Facultad de Ciencias de la Administración – UNER

1er Cuatrimestre - Ciclo Lectivo 2019

Finanzas Públicas - Unidad 3: Recursos Públicos

UNIDAD 3
RECURSOS PUBLICOS

3.1 CONCEPTO. EVOLUCIÓN. CLASIFICACIÓN DE RECURSOS PÚBLICOS PROPUESTAS POR LA DOCTRINA Y LAS
CLASIFICACIONES CONTENIDAS EN LA LEY DE PRESUPUESTO

Concepto de Recursos Públicos.

Noción general (Villegas – pág. 49)

En términos generales puede decirse, siguiendo al profesor uruguayo Ramón Valdés Costa, que “recursos
públicos son los ingresos en la tesorería del Estado, cualquiera que sea su naturaleza económica o jurídica”.
El concepto de recurso público ha sufrido una profunda trasformación, tal como sucedió con el gasto público
y la ciencia financiera en general. Ello se debe a que el concepto sobre las funciones estatales se ha ido ampliando
y hoy se admite que el Estado debe intervenir en la economía nacional, tratando de asegurar el bienestar social y
el desarrollo económico.
Las concepciones financieras modernas consideran que el recurso no puede limitarse a asegurar la cobertura
de los gastos indispensables de administración, sino que es uno de los medios de que se vale el Estado para llevar
a cabo su intervención en la vida general de la nación. Esto no significa dejar de admitir su finalidad principal de
cubrir los gastos públicos, pero a su vez se advierte que además de esa función, los recursos por sí mismos, pueden
ser instrumentos para que el Estado desarrolle su política intervencionista en la economía general.

Ingresos Públicos (Casanova – pág. 209)

El ingreso público es un concepto bastante genérico, que puede ser definido, de manera aproximativa, de la
siguiente manera: toda suma de dinero obtenida por el Estado y que está destinada a la cobertura de los gastos
públicos ocasionados por las actividades estatales.
Profundizando un poco esta definición:
 Toda suma de dinero:
La enorme mayoría de los ingresos públicos se miden y se obtienen en dinero. Sin perjuicio de ello, hay
que advertir que también podrían considerarse ingresos públicos a los incrementos en el patrimonio del
Estado producto de la obtención de “cosas” o “bienes”.
Con relación a los tributos, ellos habitualmente se pagan en dinero, pero hay algunos supuestos en que
se admite el pago en especie (con la entrega de bonos, de acciones de sociedades, etc.)
 Percibida por el Estado
El concepto de Estado ha de entenderse en un sentido amplio, comprensivo no solo de los entes estatales
con sustento territorial (Nación, provincias, CABA y municipios), sino también de las personificaciones que
el Estado suele asumir (entes autárquicos, empresas, sociedades, etc.)
Es decir que será ingreso público toda aquella suma percibida por una entidad pública, y con
independencia del régimen que rija la relación jurídica que la causó.
 Destinada al financiamiento del gasto publico
El ingreso público es producto de la necesidad de financiar actividades públicas que demandan un gasto.
La actividad financiera estatal es, como se dijo, una actividad intermedia, en tanto procura ciertos medios
para el cumplimiento de otros fines, los que difícilmente pueden ser logrados de manera directa por la
actividad financiera.
Aquí hay que advertir que muchas veces algunos instrumentos ligados a la obtención de ingresos públicos
tienen una finalidad concomitante, de carácter extrafiscal, para inducir a los privados a llevar a cabo
 Facultad de Ciencias de la Administración – UNER
1er Cuatrimestre - Ciclo Lectivo 2019
Finanzas Públicas - Unidad 3: Recursos Públicos

determinadas conductas, o a desalentar determinadas actividades. Por ejemplo, puede emplearse el

crédito público para la emisión de un empréstito, y así captar fondos de los particulares, pero cuya
finalidad no sea primordialmente la de obtener ciertos ingresos sino la de fomentar el ahorro de las
personas.
Por otra parte, el ingreso recibido por el ente público ha de ser a título definitivo, que le permita al Estado
su libre disponibilidad.

Evolución

(Villegas – pág. 50) Las haciendas del mundo antiguo presentan en cuanto a la obtención del recurso una gran
heterogeneidad que impide considerarlas en forma orgánica. En general, puede decirse que las necesidades
financieras eran cubiertas mediante prestaciones de los súbditos y de los pueblos vencidos, con rentas
patrimoniales y por medio de monopolios estatales; se nota, sin embargo, un neto predominio de los ingresos
patrimoniales provenientes de bienes del dominio particular del monarca, tales como minas y tierras. Sucede que
en esas épocas remotas no se distinguía, por lo general, entre patrimonio del Estado y patrimonio particular del
soberano.
Sin embargo, existieron en esas épocas rudimentos de tributación. Recordando algunos antecedentes en la
materia, se observa que existieron tributos en el antiguo Egipto en la era de los Ptolomeos, en Grecia en la época
de Péneles y en Roma en los años de Julio César. Así, se afirma que los griegos conocían una especie de impuesto
progresivo sobre la renta y que los egipcios tenían gravámenes sobre los consumos y los réditos. En cuanto a
Roma, nos encontramos con diferentes tributos importantes, que incluso han servido como antecedente para
formas impositivas actuales. Tal, por ejemplo, la vicésima hereditatum establecida en la época de Augusto.

Durante la Edad Media, el patrimonio del Estado continuó confundido con el del soberano y era la principal
fuente de recursos, ya que los tributos perdieron toda importancia y se convirtieron en fuentes excepcionales de
ingresos. En ese período histórico se desarrolló el sistema de regalías, que consistían en contribuciones que debían
pagarse al soberano por concesiones generales o especiales que el rey hacía a los señores feudales (por ejemplo,
el derecho de acuñación de moneda o el derecho de utilización de agua). También se difundieron las tasas, que
los súbditos debían pagar a los señores feudales por determinados "servicios" que éstos le prestaban. Así, los
vasallos debían pagar tributos para que los señores les permitieran ejercer profesiones o empleos, para transitar
ciertas rutas o cruzar los puentes, por utilizar las tierras del señor feudal, etc. Puede observarse que estas
prestaciones no son estrictamente tributarias, puesto que están más vinculadas a la idea de propiedad del dominio
señorial: son en cierta forma productos derivados de la propiedad. Vemos, entonces, que continúa predominando
el carácter patrimonial de los ingresos.

La formación gradual de los grandes Estados motivó profundas trasformaciones en el sistema del ingreso
público. El rey, para restaurar su poder venido a menos en la época feudal, utilizó ante todo los privilegios
feudales. Como señor percibía rentas de sus tierras. Después utilizó el sistema de "ayudas" para reclamar a sus
vasallos el derecho de percibir rentas en sus respectivos dominios; en lugar de ser pagada por el señor, la "ayuda"
era percibida por el rey directamente de los habitantes de los diversos dominios señoriales. Estas "ayudas" fueron
en un primer momento excepcionales (por ejemplo, cuando era necesario reclutar soldados). Pero como luego se
precisó un ejército estable, se tendió a darle carácter permanente. Una vez concedida la autorización, el rey se
aprovechó de ella para recaudar anualmente la ayuda, como ya lo hacía en las ciudades con carácter de municipio.
Puede observarse que este sistema de ayudas feudales hizo surgir la concepción del impuesto moderno.

Sin embargo, la concepción del impuesto sufrió profundas variantes. Primitivamente, y dado su origen —
derivado justamente del sistema de ayuda—, el impuesto se fundamentaba sólo en la soberanía absoluta del rey.
Predominaba una concepción autoritaria y, por lo general, arbitraria con respecto al impuesto, y justamente esta
 Facultad de Ciencias de la Administración – UNER
1er Cuatrimestre - Ciclo Lectivo 2019
Finanzas Públicas - Unidad 3: Recursos Públicos

arbitrariedad que predominó entre los siglos XVI y XVIII, comenzó a despertar resistencia de las clases menos
pudientes, que eran más castigadas por el autoritarismo.

Con posterioridad a la Revolución Francesa, esta concepción se modificó sensiblemente. Surgieron las ideas
liberales que repudiaban la discrecionalidad y el autoritarismo, y que querían encontrar justificativos éticos en el
impuesto considerándolo como un precio que se paga al Estado por los servicios generales que éste presta. Ganó
terreno también la idea de graduar ese precio según la potencialidad económica de los ciudadanos. Asistimos al
notable decrecimiento de los recursos patrimoniales, y vemos que en el siglo XIX el Estado obtenía la mayor parte
de sus ingresos de los recursos tributarios.
Pero en el siglo XX es dable observar un resurgimiento de los recursos patrimoniales vinculado al cambió en la
concepción del Estado. El Estado moderno asume ciertas actividades económicas e industriales, antes
desconocidas, y la empresa pública pasa a constituirse en fuente de ingresos.

Ilustración 1 Fuente: Finanzas públicas y derecho financiero - Casanova

Clasificaciones de recursos públicos propuestas por la doctrina

(Villegas – pág. 52) Como bien dice Giuliani Fonrouge, la clasificación de los recursos estatales ha preocupado
siempre a los autores, que los han encarado desde distintos puntos de vista, lo que explica la diversidad de
criterios aplicados, y por cierto que ninguno de ellos resulta exento de crítica, por lo cual, y en razón de su
relatividad, debe considerárselos con reservas.
Valdés Costa afirma, por su parte, que cada autor tiene su propia clasificación en armonía con sus conceptos
sobre la actividad financiera y las disciplinas que la estudian.
Sin desconocer "la utilidad de una clasificación jurídica para la exacta concepción de los distintos ingresos y, en
consecuencia, de los regímenes aplicables en cuanto a su creación, administración y destino", nos limitaremos a
hacer referencia a la vieja y tradicional clasificación de recursos originarios y derivados, clasificación que según
Giuliani Fonrouge resulta "razonable".

“En síntesis, no existe una única clasificación para los recursos públicos, se expondrá a continuación los
citados en clase, sin dejar de la lado la importancia que amerita a la clasificación económica”
 Facultad de Ciencias de la Administración – UNER
1er Cuatrimestre - Ciclo Lectivo 2019
Finanzas Públicas - Unidad 3: Recursos Públicos

Clasificación Clasica Ordinario

Extraordinarios

Recursos Públicos Clasificación Juridica Derecho Publico

Clasificación Derecho Privado

Clasificacion Economica Corrientes

De Capital
Financiero
Clasificación segun su Origen Originarios o Volunarios

Derivados o No Voluntarios

Clasificación Clásica o Tradicional

Esta clasificación carece en la actualidad de significación, atento a que la misma dependía de la reciproca distinción
que se realizaba de los gastos públicos (Martin – pág. 123)

 Ingresos Ordinarios
(Villegas – pág. 53) Los ingresos ordinarios son los que se forman regular y continuamente para ser
destinados a cubrir el presupuesto financiero normal; por eso están generalmente frente a los gastos
ordinarios.

(Bolívar - pág. 104) Son aquellos que habitualmente (anualmente) recibe el Estado (impuestos, tasas y
contribuciones)

 Ingresos Extraordinarios
(Villegas – pág. 53) Los ingresos extraordinarios tienen, en cambio, carácter esporádico, siendo
provocados por excepcionales necesidades; por eso están, por lo general, frente a los gastos
extraordinarios. A los ingresos extraordinarios se provee la mayor parte de las veces mediante
empréstitos públicos.
En relación a esta última clasificación es oportuna la objeción de Giuliani Fonrouge, a la cual nos
adherimos: esta clasificación que tiene en cuenta la normalidad o accidentalidad del ingreso, responde a
la análoga clasificación que se hace de los gastos y merece los mismos reparos: recursos que antes eran
calificados como extraordinarios o excepcionales —por ejemplo, los empréstitos— han llegado a ser
ordinarios en las finanzas modernas, de manera que la diferencia carece de significación

(Bolívar - pág. 104) Son aquellos a los que el Estado recurre en situaciones excepcionales, como crisis
económicas, conflictos bélicos o catástrofes naturales. Consisten e impuestos de emergencia o
empréstitos obligatorios.

Clasificación Jurídica
 Recursos de derecho público
(Bolívar – pág. 104) Son aquellos que el Estado obtiene en virtud de normas legales que lo establecen.
Ejemplo: recursos tributarios (impuestos).
 Facultad de Ciencias de la Administración – UNER
1er Cuatrimestre - Ciclo Lectivo 2019
Finanzas Públicas - Unidad 3: Recursos Públicos

(Casanova - pág. 215) Si se trata de ingresos públicos regidos por el Derecho Público, el Estado gozará de
una serie de poderes y prerrogativas que son propios de la actividad administrativa cuando él ejerce su
poder de imperio (presunción de legitimidad de los actos administrativos, fuerza ejecutiva, ciertos
privilegios, etc.)

 Recursos de derecho privado

(Bolívar – pág. 104) tienen su origen en procedimientos en los que el Estado actúa en forma semejante a
los particulares, o sea, opera en el ámbito contractual o voluntario. Ejemplo: venta de un bien inmueble
del Estado

(Casanova – pág. 215) Si se trata de un público regido por normas del Derecho Privado (civil o comercial
por lo general), estas suelen regular relaciones en las cuales ambos sujetos de ellas están en un pie de
igualdad. En general los ingresos obtenidos por la explotación de su patrimonio suelen estar regidos por
normas de Derecho Privado.

Clasificación económica
 Recursos corrientes
(Martin – pág. 111) Ingresos corrientes o rentas generales, conforme a la terminología presupuestaria
argentina, que son principalmente los recursos percibidos por el Estado como resultado de su facultad de
imposición y que deben tener por destino la finalización de las erogaciones de funcionamiento u
operativas.
“recursos corrientes deben atender gastos corrientes .Son ingresos permanentes. Por ejemplo los
recursos tributarios” (Apunte de clase)

 Recursos de capital
(Martin – pág. 111) Son aquellos provenientes del uso del crédito público, de la venta de bienes que
integran el activo estatal y en términos generales, cualquier recurso cuya percepción signifique una
modificación en el patrimonio estatal. Por supuesto que los ingresos de capital deben tener por destino
la financiación de los gastos de capital o inversiones patrimoniales.
“Por ejemplo, los que provienen de la venta de activos fijos del estado, remanente de ejercicios
anteriores, refuerzo de préstamos (públicos y privados), etc.” (Apuntes de clase)

 Recursos financieros
“Son los que se constituyen por la emisión de títulos, bonos, contratación de empréstitos” (apuntes de
clase)

Clasificación según su origen

 Recursos Originarios
(Villegas – pág. 53) Según explica Morselli se llama recursos originarios a los que las entidades públicas
obtienen de fuentes propias de riqueza, sea que posean un patrimonio fructífero, sea que ejerzan una
industria o un comercio.

 Recursos Derivados
(Villegas – pág. 53) Se llama recursos derivados a los que las entidades públicas se procuran mediante
contribuciones provenientes de las economías de los individuos pertenecientes a la comunidad.
 Facultad de Ciencias de la Administración – UNER
1er Cuatrimestre - Ciclo Lectivo 2019
Finanzas Públicas - Unidad 3: Recursos Públicos

Clasificaciones de recursos públicos contenidos en la ley de presupuesto

(Web) La ley N° 24.165 de Administración Financiera y Control del Sector Público Nacional, con el objeto de
proporcionar un conocimiento cabal de las operaciones que realiza el Sector Público en la captación de los
recursos, las cuentas de ingresos se agrupan en dos tipos de clasificación.

1. Clasificación de los recursos por rubros:

La clasificación por rubros ordena, agrupa y presenta a los recursos públicos en función de los diferentes tipos que
surgen de la naturaleza y el carácter de las transacciones que les dan origen.
Así, en la clasificación de los recursos por rubros, se distinguen los que provienen de:
o fuentes tradicionales como los impuestos, las tasas, los derechos y las transferencias;
o los que proceden del patrimonio público como la venta de activos, de títulos, de acciones y las rentas
de la propiedad
o y los que provienen del financiamiento como el crédito público y la disminución de activos.

2. Clasificación de los recursos por su carácter económico

Desde el punto de vista económico, los recursos se clasifican en:
o Corrientes
o de capital
o y fuentes financieras.
Los ingresos corrientes incluyen las entradas de dinero que no suponen contraprestación efectiva como son los
impuestos y las transferencias recibidas, los recursos clasificados conforme a la naturaleza del flujo, es decir, por
venta de bienes, prestación de servicios, por cobro de tasas, derechos, contribuciones a la seguridad social y las
rentas que provienen de la propiedad.
Los recursos de capital se originan en la venta de activos, la variación positiva de la depreciación y amortización,
las transferencias recibidas de otros agentes destinadas a financiar gastos de capital, la venta de participaciones
accionarias en empresas y la recuperación de préstamos.
Finalmente, las fuentes financieras son medios de financiamiento constituidos por la disminución de la inversión
financiera y el endeudamiento público.

3.2 RECURSOS ORIGINARIOS O PATRIMONIALES. BIENES DEL DOMINIO PÚBLICO Y DEL DOMINIO PRIVADO DEL ESTADO

Recursos Originarios

(Bolívar – pág. 104) Son los que provienen del patrimonio del Estado, o de actividades productivas realizadas con
él. En este caso el Estado opera de manera similar a los particulares y por lo tanto no funciona la coerción.
Existen tres tipos de recursos originarios:
 Rentas que provienen de la explotación de bienes del patrimonio del Estado o de ventas de dicho
patrimonio. Ejemplo: tenencia de tierras por parte del Estado cuya explotación o producido de su venta
implican un recurso. Otro ejemplo es la tenencia de valores financieros por parte del Estado (títulos y
acciones), cuya renta o el producido de su venta constituyen ingresos para aquel
 Precios o tarifas cobradas por servicios públicos brindados por reparticiones administrativas, que son
oficinas que pertenecen a la administración pública. No se incluye en este rubro a las empresas públicas.
Puede darse el caso que algunas reparticiones vendan algunos productos como por ejemplo: el Instituto
Geográfico Nacional que vende mapas, o las Líneas Aéreas del Estado que venden el servicio de transporte
aéreo.
 Facultad de Ciencias de la Administración – UNER
1er Cuatrimestre - Ciclo Lectivo 2019
Finanzas Públicas - Unidad 3: Recursos Públicos

 Recursos originados en empresas públicas. Vienen dados por la participación del Estado en las ganancias
de las mismas o por contribuciones que dichas empresas se ven obligadas a realizar al Estado, a quien
pertenece su capital. La venta de bienes y servicios de las empresas públicas no constituyen recursos
públicos propiamente dichos; pero si una empresa pública tiene beneficios y estos fluyen al tesoro de la
nación, este sí es un recurso público originado en el patrimonio estatal. En la Argentina no ha sido habitual
este ingreso, sino que lo más común fue que hubiera un déficit en las empresas públicas, el cual debía ser
y es atendido por un típico gasto público.

Recursos patrimoniales propiamente dichos o de dominio.

(Villegas – pág. 54) Comprendemos dentro de esta categoría los ingresos que el Estado obtiene tanto de los bienes
de dominio público como de los bienes de dominio privado.

 Bienes de dominio público.

El Estado posee bienes que rigurosamente hablando son "sociales" antes qué "estatales", por cuanto están
destinados al disfrute de toda la comunidad, y son utilizables por sus componentes sin discriminación. Estos
bienes surgen por causas naturales (p. ej., ríos, arroyos, lagos, costas y playas de mares, mar territorial, mares
interiores, etc.) o artificiales (p. ej., calles, puertos, carreteras, puentes; canales de riego, plazas, parques,
museos, bibliotecas, jardines botánicos y zoológicos, etc.). Atento a su destino, los bienes mencionados no
pueden ser objeto de apropiación privada, ya sea por enajenación a los particulares o porque éstos los
adquieran por el paso del tiempo (son inalienables e imprescriptibles). Ello surge explicado por su destino de
uso común, en virtud de lo cual, su apropiación por ciertos particulares con exclusión de los demás,
ocasionaría un evidente perjuicio a la comunidad. (Estos bienes están fuera del comercio)
Por regla general, la utilización de estos bienes por los particulares es gratuita, pero en ocasiones especiales
el Estado puede exigir el pago de sumas de dinero para su uso particularizado, lo cual se materializa en forma
de concesiones o autorizaciones de uso, permisos, derechos de acceso o visita, etc. Esa alteración de gratuidad
puede ser ejercida por el Estado en virtud de su poder de imperio. Tales ingresos son, por otra parte, de
reducida importancia cuantitativa.
En la Argentina, los bienes de dominio público están enumerados por el art. 235 del CCyC.

ARTÍCULO 235. Bienes pertenecientes al dominio público

Son bienes pertenecientes al dominio público, excepto lo dispuesto por leyes especiales:

a) el mar territorial hasta la distancia que determinen los tratados internacionales y

la legislación especial, sin perjuicio del poder jurisdiccional sobre la zona contigua, la zona
económica exclusiva y la plataforma continental.
Se entiende por mar territorial el agua, el lecho y el subsuelo;

b) las aguas interiores, bahías, golfos, ensenadas, puertos, ancladeros y las playas
marítimas; se entiende por playas marítimas la porción de tierra que las mareas bañan y
desocupan durante las más altas y más bajas mareas normales, y su continuación hasta la
distancia que corresponda de conformidad con la legislación especial de orden nacional o
local aplicable en cada caso;

c) los ríos, estuarios, arroyos y demás aguas que corren por cauces naturales, los
lagos y lagunas navegables, los glaciares y el ambiente periglacial y toda otra agua que
tenga o adquiera la aptitud de satisfacer usos de interés general, comprendiéndose las
aguas subterráneas, sin perjuicio del ejercicio regular del derecho del propietario del fundo
 Facultad de Ciencias de la Administración – UNER
1er Cuatrimestre - Ciclo Lectivo 2019
Finanzas Públicas - Unidad 3: Recursos Públicos

de extraer las aguas subterráneas en la medida de su interés y con sujeción a las

disposiciones locales. Se entiende por rio al
agua, las playas y el lecho por donde corre, delimitado por la línea de ribera que fija el
promedio de las máximas crecidas ordinarias. Por lago o laguna se entiende el agua, sus
playas y su lecho, respectivamente, delimitado de la misma manera que los ríos;

d) las islas formadas o que se formen en el mar territorial, la zona económica

exclusiva, la plataforma continental o en toda clase de ríos, estuarios, arroyos, o en los lagos
o lagunas navegables, excepto las que pertenecen a particulares;

e) el espacio aéreo suprayacente al territorio y a las aguas jurisdiccionales de la

Nación Argentina, de conformidad con los tratados internacionales y la legislación especial;

f) las calles, plazas, caminos, canales, puentes y cualquier otra obra pública
construida para utilidad o comodidad común;

g) los documentos oficiales del Estado;

h) las ruinas y yacimientos arqueológicos y paleontológicos.

 Bienes de dominio privado.

(Villegas – pág.55) El Estado posee, además, otros bienes que pueden satisfacer necesidades individuales o
colectivas, pero que no se afectan al uso de todos los habitantes sino al de determinadas personas vinculadas a
ellos por su adquisición, locación, administración, concesión u otra contratación. Se trata de bienes, por tanto,
que son generalmente enajenables y prescriptibles. En cuanto se refiere específicamente a los ingresos obtenibles
de estos bienes, puede distinguirse la propiedad inmobiliaria y la propiedad mobiliaria.
Las rentas de propiedad inmobiliaria son reducidas en su monto, y puede diferenciarse a su vez las rentas
provenientes de bienes que el Estado conserva en propiedad (por ejemplo, arrendamiento de tierras públicas,
explotación de bosques, concesión de minas) de aquellas otras rentas producidas por las enajenaciones que el
Estado realiza de sus bienes y que tienen carácter excepcional (ventas de tierras públicas, liquidación de bienes
confiscados, etc.).
Además, el Estado tiene rentas mobiliarias derivadas de acciones y obligaciones de algunas empresas privadas
en las cuales el Estado, como accionista o prestamista, percibe dividendos e intereses. Duverger llama a este
ingreso "rentas de las participaciones financieras propiamente dichas", y dentro del cuadro de ingresos generales
del Estado, cabe decir que su importancia es también reducida.
Con respecto a nuestro país, puede anotarse que los bienes de dominio privado están enumerados en el art.
2342 del C. Civil. La norma general para la venta de bienes, así como su locación o arrendamiento, es la licitación
pública.

ARTÍCULO 236. Bienes del dominio privado del Estado

Pertenecen al Estado nacional, provincial o municipal, sin perjuicio de lo dispuesto en leyes
especiales:

a) los inmuebles que carecen de dueño;

b) las minas de oro, plata, cobre, piedras preciosas, sustancias fósiles y toda otra de
interés similar, según lo normado por el Código de Minería;
 Facultad de Ciencias de la Administración – UNER
1er Cuatrimestre - Ciclo Lectivo 2019
Finanzas Públicas - Unidad 3: Recursos Públicos

c) los lagos no navegables que carecen de dueño;

d) las cosas muebles de dueño desconocido que no sean abandonadas, excepto los
tesoros;

e) los bienes adquiridos por el Estado nacional, provincial o municipal por cualquier
título.

3.3 EMPRESAS PÚBLICAS. LOS PRECIOS PÚBLICOS Y LAS TARIFAS. LOS MONOPOLIOS FISCALES.

Empresas Públicas

(Villegas – pág.56) Las empresas públicas son unidades económicas de producción pertenecientes al Estado,
que a veces forman parte de la administración general con cierta independencia funcional, o a veces están
descentralizadas con independencia funcional total aunque con control estatal. Estas unidades económicas
producen bienes o servicios con destino al mercado interno o mercado externo.
La polémica sobre la conveniencia o no de que el Estado actúe como empresario es de antigua data y viene
desde la época de las finanzas clásicas. Se han esgrimido argumentos en contra de ellas. Así, se dice que las
empresas estatales tienen poca eficiencia técnica y económica, que tienen gran propensión a la burocracia, que
crean déficit que posteriormente caen en el presupuesto nacional y en definitiva son cargas para todos los
contribuyentes.
Existen algunos argumentos en favor de la empresa estatal. Se afirma, por ejemplo, que las empresas públicas
son necesarias en sectores estratégicos como la energía, la minería, la banca o la siderurgia, que no pueden estar
en manos privadas. Se argumenta también que el fin de estas empresas no es el de obtener beneficios, sino prestar
servicios que los particulares no están en condiciones de ofrecer. Otro argumento consiste en sostener que tales
empresas pueden ser puestas al servicio de objetivos contemplados en planes de desarrollo.
Cierto es que atento a la moderna concepción de las funciones estatales, existen empresas públicas en todos
los países del mundo, aun en aquellos cuyo sistema económico es marcadamente capitalista. Los Estados Unidos
comenzaron la política de empresas públicas con el New Deal, y actualmente existen grandes empresas públicas
en la línea de la energía eléctrica. En otros países, como Canadá, Suecia y Gran Bretaña, las empresas del Estado
surgieron como consecuencia de una política de nacionalización de empresas privadas.
Es innegable que la empresa pública existe actualmente como una realidad, lo cual no significa, sin más, la
admisión de su conveniencia, máxime en nuestro país, cuyas condiciones de desarrollo son muy diferentes de las
de los países mencionados.
Dentro de las empresas públicas puede distinguirse a las siguientes:
a) Empresas que tienen a su cargo servicios públicos.
b) Empresas nacionales, industriales y comerciales.
c) Recursos por privatización de empresas estatales.
d) Monopolios fiscales (recursos mixtos).

a- Empresas que tienen a su cargo servicios públicos.

Entre ellas puede mencionarse las de electricidad, gas, obras sanitarias, servicio postal, telecomunicaciones,
explotación portuaria, trasporte en general, etc.
Desde el punto de vista del ingreso, y en general, el aporte que pueden brindar al tesoro público las empresas
prestatarias de servicios públicos es negativo. La característica de estos servicios es que pese a ser imprescindibles
para el funcionamiento y desarrollo de la economía, el rendimiento para las empresas encargadas de explotarlos
 Facultad de Ciencias de la Administración – UNER
1er Cuatrimestre - Ciclo Lectivo 2019
Finanzas Públicas - Unidad 3: Recursos Públicos

no es retributivo. El beneficio se expresa, entonces, no teniendo en cuenta las ganancias y pérdidas de las
empresas, sino el aumento de la productividad de todo el sistema económico.
Los defectos de estas empresas públicas no son tanto derivados de la propiedad estatal, sino de la calidad de
dirección. Cuando la dirección de las empresas públicas es eficiente y tiene libertad de decisión respecto a los
detalles de administración diaria y el control estatal se limita a ciertos lineamientos generales, la eficacia interna
de las empresas públicas puede ser comparable con la de la empresa privada. No obstante, la experiencia de los
últimos años en nuestro país tiende a demostrar la ineficacia generalizada de la empresa pública y la necesidad
de que el Estado actúe en subsidio de la actividad privada

b- Empresas nacionales, industriales y comerciales.

Según las teorías intervencionistas, el Estado no sólo debe limitarse a cubrir servicios públicos, sino que debe
encarar directamente la explotación de ciertas actividades que tradicionalmente han estado en manos de
particulares. Este fenómeno se ha observado, en los últimos años, en varios países. En Francia se nacionalizó en
el año 1945 a las Fábricas Renault de automotores y a las instituciones de crédito, y en 1946 a las grandes
compañías de seguros. En Inglaterra, a partir de 1946, se nacionalizó al Banco de Inglaterra, la siderurgia y las
minas de carbón. En nuestro país se observa (o se ha observado) la existencia de organismos como Y.P.F.
(Yacimientos Petrolíferos Fiscales), Y.C.F. (Yacimientos Carboníferos Fiscales), TELAM (Agencia Noticiosa), Instituto
Nacional de Reaseguros, distintos bancos nacionalizados, SOMISA, etc.
En el ejercicio de estas actividades el Estado casi nunca logra ingresos, y por el contrario suelen ser motivo de
importantes pérdidas que se traducen en déficit presupuestarios.
Se dice que las finalidades de esta actividad estatal pueden ser de compensación con respecto al sector
privado, ya que en épocas de depresión, las inversiones en el sector público pueden sustituir una débil inversión
privada. También puede tener el ejercicio de este tipo de actividad una finalidad de promoción de actividades con
respecto al sector privado. El sector público ejerce en ese caso una acción autónoma, produciendo a más bajos
costos y vendiendo a más bajo precio, con lo cual se difunden efectos beneficiosos sobre el sistema económico.
Pero estas razones no resultan del todo convincentes: la actividad de promoción o fomento debe darse muy
excepcionalmente para no desquiciar la economía general del país. La producción por el Estado "a más bajo costo"
ha demostrado ser un mito y la venta "a más bajo precio" que sí se da (precios subsidiados) es productora de
déficit fiscal.
Existen especiales circunstancias que, no obstante, podrían justificar la nacionalización de ciertas actividades
económicas. Entre ellas citaremos las siguientes:
1) la existencia de un monopolio que actúe contra el interés general practicando una política económica
contraria a los intereses nacionales;
2) el criterio de la industria clave o del sector dominante, entendiendo por tal una industria, un sector o un
conjunto de medios de producción cuya situación en cierta economía nacional influya en forma determinante
sobre el conjunto de la actividad económica (por ejemplo, se consideran sectores básicos la energía, la banca, el
cemento, la siderurgia, y las grandes industrias químicas);
3) el criterio de racionalización específica, que puede ser de tres clases: nuevas combinaciones incompatibles
con la lógica de la rentabilidad capitalista; coordinaciones en el seno de una industria cuya efectivización
disminuiría eventualmente el rendimiento; coordinación de sectores enteros, lo que excede la posibilidad privada
(por ejemplo, coordinación entre electricidad y minería o entre ferrocarriles y trasportes por carreteras).

c- Recursos por privatización de empresas estatales.

En la República Argentina se efectuó un plan privatizador de empresas estatales que permitiría producir
ingresos públicos. Entre las privatizaciones efectuadas se hallan las de ENTel., Aerolíneas Argentinas, Austral y los
canales de televisión 11 y 13. Aparte de la virtud de proporcionar ingresos mediante el pago que realizan los
adquirentes, se menciona otras ventajas de las privatizaciones, a saber:
- Eliminación del gasto público
 Facultad de Ciencias de la Administración – UNER
1er Cuatrimestre - Ciclo Lectivo 2019
Finanzas Públicas - Unidad 3: Recursos Públicos

- Nuevas inversiones: Los compradores, adjudicatarios o concesionarios deben estar dispuestos a

invertir para modernización y expansión. De lo contrario la adquisición carecería de sentido porque las
empresas seguirían dando pérdidas.
- Aumento de eficiencia: La mejoría podría producirse por una más racional utilización del personal, por
compras de insumos a más bajo precio y por un sistema más adecuado de decisiones empresarias.
- Reducción de la deuda externa: Al utilizarse la capitalización de la deuda externa, ella se reduce sin
ocasionar efecto inflacionario.

d- Monopolios fiscales (recursos mixtos).

Con relación a ciertos productos, como el tabaco, el Estado puede monopolizarlos y venderlos a precio más
elevado que el del costo, incluyendo no sólo la ganancia comercial normal, sino un excedente que puede
considerarse tributario. De allí el nombre de ''monopolio fiscal" y la clasificación que los financistas clásicos hacían
de "recursos mixtos", llamándolos así porque en parte eran patrimoniales, y en parte tributarios. En realidad, se
trata de empresas nacionales de carácter comercial que el Estado explota en monopolio por razones Sociales. En
nuestro país no existen monopolios de este tipo, y sólo podría ubicarse entre ellos, aunque con notorias
diferencias, el producto de las actividades del juego, que el Estado explota en forma de monopolio. Se trata de
una actividad del Estado con fines de «fiero y que merece evidentes reparos éticos, aunque proporciona ingresos
bastante considerables.

Los precios públicos y las tasas

(Casanova – pág. 226) Precio es según la DRAE el valor pecuniario en que se estima algo (primera aceptación)
o bien una contraprestación dineraria (cuarta aceptación) y más adelante estipula que el precio público es la
cantidad exigida por la Administración como contraprestación por un determinado servicio.
El Derecho Público actual, en un Estado Social y Democrático de Derecho, está plagado de regulaciones en
cuanto a los precios. E efecto, el Estado interviene, por acción o por omisión, en la regulación de los mercados.
Aún en el caso de los mercados libres de intervención estatal, los precios, teóricamente, se regulan de acuerdo
con las leyes sociales de la economía, por las reglas de la oferta y la demanda. Y, en última instancia, por aquella
norma del derecho que establece que todo lo que no está prohibido está permitido (art. 19 CN). También puede
el Estado intervenir en los mercados, y establecer disposiciones sobre los precios, sean máximos o mínimos. En el
primer caso, regula que determinados bienes o servicios han de transarse a un precio establecido que no puede
superarse. En el segundo caso, pone un baremo mínimo que hace que se deba pagar por ciertos bienes o servicios
la suma establecida y no una menor. Inclusive otras veces como suele ocurrir en el caso de los mercados de
cereales y oleaginosas, el Estado establece un precio sostén(que no es un mínimo obligatorio), al que compra esas
mercaderías obligando a los demás actores a adecuarse a ese precio en virtud, paradójicamente, de las leyes de
la oferta y la demanda. En ese efecto, si el Estado actúa en el mercado, comprando a un determinado precio,
aunque el del mercado libre sea inferior, éste deberá subir puesto que si los demás compradores ofrecen uno
menor, los vendedores optarán por operar con el Estado ya que les asegura otro más alto.
Por otro lado, en cuanto a los denominados servicios públicos, el Estado puede optar por brindarlos él mismo,
sea por sí o a través de la personificación en ciertas empresas, sociedades, etc. En el primer caso, al Derecho
Financiero le interesará la fijación de los precios que realice el Estado, puesto que se tratará de sumas de dinero
que fluirán hacia las cajas públicas; en el segundo, no habrá esa afluencia de precios pagados por clientes o
usuarios, sino que la única suma que, en principio, irá dirigida a sus arcas será la que resulte del contrato que se
pacte con el concesionario quien por lo común, pagará lo que se denomina “canon” por explotar el servicio,
concepto que, en definitiva, también es un precio.
Explicando así el concepto de precio, es sencillo comprender el de “tarifa”: un conjunto de recios. Es decir, la
tarifa es la regulación relativa a los precios por unas ciertas prestaciones que brindan terceros o el propio Estado,
en la que se contempla la modulación, las variables, y los conceptos del servicio.
 Facultad de Ciencias de la Administración – UNER
1er Cuatrimestre - Ciclo Lectivo 2019
Finanzas Públicas - Unidad 3: Recursos Públicos

Una tarifa es, en primer término, una lista de cantidades o de formas que permitan determinar los montos a
pagar, sea a título de tributo o de precio por alguna contraprestación determinada. Según la DRAE define el
vocablo de esta forma, en su primera aceptación, como “tabla de precios, derechos o cuotas tributarias”. Así, una
tarifa contiene una o más listas en las que se determinan las cantidades a pagar según una clasificación de
circunstancias en que se halle quien deba oblar por un servicio o por una realización del hecho imponible a algún
tributo.
Pero, por otro lado, se llama tarifa, de manera impropia, a la cuantía concreta que resulta pagar por ciertos
servicio, generalmente públicos o de interés público, como ocurre, por ejemplo, con el caso de la energía eléctrica
o del servicio de telefonía. He aquí que el DRAE, en su segunda acepción, define tarifa como “el precio unitario
fijado por las autoridades para los servicios públicos realizados a su cargo”.

La tasa es un tributo que también retribuye una actuación estatal concreta, singularizada en un sujeto pasivo.
Por ende, un mismo servicio estatal puede ser retribuido por un precio o por una tasa, dependiendo de la decisión
política y de la configuración que le dé el legislador en un determinado momento. Por ejemplo: la provisión de
agua corriente dentro del ejido de un municipio puede organizarse de manera tal que la demanda sea coactiva, y
de retribuirse mediante una tasa (el ente municipal coloca la red de cañerías, y lleva el agua hasta la puerta de la
casa de cada particular, y una vez puesta el agua a su disposición, se configura el hecho imponible de este tributo,
y queda habilitado para cobrarlo, con independencia de si el particular ha consumido o no). Pero, siguiendo con
el ejemplo, puede ser que la decisión política de financiar ese mismo servicio, en un municipio vecino(o en el
mismo, en otra época), implique que la provisión del servicio se vincule con quienes voluntariamente concreten
con el ente municipal, teniendo libertad para hacerlo o no, en cuyo caso sólo pagarán quienes soliciten el servicio
y lo reciban, y seguramente en función del efectivo consumo que hagan de él. En este caso, la retribución por el
mismo servicio (provisión y consumo de agua) se hace por un precio, ya que la relación que vincula al Estado
proveedor con el particular consumidor es voluntaria, y no coactiva como en el caso anterior

Los monopolios fiscales

(Casanova – pág. 217) Un monopolio se da cuando en un mercado hay un único oferente o un único cliente
para determinado bien.
En el caso de los monopolios de oferta, ellos pueden deberse a cuestiones fácticas o jurídicas, según sea el
propio mercado que marque esta tendencia. Pero también puede originarse un monopolio por la intervención del
Estado, que permite que sólo un actor sea el productor de un determinado bien o servicio, por las razones que
fuere.
Como señala Martin Queralt y Lozano Serrano, el Estado tiene dos razones primordiales para establecer un
monopolio: mejorar la prestación de ciertos servicios públicos y/o la obtención de un ingreso. Por ello, se habla
en este último caso de monopolios fiscales, cuando se trata de reservar una fuente de obtención de ingresos para
la Hacienda Pública. Los que persiguen la mejora en la prestación de un servicio son los monopolios no fiscales.
En Argentina podría atribuirse carácter monopólico a los juegos de azar, que generalmente están en manos de
entes estatales, sean nacionales (Lotería Nacional) o provinciales, al quedar prohibido el juego de azar organizado
empresarialmente con apuestas dinerarias realizados por los particulares.

(Bolívar – pág.104) El Estado puede seguir un método especial, para obtener recursos, que es el monopolio
fiscal. Se emplea tal mecanismo cuando el Estado absorbe cierta actividad económica en forma monopólica para
obtener ingresos públicos. Si el precio es mayor al del monopolio el mismo incluye un componente tributario y se
habla de precio mixto. Por ejemplo: tiempo atrás, en países europeos, había monopolios fiscales en la
comercialización del azúcar, el tabaco, la pólvora, etc. Este procedimiento está en vías de extinción.
 Facultad de Ciencias de la Administración – UNER
1er Cuatrimestre - Ciclo Lectivo 2019
Finanzas Públicas - Unidad 3: Recursos Públicos

3.4 RECURSOS DERIVADOS. CLASES. LA PARAFISCALIDAD. LOS RECURSOS MONETARIOS.

Recursos derivados

(Martin – pág. 119) Loa recursos derivados comprenden a una variada gama de ingresos no solo de distinta
importancia cuantitativa para el Estado, sino también de diversa naturaleza jurídica.
Entre ellos agrupamos a los recursos tributarios, a los provenientes del uso del crédito público, a las multas y
a otras sanciones de carácter pecuniario y a los ingresos provenientes de gestiones de tesorería.
No obstante todos estos recursos derivados comparten una característica y es que en todos los casos, el Estado
obtiene este tipo de recursos de una manera mediata, o sea, no como productos de negocios jurídicos tal como
ocurre con los recursos originarios, sino mediante reclamos a las economías de los particulares. Esos reclamos los
puede formular el Estado en virtud de su imperio o poder fiscal y de allí que todos estos recursos sean, en
definitiva, y cuando se los considera desde el punto de vista jurídico, el fruto de relaciones entre el Estado y los
particulares que son siempre gobernadas por normas de derecho público.
Esta última instancia, en determinada medida, explica el porqué de la terminología tradicionalmente empleada
para designar estos recursos: son ingresos que “derivan” de los particulares ante reclamos formulados por el
estado en virtud de su imperium o poder financiero.

Clases:
(Bolívar – pág. 107)

 Tributarios:
Constituyen en conjunto más importante de los recursos públicos. Se caracterizan porque implican un
traspaso de riqueza del sector privado al público, que se hace mediante dinero y es exigida en forma coactiva
por el Estado. Su característica propia es la coactividad (el Estado obliga), que es determinada legalmente.
Dichos recursos están destinados a promover el bienestar general desde dos aspectos:
o Aspecto financiero: los recursos tributarios se destinan a financiar los gastos públicos
o Aspecto económico o de ordenamiento: los recursos públicos buscan lograr determinados efectos en
la economía
Los recursos tributarios se dividen en: impuestos, tasas y contribuciones especiales

 Crédito o empréstito
Es un recurso o medio de financiamiento que el Estado obtiene a mediano o largo plazo, solicitando
préstamos internos o internacionales, a particulares o instituciones financieras. El Estado se compromete a
devolver (amortizar) el préstamo recibido en periodos que pueden variar entre 2 y 4 años (mediano plazo) o
entre 5 y 10 años (largo plazo).

 Operaciones de tesorería
Son aquellas operaciones en las que el Estado se endeuda para financiar sus desequilibrios estacionales o
transitorios. Es un financiamiento de características particulares por cuanto se percibe y se devuelve en un
mismo ejercicio o en un periodo inferior a un año. Se distinguen dentro de estas operaciones dos grupos:
o Originados en títulos: bonos y letras de tesorería. Son títulos públicos de corto plazo que el Estado
coloca fundamentalmente en el sector privado o público interno eventualmente externo y se
compromete a devolverlos en un plazo menor a un año, reconociendo un interés por su utilización.
o Financiamiento monetario: tiene su origen cuando el Banco Central emite dinero para financiar una
deficiencia estacional o el déficit del presupuesto. Esta emisión, que durante el plan de
convertibilidad no se realizó, fue realizada en Argentina de manera sistemática en años anteriores.
 Facultad de Ciencias de la Administración – UNER
1er Cuatrimestre - Ciclo Lectivo 2019
Finanzas Públicas - Unidad 3: Recursos Públicos

La parafiscalidad

(Villegas – pág. 114) Se califican de parafiscales las exacciones recabadas por ciertos entes públicos para
asegurar su financiamiento autónomo. Este tipo de exacciones ha adquirido modernamente gran importancia, y
bajo la denominación de "parafiscales" han aparecido contribuciones destinadas a la previsión social, a cámaras
agrícolas, a fondos forestales, centros de cinematografía, bolsas de comercio, centros de estudios, colegios
profesionales, etc., o sea, a entidades de tipo social o de regulación económica. Se dan generalmente las siguientes
características en cuanto a estas exacciones:
a) no se incluye su producto en los presupuestos estatales (de la Nación, provincias o municipios);
b) no son recaudadas por los organismos específicamente fiscales del Estado (Dirección General
Impositiva, Direcciones Generales de Rentas);
c) no ingresan en las tesorerías estatales, sino directamente en los entes recaudadores y
administradores de los fondos.

No existe uniformidad en relación a la naturaleza jurídica de estas contribuciones.

 Morselli, sostiene que las exacciones parafiscales no son tributos. Dice este autor que el tributo
tiene un carácter esencialmente político, mientras que estas contribuciones responden a exigencias
económico-sociales.
 Giuliani Fonrouge, sostiene que son tributos, y las hace figurar como "contribuciones especiales",
oponiéndose al término "parafiscal".
 Duverger, dice que si bien este tipo de exacción tiene parecido con la tasa (las cantidades se
destinan a un servicio concreto), hay diferencia por la obligatoriedad de la parafiscalidad y la falta de
proporción entre la cantidad pagada y la contrapartida obtenida. Concluye sosteniendo este autor que
estas contribuciones son "impuestos corporativos".
 Lucien Mehl afirma, al contrario, la diferencia de la parafiscalidad también con respecto al
impuesto. El provecho del impuesto —dice Mehl— se distribuye sobre la colectividad en su conjunto. En
cambio, en materia parafiscal el provecho es para un grupo delimitado profesional o social

La forma más relevante de la parafiscalidad es la llamada parafiscalidad social, la cual está constituida por los
aportes de seguridad y previsión social que pagan patrones y obreros en las cajas que otorgan beneficios a
trabajadores en relación de dependencia, aportes de empresarios a cajas que les otorgan beneficios, aportes de
trabajadores independientes, profesionales, etc. Estos aportes se traducen en beneficios que reciben esas
personas y que consisten en jubilaciones, subsidios por enfermedad, accidentes, maternidad, muerte, etc.

Los recursos monetarios

(Villegas – pág. 63) El manejo de la banca central y el derecho a emitir moneda que corresponde al Estado
moderno, constituye, también, una forma de obtener ingresos. La potestad monetaria estatal es una de las más
acabadas manifestaciones del poder de imperio en cuya virtud se ejerce la actividad financiera y tiene una larga
historia. Su significación es indudable si se tiene en cuenta que mediante la moneda el Estado regulan y controla
directamente el intercambio de bienes y servicios y las transacciones públicas y privadas en general. El
emisionismo monetario puede ser considerado desde dos puntos de vista: como procedimiento estatal de
regulación económica y como medio de procurarse ingresos.
 Facultad de Ciencias de la Administración – UNER
1er Cuatrimestre - Ciclo Lectivo 2019
Finanzas Públicas - Unidad 3: Recursos Públicos

Bibliografía:
 Villegas:
Villegas, Héctor Belisario “Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario”.
Ed. Depalma. Buenos Aires 1997

 Casanova
Gustavo J. Naveira de Casanova “Finanzas Públicas y Derecho Financiero”.
Editorial Estudio, Buenos Aires 2013

 Web
https://www.minhacienda.gob.ar/onp/documentos/manuales/el_sistema_presupuestario_publico.pdf

 Martin
José María Martin “Ciencias de las Finanzas Publicas”
Ed. Depalma. Buenos Aires, 1987, segunda edición

 Bolívar
Miguel A. Bolívar “Finanzas Públicas y Control”
Ed. Osmar D. Buyatti – Librería Editorial, Buenos Aires 2012, primera edición.