Tema 2: Actividad 1

Universidad Andina Simón Bolívar

Sede Ecuador

Área de Derecho

Especialización en Contratación Pública

El fortalecimiento de las asociaciones público – privada como medio para

el desarrollo del Gobierno Autónomo Descentralizado del Distrito
Metropolitano de Quito
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Cláusula de cesión de derecho de publicación

Yo, Blanca Elizabeth Jaramillo Sisalima, autora de la monografía intitulada “El

fortalecimiento de las asociaciones público - privada como medio para el desarrollo del
Gobierno Autónomo Descentralizado del Distrito Metropolitano de Quito”, mediante el
presente documento dejo constancia de que la obra es de mi exclusiva autoría y producción,
que la he elaborado para cumplir con uno de los requisitos previos para la obtención del
título de Especialista en Contratación Pública, en la Universidad Andina Simón Bolívar,
Sede Ecuador.
1. Cedo a la Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador, los derechos
exclusivos de reproducción, comunicación pública, distribución y divulgación,
durante 36 meses a partir de mi graduación, pudiendo por lo tanto la
Universidad, utilizar y usar esta obra por cualquier medio conocido o por
conocer, siempre y cuando no se lo haga para obtener beneficio económico. Esta
autorización incluye la reproducción total o parcial en los formatos virtual,
electrónico, digital, óptico, como usos en red local y en Internet.
2. Declaro que en caso de presentarse cualquier reclamación de parte de terceros
respecto de los derechos de autor/a de la obra antes referida, yo asumiré toda
responsabilidad frente a terceros y a la Universidad.
3. En esta fecha entrego a la Secretaría General, el ejemplar respectivo y sus
anexos en formato impreso y digital o electrónico.

Firma:
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Resumen

Todo el sistema jurídico en el Ecuador se encuentra regulado y jerarquizado de

acuerdo con los parámetros que establece la Constitución de la República del Ecuador, de
acuerdo con lo que se denomina la supremacía constitucional, pero que a su vez, en el
mismo cuerpo jurídico se encuentra garantizado el derecho a la seguridad jurídica, que no
es otra cosa que el respeto y cumplimiento al resto de disposiciones jurídicas vigentes pero
que han sido aprobadas y están acordes a lo que señala la Norma Suprema. Es, en este
contexto, en donde también ingresan las asociaciones público – privadas, a las cuales los
gobiernos autónomos descentralizados acuden para llevar a cabo diversos bienes y servicios
en favor de la sociedad, que, para ello se requiere la observación estricta del marco
normativo que regula este tipo de convenios que contienen la asociación entre la entidad
pública y los particulares que se asocian para un bien común.
Es así que el presente trabajo de investigación tiene por objeto establecer las bases
de aplicación para un correcto, efectivo y eficaz fortalecimiento de las asociaciones
público-privadas como verdaderos instrumentos para lograr el desarrollo, no solo social
sino económico, político, y así alcanzar los objetivos que se propone el Estado, dentro del
marco de la Constitución de la República. Para alcanzar el mismo, se aplicó la metodología
consistente en la investigación crítica del problema, a la par que propositiva de soluciones,
lo que da como resultado que el presente trabajo sea cualitativo, por consiguiente, se
utilizaron los métodos sintético, exegético, sistemático y analítico, con lo que se pudo llegar
a las conclusiones de acuerdo con el objetivo planteado, con lo que se evidencia, que las
asociaciones público – privadas son mecanismos que coadyuvan para que los gobiernos
autónomos descentralizados, como Quito, puedan lograr sus metas en atención a la
ciudadanía. Por lo que es necesario que estas asociaciones sean puestas en marcha para el
bien común, tal como lo señala la Constitución y la Ley Orgánica de Incentivos para
Asociaciones Público - Privadas y la Inversión Extranjera.

Palabras clave: Gobierno Autónomo Descentralizado del Distrito Metropolitano de Quito,

asociaciones público - privadas, impulso al desarrollo, fortalecimiento, nueva visión.
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Dedicatoria

A Dios por todas sus infinitas bendiciones, a mis padres, hermanos y amigos que
siempre me motivan para seguir adelante en el largo camino de la vida, en espacial a un
gran profesional y amigo entrañable Romel Mafla Álvarez por su inmenso cariño y apoyo
incondicional.
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Tabla de contenidos

Cláusula de cesión de derecho de publicación........................................................................2

Resumen..................................................................................................................................3
Dedicatoria..............................................................................................................................4
Agradecimiento.....................................................................Error! Bookmark not defined.
Tabla de contenidos................................................................................................................5
Introducción............................................................................................................................6
Capítulo primero.....................................................................................................................9
1.1. Naturaleza de las asociaciones pública - privada.....................................................9
1.2. Beneficios de la asociación pública - privada........................................................11
1.3. Fases de la asociación público - privada................................................................13
1.4. Reconocimiento constitucional de las asociaciones público - privadas.................15
1.5. Las nuevas tendencias del Gobierno Autónomo Descentralizado del Distrito
Metropolitano de Quito con relación a las asociaciones público - privadas.....................18
1.6. El Gobierno Autónomo Descentralizado del Distrito Metropolitano de Quito y la
proliferación de asociaciones público-privadas................................................................20
1.7. Desarrollo y fortalezas institucionales...................................................................22
Capítulo segundo...................................................................................................................25
2.1. Reparto de funciones y responsabilidades en las asociaciones público - privada en
el Gobierno Autónomo Descentralizado del Distrito Metropolitano de Quito.................26
2.2. Riesgos de la asociación pública - privada.............................................................27
2.3. Impulso al desarrollo del Gobierno Autónomo Descentralizado del Distrito
Metropolitano de Quito, como uno de los fines de las asociaciones público-privadas.....28
2.4. Oportunidades en el desarrollo. Experiencias en el campo económico.................29
2.5. Nueva visión del Gobierno Autónomo Descentralizado del Distrito Metropolitano
de Quito en relación con las asociaciones público - privadas para su desarrollo..............30
2.6. Fomento de las asociaciones públicas - privado de gran impacto..........................31
Conclusiones.........................................................................................................................32
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Introducción

No es necesario ser una persona especializada o experta para darse cuenta y palpar
las necesidades que tiene la ciudadanía que vive o vista el Distrito Metropolitano de Quito,
puesto que es evidente que se necesitan realizar una serie de actividades en lo que respecta
a la circulación, a la seguridad, la infraestructura como los cables de energía eléctrica se
acumulan en los postes, el agua potable y el aumento de la población, entre otros; de lo
cual, el gobierno autónomo encabezado por el alcalde, necesita poner especial atención y
solucionar, pero no es menos cierto, que solo no puede ejecutar todo un conjunto de tareas,
sino que es necesario abrir las alternativas para que las empresas privadas, sean nacionales
o extranjeras, coadyuven para llegar al bien común de la colectividad quiteña.
Sin embargo, no es menos cierto que, no para alcanzar los objetivos trazados, no se
debe contratar o asociar con cualquier persona o empresa, sino que se debe realizar un
férreo y disciplinado proceso, en donde la meritocracia, los buenos resultados y las
garantías, sean las que imperen, en vista que están en juego los derechos de las personas,
así como el bien común.
Para alcanzar este propósito, es necesario seguir el debido proceso para seleccionar
a la empresa a la que se va a confiar ciertas labores, sea en la realización de obras o en la
prestación de servicios, quien debe salir beneficiada y atendida es la sociedad, más allá de
los logros políticos y los réditos económicos que persigan, tanto las autoridades como las
empresas que van a participar en las tareas encomendadas.
Para ello es fundamental que quienes participen en el proceso para contratar bajo la
modalidad de asociaciones público - privadas, requieren conocer y dominar el marco
jurídico que las regula, esto es, no solo las generalidades, sino los principios y
procedimientos que deben cumplirse por cada parte, además, de los llamados incentivos
que se otorga a la entidad que va a ejecutar las tareas, quien, por su parte, siempre exige
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una estabilidad que le reporte un beneficio por la inversión que va a brindar a la

colectividad.
Por otra parte, es fundamental que, tanto al proceso, como a las entidades que van a
ser contratadas, tengan el apoyo político, para ello se requiere total transparencia, donde la
entidad privada escogida no tenga dudas sobre su elección, para lo cual se tiene que realizar
un proceso transparente y público, para que se conozcan los detalles desde que se emiten
los requisitos, los objetivos, las tareas a realizar, hasta el proceso de selección y
contratación, no solo con la empresa ganadora sino que se debe conocer todas las ofertas y
la motivación por parte del Gobierno Autónomo Descentralizado del Distrito Metropolitano
de Quito, para conocer del por qué se escogió a determinada empresa o compañía.
Esto es de mucha importancia, en vista que, si la empresa o sociedad va a ser
contratada bajo la modalidad de asociación público - privada, se debe conocer el perfil de
ella, más allá de la inversión que va a realizar, en vista que es importante conocer su
experiencia, en qué lugares trabajó, qué referencias tiene, si ha tenido o no problemas, con
lo cual se puede tener una idea del fortalecimiento de la empresa y con esta premisa obtener
un fortalecimiento institucional público.
Es necesario determinar que existen casos en los cuales las asociaciones público -
privadas han logrado resultados positivos y es necesario fortalecer este tipo de
asociaciones, en donde, incluso, los riesgos entre el Gobierno Autónomo Descentralizado
del Distrito Metropolitano de Quito y la empresa asociada, aunque se puede determinar que
el riesgo político lo asume en mayor grado, las autoridades políticas y el riesgo económico
lo asume, en el mismo sentido la empresa asociada.
Cabe señalar que, para que se tenga una exitosa y prometedora asociación pública -
privada, debe haber el compromiso de parte y parte, en donde, más allá del beneficio
político o económico que puedan tener los asociados, se mire el interés social, así como el
conocimiento de lo que es la naturaleza de este tipo de asociación, donde la atención a los
usuarios es lo que se tiene que alcanzar, pero una atención efectiva, eficaz, práctica, con
beneficio palpable.
En este sentido, el presente trabajo de investigación busca analizar los aspectos
fundamentales para llegar al fortalecimiento de las asociaciones público - privadas, para el
desarrollo del Gobierno Autónomo Descentralizado del Distrito Metropolitano de Quito, se
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encuentra conformado por dos capítulos, el primero, que contiene temas como la
naturaleza de las asociaciones pública - privada; los beneficios de la asociación pública -
privada; las fases de la asociación público - privada; el reconocimiento constitucional de las
asociaciones público - privadas; las nuevas tendencias del Gobierno Autónomo
Descentralizado del Distrito Metropolitano de Quito con relación a las asociaciones público
- privadas; el Gobierno Autónomo Descentralizado del Distrito Metropolitano de Quito y la
proliferación de asociaciones público - privadas; y, el desarrollo y fortalezas institucionales.
El capítulo segundo, contiene y analiza aspectos tales como el reparto de funciones
y responsabilidades en las asociaciones público - privada en el Gobierno Autónomo
Descentralizado del Distrito Metropolitano de Quito; los riesgos de la asociación pública –
privada; el impulso al desarrollo del Gobierno Autónomo Descentralizado del Distrito
Metropolitano de Quito, como uno de los fines de las asociaciones público - privadas; las
oportunidades en el desarrollo. Experiencias en el campo económico; nueva visión del
Gobierno Autónomo Descentralizado del Distrito Metropolitano de Quito en relación con
las asociaciones público - privadas para su desarrollo; el fomento de las asociaciones
públicas - privado de gran impacto; y las nuevas tendencias en las asociaciones público -
privadas. Para finalizar con las conclusiones.
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Capítulo primero

En este capítulo, que se lo puede dividir a su vez en dos partes fundamentales, en

donde se analiza, en primer término, los aspectos esenciales de lo que son las asociaciones
públicas - privadas, en donde se aborda las tendencias actualizadas de lo que estas
asociaciones representan para el bien común, que no son sino esas herramientas jurídicas
para poner en prácticas la realización de obras y servicios a favor de las personas que viven
en sociedad.
Para llegar a esto, se debe tomar en cuenta las fases en las que se debe ejecutar este
tipo de asociaciones, en donde no solo se tiene que mirar el objetivo alcanzar, sino su
fundamentación jurídica, cuyo reconocimiento parte del texto de la Constitución de la
República, que permite que se pongan de manifiesto la importancia de ponerlas en práctica,
lo cual va unida a las actuales tendencias que, específicamente, a los planes y proyectos que
debe poner en práctica el Gobierno Autónomo Descentralizado del Distrito Metropolitano
de Quito, en adelante (Gobierno Autónomo Descentralizado del DMQ), con lo cual se
pueden desarrollar todo un conjunto de planes y proyectos específicos en pro de la
ciudadanía.

1.1. Naturaleza de las asociaciones pública - privada.

Se debe tener la idea de lo que es una asociación público - privada, que no es otra
cosa que la unión que existe entre los capitales que puede aportar, en este caso, una
institución o dependencia pública con capitales que provienen del sector privado, dichos
recursos van a ser empleados para un fin específico, acorde con la realidad y las
necesidades que tenga la población.
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De tal manera que, una empresa o institución pública se asocia con una persona
jurídica privada, la que puede ser nacional o extranjera, con el objeto o finalidad de ejecutar
una obra o prestar un servicio, lo cual no quiere decir que se está frente a una privatización
de un determinado sector público, pero tampoco se está enfrente de lo que se conoce como
concesión, que es totalmente distinto.
Para tener una idea mucho más clara, se puede señalar que la asociación público -
privada, no es más que ese mecanismo jurídico del que se vale los gobiernos, ya sea central
o autónomos descentralizados para poner en marcha proyectos o planes a corto, mediano e
incluso largo plazo, mediante el aporte de recursos materiales, humanos, económicos, que
son previamente acordados entre las partes, sobre este aspecto, la doctrina señala:

La asociación público - privada es, como su nombre lo indica, una asociación, es decir, la
conjunción de capitales públicos y privados para el desarrollo de un fin común. En este
sentido, la asociación público - privada no es ni una privatización exclusivamente ni
tampoco una concesión.
La asociación público - privada es la creación de un vehículo o de un proyecto, en conjunto,
entre un órgano público y un sujeto privado, mediante aportes mutuamente acordados. Los
aportes que las partes realizan a la asociación pueden ser variados.
Por ejemplo por vía de capitalización, emisión de valores, titularización, “Knox how”,
“good will”, y otras formas de intangibles, en cuyo caso el esfuerzo de valoración de las
mismas es indispensable para alcanzar un equilibrio financiero en la ecuación contractual. 1

Como se puede observar, las asociaciones público - privadas, no es más que la

unión de capitales de los dos sectores: público por una parte y privado por otra, que se unen
para emprender una serie de actividades para un bien en común que, generalmente, es para
beneficio de las personas, Los aportes de este tipo de asociación se encuentran previamente
determinados, y como se da a conocer en la cita anotada, la emisión de los valores con los
que se va a contar para alcanzar los fines propuestos, se la puede realizar de varias maneras,
como capitalización, que es la más usada o emisión de valores, entre otros, que sirven de
base para financiar los trabajos y servicios que se tienen que ejecutar.
Parte de esta naturaleza radica en las necesidades que tiene la población y que son
de competencia, en este caso del Gobierno Autónomo Descentralizado del DMQ, los
mismos que los tiene que satisfacer, pero para brindar un mejor servicio y en el menor

1
Javier Robalino Orellana. Los asociaciones público-privadas (APP): una opción para contratación
administrativa en Latinoamérica (Quito: CEN, 2010), 102.
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tiempo posible, dada que toda necesidad tiene que ser satisfecha, es necesario asociarse con
los sectores privados bajo un fin común, que es el beneficio de todos.
De tal manera que a este tipo de asociaciones se las conoce como: “Un acuerdo
entre el sector público y el sector privado en el que parte de los servicios o labores que son
responsabilidad del sector público es suministrada por el sector privado bajo un claro
acuerdo de objetivos compartidos para el abastecimiento del servicio público o de la
infraestructura pública”2.
Por lo que se podría señalar que, al ser un acuerdo entre un sector público con un
sector privado, este se materializa mediante un contrato que lo contiene, en el cual se dejan
sentados los objetivos, las actividades, obras o servicios que se van poner en marcha, el
sector de la población beneficiada, el costo del mismo, el porcentaje de participación, los
incentivos correspondientes.

1.2. Beneficios de la asociación pública - privada.

Se puede partir de una premisa, y es el hecho que no depende de la economía de los

estados el desarrollo de las asociaciones público - privadas, sobre todo cuando el Ecuador
vivió una etapa de gran bonanza debido a los precios del petróleo, entre otras actividades
como el aumento de las exportaciones, pero también, en épocas en donde la economía no
crece, se pueden llevar a cabo este tipo de formas para el progreso como las asociaciones
antes señaladas, es más, es en esta épocas en donde se deben sentar las bases para el
progreso futuro y crear oportunidades de desarrollo y de oportunidades. Al respecto se
asegura que:

Durante la década de los 90 se vivió un auge de las Asociaciones Público – Privadas, las
cuales desde inicios del nuevo siglo han tenido una tendencia estable. Como respuesta a la
necesidad de estimular la economía, los gobiernos están poniendo nuevamente énfasis en el
sector de la infraestructura, que por la magnitud de recursos que trae, sus efectos directos y
mediatos en la potenciación del comercio exterior, el incremento en plazas de trabajo y la
dinamización de las cadenas productivas, constituye sin duda un instrumento vital anti

2
Banco Mundial. Definición del Public-Private Partnership in Infraestructure Resource Centre del
Banco Mundial, extraído de http://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/ (captura 1 de noviembre de
2020).
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recesión. La inversión que ahora persiguen los Estados es la privada en infraestructuras de

titularidad pública, bajo los diversos mecanismos de Asociaciones Público Privadas .3

Lo cual complementa con lo señalado, que no es necesario que la economía del

sector público se encuentre en aumento, sino que en los tiempos de crisis se pueden llevar a
efecto este tipo de asociaciones, puesto que de este tipo de inversiones se pueden salir de
los obstáculos que detienen el avance social, y se pueden generar puestos de trabajo, se
puede mejorar la economía, en donde todos los sectores se pueden favorecer, como el
sector de la producción y la comercialización, lo cual puede generar la inversión en otros
sectores, es por eso, que se señala, que uno de los principales objeticos que tiene los
sectores, tanto público como privado, es en la infraestructura, del cual dependen otros
grupos productivos para obtener réditos y lucros. De ahí que los beneficios, en general que
se obtienen de las asociaciones público - privadas, se encuentran las siguientes:

 Permite promover la coordinación y gestión conjunta de proyectos entre el sector

privado y el público.
 Fomenta la compatibilización de intereses de los sectores públicos y privados.
 Permite la coexistencia de las fortalezas de los sectores público y privado.
 Fomenta la sostenibilidad de los proyectos, evitando reacciones extremas a favor o
en contra del sector privado o del sector público.4

Entre los grandes beneficios que se obtiene de las mencionadas asociaciones, las
cuatro anotadas concentran la esencia de las mismas, toda vez que permite que se puedan
coordinar de la mejor manera los proyectos, en donde no se tomen en cuenta y solo criterio,
sino varios de ellos, para obtener un resultado más positivo en pro de la ciudadanía, con
mayores expertos y con experiencia en la obra o el servicio que se va a realizar.
Un segundo punto es el interés compatible, en vista que no se puede realizar una
asociación con grupos antagónicos o con sectores que no se encuentran alineados con los
objetivos y fines de los proyectos que se van a realizar, y sobre todo, que en lugar de ir en
favor de la sociedad, sean un obstáculo para el avance colectivo y que represente un revés
político para las autoridades y funcionarios que están a la cabeza de llevar a feliz término
este tipo de asociaciones.

3
Vianna Maino Isaías, Asociaciones Público Privadas en infraestructuras económicas nueva era
(Quito: Ediciones Legales, 2016), 8.
4
Robalino, Ibíd., 102.
 13

Si se quiere que se beneficie a la sociedad, en lugar de sacar provecho de la

asociación con el sector público, especialmente, con los Gobierno Autónomo
Descentralizado, municipales, se tiene que poner en claro las actividades que van a realizar,
pero, sobre todo lo más importante, es determinar las fortalezas que tiene cada parte y las
debilidades que existan para tratar de superarlas en pro de los fines trazados.
Pero más allá de ello, se tiene que fomentar dos aspectos fundamentales, que son el
tener en claro los proyectos y los servicios que se van a poner en marcha, pero que no sean
simples expectativas o verlos como logros políticos, sino que los mismos sean sostenibles,
para ello, los proyectos y servicios tiene que ser planeados, planificados, con un estudio de
factibilidad, con coste y beneficio en tres ángulos, el público, el privado y el social.

1.3. Fases de la asociación público - privada.

Las asociaciones público - privadas tiene como punto inicial para empezar con los
trabajos o servicios necesarios, con la celebración del contrato respectivo, tal como lo
señala el artículo 3, número 3.1., de la Ley Orgánica de Incentivos para Asociaciones
Público - Privadas y la Inversión Extranjera, así como en el número 3.2 del mis artículo; así
como en el artículo 4, número 4.3., que se refieren a los contratos que se tienen que celebrar
para dar forma y garantizar los derechos de cada parte y el cumplimiento de las
obligaciones respectivas.
Sin embargo, no se refieren a las fases por las que debe pasar la asociación público -
privada, ante lo cual se puede señalar lo siguiente: “Las fases de las asociaciones público -
privadas, son las siguientes: 1. Planeamiento y programación. 2. Formulación. 3
Estructuración. 4. Transacción. 5. Ejecución contractual” 5, como se puede observar, son
cinco fases por las que tiene que pasar una asociación público - privada, cada una con su
propia importancia y características, que las justifican. Para ello, se señala lo que trae la
doctrina al respecto, en lo que tiene relación con la explicación de cada una de estas fases:

Planeamiento y Programación. "Comprende la selección de los proyectos de infraestructura

y/o servicios públicos que pueden ser financiados con inversión privada"

5
Pierre Nalvarte Salvatierra. Concepto y alcances básicos de las Asociaciones Público –Privadas
(Lima: Universidad de Piura, 2017), 328.
14

Formulación. "Esta etapa busca verificar si el proyecto es rentable y viable socialmente,

independientemente de que se financie con inversión pública o con inversión privada"
Estructuración. Fase en la que se diseña el proyecto como APP. "Este debe ofrecerle
rentabilidad al inversionista a largo plazo y, a la vez, ser viable desde el punto de vista del
usuario"
Transacción. Comprende la promoción del proyecto entre potenciales inversionistas, el
concurso y la adjudicación de la APP. "Es una fase importante, pues el principio rector es
buscar que una adecuada competencia logre la mejor propuesta para la sociedad".
Ejecución contractual. Abarca el plazo de vigencia de la APP. "En esta etapa es muy
importante que el Estado cumpla con sus obligaciones contractuales (expropiaciones,
liberación de interferencias, emisión de licencias y permisos), que usualmente son fuente de
la mayoría de las adendas".6

Para que tenga éxito una asociación público - privada, debe empezar con el plan que
se debe seguir, al que debe ir acompañado de un programa para su consecución, esto se
debe o quiere decir que los Gobiernos Autónomos Descentralizados, en este caso del DMQ,
por ejemplo, debe realizar previo estudios e informes, una selección de proyectos, ya sea de
infraestructura o de servicios, los cuales sean susceptibles de ser financiados y llevados a
cabo por una inversión particular, lo cual debe ser aprobado por el señor del Gobierno
Autónomo Descentralizado.
La segunda fase tiene relación con lo relativo a la formulación, esto quiere decir,
que una vez que se ha identificado a los proyectos para que se ejecuten con inversión
privada, se tiene que determinar que si es rentable, por una parte, y por otra, si este
proyecto es viable socialmente, para esto se requiere tener los estudios realizados por
equipos técnicos, por cuanto se tiene que realizar diagnósticos sobre su procedencia,
factibilidad, provecho, tendencias de ejecución oportuna, y así determinar si este proyecto
es viable o no.
Una de las fases más interesantes dentro del proceso para poner en marcha una
asociación público - privada es la estructuración, que como lo señala la palabra, no es otra
cosa que el diseño de la asociación público - privada, en vista que gran parte del éxito de la
asociación se debe a la rentabilidad que se les oferta a los inversionistas, no solo a corto
plazo sino a largo plazo, pero no solo se debe limitar a ello, sino que además, se debe mirar
a que si el Gobierno Autónomo Descentralizado, va a tener también un beneficio, pero

6
Eduardo Escobal McEvoy. ¿Cuáles son las 5 fases del desarrollo de las APP? (Lima: Conexión
Esan, 2019), 2.
 15

sobre todo, el beneficio que más interesa y el que es motivo para que se ponga en marcha
una asociación de esta índole, es el beneficio de la sociedad.
Para ello, es necesario recalcar, que no se realiza una asociación de este nivel y
especie sin que existan los estudios correspondientes, al efecto se requiere de un estudio
técnico sobre los estados económicos y financieros, pero no solo de la parte del Gobierno
Autónomo Descentralizado, sino de parte del inversionista privado, en vista que las cuentas
deben estar claras para que nadie se sienta perjudicado por la contraparte o que haya malos
entendidos y se pretenda señalar que se ha perjudicado a la sociedad.
Generalmente en este punto, se acuerda que, para recuperar la inversión de la parte
del capital privado, ellos van a tener una parte del pago que hace el usuario por el servicio o
por un impuesto, tasa, contribución especial, como es el caso de un peaje en lo que se
refiere a las obras de infraestructura como calles, puentes o similares, es aquí en donde se
puede llegar a negociar un cofinanciamiento con el Estado central, de ser el caso.
Una cuarta fase es la referente a la transacción, que es la formo como los llamados
Gobierno Autónomo Descentralizado, promocionan el proyecto y ponen en conocimiento
en los interesados, ya sea por medio del portal de compras públicas, licitación, lo que deriva
en los concursos, para que la opción más conveniente sea la adjudicada para que lleve a
cabo los trabajos o los servicios en asociación con el Gobierno Autónomo Descentralizado.
Esto lo que hace es que exista una adecuada competencia entre los interesados y que se le
otorgue a quien garantice los mejores beneficios, en menores tiempos y con la mejor
inversión para que no se afecte los fondos públicos.
Finalmente se encuentra la fase más decisiva, que es la ejecución contractual, como
se verificó anteriormente, las asociaciones público – privadas se llevan a cabo mediante un
contrato que lo suscriben el Gobierno Autónomo Descentralizado, con el representante de
la empresa que va a invertir los capitales particulares, pero también acarrea varios aspectos
que representan obligaciones, tal como son las obligaciones que cada parte se comprometen
a cumplir, la supervisión que se debe hacer de la obra o de los servicios, en vista que estos
tienen que ser de calidad y con eficiencia, en vista que el interés público es el que importa.

1.4. Reconocimiento constitucional de las asociaciones público - privadas.

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Este punto es de suma importancia, en vista que en la Constitución de la República

del Ecuador (en adelante CRE), se encuentran determinados dos temas sumamente
importantes para el desarrollo del marco jurídico, pero además, para la organización y el
funcionamiento del Estado, como es el principio de la supremacía de la CRE, contemplada
en el artículo 424 en concordancia con el artículo 425, pero existe lo que se denomina
también, como el reconocimiento al principio de convencionalidad, consagrado en el
artículo 417 y en los artículos antes indicados también.
La pregunta es ¿por qué la importancia de estudiar la supremacía de la CRE?, y la
respuesta es fácil, porque de ella nace el llamado control, pero no se queda solo ahí, sino
que va de la mano con el llamado medio de interpretación de las normas, como un medio
para solucionar las antinomias, pero, sobre todo:

La Constitución, desde el punto de vista jurídico, es la norma que determina la validez del
resto del ordenamiento jurídico. Dicha determinación es de carácter tanto formal o
procedimental como material o sustantivo. Desde el punto de vista procedimental la
Constitución determina la validez del resto de normas del ordenamiento ya que establece las
competencias de los distintos poderes para dictar normas jurídicas, así como los pasos que
deben llevar a cabo para que tales normas se integren válidamente al ordenamiento. Desde
el punto de vista sustantivo la Constitución actúa sobre todo como un límite a la creación
normativa, pues contiene prohibiciones para el legislador, mandatos de actuación, normas
ordenadoras de fines que deben perseguir los poderes públicos, etc. Ambos puntos de vista
dan lugar también a dos distintas formas de validez: una validez procedimental y una
validez sustantiva, como un tanto acuerdo ha señalado Luigi Ferrajoli.7

Como se puede observar, es en la CRE, en la que se determina todos lo relacionado

con los derechos, con las estructuras del Estado, pero, sobre todo, con el ordenamiento
jurídico, puesto que es en este cuerpo en donde se encuentran plasmadas las disposiciones
para que los asambleístas puedan emitir las leyes, de acuerdo con lo que determinan los
artículos 137 y siguientes de la Norma Suprema del Estado.
Pero se puede señalar algo más, y es el hecho que la misma CRE, en su artículo 283,
que se encuentra dentro del Capítulo IV, de la soberanía económica, en la sección I, que
lleva por título: sistema económico y política económica, establece que el sistema
económico es social pero a la vez es solidario, en este contexto reconoce al ser humano,
algo que es sumamente interesante, puesto que lo considera como sujeto y. al mismo

7
Miguel Carbonell. ¿Qué es una Constitución? http://miguelcarbonell.com (captura, 2 de noviembre
de 2020).
 17

tiempo, como fin, de tal manera que propende a una relación dinámica y equilibrada entre
tres partes sustanciales, que son, el Estado, la sociedad y el mercado, todo esto, con respeto
y en armonía con la naturaleza, pero cuál es el objeto y pertinencia de esta norma en
relación con el tema planteado, y es el hecho que garantiza la producción y reproducción de
las condiciones materiales e inmateriales para el buen vivir, que es lo que se procura con
los objetivos y metas que se traza cada Gobierno Autónomo Descentralizado, como es el
caso del DMQ.
El segundo inciso de esta norma constitucional, señala que el sistema económico, se
integra por las formas de organización económica, y dentro de esta se encuentra la mixta,
así como las asociativas, lo cual constituye un verdadero antecedente para las asociaciones
público – privadas, que deben propender el respeto a las personas, realizar toda la
infraestructura adecuada para ello, alcanzar el buen vivir, y fomentar la economía de todos
los sectores del Estado y de la sociedad.
Pero el caso no se detiene en este punto, sino que en el capítulo VI, que se refiere al
Trabajo y la producción, en la sección I, se encuentra el título, que se denomina como
Formas de organización de la producción y su gestión, en donde el artículo 319 de la CRE,
señala que se reconocen diversas formas de organización, pero este tipo de organización se
encuentra dirigida a la producción de la economía, y entre estas formas de organización se
encuentra la asociativa, donde deja en amplitud para asociarse. Y, en relación con lo que se
señaló anteriormente, estos tipos de organización, el Estado los garantiza y los reconoce,
pero cuando aseguren el buen vivir de la población, es decir, se refieren a un bien común y
no solo particular.
En el artículo 320 de la CRE, claramente se nota los requisitos para que la
organización pueda ser reconocida y garantizada por el Estado, y es que esta se encuentre
dentro de un proceso productivo, donde exista la gestión que sea participativa, pero, además
como se señaló anteriormente, tiene que ser participativa, transparente y eficiente. Punto
aparte se refiere el tratamiento de los principios, los que deben ser observados y cumplidos,
como el de calidad, no se puede dar a la población un servicio o una obra que se encuentre
en pésimo estado; sostenibilidad,
La producción, en cualquiera de sus formas, se sujetará a principios y normas de
calidad, sostenibilidad, que no es otra cosa que el aseguramiento de que las obras serán
18

perdurables, y que las mismas serán aprovechadas por las actuales generaciones y que no
perjudicarán a las futuras, productividad sistémica, que no es otra cosa que la producción
que se debe realizar sobre la base de una serie de actividades y de servicios para beneficio
de la sociedad, todo esto, dando el valor al trabajo y haciendo que el sector de la economía
sea más eficiente y, sobre todo, que sea con beneficio social.
De tal manera que dentro de la CRE se sientan las bases para que este tipo de
organizaciones se puedan realizar en forma segura y dentro del marco jurídico ecuatoriano,
para que no solo en el ámbito del Estado sino en los Gobierno Autónomo Descentralizado,
se puedan ejecutar obras o servicios en pro de la sociedad.

1.5. Las nuevas tendencias del Gobierno Autónomo Descentralizado del Distrito
Metropolitano de Quito con relación a las asociaciones público - privadas.

De acuerdo con Secretariado de Desarrollo Productivo y Competitividad del

Gobierno Autónomo Descentralizado del DMQ, se puede señalar que tienen en agenda
varios proyectos para ser desarrollados dentro del ámbito de las asociaciones público -
privadas, en donde tienen pronosticado un presupuesto aproximado en millones de dólares,
a los que se las han calificado como proyectos de sostenibilidad.
Estas tendencias que están desde hace algunos años en carpeta no se han podido
llevar a cabo, más aún, cuando en el año 2019 hubo un cambio de alcalde, lo cual, al
parecer, retrasó la puesta en marcha proyectos tal como el llamado:

Proyecto Vindobona. Tratamiento de aguas residuales para Quito, que tiene un costo de
USD 900,000,000, que va acompañado del Sistema de descontaminación Valle de los
Chillos, con un presupuesto de USD 75,000,000; que se une la recolección mecanizada, que
cuenta con el presupuesto de USD 27,900,000.8

Como se puede observar, es un proyecto que es necesario que se lleve a cabo, toda
vez que no solo beneficia a la ciudad de Quito, sino a varios sectores de la población que se
encuentra en las cercanías de la capital de la República, toda vez que se trata de un sistema

8
Secretario de Desarrollo Productivo y Competitividad, Gobierno Autónomo Descentralizado del
Municipio del Distrito Metropolitano de Quito, (Quito: 2017)
 19

de descontaminación, que aparte de favorecer a la población protege al ambiente, en vista

que realiza el tratamiento de aguas residuales, recolección de residuos.
Pero no solo este proyecto se encuentra en la espera de ser ejecutado, sino que
existen otros que son fundamentales, especialmente en el campo de movilidad, que tanto
afecta a la ciudad de Quito, que con el paso del tiempo se hace evidente y palpable los
problemas de hacinamiento vehicular, que exige en forma inmediata soluciones para que no
exista las congestiones y esto agrave los problemas de polución y contaminación auditiva.
Este proyecto es:

Proyectos de Movilidad: Construcción de dos tramos de la vía perimetral metropolitana con

un costo de USD 1,200,000,000; esto va a la par con la construcción y operación de la
nueva línea BRT Labrador – Carapungo, con un costo de USD 66,000,000. La construcción
de la Ruta Viva Fase III, por el valor de USD 60,000,000.9

Estos proyectos, son fundamentales para solucionar los problemas de

congestionamiento que existe en la ciudad de Quito, especialmente en horas pico, y con
pocas vías de descongestión, como en el sector de Calderón, que, para llegar a los sectores
de Carapungo, San Juan de Morán, San José de Calderón, Marianitas, que solo tienen dos
vías de entrada y salida, que no abastece para el aumento del parque automotor. Para ello si
es necesario que se realicen todas las obras de infraestructura, para solucionar este grave
problema, que requiere soluciones urgentes, siendo uno de ellos, la vía perimetral
metropolitana, tal como se encuentra señalado.
Existen otros dos proyectos que se pueden realizar bajo la modalidad de asociación
pública - privada, uno de esos proyectos son lo que tienen que ver con el fomento a las
actividades destinadas al turismo dentro del Distrito Metropolitano de Quito, cuyos
antecedentes son los siguientes: “Proyectos de Turismo: Desarrollo de red peatonal y
comercial subterránea - La Carolina, con un valor de USD 53,200,000; y, el Centro de
Convenciones Metropolitano de Quito, valorado en USD 53,000,000”10.
Se estima que el turismo depende de un correcto sistema de vías y conexiones,
principalmente en sectores de gran acogida de turistas nacionales y extranjeros, como la
Carolina, y el Centro de Convenciones de Quito, en donde se pueden explotar estos lugares

9
Ibid.
10
Ibid.
20

para provecho de la sociedad y en donde se pueden obtener réditos para su mejoramiento,

pago de manutención de los sitios turísticos y el pago de las remuneraciones de las personas
que se encuentran dedicadas a su administración.
Finalmente, otro de los proyectos que se pueden realizar mediante la contratación
sobre la base de la asociación público – privada, y que se refiere a un medio para garantizar
el derecho a la salud, como es la “Construcción y equipamiento del Hospital Materno-
Infantil del sur de Quito. Proyectos de Inversión - Casas patrimoniales, con un costo de
USD 12,000,000”11.
Este es un proyecto que se lo debe realizar, en vista que se necesita centros de salud,
especialmente en lo que respecta a la maternidad, y que coadyuve para el desfogue de los
casos que se concentran en la Maternidad Isidro Ayora; y, para la atención de los niños,
también con ayuda para que nos casos de la niñez no se concentren en el Hospital de Niños
Baca Ortiz.

1.6. El Gobierno Autónomo Descentralizado del Distrito Metropolitano de Quito y la

proliferación de asociaciones público-privadas.

Los proyectos antes señalados, supuestamente, se encuentran en estudios para

hacerlos efectivos, sin que hasta hoy se hayan concretado alguno de ellos, lo cual está
siendo muy criticado, en vista que se ha demostrado que, en el DMQ, existen 22 proyectos
que se encuentran en carpeta para que se desarrollen mediante asociaciones público –
privada, pero que tiene que realizarse en dedicación y previo los estudios respectivos, sin
descartar los aspectos fundamentales y los puntos que se excluyen, tal como lo sostiene la
doctrina al referirse a este tipo de contratación.

En líneas generales, una asociación público-privada se refiere a un acuerdo entre el sector

público y el sector privado en el que parte de los servicios o labores que son responsabilidad
del sector público es suministrada por el sector privado bajo un claro acuerdo de objetivos
compartidos para el abastecimiento del servicio público o de la infraestructura pública.
Usualmente, no incluye contratos de servicios ni contratos llave en mano, ya que estos son
considerados como proyectos de contratación pública, o de privatización de servicios
públicos en los que existe un role continuo y limitado del sector público. 12
11
Ibíd.
12
Word Bank Group. ¿Qué son las asociaciones público-privadas? 2017,
https://ppp.worldbank.org/public-private-partnership/es/asociaciones-publico-privadas/definicion (2 de
 21

Se debe entender que las asociaciones público - privadas, no es más que un acuerdo
entre el sector público, en este caso, entre el Gobierno Autónomo Descentralizado del
DMQ con el sector privado, que sea experto en los sectores en donde se requiere la
inversión del sector privado, para que se pongan en marcha obras y servicios para provecho
común. Pero se debe tener en claro que, por más contratación amplia y abierta que sea, no
se puede ir más allá de los parámetros convenidos, de ahí que no cabe lo que se conocen
como derechos de llaves y, menos aún, la privatización de servicios.
De acuerdo con los reportajes informativos, existen 22 proyectos que se encuentran
en carpeta para ser realizados por parte del Municipio de Quito, mediante la modalidad de
asociación público – privada, sin embargo, de lo cual, solo uno se lo está ejecutando y es el
que tiene relación la construcción de la estación de transferencia norte y planta de
separación de residuos ordinarios en el sector sur de Quito, que alcanzó lo relativo a la
convocatoria realizada y, además, del concurso público.
Pero de estos veintidós proyectos, solo uno se lo está realizando en la ciudad de
Quito, y es el que consiste en el tratamiento de residuos, que necesita la ciudad, puesto que,
si esto no se lo ejecuta en forma inmediata, en menos de diez años, Quito puede tener serios
problemas con los desechos diarios que genera la ciudadanía que habita en la capital del
Ecuador.

Se asegura que al momento se aprovecha entre el 1 y el 3% de los residuos. Que, si no se lo

hace el proyecto de tratamiento, en menos de nueve años, la ciudad no tendrá dónde
enterrar la basura. Con el objetivo de encontrar una empresa que se haga cargo del
proyecto, el año pasado se dio a conocer la oferta en el mercado mundial. Se interesaron 18
empresas de 8 países.13

Este es un proyecto que se debe tomar en cuenta y de manera urgente, toda vez que
la salubridad, y parte de esto, es el tratamiento de la basura es indispensable, en vista que, si
no se toman las decisiones en tiempo oportuno, los problemas serían muy graves, desde la
falta de un espacio para la recolección, el aumento de la cantidad de basura que se genera,
los problemas de salud que se pueden presentar.
noviembre de 2020)
13
Santiago Andrade, Alianza público – privada en Quito,
https://www.elcomercio.com/actualidad/proyecto-alianza-publico-privada-quito.html (2 de noviembre de
2020)
22

Lo importante es que se realizan las gestiones necesarias para que se pongan en

marcha, y este tipo de acuerdos, mediante asociaciones público – privado, permiten que los
trabajos se empiecen a realizar en forma inmediata y se tomen las decisiones oportunas.
Este tipo de proyectos los puede realizar el Municipio o Gobierno Autónomo
Descentralizado del DMQ, pero existe un problema y es el relativo a que no se cuenta con
los recursos, en vista que proyectos como el tratamiento de la basura se tiene presupuestado
en más de 100 millones de dólares 14. Con las operaciones en obras o servicios, el municipio
puede obtener ahorros sustanciales, tal como lo señalan los representantes del Municipio de
Quito, que se “ahorrará, al menos, USD 3 000 millones. El modelo de desarrollo de esta
administración no prevalece la inversión pública, sino que esta se complementa con la
privada, por lo que busca un mejor clima económico para atraer inversión”15
Pero, independientemente de lo que se señala, es claro ver que, en Quito, no existe
una verdadera proliferación de actividades u obras que se estén realizando bajo la
modalidad de asociaciones público – privadas, a pesar que existen varios proyectos que se
pueden realizar para que la ciudadanía sea atendida y mejorar el estándar de vida de las
personas.

1.7. Desarrollo y fortalezas institucionales.

Las asociaciones público - privadas, no son creaciones improvisadas en el Ecuador,

sino que representan un ejemplo que ha dado resultados positivos en otras legislaciones,
que para su reconocimiento tienen como fuente el enfoque de una nueva estructura, que
exige un estricto proceso estratégico con diagnósticos reales para que las oportunidades que
se generen serán aprovechadas, no solo por los Gobierno Autónomo Descentralizado, sino
por las empresas que van a participar en la realización de las obras o los servicios.
Al respecto se señala que: “Las estrategias de desarrollo basadas en un enfoque
neoestructuralista surgen, en primer lugar, de una evaluación y un diagnóstico sistemáticos
de las oportunidades clave para el posicionamiento en el mercado y el perfeccionamiento

14
Ibid.
15
Álvaro Maldonado, Secretaría de Desarrollo Productivo y Competitividad.
https://www.elcomercio.com/actualidad/proyecto-alianza-publico-privada-quito.html (2 de
noviembre de 2020)
 23

de la proyección a mediano o largo plazo”16. Como se puede observar, las estrategias que se
deben poner en práctica para alcanzar un verdadero desarrollo para una determinada
sociedad, en este caso, en el territorio del Gobierno Autónomo Descentralizado del DMQ,
tiene que estar basado en un nuevo tipo de estructura para poner en práctica planes y
proyectos para realizar obras y brindar servicios, para esto, se requiere una estricta
evaluación de las necesidades, de los proyectos, para con esta premisa, proceder a realizar
los diagnósticos sistemáticos, y esto tiene como objetivo de dar oportunidades para ejecutar
proyectos a largo y mediano plazo, sin dejar de lado los proyectos a corto plazo que
también se pueden realizar.
Pero no solo se deben tomar en cuenta los aspectos positivos que se generan en las
asociaciones público – privadas, sino que también se debe poner atención a las restricciones
u obstáculos que hay que superar en el proceso, en vista que los fines que se quieren
conseguir son mucho más loables y merece pasar por alto todo inconveniente que vaya a
retardar o impedir su ejecución. Sobre este punto se asegura:

También se deben identificar las restricciones que hay que reducir o eliminar, y las
secuencias y prioridades apropiadas, para garantizar que el país pueda aprovechar
cabalmente dichas oportunidades. Por cierto, las metas establecidas deben estar
empíricamente fundadas en la capacidad real de la economía —ya existente o
potencialmente desarrollada— y en las tendencias a corto, mediano y largo plazo del
entorno externo.17

Se debe tomar en consideración que las asociaciones público - privadas, que

prometen un desarrollo en favor de la sociedad, en que ésta se pueda beneficiar con obras,
así como por servicios, no está exenta de inconvenientes, los mismos que tiene que ser
superados en pro de los derechos del Estado o de los Gobiernos Autónomos
Descentralizados, puesto que lo que se desea es que se aproveche las oportunidades, pero
para provecho general y no particular.
Se deben presentar las metas que se tienen que cumplir, las que deben ser trazadas
tanto por los Gobierno Autónomo Descentralizado, como por parte de la empresa o

16
CEPAL. Estudio económico de América Latina y el Caribe, 2007-2008 (Santiago de Chile:
LC/G.2386-P/E, 2008), 54.
17
Sabel, Charles. En qué se está convirtiendo la política industrial: Taiwán, Irlanda y Finlandia como
guías del Futuro de la Política Industrial, (Columbia: Facultad de Derecho de Columbia, 2009)
http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getDocument.aspx?DOCNUM=1843147. (2 de noviembre de 2020)
24

sociedad privada con la que se va a realizar la asociación, que deben girar en entorno a la
experiencia que tienen en los ámbitos a ejecutarse, con submetas a alcanzar a corto,
mediano y largo plazo. Todo esto se tiene que ejecutar con pleno conocimiento de la
realidad política y económica del Gobierno Autónomo Descentralizado, por ejemplo.

Mientras tanto, los programas y las políticas públicas específicamente diseñados para
ayudar a superar las restricciones principales deben alinearse, entre otros factores, con la
realidad política del país, la capacidad específica de los agentes del sector público y
privado, y los tipos de acciones que mejor alentarán al sector privado a tomar decisiones
orientadas a alcanzar las metas estratégicas.18

Al proponer una asociación público - privada, tanto el Gobierno Autónomo

Descentralizado como la empresa o sociedad, deben conocer la realidad en la que van a
operar, esto quiere decir, que conocen los problemas, los inconvenientes y las
restricciones que van a afrontar, pero esto se lo hace con el objeto que se superen y
aunar esfuerzos para superarlos en emprender en la realización de los compromisos para
favorecer a la población.

18
Robert Devlin y Graciela Moguillansky. Alianzas público-privadas para una nueva visión
estratégica del desarrollo Comisión (Santiago de Chile: Naciones Unidas, 2009), 66.
 25

Capítulo segundo

En el presente capítulo, se analizan aspectos fundamentales acerca de las asociaciones

público - privadas, aplicadas al GAD del DMQ, en donde se tiene que poner en marcha este
tipo de colaboración entre las empresas particulares con las autoridades del Gad antes
señalado, con el objeto que se apliquen de la mejor manera las obras y los servicios, para
que sea la sociedad quiteña la favorecida.
Es, por ende, que se tiene que tomar en cuenta que, en una asociación público – privada,
como en el vaso propuesto, tiene que ponerse en marcha la colaboración entre los
interesados, por lo que se necesita que se deje en claro cuáles son las funciones que se debe
cumplir, y que responsabilidades van a tener cada una de las partes contratantes. Así
mismo, es necesario dejar en claro que este tipo de asociaciones, tiene un riesgo, que en
doctrina se lo conoce como el riesgo de empresa o el riesgo en el emprendimiento, pero que
siempre existe, el objetivo está en que este sea el mínimo posible y que se trabaje para ello.
Todo esto se encamina en el propósito de impulsar el desarrollo de la sociedad, es decir,
que uno de los fines de este tipo de asociaciones es que el beneficio no sea particular, sino
que este sea, principalmente, general o social, esa es la meta que se quiere alcanzar, un
bienestar general, en donde sea la población la que se sienta satisfecha de las obras y del
aprovechamiento de buenos servicios para mejorar el estándar de vida.
Todo esto, abre las puertas para el mejoramiento de las oportunidades, no solo las que
se da el GAD del DMQ, ni tampoco la empresa con la que se asocia, sino esa oportunidad
que se obtiene para el desarrollo, empezando, claro está con el fortalecimiento del aspecto
económico, que es la base o estructura de la cual parte el progreso y desarrollo de la
sociedad en general.
Con lo cual se busca alcanzar una nueva visión de trabajo, pero además, sirve para
trazarse nuevos rumbos en pro de la gente que vive en el DM de Quito, que tiene que ser la
más favorecida con este tipo de asociaciones, en donde no se mire al provecho particular
sino que se vea a una sociedad que se encamina hacia el futuro, con obras, con servicios,
con un ambiente de progreso y no quedar alejada del progreso que sucede a nivel mundial.
Sobre estos temas se desarrolla el presente capítulo.
26

1.8. Reparto de funciones y responsabilidades en las asociaciones público - privada

en el Gobierno Autónomo Descentralizado del Distrito Metropolitano de Quito.

Las asociaciones público – privada, como su nombre lo indica, tiene dos partes
esenciales, una parte pública, que es en esta caso es el GAD del DMQ, y por otra parte, la
empresa privada, que cuando se unen, previo la firma del convenio, se tienen que poner en
marcha las funciones y responsabilidades de cada una de ellas, desde la aportación del
recursos, hasta la puesta en marcha del proyecto que puede ser la construcción de una obra
determinada o la prestación de un servicio público.
Independientemente de ello, se tiene que cada parte tiene que desempeñar un papel, y
este papel, puede cambar en algún momento el proceso, de tal manera que ninguna función
es estática, sino que cambia con el paso del tiempo y con el desarrollo del bien o servicio.
Esto en doctrina se conoce como cambio de roles, que depende de los antecedentes desde el
punto de viste teórico, en vista que pueden cambiar las motivaciones o intereses de las
partes, pero no en su propósito de servir a la sociedad.
Es decir, que se pueden cambiar lo relativo a las funciones, los aportes, el porcentaje de
los mismos, pero que, de acuerdo con la doctrina, estos pueden establecerse en ciertos
puntos específicos, que tengan relación con el progreso y que el trabajo a desarrollarse sea
el mismos que se lo planificó de ante mano, de tal manera que el sector privado tiene ciertas
funciones y responsabilidades y el sector público otras, tales como:

Sector privado. - Su principal interés radica en la inversión y la actividad comercial,

mediante la creación de oportunidades de empleo y el fomento del crecimiento económico.
Tiene como responsabilidades el poner en práctica el denominado Know-how sectorial
especializado (asistencia técnica y transferencia metodológica). Capacidad para generar
empleo y relaciones comerciales con pequeños proveedores y distribuidores. Base de
empleados y profesionales expertos en diversos ámbitos. Redes de venta y canales de
comercialización. Poder y/o capacidad de influencia política y social. Capacidad de invertir.
Recursos financieros. 19

Tal como se puede observar de la cita antes descrita, la función y las

responsabilidades del sector privado, tiene como interés la inversión para alcanzar
beneficios pero que estos sean recíprocos para el sector público, pero más aún, para todas
las personas que requieren de obras y servicios en pro del bienestar, o de la vida digna –
19
Daniela Oleas. Alianzas público-privadas y desarrollo territorial. (Quito: Abya Yala, 2017), 107
 27

sumak kawsay, como lo señala la CRE. Por otra parte, las funciones y responsabilidades del
sector público, se centran en lo siguiente:

Sector público: - Su principal interés es el cumplimiento de la ley mediante el desarrollo de

las regulaciones y los mecanismos normativos necesarios y propiciar servicios públicos
básicos para los ciudadanos. Entre sus responsabilidades se encuentran la de dotar de
capacidad para implementar el marco regulatorio y la legislación. Establecer las normas de
protección a colectivos vulnerables. La provisión de información oficial y datos estadísticos
veraces. La posibilidad para brindar incentivos (legales, tributarios, etc.) para las empresas.
La capacidad para proporcionar estabilidad. La capacidad para poner en marcha
mecanismos de garantía para la sostenibilidad de las iniciativas de desarrollo. Proporcionar
los recursos financieros.20

El sector público, dentro del cual se encuentra el GAD del DMQ, tiene como base el
cumplimiento, sobre la base de la ley, de todo lo que está a su alcance para el desarrollo de
los sectores que están bajo su jurisdicción y para ello, cuenta con una serie de
responsabilidades para llevar a cado las asociaciones público -privadas, en donde se pueden
destacar el financiamiento, la capacidad de proporcionar estabilidad, pero sobre todo,
garantizar que los proyectos se van a ejecutar sobre la base de los parámetros convenidos.

1.9. Riesgos de la asociación pública - privada.

Como todo emprendimiento, ya sea como persona natural, como persona jurídica, como
sociedad pública o privada, siempre va a existir un riesgo, lo importante es que ese riesgo
sea menor y sea manejable, en vista que si sobre pasa los niveles esperados, no amerita que
se pueda emprender en esa actividad, por muy perseverante que sea el emprendedor, no
justifica que se pueda invertir, en vista que se perdería tiempo y dinero.
En el presente caso, se debe tener en cuenta que el riesgo, viene a constituirse en una
posibilidad que puede suceder como no, pero que si sucede puede generar daño a las
personas que se encuentran involucradas en el negocio. En el caso del Gad del DMQ, se
pueden presentar los siguientes riesgos, entre los que se encuentran los cambios de
burgomaestre, que puede dificultar que se lleve a cabo la asociación público – privada; pero
no solo en este campo político, sino también en los cambios legislativos, en donde se

20
Ibíd.
28

transforme el sistema jurídico que rige para este tipo de asociaciones y que impida su
cumplimiento.
Existen otros casos de riesgo que se pueden presentar, como el cambio de las
recaudaciones tributarias, que pueden generar más de un inconveniente; en este mismo
sentido se encuentra que los cambios de precios de los productos que van a servir para
poner en marcha las operaciones de los servicios o para empezar la construcción de la obra.
Los riegos no solo pueden ser productos de las decisiones de las autoridades, o situaciones
del mercado que es fluctuante, sino también que puede deberse a casos fortuitos y fuerza
mayor, que son los acontecimientos a los cuales no se pueden resistir.
De acuerdo con la doctrina, los riesgos de los proyectos, tiene que ser previstos, en vista
que se cuenta con personas técnico que tienen los conocimientos en todo este tipo de
imprevistos, una vez que esto sucede, se tiene que determinar, en forma cuantitativa los
impactos en el aspecto financiero, ante lo cual, se tienen que distribuir los riesgos entre los
sectores público y privado, en vista que no puede uno tener una pérdida y otro un provecho,
sino que los dos sectores pueden perder o pueden beneficiarse21.
Los riesgos que más generan pérdidas, en vista que estas son inmediatas, son los que
tienen como causa los problemas financieros, especialmente cuando se trata de asociaciones
para emprender en la construcción de bienes o realizar la prestación de servicios, para lo
cual se necesitan los recursos respectivos, caso contrario, no se empiezan las labores y la
sociedad se ve privada de un bien o servicio que puede ser fundamental para su progreso.

1.10. Impulso al desarrollo del Gobierno Autónomo Descentralizado del Distrito

Metropolitano de Quito, como uno de los fines de las asociaciones público-
privadas.

Tal como se encuentra determinado en el presente trabajo de investigación, se puede

señalar que, si se pone como base a la CRE, esta sienta las bases para que, no solo el
Estado, sino el resto de GAD, puedan llevar a cabo una serie de bienes y servicios, para lo
cual cuentan con un conjunto de normas jurídicas, como la Ley Orgánica de Incentivos para

21
Vieitez y otros, Módulo I del Diplomado en Asociaciones Público Privadas para el desarrollo de
infraestructura y servicios. (México: Tecnológico de Monterrey, curso edición noviembre 2015 a abril 2016),
23.
 29

Asociaciones Público-Privadas y la Inversión Extranjera, los GAD, especialmente, el GAD

del DMQ, puede poner en macha una serie de asociaciones público -privadas, y emprender
en actividades que sean calificadas como estratégicas, cabe señalar que en este tema no
entran las consideradas como estratégicas por parte del gobierno central por mandato de la
CRE, pero si podría emprender en energías alternativas para la ciudad de Quito, por
ejemplo, y que pueden cambiar una matriz energética y coadyuvar con el desarrollo de
varios sectores productivos.
Se puede impulsar el desarrollo de varios sectores públicos, como la administración de
sectores que puedan estar en mejores manos, en donde se delegue su funcionamiento,
puesta en marcha, mejoramiento, lo que se necesita es que la ciudadanía se sienta cada día
más satisfecha y pueda ser emprendedora en nuevas tareas con las ventajas que se pueden
obtener con esta ayuda de los sectores privados

1.11. Oportunidades en el desarrollo. Experiencias en el campo económico.

Como se puede señalar, se tiene que, en las asociaciones público -privadas, pueden
existir pluralidades de actores, por lo que las alternativas que se presentan pueden ser
variadas, por lo que se puede enfocar en varios proyectos, algunos con más beneficios que
otros, además, algunos pueden ofrecer mejores beneficios y mayores ganancias
económicas.
En el mundo se tiene que la cooperación se presenta cada día en pro del mejoramiento
de la sobriedad, esto se está dando en Asia, en Europa, en los Estados Unidos, en donde se
tiene como presunción que la empresa es responsable y va a colaborar positivamente para el
desarrollo y transformación del entorno. Esto daba a pensar que la empresa pública debía
recibir la ayuda de la empresa privada, pero los resultados que se han dado en otras
latitudes han determinado que este tipo de asociaciones han favorecido a la obra social y
que han mejorado la economía de los pueblos en donde se han puesto en práctica. Sobre
este punto se señala:

A escala global, el sector de la cooperación al desarrollo convoca hoy en día empresas, con
el objetivo de lograr eficacia en los proyectos de colaboración. Tanto los Gobiernos como
las agencias de cooperación al desarrollo han comenzado a buscar vías para la integración
30

del sector privado empresarial en las iniciativas de desarrollo, para conseguir así lanzar
estrategias que puedan hacer frente a todos los desafíos que se plantean hoy en día. Así,
diversas agencias de cooperación internacional y multilateral consideran ya que la empresa
es un actor más dentro de las estrategias y las políticas orientadas al desarrollo. Las
estrategias, las políticas y los planes de desarrollo más recientes ya contienen menciones y
herramientas concretas que se refieren a la participación de la empresa privada. De este
modo, se hace tangible la idea de colaboración entre fuentes de cooperación al desarrollo y
empresa privada. Este hecho se traslada a los organismos nacionales, de manera que puedan
encargarse de establecer alianzas con el sector privado para mejorar los niveles de calidad
de vida y bienestar, entre otros, de la población.22

Por ende, las asociaciones público – privada, han dado buenos réditos, han mejorado
la economía, han incrementado sus ingresos y la sociedad favorecida con ello, ha empezado
a emprender en nuevas actividades, han innovado en sus trabajos, por lo que los que
tomaron la iniciativa son reconocidos por la ayuda que dan a la sociedad, a corto, mediano
y largo plazo. Estas asociaciones luchan contra la pobreza y ayudan a la gente en
situaciones de calamidad también, protegen el ambiente y ejercen fuerte influencia en los
consumidores y en productores.

1.12. Nueva visión del Gobierno Autónomo Descentralizado del Distrito

Metropolitano de Quito en relación con las asociaciones público - privadas para
su desarrollo.

Uno de los grades objetivos que tiene el Municipio de Quito, es el de posicionarlo entre
las ciudades más competitivas a nivel mundial, es un plan muy ambicioso, pero esto se
puede alcanzar si se empiezan a generar toda la gama de alternativas para que Quito sea
considera una sociedad de avanzada, que luche por estos objetivos, pero para ello, lo que se
necesita es trabajo tesonero, con ayuda de todos, es decir, que para ello, no solo se trabaje
por parte del Municipio de Quito, sino que se apoye la empresa privada.
Parte de este objetivo, es que Quito sea considerado un verdadero lugar en donde se
hagan presentes el emprendimiento, los recursos y trabajos sustentables e innovadores, es
sobre este punto en donde se tiene que centrar la atención de las autoridades y de los
sectores privados, en que cada producto o servicio que se presente tenga un valor agregado,
sea diferente, sea novedoso, pero sobre todo, tenga un beneficio práctico, productivo y que

22
Daniela Oleas. Ibid. 110
 31

merezca ser consumido, sea utilizado. Se tiene que enfocar en lo que tiene relación con la
tecnología y repotencie el turismo, que son campos en donde se puede emprender tareas
con el sector privado
Fomento de las asociaciones públicas - privado de gran impacto.

Den el primer capítulo, se tomaron en consideración los proyectos que tiene el

Municipio de Quito, mucho de los cuales se encuentran paralizados, pero es indispensable
que se lo empiece a realizar en vista que son considerados de gran impacto, más aún
cuando pueden gozar de incentivos, tal como lo señala la norma jurídica, como es el caso
de los incentivos tributarios. Se asegura que:

En particular los países que han optado por una posición pendular y reactiva a la libre
empresa, deben optar por las APP, como una opción para el desarrollo conjunto de
proyectos, en los cuales se conjuguen los intereses de los sectores públicos y privados, de
una manera equilibrada. Asimismo, se debe optar por las APP como una forma de
asociación virtuosa orientada a reducir la carga política que en un momento tuvieron las
privatizaciones, las delegaciones a la iniciativa privada, y ciertas formas de concesiones, las
que en el mediano plazo han sido percibidas como expresiones liberales de la gestión de
ciertas actividades o sectores, en particular aquellos estratégicos. Las APP sin duda reducen
el costo político asociado a la pérdida de soberanía o propiedad de los recursos del Estado.
Las APP son formas adecuadas de estructuración de proyectos que se pueden adaptar a
formas comerciales o privadas de financiamiento o captación de fondos, como son aquellas
aplicables a los créditos multilaterales para el sector privado o puede ser la titularización o
la emisión de obligaciones, las que no son viables, de manera general, al sector público.
Si bien las APP se están aplicando, se lo hace, en la mayoría de países como variaciones de
la contratación administrativa tradicional o como expresiones mutantes del derecho de las
privatizaciones. Es menester dar a estas formas de contratación un contenido específico,
para lo cual algunos países latinoamericanos deberán emprender reformas al respecto. 23

Como se puede ver, las asociaciones público -privada, no solo sirven para que se
pongan en práctica en proyectos pequeños, sino en grandes obras que pueden sobresalir de
las demás, no solo por su tamaño, sino por su beneficio y productividad, que pueden
generar ingresos, pueden dar fuentes de trabajo, pero sobre todo, pueden generar recursos
que se los invierta en la sociedad mismo.

23
Robalino, Ibíd. 10.
32

Conclusiones

Una vez que se analizó lo concerniente a las asociaciones público – privadas, que se
pueden aplicar en el DMQ, se llega a las siguientes conclusiones.
Las asociaciones público – privadas, cuentan con el reconocimiento jurídico, el
mismos que parte de la misma CRE, que establece aspectos fundamentales para que se
puedan emprender el proyecto de desarrollo en varios campos, en donde la población se vea
beneficiada y no solo los contratistas.
Las asociaciones público -privadas representan grandes beneficios, no solo para las
personas que forman parte de la organización, interés, corporativa o empresa privada, ni
para el organismo municipal, como es, en este caso el GAD del DMQ, sino que vaya en
provecho común, en vista que permite promover una coordinación de trabajo y gestionar
los proyectos para que toda una colectividad se vea beneficiada, ya sea, con las obras o son
los servicios que se van a ejecutar.
Pero no solo se limita a ello, sino que va mucho más allá, en vista que uno de los
objetivos de las asociaciones público – privadas, es que se trace un objetivo en común, así
como una meta para ser alcanzada, y con los acuerdos realizados, fomentar la
compatibilización en pro del bien común, que es lo que interesa, no solo para buscar
provecho y luchar de los recursos públicos.
Las asociaciones público – privadas que se pueden fomentar, tienen que ser
aprovechas al máximo, en vista que, por una parte, se tienen que poner en conocimiento de
las fortalezas para explotarlas al máximo, pero, además, se tiene que poner, sobre la mesa
las debilidades, para que de esta manera se puedan superar y llegar a las metas trazadas,
todo con un trabajo permanente. Cuál es el logro con esto, sino el fomento de los proyectos,
pero de una calidad sostenible y con mejoramiento permanente.
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Se tiene que poner en consideración que las asociaciones público -privadas, no se

las puede llevar a cabo por el solo acuerdo de las voluntades, es decir, del gerente de la
empresa y del alcalde del DMQ, sino que para llegar a este punto se tiene que poner en
marcha un proceso, y ese proceso cuenta con varias fases que son necesarias antes de
disponer de recursos, sobre todo los públicos.
Esto tiene suma importancia, porque debe existir un planeamiento y una
programación; para luego llevar a cabo la formulación; la estructuración, la transacción y lo
que es más importante, es la ejecución del proyecto, con lo cual se espera alcanzar los
resultados esperados.
Como se pudo establecer en el trabajo de investigación, existen varios proyectos que
el GAD del DMQ, pero para que estos se lleven a cabo, es necesario que tanto la entidad
señalada como la empresa con la cual se realizará la asociación tengan un reparto de
funciones, de responsabilidades, de sus deberes, en vista que solo así se pueden ejecutar los
bienes o servicios, con presión e incentivos a favor de cada parte, sin dejar de lado que la
principal beneficiaria es la sociedad.
En toda asociación público -privada, como en toda empresa, se tiene un determinado
porcentaje de riesgo, pero uno de los objetivos que se deben trazar es que los riesgos sean
mínimos, para lo cual se tiene que trabajar en ello, con proyectos bien trazados, con ideas
claras, con un panorama amplio y con los recursos muy bien planificados.
Lo que se espera es, que las asociaciones público -privadas, permitan un impulso en
el desarrollo de la sociedad quiteña, representada por parte del alcalde del GAD del DMQ,
quien, lejos de sus compromisos políticos, lejos de sus intereses particulares, se tiene que
enfocar en el provecho común de las personas vecinas de la ciudad de Quito y de todas las
parroquias que se encuentran dentro de lo que constituye dicha circunscripción territorial.
Se deja en claro que las asociaciones público – privadas, en varios proyectos que
pueden llevarse a cabo en la ciudad de Quito, de los cuales, muchos s encuentran
paralizados, tiene como un loable requisito, el que se de un impulso a la economía y
desarrollo a la comunidad quiteña, quien gozará de bienes y servicios, por lo menos por
algunas décadas.
Además, este tipo de convenios cuentan con varias oportunidades para el
mejoramiento económico, donde el DMQ tenga una nueva visión de futuro, donde las obras
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sean emblemáticas, con tendencia de futuro, que sean debidamente administradas,

conservadas y protegidas y se aproveche este tipo de asociaciones.

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