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Cortesía de Wilson Arredondo S.

LA PLUSVALIA COMO INSTRUMENTO DE GESTION DEL


DESARROLLO URBANO

Por: WILSON ARREDONDO SANCHEZ

Participante del Diplomado en Derecho Urbanístico e Inmobiliario.


Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, Universidad de Antioquia. Medellín, 2009.

INTRODUCCION

Con la expedición de la Ley 388 de 1997, se creo la participación en


plusvalías como una herramienta de financiación del desarrollo de la
ciudad, a fin de que los municipios como entidades territoriales obtengan
participación de los beneficios económicos que perciben los agentes
particulares, producto de las decisiones y acciones acometidas dentro de
los planes de ordenamiento territorial. Esta participación tiene como
propósito reinvertir estos beneficios en proyectos que contribuyan al
desarrollo y calidad de vida de la población del territorio. La participación
en plusvalías es una herramienta claramente definida y reglamentada por
la normatividad vigente, pero muy poco aplicada por las entidades
territoriales. Este documento, tiene como propósito ilustrar el origen de
esta herramienta, el modo de aplicarla, así como identificar los factores a
favor y en contra de este mecanismo de financiación del desarrollo de la
ciudad, y evaluar algunas experiencias que se conocen sobre el tema en
Colombia.

1. ORIGEN Y EVOLUCION DE LA PLUSVALIA

El concepto de plusvalía urbana o territorial, entendido como el mayor


valor que adquiere el suelo en virtud de acciones y decisiones públicas,
tiene su origen en el articulo 82 de la Constitución Política de Colombia de
1991, el cual es ampliamente desarrollado con la expedición de la Ley 388
de 1997, que constituye el marco normativo del desarrollo territorial en
nuestro país.

Este concepto revoluciono la manera de entender el desarrollo de la


ciudad, toda vez que trasciende el concepto paternalista de desarrollo en
el que la ciudad crece y mejora la calidad de vida de sus pobladores sin la
participación efectiva del ciudadano. La incorporación del concepto de
plusvalía en nuestra legislación, establece una nueva dimensión del
desarrollo territorial, en la cual el ciudadano se convierte en un actor
fundamental que percibe en forma pasiva beneficios como el mayor valor
del suelo por decisiones y acciones estatales, pero a su vez transfiere una
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parte como aporte a la ciudad, generando una distribución equitativa de


los beneficios.

El concepto de plusvalía incorporado en nuestro ordenamiento jurídico,


procede de la amplia experiencia de otras naciones como España, con una
larga tradición en la aplicación de esta herramienta de financiación del
desarrollo territorial. Esta basta experiencia, ha demostrado a todas luces
las bondades y beneficios para el desarrollo armónico de la ciudad,
sustentada en el principio de la equidad. Bajo este precepto, la ciudad
debe crecer, desarrollarse y elevar la calidad de vida de sus pobladores,
reduciendo la marginalidad y la exclusión, recuperando parte del valor
socialmente creado para el beneficio de todos los ciudadanos.

2. LA PLUSVALIA COMO HERRAMIENTA DE FINANCIACION

La recuperación de una parte de la plusvalía generada por la ciudad, se ha


constituido para los entes territoriales que la han aplicado en una
herramienta complementaria de gran importancia para obtener los
recursos adicionales que la ciudad requiere para financiar su desarrollo. La
dependencia exclusiva de los tributos tradicionales ante la demanda
creciente de servicios se hace insuficiente. Así mismo, la disminución
progresiva de las transferencias de la Nación hacia los municipios debido a
los cambios normativos que se han producido en los últimos años, esta
exigiendo a los entes territoriales explorar nuevas fuentes de financiación
para apalancar el desarrollo local.

El impuesto predial que representa un gravamen directo a la propiedad


inmobiliaria, es sin duda la principal fuente de recursos tributarios para los
municipios de Colombia, pero insuficiente para financiar el desarrollo del
territorio. Este tributo tiene limitaciones que no permiten la progresividad
deseada, toda vez que la formación catastral que establece la base
gravable tiene en la mayoría de los municipios serias deficiencias que se
traducen en muchos casos en pagos inequitativos del tributo. Es el caso de
grandes extensiones o latifundios que su avalúo catastral no refleja ni el
30% del valor comercial por el que se transan, afectando sensiblemente el
valor de los impuestos que correspondería pagar para mejorar las finanzas
municipales. A su vez, este tributo es bastante rígido y estático, pues
depende de la actualización de la formación catastral que se realiza cada
cinco años, atando la base gravable del impuesto al comportamiento anual
del índice de inflación. Esta situación, conlleva a que el impuesto predial
como fuente de financiación permanezca casi estático para muchos
municipios, en contraste con el crecimiento progresivo de las necesidades
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de la población y el desplazamiento y expulsión de muchos pobladores del


campo a la ciudad.

A diferencia del impuesto predial, la participación en plusvalía tiene un


carácter dinámico y mas progresivo, pues su ocurrencia y generación esta
ligada a hechos y decisiones urbanísticas que no tienen una temporalidad
rígida, sino que esta ligada a la dinámica social y urbana, y al horizonte de
planeaciòn del desarrollo del territorio que se logre concertar entre el
Estado y la ciudadanía. Producto de ello, los recursos necesarios para la
financiación de proyectos estratégicos pueden obtenerse en periodos de
tiempo más cortos y en las proporciones que se ajusten al valor de los
mismos. La progresividad de la participación en plusvalías, se sustenta en
que la contribución de los ciudadanos será siempre proporcional a los
beneficios recibidos, distinto a la tarifa plana del impuesto predial que
permanece casi estática por largos periodos de tiempo, aun percibiendo los
ciudadanos grandes beneficios.

La participación en plusvalías, se constituye en una fuente adicional de


gran relevancia para financiar el desarrollo urbano de los municipios y
tendrá sin duda un gran protagonismo en los próximos años. Su esencia y
gran virtud se sustenta en gravar parte de la riqueza generada por la
ciudad para el beneficio de todos.

3. FUENTES DE GENERACION DE PLUSVALIA

Entendida la plusvalía como el mayor valor que adquiere el suelo, sin que
su propietario haya hecho nada para lograrlo, sino que este mayor valor se
produce por decisiones, acciones y hechos urbanísticos generados por el
Estado, da lugar a lo que la normatividad vigente ha denominado los
hechos generadores del efecto plusvalía, en virtud de los cuales es
importante hacer algunas reflexiones.

En primer lugar, la incorporación del suelo rural al suelo de expansión


urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano cuando
se adopta el plan de ordenamiento territorial-P.O.T, constituye una
primera fuente de generación de plusvalía, toda vez que el suelo adquiere
una nueva vocación de uso y un potencial de desarrollo que no le era
viable bajo la condición rural. La incorporación de suelo rural a la dinámica
urbana y suburbana, conlleva sin duda a la elevación de los precios del
suelo para sus propietarios, generando una riqueza pasiva a favor de unos
pocos. Una vez se reconoce por la entidad territorial el efecto plusvalía por
esta decisión político administrativa, puede recuperar parte de la misma
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para el beneficio de todos los ciudadanos. He aquí entonces, una primera


fuente de recursos que muchos municipios han dejado escapar, pues la
necesidad de suelo urbanizado y urbanizable ha hecho que las ciudades
hagan importantes esfuerzos e inversiones en infraestructuras para
habilitar suelo que permita ampliar los perímetros urbanos, a fin de
facilitar nuevos asentamientos humanos y equipamientos para mejorar la
calidad de vida de miles de ciudadanos expulsados del campo a la ciudad,
en un país cada vez mas urbano. Esta incorporación de nuevo suelo
urbano ha generado una importante riqueza, que en la mayoría de veces
ha sido apropiada por unos cuantos particulares sin haber hecho ningún
esfuerzo.

En segundo lugar, el cambio de uso del suelo a uno mas rentable producto
de la dinámica urbana, constituye otra fuente de generación de plusvalía
de gran importancia en las ciudades grandes e intermedias. Esta decisión
político administrativa que conlleva una nueva clasificación de los usos del
suelo, del reordenamiento de la ciudad en zonas en las que puede haber
un mayor potencial económico, conduce a la elevación de los precios del
suelo, creando una riqueza adicional en la que la municipalidad puede
apropiarse una parte de ella para el beneficio de todos. La asignación de
uso industrial a grandes extensiones de suelo rural; la transformación de
zonas residenciales en corredores de comercio y servicios, establecen
nuevos fenómenos urbanos generadores de plusvalía, en los que muchos
municipios han actuado pasivamente, enriqueciendo a unos pocos.

En tercer lugar, el mayor aprovechamiento del suelo, ha representado el


hecho generador de plusvalía más evidente y dinámico, creador por
excelencia de riqueza debido al acelerado crecimiento de las ciudades. El
otorgamiento de mayores índices de construcción y ocupación y la alta
densificación en detrimento de la calidad de vida de la población, ha
enriquecido unos pocos sin que los municipios hayan percibido
participación alguna, exigiéndole por el contrario mas recursos e inversión
pública para construir los equipamientos que compensen los efectos
nocivos del proceso de conurbación y mejoren la calidad de vida. Sin duda,
la gran mayoría de los municipios y ciudades intermedias que
experimentan un crecimiento constate, en muchos casos con un potencial
enorme de suelo urbanizable, han dejado a unos pocos la riqueza
generada por los mayores precios de la propiedad inmobiliaria, gracias a
las benévolas decisiones que han otorgado un mayor aprovechamiento del
suelo.

Finalmente, el efecto plusvalía no solo se presenta en los hechos


generadores antes descritos, sino por la ejecución de grandes obras
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públicas que al entrar en servicio elevan de manera significativa los


precios del suelo. Esta es una fuente de generación de ingresos por el
efecto plusvalía, que desafortunadamente no ha sido aprovechada por la
mayoría de los municipios. Las obras públicas que se ejecutan, algunas de
gran impacto económico y social como los sistemas de transporte masivo;
los grandes equipamientos comunitarios; las infraestructuras que
comunican y acortan distancias, producen a veces a corto plazo
incrementos desmesurados en el valor del suelo y en general de la
propiedad inmobiliaria en las áreas de influencia de las grandes obras, sin
que el Estado obtenga participación alguna en la riqueza creada para el
beneficio de todos. Si bien en algunas ciudades los pobladores han
aportado a la ejecución de grandes obras mediante el esquema de
valorización, el efecto plusvalía de las obras públicas ha sido ignorado,
pudiéndose haber obtenido mayores recursos que bajo el esquema de
valorización.

4. LA DETERMINACION DEL VALOR DE LA PLUSVALIA

La determinación del efecto plusvalía se sustenta en la determinación del


valor del suelo antes y después del hecho generador, lo cual implica un
proceso sistemático de tasación. No solo basta la identificación de los
hechos generadores y la delimitaciòn de las zonas donde se pueda crear,
sino la concepción de los instrumentos de gestión que permitan su
recuperación. A partir de la Ley 388 de 1997 y los desarrollos normativos
que existen sobre el tema, las entidades territoriales deben incorporar en
la formulación de sus planes de ordenamiento territorial los mecanismos
de recuperación de plusvalías. Para el efecto, están a disposición normas
de tasación como el decreto reglamentario 1420 de 1998; la Resolución
762 de 1998 promulgada por el IGAC, y en especial la Ley 1788 de 2004,
que establece los parámetros de tasación del efecto plusvalía.

Es importante destacar que el proceso de tasación para determinar el


efecto plusvalía, esta soportado fundamentalmente en los métodos de
mercado y en el valor residual del suelo una vez se establezca el mejor y
máximo aprovechamiento. Quizás este proceso que reviste cierta
complejidad, ha desestimulado a muchos municipios a emprender
procesos de recuperación de plusvalía. No obstante, hoy existen diversas
instituciones que pueden apoyar a las entidades territoriales para
implantar y desarrollar este proceso, siempre que exista la voluntad
política de reconocer la plusvalía como una fuente importante de
generación de recursos para cofinanciar el desarrollo territorial.
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5. LIMITACIONES A LA APLICACIÓN DEL COBRO DE LA PLUSVALIA

El hecho de que muy pocas ciudades del país hayan hecho uso efectivo de
la recuperación de plusvalías como una fuente adicional de financiación del
desarrollo territorial, deja entrever la existencia de algunas limitaciones
que han truncado la aplicación de esta herramienta.

En primer lugar, el conflicto de intereses políticos que surge en el proceso


de formulación, aprobación y aplicación de los planes de ordenamiento
territorial, toda vez que persiste un generalizado temor de la clase política
y dirigente en establecer nuevos tributos, a fin de no afectar los intereses
de grandes terratenientes y rentistas inmobiliarios que ayudan a financiar
las campañas políticas de quienes deben tomar estas decisiones.

En segundo lugar, la oposición a la aplicación de esta herramienta que


algunos gremios económicos logran mediante grandes esfuerzos de lobby
en las esferas políticas y administrativas, en los que participan
inmobiliarios y constructores que ven diezmada la rentabilidad de sus
proyectos de llegar a aplicarse la medida.

En tercer lugar, existe sin duda en muchos municipios de Colombia un


desconocimiento de la plusvalía como instrumento de gestión y
financiación del desarrollo territorial, y de las herramientas que la pueden
desarrollar. Así mismo, el equivoco concepto de que se trata de un
impuesto mas, desconociendo su esencia y modo de aplicación, ha sido
bandera política de muchos para evitar su implantación.

Finalmente, la falta de una adecuada regulación de la plusvalía en la


formulación y aprobación de los planes de ordenamiento territorial, ha
hecho que parezca mas a “un saludo a la bandera” con muchas
limitaciones practicas para aplicarla. Igualmente, los desarrolladores
inmobiliarios y constructores ante una inequitativa distribución de las
cargas y beneficios que se imponen por los reguladores urbanos, resultan
trasladando el costo del pago de la plusvalía al consumidor final de los
productos inmobiliarios, generando un efecto contrario al espíritu de esta
herramienta creada para el beneficio colectivo de la ciudad.

6. ALGUNAS EXPERIENCIAS EXITOSAS

A pesar de que desde la promulgación de la Ley 388 de 1997 mas de diez


ciudades capitales de Colombia han incorporado en sus planes de
ordenamiento territorial el concepto de plusvalía como herramienta de
financiación, pocas ciudades pueden mostrar resultados efectivos.
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Prácticamente la muestra se reduce a ciudades como Bogotá y Pereira que


efectivamente están haciendo el cobro de plusvalía, como lo indican
estudios realizados por expertos como Harold Ferney Parra Ortiz.

En el caso de Pereira, el Acuerdo 65 de 2004 del Concejo Municipal,


permitió el desarrollo de planes parciales tan importantes como Ciudad
Victoria, en el que participaron grandes superficies como Almacenes Éxito,
generando importantes recursos por concepto de plusvalía, además de una
adecuada repartición de cargas y beneficios. En el caso de Bogotá, con
base en el Acuerdo Distrital 118 de 2003, se facilito el desarrollo de
sectores tan importantes como el Nuevo Usme, que permitió el cobro de la
plusvalía en especie mediante la adquisición de nuevas tierras que el
Distrito pudo destinar para el desarrollo de programas de vivienda de
interes social. Estos casos evidencian la efectividad de la herramienta
como instrumento de gestión del suelo y fuente de financiación del
desarrollo territorial, pudiendo replicarse en muchas ciudades del país,
siempre que coexista la voluntad política de hacerlo con las herramientas y
criterios para aplicarlo.

CONCLUSIONES

La recuperación de plusvalías urbanas fue concebida desde la


promulgación de la nueva Constitución Política de Colombia en 1991. Este
marco normativo y conceptual, permitió un desarrollo legislativo de alta
significación como la Ley 388 de 1997 que establece el marco regulatorio
del desarrollo territorial de Colombia. El reconocimiento del efecto
plusvalía en el desarrollo de la ciudad y el cobro de una participación,
constituye una fuente complementaria de financiación del desarrollo
territorial que los municipios no pueden desestimar, a fin de reducir las
desigualdades y propender por una mejor distribución de cargas y
beneficios en el crecimiento de la ciudad.

La participación en la plusvalía que genera la ciudad, instituye una


herramienta fiscal de alta progresividad, toda vez que grava la propiedad
inmobiliaria en proporción a los beneficios percibidos. Si bien es un tributo
directo que afecta la propiedad raíz, tiene un efecto temporal y más
equitativo que otros impuestos permanentes que generan importantes
recursos, pero que no se traducen en hechos urbanos que mejoren la
calidad de vida de los pobladores.

La aplicación de la plusvalía como herramienta de gestión del suelo y


financiación del desarrollo territorial, depende sensiblemente de la
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voluntad política de los gobernantes. Su incorporación a los planes de


ordenamiento territorial y la efectiva aplicación, debe atravesar una serie
de obstáculos en el proceso de formulación, aprobación y ejecución de los
planes de ordenamiento territorial, toda vez que puede ir en contravia de
intereses políticos y económicos de quienes tienen poder en las instancias
políticas y administrativas. Bajo este precepto, la recuperación de una
parte de las plusvalías que genera la ciudad, debe ser el producto de un
gran consenso en el que deberá predominar el interes general sobre el
particular.

BIBLIOGRAFIA

A continuación se relacionan algunos documentos consultados. Presento excusas por no


reseñarlos tal como lo exige las Normas Icontec. Varios fueron obtenidos de paginas Web.

Documentos:

• Constitución Política de Colombia de 1991. Fuente: pagina Web Congreso de la


Republica. www.senado.gov.co
• Ley 388 de de 1997. Fuente: Pagina Web Congreso de la Republica.
www.senado.gov.co
• Seminario sobre principios y marco general del Sistema Urbanístico Colombiano,
realizado en Medellín en el año 2005. Fuente: Documento de la Lonja de Propiedad
Raíz de Medellín y Antioquia.
• “Participación en plusvalías Vs la Contribución por valorización”. Documento
presentado por Juan Guillermo Gómez Roldan- Funcionario del Municipio de Medellín,
al Seminario sobre Plusvalía organizado por la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín y
Antioquia, en marzo de 2005.
• “Calculo del efecto plusvalía”. Documento presentado por Alexander Guerra
Leguizamon- Funcionario del Departamento de Catastro de Bogota, al Seminario sobre
Plusvalía organizado por la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín y Antioquia, en marzo
de 2005.
• “Las plusvalías y el financiamiento urbano”. Documento presentado por Oscar Borrero
al Seminario Internacional de Nuevos Instrumentos de Financiamiento y planificación,
organizado por el Instituto Lincoln, Buenos Aires, 2007. Fuente: Pagina Web
www.google.com.co
• “Métodos de avalúo para determinar la plusvalía urbana”. Documento elaborado por
Oscar Borrero Ochoa. Fuente: Pagina Web www.google.com.co.
• “Teoría y realidad de la plusvalía en Colombia”. Documento elaborado por Harold
Ferney Parra Ortiz. Fuente: Pagina Web www.google.com.co
• “Las rentas del suelo”. Documento elaborado por Samuel Jaramillo, 2005. Fuente:
Pagina Web www.google.com.co
• Memorias del Diplomado en Derecho Urbanístico e Inmobiliario. Documento
suministrado por la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de
Antioquia. 2009.