II SEMINARIO INTERNACIONAL SOBRE IMPUESTO PREDIAL, EL CATASTRO Y

CONTRIBUCIONES ALTERNATIVAS PARA EL FINANCIAMIENTO URBANO. HACIA

LA INNOVACION HACENDARIA MUNICIPAL.
Guadalajara, Jalisco, Jueves 25 y Viernes 26 de Septiembre de 2003.
INDETEC Instituto para el Desarrollo Técnico de la Haciendas Públicas.

La imposición a la Propiedad en el Financiamiento de

las Ciudades frente a la Globalización1.

M. Fil. Carlos Morales Schechinger2

Una de las manifestaciones que parece caracterizar a la globalización es la de

que las ciudades del día de hoy tienen que competir entre ellas como espacios
para albergar capitales que vuelan por el mundo para ver donde les conviene
más aterrizar y emprender uno o varios ciclos más de acumulación. Hoy en día
el mundo parece estar formado cada vez más por una constelación de
ciudades y diversos estudiosos analizan la manera como éstas buscan
acomodarse en este nuevo escenario mundial3. Así, las ciudades se ofrecen
en el mercado como espacio rentable con buenos atributos a precios
accesibles para que sean compradas por las empresas que rondan por el
mundo.

Para alguna ciudad “buenos atributos” querrá decir recursos humanos muy
calificados, muchas veces logrados por una alta densidad de escuelas técnicas
y universidades en la ciudad; recursos humanos que tienen resueltos sus
medios de reproducción básicos, es decir los de vivienda, salud y servicios
urbanos. Para esa ciudad “precio accesible” puede querer decir precios bajos
del suelo.

Para otra ciudad “buenos atributos” querrá decir conectividad, vía inter-net
telefonía, carreteras y/o aeropuertos; o líneas de energía, como gasoductos,
oleoductos y líneas de alta tensión. Para esa ciudad “precio accesible” puede
querer decir tasas bajas del impuesto predial.

1
El presente ensayo forma parte de una investigación más amplia denominada “La renta del
suelo, las finanzas urbanas y el municipio mexicano” que el autor lleva a cabo en la
Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM).
2
Secretario Académico del Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad (PUEC) y
profesor de la Facultad de Arquitectura (FA) de la UNAM. Participación Auspiciada por el
Lincoln Institute of Land Policy (LILP).
3
Ver entre otros a Borja y Castells (1997), Sassen (2002) y Marcusen y Van Kempen (2000).

1
Desde luego que otras ciudades más, se encontrarán en algún lugar intermedio
entre estos dos puntos. No obstante, el entorno de competencia entre
ciudades creado por la globalización ha hecho que las ciudades se inclinen por
estrategias que parece ubicarlas más cerca de la segunda que de la primera
ciudad. En efecto, el énfasis parece ser el de reforzar los atributos que
alimentan la infraestructura física de la producción reduciendo los costos
operativos de radicar en la ciudad, en lugar de invertir en la infraestructura
social de la producción, es decir los recursos humanos reduciendo los costos
iniciales de instalarse en la ciudad.

La diferencia de enfoque es crítica para la ciudad, y es relevante para la

imposición a la propiedad en el financiamiento que las ciudades hacen frente a
la globalización. Veamos porqué.

Por un lado, está la ciudad que decide competir invirtiendo en capital humano,
pensemos simplificadamente en buenos servicios urbanos para las familias
trabajadoras y buenas escuelas para que los niños de dichas familias tengan
cada vez un futuro mejor, un atributo que muchas empresas de computación
buscan al decidir su instalación en una ciudad; conforme más empresas se
automatizan este es un atributo que más empresas buscan.

Para que la ciudad sea más tractiva, el precio del terreno para instalarse debe
ser bajo; pero eso no depende de la ciudad a menos que esta entienda como
funciona el mecanismo de formación del precio del suelo y actúen en
consecuencia. Regresaremos a este punto más adelante. Por lo pronto,
mencionemos dos de las prácticas usuales que las ciudades adoptan para
hacer que el precio de terrenos para las empresas sea bajo, o aparentemente
bajo:

a) Dotar de infraestructura a los terrenos de manera gratuita. Este es

un expediente socorrido con frecuencia. La infraestructura es introducida
gratis a pesar de que las ciudades cuentan con la figura de contribución
de mejoras o incluso a veces de impuesto a la plusvalía, pero que no es
aplicado para no encarecer el precio del suelo.

Este es un error pues, este gratuidad, no impide al propietario del terreno

el incrementar su precio y con ello apropiarse no sólo del monto de la
inversión que hizo la ciudad, que a fin de cuentas es un capital social
regalado a un particular, sino la ganancia ordinaria de dicho capital,
equivalente a los intereses del crédito que muy probablemente la ciudad
tuvo que contratar para poder hacer la inversión y que tampoco recuperó
del propietario beneficiado.

Si la ciudad no recupera este capital y la ganancia ordinaria, mucho

menos recupera la que coloquialmente se conoce como “plus-valía” es
decir cualquier ganancia extraordinaria que el propietario obtiene aun por
encima del capital y la ganancia ordinaria que le regalaron. En suma, la
ciudad cree que con ello atrae a empresas pero lo único que hace es

2
 regalarle al propietario capital social y “plusvalías” que ella misma
generó.

La historia de las ciudades está llena de ejemplos de esta naturaleza.

Habría que preguntarse si no incurren los funcionarios en
responsabilidades al no aplicar al menos el cobro de la figura de
contribución por mejoras.

b) Subsidiar la adquisición de terrenos. Esta práctica opera de diversas

maneras. Una frecuente, es la expropiación del terreno a valor del uso
corriente, es decir al que actualmente está dedicado el terreno para ser
vendido a la empresa que se desea atraer a ese mismo valor.

Este tipo de operaciones suele aprovechar imprecisiones de las leyes,

donde el “valor comercial” puede interpretarse como el valor comercial
del uso actual, en un mercado de terrenos agrícolas, o el valor comercial
del mismo terreno en un mercado urbano que se presentará en un futuro
y que los propietarios anticipan por encontrarse en la frontera con la
ciudad. Al final del día la diferencia entre ambos valores queda a favor
de la empresa a la que se le entregó la tierra, y desde luego que
depende de que la fuerza relativa que el entrono político, jurídico e
institucional otorgue a favor de los empresarios y en contra de los
propietarios.

Cuando el resultado es a favor del propietario, entonces el subsidio

acaba por anularse y el atractivo del precio bajo se vuelve inexistente.
Cuando eso sucede la ciudad puede verse tentada a hacer un subsidio
directamente a la adquisición del terreno; es decir a adquirir el terreno a
un determinado precio y enajenarlo a uno más bajo. Además de la
responsabilidad que como funcionarios tendrían los involucrados, lo
único que se logra en términos económicos es beneficiar al propietario
de los terrenos que en nada está contribuyendo con el esfuerzo que está
haciendo la colectividad para atraer al empresario para que se asiente
en la ciudad.

Como vemos estas prácticas probablemente sí atraigan a las empresas para

que se ubique en la ciudad. Sin embargo, esto será en ambos caso en
beneficio del propietario de los terrenos y en perjuicio de la ciudad que contará
con menos recursos para la inversión productiva y que en este ejemplo hemos
escogido que sea inversión social en las familias que trabajarán en las
empresas atraídas.

A partir de lo anterior surge la pregunta ¿Habrá alguna manera de bajar el

precio del suelo sin distraer recursos públicos? Pero antes de intentar
contestarla, veamos el caso de una ciudad que escoge una estrategia opuesta.
En efecto, retomemos el ejemplo de la ciudad que invierte en infraestructura
productiva física y los precios atractivos no son los iniciales sino los de

3
operación de la ciudad, en nuestro caso un impuesto predial bajo. Veamos los
efectos.

a) Para la infraestructura física, la ciudad invierte en obra pública. Esa

inversión pública beneficia a los propietarios de los terrenos, que como
explicamos arriba lo reflejan en el precio de los mismos, indistintamente
si la ciudad recupera o no la inversión por la vía de contribución de
mejoras, o incluso la “plus-valía” digamos a través de un impuesto a la
plus-valía.

Pero, el efecto no queda solamente allí. El propietario va a incrementar

el precio de su terreno, por una razón adicional y es la que proviene de
la relativa escasez de terrenos con infraestructura en la ciudad, y que
será aun más si las ciudades con terrenos servidos con infraestructura
física en la región son pocos, pues la situación de monopolio de l
propietario le va a permitir cobrar un precio monopólico aun mayor.

Se necesita que haya abundancia de terrenos con infraestructura en la

ciudad para que los propietarios no impongan un precio monopólico,
pero aun más se necesita que un gran conjunto de ciudades tengan
abundancia de predios con infraestructura para que ninguna de ellas
pueda imponer un precio de monopolio.

Esta es la paradoja de la inversión pública en infraestructura física para

la producción en cantidad insuficiente y en pocas ciudades, pues sólo
redunda en un incremento en el precio de los terrenos y en una mayor
inaccesibilidad de las empresas a dichos terrenos. Es decir que la
inversión en infraestructura física para las empresas no necesariamente
implica una atracción de empresas.

b) Un impuesto predial bajo, con la pretensión de atraer a las

empresas para que se instalen en la ciudad. Este es un instrumento
de negociación para atraer empresas que ha resultado muy tentador
para varias ciudades en el marco de la competencia impuesta por la
globalización. Muchas ciudades ceden a la tentación y ofrecen
reducciones sea por la vía de bases disminuidas, de tasas más bajas, de
descuentos al impuesto o cualquier medida que las leyes atingentes les
permitan a la ciudad. Cuando las leyes no le permiten mucho, entonces
las ciudades recurren a sub-valuaciones, a sub-clasificaciones de los
tipos de construcción o a una cobranza intencionalmente deficiente.

Desde luego que éste no es el único costo de operación de la ciudad que se

puede poner en ganga; lo hemos escogido porque no sólo por ser el te ma de
este ensayo, sino para contrastar lo que a continuación explicaremos, es decir
el hecho de que el impuesto predial presenta características únicas que son la
clave para lograr lo que más arriba nos preguntábamos; recordemos la
pregunta y ampliémosla:

4
 ¿Habrá alguna manera de bajar el precio del suelo sin distraer
recursos públicos, y que además permita incrementar los recursos
de la ciudad que se puedan invertir en infraestructura social
productiva que no resulte en incremento en los precios de acceso
al suelo para las empresas?

Pareciera un planteamiento imposible, sin embargo es factible que el impuesto

predial encierre los atributos necesarios que nos permita lograr estos objetivos
aparentemente complejos. Tanto el impuesto como el objeto del mismo, la
propiedad inmobiliaria, tienen características únicas que probablemente no
tenga ningún otro bien ni ninguna otra tributación y que además tiene la virtud
de que ha logrado hacer coincidir a las diversas corrientes de pensamiento
económico que en muchos otros temas divergen, pero no en el de la naturaleza
del comportamiento económico del suelo y de su tributo principal el impuesto
predial.

Antes de intentar contestar cada uno de los componentes de nuestra pregunta,

debemos hacer una aclaración fundamental. El impuesto predial en muchos
países tiene como base el valor del suelo y las construcciones adheridas al
suelo; sin embargo cada uno de esos dos componente tiene un
comportamiento económico diferente, y por ello en las líneas que siguen
mantendremos una separación entre ambos componentes y a lo largo de
nuestra línea de argumentación esperaremos que resulte evidente las razones
para ello. Incluso, esperamos establecer porqué nos inclinamos fuertemente a
separar lo que significa gravar al suelo de lo que significa gravar a la
construcción.

La formación del precio del suelo.

El suelo no tiene un costo de producción y por consiguiente su precio no se

forma más que exclusivamente a partir del tirón de la demanda. En virtud de
las características únicas de ubicación que cada terreno tiene respecto del
resto de los terrenos en una ciudad, estas le permiten a su propietario contar
con condiciones únicas, de escasez, que le facilitan exigir un precio de tipo
monopólico. Es decir que el propietario puede poner a competir a todos los
usuarios posibles hasta que aquel con la mayor posibilidad de compra esté
dispuesto a pagar hasta el tope de su capacidad, es decir que imperará lo que
en la jerga valuatoria se denomina el “máximo y mejor uso”.

Para entender “el tirón de la demanda” pensemos en un constructor que

construye, por ejemplo una vivienda. Este constructor parte de un precio en el
que la vivienda se establece a partir de la capacidad de pago de las familias de
un determinado nivel de ingreso al cual se plantea venderle la unidad. Dentro
de dicho precio el constructor debe considerar que una parte representa el
capital necesario para pagar los costos de construir la vivienda con sus
servicios más la ganancia ordinaria de dicho capital. El residuo, en esencia
representa para el constructor una sobre-ganancia potencial que tiene que

5
compartir con el propietario del suelo para que éste le permita el uso del
mismo; la sobre-ganancia con que obtenga cada uno dependerá de la fuerza
relativa que cada uno tenga al enfrentar la negociación, y estará condicionada
por la información con que cuenten y el entorno cultural, jurídico y político en el
que se desenvuelva la operación.

No serán pocos los casos en que el propietario se quede con la totalidad de la

sobre-ganancia, que en estricto sentido pasa a denominarse renta del suelo.
El propietario logrará lo anterior en virtud de que lleva la ventaja,
fundamentalmente por que comparativamente su terreno tiene una ubicación
única o cuasi-única dentro de la ciudad, situación que el constructor y el capital
que lo respalda no tienen, pues en el último de los casos son sustituibles por
otros constructores con capital.

Es así que el precio del suelo se forma a partir del tirón de la demanda y tiene
un carácter residual, es decir que a partir del precio del inmueble completo, el
suelo surge de descontar el capital invertido en él, incluyendo la ganancia
ordinaria de dicho capital.

Entendido lo anterior podemos comprender que si la ciudad regala parte de la

inversión en capital al propietario en la forma de una obra pública de
infraestructura física para la producción (carreteras, telefonía, electricidad), este
ahorro sólo se traducirá en una sobre-ganancia aun mayor, que el propietario
tendrá la posibilidad de hacer suya, es decir de sumarla a su renta,
particularmente si dicha infraestructura no abunda, sino todo lo contrario
escasea en la ciudad.

Detengámonos un momento para destacar la naturaleza distinta entre el suelo

y el capital invertido en él, es decir las construcciones y la infraestructura. En
términos económicos, el suelo es inamovible y condensa en su valor las
ventajas creadas colectiva e individualmente, eso le da un gran poder al
propietario si es que el entorno cultural-político y jurídico se lo permite, su única
desventaja es que como base gravable no puede migrar a otra ciudad, incluso
ello la hace la base gravable más idónea para el financiamiento de la ciudad.

En cambio, el constructor y el capital que invertirá en el suelo, hasta antes de

invertirse, sólo puede obtener una ganancia media, pero tiene a su favor el que
puede decidir aterrizar en otra ciudad si las condiciones no le son favorables en
una primera. Es decir que antes de anclarse al suelo, el capital de la
construcción y desde luego que la mano de obra que la acompaña si pueden
migrara a otras ciudades y por consiguiente los gravámenes que se le
impongan si pueden ser ahuyentados pro una política fiscal equivocada.

Esta es la esencia para considerar seriamente establecer políticas fiscales

separadas respecto de impuestos que gravan al suelo de impuestos que
gravan a la construcción. En un medio de fuerte competencia entre ciudades,
gravar el suelo no implica migración de sus propietarios de una ciudad a otra,
pero gravar la construcción si puede implicar que el capital y el trabajo
involucrados (que en áreas de la simplificación hemos subsumido, tal vez

6
demasiado libremente al capital) pueden estimularse o inhibirse ya sea si se
gravan poco o mucho.

Lo anterior puede redundar en una política de impuesto predial donde se grave

sólo al suelo y quede totalmente exenta la construcción o que se grave con una
tasa mayor al suelo que a la construcción. Una estrategia a la que han
recurrido ciudades de muy diversos países, entre ellos Australia, Nueva
Zelanda, Jamaica, Dinamarca, Ucrania, Kenia, Estados Unidos4 e incluso
México5. Otra manera, muy usual en México es la de imponer una sobre-tasa a
los terrenos baldíos; al final del día, si la sobre-tasa es significativa,
generalmente tres veces la tasa normal, resulta en una manera indirecta, pero
tortuosa, cara de administrar e inexacta, de gravar sólo al suelo de la ciudad.

La reducción del precio del suelo a través de un impuesto predial alto.

Supongamos a un propietario de dos terrenos colindantes de igual superficie

que los arrienda a una empresa para que los utilice como estacionamiento para
sus tráileres. Ambos terrenos son prácticamente idénticos, de 5,000 m2 con
cupo de 25 tráileres cada uno. El propietario percibe la misma renta periódica,
supongamos $100,000 anuales por cada terreno. Si la empresa quisiera
comprar los terrenos, el propietario pediría como precio de venta, una cantidad
equivalente que le permitiera invertirla en algún instrumento de inversión que le
de el mismo rendimiento de $100,000 por cada terreno. Si la tasa real media
de ganancia de los capitales en el mercado es de 4% anual, el capital requerido
sería de $2,500,000, por lo que el propietario pediría como precio de venta por
cada uno de los terrenos $2,500,000, es decir a razón de $500 m2.

Esta conexión entre la renta del suelo y el precio de venta, a través de la tasa
media de ganancia de los capitales, que se convierte en una tasa
capitalización, fue reconocida de tiempo atrás por los economistas de diversas
escuelas de pensamiento y constituye de hecho la base de la técnica de
capitalización de rentas ampliamente reconocida en la práctica valuatoria.

Ahora bien, supongamos que la única diferencia entre cada uno de los dos
terrenos de este ejemplo es que se encuentran en municipalidades diferentes;
situación que no es poco frecuente en las ciudades actuales, por consiguiente
cada uno de los terrenos está sujeto a un impuesto predial a una tasa anual
diferente.

Para efectos de contrastar supongamos que el primer terreno se encuentra en

un municipio donde la tasa del impuesto es baja, digamos 0.2% anual, lo que
resulta en un impuesto de $5,000 anuales. En este caso el propietario
recibiría una renta anual neta ya no de $100,000 sino de $95,000 que
capitalizada al 4% anual resulta en un precio de venta ya no de $2,500,000
sino de $2,375,000 a razón de $475 m2.

4
Ver Andelson (2000) y Bird y Slck (2002).
5
Ver caso de Mexicali y otros en Baja California Norte reportados por Perló (2000).

7
El segundo terreno, se encuentra en otro municipio donde la tasa del impuesto
predial es alta, digamos de 0.8% anual, luego entonces, el impuesto sería de
$20,000 anuales; en este caso, el propietario recibiría una renta anual neta por
$80,000, que capitalizada al 4% anual resulta en un precio de venta de sólo
$2,000,000 a razón de $400 m2.

Este ejemplo hipotético no dista mucho de la realidad. Los terrenos industriales

en el nor-poniente de la zona metropolitana del Valle de México, donde
encontramos zonas industriales que requieren terrenos para acomodar sus
tráileres pueden llegar a encontrarse en territorios de jurisdicciones con
regímenes fiscales independientes. Es así que, por ejemplo en el Municipio de
Ecatepec el terreno primer de nuestro ejemplo pagaría a una tasa efectiva6 de
0.258% anual, mientras que en la Delegación colindante de Gustavo A.
Madero, el segundo terreno pagaría una tasa de 0.876% anual, es decir 3.4
veces superior, ello redundaría en que el primer terreno afectado por un
impuesto bajo tendría un precio de $467.70 m2 mientras que el terreno
afectado por el impuesto alto tendría una precio de $390.39 m2 7.

El efecto del impuesto predial en el precio del suelo es uno de las posibles
explicaciones de porqué como lo señala Smolka este es más alto en países
subdesarrollados que en países desarrollados, a pesar de que en estos últimos
la capacidad de ingresos es superior que en los primeros8.

En los países desarrollados el impuesto predial es mucho más significativo que

en países subdesarrollados, en Estados Unidos la tasa efectiva del impuesto
predial es en promedio del 1.2% para vivienda, de 1.7% para industria y del
2.3% para comercio9. Por otro lado para Colombia es apenas de 0.07%,
Filipinas de 0.01% e Indonesia se encuentra entre 0.01% y 0.41%10. En un
estudio que efectuamos en 2000 sobre el impuesto predial y la vivienda de
interés social en México que abarcó las 32 entidades federativas encontramos
que la tasa efectiva en 2000 era en promedio de 0.17% fluctuando entre 0.02%
y 0.94%11.

El efecto que el impuesto predial tiene sobre el precio del suelo, lo hace un
impuesto diferente a cualquier otro que grava al capital o al trabajo sea vía la
producción o el consumo, donde generalmente el impuesto es trasladado hacia
el consumidor final o en su caso es compartido con el productor que sacrifica
parcialmente su utilidad dependiendo de la interacción de la elasticidad de la
oferta y demanda de las mercancías en juego. Sin embargo, en el caso del
suelo el propietario no encuentra más remedio que absorber el impuesto, por

6
La relación entre el impuesto anual y el valor en el mercado del inmueble.
7
El impuesto en el caso de Ecatepec resultaría en $6,460.99 anuales de conformidad con el
Art. 109 del Código Financiero del Estado de México y el valor unitario capitalizado de la
renta neta resultaría en $467.70 m2. El impuesto en el caso de Gustavo A. Madero resultaría
en $21,921.62 anuales de conformidad con el Art. 152 del Código Financiero del Distrito
Federal y el valor unitario capitalizado de la renta neta resultaría en $390.39 m2.
8
Ver Smolka (2003).
9
Según Minnesota Taxpayer Association (1999), citado por Bird y Slack (2002).
10
Ver Bird y Slack (2002).
11
Ver Morales (2001), caso más alto DF base renta y caso más bajo en Mérida base valor,
promedio para los cinco cajones de vivienda de interés social.

8
que la naturaleza monopólica del suelo, explicada arriba, hace que el precio
exigido ya se encuentre al tope de lo que el usuario pagaría, es decir que está
dedicado al “máximo y mejor” uso. Como ello va en detrimento de los ingresos
periódicos que puede obtener del suelo, es decir la renta, el precio que podrá
obtener en el mercado disminuirá en proporción inversa al aumento del
impuesto predial.

Aumento de recursos públicos a través de un impuesto predial alto.

A partir de lo que hemos señalado, una mayor tasa del impuesto redundará en
ingresos mayores para la ciudad. Desde luego que no ignoramos la
importancia de contar con padrones actualizados, valores catastrales que
reflejen el 100% del valor de mercado, y de una recaudación efectiva y a bajo
costo, sino que estamos centrando nuestra discusión en aquel componente
importante del impuesto que es la tasa del mismo. Además estamos hablando
desde luego de una tasa efectiva alta, es decir de la relación entre la tasa del
impuesto y el valor de mercado del inmueble, una vez hechas las correcciones
por distorsiones por descuentos a la base, al impuesto o a cualquier exención
que acostumbren contener los códigos financieros.

Los recursos que se obtienen por el impuesto predial en países desarrollados

tienden a representar una proporción superior a la de los países en desarrollo.
Según Bird y Slack (2002)12 en la década de los 90 los países miembro de la
OCED el 1.44% de su PIB representaba impuestos a la propiedad, en tanto los
países en transición13 representaba 0.54% y en los países en desarrollo el
0.42%, es decir menos de un tercio que los primeros.

Del mismo estudio, con información sobre diversos países hemos graficado la
posición que México guarda respecto del ingreso por impuestos a la propiedad
de los gobiernos del nivel subnacional con relación al PIB comparado con el
PIB per cápita del país. También hemos graficado el mismo indicador
comparándolo con el nivel de urbanización. En la primera gráfica14 se observa
como México se encuentra entre los países con los más bajos ingresos por
impuestos a la propiedad, 0.31% del PIB, a menos de un tercio de la media de
0.99% de los 15 países estudiados, aun y cuando su producto interno per
cápita era de 9,100 usd en 2000 apenas 23% inferior a la media de 11,780 usd
de dichos países. A simple vista se puede observar que México se encuentra
alejado y por debajo de la línea de tendencia dibujada en la gráfica.

En la segunda gráfica15, se compara el mismo porcentaje de ingreso por

impuestos a la propiedad, pero ahora con el nive l de urbanización, que permite
observar que México tiene un alto nivel de urbanización de 74%, por encima de
la media de los 15 países estudiados cuya media es de 66%. Este indicador
permite suponer que México cuenta con una base gravable amplia pues los
valores inmobiliarios son substancialmente más altos en la ciudad que en el

12
Que recogen de un estudio realizado por Bahl (2001)
13
En transición de economía de planificación central a economía de mercado.
14
Ver gráfica A.
15
Ver gráfica B.

9
campo. No obstante lo anterior, México desaprovecha dicha base gravable de
manera notoria, a simple vista se puede ver que es el país que se encuentra
más alejado de la línea de tendencia dibujada en la gráfica.

Gráfica A:
Porcentaje de
4.5 impuestos a la
propiedad del nivel
Canada
4.0 subnacional
respecto del
3.5 producto interno
bruto, versus
3.0
ingreso per cápita
Australia (usd anuales).
2.5
Elaboración propia
2.0
con base en Bird y
Slack (2002).
1.5 Reino Unido

Rusia Alemania
Polonia
1.0
Argentina
Sudáfrica Chile
0.5 Indonesi Hungría
a México
India Tailandia Nicaragu
0.0
0 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 30,000

Gráfica B:
Porcentaje de
4.5 impuestos a la
propiedad del nivel
Canada
4.0 subnacional
respecto del
3.5
producto interno
bruto, versus
3.0
población urbana.
Australia Elaboración propia
2.5
con base en Bird y
Slack (2002).
2.0

Reino Unido
1.5
Rusia
Po lonia
Alemania
1.0
Sudáfrica
Chile Argentina

0.5 Indonesia
Hungría
Tailandia India Nicaragua M éxico

0.0
0 20 40 60 80 100

10
La inversión en infraestructura productiva social.

La precariedad de los ingresos por impuestos a la propiedad en México, desde

luego que redunda en una baja inversión en infraestructura social, es decir en
servicios urbanos a las familias trabajadoras. En muchos países desarrollados,
los impuestos inmobiliarios además de financiar los servicios urbanos, sirven
para financiar la educación. Este no es el caso de México, pues la educación
se financia a través de impuestos nacionales a los ingresos y al comercio que
son transferidos a los gobiernos estatales bajo la figura de las participaciones.

Sin embargo, en los países desarrollados también los gobiernos nacionales

apoyan la educación a través de transferencias que complementan los recursos
locales. Desde luego que las proporciones son diferentes, no obstante el
énfasis que queremos hacer se refiere a la importancia que para las ciudades
de esos países tiene la inversión en infraestructura productiva de tipo social, es
decir aquella que apoya a las familias trabajadoras en la educación que es en
su mayoría gratuita y universal, y en sus servicios básicos, que son
generalizados para toda la población y no sólo para unos cuantos de la ciudad.

Uno de los rasgos dominantes del financiamiento de esos países es el del

cobro de impuestos prediales altos para ser invertidos fundamentalmente en
desarrollo de la propia comunidad a través de servicios básicos y educación.
Por el contrario, lo que caracteriza al financiamiento de las ciudades mexicanas
es un impuesto predial muy bajo con el que se financian unas pocas obras de
infraestructura que a veces se dirigen a la zonas de población de ingresos
bajos pero también se dirigen a las colonias de población de ingresos medios y
altos que reclaman obras bajo el principio del beneficio recibido cuando el
impuesto predial debería operar fundamentalmente bajo el principio de la
capacidad contributiva. Aun más, existe el riesgo de que con la competencia a
que se ven sujetas las ciudades mexicanas, dichos recursos no se apliquen a
inversiones en infraestructura social para la población en absoluto, sino en
obras de infraestructura física para atraer a empresas para que aterricen en
sus territorios.

El incremento de los recursos por vía del impuesto predial en todo caso debe
regresarse a la ciudad pero en inversión productiva social, es decir de apoyo a
las familias trabajadores en servicios urbanos y educación que les permiten
reproducir su fuerza de trabajo de una manera provechosa para ellas mismas.
La reinversión de este tipo genera una derrama en los habitantes de la ciudad
más que en los inmuebles mismos, o si lo hace en los inmuebles como
indudablemente sucede con el incremento en la calidad de los servicios
urbanos, esta impacta en el patrimonio de las familias trabajadoras. Las
propiedades dedicadas a actividades productivas pueden encontrar en el sector
privado la fuente de su financiamiento para la infraestructura en lugar de
distraer fondos públicos.

Adicionalmente, con flujos sostenidos de impuesto predial que permitan un

incremento sostenido en la inversión pública en servicios urbanos que cada vez
más generalicen su disponibilidad en las distintas tierras de la ciudad, menor
será la escasez de tierra servida y menor será la posibilidad de que los

11
propietarios impongan un precio monopólico por sus tierras. Con esta acción
se cierra por este otro lado el círculo vicioso de pocos recursos para servir
tierras que implica tierra servida escasa, que a su vez redunda en precios altos
del suelo, que sólo beneficia a los propietarios de la tierra.

Contestando la pregunta.

Tal y como hemos tratado de ir argumentando a lo largo de este ensayo, un

impuesto predial a lto tiene como efecto presionar los precios del suelo a la
baja, ello hace más atractiva a la ciudad para las empresas que quieran
establecerse en ella pues los costos iniciales podrán llegar a ser sensiblemente
más bajos. Por otro lado un impuesto predial alto, en lugar de implicar
sacrificios fiscales, redundará en incrementos en los ingresos de la ciudad, esta
política resultará a todas luces más sana que las guerras fiscales suicidas en
los que se involucran las ciudades que compiten sacrificando sus ingresos en
aras de una falsa expectativa de lograr que una empresa u otra decida
establecerse en su territorio.

Adicionalmente, los recursos incrementados provenientes del impuesto predial,

deben invertirse en infraestructura social en la forma de más servicios urbanos
generalizados y en educación que beneficie a las familias trabajadoras. Con
esta plataforma la ciudad competirá mejor frente a otras pues ofrecerá un mejor
capital humano, antes que una infraestructura física para las empresas que
estarán gustosas de solventarlas por su cuenta pues habrá encontrado suelo
barato en esa ciudad. Además al capital le resulta menos difícil organizarse
para producir la infraestructura física que necesite y pagar por ella que producir
buenos recursos humanos.

Advertencia final.

Sentimos importante, advertir aunque sea brevemente tres circunstancia que

pueden jugar en contra de lo que aquí hemos planteado:

a) La realidad metropolitana de nuestras ciudades. La Secretaría de

Desarrollo Social de México, reconoce actualmente 14 áreas
metropolitanas y 30 aglomeraciones urbanas16. A lo largo de nuestro
ensayo hemos estado hablando deliberadamente del financiamiento de
las ciudades y no de lo municipios. La razón es que hoy en día la
unidad jurisdiccional del municipio está resultando obsoleta para la
mayoría de la población del país.

Sin embargo, el impuesto predial es el tributo asignado a dicho nivel de

gobierno y es el instrumento que hemos argumentado como idóneo para
que las ciudades se inserten de manera positiva en la competencia
dentro del marco de la globalización. Si el predial se maneja a este nivel

16
Ver Sedesol (2003)

12
 en áreas metropolitanas formadas por diversos municipios y estos
cuentan con la posibilidad de proponer su propia tasa del impuesto,
como de hecho se los garantiza la Constitución17, podemos encontrarnos
con una competencia encarnecida entre jurisdicciones de una misma
ciudad que puede desembocar en la polarización entre zonas ricas y
pobres de la ciudad. Por ello se requiere concebir esquemas de
solidaridad y cooperación metropolitana que impidan que esto suceda.

Es decir que cuando hemos hablado en nuestro ensayo de ciudades no

necesariamente nos hemos referido a municipios, sino al menos en
estos 44 casos mexicanos de algo más que municipios, hemos hablado
de alguna suerte de coordinaciones intermunicipales que son necesarias
de crear para que lo propuesto tenga realmente coherencia con la
realidad espacial sobre la cual se está trabajando.

b) Las sentencias judiciales en contra de gravar más al suelo que a la

construcción. En muchas de las entidades federativas de México las
leyes prevén una tasa superior para los terrenos que se encuentren
baldíos. Esto existe de tiempo atrás, sin embargo en la última década
esta tasa ya no es una sobre-tasa apenas simbólica sino dos tres o
hasta seis veces mayor que la tasa normal, hecho que proliferó a partir
de que el DF introdujo en 1990 una sobre-tasa a los baldíos que llevaba
a su propietarios a pagar el triple de lo que pagaban los inmuebles
construidos de igual valor. Subyacía en esa sobre-tasa, como
explicamos arriba, escondido un impuesto con base en el valor del
suelo, que buscaba recuperar para la ciudad el valor que ella le agrega a
los inmuebles y que se refleja en el suelo, situación que es más evidente
en el caso de terrenos baldíos al interior de la ciudad sujetos a
especulación.

Sin embrago, el Poder Judicial ha emitido fallos en contra de dicha tasa

en algunas entidades18, desde luego por que la legislación fiscal
mexicana tiene imbuida la miopía de que los impuestos no deben
pretender ningún objetivo extra-fiscal y por consiguiente no tienen
porqué aceptar cualquier argumento recuperador de rentas del suelo, o
de “plus-valías”, mucho menos de inducción de conductas para que el
propietario deje de retener el baldío. No obstante, ello crea un entorno
judicial adverso para la política fiscal que hemos plateado aquí y que es
necesario tomar en cuenta para las políticas fiscales que los gobiernos
de las ciudades adopten.

Para ser más concretos, si hemos logrado armar un caso convincente en

el sentido de que el meollo del asunto está en gravar el suelo más que a
la construcción porque gravar el suelo redunda en atraer empresas

17
Artículo 115.
18
En los municipios de Playas de Rosarito, Baja California (ver Tribunal Colegiado de Circuito
A), de Apodaca, Escobedo, Guadalupe, Monterrey, San Nicolás de los Garza, San Pedro
Garza García, y Santa Catarina en Nuevo León (ver Tribunal Colegiado de Circuito B) y José
Azueta en Guerrero (ver Tribunal Colegiado de Circuito D).

13
 mientras que gravar las construcciones tenderá a ahuyentarlas,
entonces la estrategia recomendable es la de introducir de una vez por
todas un impuesto predial basado sólo en el valor del suelo.

c) La jurisprudencia en contra de la base renta del impuesto predial en

el DF. Es difícil dejar de reconocer las enormes inequidades del doble
método de cálculo de la base gravable en el Distrito Federal (DF) y que
algún día llevaría al Poder Judicial a dictaminar en contra de ella19.
Como lo advertimos en otra ocasión20, la situación había llevado al
Gobierno del DF (GDF) a depender de un pequeño grupo de cuentas
con un valor actualizable automáticamente, los inmuebles arrendados,
que implicó que una parte substancial de la recaudación acabara por
concentrarse en ese grupo. El GDF debió tomar cartas en el asunto e ir
igualando paulatinamente los dos métodos de cálculo para reducir la
inequidad a la vez que mantener el alto nivel de recaudación en esa
entidad y que representa cerca de la mitad de los ingresos que por
concepto de impuesto predial se recaudan en todo el país.

Al no tomar medidas a tiempo, el GDF corrió el riesgo de que los

propietarios en conjunto acabaren pagando bastante menos impuesto
predial que el que pagaban antes de que se sentara jurisprudencia en
junio de 200321. Este hecho es trascendente, pues el GDF es la entidad
donde el impuesto predial de los inmuebles arrendados estaba a niveles
similares a los de otros países en desarrollo y además tenía el efecto
demostrativo de que a pesar existir un impuesto tan elevado, ello no
desincentivó la construcción de una cantidad importante de inmuebles
en arrendamiento, particularmente edificios de oficinas. Es de notar que
esa actividad constructiva continuó incluso a lo largo de la prolongada
recesión inmobiliaria que experimentó el país después de la crisis
financiera que lo embistió en 1995.

Hemos querido cerrar nuestro ensayo destacando el impacto que puede tener
la jurisprudencia en el DF porque este caso puede generar un entorno de
declinación de la importancia que el impuesto predial había alcanzado en uno
de los pocos gobiernos locales donde este tributo era realmente significativo.
Es importante no encontrar desánimo en ello, sino en todo caso inspiración
para aprender de los errores y adoptar estratégicas de largo alcance para
fortalecer al impuesto predial como una de las recursos de política tributaria
fundamentales para la competencia sana de las ciudades en un entrono
globalizado.

Por ello repetiremos nuestra tesis para concluir puntualmente. Las ciudades
deben buscar la manera de bajar los costos de instalación de empresas para
atraerlas y la mejor manera de hacerlo no será sacrificando sus fuentes fiscales

19
Ver Tribunal Colegiado de Circuito (C).
20
Ver Morales Schechinger (2002).
21
Ver Suprema Corte de Justicia (2003).

14
sino aplicándolas sabiamente para que baje el precio de los factores clave de la
producción como es el caso del suelo.

Reiteramos que un impuesto predial alto tiene como efecto una baja en los
precios del suelo, con el efecto virtuoso de que con ello los ingresos de la
ciudad aumentarán con base en una fuente de riqueza que fue creada por la
misma colectividad, la ciudad, es decir el valor del suelo. Esos recursos
deberán dirigirse a la colectividad aumentando los servicios urbanos y
educativos que se traduzcan en inversión productiva social, en recursos
humanos que resultan uno de los principales atractivos que busquen las
empresas para establecerse.

Estamos convencidos de que las empresas con suelo barato y recursos

humanos capacitados que vivan en ciudades con buena calidad de vida porque
sus servicios urbanos son buenos, estarán dispuestas a invertir en la
infraestructura física que requieran sin distraer recursos de la comunidad, sino
al contrario acrecentándolos en un círculo virtuoso.

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15
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16