experimentaron en orden decreciente Asia, Europa, América del Norte y África.
Del total de migrantes en el mundo en el año 2019, cerca de dos tercios (aproximadamente 176 millones) de
ellos habían migrado a países de altos ingresos, 82 millones de personas se encontraban en países de medianos
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ingresos y 13 millones en países de bajos ingresos.
La descripción demográfica de los dos párrafos previos demuestra el importante lugar que ha adquirido la
migración en los países de mayores ingresos. Sin embargo, este fenómeno no es exclusivo de aquéllos, como se
verá en la siguiente sección. Con todo, es importante señalar que, considerando los efectos de la globalización, el
envejecimiento de la población y la demanda estructural de mano de obra derivada del modelo de producción
global, es posible afirmar que el movimiento internacional de personas no cesará, siendo una temática que seguirá
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presente por muchos años más, tanto en países receptores como emisores de migrantes. Por lo anterior, resulta
fundamental conocer y estudiar las reglas que regulan el movimiento de personas a través de las fronteras
internacionales.
En tercer lugar, es relevante estudiar la regulación de la migración porque Chile ha pasado de ser un país de
emigración a un país receptor de inmigrantes (como se verá con más detalle en los capítulos primero y segundo),
siendo indispensable conocer cómo esta temática se regula en otros países, cómo se ha regulado en el pasado y
cómo regula esta materia la Ley Nº 21.325 de 2021.
Dado el contexto previo, el objetivo que se planteó este libro fue redactar un Manual de Derecho Migratorio que
fuera accesible para una audiencia que se está interiorizando en la temática, pero también para un público que
conoce la materia. En este sentido, se buscó ir más allá de la revisión formal de la ley de migraciones, para así
presentar el caso chileno en relación con las políticas migratorias de Europa, Norteamérica y Oceanía, y en
particular, comparativamente con el contexto sudamericano. En lo pertinente, se incluyeron además datos
históricos y demográficos para ofrecer una mirada de la regulación que estuviese en consonancia con la manera
en que este tópico ha ido evolucionando en Chile. Lo anterior no dificulta el análisis más pormenorizado de la ley y
de su regulación, sino que lo complementa y contextualiza.
Cabe destacar que el libro nace en un momento clave para Chile y para la regulación de las migraciones. La
migración hacia el país ha aumentado considerablemente en números y heterogeneidad, como se analizará en
detalle en el capítulo primero, mientras que el país se acaba de dotar de una nueva regulación migratoria (Ley Nº
21.325, Decreto Nº 296 de 2022, Decreto Nº 23 de 2022 y Decreto Nº 177 de 2022) después de más de 40 años
bajo un régimen normativo que, a ojos de la mayoría de quienes interactuaban con ella y sus instituciones, se
consideraba obsoleto y se apartaba del marco constitucional y del derecho internacional vigente. En este contexto,
entender las reglas que rigen esta sensible materia se convierte en una necesidad, del mismo modo que se vuelve
relevante comprender el lugar que ocupa Chile en el mundo. Esta obra es, en consecuencia, la primera que ofrece
una visión comentada y crítica de este nuevo cuerpo normativo.
Antes de revisar la estructura del libro, es necesario formular algunas aclaraciones. En primer lugar, hay que
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clarificar que el Manual se concentra principalmente en los migrantes internacionales, entendiendo como tales a
aquellas personas que abandonan su país de nacimiento para establecerse en otro país, motivados por diversas
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razones, entre ellas, motivaciones económicas, laborales, familiares y personales. A pesar de que el capítulo
noveno se refiere al refugio y a otros estatutos de protección internacional, es decir, a aquellas personas que
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inmigran de forma forzada, el libro se centra prioritariamente en los inmigrantes voluntarios. Del mismo modo, el
Manual no se refiere a la migración interna, sea que se produzca de forma voluntaria o forzada, tal como se señaló
anteriormente en esta introducción.
Una segunda aclaración necesaria de efectuar se refiere al rol central que se le otorga al Estado en este libro.
Se asume que este sigue ejerciendo un papel primordial en la regulación de la migración. En este sentido, se
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acoge lo dicho por James Hollifield en 2004, esto es, que vivimos en la época del Estado migratorio. En otras
palabras, nos encontramos en un periodo en el que las decisiones acerca del acceso, estadía y permanencia de
las personas en un territorio dado dependen de las reglas que ese mismo Estado establece y que luego decide
ejecutar. Con ello, el Manual se distancia de visiones más idealistas que pregonan políticas abiertas y declaran el
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fin de las fronteras y del control del Estado a su respecto.
En tercer lugar, el libro se enfoca en el derecho que regula la entrada, salida y permanencia de los inmigrantes
en el territorio nacional. El uso de la nomenclatura "derecho" no es azaroso. En este libro se menciona el derecho
y las políticas públicas como términos sinónimos que incluyen todas las normas jurídicas que se dictan (y se han
dictado) para regular la extranjería, sean leyes, reglamentos, decretos, actos administrativos generales o
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instrucciones de la autoridad. Se dejan fuera, por tanto, las políticas que se preocupan de la integración de estas
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personas una vez que han ingresado al país, con la salvedad de un breve repaso de las normas que se dictaron
desde 1990 hasta la fecha y las reglas laborales, que se realiza en el último capítulo. Cabe precisar que, si bien el
término inmigrantes es el correcto para referirse a las personas que ingresan al país, dejando fuera a los
emigrados, se utilizará indistintamente la expresión inmigrantes y migrantes para referirse a los extranjeros que
ingresan a Chile.
Por último, para simplificar la lectura de esta obra, se decidió ocupar algunos términos en su versión resumida.
Así, cada vez que se mencione al Ministerio del Interior y Seguridad Pública, se lo hará como el Ministerio del
Interior, o cuando se cite la Ley de Migración y Extranjería, recientemente aprobada, se usará la expresión "la
nueva ley" o la "Ley Nº 21.325". Lo mismo en relación con el nuevo reglamento de migraciones, "Decreto Nº 296"
o "nuevo reglamento" y los decretos que establecen las subcategorías de permanencia transitoria y de residencia
temporal, como "Decreto Nº 23" o "Decreto de permanencias transitorias", y "Decreto Nº 177" o "Decreto de
residencias temporales", respectivamente.
Debido a la dictación de la Ley Nº 21.325 y a su nuevo reglamento (Decreto Nº 296 de 2022), este Manual se
enfocará principalmente en revisar estas normas. En caso de vacíos normativos o para complementar el análisis,
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el libro se referirá a la forma como estos aspectos fueron regulados por el Decreto Ley Nº 1.094 de 1975,
denominado Ley de Extranjería (en adelante ley de extranjería) y el Decreto Supremo Nº 597 de 1984 del
Ministerio del Interior, denominado Reglamento de Extranjería (en adelante reglamento de extranjería).
Pues bien, habiendo despejado los objetivos y la extensión del libro, el Manual mantiene la estructura clásica
bajo la cual se ha estudiado este tópico en Chile, con algunas adiciones. Se incluye en el capítulo primero una
discusión que hasta la fecha había estado ausente en los manuales disponibles. En dicho capítulo, se explicará el
contexto en el que se inserta esta legislación, revisando la forma cómo otros países han regulado esta materia y
cómo han ido evolucionando las políticas migratorias desde el 2001 en adelante en los países más desarrollados.
Además, se describirá la forma cómo otros países sudamericanos han regulado el flujo de personas extranjeras en
sus países.
En el capítulo segundo, se revisarán los principales hitos de la legislación migratoria en Chile desde 1845 hasta
diciembre de 2020. Se finalizará dicha sección con una breve caracterización demográfica y socioeconómica de la
migración contemporánea en Chile, describiendo los hallazgos más atingentes de los últimos estudios que se han
publicado en el país.
Los capítulos tercero a sexto explicarán las materias centrales del derecho migratorio, en orden, la
institucionalidad, os estatutos y permisos migratorios, las sanciones e infracciones y los procedimientos
administrativos en materia migratoria. Se decidió alterar el orden tradicional de los manuales de derecho al tratar
de forma conjunta todos los procedimientos y adelantar las reflexiones sobre las sanciones, por la relevancia
práctica que posee el conocimiento de los requisitos sustantivos de los permisos y de sus sanciones, y por la
posibilidad de que los procedimientos se vayan perfeccionando a medida que la aplicación de la Ley Nº 21.325
vaya madurando.
El capítulo séptimo hará un repaso de las normas de nacionalidad y ciudadanía, enfocándose principalmente en
lo dispuesto en la Constitución vigente y en el Decreto Supremo Nº 5.142 de 1960. Se trata esta materia después
de la regulación del ingreso, egreso y estadía de los extranjeros en Chile porque se entiende que, dentro de la
trayectoria migratoria, la nacionalización es la última fase. Si bien algunas personas extranjeras podrían decidir no
adquirir la nacionalidad del país que los acoge, el porcentaje de nacionalizaciones ha sido considerado por la
literatura especializada como la principal demostración de la capacidad de un país de integrar plenamente a sus
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habitantes, y como una forma de terminar con el estatus de extranjero. Es importante señalar, por último, que es
muy probable que las reglas que regulan la nacionalidad cambien con la reforma a la Constitución vigente. Por ello
se incluyó una sección filosófica que problematiza el significado que adquiere la nacionalidad, quiénes la ejercen y
dónde se puede ejercer. Ello, en conjunto con las reglas sobre nacionalidad o ciudadanía, servirá de base o de
punto de referencia para las discusiones sobre su modificación.
El capítulo noveno revisará la temática del refugio, estudiando su ley especial y su reglamento, además del asilo
diplomático y territorial y la protección complementaria. Por último, se incluyó un capítulo sobre los aspectos
laborales y previsionales de la migración considerando la relevancia que esta población tiene para la fuerza laboral
del país, según se demostrará en el capítulo segundo.
Cabe señalar que, en la oportunidad en la que nace este libro, lo convierte en un texto muy pertinente, pero
también perfectible, en cuanto la Ley Nº 21.325 entró en pleno vigor recién con la publicación de su reglamento, el
12 de febrero de 2022. A un año de su aplicación, existen prácticas que irán madurando y, por ende, cambiando.
Sin embargo, resulta relevante mencionar las formas en que los operadores y las cortes han comenzado a aplicar
esta normativa y cómo los tribunales han resuelto algunos de los conflictos que se les han ido presentando. Con
todo, es un libro que se cimienta sobre la comprensión histórica de la regulación de las migraciones en Chile,
basado en su historia legislativa y en su práctica previa, constituyendo sin lugar a dudas una base a tener en
consideración, tanto para continuar como para refundar prácticas en la materia.
Por último, queremos agradecer a todas y todos quienes han hecho posible la publicación de esta versión en
coautoría del manual, especialmente a nuestros colegas, estudiantes y amigos que han aportado de forma
desinteresada y anónima con ideas, reflexiones y con paciencia. En este último respecto, unas palabras de afecto
para nuestras familias, sin cuyo apoyo ningún proyecto sería posible. Por el lado de Mayra, a Felipe, Leonor,
Marco, Patricia, Axel y Gloria. Y, por el lado de Tomás, a Eleonora y a Pedrito.
En esta segunda edición, Mayra agradece a la Agencia Nacional de Investigación, la que a través del Fondecyt
de Iniciación 11200018 y el Núcleo Milenio MIGRA ANID-MILENIO-NCS2022051, han permitido profundizar los
capítulos más teóricos de este libro. Tomás, por su parte, agradece especialmente a Alexis Aguirre, por compartir
con él sus conocimientos y su vocación de defensa de los derechos humanos.
2Enciclopedia Británica, Migración (2021), disponible en https://www.britannica.com/science/population-biology-and-anthropology/Migration#ref366901,

(consultado: 9.12.2020); Pascual (2019), p. 452.
3 Hacker (2017), p. 22; OIM (2020), p. 53.
4 Massey (1990), pp. 60-72; Castles (2004), pp. 205-227; Castles (2017), pp. 1538-1543.
5 OIM (2020), p. 53.
6 OIM (2020), p. 21.
7 La OIM reportó que el número de desplazados internos pasó de 21 millones en el año 2000 a 41.3 millones en el año 2020. OIM (2020), p. 11.
8 OIM (2020), p. 21.
9 OIM (2020), p. 11.
10 OIM (2020), p. 11.
11 OIM (2020), pp. 27-28. Cabe destacar que Estados Unidos ha sido el principal país receptor de migrantes desde 1970. Alemania ocupa el segundo lugar y
Arabia Saudita el tercero. A su vez, India, México y China son los principales países emisores de la migración internacional.
12 OIM (2020), p. 26.
13 OIM (2020), pp. 27-28.
14 Cornelius y Tsuda (2004), p. 40.
15 La Ley Nº 21.325, de 2021, en su artículo 1.11 define migrante como aquella "persona que se desplaza o se ha desplazado a través de una frontera
internacional, fuera de su lugar habitual de residencia, independientemente de su situación jurídica, el carácter voluntario o involuntario del desplazamiento, las
causas del desplazamiento o la duración de su estancia". Esta definición se aleja de la noción general que se ocupa en este libro y que usan los órganos
internacionales porque confunde al migrante voluntario con la persona que es forzada a salir de su país de origen. Dado lo anterior, se seguirá con la definición
internacional en los capítulos 1 y 2 (véase nota siguiente) y en el análisis de la ley se usará la nomenclatura específica que emplee dicho texto legal aclarando,
cuando corresponda, su objeto. Con todo, cabe reiterar que el libro se refiere principalmente a la migración voluntaria. Cuando este mencione la migración
forzada, se realizará la aclaración y se indicará específicamente la persona a la que se trate, sea solicitante de asilo o refugiado.
16 En las secciones numéricas, este libro adopta la definición demográfica que emplea la OECD y las Naciones Unidas del migrante internacional. Ello incluye
a los migrantes temporales, pero no a los turistas y a aquellas personas a las que no se les permite trabajar o residir en el país de destino por un periodo superior
a 3 meses.
17 La voluntariedad en la migración podría ser cuestionada cuando quien decide partir lo hace porque no le quedan otras alternativas para subsistir, aunque su
vida no corra directamente peligro por acciones u omisiones de su Estado. Pese a la gravedad de estas circunstancias, para el derecho migratorio la persona que
migra en estas condiciones sigue siendo tratada como un migrante económico y no califica como un solicitante de refugio. Esta situación encuentra una excepción
en la protección complementaria.
18 Hollifield (2004), pp. 900-905.
19 Para más detalles sobre esta discusión, véase Song (2018), pp. 385-402.
20 En los primeros dos capítulos se utiliza el vocablo políticas públicas, el que engloba todas las normas jurídicas que se incluyen en el concepto de derecho
previamente individualizado. Cuando no se hace una aclaración expresa, estas políticas públicas se refieren a la extranjería y no a materias de integración. El
concepto amplio de política pública, que involucra un entendimiento extenso del derecho viene de la tradición socio-jurídica anglosajona. Véase Calavita (2016), p.
36. Para esta autora, el derecho puede ser entendido de dos formas: 1) como sinónimo de las reglas sobre comportamiento social o de mecanismos de control
social, incluso en su forma informal; o 2) es un concepto reservado para las instituciones especializadas y jurídicas formales. En este manual asumiremos la
primera acepción, pero restringida a los ámbitos de ingreso, egreso y estadía de extranjeros.
21 Para una mirada comparativa de las políticas de integración, véase Boucher y Gest (2018), pp. 14-21. Para estos autores existe un nexo entre admisión e
integración. Para simplificar el debate y considerando que la ley chilena se enfoca principalmente en admisión, dejando fuera los aspectos de integración (salvo en
sus principios y la mención de derechos), este manual se referirá al primero, dejando para otro momento el estudio del segundo. Ello permite profundizar la
revisión de esta temática y se enmarca en la línea de trabajo de Costello (2016) para el contexto europeo.
22 Ley Nº 21.325, de 2021. Según el artículo undécimo transitorio de la Ley Nº 21.325, de 2021, "esta ley entrará en vigencia una vez publicado su
reglamento" y en el artículo décimo transitorio "una vez publicada esta ley, el Ministerio del Interior y Seguridad Pública dispondrá del plazo de un año para la
dictación del Reglamento de Migraciones".
23 Bloemraad (2016), pp. 1-55.
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1. El estudio de las políticas migratorias
Capítulo primero - Las políticas migratorias en el mundo

La literatura sobre las migraciones internacionales es abundante. Académicos de distintas disciplinas se han
aproximado a esta temática para explicar, entre otros temas, las causas de la migración y las motivaciones de
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quienes migran, sus efectos económicos y sociales en los países de origen y de destino, las experiencias de
quienes emprenden un proyecto migratorio (para ellos mismos y para los familiares que se quedan) y el proceso
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de integración en las sociedades de acogida.
Este libro no es un tratado sobre las migraciones. Se trata, en cambio, de una obra jurídica que complementa
las anteriores miradas, enfocándose principalmente en la respuesta estatal regulatoria frente a la llegada de
personas extranjeras a su territorio. En particular, es un análisis detallado del derecho migratorio chileno, es decir,
de las normas que el Estado de Chile ha dictado para regular el acceso, permanencia y salida de personas
extranjeras de sus fronteras internacionales. Si bien se incluye una mirada histórica (1845-2020), los capítulos
tercero a sexto se centran en el análisis de la nueva regulación migratoria, y, cuando corresponda, en la derogada
ley de extranjería.
Con todo, la regulación de las migraciones no se puede tratar de forma aislada. En este capítulo se desarrollará
27
la manera en que otros Estados han dado respuesta a la temática. Lo anterior, con el objeto de entregar un
necesario contexto que sirva para evaluar críticamente la forma en que el Estado chileno ha respondido a la
llegada de personas extranjeras a su país.
Las miradas comparativas sobre las respuestas gubernamentales a la migración internacional varían según su
foco de atención, sea que se concentren en sus resultados (outputs), en sus inputs (o influencias), o en las
tensiones que enfrentan y tratan de resolver y en el proceso de toma de decisiones.
Desde la perspectiva de sus resultados, autores como Cornelius, Tsuda, Hollifield, Martin y Orrenius, estudiaron
las políticas migratorias categorizándolas según la historia que cada país poseía con la migración internacional.
Así, distinguieron las políticas de los países que denominaron de migración (Estados Unidos, Canadá, Australia),
de los países que se convirtieron en Estados migratorios (Francia, Gran Bretaña, Alemania, Holanda,
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Escandinavia y Suiza) y la de los Estados migratorios tardíos (España, Italia, Japón y Corea del Sur).
De su revisión, Cornelius y otros encuentran dos resultados convergentes en las políticas de los principales
países receptores de inmigrantes. Primero, que en la ejecución de estas se ha producido una brecha entre los
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objetivos declarados de las mismas y los resultados efectivamente logrados. Con todo, comparten objetivos
similares tales como reducir el número de personas indeseadas y detener el arribo de solicitantes de refugio, como
también limitar el surgimiento de expresiones antiinmigrantes.
Segundo, y a pesar de que Cornelius y otros rechazan una teoría que apuntaría a que existe un desarrollo lineal
y una progresión de las políticas hacia un mismo punto, sí encuentran ciertas similitudes en una comparación más
granular. Las semejanzas se refieren a las políticas sobre acceso y admisión de extranjeros, el uso de programas
temporales de trabajo y el énfasis en el control externo de las fronteras (a diferencia de la fiscalización interna).
Las diferencias entre los países se mantienen en lo que se refiere a la definición de cuotas por nacionalidad, tipos
de visas, procedimientos de registro, procedimientos para verificar la capacidad de trabajar, procedimientos para
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detener y expulsar, y derechos específicos que se les conceden a los inmigrantes.
Diez años más tarde, Hollifield, Martin y Orrenius actualizaron su teoría para señalar que la convergencia entre
las políticas migratorias de los 13 países antes revisados se ha producido en relación con las políticas para
controlar la inmigración indeseada, especialmente para regular la inmigración irregular y el refugio y las políticas
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de integración hacia los inmigrantes cuya estadía es permanente.
Considerando las influencias (los inputs) que recibe la política migratoria se pueden advertir dos líneas de
investigación. Por un lado, quienes las analizan intentando aclarar las tensiones que estas enfrentan, y cómo se
resolvieron; y, por otro lado, leyendo en sus disposiciones e inclinaciones, ciertas ideologías o filosofías
predominantes.
En el primer caso, el de las tensiones, Hampshire nos indica que la regulación de la migración no es un fracaso
regulatorio entre los objetivos y los resultados logrados, como Cornelius y otros, y también como Hollifield, Martin y
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Cornelius lo reafirmaron. En cambio, este autor planteó que la política migratoria es un punto de equilibrio entre
las tensiones que se dan al interior de las instituciones del Estado liberal. En efecto, las políticas migratorias de los
principales países receptores son el resultado de diversas combinaciones entre los principios liberales de cada
Estado y las ideas que cada grupo de interés defiende y es recogida en relación con el acceso, ciudadanía e
integración de los inmigrantes. Así, en algunos periodos, estos países han logrado una síntesis de tensiones que
33
ha generado políticas más abiertas y, en otros, políticas más cerradas o restrictivas.
En el segundo caso, distintos autores han intentado identificar las ideas predominantes que estarían a la base
de las políticas migratorias globales. Para Dauvergne, por ejemplo, la mitología de la sociedad formada por la
inmigración (settler society) serviría como un prisma para entender las políticas migratorias que estos países se
34
dan. Sin tomar posición, Pécoud identificó cinco regímenes de gobernanza de las migraciones en el Norte
Global: soberanía nacional, global antiinmigración, global-derechos, gerencial o de administración de los flujos, y
35
de libre circulación. En el contexto Sudamericano, en el 2010 Marmora distinguió tres modelos, los que
denomina de securitización (similar al de antimigración), de beneficios compartidos (conectado con la visión
gerencial) y de seguridad humana de las migraciones (asociado a la protección de los derechos de los
36
migrantes).
De forma más reciente, algunos autores han considerado los inputs (sean ideas o hechos), y los actores de
forma conjunta. Geddes, por ejemplo, argumenta que la gobernanza de las migraciones es un proceso
organizacional, que solo se puede entender considerando el conjunto de actores que intervienen en su creación y
desarrollo, sean organizaciones y/o personas (nacionales e internacionales), y las ideas o informaciones que estos
actores absorben y difunden. Desde esta perspectiva, los repertorios de la gobernanza no se determinan
únicamente por lo que los actores perciben, sino por lo que estos saben hacer y lo que consideran que deben
hacer. Así, cada región tiene su propio repertorio de gobernanza. En el caso de Sudamérica desde el 2000, este
repertorio está centrado en una distinción entre apertura de iure y de facto, dependiente de la comprensión que los
37
actores poseen acerca de la gobernabilidad.
En suma, y con la salvedad de la mirada que ofreció Hampshire, Cornelius, Hollifield y Martin, Dauvergne y
Pécoud no descartaron diferencias por países, todas estas teorías son un aporte para pensar de manera más
sistemática la forma en que las naciones liberales vienen organizando la regulación de la migración en sus
territorios. Sin embargo, estas teorías se han construido mirando principalmente la realidad de Europa,
Norteamérica y Oceanía (Australia y Nueva Zelanda), dejando fuera el fenómeno regulatorio de Sudamérica,
38
África y varios países de Asia.
Ahora bien, desde el atentado a las Torres Gemelas ocurrido el 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos,
se ha producido a nivel global una mayor convergencia de los países receptores hacia políticas más restrictivas,
39
en donde el control de la migración es visto como necesario para la protección de la seguridad nacional, todo lo
cual se ha producido al mismo tiempo que ha aumentado fuertemente la migración internacional, como se señaló
en la introducción de este manual.
Una reciente investigación de Beine y otros sobre los formatos de admisión o visas de ingreso en nueve países
receptores entre los años 1999 y 2008 da cuenta de una diversidad regulatoria creciente. Progresivamente, los
Estados han dado respuestas distintas según se trate de un inmigrante económico, familiar, refugiado o asilado
político, estudiante o elegible para la nacionalización. Los autores encuentran un trato diferenciado dentro de las
mismas categorías en distintas épocas y en general una convergencia hacia privilegiar la migración calificada y
40
reducir la migración de baja calificación.
De Haas y otros llegan a una conclusión similar en su análisis de los cambios que ha experimentado la
regulación de la migración internacional desde 1945 a 2010. Si bien existe, a juicio de los autores, una
desaceleración de la liberalización desde 1945 en adelante, desde 1990 hasta la fecha se observa un incremento
de las restricciones en los 45 países que revisaron. Lo anterior se refleja en un aumento de requisitos para
acceder a la ciudadanía y la imposición de mayores condiciones para la reunificación familiar y para el ingreso de
solicitantes de refugio. Ahora bien, aclaran los mismos autores, estos cambios se pueden ver como una
41
desaceleración en la liberalización de las políticas que se produjo después de 1945.
Con todo, destacan De Haas y otros, que existirían diferencias regionales importantes. En efecto, las políticas
migratorias de Europa del Este, Europa Central, Marruecos, Sudáfrica, Israel y Turquía muestran hasta 1990 una
tendencia hacia la liberalización y de retroceso parcial después de esa fecha. En contraste, Latinoamérica y Asia
se regían por políticas restrictivas hasta 1970, comenzando con un periodo de progresiva apertura desde 1970 en
42
adelante.
En suma, las políticas migratorias en el mundo parecen converger hacia un mayor control de los flujos
migratorios o al menos hacia el establecimiento de más condiciones para ingresar a los países de destino. ¿Cuál
es la situación en Sudamérica? Para entender la respuesta gubernamental a los flujos migratorios en este
continente, se realizará una breve caracterización de la migración en la región, para luego describir someramente
la forma en que los Estados sudamericanos han reaccionado frente a la misma.
24 Massey y otros (1992), pp. 431-436.

25 A modo de ejemplo, véase Cornelius y Rosemblum (2005), pp. 99-119; Delgado-Wise (2014), pp. 643-663. Desde la economía política, véase Hollifield
(2004), pp. 885-912.
26 A modo de síntesis de las principales teorías, véase Bloemraad y otros (2018), pp. 153-179.
27 No es pacífica la selección de verbos para reflejar las distintas actitudes que pueden asumir los Estados frente al movimiento internacional de personas. Se
utiliza el verbo regular ya que engloba varias actitudes, como encauzar, dirigir o restringir el flujo de personas. Mientras algunos verbos apuntan a dotar al Estado
de mayores poderes de control, otros enfatizan el ordenar o administrar dichos flujos sin intenciones de detenerlo.
28 Cornelius y otros (2004), pp. 3-43; Hollifield y otros (2014), pp. 3-31.
29 Cornelius y otros (2004), pp. 1-20.
30 Cornelius y otros (2004), pp. 15-16.
31 Hollifield y otros (2014), p. 3.
32 Hollifield y otros (2014), p. 3. Para estos autores la brecha entre los objetivos de las políticas y los resultados se habría incrementado.
33 Hampshire (2013), pp. 1-20.
34 Dauvergne (2020), pp. 97-98. Para la autora el argumento es el siguiente (la traducción es mía). "Esta mitología asume como base la creencia de que
quienes llegan a este nuevo lugar son inmigrantes trabajadores que vienen a echar raíces y reconstruir sus vidas, para mejorar la vida de sus hijos, y que
contribuyen a un gran costo personal a la construcción de una (nueva) nación (...) Para aquellos que abogan por los inmigrantes y refugiados, esta mitología es un
poderoso llamado para mejorar el enfoque sobre la inmigración. Se usa esta mitología para persuadir a los políticos, jueces y políticos, que debemos regresar a
una época en la que tratábamos a los inmigrantes de manera diferente, por el valor que aportaban a nuestras naciones (...) Por otro lado, para aquellos que
buscan imponer leyes de inmigración cada vez más duras, restricciones cada vez más rígidas, muros cada vez más altos, la vieja mitología de la sociedad de
colonos proporciona una medida contra la cual los nuevos inmigrantes de hoy están fallando".
35 Pécoud (2020), pp. 5-8.
36 Marmora (2010), pp. 75-76.
37 Geddes (2021), pp. 196-197.
38 Boucher y Gest (2018), p. 22.
39 Cornelius y Tsuda (2004), p. 21; Boswell (2007), p. 590; Messina (2014), pp. 537-538. Messina sostuvo que los discursos incendiarios en contra de la
migración existían incluso antes de este atentado terrorista. Guiraudon y Joppke (2001) confirman el giro hacia mayor restrictividad de las políticas migratorias.
Concuerdan con el giro hacia mayor restrictividad, Acosta (2018), p. 3 y p. 200; Goodman y Howard (2013), pp. 111-139.
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2. Patrones migratorios en Sudamérica

La migración en Sudamérica sigue tendencias similares a la migración latinoamericana, aunque con ciertos
matices. Al igual que en el continente, desde mediados del siglo XX, el destino preferido de los inmigrantes
sudamericanos de estratos medios y altos era los Estados Unidos. En la década de los setenta, la migración
43
forzada motivada por la persecución política e ideológica también eligió ese país. En la década de los noventa se
44
agregó como destino Canadá y España. Sin embargo, esta diversificación no destronó a los Estados Unidos de
45
América, que continuó atrayendo a importantes oleadas de población sudamericana.
46
Por varios decenios, Sudamérica fue un continente de emigración. Recién desde el año 2000 en adelante,
asociado a mejores índices de crecimiento económico, desarrollo humano, creación de empleo, contracción de la
47
pobreza y de la desigualdad social, dicha tendencia comenzó a revertirse. Hasta antes de 2019, los países que
concentraban el mayor número de los inmigrantes sudamericanos eran Argentina y Venezuela. En Argentina se
48
encontraban nacionales de Paraguay, Bolivia, Chile y, en menor medida, de Brasil. En Venezuela, por su parte,
49
los inmigrantes provenían principalmente de Colombia. Tanto Argentina como Venezuela han sido los países que
50
históricamente han atraído más migración en la región.
Para algunos autores, el acuerdo de residencia aprobado por el Mercado Común del Sur (en adelante
51
Mercosur) en 2002 y, luego de los consensos que se generaron en ese foro sobre la migración, hicieron que se
redujeran los obstáculos domésticos para la migración e incorporación de los nacionales miembros y asociados a
52
este foro. Para otros, el aumento de la migración regional hacia los países de la misma región fue una respuesta
53
al incremento de las políticas restrictivas en Estados Unidos y en Europa.
Con todo, en el último tiempo el número de personas procedentes de fuera de la región sudamericana ha
aumentado. Por ejemplo, desde 2010 han llegado más personas de la Unión Europea (España, Italia y Portugal),
54
junto con la migración de haitianos, cubanos y dominicanos. Los inmigrantes extrarregionales se han instalado
55
preferentemente en Argentina y en Brasil, usando como tránsito Colombia y Ecuador.
Cabe destacar que las migraciones sudamericanas son de índole laboral. Las personas en la región se movilizan
por razones económicas, las que se fundamentan en la falta de trabajo, deficientes condiciones de contratación, la
56
ausencia de perspectivas de mejora y la esperanza de mejores salarios en los países de destino. En relación con
los movimientos no voluntarios, la principal fuente de desplazamientos son los conflictos internos y las situaciones
57
de violencia.
Ahora bien, en 2018 la República Bolivariana de Venezuela se convirtió en el principal país de origen de
solicitantes de refugio en el mundo, con más de 340.000 nuevas solicitudes presentadas al final de dicho año,
estimándose para esa fecha que unos 3 millones de venezolanos habían abandonado su país. Después de
58
Venezuela, El Salvador y Haití eran los países con más solicitantes. Este fenómeno ha cambiado como
consecuencia del sistema regulatorio del continente, como se verá en la siguiente sección.
Por último, es importante tener presente que, en el 2019, los países con mayor número de emigrantes fuera de la
región eran Colombia (aproximadamente 1.57 millones), Brasil (1.5 millones) y Ecuador (cerca de 1 millón). Con
todo, las mejoras en los mercados laborales locales y las condiciones económicas en Sudamérica han contribuido
59
al retorno de varios inmigrantes regionales, contrayendo la tasa de migración extrarregional.
Las cifras descritas en este apartado son consistentes con la información que maneja el Instituto de Política
Migratoria (Migration Policy Institute), organización que viene recolectando información desde su creación en 2001.
60
Estos patrones se pueden observar en los datos que este organismo ha recaudado entre 1960 y 2019. En efecto,
el número de inmigrantes hacia Sudamérica entre el año 1960 y el año 2000 era decreciente, produciéndose un
aumento sostenido del mismo desde el año 2000 en adelante. Los principales países que recibieron, y siguen
siendo destinatarios de la migración, son en orden de importancia: Argentina, Venezuela y Brasil.
A continuación, la tabla Nº 1, obtenida gracias la información recolectada por el Instituto de Política Migratoria de
los censos de población, registros de población y encuestas nacionales representativas, refleja lo expuesto:
Tabla 1 - Población Migratoria Internacional por País de Destino, 1960-2019
En síntesis, los patrones migratorios en Sudamérica muestran una migración dinámica que se ha caracterizado
por su naturaleza inminentemente regional. ¿Se comparte esta tendencia demográfica a nivel de políticas? En otras
palabras, ¿existe una convergencia en la región en cuanto a la forma en que se han regulado y cómo se regulan en
la actualidad los flujos migratorios? En la siguiente sección se responderán estas preguntas.
43 OIM (2012), pp. 8-9.

44 OIM (2012), p. 11 y p. 24.
45 OIM (2020), p. 105.
46 OIM (2012), pp. 10-11.
47 OIM (2012), pp. 11-12.
48 OIM (2012), p. 15. También han llegado nacionales del Perú y de Uruguay. Estas nacionalidades han ido declinando en el tiempo.
49 OIM (2012), p. 16. Si bien Colombia era el principal país emisor de inmigrantes, en Venezuela también llegaron migrantes de Bolivia, Ecuador y Perú,
Argentina, Uruguay y Chile. Ello ocurrió principalmente entre 1970 y 1985 en donde primaron los regímenes de facto en los países vecinos.
50 OIM (2020), p. 108.
51 El Mercosur es una organización regional que fue creada en 1991 con el tratado de Asunción. Su primer objetivo fue conformar un mercado común para el
año 1994, lo que implicaba que desde ese año habría libre circulación de bienes, servicios y factores de producción en los países que conforman este órgano,
objetivo que nunca se logró. Sus miembros actuales son Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. La República Bolivariana de Venezuela se encuentra suspendida
desde el 2016. Los países de Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Perú y Surinam son Estados asociados. Bolivia se encuentra en proceso de adhesión. Acosta
(2018), p. 18. Véase https://www.mercosur.int/en/
52 OIM (2020), p. 109; Margheritis (2013), pp. 541-575.
53 OIM (2012), p. 12.
54 OIM (2020), p. 109; OIM (2012), p. 36.
55 OIM (2012), p. 34.
56 OIM (2012), p. 14.
57 OIM (2020), p. 106 y p. 109.
58 OIM (2020), p. 106.
59 OIM (2020), p. 109.
60 La información se ha obtenido de los censos de población, registros de población y encuestas representativas sobre nacionalidad. Para más detalles, véase
https://www.migrationpolicy.org/programs/data-hub/international-migration-statistics, (consultado: 22.03.2021).
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3. Las políticas migratorias en Sudamérica

Como ha quedado establecido en la sección previa, Sudamérica no es una región que históricamente se haya
caracterizado por recibir grandes flujos de inmigrantes. Con excepción de Argentina, Brasil, Uruguay y Venezuela
a principios del siglo XX, la mayoría de los países sudamericanos han sido países emisores de migrantes.
Pese a lo anterior, Acosta nos indica que la migración forma parte de la historia sudamericana. Desde la
independencia y hasta 1880, los nuevos países que se liberaron de España buscaron atraer inmigrantes para
poblar sus territorios, pero sobre todo para formar nación. Así, durante el siglo XIX, se dictaron políticas tendientes
a facilitar la estadía de personas que venían a laborar la tierra, introducir mejoras industriales o a influir en el
desarrollo económico de los países de acogida. Como lo denominó este autor, la apertura de fronteras en esta
61
época fue parte de un proceso de civilización para fortalecer Estados nuevos y aún débiles.
Asimismo, los nuevos Estados independientes dieron preeminencia al territorio como un criterio para atribuir
nacionalidad. El principio de ius solis se usó para incorporar a todos los súbditos, sin distinción, convirtiéndolos en
62
nacionales.
El siglo XX se inició con el establecimiento de restricciones hacia la migración basado en los temores que
existían acerca de la llegada de inmigrantes indeseados al territorio. Para Acosta, las élites dominantes en algunos
países comenzaron a adoptar medidas de control y de restricción del ingreso por temor a perder su cuota de poder
63
frente a la llegada de inmigrantes y a su heterogeneidad, lo que fue el caso de Argentina, Chile, Brasil, Perú y
México. En tanto, para otros países la tónica fue la indiferencia, en relación con sus nacionales en el extranjero o
con los inmigrantes en el territorio. En efecto, Colombia, Ecuador y Bolivia no regularon el movimiento de personas
64
sino hasta muy avanzado el siglo.
Por su parte, respecto de los países que regularon su migración, cabe destacar que las políticas dirigidas
coexistieron con la llegada espontánea de personas que se fueron instalando en estos países.
Ahora bien, durante la Guerra Fría las restricciones a la migración llegaron a su punto más alto, principalmente
debido a los temores de las élites gobernantes frente a este nuevo contingente de personas y una sensación de
65
pérdida de estatus de clase y de propiedad. En el caso chileno, los autores Durán y Thayer identificaron el
surgimiento de presiones nacionalistas y la creciente oposición a los privilegios que se les reconocía a los
inmigrantes libres. Ello unido al fracaso de los esfuerzos gubernamentales para dirigir la migración y a la presencia
66
continua de inmigrantes libres.
Las tensiones internas y los conflictos bélicos en varios países entre 1970 y 1980 convirtieron al continente en
un expulsor de migrantes. Los gobiernos autoritarios de esa época dictaron leyes migratorias con el objetivo de
67
proteger la seguridad nacional. Con todo y gracias al fin de las dictaduras militares y de los conflictos internos, la
situación comenzó a revertirse. Con la llegada al poder de gobiernos de izquierda, la participación de la mayoría
68
de estos países en foros regionales y el abierto rechazo a las políticas restrictivas de los gobiernos europeos y
69 70
estadounidenses, la región comenzó a liberalizar sus políticas migratorias.
A diferencia de lo que ocurrió en Norteamérica y en Europa, con el retorno a la democracia en el periodo entre
71
finales de 1970 y 1980, los países sudamericanos fueron incorporando un discurso liberal hacia la migración,
72
con un claro énfasis en los derechos de los inmigrantes.
Este discurso liberal se ha reflejado en la reforma de las legislaciones migratorias, muchas de las cuales habían
sido redactadas por gobiernos militares. Argentina fue el primer país en adoptar una ley, la Ley Nº 25.871,
adoptada en 2003, pero publicada en 2004, estableciendo el derecho humano a migrar, circunstancia que la
convirtió en un modelo para la región. Luego se hicieron reformas en Uruguay en 2008, en Colombia en 2011,
73
Bolivia en 2013, Ecuador, Perú y Brasil en 2017. El penúltimo país en modificar su regulación fue Colombia, el
74
que dictó la Ley Nº 2.136 en 2021, y el último en hacerlo fue Chile, con la Ley Nº 21.325. Si bien esta fue
publicada en 2021, recién comenzó a surtir efectos con la publicación de su reglamento, el 12 de febrero de 2022,
tal como se verá en los capítulos siguientes.
A pesar de algunas diferencias locales, las nuevas políticas liberales comparten ciertas instituciones. Rechazan
75
la criminalización de la migración, establecen el derecho a migrar como un derecho humano y se han definido
bajo el principio de la no discriminación. A su vez, se incorpora la centralidad de la reunificación familiar y la
76
importancia de la regularización migratoria.
Ahora bien, estas visiones liberales han convivido con una aplicación que de facto discrimina entre ciertas
77
nacionalidades. Si bien la brecha ha existido también en las políticas migratorias de los países más
desarrollados, y por ello varios autores, como se estableció en la primera parte de esta sección, expresaban su
78
frustración respecto al fracaso de estas políticas públicas. En el caso sudamericano, la incorporación del
lenguaje de los Derechos Humanos es única. En este contexto, la discriminación de facto contradice directamente
la filosofía bajo la cual se han construido estas políticas.
Acosta y Freier demuestran que, si bien Argentina, Ecuador y Brasil han liberalizado sus políticas migratorias,
79
estas discriminan en contra de inmigrantes que provienen de Asia, África y América Central. Esta tensión se
vislumbra a su vez en el análisis normativo-histórico que realizó Acosta de las realidades político-migratorias de
Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela. En estos países los
Derechos Humanos desempeñan un papel ambivalente, coexistiendo con mecanismos de control y de
80
exclusión. Esta circunstancia, por ejemplo, ha llevado a Domenech a calificar la política migratoria argentina
81
como una de control con rostro humano.
Pese a las inconsistencias discursivas o brechas en la práctica, la mayoría de los países de la región han
82
modificado sus legislaciones migratorias reconociendo el aporte y los derechos de los inmigrantes. En efecto,
después de que Argentina modificó su ley en 2003 (publicada en 2004), también lo hicieron Honduras y República
Dominicana (2004), luego Colombia (2004, 2011 y 2021), Panamá y Uruguay (2008), Costa Rica (2009), México y
Nicaragua (2011), Cuba y Bolivia (2013), Guatemala (2016), Ecuador, Perú, Brasil (2017), El Salvador (2019) y
83
Chile (2021-2022). Estos cambios normativos, no obstante, no eliminaron el poder soberano que se le reconocía
84
al Estado para decidir la admisión y la expulsión de los extranjeros en su territorio.
Además de estos cambios a nivel nacional, los países de la región han promovido acuerdos bilaterales y
multilaterales tendientes a facilitar el ingreso y la residencia, así como las regularizaciones migratorias. Ejemplo de
ello son los acuerdos desarrollados en el marco del Mercosur y de la Comisión Andina de Naciones (en adelante
85 86
CAN). Junto con lo anterior, la participación de algunos de los países de la región en UNASUR, en la Alianza
del Pacífico y en la CELAC ha generado mecanismos de diálogo que han resultado en algunos consensos
87
regionales en esta materia.
Después de 2015 el escenario regional ha comenzado a cambiar, lo que en algunos países ha coincidido con un
giro hacia mayor seguridad y control. En Argentina, los autores Canelo y otros han expresado que la existencia de
normas garantistas a favor de los migrantes no ha impedido que el Ejecutivo aprobara una serie de enmiendas
que facilitaron la expulsión de extranjeros y que incrementaron los operativos de control. En opinión de estos
autores, la ley argentina de 2004 contenía ciertos vacíos que fueron aprovechados por el gobierno de turno para
88
rigidizar su posición.
Ahora bien, el éxodo de ciudadanos venezolanos, desde 2014 a la fecha, dejó en evidencia la importancia de la
soberanía nacional incluso por sobre las normas que los mismos Estados habían dictado para restringirse. En su
89
mayoría, los países desconocieron sus obligaciones expresas hacia los refugiados y respondieron de forma
unilateral y discrecional en materia migratoria, creando mecanismos administrativos especiales o permisos
90
temporales para restringir el movimiento de los nacionales venezolanos hacia sus territorios. A su vez,
91
resurgieron discursos de criminalización por parte de los medios de comunicación y la política migratoria
92
comenzó a ser utilizada como parte de una política doméstica en contra del régimen de Nicolás Maduro.
La reciente conducta de los Estados sudamericanos hace renacer la visión más escéptica sobre el real cambio
de paradigma que se experimentó en la región y sobre el lugar de los Derechos Humanos en la legislación
migratoria. En este contexto, vuelven a tener sentido las palabras de Domenech, quien señaló que la regulación
migratoria sudamericana es una regulación de seguridad con rostro humano. Ello significa que junto con discursos
garantistas y algunos derechos a favor de los migrantes, las prácticas de vigilancia y de control nunca han dejado
93
de ejercer influencia.
Pese a los cambios más recientes que han ocurrido en Sudamérica, a juicio de Acosta hay convergencia en sus
políticas, lo que le permitiría sostener la existencia de un modelo digno de estudiar. A diferencia de Europa y
Norteamérica, las políticas migratorias en la región enfatizarían los derechos de los migrantes, al mismo tiempo
que mantendrían altos niveles de discrecionalidad a favor de la autoridad.
La política migratoria chilena no es una excepción. Expuesto el contexto de las políticas migratorias en el mundo
y la situación en Sudamérica, los siguientes capítulos se abocarán a estudiar detalladamente la legislación
migratoria chilena. Se inicia este análisis con una revisión de los principales hitos históricos de la legislación, para
luego presentar cómo se reguló esta materia en la nueva ley de migración y extranjería.
61 Acosta (2018), pp. 58-59.

62 Acosta (2018), p. 201.
63 Acosta (2018), p. 203.
64 Caicedo (2020), p. 24.
65 Acosta (2018), p. 203.
66 Durán y Thayer (2018), p. 445.
67 Acosta (2018), p. 5; Caicedo (2020), p. 9.
68 Margheritis (2013), pp. 541-575; Finn, Doña-Reveco y Feddersen (2019), pp. 36-53.
69 Acosta y Freier (2015), pp. 659-696.
70 Acosta (2018), pp. 4-5.
71 De Haas y otros (2016), p. 18. Salvo Chile cuyo régimen militar terminó en 1990, en Argentina y en Brasil este se extendió hasta 1983 y 1985
respectivamente. Acosta y Freier (2015), p. 666, lo extiende hasta 1990.
72 Acosta y Freier (2015), p. 660; Ceriani (2011), p. 69.
73 Acosta (2018), p. 5.
74 Ley Nº 2.136, publicada en el Diario Oficial el 4 de agosto de 2021.
75 No todas las legislaciones lo reconocen de forma explícita. Solo Argentina, Bolivia, Colombia, Ecuador, Guatemala, El Salvador, México y Uruguay.
Feddersen y otros (2022).
76 Acosta (2018), p. 23.
77 Acosta (2018), p. 3. Esta misma situación la confirman Ceriani (2011), p. 72; Fourrat (2014), pp. 144-180. La brecha entre políticas y su aplicación también
ha existido en los países de América del Norte y de Europa. La diferencia con Sudamérica es que las leyes de estos países contienen un discurso más neutral
frente a la migración. En otras palabras, no se muestran explícitamente abiertas a la migración ni contienen un catálogo de derechos como se ha consagrado en
las legislaciones regionales.
Capítulo segundo - Historia de la legislación migratoria en Chile
El objetivo de este capítulo es la revisión de los principales cuerpos normativos que se han dictado en Chile para
regular el movimiento de personas extranjeras hacia el país, con la finalidad de entender su evolución y, de esta
manera, comprender adecuadamente sus instituciones.
Algunos autores que han analizado la reciente política migratoria chilena han afirmado que el país no tendría
94
una política migratoria o que, teniéndola, se caracterizaría por ser una política de la no política. Lo anterior se
podría ver en oposición al rol que el Estado habría adoptado en el pasado, época en la que se habría intentado
orientar, con mayor o menor éxito, el ingreso de extranjeros a su territorio.
95
Más recientemente, Thayer y otros identificaron tres fases de la política migratoria. Después de la fase de la
política por defecto (1992-2004), que coincidiría con la no política, se habría instalado la política del estado de
ánimo (2005-2014) marcada por una mayor atención al fenómeno migratorio, pero con una baja
institucionalización a nivel central. Esto, a juicio de los autores, se había reproducido también entre los gobiernos
96
locales. La última etapa habría comenzado con el segundo gobierno del Presidente Sebastián Piñera en 2018,
en el cual la agenda migratoria se instala como una prioridad, se adoptan una serie de medidas consistentes, se
desarrolla una estrategia comunicacional con el mensaje central de "ordenar la casa" y se pone en ejecución una
97
política migratoria de corte selectivo.
En consonancia con lo expuesto previamente, en este libro se mostrará que el Estado nunca ha dejado de estar
presente en la política migratoria, sea mediante acciones concretas o por medio de su aquiescencia o tolerancia
frente a los flujos internacionales de personas. La omisión, al igual que la acción, son expresiones de una forma de
hacer las cosas, por cuanto en este libro se consideran ambas como parte de la política migratoria.
En suma, en este capítulo se revisará la forma en que el Estado chileno ha intentado regular el fenómeno
migratorio. Este análisis supone que el legislador y el regulador no se han mantenido indiferentes frente a la
98
migración, intentando de forma directa e indirecta incidir en el flujo de personas que han llegado a su territorio.
La intervención regulatoria en materia migratoria se puede estudiar de diversas maneras. Analíticamente, se
puede dividir la historia de la regulación enfatizando los periodos más importantes que la legislación ha
99
representado. El capítulo no innova, por cuanto bastante se ha escrito sobre la historia de la migración. No
obstante, el aporte se encuentra en la forma cómo se presentan los principales hitos de la legislación y en el
recuento histórico que cubre un periodo que va desde 1845 a 2022.
100
En uno de los primeros intentos por poner orden al disperso cuerpo normativo que ha existido, la abogada e
investigadora María Daniela Lara habría señalado que la legislación migratoria se podría dividir en tres grandes
fases de desarrollo: un primer periodo, caracterizado por un gran interés en la migración, especialmente europea,
con el objetivo de civilizar a su población nativa; un segundo periodo, de breve duración pero de gran relevancia,
habría comenzado luego de la dictadura militar (1973) y terminado con la asunción del Presidente Patricio Aylwin y
el retorno a la democracia en Chile (1990), etapa en la que según la autora primaría una desconfianza frente a la
migración; por último, un tercer periodo que se habría desarrollado con los gobiernos democráticos, durante los
cuales, pese a mantener la misma legislación previa, se habrían introducido perspectivas económicas y de
101
derechos fundamentales en la reforma y aplicación de la legislación vigente.
En líneas gruesas es posible concordar con las tres grandes fases que identificó Lara. Sin embargo, el
importante esfuerzo sistematizador ignoró ciertos desarrollos legislativos y regulatorios que se produjeron entre su
etapa dos y tres, los que permitirían sostener la existencia de una fase propia. Como señalaron Durán y Thayer en
2018, existió en la legislación chilena un proceso paulatino de incorporación de condiciones para el reconocimiento
de los inmigrantes. Este proceso tuvo como hito definitivo la implementación del Decreto con Fuerza de Ley Nº 69
102
de 1953 (en adelante DFL Nº 69) y el Decreto Nº 521 de 1953 que reglamentó el DFL Nº 69.
Si bien el DFL Nº 69 continuó con la distinción entre la migración libre y dirigida que venía de la época anterior, y
en este sentido siguió impulsando la migración por su capacidad de civilizar, se incrementaron con él las medidas
de control hacia la población extranjera. Es así como antes de la dictación de la ley de extranjería por la junta
militar, los gobiernos de turno habrían comenzado paulatinamente a introducir restricciones al movimiento de
personas, conformando con ello una nueva etapa en la regulación migratoria.
Conforme a lo señalado, el capítulo se dividirá en cinco partes, correspondiendo las cuatro primeras a las
distintas etapas que ha asumido la legislación y regulación migratoria, y la última a una caracterización reciente de
la migración en Chile. Así, se comenzará revisando el impulso colonizador de la regulación (1845-1917), para
luego analizar las primeras normas que tuvieron como propósito controlar y restringir los flujos de personas (1918-
103
1974), tanto en lo que se refiere a las reglas de extranjería como a las reglas sobre pasaportes. Enseguida se
describirán brevemente los antecedentes y operación de la ley de extranjería de 1975. La penúltima sección del
capítulo realizará un breve análisis de las principales orientaciones y modificaciones que se efectuaron a la ley de
extranjería que rigió esta temática hasta el año 2022. Por último, se incluyó una caracterización socio-demográfica
de los migrantes en Chile, como una forma de describir y contextualizar la principal audiencia que resultará
imperada por esta norma.
Esta revisión dejó fuera la regulación constitucional de la temática migratoria. Al respecto, cabe señalar que en
las distintas constituciones que Chile fue dictando, no se establecieron diferencias entre chilenos y extranjeros en
104 105 106
el acceso a derechos, salvo en materia laboral y de derechos políticos. - Con todo, sí se fijaron
condiciones para la nacionalización, lo que se desarrollará en el capítulo sobre nacionalidad, mencionándose el
107
tratamiento que las distintas Cartas Fundamentales le han otorgado al acceso a la ciudadanía. Por su parte,
algunos aspectos relativos al derecho constitucional a la libertad ambulatoria y su protección judicial serán tratados
en el capítulo sobre sanciones migratorias cuando se analicen aquellas normas que se vinculan con él.
94 Jensen (2009), p. 107; Stefoni (2011), p. 61. Jensen y Stefoni señalarían que la política de la no política da cuenta de un Estado que habría desistido de
ejercer un rol activo en la regulación de los flujos migratorios, resolviendo aspectos puntuales, pero sin cambiar el fondo del problema.
95 Thayer y otros (2020b), pp. 97-127. A través 55 entrevistas en profundidad a actores políticos, los autores caracterizaron la política migratoria chilena entre
1992 y 2017.
96 Thayer y otros (2020a), p. 184. Analizando las políticas adoptadas por los municipios entre marzo de 2014 y enero de 2016, Thayer y otros argumentaron
que en Chile existiría, a nivel de gobiernos locales, una política del estado de ánimo. Esta política, a juicio de los autores, estaría definida por "disposiciones
contingentes de funcionarios que por iniciativa personal, en respuesta a una demanda de hecho de la población migrante y muchas veces en contra de las
resistencias institucionales, impulsan de manera intuitiva y en una casi completa escasez de recursos, líneas de acción dirigidas a resolver los problemas más
urgentes de los migrantes".
97 Thayer y otros (2020b), pp. 107-109.
98 Este impulso de regular, si bien es incipiente y no del todo consistente, se distingue de lo que habría ocurrido en otros países latinoamericanos en donde el
tema migratorio fue escasamente regulado, como ocurrió en Colombia, Ecuador y Bolivia. Caicedo (2020), pp. 13-15.
99 Para una síntesis de los estudios sobre migración y en particular sobre los estudios históricos, véase Cano y otros (2009), pp. 1-88.
100 En una conocida publicación, Cano y otros (2009) realizan un primer recuento exhaustivo de la migración hacia Chile. La mirada no es jurídica, sino más
bien demográfica.
101 Lara (2014), p. 62. El estudio de Lara llega hasta el primer gobierno del Presidente Sebastián Piñera.
102 Durán y Thayer (2018), p. 452.
103 Este desarrollo incluye lo expuesto por Dellacasa y Hurtado (2017), quienes identificaron el inicio de la regulación estatal en 1918, en conjunto con las
normas de pasaporte, las que operaron, a juicio de los autores, como un vehículo de regulación migratoria. Dellacasa y Hurtado (2017), pp. 22-31.
104 La Constitución de 1980 en su artículo 19 Nº 16 inciso 3º permite al legislador establecer límites en el acceso a derechos de los trabajadores extranjeros
en razón de su nacionalidad. Irureta (2006), pp. 40-41. Esto hace posible, por ejemplo, que el Código del Trabajo establezca en su artículo 19 que, tratándose de
empresas de veinticinco o más trabajadores, al menos el ochenta y cinco por ciento de ellos deban ser de nacionalidad chilena.
105 Jiménez Larraín (1989), pp. 259-260.
106 Para un análisis más detallado de esta materia, es ilustrativa la sentencia del Tribunal Constitucional en un caso en que se solicitó la inaplicabilidad del
artículo 13 de la ley de extranjería. Requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artículo 13, inciso primero, del Decreto Ley Nº 1.094 y de los
artículos 13 inciso segundo, artículo 64 Nº 2, y artículo 67 inciso segundo del Decreto Ley Nº 1.094, en la causa sobre recurso de protección rol Nº 6118-2012, que
dio origen al recurso ante el Tribunal Constitucional, rol Nº 2257-2013, sentencia de 10 de septiembre de 2013.
107 Dellacasa y Hurtado (2017), pp. 13-15.
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1.1. La migración dirigida
1. El impulso colonizador (1845-1917)

Las condiciones políticas del Chile poscolonial, la lejanía de las principales rutas comerciales y sus particulares
109
características geográficas, lo habrían aislado de la llegada masiva de extranjeros no españoles como ocurrió
con el vecino país de Argentina en los albores del siglo XX. El aislamiento habría empujado a las élites de la época
a diseñar programas de atracción de inmigrantes no españoles que ayudasen a poblar los territorios extremos,
desarrollar la incipiente industria y agronomía, y, de paso, enseñar a los nacionales a través del ejemplo, el valor
110
del trabajo y del esfuerzo.
Con anterioridad a la Ley de Colonias Naturales y Extranjeros o ley de colonización de 1845, existía en Chile un
disperso marco normativo que intentó promover el asentamiento de europeos a través de la exención de
111
impuestos y una serie de beneficios para quienes vinieran a trabajar la tierra o a desarrollar una industria. Sin
embargo, no es sino con la dictación de la ley de colonización bajo el gobierno de Manuel Bulnes que comenzó el
112
verdadero impulso colonizador.
113
A partir de 1846, el gobierno adoptó una serie de medidas para operativizar los objetivos de dicha ley. Así,
por ejemplo, se entregó al presidente una serie de facultades para favorecer la llegada de colonos, se comisionó a
114
destacados personeros políticos la función de atraer europeos no españoles hacia Chile y se desarrolló una
institucionalidad destinada a coordinar estos esfuerzos.
En efecto, a través de distintas normas se fue consolidando la institucionalidad encargada de atraer a los
colonos. Así, el 15 de abril de 1872 mediante Decreto se creó la Oficina General de Inmigración, dependiente del
Ministerio de Relaciones Exteriores. En dicho Decreto se le encargaba a la Sociedad Nacional de Agricultura la
función de promover esta inmigración y de preparar todas las medidas para la instalación de los colonos en Chile.
A su vez, en 1882 se creó el cargo de Agente General de Colonización del Gobierno de Chile en Europa. En 1883
se formó la Sociedad de Fomento Fabril (SOFOFA) para promover la llegada de mano de obra especializada. En
1888, la Agencia Nacional de Agricultura fue reemplazada en estas tareas por el Inspector General de
Colonización. En 1889, la Oficina de Tierras y Colonización, que reemplazó al Inspector General de Colonización,
asumió la coordinación de todos los servicios relacionados con la instalación de los colonos, además de la
supervigilancia del cumplimiento de sus contratos de inmigración con el Estado.
Paralelamente a los intentos por atraer a los colonos europeos, el gobierno chileno en 1883 logró ocupar la zona
entre los ríos Bío Bío y Toltén, terminando con ello el conflicto con los pueblos indígenas que vivían en esa zona.
Para asegurar el dominio territorial recién adquirido, se dictaron una serie de disposiciones para fomentar el
115
establecimiento de colonos nacionales y extranjeros en las provincias de Cautín, Malleco y Valdivia. Para
Carmen Norambuena, la ocupación de la Araucanía marcó un quiebre en la inmigración selectiva, iniciando
116
después de esta fecha una nueva orientación dirigida al desarrollo agrícola e industrial.
Si bien la orientación de la política cambió después de 1883 para entregar beneficios a cualquiera que pudiera
desarrollar una industria o trabajar la tierra, fueran nacionales o extranjeros, el fomento selectivo continuó por un
117
tiempo más. Ahora bien, la promoción de la migración se amplió a extranjeros que llegaran por vía de las
118
agencias chilenas en Europa, a los inmigrantes libres que estuvieran en el país y desde 1890 a los nacionales
119
que quisiesen trabajar tierras en la zona al sur del Bío Bío.
No obstante, cabe señalar que el intento por dirigir los flujos migratorios no produjo los resultados esperados.
Según Cano y Soffia, el gobierno de turno no logró atraer al contingente deseado, en parte por la falta de claridad
con la que diseñó su proyecto, y en parte por el escaso grado de profesionalización de los europeos no españoles
que llegaron, los que en varias oportunidades perdieron el acceso a la tierra, o derechamente se dedicaron a
120
labores distintas del campo. Esta situación contrastó con la llegada espontánea de inmigrantes, la que según
Durán y Thayer fue "más masiva y constante en el tiempo, pese a no redundar en la producción de una normativa
121
específica".
109 Durán y Thayer (2018), p. 434.

110 Durán y Thayer (2018), pp. 432-433.
111 Véase Dellacasa y Hurtado (2017), pp. 11-13; Durán y Thayer (2018), pp. 433-435.
112 Lara (2014), p. 64. Benjamín Vicuña Mackenna, secretario encargado de redactar las bases del informe presentado al Supremo Gobierno sobre
Inmigración Extranjera por la Comisión Especial nombrada al efecto (1865), refiriéndose a esta ley señaló que se trataba del punto de partida de todo lo que
existía en el país en materia de inmigración y de colonias. Citado por Lara (2014) p. 66; Dellacasa y Hurtado (2017), p. 17.
113 Ley S/N de colonias naturales y extranjeros, publicada el 18 de noviembre de 1845.
114 Lara (2014), p. 65.
115 Ley Nº 380, de 1886.
116 Norambuena y Bravo (1990), p. 93.
117 Lara (2014), p. 68. Se dictaron tres leyes de colonización: la Ley Nº 994 del Ministerio de Relaciones Exteriores, de 19 de enero de 1898, la Ley Nº 1.133
del Ministerio de Tierras y Colonización de 7 de diciembre de 1898 y la Ley Nº 1.313 del Ministerio de Tierras y Colonización de 15 de enero de 1900. Después de
esta fecha, se comenzó a regular la inmigración libre. Ejemplo de lo anterior es la Ley Nº 1.884 de 22 de noviembre de 1906 y la Ley Nº 2.087 de 16 de abril de
1908, ambas del Ministerio de Relaciones Exteriores, Culto y Colonización. La única excepción al periodo en que se dictaron, lo constituye la Ley Nº 2.207 del
Ministerio de Relaciones Exteriores, Culto y Colonización, de 24 de septiembre de 1909, que se refirió a la colonización de los terrenos baldíos de la provincia de
Tacna y Arica.
118 Decreto S/N, de 1899. Decreto S/N, de 1905, Decreto S/N, de 1907, que remplazó la agencia general de inmigración por la Inspección general de
colonización e inmigración. La Inspección funcionó con dos oficinas, una de colonización y otra de inmigración. Lara (2014), pp. 70-71.
119 Ley S/N, de 1893; Ley Nº 347 del Ministerio de Relaciones Exteriores, Culto y Colonización de 14 de febrero de 1896.
120 Cano y Soffia (2009), p. 134.
121 Durán y Thayer (2018), p. 442.
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1.2. La migración espontánea
1. El impulso colonizador (1845-1917)

En paralelo al intento gubernamental por poblar y atraer europeos no españoles, durante este periodo se
produjo de forma no dirigida el arribo de muchos extranjeros al territorio nacional. Se trató de inmigrantes
europeos avecindados libremente en el marco de procesos globales de movimiento de personas, de inmigrantes
122
no europeos y de inmigrantes intrarregionales provenientes de países vecinos a Chile. Pese a que el número
123
de extranjeros fue pequeño, se señaló que su impacto económico fue significativo.
Luego de la independencia de España y la abolición de la esclavitud, la apertura del país al comercio trajo a
124
europeos provenientes principalmente de Inglaterra y Francia al puerto de Valparaíso. Por otro lado, después
del término de la Guerra del Pacífico (1884) se incorporaron al territorio nacional las provincias de Tacna, Arica,
125
Tarapacá y Antofagasta, aumentando con ello el número de inmigrantes libres en el país.
Especialmente debido a la explotación del salitre (1880 y 1930), personas de origen asiático se asentaron en el
126
norte para desempeñarse en esas faenas. A su vez, entre 1865 y 1960 llegaron de forma espontánea
127
inmigrantes árabes y asiáticos, los que no gozaban de los privilegios concedidos a los colonos. Entre estos
grupos llama la atención la incorporación de inmigrantes chinos al trabajo de las minas, los árabes que se
128
dedicaron a la actividad comercial y los coreanos que se incorporaron más adelante.
Finalmente, un grupo importante de inmigrantes de otros países latinoamericanos llegó a Chile entre 1845 y
1917. Hacia finales del siglo XX, describieron Durán y Thayer, los inmigrantes de Bolivia, Perú y Argentina
correspondían al 67% del total de extranjeros residentes en Chile. Pese a su importancia, no formaban parte de
129
una realidad reconocida ni incentivada jurídicamente por el Estado chileno.
De acuerdo al censo, el año 1854 había 19.669 personas nacidas en el extranjero en Chile. En 1865, dicha cifra
aumentó a 21.982, produciéndose un salto relevante en 1885 con 87.077 personas. Entre 1885 y 1920, el censo
130
da cuenta de que la población extranjera correspondía en promedio a un 3,4% de la población total del país.
131
Lentamente después de 1920, el número de extranjeros comenzó a disminuir.
La llegada de inmigrantes libres pareciera haber sido posible gracias a las facilidades que existían para
trasladarse de un lugar a otro sin mayores requisitos que el de obtener una licencia o permiso al momento de
132
entrar al país. Recién en 1914 a través del Decreto de 14 de abril del mismo año, se requirió que las personas
que desearan trasladarse a Chile vinieran premunidas de un certificado de salud visado por la autoridad
133
competente. Sin embargo, el cumplimiento de estas normas pareciera haber sido escaso. La dictación de
expresos decretos que establecieron sanciones a quienes no portaran sus pasaportes entre los años 1930 y 1937
demuestra que la realidad era otra. Así, hasta bien avanzado el siglo XX la circulación de extranjeros por el
territorio chileno ocurría libremente.
122 Durán y Thayer (2018), p. 442.

123 Cano y otros (2009), p. 14.
124 Cano y otros (2009), p. 13.
125 Lara (2014), p. 68.
126 Lara (2014), p. 65.
127 Cano y Soffia (2009), p. 134.
128 Cano y otros (2009), p. 15.
129 Durán y Thayer (2017), p. 444.
130 Cano y otros (2009), p. 12.
131 Esta disminución pudo estar relacionada con un endurecimiento de las normas sobre migración. No es posible saber con exactitud si existe un vínculo
causal entre las normas y el número de personas extranjeras. En 1930, el número de extranjeros correspondía a 2,5% de la población total (105.463), en 1940 a
2,1% (107.273), en 1952 a un 1,8% (103.879).
132 El Decreto de 4 de julio de 1827 del Ministerio del Interior ordenó a todo intendente conceder pasaportes para salir del país. El 10 de agosto de 1850 se
dictó una ley sobre pasaportes con la que se permitía a todo chileno y extranjero entrar, salir y circular por el país sin necesidad de pasaporte. Extranjería y Policía
Internacional a través de la legislación, Investigaciones de Chile, jefatura de Instrucción, Santiago, 1983, p. 49.
133 Extranjería y Policía Internacional a través de la legislación, Investigaciones de Chile, jefatura de Instrucción, Santiago, 1983, p. 85.
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2. El intento por controlar los flujos migratorios (1918-1974)

134
El intento por controlar el ingreso de extranjeros convivió inicialmente con el impulso colonizador, sin
embargo, a medida que avanzó el siglo las medidas de control de ingreso y de estadía fueron aumentando.
Para Durán y Thayer, el aumento de las medidas de control se produjo en respuesta a cuatro factores. Por un
lado, la progresiva presión de ciertos nacionales para adquirir los beneficios dirigidos a los inmigrantes europeos.
Por otro lado, por el notorio incremento de los inmigrantes libres como resultado de las políticas de atracción de
finales del siglo XIX. En tercer lugar, por el reconocimiento estatal del fracaso del proyecto de migración selectiva y
135
finalmente, en cuarto lugar, por un contexto ideológico de activación del nacionalismo.
La Ley Nº 3.446 de 1918 fue el primer cuerpo normativo que se preocupó de impedir la entrada al país de
extranjeros que se consideraban indeseables, ya sea por sus antecedentes penales, falta de profesión u oficio,
enfermedad declarada, ideas revolucionarias y antecedentes de desórdenes o manifestaciones contrarias al orden
público. Además de ser la primera ley que reguló los impedimentos de ingreso, entregó facultades a la autoridad
para expulsar a los extranjeros que incurrieran en algunas de las condiciones prohibidas y obligó a los no
nacionales a inscribirse en registros especiales a cargo de los prefectos de policía, junto con obtener cédulas de
136
identidad bajo riesgo de ser objeto de sanciones penales.
Para Dellacasa y Hurtado, después de 1918 el control estatal sobre las migraciones se habría manifestado
mediante la expedición de normas sobre pasaporte y no a través de un cuerpo normativo propiamente tal. Primero,
destacaron los autores, se dictaron una serie de decretos tendientes a regular la permanencia de personas en
Chile. Por ejemplo, el Decreto Nº 3.477 de 1926 exigió a los extranjeros que permanecieran más de 15 días en el
137
país su inscripción en el registro de extranjeros.
Segundo, argumentaron Dellacasa y Hurtado, mediante las normas sobre pasaportes se dispusieron categorías
de ingreso y se controló el movimiento de extranjeros libres. Así, la Ley Nº 4.871 de 1930 fue la primera norma que
138
distinguió entre diplomáticos, extranjeros residentes y turistas. A su vez, en su reglamento se consagró por
primera vez el requisito de contar con pasaporte otorgado por la autoridad competente para entrar y salir de
139
Chile. Esta exigencia fue reiterada en la Ley Nº 5.402 de 1934, estableciendo una sanción de prisión por 60
140
días para quien no contara con pasaporte visado. Finalmente, la Ley Nº 6.026 de 1937 consagró la expulsión
para la persona extranjera que ingresara sin estar provista de pasaporte debidamente visado o cuyo pasaporte no
141
cumpliera con los requisitos exigidos por la normativa.
En el gobierno de Carlos Ibáñez del Campo se dictó el DFL Nº 69 de 1953 que creó el Departamento de
Inmigración en el Ministerio de Relaciones Exteriores. Si bien este Decreto se conoce por promover una
inmigración selectiva basada, entre otras cosas, en las condiciones biológicas de la raza, también inauguró una
preocupación de la autoridad por supervigilar y controlar la entrada y permanencia de inmigrantes en Chile. Así,
por ejemplo, se exigía que todo inmigrante declarara por escrito y bajo juramento que se comprometía a acatar el
142
ordenamiento jurídico nacional y que obtuviera una "cartilla de inmigración". Asimismo, si el inmigrante, a juicio
del Ministerio de Relaciones Exteriores, faltare a los compromisos adquiridos, podía ser denunciado ante el
143
Ministerio del Interior para la aplicación de sanciones y eventualmente ser expulsado del territorio nacional.
El Decreto Nº 521, que reglamentó el DFL Nº 69, incrementó las medidas de control, en efecto, estableció
144
prohibiciones de ingreso reproduciendo y ampliando las disposiciones de la Ley Nº 3.446 de 1918. En cuanto a
la cartilla de inmigración, además de solicitar información sobre el inmigrante y el núcleo familiar que viajaba,
145
exigió acompañar certificados médicos y policiales. Este último para acreditar "buena conducta y buenos
146
antecedentes".
En 1959, bajo el gobierno de Jorge Alessandri Rodríguez se publicó la Ley Nº 13.353 que complementó el DFL
Nº 69, manteniendo vigente la regulación de la inmigración en manos del Ministerio de Relaciones Exteriores, pero
147
encargando al Ministerio del Interior el control del ingreso de los turistas, residentes temporales y definitivos.
Junto con lo anterior, otorgó amplias facultades de control de la estadía de los extranjeros, dotando al Ministerio
148
del Interior de la potestad de trasladar al inmigrante a un lugar del país mientras se regularizase su situación, a
149
decidir el rechazo y revocación de sus permisos de residencia y a dictar los decretos de expulsión.
Un mes y medio después, el Ministerio del Interior aprobó el reglamento de la Ley Nº 13.353 de 1959. En este
reglamento se establecieron nuevamente las prohibiciones de ingreso en un tenor similar al Decreto que
150
reglamentó el DFL Nº 69. Además, se incluyeron una serie de disposiciones para controlar el movimiento de los
151
extranjeros, por ejemplo, se requirió que los extranjeros mayores de 18 años, con excepción de los turistas y
residentes oficiales, obtuvieran cédula de identidad y se inscribieran en los registros especiales de extranjeros que
152
llevaba el Servicio de Investigaciones. A su vez, ordenó que las solicitudes de visaciones y prórrogas se
realizaren directamente ante el Ministerio del Interior, Gobernaciones o Intendencias, instituciones que remitirían
los antecedentes a la Unidad de Investigaciones. La solicitud de permanencia definitiva en el Departamento de
153
Santiago quedó radicada directamente en la Dirección General de Investigaciones. Por último, los extranjeros
que desearen salir del país o reingresar a él, debían contar con un salvoconducto otorgado por el Servicio de
154
Investigaciones.
El intento por controlar los flujos migratorios hacia Chile comenzó en 1918, pero fue incrementándose con el
correr de los años. Junto con las condiciones para ingresar, la regulación fue ampliando las facultades de control
que se le entregaba a la autoridad y los deberes que pesaban sobre los inmigrantes que iban ingresando al país.
134 Ejemplo de ello es el DFL Nº 256, de 1931. Posteriormente se dictó el DFL Nº 69, de 1953, en el que se le otorgaron competencias al Ministerio de
Relaciones Exteriores para promover la inmigración dirigida, pero también se aumentaron los controles a los que estaban sujetos quienes llegasen o estuviesen en
Chile. Para Dellacasa y Hurtado (2017), el impulso colonizador terminó con la dictación de la Ley Nº 15.020 de 1962 de Reforma Agraria y con la derogación de
toda franquicia a los inmigrantes, tal como lo establecía el DFL Nº 69, por medio del DFL Nº 3 del Ministerio de Hacienda, publicado el 29 de diciembre de 1979.
Dellacasa y Hurtado (2017), p. 33.
135 Durán y Thayer (2018), p. 445.
136 Ley Nº 3.446, de 1918. Para un análisis de la ley, véase Plaza y Cortés (2013), pp. 107-136.
137 Decreto Nº 3.477, de 1926.
138 Ley Nº 4.871, de 1930.
139 Decreto Nº 3.830, de 1931.
140 Ley Nº 5.402, de 1934.
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3. El paradigma de seguridad (1975-1989)

Existe un incuestionado consenso en la doctrina de que el Decreto Ley Nº 1.094 de 1975, también conocido
155
como ley de extranjería, tenía una orientación de seguridad nacional y de control a los extranjeros. De acuerdo
a Lara, la concepción que primó en esta regulación fue la de concebir al inmigrante "como una amenaza al orden y
régimen imperante, como elementos portadores de peligro, como una personificación del enemigo externo, en
156
definitiva, como influencias que no debían alcanzar la tierra nacional o bien que debían ser objeto de control".
Autoridades judiciales y políticas reconocieron esa misma orientación. En efecto, el Tribunal Constitucional
señaló en el caso Alerte con Subsecretario del Interior y Jefe del Departamento de Extranjería y Migración, ambos
del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, que la ley de extranjería era una "norma preconstitucional y
preconvencional" "que fue dictada en un periodo en que era hegemónica la teoría de los derechos de ingreso y
157
salida de personas bajo la óptica de la seguridad nacional". Asimismo, durante el transcurso de la discusión de
la que hoy es la Ley Nº 21.325 durante el gobierno del Presidente Sebastián Piñera entre 2018 y 2020,
autoridades políticas como el Jefe del Departamento de Extranjería y Migración y los asesores del Ministerio del
158
Interior sostuvieron una visión similar en sus intervenciones ante el Congreso de Chile.
La orientación de seguridad tendría orígenes históricos e institucionales. Para Stang, la comisión que se
encargó de elaborar el primer borrador de la ley de extranjería comenzó a sesionar durante la fase fundacional de
159
la dictadura, entre 1970 y 1980. En esta época, el elemento central de la doctrina de la seguridad nacional era
160
asegurar la seguridad frente a "agitadores internos", pero también de elementos externos.
En segundo lugar, la lógica del paradigma de seguridad se trasladó, en opinión de Stang, a las instituciones que
contempló la norma y en el modo en que las élites en el poder justificaron reformas posteriores. Así, por ejemplo,
el Decreto contempló normas especiales de control de extranjeros como el arresto, la residencia obligada, la
161
prohibición de residir en determinados territorios, las prohibiciones de ingreso y la expulsión.
Cabe destacar, como ha quedado expuesto en esta revisión histórica, que las instituciones del Decreto Ley Nº
1.094 de 1975 reprodujeron las normas que Chile venía adoptando para regular los flujos migratorios, como, por
ejemplo, las facultades discrecionales que se le concedieron a la autoridad para decidir los asuntos sometidos a su
consideración, los impedimentos o requisitos de ingreso, el sistema de registro y las normas sobre el
aseguramiento de la expulsión.
Ahora bien, la ley de extranjería tuvo dos particularidades. Una primera diferencia importante con su pasado es
que esta ley endureció las sanciones aplicables a los inmigrantes, incorporando el derecho penal para
162
desincentivar ciertas conductas que consideraba particularmente graves. En efecto, se sancionó penalmente a
los extranjeros que ingresaren con documentos falsos, adulterados o expedidos a nombre de otro, o que los
163 164
usaren durante su residencia. Sobre estos delitos no procedía la remisión condicional de la pena. Junto con
lo anterior, se tipificó como delito el ingreso clandestino o el ingreso por lugares no habilitados, consagrando una
pena de presidio menor en sus grados mínimo a máximo (de 61 días a 5 años), mientras que si ingresaren
existiendo una prohibición de ingreso, la pena se aumentó a presidio mayor en su grado mínimo (de 5 años y 1 día
165
a 10 años).
Una segunda característica es que, junto con otros decretos leyes que se dictaron en los primeros años de la
166
dictadura militar, la ley de extranjería sirvió inicialmente para expulsar o impedir el ingreso de extranjeros por
razones políticas y de seguridad nacional. Este uso de la ley no fue una novedad de la ley de extranjería chilena,
ya que en la región otros países sudamericanos que estaban pasando por dictaduras militares habrían regulado la
167
migración en términos similares.
En suma, no existe discusión de que la ley que reguló las migraciones por más de 40 años era una ley que
percibía la migración con desconfianza. Como dirían Durán y Thayer, fue una ley que intensificó los
168
condicionamientos que venían de años anteriores y que, como se señaló anteriormente, endureció la respuesta
estatal frente a cierto tipo de actos cometidos por los extranjeros.
Tal como se indicó al inicio de esta sección y desde el año 1990 en adelante, los gobiernos de turno introdujeron
ciertas modificaciones a la norma vigente y dictaron decretos y circulares administrativas para dar respuesta a las
nuevas formas de migración que se iban produciendo. Como se verá a continuación, este cuerpo normativo se
complementó con otras leyes, como la ley sobre refugiados (Ley Nº 20.430 de 2010) y la ley que tipificó el delito
de tráfico ilícito de migrantes y la trata de personas (Ley Nº 20.507 de 2011), así como con la entrada en vigencia
de la Convención Internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus
familiares (Decreto Nº 84 de 2005).
155 Lara (2014), p. 81; Cano y otros (2009), p. 50; Stefoni (2011), p. 59; Doña-Reveco y Mullán (2014), p. 10; Bassa y Torres (2015), pp. 107-108; Díaz
(2016a), p. 182; Díaz (2016b), p. 110; Stang (2016), pp. 89-91; Domínguez (2016), pp. 195-196; Durán y Thayer (2018), p. 456.
156 Lara (2014), p. 81. En el mismo sentido, Stefoni (2011), pp. 59-88.
157 En los mismos términos, Tribunal Constitucional, rol Nº 2257-2013, sentencia de 10 de septiembre de 2013. Véase lo resuelto por los ministros Vodanovic,
Fernández, Carmona y García en sus consideraciones para acoger el requerimiento, considerando diecinueve.
158 Por ejemplo, en el año 2019 el Jefe del Departamento de Extranjería y Migración de ese entonces, Álvaro Bellolio, manifestó ante el Senado de Chile que
la ley de extranjería "ve al migrante más como una amenaza que como una oportunidad". Bellolio (2019) Senado, Proyecto de ley de migración y extranjería,
Boletín Nº 8.970-06 (2013), Segundo Trámite Constitucional, Comisión de Gobierno, 20 de mayo de 2019. El 22 de julio de 2019, el asesor de Política Migratoria
del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, Mijail Bonito, ante la Comisión de Derechos Humanos del Senado reiteró el mismo mensaje.
159 Stang (2016), p. 87.
160 Stang (2016), pp. 87-88.
161 Stang (2016), p. 89.
162 El Decreto Nº 5.021, de 1959, estableció una única sanción penal en el artículo 102. Esta se puede producir cuando la persona intentare reingresar
existiendo una orden de expulsión en su contra dictada por Decreto Supremo.
163 Decreto Ley Nº 1.094, de 1975, artículo 68.
164 Esto se reformó por la Ley Nº 19.806, de 2002.
165 Decreto Ley Nº 1.094, de 1975, artículo 69.
166 Decreto Ley Nº 81, de 1973. Decreto Ley Nº 604, de 1974.
167 Acosta (2018), p. 5.
168 Durán y Thayer (2018), p. 458.
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4. La perspectiva económica y los derechos de los inmigrantes (1990 en adelante)

Existe divergencia en la doctrina acerca de si el enfoque de seguridad bajo el cual fue concebida la ley de
extranjería cedió o se morigeró durante los gobiernos democráticos. Para Lara, desde 1990 se introdujeron
diversas modificaciones legales tendientes a disminuir la orientación de seguridad en pos de la protección de los
derechos de los inmigrantes, especialmente luego de la ratificación de la Convención Internacional sobre la
169
Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares en 2005.
Para Stang, en cambio, las reformas aprobadas y debatidas desde el término de la dictadura no constituyeron
un quiebre con el paradigma de seguridad. La autora argumentó que
"la seguridad no aparece como un eje estructurador explícito, sin embargo, atraviesa todo el entramado discursivo
surgiendo como uno de sus puntos modales, a veces emergiendo como enunciado (como un acontecimiento discursivo) y
otras como trasfondo en los mecanismos que van definiendo el trámite migratorio [...] a través del cual se decide sobre la
170
legalidad de los inmigrantes".
Así, la misma autora indica que la seguridad sería una forma de entender la regulación de la migración que se
reproduciría en la ley y en la aplicación de sus normas. En su opinión, la ley de extranjería habría inaugurado un
régimen global de control migratorio, basado en el establecimiento de derechos, pero, a la vez, en la
171
administración efectiva de los flujos migratorios.
Un ejemplo que permite sostener la tesis anterior está dado por el uso de los artículos 15 Nº 1 y 17 de la ley de
extranjería durante algunos gobiernos democráticos posteriores a la dictadura. Estas normas, que permitían
expulsar a extranjeros que propagasen "doctrinas que tiendan a destruir o alterar por la violencia, el orden social
del país o su sistema de gobierno, los que estén sindicados o tengan reputación de ser agitadores o activistas de
tales doctrinas", o a "los que realicen actos contrarios a los intereses de Chile o constituyan un peligro para el
Estado", fueron empleados durante el gobierno de la presidenta Michelle Bachelet en 2017, para fundamentar la
expulsión de jóvenes que fueron identificados por la Policía de Investigaciones "como participantes de actividades
172
antisistémicas ligadas al anarquismo".
Con independencia de si el enfoque de seguridad se mantuvo o fue objeto de relevantes enmiendas, lo que es
claro es que desde 1990 en adelante los distintos gobiernos democráticos convivieron con este cuerpo normativo,
utilizándolo y modificándolo de acuerdo a las necesidades que fueron surgiendo.
Desde 1990, tal como se señaló en la introducción y en el capítulo primero de este libro, la migración hacia Chile
comenzó paulatinamente a incrementarse, lo que vino de la mano con la eliminación de las barreras para que
https://proview-thomsonreuters-com.ezproxy.usach.cl/title.html?redirect=true&titleKey=LALEY%2F2023%2F43173540%2Fv1.0&titleStage=F&titleAc… 3/10
retornaran quienes se encontraban exiliados y con la suscripción de numerosos acuerdos de libre comercio que
173
Chile comenzó a firmar desde el retorno a la democracia.
Un año antes del término del gobierno del presidente Patricio Aylwin (1990-1994), se firmó la Convención
Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares y se
174
eliminó el requisito de salvoconducto para salir del país. A su vez, se adaptó el reglamento de la ley de
175
extranjería para crear una visa gratuita y se dictaron algunas instrucciones sobre compra de pasajes para
176
extranjeros expulsados del país. En ese mismo año también, se presentó al Congreso un proyecto de ley sobre
177
migraciones, sin embargo, este nunca se discutió y fue archivado tres años después.
Por su parte, durante el gobierno del presidente Eduardo Frei (1994-2000) se realizó el primer proceso de
178
regularización migratoria. A su vez, se llevaron a cabo reformas al reglamento tendientes a mejorar la gestión
en la atención de usuarios inmigrantes mediante el cambio o aclaración de procedimientos y se modificaron los
179
aranceles para las actuaciones administrativas. Al mismo tiempo, se creó un recurso especial de
reconsideración para interponer en contra de las resoluciones que rechazaran o revocaran permisos de residencia
180
y ordenaran el abandono de los extranjeros del país. En temas de integración, se aprobaron procedimientos
para el reconocimiento de estudios en enseñanza escolar en el extranjero y se estableció un procedimiento de
181
validación de estudios. En lo que respecta al refugio, se modificó la ley de extranjería para adaptar la definición
de refugiado a las convenciones internacionales, establecer el principio de no devolución y el principio de la no
182
sanción por ingreso irregular o clandestino.
En el gobierno del presidente Ricardo Lagos (2000-2006), si bien se efectuaron cambios menores al reglamento
de extranjería, se dictaron actos administrativos tendientes a dar protección a grupos de inmigrantes en situación
de vulnerabilidad y se ratificaron importantes convenios internacionales.
En primer lugar, mediante el Oficio Circular Nº 1.179 de 28 de enero de 2003, se informaron medidas para
facilitar y promover el ingreso a establecimientos de educación escolar básica y media a todos los hijos de
183
inmigrantes con independencia de su situación legal. En el ámbito de la salud, se dispuso una visa temporaria
184
para la mujer embarazada que se controlara habitualmente en los consultorios de salud.
En segundo lugar, durante este periodo se ratificaron y promulgaron dos importantes tratados internacionales. A
saber, el 16 de febrero de 2005 se promulgó la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia
Organizada Transnacional y sus Protocolos contra el Tráfico Ilícito de Migrantes por Tierra, Mar y Aire y para
185
Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, especialmente Mujeres y Niños. A su vez, el 8 de junio de
2005 se promulgó la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores
186
Migrantes y de sus Familiares (en adelante la Convención de los trabajadores) y, por último, se suscribió un
acuerdo marco de cooperación con el Alto Comisionado de Naciones Unidas (en adelante ACNUR) para los
187
refugiados que permitió el asentamiento de personas refugiadas en el país.
En el primer periodo de la presidenta Michelle Bachelet (2006-2010), se mencionó por primera vez el tema
migratorio dentro del programa de gobierno. También por primera vez se adoptó un lineamiento explícito sobre la
188
política nacional migratoria con instrucciones claras para todo el estamento estatal. Como consecuencia de
este instructivo, se firmaron varios convenios entre el Ministerio del Interior y otras reparticiones, por ejemplo, con
189
el Servicio Nacional de la Mujer para facilitar la atención y protección de las mujeres en sus casas de acogida y
190
con el Servicio Nacional de Menores para niños y niñas vulnerados en sus derechos o infractores de ley.
En este gobierno, al igual que en el del presidente Ricardo Lagos, se continuó con la protección hacia los grupos
vulnerables como refugiados, mujeres, niños, niñas y adolescentes. Como ejemplo de ello, se firmaron convenios
entre el Fondo Nacional de Salud (FONASA) y el Departamento de Extranjería y Migración para facilitar el acceso
191
de los refugiados a las prestaciones de salud , y entre el Ministerio del Interior y la Junta Nacional de Jardines
192
Infantiles.
Durante este mismo periodo se adoptó un convenio con el Ministerio de Salud para lograr el acceso a servicios
193
de salud para niños, niñas y adolescentes con independencia de la situación migratoria de sus tutores. A partir
de este convenio, se otorgó derecho a atención médica de urgencia a personas extranjeras sin considerar su
194
situación migratoria.
De la misma manera que en el gobierno del Presidente Eduardo Frei, durante el primer mandato de la
presidenta Michelle Bachelet se realizó un segundo proceso de regularización entre octubre de 2007 y febrero de
195
2008 para los extranjeros que hubiesen ingresado irregularmente al país antes de 2007. Adicionalmente, en el
marco de los acuerdos del MERCOSUR, se instruyó desde la Subsecretaría del Interior a los gobiernos regionales
sobre la aplicación del Acuerdo sobre Residencia para los nacionales de Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y
196
Uruguay, con el fin de otorgarles permisos de residencia temporaria en atención a su origen nacional.
En el primer gobierno del presidente Sebastián Piñera (2010-2014), se dictaron tres importantes leyes. En
primer lugar, se publicó en el Diario Oficial la Ley Nº 20.430 que estableció normas sobre protección de refugiados
197
y se dictó su respectivo reglamento. A su vez, se publicó la Ley Nº 20.507 que tipificó los delitos de tráfico ilícito
198
de migrantes y trata de personas y le otorgó competencias a la Policía de Investigaciones para su fiscalización.
En tercer lugar, se adoptó la Ley Nº 20.603 que modificó la Ley Nº 18.216 estableciendo medidas alternativas a las
penas privativas de libertad, mediante la cual se permitió que el extranjero que hubiese sido condenado con una
pena igual o inferior a cinco años de presidio o reclusión menor en su grado máximo pudiese sustituir el
cumplimiento efectivo de esa pena por una expulsión, unido a una prohibición de ingresar al país por diez años
199
desde la fecha de la sustitución de la pena.
A un año de terminar su gobierno, el presidente Sebastián Piñera envió al Congreso Nacional un proyecto de ley
200
de migración y extranjería. De acuerdo a Lara, en este proyecto se habría adoptado una posición económica de
la migración, considerándola desde la perspectiva de lo que resultaría beneficioso para el país. A su vez, dejaba
201
vigente un eje de seguridad, de control de extranjeros y de rápida expulsión. Para Bravo y Norambuena, el
proyecto de 2013 tenía un carácter más bien técnico, concentrándose principalmente en el tratamiento de los
visados y permanencia de los extranjeros. Se incluía el principio de la integración, estableciendo el deber del
202
Estado de fomentarla. Asimismo, se mencionaba el aporte que los migrantes podían producir al país.
Si bien el gobierno de la presidenta Michelle Bachelet (2014-2018) se había propuesto cambiar y actualizar la
ley de extranjería, durante su segundo mandato solo se avanzó en cuatro ámbitos. Primeramente, se dictó el
Instructivo Presidencial Nº 5 de 2015 en donde se actualizó el Instructivo Presidencial Nº 9 de 2008, declarando a
203
Chile como un país de migración.
En segundo lugar, se adoptaron una serie de medidas administrativas para favorecer la regularización de los
migrantes en Chile. Así, por ejemplo, se puede entender la creación en 2015 de la visa por motivos laborales
204
(derogada en 2018), la visa por unión civil, la instrucción de no aplicar sanciones por infracciones migratorias a
205
niños, niñas y adolescentes, y el criterio para conceder la nacionalidad a los hijos de extranjeros
206
transeúntes. A su vez, se adoptaron modificaciones al reglamento de extranjería para reducir los aranceles de
visa para los niños, niñas y adolescentes, se creó una nueva visa para las personas extranjeras que estuviesen
cumpliendo condena, se eliminó el cobro de visa para las víctimas de trata y se eliminó la posibilidad de retener
207
documentos por parte de la Policía de Investigaciones.
En tercer lugar, al mismo tiempo que algunos ministerios sectoriales como el Ministerio de Salud, fueron
intentando desligar el acceso de los derechos de su cartera a la exigencia del requisito de residencia legal, otros
como el Ministerio de Vivienda revirtieron algunas políticas que limitaban el acceso a los subsidios, pero
mantuvieron el requisito de poseer residencia definitiva. Específicamente, por ejemplo, el Ministerio de Salud dictó
el Decreto Nº 67 de 2016 el cual permitió a las personas migrantes carentes de documentos o permisos de
208
residencia acceder a FONASA en calidad de carentes de recursos o indigentes. Con este Decreto se extendió
la atención más allá de las mujeres embarazadas (y posparto), de los menores de 18 años y los casos de
209
urgencia.
En el 2015, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo quitó la exigencia de residencia en Chile por cinco años
(además de la residencia definitiva) en tres de sus programas de acceso a la vivienda, esto es, del Fondo Solidario
de Elección de Vivienda, del Subsidio Habitacional y del Subsidio para el Arriendo. Para Razmilic, esta medida
210
redujo el plazo para acceder a estos beneficios al tiempo de espera para lograr la calificación.
En cuarto lugar, a un año de terminar el gobierno de la presidenta Bachelet, se envió al Congreso Nacional un
211
nuevo proyecto de ley de migración y extranjería. Este proyecto se caracterizó por establecer derechos y
obligaciones a favor de los migrantes y por modificar las categorías migratorias, permitiendo el ingreso de
personas como turistas, visitantes y residentes. En cuanto a su institucionalidad, dispuso un sistema nacional de
política migratoria. No obstante, no creó un órgano autónomo encargado de la temática, sino que mantuvo en el
212
Ministerio del Interior la decisión política y el cumplimiento de la legislación migratoria.
A modo de síntesis de este periodo, y pese a las declaraciones contenidas en los Instructivos Presidenciales de
2008 y de 2015, apreciamos que, hasta esta fecha, en la práctica no se logró un esfuerzo coordinado
interministerial e internivel para abordar las complejidades que fue presentando de manera creciente el fenómeno
migratorio en Chile. Si bien hubo un incremento significativo en el número de acciones por parte del Ejecutivo a
través de sus distintos ministerios, muchas de ellas respondieron a la preocupación y agencia de funcionarios
públicos determinados, pero no a un impulso estatal para avanzar de manera decidida, previsora e integral en los
213
asuntos que afectaban la vida de las personas migrantes y de la sociedad de acogida en el país.
Lara, Durán y Thayer, Stang y Dilla observan en la sumatoria de los acontecimientos ocurridos entre los años
2005 y 2017 la manifestación de una política del estado de ánimo. Esta política, que ellos documentan en el caso
de los municipios, también se verificaría a nivel del gobierno central. Se trataría de una época caracterizada por el
incremento significativo de las acciones del Estado. Sin embargo, estas acciones poseerían un bajo nivel de
institucionalización, lo que explicaría su discontinuidad en el tiempo y su dependencia del "estado de ánimo" de la
214
autoridad de turno.
En marzo de 2018, asumió nuevamente el presidente Sebastián Piñera. Dentro de sus prioridades de gobierno
mencionó la migración y, en particular, la necesidad de dictar las políticas que permitiesen dar una justa solución a
215
este problema país. Para Durán y Thayer, el segundo gobierno del presidente Piñera marcó el inicio de una
nueva fase en materia de política migratoria. Esto, a juicio de los autores, se explicaría por cuatro factores. En
primer lugar, la gestión de la migración se transformó en una prioridad del gobierno. En segundo lugar, se
ejecutaron una serie de medidas consistentes entre sí en cuanto a sus objetivos y centralizadas en el Ejecutivo. En
tercer lugar, se creó una estrategia comunicacional, con el mensaje de "ordenar la casa" bajo el contexto previo de
caos migratorio derivado de la inexistencia de una política anterior. En cuarto lugar, se insistió en la formulación de
216
una política selectiva, con una fuerte dimensión de frontera, dejando fuera los aspectos de integración. Por
último, y pese a participar activamente su negociación en gobiernos anteriores, en este período el gobierno se
negó a suscribir el Pacto Mundial para una Migración Segura, Ordenada y Regular, conocido también como Pacto
de Marrakech.
Así, una de las primeras medidas que adoptó el presidente Piñera fue la reactivación de la tramitación de su
217
proyecto de 2013, introduciendo cambios relevantes a su mensaje original. En el informe de Derechos
Humanos de la Universidad Diego Portales del año 2018, se reconoció un avance en relación con la versión previa
de 2013, en particular se destacó la incorporación de los principios sobre regularización y no criminalización. Sin
perjuicio de lo anterior, se cuestionó que algunos derechos estuviesen supeditados a la posesión de una
residencia regular, que no se permitiera el cambio de categoría migratoria dentro del país, que no se estableciera
un procedimiento previo para reclamar la medida de expulsión y que se hubiere excluido a las personas en
218
situación irregular del concepto de extranjero transeúnte.
Además, en los inicios de este gobierno se generó un tercer proceso de regularización migratoria. El objetivo
declarado de este proceso fue establecer una migración segura, ordenada y regular, que permitiese a todos los
extranjeros que residieran de forma irregular en el país o que hubieren ingresado de forma clandestina, y que en
219
ambos casos no tuvieran antecedentes penales, la posibilidad de legalizar su estadía. Quienes calificaran para
la regularización obtendrían una visa temporaria, la que luego les permitiría acceder a una permanencia
220
definitiva.
221
Desde el inicio del año 2018 se impuso el requisito de visa consular para los nacionales de Haití , medida que
222
fue controvertida sin éxito por un grupo de diputados y diputadas ante el Tribunal Constitucional. Asimismo, se
223
inició un procedimiento de retorno voluntario fundado en un deber humanitario que, si bien no fue declarado por
el gobierno como dirigido especialmente a la población haitiana, según varios analistas tuvo por objeto retornar a
224
estos ciudadanos a su país de origen. Más tarde, con la declaración de emergencia producida a consecuencia
del brote y expansión del COVID-19, se utilizó también el programa de retorno humanitario para personas se
encontraran en una situación de especial vulnerabilidad. De acuerdo a las normas que regularon este plan, todos
225
quienes decidieran acogerse a él quedarían impedidos de ingresar a Chile por un periodo de nueve años ,
exigencia que luego fue declarada ilegal por la Corte Suprema al resolver una acción de amparo interpuesta por
226
un grupo de personas extranjeras.
Por otra parte, se crearon nuevas visas de carácter selectivo, llamadas visa de orientación nacional, visa de
orientación internacional y visa de oportunidades. La primera estaba dirigida "a profesionales extranjeros que,
durante los dos últimos años previos a la solicitud de visado, hubieran obtenido un grado académico de magíster o
227
doctor, derivado de un programa de postgrado impartido por una universidad chilena acreditada". El visado de
orientación internacional estaba destinado "a profesionales titulados que cuenten con un postgrado en algunas de
228
las 150 mejores instituciones académicas extranjeras". Finalmente, la visa de oportunidades estaba pensada
para profesionales, técnicos, emprendedores e inversionistas y se otorgaba con base en un sistema de asignación
de puntajes "según criterios definidos de formación educacional, edad, idioma, ocupación y territorio" del país en el
229
cual pensaran asentarse.
230
En el mismo periodo se creó la visa de reunificación familiar para los ciudadanos haitianos y la visa de
231
responsabilidad democrática para los nacionales de Venezuela . Para Doña-Reveco y Gouveia, estas visas,
junto con la negación de firmar el Pacto de Marrakech, representaron un primer giro restrictivo de este gobierno.
En la práctica, la creación de estas visas, junto con la imposición de la visa consular de turismo para los
ciudadanos venezolanos (como se verá a continuación), significó una importante limitación para la inmigración
232
regular de los nacionales de ambos países.
En el caso de la visa de responsabilidad democrática, en un inicio se presentó como un visado con pocas
exigencias para su solicitud, pero luego fueron aumentándose sus requisitos hasta convertirla en una visa de
233
reunificación familiar para venezolanos que tuvieran en Chile un permiso de permanencia definitiva. El 11 de
noviembre de 2020, la Subsecretaría de Relaciones Exteriores comunicó a través de un correo electrónico a miles
de personas que tenían una solicitud pendiente, e incluso a quienes tenían una visa otorgada pero aún no
estampada en su pasaporte, que sus solicitudes habían sido rechazadas. El motivo del rechazo señalado en dicho
correo era el mismo para todos los casos y decía relación con el incumplimiento de requisitos (sin señalar cuáles)
y el transcurso del tiempo sin que la propia autoridad migratoria hubiera resuelto la petición, sumado a una
supuesta imposibilidad de permitir el ingreso de las personas a Chile a causa de las restricciones sanitarias que
mantenían cerradas las fronteras del país.
Este rechazo masivo y genérico fue denunciado a la Contraloría General de la República, la que declaró su
ilegalidad y ordenó un año más tarde al Ministerio de Relaciones Exteriores resolver todas las solicitudes
234
rechazadas. Además, estos rechazos fueron también impugnados ante los Tribunales Superiores de Justicia,
235
los que también de forma constante declararon su ilegalidad y arbitrariedad. Hasta febrero de 2022, de un total
de 467.079 visas de responsabilidad democrática solicitadas, apenas un 14% de ellas habían sido otorgadas,
236
mientras que un 7% se encontraba pendiente de resolución y un 79% habían sido rechazadas.
En relación con la migración venezolana, que por estos años aumentaba a causa de la crisis que experimentaba
dicho país, en junio de 2019 el presidente Sebastián Piñera impuso también una visa consular de turismo a los
nacionales de Venezuela, haciendo uso de la atribución que le concedía el artículo 45 inciso 2º de la ley de
237
extranjería.
Creemos que es posible vincular, en términos de una relación causa-efecto, tanto la imposición de la visa
consular de turismo para venezolanos como el rechazo masivo de visas de responsabilidad democrática, con el
significativo aumento de ingresos irregulares de personas venezolanas por pasos no habilitados del norte del país
en los años posteriores, puesto que estas dos medidas dificultaron o impidieron que las personas de dicho país
238
pudieran seguir migrando legalmente a Chile. En efecto, a partir de 2019, año en que se comenzó a exigir la
visa consular de turismo a los nacionales de Venezuela, los ingresos irregulares de estos extranjeros se
multiplicaron considerablemente, aumentando de 101 en 2018, a 3.333 en 2019, luego a 12.935 en 2020, y a
239
43.449 en 2021. Frente a este aumento explosivo, el gobierno implementó un plan de expulsiones
administrativas que, acompañado con un esfuerzo comunicacional, tuvo el objeto de desincentivar el ingreso
irregular al país.
Es importante destacar también que el 18 de marzo de 2020, el presidente Piñera decretó el estado de
240
excepción por el brote y propagación del COVID-19. En relación con la migración, esta medida implicó en
algunos periodos el cierre total de las fronteras para los extranjeros e importantes restricciones para la emigración
241
de los nacionales.
Durante este gobierno se realizaron también importantes avances en la implementación de una nueva
plataforma digital para la tramitación de los asuntos migratorios, entre los que es posible mencionar, por ejemplo,
242
la solicitud en línea de permisos de permanencia definitiva en 2019, o la sustitución del estampado físico de
243
visados por un estampado electrónico en 2020. Si bien esto facilitó la gestión de muchos procedimientos
administrativos, desde marzo de 2020 se suspendió totalmente la atención presencial de público en las oficinas del
Departamento de Extranjería y Migración, la que no fue reemplazada por un sistema eficiente que ayudara a las
personas a resolver sus inquietudes y problemas.
En esta época también adquirió relevancia la discusión en torno al derecho de los refugiados, la que será
tratada en detalle en el capítulo noveno.
Finalmente, es importante mencionar que la discusión del proyecto de ley que fue impulsado en este período se
prolongó hasta diciembre de 2020, fecha en que finalmente fue aprobado por el Congreso Nacional. Un grupo de
diputadas y diputados interpuso un requerimiento de inconstitucionalidad de catorce de sus preceptos ante el
244
Tribunal Constitucional, el que fue acogido parcialmente.
La Ley Nº 21.325 fue finalmente promulgada y publicada en abril de 2021, pero no entró en vigencia sino hasta
el 12 de febrero de 2022, con la dictación de su reglamento. Además, el 14 de mayo del mismo año se publicó el
decreto que contenía las subcategorías de visas de residencia temporal que reemplazaron los antiguos permisos
de residencia que seguían vigentes hasta ese momento, por lo que recién en este momento entraron en pleno
vigor todas sus normas.
En suma, desde 1990 hasta 2022 las migraciones hacia Chile eran reguladas por una ley que se concebía como
insuficiente y anacrónica. Sin embargo, pese al consenso imperante, los gobiernos de turno no la modificaron
sustancialmente, usando, en cambio, sus atribuciones para normar y solucionar por la vía administrativa los
problemas que iban enfrentando y que consideraban relevantes. La pregunta que emerge es si acaso esta
regulación fue sensible a las características socio-demográficas de los migrantes que iban llegando al territorio. Se
responderá a esta inquietud en la última sección de este capítulo.
Finalmente, lo relativo a la implementación de la nueva ley y sus normas complementarias durante su primer
año de vigencia, que coincidió con el primer año del mandato del presidente Gabriel Boric, será tratado en los
245
capítulos respectivos de este libro.
169 Lara (2014), p. 102.

170 Stang (2016), p. 91.
171 Stang (2016), p. 94.
172 Aguirre y Cortés (2018), p. 35.
173 Lara (2014), p. 90.
174 Ambas circunstancias ocurrieron en el año 1993. La eliminación del salvoconducto se formalizó mediante la Ley Nº 19.273, de 1993; Lara (2014), p. 92.
175 Decreto Nº 3.908, de 1995. Lara (2014), p. 93.
176 Decreto Nº 1.132, de 1996. Lara (2014), p. 93.
177 Lara (2014), p. 92. Cámara de Diputados, Proyecto de ley sobre migraciones, Boletín Nº 1.114-06 (1993), Mensaje presidencial Nº 102-327, pp. 85-86.
Incluyó un Título I con objetivos y orientaciones generales, un Título II sobre inmigración, un Título III y IV sobre la emigración y el retorno de nacionales, un Título
V sobre las franquicias, un Título VI sobre el ingreso y egreso al territorio nacional, un Título VII sobre extranjeros residentes en el país, un Título VIII sobre las
infracciones, un Título IX sobre los derechos y un Título X sobre los órganos con competencia para aplicar la ley.
178 Freixas, Meritxell. "1998 y 2007: así fueron las otras regulaciones migratorias masivas en Chile". El Desconcierto. 23 de abril de 2018. Disponible en:
https://www.eldesconcierto.cl/2018/04/23/1998-y-2007-asi-fueron-las-otras-regulaciones-migratorias-masivas-en-chile/, (consultado: 7.12.20).
179 Lara (2014), p. 93. Los decretos que modificaron procedimientos fueron el Decreto Nº 3.553, de 1996, el Decreto Nº 1.931, de 1997, el Decreto Nº 421, de
1998 y el Decreto Nº 296, de 1995.
180 Decreto Nº 1931, de 1997.
181 Lara (2014), p. 93.
182 Ley Nº 19.476, de 1996.
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5. Caracterización demográfica y socioeconómica de la inmigración

Para terminar este capítulo histórico y entender el contexto en el cual se inserta la regulación de las migraciones
en Chile, es menester poseer una noción del tipo de inmigrante que vive en el país. Por lo anterior, esta sección
presenta información sociodemográfica de los inmigrantes en Chile.
La información académica más actualizada relativa a las características demográficas y socioeconómicas de los
migrantes en Chile es el capítulo de Adolfo Fuentes y Andrés Hernando aparecido en el libro compilado del Centro
de Estudios Públicos, "Inmigración en Chile, una mirada multidimensional", editado por Isabel Aninat y Rodrigo
Vergara y publicado el año 2019. Fuentes y Hernando utilizan la encuesta de Caracterización Socioeconómica
246
Nacional (CASEN) junto con estimaciones del Instituto Nacional de Estadísticas (INE) y el Departamento de
Extranjería y Migraciones (DEM) para elaborar sus estadísticas sobre los migrantes desde el 2006 y hasta el
247
2018.
De acuerdo a la encuesta CASEN, en 2006 había 154.642 inmigrantes en Chile. En 2017, dicha cifra aumentó a
777.407 según la misma encuesta y de 784.685 de acuerdo al censo del 2017. Como señalan los autores antes
individualizados, la población migrante pasó de 0,96% en 2006 a un 4,37% de la población en 2017.
A su vez, las estimaciones del INE y del DEM indicaban que la población extranjera llegaría a 1.251.225 para
248
fines de 2018. En octubre de 2022, el INE en conjunto con el Servicio Nacional de Migraciones realizaron una
estimación del número de residentes habituales en Chile. Según estas estimaciones, al 31 de diciembre de 2021,
había en Chile 1.482.390 personas extranjeras. Esta cifra da cuenta que, desde fines del 2018, se produjo un
249
aumento de alrededor 231.165 personas más.
A nivel nacional, los autores encontraron que los migrantes se concentraban en las zonas norte y centro del
país. En 2017, el censo reportó que la población migrante constituía el 7,04% y el 4,57% en ambas zonas
250
respectivamente, únicamente el 1,54% se ubicaba en la zona sur del país.
En cuanto a la procedencia de las personas migrantes, Fuentes y Hernando las clasifican de acuerdo a su
región de origen, dividiéndolas en migrantes provenientes de Latinoamérica y el Caribe, Europa y el resto del
mundo. En el 2006, la CASEN identificaba que, de los 154.643 extranjeros en el país, 118.855 provenían de
Latinoamérica (equivalente al 76,9%), 24.564 de Europa (equivalente al 15,9%) y 11.224 del resto del mundo
(correspondiente al 7,3%). En el 2017, la misma encuesta contabilizó 777.407 extranjeros, de los cuales 725.876
venían de Latinoamérica, 33.199 de Europa y 18.332 del resto del mundo (96,4%, 4,3% y 2,4%
251
respectivamente).
El género de los inmigrantes ha cambiado. En 2006, según CASEN, había 105,4 mujeres por cada 100 hombres
en la población local, versus 121,2 mujeres por cada 100 hombres en la población inmigrante. En 2017, fueron las
252
mismas 105,4 mujeres por cada 100 hombres en la población local contra 101,4 entre los inmigrantes.
La población inmigrante es más joven que la local, con una distribución más concentrada en el centro y con
menos presencia en los tramos extremos de edad. Así, en el 2006, CASEN reportó que el 29,1% de la población
local tenía entre 20 y 39 años, mientras que el 47,3% de la población inmigrante se encontraba en el mismo rango
etario. En 2017, las proporciones fueron de 27,5% y 59,4% para la población local y extranjera
253
respectivamente. Respecto de los menores de 18 años, se produjo un crecimiento significativo entre los censos
254
de 1992, 2002 y 2017, con 39.719 (1992), 45.518 (2002) y 100.982 (2017).
En promedio, se ha reportado que la población inmigrante tiene más años de escolaridad que la población local.
En el 2006, la encuesta CASEN mostraba que la población local tenía 9,74 años de escolaridad media, mientras
que la población inmigrante tenía 12,93 años. En el 2017, esos promedios fueron de 10,85 y 13,30 años para
255
población local e inmigrante respectivamente.
Respecto a la distribución de ingresos, la población inmigrante gana más que la local, pero los extranjeros han
perdido ingresos en términos reales entre 2006 y 2017. Dicha pérdida corresponde a una caída del ingreso
promedio de $696.520CLP a $647.669CLP, correspondiente a una disminución real de 7%. En el 2017, los
256
ingresos medios de la población local llegaron al $555.191CLP y de $647.669CLP para la población inmigrante.
257
En Chile, la fuerza de trabajo en el 2006, de acuerdo a CASEN, era de 6.720.800 personas y en el 2017 de
7.820.316 personas. En el 2006, la fuerza de trabajo inmigrante era de 84.831 personas, lo que corresponde a
1,3% de la fuerza de trabajo país. En el 2017, dicha cifra aumentó a 501.292 personas, equivalente a 6,9%, mismo
258
periodo en que la encuesta muestra que el 71.6% se concentran en servicios comunales y sociales (37,8%),
259
comercio al por mayor/menor, restaurantes y hoteles (22,6%) e industrias manufactureras (11,2%). En el 2017,
el sector comercio al por mayor/menor, restaurantes y hoteles subió de 22,6% a 36%, servicios comunales bajó de
37,8% a 21,9% e industrias manufactureras bajó de 11,2% a 9,3%. Los establecimientos financieros y seguros que
en 2006 representaban el 8,5%, en 2017 pasan a representar el 13,5%. En suma, se desprende de estas cifras
que los inmigrantes se mueven en los mercados laborales, pero que su principal actividad está relacionada con la
260
prestación de servicios a terceros (con excepción de la industria manufacturera).
¿Cuál ha sido el efecto de la legislación en los flujos migratorios hacia Chile? Esta pregunta no la responde este
capítulo, sin embargo, la conclusión que surge de la evolución legislativa de esta temática es que han convivido
dos fenómenos en paralelo: por un lado, de una migración que ha intentado ser dirigida por el Estado y, por otro,
un desplazamiento espontáneo de personas que ha respondido a los cambios económicos que ha experimentado
261
el país y a las circunstancias de la región. Lo anterior queda en evidencia en las características demográficas
de la población inmigrante, la que se presenta como eminentemente laboral, joven, con mayores niveles de
escolaridad y mejores ingresos que la población local en las mismas condiciones.
¿Cuál es el panorama hacia el futuro? Los próximos capítulos explicarán cómo se regulan las migraciones en la
nueva ley de migración y extranjería.
246 Para la encuesta CASEN, inmigrante es toda persona cuya madre vivía fuera de Chile cuando esa persona nació.
247 Fuentes y Hernando (2019), pp. 380-382.
248 Fuentes y Hernando (2019), p. 383. En octubre de 2022, el Instituto Nacional de Estadísticas en conjunto con el Servicio Nacional de Migraciones
realizaron una estimación del número de residentes habituales en Chile al 31 de diciembre de 2021. Según estas estimaciones, al 31 de diciembre de 2021, había
en Chile 1.482.390 personas extranjeras. Esta cifra da cuenta que se produjo un aumento de alrededor 231.165 personas más desde que se terminó de escribir la
primera versión de este manual.
249 INE (2021), Estimación población extranjera en Chile 2021.
250 Fuentes y Hernando (2019), p. 384.
251 Fuentes y Hernando (2019), p. 385.
Capítulo tercero - Los principios fundamentales de la Ley Nº 21.325
En esta sección se revisarán cada uno de los principios que consagra la Ley Nº 21.325, para luego describir los
derechos que se les reconocen a las personas extranjeras, junto a los solicitantes de refugio y refugiados en
aquello no regulado por la Ley Nº 20.430.
Antes de comenzar con la exposición es relevante hacer algunas precisiones. En primer lugar, la incorporación
de principios y derechos es un cambio trascendental entre la Ley Nº 21.325 y la ley de extranjería. Si bien ambas
normas regulan el ingreso, la estadía, la residencia y el egreso de los extranjeros del país, estableciendo
262 263
obligaciones y deberes, la Ley Nº 21.325 es la primera en consagrar derechos explícitamente , reconociendo
la dignidad de las personas que llegan a Chile con un proyecto migratorio ante los órganos de la Administración
del Estado chileno.
En segundo lugar, cabe señalar que estas normas ya se encontraban reconocidas en los Tratados
Internacionales de Derechos Humanos de los cuales Chile era parte, por lo que se podría entender esta sección
de la ley como una consagración legislativa de las obligaciones internacionales de las cuales Chile era
264
depositario.
265
Ahora bien, se trata de la codificación conjunta de obligaciones que estaban dispersas en diversos tratados y,
en algunos casos, de principios que van incluso más allá de los textos mismos de dichos tratados o que forman
266
parte de su jurisprudencia. En este contexto, la consagración legislativa de estos principios y derechos es un
avance importante para la aplicación de los mismos a los procedimientos migratorios.
Para la adecuada comprensión de los principios, primeramente se reproducirán las disposiciones respectivas de
la Ley Nº 21.325 y, cuando corresponda, se hará referencia a la discusión legislativa que se dio durante su
tramitación en el Congreso de Chile.
262 Ley Nº 21.325, de 2021, artículo 2º. Decreto Ley Nº 1.094, de 1975, artículo 1º. El artículo 2º de la Ley Nº 21.325, de 2021, señaló el ámbito de aplicación.
Cabe indicar que los deberes son las consecuencias de las obligaciones que asumen las personas extranjeras al ingresar al país, como, por ejemplo, informar el
cambio de domicilio, registrarse y obtener cédula de identidad, cumplir con los términos del permiso solicitado, etc. Estos deberes se desprenden de ambos
cuerpos normativos. A diferencia de la ley de extranjería, la Ley Nº 21.325, de 2021, regula las materias relacionadas con el derecho a la vinculación y el retorno
de los chilenos residentes en el exterior y en lo no expresamente contenido por la Ley Nº 20.430 hace aplicables sus normas a los refugiados y a los solicitantes
de refugio.
263 Ley Nº 21.325, de 2021, artículos 3º a 10.
264 Los órganos de tratados de Naciones Unidas venían recomendando al Estado de Chile adaptar su legislación migratoria a los tratados de Derechos
Humanos de los cuales el país era parte. CMW/C/CHL/QPR/2, sección I, A.2, lista de cuestiones previas, 14 de mayo de 2018; CCPR/C/CHL/QPR/7, sección
B.21, lista de cuestiones previas, 14 de agosto de 2019.
265 A modo de ejemplo, algunos principios que tienen un correlativo directo en los tratados son: la Convención de los Derechos del Niño en relación con el
interés superior. El principio de igualdad y no discriminación se encuentra reconocido en múltiples tratados, como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales. La protección especial a las mujeres migrantes se podría desprender de la
Convención para la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, por citar algunos ejemplos. Y principio de igualdad de trato hacia las
personas migrantes en situación irregular se consagraba en la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores
Migratorios y de sus Familiares.
266 Los principios referidos al valor de la migración para el Estado y la no criminalización no se encuentran establecidos expresamente en los tratados de los
cuales Chile es parte. Estos principios, no obstante, han sido ampliamente reconocidos en declaraciones que el país ha suscrito en el marco de la Conferencia
Sudamericana de Migraciones. Acosta (2018), pp. 120-148. El principio pro homine, en tanto, fue mencionado por primera vez en el año 1986 en un voto del juez
Rodolfo E. Piza Escalante en la Opinión Consultiva OC-7/86 del 29 de agosto de 1986, Serie A, Nº 7, párr. 36. En la actualidad se trata de un principio
incuestionado en su jurisprudencia. Medellín (2019), pp. 397-440.
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1. Principios generales de protección

La Ley Nº 21.325 consagró nueve principios generales y dos reglas de interpretación de sus normas. Se
incluyen estas últimas en esta sección, ya que deben ser utilizadas para interpretar todas las normas restantes de
la ley, por lo que su aplicación es de carácter general, al igual que sus principios. Igualmente, cabe señalar que la
prohibición de discriminación arbitraria fue establecida en la sección de definiciones y no en el título dedicado
exclusivamente a los principios, pero ha de entenderse como tal, dado que se reitera en diversas instituciones y se
267
construye en relación con los deberes genéricos que posee el Estado.
Por último, no debe olvidarse la relación de estos principios sectoriales con los principios generales que
enumera la Ley Nº 19.880, que establece las bases de todos los procedimientos administrativos que rigen los
actos de la administración del Estado. Al ser la ley de migración y extranjería una ley especial, en todos aquellos
aspectos del procedimiento migratorio que no se encuentran regulados por esta norma, tales principios adquieren
268
plena eficacia y aplicación.
267 Se menciona en el inciso final del artículo 3º en el siguiente sentido: "El Estado asegurará a los extranjeros la igualdad ante la ley y la no discriminación".
268 Ley Nº 19.880, de 2003, artículo 1º inciso 3º.
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1.1. Promoción, respeto y garantía de derechos

Este principio está consagrado en el artículo 3º y tiene tres dimensiones. Por un lado, establece una obligación
genérica de cargo del Estado de proteger y garantizar los derechos contenidos en esta ley, pero también en la
Constitución, las leyes y en los tratados vigentes. Por otro lado, regula el ejercicio del derecho a migrar y, en último
lugar, reconoce el principio de igualdad y no discriminación.
Este derecho fue objeto de enmiendas durante su tramitación legislativa, siendo aprobado por unanimidad bajo
su redacción actual en su segundo trámite constitucional en el Senado luego del segundo informe de la Comisión
de Gobierno, Descentralización y Regionalización, el 29 de abril de 2020. Sin embargo, el artículo sufrió un revés
durante su discusión en particular en el Senado (promovida por el senador Coloma), pero en el oficio que se envió
a la Cámara de origen el 2 de octubre de 2020, se volvieron a agregar los incisos suprimidos, manteniéndose la
269
redacción aprobada por la comisión el 29 de abril de 2020.
En detalle, en cuanto a su obligación genérica, el artículo 3º de la Ley Nº 21.325 exige al Estado
"proteger y respetar los Derechos Humanos de las personas extranjeras que se encuentran en Chile, sin importar su
condición migratoria".
Si bien el subtítulo de esta disposición se refiere a la obligación de garantía, el deber concreto que se consagra
en relación con el Estado en este inciso, es el de proteger y respetar, es decir, un deber de no intromisión con
270
respecto a los derechos de las personas extranjeras y de las solicitantes de refugio y refugiadas. En efecto,
según explica Pascual a propósito de las obligaciones internacionales de Chile, la obligación de respeto ha sido
desarrollada de igual manera por la jurisprudencia interamericana y la universal como aquella exigencia que se le
271
impone al Estado y a sus agentes de que no violen los Derechos Humanos.
Ahora bien, en el inciso 5º se señala expresamente que "el Estado promoverá, respetará y garantizará los
derechos que le asisten a los extranjeros en Chile, y también los deberes y obligaciones" establecidos en la
Constitución, las leyes y los tratados vigentes. La inclusión de este inciso incrementó la obligación que pesa sobre
el Estado, al asumir una conducta activa de protección y no sólo de abstención. La jurisprudencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos y la doctrina especializada han señalado que la obligación de garantizar
implica adoptar todas las medidas necesarias para asegurar que las personas sujetas a la jurisdicción del país
272
estén en condición de ejercer y gozar los derechos garantizados. Lo anterior incluye hacer todo lo
racionalmente posible para impedir que se violen los derechos, incluso removiendo los obstáculos por parte del
273
Estado para que las personas puedan gozarlos efectivamente.
Con todo, en relación con los derechos económicos, sociales y culturales, el inciso 6 aclara que la obligación se
ejercerá hasta el máximo de los recursos disponibles y por todo medio apropiado para lograr la plena efectividad
de los derechos y, si ello no fuera posible con los recursos del Estado, se recurrirá a la asistencia y cooperación
internacional. La progresividad en el cumplimiento de estos derechos es reconocida en el derecho internacional de
los Derechos Humanos, sin embargo, esta progresividad no implica que el Estado no asuma obligaciones
inmediatas, como, por ejemplo, adoptar medidas de derecho interno, regular su provisión, no discriminar en su
aplicación y, cuando corresponda, aplicar sanciones por el incumplimiento de la normativa que los estipula y
274
desarrolla.
En relación con la expresión "que se encuentren en Chile", utilizada por el primer inciso del artículo 3º, creemos
que no debe interpretarse en un sentido que limite la protección del Estado a aquellas personas extranjeras que se
hallan también fuera del territorio nacional, pero que se vinculan jurídicamente con aquél a través de sus órganos
administrativos o policiales. Si bien la Sala de Cuenta de la Corte de Apelaciones de Santiago optó en una época
por declarar inadmisibles las acciones de amparo que fueron interpuestas por personas extranjeras que estaban
fuera del país frente a rechazos de visas consulares, argumentando que los tribunales chilenos no tenían
275
jurisdicción para controlar dichos actos, se trató de una jurisprudencia aislada, no respaldada por la Corte
Suprema y, a nuestro juicio, equivocada, principalmente por contravenir lo señalado en el artículo 5 inciso 2º de la
Constitución, que obliga a todo órgano administrativo que ejerce soberanía mediante sus actos (como un
consulado chileno que tramita la solicitud visa de un extranjero que se encuentra en otro país) a respetar los
derechos esenciales que emanan de su naturaleza humana. Actualmente, el artículo 35 de la Ley Nº 21.325
confirma esta interpretación, al establecer un recurso administrativo especial para los casos de extranjeros cuyo
ingreso al país es prohibido por la autoridad contralora en frontera, y que, por tanto, permanecen fuera del territorio
nacional.
Luego, el artículo 3º en sus incisos 2º a 4º consagra el derecho a migrar, entendiéndolo como el derecho de los
extranjeros que han ingresado de forma regular al país, de circular, elegir dónde vivir y salir de él, sin perjuicio de
las disposiciones que se aplican a los territorios especiales de Isla de Pascua y del Archipiélago Juan Fernández.
Una vez dentro del territorio, su derecho a la libre circulación sólo puede ser limitado de conformidad a la
276
Constitución, las leyes y los tratados vigentes.
Estos incisos fueron objeto de un requerimiento presentado por un grupo de diputados con fecha 14 de
diciembre de 2020 ante el Tribunal Constitucional. Los parlamentarios sostenían que el proyecto solo reconocía el
derecho a circular y a residir a quienes se encontraban legalmente en el país, en circunstancias que la
Constitución les reconocía dicha protección a todas las personas, incluyendo a quienes estuvieren en situación
irregular, en proceso de regularización y a aquellos que no hubiesen ingresado al país. El Tribunal Constitucional
consideró que dicha norma era constitucional porque reiteraba las dimensiones protegidas por el artículo 19 Nº 7
de la Constitución, mediante el cual se permite limitar el derecho a la libre circulación en pos del cumplimiento de
277
la normativa vigente. Por lo demás, agregó que
"sostener a priori una igualdad absoluta o sin restricciones entre chilenos y extranjeros, importa desconocer que el respeto
278
a Chile exigido a todos sus habitantes por el artículo 22 de la Constitución— parte por respetar sus límites o fronteras".
En cuanto al derecho de ingresar, se aclara en el inciso 3º que el Estado tiene facultades para admitir o rechazar
el ingreso de extranjeros a su territorio, por lo que la norma asume la postura tradicional, es decir, aquella que
279
reconoce soberanía a los Estados a este respecto. Este precepto agrega además que
"a todo extranjero que solicite el ingreso o un permiso de residencia en el país se asegurará la aplicación de un
procedimiento racional y justo para la aprobación y rechazo de su solicitud, el que se efectuará bajo criterios de admisión
280
no discriminatoria".
Finalmente, el artículo 3º consagra el derecho a la igualdad ante la ley y a la no discriminación. La norma se
refiere de forma general a los extranjeros, por lo que se puede entender que se aplica tanto a los extranjeros que
se encuentran de forma regular como irregular en el país. La doctrina constitucional entiende el derecho a la
igualdad como la prohibición de hacer distinciones arbitrarias, es decir, diferencias que no se encuentran ajustadas
a derecho o que carecen de racionalidad. Esta prohibición se extiende al legislador y al regulador, quienes no
pueden hacer estas diferencias en la ley o en la regulación, pero también es una igualdad "ante la ley", lo que
281
implica que va dirigida a quienes aplican o implementan las leyes.
En la siguiente sección, se explicará con más detalle cuáles son las distinciones que se encuentran
expresamente prohibidas y el contenido sustantivo de la prohibición de la discriminación arbitraria.
269 Boletín Nº 8.970-06, Proyecto de Ley de Migración y Extranjería, Senado, segundo Informe de la Comisión de Gobierno, Descentralización y
Regionalización, de 29 de abril de 2020. El mensaje de 2013 contemplaba este principio únicamente como de promoción de derechos. En las indicaciones que
efectuó el Presidente el 10 de abril de 2018, se agregó el respeto y promoción de los Derechos Humanos del migrante. Fue, sin embargo, en su primer trámite
constitucional, en particular luego del informe de la Comisión de Gobierno Interior, Nacionalidad, Ciudadanía y Regionalización el 7 de noviembre de 2018, que se
agregó la promoción, respeto y garantía de derechos y el concepto específico de los derechos económicos, sociales y culturales. El 24 de abril de 2020 se aprobó
una redacción igual al texto vigente.
270 Véase Medina (2007), p. 16.
271 Pascual (2019), p. 457.
272 Medina (2007), p. 16; Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras, sentencia de 26 de junio de 1986, párr. 166.
273 Pascual (2019), p. 458.
274 Courtis y Abramovich (1997), pp. 283-350.
275 Por ejemplo, mediante las sentencias roles Amparo-2859-2021, Amparo-2869-2021, Amparo-2873-2021, Amparo-2874-2021, Amparo-2876-2021, Amparo-
2878-2021, todas de 20 de julio de 2021; Amparo-2860-2021, Amparo-2862-2021, Amparo-2870-2021, Amparo-2872-2021, Amparo-2875-2021, Amparo-2877-
2021, Amparo-2879-2021, todas de 21 de julio de 2021; Amparo-2939-2021, y Amparo-2943-2021, ambas de 23 de julio de 2021; Amparo-3096-2021, de 6 de
agosto de 2021; y Amparo-3132-2021, de 10 de agosto de 2021.
276 Ley Nº 21.325, de 2021, artículo 3º inciso 4º.
277 Tribunal Constitucional, rol Nº 9930-20, sentencia de 29 de enero de 2021, considerandos vigésimo sexto, octavo y noveno. Agregó el Tribunal
Constitucional que la Constitución permite hacer diferencias entre chilenos y extranjeros. En la especie, no señalaron los requirentes las condiciones o
modalidades que impondría la ley que imposibilitarían el ejercicio del derecho a la libre circulación, por lo que el tribunal no observa una vulneración en abstracto
de la cuestionada norma con la Constitución.
278 Tribunal Constitucional, rol Nº 9930-20, sentencia de 29 de enero de 2021, considerando trigésimo.
279 Se entiende como un ejercicio de soberanía del Estado el determinar quién ingresa al país. Este derecho es reconocido en los Tratados Internacionales,
los que les permiten a los Estados ejercer esta facultad, sin discriminación. Hacker (2017), p. 29; Costello (2016), p. 10.
280 Esta disposición es consistente con la manera como ha sido regulado el derecho a migrar en Latinoamérica, el que no ha implicado un derecho a ingresar,
pero sí ha generado que 11 países en Latinoamérica establezcan garantías de debido proceso cuando adoptan decisiones de admisión. Véase Feddersen y otros
(2022), pp. 43-70.
281 Figueroa (2000), p. 31.
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1.2. Prohibición de la discriminación arbitraria

El principio de igualdad y no discriminación, como se señaló anteriormente, se consagra en el artículo 3º inciso
final indicando que el
"Estado asegurará a los extranjeros la igualdad ante la ley y la no discriminación".
No obstante, su desarrollo conceptual se encuentra en el artículo 1º Nº 7, en el que se señala que la definición
de discriminación arbitraria es
"toda distinción, exclusión o restricción que carezca de justificación razonable, efectuada por agentes del Estado o
particulares, y que cause privación, perturbación o amenaza en el ejercicio legítimo de los Derechos Fundamentales
establecidos en la Constitución Política de la República o en los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos
ratificados por Chile y que se encuentren vigentes, en particular, cuando se funden en motivos como la raza o etnia, la
nacionalidad, situación migratoria, la situación socioeconómica, el idioma, la ideología u opinión política, la religión o
creencia, la sindicación o participación en organizaciones gremiales o la falta de ellas, el sexo, la orientación sexual, la
identidad de género, el estado civil, la edad, la filiación, la apariencia personal, la enfermedad o discapacidad o cualquier
282
otra condición social".
Cabe destacar que este principio no estaba contenido en el mensaje original de 2013, sino que se incluía
únicamente como un fundamento del proyecto. No obstante, luego del informe de la Comisión de Gobierno Interior,
Nacionalidad, Ciudadanía y Regionalización de la Cámara de Diputados, el 7 de noviembre de 2018, se incorporó
el concepto de discriminación arbitraria, no produciéndose más discusiones sobre este principio en la tramitación
283
posterior de la ley.
Puestas en relación la prohibición de la discriminación y la definición de discriminación arbitraria, se pueden
advertir cinco elementos relevantes en su definición. En primer lugar, se prohíbe toda distinción que genere el
efecto de excluir o restringir el ejercicio de los Derechos Fundamentales. En segundo lugar, para que la diferencia
sea arbitraria debe carecer de una justificación razonable. En tercer lugar, el acto de discriminar puede ser
cometido por particulares o por agentes del Estado. En cuarto lugar, la definición requiere que el efecto de excluir
o restringir sea una privación, perturbación o amenaza en el ejercicio de los derechos consagrados en la
Constitución o en los tratados vigentes, mientras que el quinto requisito está implícito en el anterior, es decir, que
el objeto de protección sean los derechos que están establecidos en la Constitución o en los Tratados
Internacionales sobre Derechos Humanos vigentes en Chile.
284
Por último, la norma contiene lo que la doctrina ha denominado como cláusulas sospechosas, es decir,
motivos de discriminación sobre los cuales existe una presunción de arbitrariedad, como son las distinciones
basadas en la raza, etnia, sexo, género, orientación sexual, estado civil, edad, nacionalidad, situación migratoria,
situación socioeconómica, idioma, religión, ideología política, participación en organizaciones gremiales, filiación,
apariencia personal, enfermedad o discapacidad, o cualquier otra condición social. Cabe señalar que este listado
285
es muy similar a la definición de la Ley Nº 20.609 de 2012, salvo en que deja fuera la maternidad, la lactancia
materna y el amamantamiento. Sin perjuicio de ello, la novedad es que introduce como motivo de discriminación
prohibido la situación migratoria y la causal genérica de cualquier otra condición social, ajustándose a los términos
286
de los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos.
La presunción supone que quien aplica una distinción con alguna de las motivaciones anteriormente expresadas
tiene el deber de justificarla y probarla, de lo contrario se asume que lo realizado es arbitrario, invirtiéndose así la
carga de la prueba pasando de la víctima al victimario, facilitando la protección de las víctimas en este tipo de
actos. La excepción es la aplicación de la causal genérica, mediante la cual la víctima deberá demostrar que el
motivo de distinción forma parte de una condición social que ha sido utilizada por su autor para justificar una
discriminación arbitraria.
282 Ley Nº 21.325, de 2021, artículo 1º Nº 7.

283 Boletín Nº 8.970-06, Proyecto de Ley de Migración y Extranjería, Cámara de Diputados, Informe de la Comisión de Gobierno, Descentralización y
Regionalización, 7 de noviembre de 2018.
284 Saba (2008), pp. 1-4.
285 Ley Nº 20.609, de 2012.
286 Véase, por ejemplo, el artículo 1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
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1.3. Interés superior del niño, niña y adolescente

Este principio se encuentra consagrado en el artículo 4º de la Ley Nº 21.325, el cual reza:
"el Estado adoptará todas las medidas administrativas, legislativas y judiciales necesarias para asegurar el pleno ejercicio
y goce de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, consagrados en la Constitución Política de la República, las
leyes y los Tratados Internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes, desde su ingreso al país y
cualquiera sea la situación migratoria de sus padres o de los adultos que lo tengan a su cuidado".
Este principio no estaba contenido originalmente en el mensaje del Ejecutivo ni en su indicación de 2018. En la
versión de 2013, únicamente se hacían referencias a los menores de edad, pero sin consagrar un principio como
tal. No se introdujeron cambios en la indicación de 2018. Sin embargo, luego del primer informe de la Comisión de
Gobierno Interior de la Cámara de Diputados se agregó el deber de asegurar el pleno ejercicio y derechos de los
niños, cambiándose la nomenclatura de menores a la de niños, niñas y adolescentes. Posteriormente, no fue sino
en el segundo trámite constitucional en el Senado que esta disposición adquirió su fisonomía actual. En efecto,
durante la discusión en general el 5 de septiembre de 2019, se hicieron 17 indicaciones (7 fueron aprobadas, 4
fueron subsumidas en las primeras y 5 de ellas fueron declaradas inadmisibles), quedando el texto actual del
articulado plasmado después del segundo informe de la Comisión de Derechos Humanos, el 11 de mayo de
287
2020.
Este artículo ha de comprenderse en relación con el artículo 3º de la Convención de los Derechos del Niño,
promulgada el 14 de agosto de 1990 mediante el Decreto Nº 830 del Ministerio de Relaciones Exteriores.
Conforme a él,
"en todas las medidas concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los
tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial a que se atenderá será
288
el interés superior del niño".
Por consiguiente, la doctrina especializada ha establecido que el interés superior del niño significa que, en
cualquier medida que se adopte a su respecto, se debe velar por que se satisfaga el mayor ejercicio y goce de sus
289
derechos, conforme a su desarrollo progresivo. Este principio tiene, por tanto, una función hermenéutica dentro
de los márgenes del derecho propio de la infancia. Ello implica que cuando se tenga que tomar una decisión que
involucre a un niño, se debe reconocer el carácter integral de sus derechos. Otra función de este principio es que
permite resolver los conflictos que se presenten entre dos o más derechos que puedan resultar lesionados por una
medida que adopte el Estado. Por último, mediante el interés superior pueden llenarse vacíos o lagunas
290
legales, apelando siempre a la plena satisfacción de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.
En el caso de la migración, el artículo 4 de la ley preceptúa que este interés superior de niños, niñas y
adolescentes corresponde al pleno ejercicio y goce de sus derechos, tal como está consagrado en la Constitución,
las leyes y los tratados vigentes, desde su ingreso a Chile y cualquiera sea la situación migratoria de sus padres o
de los adultos que lo tengan a su cuidado. Antes de la vigencia de estas normas, los tribunales superiores de
justicia se encargaron de dar aplicación jurisprudencial a este principio, especialmente al momento de resolver
acciones de amparo interpuestas en contra de medidas de expulsión dictadas en contra de personas extranjeras,
por amenazar o perturbar distintas facetas del interés de los niños, niñas y adolescentes que se encontraban bajo
291
su custodia.
Finalmente, como una garantía a favor de los niños, niñas y adolescentes, se establece que estos no serán
292
objeto de ninguna de las sanciones previstas en la ley , con lo que se consolidó una práctica que ya operaba de
293
forma administrativa. Esta norma es coherente con la prohibición del artículo 134 inciso 1º de la Ley Nº 21.325
de someter a niños, niñas y adolescentes a restricciones o privaciones de libertad para la ejecución de una orden
de expulsión, medida que, por cierto, tampoco les es aplicable; y con la obligación impuesta al Servicio Nacional
de Migraciones por el artículo 129 Nº 6 de la misma ley de considerar, antes de dictar una medida de expulsión en
contra de un extranjero, el hecho de
"tener hijos chilenos o extranjeros con residencia definitiva o radicados en el país, así como la edad de los mismos, la
relación directa y regular y el cumplimiento de las obligaciones de familia, tomando en consideración el interés superior del
niño, su derecho a ser oído y la unidad familiar".
287 Boletín Nº 8.970-06, Proyecto de Ley de Migración y Extranjería. En el oficio que se envió a la Cámara de Origen el 2 de octubre de 2020 con las
modificaciones efectuadas por el Senado se introdujeron algunos cambios adicionales en la redacción original del artículo.
288 Decreto Nº 830, de 1990, Convención de los Derechos del Niño, artículo 3º.
289 Cillero (1998), pp. 133-138. El interés superior del niño ha evolucionado junto con el reconocimiento progresivo de sus derechos, reconociendo la calidad
de persona del niño, como sujeto de derechos y como un mecanismo para oponerse a la amenaza o vulneración de sus derechos, promoviendo una protección
igualitaria.
290 Cillero (1998), p. 138.
291 Por ejemplo, en Corte Suprema, rol Nº 310-2021, sentencia de 8 de enero de 2021, en la que se consideró que "de ejecutarse la medida [de expulsión del
extranjero] ciertamente se transgrede no solo la unidad familiar, sino también el interés superior de los hijos menores, pues se perturbará su identidad familiar y
nacional, infringiendo los deberes que se imponen para los Estados en los artículos 3.1, 7.1, 8.1 y 9.1 de la Convención de los Derechos del Niño y en el artículo
1º de la Constitución Política de la República, que establece que la familia es el núcleo fundamental de la sociedad, siendo deber del Estado dar protección a la
población y a la familia, así como propender al fortalecimiento de ésta" (considerando segundo). También en Corte Suprema, rol Nº 112507-2020, sentencia de 21
de septiembre de 2020, el Máximo Tribunal afirmó que "ha de considerarse que el amparado es padre de una hija menor, quien se verá igualmente afectada por la
orden de expulsión de su padre, conculcando el interés superior que consagra en su favor la Convención sobre Derechos del Niño, y en este caso,
específicamente, su artículo 10, Nº 1, en cuanto a que los niños no deben ser separados de sus padres, salvo excepciones que no concurren en la especie"
(considerando segundo).
292 Ley Nº 21.325, de 2021, artículo 4º.
293 Durante el segundo mandato de la Presidenta Bachelet, el Departamento de Extranjería y Migración dictó la Circular Interna Nº 30.722, de 2014, mediante
la cual se eliminó la aplicación de sanciones migratorias a niños, niñas y adolescentes.
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1.4. Integración e inclusión

Este principio se contempla en el artículo 6º de la Ley Nº 21.325. A través de este artículo, el Estado asume la
obligación de facilitar la integración e inclusión de los extranjeros a la sociedad chilena, reconociendo sus diversas
expresiones culturales y fomentando la interculturalidad, es decir, un diálogo entre ellas
"con el objeto de promover la incorporación y participación armónica de los extranjeros a la realidad social, cultural,
política y económica del país [...] reconociendo y respetando sus distintas culturas, idiomas, tradiciones, creencias y
religiones, con el debido respeto a la Constitución Política de la República, la ley y los Tratados Internacionales ratificados
294
por Chile y que se encuentran vigentes".
A pesar de que esta materia deberá definirse en la Política Nacional de Migración y Extranjería, por medio de
esta norma pareciera que el Estado está asumiendo una decisión en relación con la integración de las personas
extranjeras en Chile, alejándose de un modelo de asimilación, optando en cambio por una relación de respeto por
295
la cultura y tradiciones de quienes se están integrando a la sociedad chilena, incluso, va un paso más allá al
señalar que intentará fomentar "la interculturalidad". Según Mármora, la interculturalidad corresponde al estadio
296
máximo de reconocimiento de la persona migrante, superando el multiculturalismo. Los límites que se le
imponen a este reconocimiento son los esperables en un Estado democrático liberal, es decir, su Constitución, la
ley y los Tratados Internacionales vigentes.
En el mensaje de 2013 sólo se incluyó el principio de integración, oportunidad en que se planteó como un
objetivo de la ley. El concepto de inclusión y el fomento de la interculturalidad se agregó luego del primer informe
de la Comisión de Gobierno Interior de la Cámara de Diputados. Posteriormente, durante la discusión en general
en el Senado, la senadora Ebensperger intentó eliminar la expresión interculturalidad. Sin embargo, después del
segundo informe de la Comisión de Gobierno Interior en el Senado, la senadora retiró sus mociones,
manteniéndose la norma tal cual venía de la Cámara de Diputados. No hubo debate sobre esta disposición en las
297
etapas posteriores de la discusión legislativa.

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1.5. Migración segura, ordenada y regular

La ley de migraciones contempla este principio en el artículo 7, el cual afirma que
"el Estado promoverá que los extranjeros cuenten con las autorizaciones y permisos de residencia o permanencia
necesarios para su estadía en el país, y para el desarrollo de sus actividades y el ejercicio de sus derechos, de
conformidad con la Constitución Política de la República, la ley y los Tratados Internacionales ratificados por Chile que se
encuentren vigentes. De igual forma, promoverá la migración segura y las acciones tendientes a prevenir, reprimir y
sancionar el tráfico ilícito de migrantes y la trata de personas, y velará por la persecución de quienes cometan estos
delitos, en conformidad con la legislación y los Tratados Internacionales ratificados por Chile sobre la materia y que se
encuentren vigentes. Además, buscará que las víctimas de trata puedan regularizar la situación migratoria en la que se
298
encuentren en el país".
La OIM definió el concepto de migración segura, ordenada y regular como
"el movimiento de personas de conformidad con las leyes y reglamentos que rigen el egreso, la entrada, el retorno y la
permanencia en los Estados, y las obligaciones de éstos en materia de derecho internacional, de una manera que respete
la dignidad humana y el bienestar de los migrantes, que sus derechos sean protegidos y cumplidos, y que los riesgos
299
asociados con el movimiento de personas se reconozcan y se mitiguen".
Este concepto adquirió momentum en las discusiones y luego de la aprobación del Pacto Mundial para la
Migración Segura, Ordenada y Regular por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 19 de diciembre de
300
2018.
Si bien el Pacto es un documento no vinculante para los Estados, en él se establecieron 23 grandes objetivos
cuya finalidad fue proteger a los inmigrantes, especialmente a los indocumentados, y al mismo tiempo aumentar la
301
colaboración internacional entre los países para mejorar la gestión de los flujos migratorios. Ahora bien, pese a
la participación de Chile durante la discusión de este documento, en última instancia el presidente Sebastián
302
Piñera decidió no firmar el Pacto. Las razones declaradas públicamente por el Primer Mandatario para adoptar
esta decisión fueron, primero, que el Pacto de Marrakech incentivaba la migración irregular; segundo, que este
Pacto introducía nuevos deberes para los Estados firmantes, tales como tener que revisar su legislación, sus
políticas públicas y sus actos administrativos, y tener que promover la suscripción de nuevos acuerdos bilaterales
o regionales, así como tener que crear condiciones para el desarrollo económico y social de los migrantes que
fueran expulsados de otros países; y tercero, que este Pacto limitaba el derecho soberano del Estado chileno a
decidir cómo resguardar sus fronteras, quién y bajo qué condiciones podía ingresar a su territorio, y a quiénes
303
otorgar beneficios.
Los principios que están detrás de la migración segura, ordenada y regular conforme quedó establecido en el
Pacto Mundial son un énfasis en la persona, en la cooperación internacional con y entre los Estados, y con y entre
la sociedad civil, en el reconocimiento de la soberanía nacional, pero al mismo tiempo, del Estado de derecho, del
304
debido proceso, del desarrollo sustentable y del derecho internacional de los Derechos Humanos.
En el caso concreto de la Ley Nº 21.325, el principio de la migración segura, ordenada y regular tiene dos
dimensiones. Por un lado, el Estado se obligó a facilitar que los extranjeros puedan tener acceso a autorizaciones
y permisos de residencia. En legislaciones comparadas esta dimensión se reguló bajo el principio de la
305
regularización.
Por otro lado, una segunda dimensión de este principio es la lucha contra el tráfico ilícito de migrantes y la trata
de personas. Así, en la segunda parte del artículo se señala que el Estado
"promoverá la migración segura y las acciones tendientes a prevenir, reprimir y sancionar el tráfico ilícito de migrantes y la
trata de personas, y velará por la persecución de quienes cometan estos delitos" en conformidad con la legislación
vigente. Agrega, además, que "se buscará que las víctimas de trata puedan regularizar la situación migratoria en la que se
encuentren en el país".
Esta última obligación había quedado incorporada bajo la ley de extranjería al aprobarse la Ley Nº 20.507 que
tipificó los delitos de tráfico ilícito de migrantes y trata de personas y estableció normas para su prevención y más
306
efectiva persecución penal.
Cabe señalar que este principio se introdujo en las indicaciones de 2018, pero sus dimensiones actuales
quedaron afinadas luego del debate que se produjo en la Cámara de Diputados con el primer informe de la
Comisión de Gobierno Interior el 7 de noviembre de 2018. De la historia de la ley es posible advertir un fuerte
consenso en relación con este principio, ya que, una vez que fue establecido en noviembre de 2018, no fue objeto
307
de ninguna modificación posterior (en ninguno de los dos años que transcurrieron desde su incorporación).
Durante el primer año del Presidente Gabriel Boric, la autoridad migratoria procuró la regularización migratoria
de niños, niñas y adolescentes, aplicando este principio, a través de la entrega de visados de residencia temporal
a aquellos menores de dieciocho años que hubiesen ingresado al país de manera irregular.
298 Ley Nº 21.325, de 2021, artículo 7.

299 OIM (2019), Glosario sobre Migración, p. 91 (traducción libre). The safe, orderly and regular migration is the "movement of persons in keeping both with
the laws and regulations governing exit from, entry and return to and stay in States and with States' international law obligations, in a manner in which the human
dignity and well-being of migrants are upheld, their rights are respected, protected and fulfilled and the risks associated with the movement of people are
acknowledged and mitigated".
300 Asamblea General de Naciones Unidas, Resolución A/RES/73/195, sesión 73, 19 de noviembre de 2018.
301 Asamblea General de Naciones Unidas, Resolución A/RES/73/195, sesión 73, 19 de noviembre de 2018, pp. 6-7. Dentro de los 23 objetivos del Pacto
destaca: 1) Recopilar y utilizar datos exactos y desglosados para formular políticas con base empírica; 2) Minimizar los factores adversos y estructurales que
obligan a las personas a abandonar su país de origen; 3) Proporcionar información exacta y oportuna en todas las etapas de la migración; 5) Aumentar la
disponibilidad y flexibilidad de las vías de migración regular; 6) Facilitar la contratación equitativa y ética y salvaguardar las condiciones que garantizan el trabajo
decente; 7) Abordar y reducir las vulnerabilidades en la migración; 9) Reforzar la respuesta transnacional al tráfico ilícito de migrantes; 10) Prevenir, combatir y
erradicar la trata de personas en el contexto de la migración internacional; 11) Gestionar las fronteras de manera integrada, segura y coordinada; 13) Utilizar la
detención de migrantes solo como último recurso y buscar otras alternativas; 14) Mejorar la protección, asistencia y cooperación consulares a lo largo de todo el
ciclo migratorio; 15) Proporcionar a los migrantes acceso a servicios básicos; 16) Empoderar a los migrantes y las sociedades para lograr la plena inclusión y la
cohesión social. Para más información véase Noticias ONU, disponible en https://news.un.org/es/story/2018/12/1447231, (consultado: 16.12.2020).
302 Reyes (2018), "Piñera confirma que Chile no adoptará el Pacto Migratorio y dice que el tema no es una política de Estado", La Tercera, 14 de diciembre de
2018, disponible en https://www.latercera.com/politica/noticia/pinera-confirma-chile-no-adoptara-pacto-migratorio-dice-tema-no-una-politica-estado/446071/,
(consultado: 16.12.2020).
303 Declaración de S.E. el Presidente de la República, Sebastián Piñera Echenique, al referirse al Pacto Migratorio de Marrakech, de 15 de diciembre de
2018, pp. 3-4, disponible en https://prensa.presidencia.cl/ fotonoticia.aspx?id=88801 (consultado: 5.03.2023).
304 Asamblea General de Naciones Unidas, Resolución A/RES/73/195, sesión 73, 19 de noviembre de 2018, pp. 6-7.
305 Véase ley de migraciones de Argentina (Ley Nº 25.871 de 2004, artículo 17), Brasil (Ley Nº 13.445 de 2017, artículo 3), Ecuador (Ley Nº 938 de 2017,
artículo 2), Perú (Decreto Ley Nº 1.350 de 2017, artículos VII y XII) y Uruguay (Ley Nº 18.250 de 2008, artículo 52). Acosta (2018), pp. 131-138.
306 Ley Nº 20.507, de 2011, artículo 3º. Con este artículo se modificó el Decreto Ley Nº 1.094 para incorporar el derecho de las víctimas de estos delitos para
acceder a una autorización de residencia temporal por un periodo mínimo de seis meses. Para más detalle, véase el capítulo sobre permisos migratorios.
307 Boletín Nº 8.970-06, Proyecto de Ley de Migración y Extranjería. Este consenso podría venir incluso del gobierno anterior. En el proyecto iniciado por la
Presidenta Michelle Bachelet se consagraba el principio de la regularización y el principio de la migración segura. El artículo 7º de la Ley Nº 21.325, de 2021,
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1.6. Valor de la migración para el Estado

El sexto principio es más bien una declaración del Estado de Chile a favor de la migración. Señala el artículo 8
que el "Estado de Chile valora la contribución de la migración para el desarrollo de la sociedad en todas sus
dimensiones". De esta declaración se desprende un juicio positivo frente a la migración, lo que debiese influir en la
forma en que se aplica la ley, intentando en todo caso rescatar el valor intrínseco que se le otorga a la migración y
al aporte que los migrantes hacen al país en todos los ámbitos, sean económicos, sociales y culturales.
Cabe señalar que esta declaración es consistente con el paradigma de la gestión de las migraciones y se
enmarca bien con el principio de la migración segura, ordenada y regular, antes revisado. De acuerdo a Pécoud, el
paradigma de la gestión se construye desde la idea de la "triple ganancia", en donde la migración se convierte en
un fenómeno que beneficia a todas las partes que participan de ella: estados de origen, de destino y a los mismos
migrantes. La clave, entonces, no es si la migración debe ser autorizada, sino cómo "gestionarla o administrarla"
308
para extraer sus máximos beneficios.
Al igual que otras adiciones que se efectuaron al mensaje presidencial original, este principio se incorporó luego
del informe de la Comisión de Gobierno Interior el 7 de noviembre de 2018 en la Cámara de Diputados. En el
mensaje de 2013 se rescataba la contribución que los migrantes realizaban al desarrollo del país y en las
indicaciones de 2018 no se profundizó sobre este principio. El reconocimiento del aporte y el valor de la migración
para el Estado quedó consagrado recién después del debate legislativo, como se señaló anteriormente. No hubo
mayor debate posterior sobre el principio, salvo el 5 de septiembre de 2019, cuando la senadora Ebensperger y el
senador Kast intentaron modificar esta disposición realizando indicaciones separadas. Sin embargo, la primera
309
retiró su indicación y, en el segundo caso, por unanimidad de los miembros de la comisión, se la rechazó.
308 Pécoud (2020), p. 9. Aplicado al contexto Sudamericano, Mármora extiende el paradigma de Pécoud y lo presenta como un modelo rotulado la
gobernanza de los beneficios compartidos. Mármora (2010), pp. 79-80.
309 Boletín Nº 8.970-06, Proyecto de Ley de Migración y Extranjería, Senado, segundo informe de la Comisión de Gobierno, Descentralización y
Regionalización, 29 de abril de 2020.
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1.7. No criminalización
La Ley Nº 21.325 consagra este principio en el artículo 9º, señalando que la "migración irregular no es
constitutiva de delito". Mediante esta declaración, se acepta explícitamente que el derecho migratorio se rige por
las lógicas del derecho administrativo y no por el derecho penal. Esta norma se agregó en las indicaciones que
efectuó el presidente Sebastián Piñera en el 2018. No se encontraba desarrollado de esta manera en su mensaje
310
de 2013.
Esta distinción se originó en la academia estadounidense y europea, luego del reconocimiento de que en dichos
países se había producido una transformación en la forma de concebir la ley migratoria. De ser una manifestación
311
de derecho civil administrativo, había pasado a acercarse cada vez más al derecho penal. Esta transformación
significó en algunos casos el uso del derecho penal para sancionar infracciones migratorias o la extensión de las
teorías, métodos, percepciones y prioridades asociadas con la implementación del derecho penal al derecho
312
migratorio. Para Mitsilegas, en el contexto europeo, la criminalización ha implicado la adopción de medidas de
naturaleza penal antes de la entrada, durante la estadía y en el momento de la remoción del migrante del país de
313
destino. En el último tiempo la criminalización se ha extendido, justificando el aumento de las facultades de las
policías, incrementando la inversión pública para disuadirla, tipificando nuevos delitos y estableciendo penas
314
privativas de libertad asociadas a las infracciones migratorias.
El reconocimiento del principio de no criminalización en la Ley Nº 21.325 pareciera ser consistente con la
práctica de otros Estados sudamericanos. Este principio se construye de la mano de la protección de los derechos
y la regularización de los migrantes. Como señaló Acosta, estas aspiraciones están presentes en los foros
regionales en donde estos países participan, como el MERCOSUR, la Comunidad Andina y la Conferencia
315
Sudamericana de Migraciones. También han evolucionado de aspiraciones políticas a disposiciones legales.
Desde el punto de vista del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, es importante recordar que el
castigo penal de la irregularidad migratoria no supera el test de proporcionalidad para la restricción del derecho a
316
la libertad personal , y que "la entrada y estancia irregular nunca deberían ser consideradas delitos criminales;
no constituyen per se delitos contra personas, la propiedad o la seguridad nacional" razón por la cual "las
317
personas migrantes en situación irregular no son criminales per se, y no deberían ser tratados como tales".
La consagración del principio de no criminalización de la migración irregular contenido en el artículo 9 ya citado

vino acompañado de la derogación del artículo 69 de la ley de extranjería, que tipificaba el ingreso clandestino al
territorio nacional, y respecto de cuya aplicación debe tenerse presente lo preceptuado en el artículo 18 del Código
Penal, relativo a la ley penal más favorable.
310 Boletín Nº 8.970-06, Proyecto de Ley de Migración y Extranjería, Cámara de Diputados, Oficio del Presidente que formula indicaciones, 10 de abril de
2018. En la discusión en general en el Senado se efectuaron varias indicaciones a este artículo. Sin embargo, todas fueron rechazadas luego de la discusión en
particular en la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización el 29 de abril de 2019.
311 Acosta (2018), p. 123.
312 Legomsky (2007), p. 469.
313 Mitsilegas (2012), pp. 87-113.
314 Cohen (2020), p. 83.
315 Acosta (2018), p. 122. Acosta menciona la ley de Argentina, Brasil, Ecuador, Perú y Uruguay. Menciona el proyecto de ley presentado durante el segundo
gobierno de Michelle Bachelet en el año 2017.
316 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Vélez Loor vs. Panamá, sentencia de 23 de noviembre de 2010, párr. 163 y siguientes. Según el
Grupo de Trabajo de Naciones Unidas sobre la Detención Arbitraria, "tipificar como delito la entrada ilegal en el territorio de un Estado trasciende el interés legítimo
de los Estados de controlar y regular la inmigración ilegal y da lugar a detenciones innecesarias" (Informe del Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria
(2008), A/HRC/7/4, párr. 53). De acuerdo con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, los Estados no deben considerar como
delito el ingreso, estadía o egreso irregular, dado que el cruce de fronteras y la gestión de los permisos de residencia y trabajo son cuestiones administrativas. Por
otra parte, cualquier sanción administrativa aplicada al ingreso irregular debería ser proporcionada, necesaria y razonable, y jamás debería involucrar la detención
de niños (UN Office of the High Commissioner for Human Rights, Principles and Guidelines, supported by practical guidance, on the human rights protection of
migrants in vulnerable situations (2016) Principle 1.5).
317 Reporte del Relator Especial de Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas Migrantes, 2012, A/HRC/20/24, párr. 13.
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1.8. Procedimiento migratorio informado

El artículo 5º de la Ley Nº 21.325 consagra el deber del Estado de proporcionar a todos los extranjeros, sin
importar su situación migratoria,
"información íntegra, oportuna y eficaz acerca de sus derechos y deberes, los requisitos y procedimientos para su
admisión, estadía y egreso del país, y cualquiera otra información relevante, en idiomas español, inglés y lenguaje de
318
señas".
La exigencia que impone la norma es que la información sea íntegra, es decir, completa y suficiente; que se
entregue de forma oportuna, vale decir, con una antelación razonable antes de que se deba utilizar; y eficaz, que
su conocimiento sea útil para quien la reciba.
Esta obligación legal recae sobre todas las autoridades estatales que tienen competencias en materia
migratoria, especialmente aquellas ante las cuales se tramitan procedimientos de esta naturaleza, tales como el
Servicio Nacional de Migraciones, la Subsecretaría del Interior, la Policía de Investigaciones de Chile y el
Ministerio de Relaciones Exteriores.
Además, se trata de una obligación que alcanza tanto al ámbito de la información general sobre los
procedimientos migratorios (como la que debe darse a conocer públicamente en sitios web o la que debe ponerse
a disposición en las oficinas de los distintos órganos) como al ámbito de la información específica sobre el
procedimiento particular de cada persona (como la que se debe entregar a cada extranjero en relación con su
caso concreto, tanto a través de medios electrónicos como presencialmente en lugares de atención de público,
cuando sea requerida). Esto último se ve confirmado por el inciso final del artículo 6 del reglamento, que obliga al
Estado a entregar respuestas "que permitan resolver de manera eficiente y eficaz las inquietudes de los migrantes
que requieran información de parte del Servicio". El artículo 46 del reglamento sigue la misma línea al obligar al
Servicio Nacional de Migraciones a "informar el estado de tramitación de las solicitudes cada sesenta días hábiles
mediante comunicación que se realizará al correo electrónico que el interesado haya informado en su
requerimiento", indicando "al menos la etapa en la que se encuentra el procedimiento, así como la unidad orgánica
del Servicio que sea responsable de aquella".
En los tres incisos siguientes, se entregan obligaciones específicas para la autoridad. Primero se ordena a la
Política Nacional de Migración y Extranjería definir otros idiomas en que se puede entregar dicha información,
además de la forma de entregarla, es decir, transparente, suficiente y comprensible. Esta obligación es muy
importante considerando que las personas extranjeras que consultarán esta información no están familiarizadas
con el sistema legal chileno, ni menos con su burocracia, por lo que obtener información clara y comprensible es
central para cualquier proyecto migratorio. El reglamento agrega en su artículo 5º que la Política Nacional de
Migración y Extranjería podrá también incorporar otros elementos relacionados con el ejercicio de este derecho.
Junto con lo anterior, la ley crea el deber de producir y de entregar información de oficio mediante las
plataformas electrónicas del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, el Ministerio de Relaciones Exteriores, los
consulados y embajadas en el exterior y el Servicio Nacional de Migraciones en el país. Parte de esta obligación
se podría considerar incluida en el deber que asumieron los órganos de la administración central en virtud del
319
artículo 7 letras g) y h) de la Ley Nº 20.285 sobre acceso a la información pública. En este caso, la mención
expresa que realiza la ley subraya la importancia que constituye el acceso a la información para las personas
migrantes. El reglamento refuerza esta obligación señalando que los canales de información establecidos por la
autoridad deben mantenerse siempre "debidamente actualizados y operativos".
Por último, la ley exige que se establezcan mecanismos de reclamo en caso de que la información entregada no
sea considerada íntegra, oportuna y eficaz por el extranjero. El artículo 7º del reglamento se encarga de regular
este procedimiento de reclamación, el que debe activarse dentro del plazo de cinco días hábiles contado desde el
acaecimiento de la acción u omisión que privó de la información solicitada, y a través del cual las personas
interesadas tienen derecho a obtener una respuesta de parte del Director Nacional del Servicio Nacional de
Migraciones en un plazo que no puede exceder los diez días hábiles. Esta norma, no obstante, deja a salvo el
derecho de acceso a la información pública con arreglo a la Ley Nº 20.285.
Cabe señalar que este principio se incorporó de forma embrionaria en el mensaje presentado en el año 2013,
pero se fue desarrollando y ampliando durante su tramitación legislativa. Por ejemplo, luego del primer informe de
la Comisión de Gobierno Interior en la Cámara de Diputados (de 7 de noviembre de 2018), se agregó la forma en
que la información tenía que ser comunicada. En su segundo trámite constitucional, durante su discusión general,
los senadores Ebensperger, Rincón, Araya, Latorre, Letelier y Pizarro formularon indicaciones. De las cinco
presentadas, dos fueron aprobadas y tres fueron declaradas inadmisibles con fecha 29 de abril de 2020. Por
último, en el tercer trámite constitucional, concretamente en el oficio que se envió a la cámara de origen con los
cambios efectuados en el Senado, se agregó el concepto de información eficaz y los mecanismos de reclamo para
320
el acceso a la información.
El reglamento de la ley de migración, Decreto Nº 296 de 2022, reguló este principio en los artículos 5º, 6º y 7º.
Refuerza el mandato legal y consagra con mayor detalle el procedimiento para solicitar información migratoria. Así
y sin perjuicio de las acciones que se pueden impetrar conforme a la Ley Nº 20.285 de 2008, cualquier extranjero
que estime haber sido afectado en su derecho a recibir información íntegra, oportuna y eficaz por parte de la
autoridad migratoria (SERMIG o consulados), podrá presentar una acción dentro del plazo de cinco días hábiles
contados desde el acto u omisión que genera la negativa. La autoridad tiene un plazo de diez días hábiles para
321
responder.

319 Ley Nº 20.285, de 2018. El artículo 7 regula la transparencia activa y exige a los órganos imperados por la ley (principalmente la administración central,
regional y municipal) que informe a través de sus plataformas webs antecedentes actualizados, al menos una vez al mes, entre otras informaciones: c) el marco
normativo que les sea aplicable; g) los actos y resoluciones que tengan efectos sobre terceros; y h) los trámites y requisitos que debe cumplir el interesado para
tener acceso a los servicios que preste el respectivo órgano.
320 Boletín Nº 8.970-06, Proyecto de Ley de Migración y Extranjería.
321 Decreto Nº 296, de 2022, artículo 7º inciso 4º.
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1.9. Protección complementaria

El artículo 10 de la Ley Nº 21.325 trata sobre la protección complementaria no solo como principio, sino que
también establece las reglas relativas a esta institución, que se aplica exclusivamente a los solicitantes de refugio
que no lograron calificar como refugiados bajo la Ley Nº 20.430. Que el legislador haya querido incorporar la
protección complementaria dentro del título de los principios generales del derecho migratorio permite entender
que existe un compromiso del Estado de Chile con la protección de todas las personas que migran, y no solo de
aquellas que gozan del estatus de refugiadas.
Conforme al artículo citado, las autoridades que le hubieren negado el reconocimiento de la condición de
refugiado conforme a la Ley Nº 20.430 podrán otorgarle de oficio o a solicitud de parte alguno de los visados
dispuestos en la Política Nacional de Migraciones y Extranjería. Los receptores de dicha protección
complementaria, añade el artículo 10 inciso 2º, no podrán ser expulsados o devueltos al país donde su vida,
integridad física o libertad personal corra riesgo de ser vulnerada por su raza, etnia, nacionalidad, religión,
creencia, condición social, ideología u opinión política, orientación sexual o identidad de género. Este inciso
mezcló la definición clásica de refugiado de la Convención de Ginebra de 1951 y de su protocolo adicional (con
322
excepción de la pertenencia a un grupo social), con el objetivo central garantizado por el principio de no
devolución, esto es, el de no retorno al lugar donde su vida, integridad y seguridad correrían peligro.
De acuerdo a la doctrina, el concepto de la protección complementaria surgió en el año 1990, sin embargo,
desde 1926 se han realizado intentos por dar protección jurídica a aquellas personas que no calificaban dentro de
los instrumentos internacionales.
Su codificación tomó un tiempo mayor, ya que, en el año 2005, el Comité Ejecutivo de Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) adoptó un Informe donde abordó las formas complementarias de
protección. En el año 2011 se incorporó a una directiva de la Unión Europea y a partir de ese mismo año comenzó
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a ser reconocida en la legislación de algunos países. Este principio, desarrollado por la jurisprudencia
interamericana con base en el principio de no devolución, permite regularizar la permanencia de personas que no
son reconocidas como refugiadas, pero que su vida, integridad y seguridad correría peligro al tener que regresar a
324
sus países de origen.
Al igual que otros principios, este tampoco se incluyó en el mensaje de 2013 ni en las indicaciones
presidenciales de 2018. En efecto, la primera vez que se agregó una mención a su respecto, fue luego del debate
que se produjo en la Cámara de Diputados con el informe de la Comisión de Gobierno Interior el 7 de noviembre
de 2018. El artículo no se tocó más sino hasta su segundo trámite constitucional después del segundo informe de
la Comisión de Derechos Humanos, Nacionalidad y Ciudadanía el 11 de mayo de 2020, oportunidad en que se
realizaron importantes modificaciones. Posteriormente, el 3 de junio de 2020, en la discusión particular el senador
Coloma sugirió una nueva redacción. En esa misma oportunidad, los senadores Allende y Latorre propusieron
intercalar un nuevo artículo 10, desarrollando el principio de no devolución. En el segundo informe de la Comisión
de Hacienda, la indicación del senador Coloma fue aprobada y las mociones de los senadores Allende y Latorre
325
desechadas. En la comisión mixta, con una propuesta del Ejecutivo, se acordó la redacción actual del artículo.
Las reglas sobre exclusión contenidas en el inciso 3º del artículo 10, así como la remisión a la Política Nacional
de Migración y Extranjería para lo relativo a los visados y causales de cesación de este estatuto serán analizados
en el acápite respectivo dentro del capítulo noveno de este libro.
322 Decreto Nº 287, de 1972, artículo 1º.

323 Pascual (2019), pp. 459-460.
324 Pascual (2019), p. 462.
325 Boletín Nº 8.970-06, Proyecto de Ley de Migración y Extranjería, Informe Comisión Mixta, 2 de diciembre de 2020.
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1.10. Reglas de interpretación: interpretación armónica y el principio pro homine

Se cierra esta sección de la ley con dos reglas de interpretación de sus normas. En primer lugar, el artículo 11
establece que se debe interpretar la Ley Nº 21.325 de forma armónica con "los valores, principios, derechos y
libertades contenidos" en la Constitución y las normas internacionales de Derechos Humanos que se encuentran
vigentes.
En segundo lugar, el artículo 12 consagra una especie del principio pro persona reconocido por el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos. Conforme al mismo, la formulación y el alcance de los derechos debe
interpretarse de forma amplia, mientras que las restricciones a los mismos requieren de una interpretación
326
restrictiva.
La interpretación a favor de la persona fue reconocida tempranamente por la jurisprudencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, la que manifestó en uno de sus primeros casos que "el equilibrio de la
interpretación se obtiene orientándola en el sentido más favorable al destinatario de la protección internacional,
327
siempre que ello no implique una alteración del sistema". El objetivo tras esta interpretación es que los
derechos produzcan un efecto útil, es decir, que no obstante las regulaciones internas y las circunstancias en las
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que se produzca la vulneración, los derechos sean capaces de proteger eficazmente a la persona afectada.
Ninguno de estos principios estaba contenido en los proyectos que presentó el Ejecutivo. En la Cámara de
Diputados se incorporaron ambas normas luego del debate del primer informe de la Comisión de Gobierno el 7 de
noviembre de 2018. Durante la discusión general en el Senado (segundo trámite constitucional), el senador Galilea
propuso la redacción actual del artículo 12, la que fue aprobada por la unanimidad de los miembros de la Comisión
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de Gobierno, Descentralización y Regionalización.
En suma, la Ley Nº 21.325 consagra una serie de principios y reglas de interpretación que deberán ser
incorporados en las prácticas de las autoridades migratorias y en la resolución de los conflictos que se generen en
la aplicación de sus normas. Ahora bien, estos principios no fueron desarrollados en el reglamento de la ley de
migración y tampoco parecen ser muy relevantes para la jurisprudencia. Durante el año 2022, en los recursos de
330
amparo y de protección que se han resuelto por la Corte Suprema no se han aplicado estos principios.

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14/9/23, 9:30 Thomson Reuters ProView - Manual de derecho migratorio chileno.

Prólogo de la segunda edición

Introducción al manual de derecho migratorio

2Enciclopedia Británica, Migración (2021), disponible en https://www.britannica.com/science/population-biology-and-anthropology/Migration#ref366901,

1. El estudio de las políticas migratorias

24 Massey y otros (1992), pp. 431-436.

2. Patrones migratorios en Sudamérica

Tabla 1 - Población Migratoria Internacional por País de Destino, 1960-2019

43 OIM (2012), pp. 8-9.

3. Las políticas migratorias en Sudamérica

61 Acosta (2018), pp. 58-59.

Capítulo segundo - Historia de la legislación migratoria en Chile

1.1. La migración dirigida

109 Durán y Thayer (2018), p. 434.

1.2. La migración espontánea

122 Durán y Thayer (2018), p. 442.

2. El intento por controlar los flujos migratorios (1918-1974)

3. El paradigma de seguridad (1975-1989)

4. La perspectiva económica y los derechos de los inmigrantes (1990 en adelante)

169 Lara (2014), p. 102.

5. Caracterización demográfica y socioeconómica de la inmigración

Capítulo tercero - Los principios fundamentales de la Ley Nº 21.325

1. Principios generales de protección

1.1. Promoción, respeto y garantía de derechos

1.2. Prohibición de la discriminación arbitraria

282 Ley Nº 21.325, de 2021, artículo 1º Nº 7.

1.3. Interés superior del niño, niña y adolescente

1.4. Integración e inclusión

294 Ley Nº 21.325, de 2021, artículo 6º.

1.5. Migración segura, ordenada y regular

298 Ley Nº 21.325, de 2021, artículo 7.

1.6. Valor de la migración para el Estado

La consagración del principio de no criminalización de la migración irregular contenido en el artículo 9 ya citado

1.8. Procedimiento migratorio informado

318 Ley Nº 21.325, de 2021, artículo 5º.

1.9. Protección complementaria

322 Decreto Nº 287, de 1972, artículo 1º.

1.10. Reglas de interpretación: interpretación armónica y el principio pro homine

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