52 110010328000202300059001autoqueresuelniegamedi20231102175045

Demandante: Luis Humberto Guidales García
Demandado: Consejo Nacional Electoral

Rad: 11001-03-28-000-2023-00059-00
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
MAGISTRADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ
Bogotá, D. C., dos (2) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)
Referencia: NULIDAD
Radicación: 11001-03-28-000-2023-00059-00
Demandante: LUIS HUMBERTO GUIDALES GARCÍA
Demandado: CONSEJO NACIONAL ELECTORAL
Temas: Requisitos para el reconocimiento de personería jurídica a

partidos políticos – efectos de la figura de la adhesión
AUTO QUE DECIDE MEDIDA CAUTELAR
Decide la Sala respecto de la solicitud de suspensión provisional de los efectos

del acto administrativo demandado, presentada por el ciudadano Luis Humberto
Guidales García, en nombre propio y en la condición de veedor de Transparencia
Electoral, en contra de la Resolución 2239 del 23 de marzo de 2023, expedida
por el Consejo Nacional Electoral, «por medio de la cual se reconoce personería
jurídica al partido político Creemos».
1. ANTECEDENTES
1.1 La demanda
1.1.1 Hechos
Como supuestos fácticos de las pretensiones narró, en síntesis, los siguientes:
Indicó que el grupo significativo de ciudadanos Creemos obtuvo el número de

apoyos requeridos para inscribir a Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga como
candidato a la Presidencia de la República, periodo 2022-2026.
Manifestó que el comité inscriptor, de manera unilateral, participó en la consulta

popular interpartidista denominada Equipo por Colombia, en la que fue elegido
Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga como candidato único con un total de
2.161.686 votos.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co
1
Rad: 11001-03-28-000-2023-00059-00
Sostuvo que el GSC Creemos no recolectó firmas para inscribir listas de

candidatos para las elecciones al Congreso de la República, periodo 2022-2026,
y, en esa medida, no conformó ninguna coalición para ese fin.
Expresó que el 29 de mayo de 2022, la fórmula presidencial inscrita por la

coalición Equipo por Colombia, conformada por Federico Andrés Gutiérrez
Zuluaga y Rodrigo Lara Sánchez, no obtuvo los votos suficientes para pasar a la
segunda vuelta presidencial.
Señaló que el 10 de febrero de 2023, Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga, en

calidad de fundador, Verónica De Vivero Acevedo, María Fernanda Galeano
Rojo y Orlando Uribe Villa, como cofundadores del GSC Creemos, solicitaron al
Consejo Nacional Electoral el reconocimiento de la personería jurídica, con
fundamento en que para las elecciones al Congreso de la República adhirieron
a las candidaturas de Juan Espinal Ramírez y Paola Holguín, del Partido Centro
Democrático, quienes resultaron electos representante a la Cámara y senadora,
respectivamente.
Adujo que el Consejo Nacional Electoral, a través de la Resolución 2239 de 2023

reconoció la personería al partido político Creemos, en aplicación de la figura de
la adhesión, pues, según el organismo, quedó demostrado el apoyo que dicha
agrupación realizó a congresistas electos en el año 2022, inscritos mediante
listas del partido Centro Democrático. Asimismo, para la expedición del acto
administrativo aplicó los principios democráticos y de representatividad, así
como los lineamientos derivados del acuerdo final para la paz, los cuales ya
habían servido de sustento para anteriores decisiones.
1.1.2 Concepto de la violación
Como fundamento de las pretensiones, expuso que el acto demandado es nulo

por infracción de las normas en las que debía fundarse, para lo cual alegó la
vulneración de los artículos 1º, 29, 83 y 108 de la Constitución Política; el artículo
137 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 29 de la Ley 1475 de 2011.
Adicionalmente, propuso el cargo de falsedad en los motivos.
Arguyó que, como lo ha señalado la jurisprudencia de la Sección Quinta del

Consejo de Estado1, los grupos significativos de ciudadanos no tienen vocación
de permanencia, por lo tanto, la elección de candidatos inscritos por ese
mecanismo de participación democrática no puede ser contabilizada para una
siguiente elección y, menos aún, para las de diferente circunscripción.
Advirtió que el GSC Creemos participó en las elecciones de Presidencia de la

República, periodo 2022-2023, pero no recolectó firmas para la inscripción de
1 No se refirió a una providencia en particular.

2

2
Rad: 11001-03-28-000-2023-00059-00
candidatos al Congreso de la República ni tampoco tenía la capacidad jurídica

para adherirse a ninguna candidatura.
Sostuvo que, de acuerdo con el artículo 29 de la Ley 1475 de 2011, la figura de

la adhesión o apoyo únicamente aplica para los partidos y movimientos con
personería a favor de candidatos de coalición.
En ese orden, la Resolución 2239 de 2023 adolece de falsedad en los motivos,

toda vez que el legislador no habilitó que los grupos significativos de ciudadanos
inscriban candidatos sin antes haber recolectado los apoyos suficientes ni que
puedan adherir a otras candidaturas.
Manifestó que el hecho de que los congresistas Paola Holguín, Juan Fernando
Espinal Ramírez y Christian Garcés Aljure tengan afinidad política con el GSC
Creemos, no desvirtúa su militancia en el Partido Centro Democrático,
organización política que avaló sus inscripciones para las elecciones al Congreso
de la República. Por consiguiente, los únicos apoyos registrados fueron para la
inscripción de Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga como candidato a la
Presidencia de la República y no para inscribir o adherir aspirantes al Congreso.
Acotó que, aun en el evento en que el GSC Creemos hubiera recaudado apoyos
para la inscripción de una lista de candidatos para el Congreso por la
circunscripción electoral de Antioquia, lo cierto es que por ese mecanismo de
participación solo podían apoyar a esos aspirantes, luego no era viable que
adhirieran a otros candidatos, si se tiene en cuenta que la figura de la adhesión
está consagrada únicamente para las organizaciones políticas con personería
jurídica.
Precisó que la tesis empleada por el CNE para reconocer la personería jurídica
al partido Creemos genera como consecuencia que cualquier movimiento
ciudadano sin personería alegue que, indistintamente de la elección, adhirió a
otras candidaturas para el Congreso de la República, y de esta forma incumplir
los requisitos constitucionales que regulan el reconocimiento de la personería de
las organizaciones políticas.
Resaltó que el partido Centro Democrático no suscribió ningún acuerdo de

coalición para la inscripción de candidatos para la elección de Congreso de la
República, y que el GSC Creemos no recolectó apoyos a favor de los
congresistas Paola Holguín, Juan Fernando Espinal Ramírez y Christian Garcés
Aljure, razón por la cual no se le pueden atribuir los votos de otras organizaciones
políticas con el fin de acreditar el cumplimiento del requisito exigido en el artículo
108 constitucional para el otorgamiento de la personería jurídica, esto es, haber
obtenido una votación no inferior al 3% de los votos emitidos válidamente en el
territorio nacional en elecciones de Cámara de Representantes o Senado de la
República.

3
Rad: 11001-03-28-000-2023-00059-00
Refirió que la decisión administrativa objeto de cuestionamiento es

discriminatoria con los demás movimientos sociales que se someten a los
requisitos constitucionales y legales para participar en las elecciones en igualdad
de condiciones. Además, pone en riesgo la democracia y genera un desequilibrio
en el sistema de partidos políticos, toda vez que con este precedente se permitirá
que dos o tres congresistas puedan avalar que se reconozca personería jurídica
a cualquier movimiento social, lo que conlleva una gran desestabilidad política.
1.2. La solicitud de suspensión provisional
En escrito separado de la demanda se solicitó como medida provisional la

suspensión de los efectos de la Resolución 2239 del 23 de marzo de 20232.
Para tal propósito, esbozó fundamentalmente los mismos argumentos del

concepto de la violación de la demanda, además de poner de presente que es
suficiente con comparar los requisitos establecidos en el artículo 108 de la
Constitución Política para advertir que el Partido Creemos no los cumplió, en
orden a la obtención de la personería jurídica.
Sostuvo que la Ley 1475 de 2011 habilita a los grupos significativos de

ciudadanos para llevar a cabo consultas populares con otras organizaciones
políticas y unirse en coaliciones una vez que sus candidaturas estén confirmadas.
Sin embargo, dichos movimientos políticos deben recolectar los apoyos
necesarios para inscribir de manera válida a sus candidatos para poder participar
en las elecciones.
Aseveró que el propósito del constituyente al fijar el requisito para la obtención

de la personería jurídica es garantizar un mínimo de respaldo popular a los
programas ideológicos de los partidos, movimientos y grupos significativos de
ciudadanos; por consiguiente, la adquisición de este estatus está condicionada
a alcanzar el porcentaje de votación establecido en la norma o, en el caso de las
minorías étnicas y políticas, a lograr representación en el Congreso.
El 17 de octubre de 2023, el actor radicó un documento denominado «escrito

complementario de medida cautelar de urgencia/suspensión provisional de la
Resolución 2239 del 23 de marzo de 2023», en el que insistió en que no se puede
permitir que el acto de reconocimiento de personería jurídica al Partido Político
Creemos siga surtiendo efectos, porque se trata de una decisión arbitraria que
atenta contra el derecho a la igualdad de otras colectividades.
2 La solicitud de medida cautelar se allegó el 5 de octubre de 2023, esto es, con posterioridad a
la presentación de la demanda, según la anotación 15 del sistema SAMAI. Asimismo, por auto
del 13 de 2023, no se accedió al trámite de urgencia de la solicitud de suspensión provisional,
razón por la cual se dispuso correr traslado de esta al Ministerio Público, al CNE y al representante
legal del partido político Creemos.
4

4
Rad: 11001-03-28-000-2023-00059-00
1.3 El trámite de la solicitud
Luego de admitida la demanda3, mediante auto del 13 de octubre de 2023, se

corrió traslado de la solicitud de suspensión provisional presentada por el actor
al Consejo Nacional Electoral, al representante legal de la agrupación política
Creemos y al agente del Ministerio Público, con el fin de que manifestaran lo que
consideraran pertinente.
1.4. Traslado de la solicitud de suspensión provisional
Surtido el traslado de que trata el artículo 233 del Código de Procedimiento

Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se presentaron las siguientes
intervenciones:
1.4.1. Consejo Nacional Electoral
A través de apoderada, pidió que se niegue la medida de suspensión provisional

del acto administrativo demandado, por cuanto, si bien fueron señaladas las
normas que se consideran quebrantadas, el actor no expuso las razones
concretas de dicha violación, como lo exige el artículo 231 de la Ley 1437 de
2011.
Esgrimió que el acto administrativo demandado fue expedido con sujeción a la

normatividad y jurisprudencia aplicables, así como a lo dispuesto sobre
reconocimiento de personería jurídica a partidos políticos en el acuerdo de paz.
Señaló que el decreto de la medida cautelar conllevaría una vulneración mayor

de los derechos fundamentales de los 2.019 candidatos inscritos por el partido
Creemos a las elecciones regionales del 29 de octubre de 2023, quienes gozan
del derecho adquirido de contar con el aval de una organización reconocida
como partido político.
Se refirió al principio pro homine, desarrollado por la Corte Constitucional, para

significar que los jueces deben acoger aquella interpretación que resulte menos
restrictiva de los derechos.
En relación con la figura de la adhesión, expresó que el artículo 29 de la Ley

1475 de 2011 prevé que el candidato de la coalición será el único de los partidos
y movimientos con personería jurídica que, aunque no participen en la coalición
decidan adherir o apoyar, disposición que resulta vinculante hasta el punto que
la militancia y los simpatizantes de la colectividad que decide adherir despliegan
actos positivos para apoyar las listas de su candidato y lograr el mayor número
de votos a favor.
3 La demanda se admitió por auto del 30 de agosto de 2023.

5

5
Rad: 11001-03-28-000-2023-00059-00
Resaltó que la votación que impulsa el partido que adhiere a la campaña principal
aporta un incremento en la votación y, por ende, de ese respaldo electoral
devienen los efectos jurídicos propios de una candidatura coaligada, consistente
en hacer extensivo los derechos de la colectividad principal, como lo es el
reconocimiento de la personería jurídica a todas las organizaciones políticas que
conformaron la coalición.
Acotó que el órgano electoral valoró toda la trayectoria política de la colectividad

política Creemos desde su participación en las elecciones en los Consejos
Municipales de Juventudes, celebrados en 1999; las elecciones al Concejo de
Medellín; la adhesión a campañas para Congreso en 2014; la elección de
Federico Gutiérrez Zuluaga como alcalde de Medellín en 2015; las adhesiones
para el certamen de 2019; los “debates” electorales legislativos de 2018 y 2022
y, finalmente, la participación en la consulta interpartidista para la escogencia del
candidato a la Presidencia de la República en la coalición denominada Equipo
por Colombia, que legitimó al mencionado para ser candidato a dicho cargo.
Precisó que se analizó que las listas del partido Centro Democrático cumplieron
lo dispuesto en el artículo 108 constitucional, al participar en la contienda para
Congreso de la República y superar el 3% de los votos válidos a nivel nacional,
pues obtuvo 1.949.905 votos al Senado, y 424.828 y 123.504 votos a la Cámara
de Representantes por los departamentos de Antioquia y Valle, respectivamente.
Los resultados electorales determinaron el reconocimiento de la personería

jurídica del Partido Político Creemos, con el fin de proteger y garantizar los
derechos de sus simpatizantes y electores, para que puedan ejercer de manera
eficaz una defensa de su plataforma programática con las mismas garantías que
cualquier otro partido político con personería jurídica.
1.4.2. Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga y Partido Político Creemos
A través de apoderado, Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga y el partido político

Creemos, representado legalmente por Manuel Villa Mejía, se opusieron al
decreto de la medida cautelar de suspensión provisional del acto demandado,
contenido en la Resolución 2239 de 2023, en consideración a que se ajusta
plenamente al ordenamiento jurídico en materia electoral.
Para tal fin, indicaron que no es cierto que Creemos, en la condición de grupo
significativo de ciudadanos sin personería jurídica, no pudiera adherir a las
campañas de otros candidatos para el Congreso de la República, en tanto dicha
figura está consagrada en los artículos 3 y 29 de la Ley 1457 de 2011.
Esgrimieron que del texto de la primera de las citadas normas se desprende que
los grupos significativos de ciudadanos que hayan postulado candidatos podrán
solicitar la personería jurídica como partidos o movimientos políticos, lo cual es

6
Rad: 11001-03-28-000-2023-00059-00
indicativo de que la postulación puede anteceder a la solicitud de personería

jurídica.
Por su parte, del artículo 29 de la referida ley deviene la posibilidad de que se

permite que los grupos significativos de ciudadanos participen en política a través
de la figura de la adhesión, y que esta les da el derecho a que los candidatos a
los que adhirieron se entiendan como propios, y a que los votos de esos
aspirantes se contabilicen para efectos del reconocimiento de la personería
jurídica.
Adujeron que el demandante realizó una interpretación restrictiva de las normas,

pues, en su criterio, el hecho de que no mencionen a los grupos significativos de
ciudadanos en el último inciso del artículo 29 de la Ley 1475 de 20111, queda
proscrita la posibilidad de que ese tipo de movimientos utilicen la figura de la
adhesión.
No obstante, es claro que las normas en materia electoral deben ser

interpretadas en forma armónica y garantizando el principio democrático y de
pluralismo que rige en el estado colombiano, especialmente, las que se
relacionan con la posibilidad de conformar y desarrollar actividades electorales
por parte de los grupos significativos de ciudadanos, como lo es la adhesión a
otros candidatos o movimientos políticos.
Señalaron que el Consejo de Estado4 ha establecido que la figura de la adhesión

puede ser utilizada por las colectividades políticas, incluso por los grupos
significativos de ciudadanos, y que el hecho de que no esté regulada no tiene
consecuencia alguna, en la medida en que el legislador pretendió darles a todas
las agrupaciones una amplia autonomía en el uso de la adhesión, bajo la premisa
de que las contiendas electorales son por naturaleza dinámicas y cambiantes.
Por consiguiente, el GSC Creemos tenía capacidad jurídica para adherirse a las
campañas de los candidatos Paola Holguín -elegida senadora-, Juan Fernando
Espinal Ramírez y Christian Garcés Aljure -elegidos representantes a la Cámara
por los departamentos de Antioquia y Valle, respectivamente.
Aseguraron que no es cierto que el GSC Creemos tuviera que postular sus
propios candidatos a la contienda para Congreso de la República 2022-2026,
con el fin de cumplir los requisitos para convertirse en partido político, por cuanto
el artículo 108 constitucional no consagra como única regla para que a una
colectividad política le sea reconocida la personería jurídica sea la obtención del
3% de los votos emitidos válidamente para las elecciones de Cámara de
Representantes o Senado de la República, a través de la postulación de sus
4Se refirió a las sentencias de la Sección Quinta del 21 de julio de 2016, exp. 05001-23-33-000-
2015-02451-01, MP Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, del 3 de febrero de 2022, exp. 47-001-
2333-000-2020-0008-01, MP Carlos Enrique Moreno Rubio.
7

7
Rad: 11001-03-28-000-2023-00059-00
propios aspirantes, habida cuenta de que la expresión «postular» ni siquiera está

consagrada en el texto ni tampoco de este se desprende que dicha actuación
deba realizarse solamente respecto de candidatos propios.
Sostuvieron que esa interpretación no se acompasa con lo decidido por la Corte

Constitucional en la sentencia SU-316 de 2021, el sentido de que el artículo 108
del texto superior establece que el Consejo Nacional Electoral reconocerá la
personería jurídica a aquellos grupos que «participen» en las elecciones al
Congreso y obtengan una votación no inferior al 3% de los votos válidamente
emitidos en el territorio nacional en elecciones de Cámara de Representantes o
Senado.
Manifestaron que no es cierto que el GSC Creemos no pudiera contabilizar los

votos de otras campañas a las que adhirió para efectos de cumplir con el umbral
exigido en el artículo 108 de la Constitución Política, pues la norma lo que
contempla es la participación en la elección para Congreso, la cual puede darse
a través de la figura de la adhesión.
En ese sentido, la resolución cuestionada no adolece de falsa motivación,

aunado a que se ajusta plenamente al ordenamiento jurídico, por cuanto el CNE
para su expedición acogió la interpretación de la normatividad en materia
electoral que han hecho el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, y
cumplió con los requisitos legales para el reconocimiento de personería jurídica
a partidos políticos.
1.5. Concepto del Ministerio Público
La señora procuradora delegada ante esta corporación guardó silencio.
2. CONSIDERACIONES
2.1. Competencia
La Sala es competente para resolver sobre la solicitud de suspensión provisional

planteada por el demandante en el proceso de nulidad de contenido electoral
contra la Resolución 2239 del 23 de marzo de 2023, por medio de la cual el CNE
reconoció la personería jurídica al Partido Político Creemos, con fundamento en
lo dispuesto en el literal f) del artículo 125 del CPACA y en armonía con el artículo
149 numeral 1° que otorga al Consejo de Estado el conocimiento en única
instancia de la nulidad del acto expedido por autoridad nacional y el artículo 13
del Acuerdo 080 de 2019.

8
Rad: 11001-03-28-000-2023-00059-00
2.2. De la medida cautelar de suspensión provisional
En el Capítulo XI del Título V de la Parte Segunda del Código de Procedimiento

Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se consagró la posibilidad de
decretar medidas cautelares dentro de todos los procesos declarativos que se
adelanten ante esta jurisdicción, sin que dicho acto implique prejuzgamiento
alguno.
El contenido de dicha regulación permite que el juez pueda decretar una amplia
gama de medidas de naturaleza preventiva, conservativa, anticipativa y de
suspensión, pero es claro que, frente a los actos administrativos, tanto de
carácter
general como particular, opera principalmente la suspensión provisional de sus
efectos jurídicos.
A partir de las normas que regulan las medidas cautelares y según lo dispuesto
en el artículo 229 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de un acto
administrativo exige la “petición de parte debidamente sustentada”.
Cuando se pretenda la suspensión provisional en ejercicio de los medios de
control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, es necesario
acreditar el cumplimiento de los requisitos fijados en el artículo 231 del CPACA.
Según dicho precepto, la suspensión provisional de los efectos de los actos

administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la
demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del
acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del
estudio de las pruebas allegadas con la solicitud». En esos términos, su
procedencia está determinada por la trasgresión del ordenamiento jurídico y la
necesidad de proteger provisionalmente la legalidad mientras se profiere la
decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado.
El artículo 231 prevé lo siguiente:
«Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la

nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos
procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la
solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del
análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores
invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la

indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la
existencia de los mismos.
En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando

concurran los siguientes requisitos:

9
Rad: 11001-03-28-000-2023-00059-00
1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.
2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad

del derecho o de los derechos invocados.
3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones,

argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de
ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público
negar la medida cautelar que concederla.
4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones:
a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o
b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida

los efectos de la sentencia serían nugatorios.»
Del texto transcrito se desprenden los siguientes requisitos para la procedencia

de la medida cautelar: i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una
violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las
normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas
allegadas con la solicitud y, iii) si se trata del medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios
que se alegan como causados.
Lo anterior implica que el demandante debe sustentar su solicitud e invocar las

normas que considera desconocidas por el acto o actos acusados y que el juez
o sala encargada de su estudio, realice un análisis de esos argumentos y de las
pruebas aportadas con la misma para determinar la viabilidad o no de la medida.
No obstante, resulta del caso precisar que no cualquier desconocimiento

normativo implica per se la suspensión provisional del acto acusado, por cuanto
es claro que debe analizarse en cada evento en concreto la implicación del
mismo, con el fin de determinar si tiene o no la entidad suficiente para afectar la
aplicabilidad del acto y en últimas su legalidad.
Además, se hace necesario reiterar que el pronunciamiento que se emita con

ocasión de una solicitud de medida cautelar en manera alguna implica
prejuzgamiento, por lo que nada obsta para que la decisión adoptada varíe en el
curso del proceso y para que incluso, la definitiva sea diferente.
2.3. Decisión de la medida cautelar
En criterio del demandante, se debe decretar la medida de suspensión provisional

del acto acusado, en síntesis, porque adolece de falsa motivación e infringe las
normas en las que debía fundarse, si se tiene en cuenta que el GSC Creemos,
que participó en las elecciones para la Presidencia de la República, periodo 2022-
10

10
Rad: 11001-03-28-000-2023-00059-00
2023, no recolectó firmas para la inscripción de candidatos al Congreso de la

República ni tampoco tenía la capacidad jurídica para adherirse a ninguna
candidatura.
En ese orden, los únicos apoyos registrados por el GSC Creemos fueron para la
inscripción de Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga como candidato a la
Presidencia de la República y no para inscribir o adherir aspirantes al Congreso
de la República, razón por la cual no se le pueden atribuir los votos de otras
organizaciones políticas con el fin de acreditar el cumplimiento del requisito
exigido en el artículo 108 constitucional para el otorgamiento de la personería
jurídica.
Al respecto, añadió que, de acuerdo con el artículo 29 de la Ley 1475 de 2011,

la figura de la adhesión o apoyo únicamente aplica para los partidos y
movimientos con personería a favor de candidatos de coalición.
Resaltó que el partido Centro Democrático no suscribió ningún acuerdo de

coalición para la inscripción de candidatos para la elección de Congreso de la
República, y que el GSC Creemos no recolectó apoyos a favor de los
congresistas Paola Holguín, Juan Fernando Espinal Ramírez y Christian Garcés
Aljure.
Para resolver, se debe señalar de manera preliminar que, contrario a lo

manifestado por el Consejo Nacional Electoral, en el escrito contentivo de la
medida cautelar de suspensión provisional se expresaron en forma clara las
razones y los fundamentos normativos por los cuales se considera que procede
su decreto; por consiguiente, el análisis atenderá a los aspectos reseñados por
la parte actora.
Ahora bien, para establecer la procedencia de la medida deprecada, se debe

hacer referencia a los argumentos que soportaron la Resolución 2239 de 2023,
por la cual se reconoce personería jurídica al Partido Político Creemos, dentro
del expediente CNE-E-DG-2023-002019, con el fin de determinar la infracción
de las normas en la que debía fundarse y la existencia de falsedad en los
motivos.
Así pues, se tiene que en el acto acusado el CNE hizo un recuento de los
antecedentes históricos que dieron lugar a la presentación de la solicitud de
reconocimiento por parte de Federico Gutiérrez Zuluaga, en calidad de fundador
del GSC Creemos, y de Verónica De Vivero Acevedo, María Fernanda y Orlando
Uribe Villa, en la condición de cofundadores, dirigidos a la obtención de la citada
prerrogativa, así como de los fundamentos jurídicos alegados para ese mismo
fin.
11

11
Rad: 11001-03-28-000-2023-00059-00
Como consideraciones del CNE para el otorgamiento de la personería jurídica al

Partido Político Creemos, el organismo electoral expuso, concretamente, las
siguientes:
i) Según el artículo 29 de la Ley 1475 de 2011, «los candidatos en coalición, es

decir, respecto de los que fueron inscritos en nombre de una colectividad, en
asocio con otras agrupaciones políticas, también serán los candidatos de los
partidos y movimientos, que decidan adherir o apoyarlo. De ahí que la figura de
la adhesión se erige como una posibilidad de respaldo a los candidatos aun
cuando el partido o movimiento político que adhiere no hizo parte de la coalición,
de modo que asume como suyo el candidato y aúna esfuerzos para conseguir el
mismo resultado electoral, por tanto, a quienes militan en la organización que
adhiere se les impone la misma disciplina en cuanto al apoyo al candidato».
ii) Por lo anterior, afirmó que la adhesión «está concebida dentro del
ordenamiento legal, como una figura jurídica totalmente válida para el ejercicio y
participación en los procesos electorales; esta se presenta durante la campaña
electoral, pero con posterioridad a una candidatura formalizada, y la
normatividad no establece que tal declaración debe ser por escrito o de manera
verbal, que requiera la aceptación por la colectividad de origen y/o la coalición
del aspirante inscrito, y muchos menos presentada, revisada y/o aceptada para
su validez ante las autoridades electorales».
iii) En virtud del principio democrático, el cual constituye una pauta para llenar
lagunas que puedan surgir al aplicar un precepto, «la obtención de una cantidad
de votos de una coalición es un reflejo del querer de los sufragantes que
apoyaron esta ideología o causa conjunta, toda vez que el nacimiento de las
agrupaciones políticas es el reflejo de la democracia participativa, puesto que, a
través de ellos, se consolida la participación del pueblo en los procesos
electorales».
iv) Resaltó el desarrollo del principio democrático por la Corte Interamericana de

Derechos Humanos en el caso Gustavo Petro Urrego vs Colombia, en la
sentencia del 20 de julio de 2020, en la que se dispuso que, según el artículo 23
de la Convención Americana de Derechos Humanos se protegen tanto a aquellas
personas que participen como candidatos en la contienda electoral como a sus
electores. En ese sentido, el no reconocer la votación de aquellos ciudadanos
que llegaron a una coalición por el mecanismo de la adhesión, constituye una
restricción a los derechos políticos tanto de quien resultó democráticamente
electo, como a los de aquellos que lo eligieron y, en general, lesiona la dinámica
democrática al constituir una alteración de la voluntad de los electores.
v) Se refirió a la coyuntura social y política actual en el marco del posconflicto,

para significar que cobra mayor relevancia el reconocimiento de derechos
12

12
Rad: 11001-03-28-000-2023-00059-00
políticos y los esfuerzos estatales para efectuar las adecuaciones institucionales

para ese propósito, lo que de suyo redunda en la construcción de la paz.
Por lo tanto, el CNE, como máximo órgano de la organización electoral en

Colombia, reconoce los postulados planteados en el Acuerdo de Paz, como
parámetros de interpretación y referente para el adecuado ejercicio de sus
funciones.
vi) Recordó que los derechos políticos consagrados en el artículo 40

constitucional hacen parte de los derechos fundamentales. A partir de ello, la
alusión que hace el punto dos del Acuerdo de Paz para la remoción de
obstáculos tendiente a que los partidos y movimientos conserven y obtengan la
personería jurídica debe ser entendida no solamente como un mandato de ajuste
normativo, sino también de interpretación amplia y garantista de las normas
vigentes.
En consecuencia, concluyó que «así como se les permite a los partidos

conservar su personería jurídica si la coalición que integraron supera el umbral
en las elecciones para el Congreso de la República, también se les debe permitir
obtenerla a los movimientos y agrupaciones políticas que se adhirieron a esa
misma coalición, cumpliendo con todos los requisitos exigidos por el
ordenamiento jurídico».
Para resolver el caso concreto, el CNE hizo referencia a que el movimiento de

ciudadanos Creemos se originó en 1997 para aspirar en las elecciones del
Consejo Municipal de Juventudes de Medellín, llevadas a cabo en 1999, en las
que fue elegido el entonces candidato Federico Gutiérrez Zuluaga.
Posteriormente, el movimiento se inscribió en el certamen al Concejo Municipal
de Medellín, periodos 2004-2007 y 2008-2011, en las que también resultó electo
el referido candidato.
Así mismo, bajo la figura de la adhesión apoyó la campaña de Federico Eduardo

Hoyos Salazar a la Cámara de Representantes por el departamento de
Antioquia, periodo 2014-2019, quien resultó electo por el Partido Centro
Democrático.
Se expuso que el movimiento participó en las elecciones para la Alcaldía de

Medellín, periodos 2012-2015 y 2016-2019, con la inscripción de Federico
Gutiérrez Zuluaga, quien alcanzó 246.221 votos en el año 2015, como consta en
el formulario E-26 AL, lo que le permitió resultar elegido alcalde. También
presentó candidatos al concejo municipal para las elecciones regionales de ese
mismo año, y obtuvieron 96.328, logrando dos curules en el cabildo.
Hizo referencia a la adhesión que hizo el GSC Creemos a las candidaturas de

Paola Holguín, al Senado de la República, y de Juan Espinal Ramírez y Christian
13

13
Rad: 11001-03-28-000-2023-00059-00
Garcés Aljure a la Cámara de Representantes por los departamentos de

Antioquia y Valle del Cauca, respectivamente, periodo 2018-2022, de acuerdo
con el certificado expedido por los mencionados, quienes participaron con el aval
del partido Centro Democrático.
Adicionalmente, destacó la inscripción de Federico Gutiérrez Zuluaga como

candidato a la Presidencia de la República, periodo 2022-2026, luego de la
consulta interpartidista denominada Equipo por Colombia, la cual obtuvo un total
de 3.987.066 votos, representando el 34% de los votos entre las diferentes
consultas realizadas.
Federico Gutiérrez Zuluaga, presentado por el GSC Creemos, obtuvo más de

2.000.000 de votos, por lo cual fue el candidato a las elecciones para la
Presidencia de la República, contienda en la que obtuvo 5.069.526 votos, como
aparece registrado en el formulario E-26 P.
En línea con lo expuesto, el CNE enfatizó en la trayectoria de la agrupación

política Creemos, con ocasión de la participación en diferentes contiendas
electorales, no solo de manera directa e independiente, sino indirecta y bajo la
modalidad de la adhesión a candidaturas avaladas por distintas colectividades,
circunstancia que los ha llevado a obtener representación en distintas
corporaciones públicas y en cargos uninominales.
Adicionalmente, para las elecciones al Congreso de la República, periodo 2022-

2026, adhirió a distintas candidaturas inscritas por las listas del Partido Centro
Democrático, el cual es considerado como un mecanismo propio para la
participación en los procesos electorales.
En consecuencia, concluyó que:
«[s]ería incomprensible no reconocer el derecho a la personería jurídica del

partido político “Creemos” que se adhirió a distintas candidaturas electas al
Congreso de la República, que fueron inscritas por las listas del Partido Centro
Democrático, pues como se ratificó en el desarrollo y análisis de la solicitud,
se pudo evidenciar el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 108
Constitucional, al participar en la contienda Nacional al Congreso de la
República y así mismo la superación del 3% de los votos válidos, con una
votación obtenida por parte del Partido Dentro Democrático de UN MILLON
NOVECIENTOS CUARENTA Y NUEVE MIL NOVENCIENTOS CINCO
(1.949.905) votos al Senado de la República; CUATROSCIENTOS
VEINTICUATRO MIL OCHOCIENTOS VEINTI OCHO (424.828) votos a la
Cámara de Representantes por el departamento de Antioquia; y CIENTO
VEINTITRÉS MILQUINIENTOS CUATRO (123.504) votos a la Cámara de
Representantes por el departamento del Valle del Cauca».
De conformidad con los planteamientos expuestos en la petición de la medida

cautelar y la argumentación esgrimida en el acto acusado, la Sala advierte que
14

14
Rad: 11001-03-28-000-2023-00059-00
en este estado del proceso no cuenta con los elementos de juicio suficientes
para establecer si la decisión demandada infringe las disposiciones señalas
como vulneradas, pues para ello se requiere un análisis detallado del material
que se recabe en la oportunidad pertinente, con miras a definir el alcance de la
adhesión realizada por el GSC Creemos a los tres candidatos que resultaron
elegidos como congresistas por el partido Centro Democrático, y si con la
aplicación de dicha figura se cumplió con el requisito fijado en el artículo 108
constitucional para lograr el reconocimiento de la personería jurídica, y demás
normas concordantes, según la interpretación de tales disposiciones realizadas
por el Consejo Nacional Electoral.
En ese orden, se reiteran en esta ocasión las consideraciones efectuadas por esta
Sala en auto del 21 de septiembre de 20235, en el que se resolvió un asunto en el
que también se discutió la legalidad del reconocimiento de personería jurídica por
incumplimiento de los requisitos legales para tal fin, en donde se concluyó que no
era procedente el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional
deprecada, por cuanto:
«[d]e una aplicación literal de las normas, en principio podría pensarse que el CNE
desconoció lo allí establecido, al tener al movimiento Todos Somos Colombia como
parte fundadora de la coalición Pacto Histórico, pese a no contar con personería
jurídica en ese momento, y reconocérsela en el acto demandado, por considerar
que la misma superó el umbral del 3% de los votos válidos para Senado.
Lo anterior en consideración a que de la certificación que se incorporó en la

resolución demandada es claro que el movimiento Todos Somos Colombia no
firmó el acuerdo de coalición, puesto que la misma fue suscrita por los
representantes legales de los partidos que conforman la coalición Pacto Histórico6.
Sin embargo, no puede perderse de vista que los argumentos expuestos tanto por
el apoderado del movimiento Todos Somos Colombia, así como del CNE, generan
duda en esta instancia frente a si esas normas, en este caso concreto, deben
aplicarse teniendo en cuenta la literalidad de las mismas, o si es necesario tener
alguna consideración de los posibles planteamientos y consecuencias de lo
establecido por:
i) La Corte Constitucional en las sentencias SU-257 y SU-316 de 2021, al

interpretar el artículo 108 de la Constitución, en donde indica que se deben
salvaguardar derechos constitucionales y convencionalmente protegidos
relacionados con la participación política.
ii) El contenido del Acuerdo de Paz que, si bien no hace parte del
ordenamiento jurídico, tratándose de derechos fundamentales definidos en
5Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta; exp. 11001-03-28-

000-2023-00058-00, MP Luis Alberto Álvarez Parra (E).
6
La certificación esta suscrita por los representantes legales de los siguientes partidos: Colombia Humana, Unión
Patriótica, Polo Democrático Alternativo, Movimiento Alianza Democrática Amplia, Movimiento Alternativo Indígena y
Social y Partido Comunista Colombiano.
15

15
Rad: 11001-03-28-000-2023-00059-00
la Constitución Política, sus contenidos constituyen obligatoriamente

parámetros de interpretación y validez de las normas y leyes que
implementen el Acuerdo Final (artículo 4 del Acto Legislativo 1 de 2016).
Por lo anterior, y ante la duda que se origina por la interpretación que hizo el CNE
de los requisitos consagrados en el artículo 108 de la Constitución Política para el
reconocimiento de la personería jurídica, será en la sentencia con todos los medios
de prueba recaudados, donde se haga una valoración integral tanto de las normas
como de la jurisprudencia señalada, y se resuelva el asunto planteado, esto es, se
analice si el acto demandado desconoció las normas superiores e incurrió en falsa
motivación.
De otra parte, en auto separado y en la oportunidad procesal pertinente, se

resolverán las solicitudes de coadyuvancia de Juan Alberto Gallego y Mateo
Duque Giraldo, toda vez que en sus escritos existen reparos diferentes a los
planteados en la demanda y, en esa medida, se debe aplicar lo consagrado en el
inciso final del artículo 223 de la Ley 1437 de 2011.
Finalmente, a los escritos por los cuales se descorrió traslado de la medida

cautelar se acompañaron los poderes otorgados por el Consejo Nacional
Electoral, el señor Federico Gutiérrez Zuluaga y el Partido Político Creemos a la
abogada Carol Julieta Murcia Barón y al abogado Carlos Gustavo Arrieta Padilla,
respectivamente, con el fin de que ejercieran su representación en el presente
asunto, razón por la que se reconocerá personería, en los términos de los
mandatos, con fundamento en lo previsto en el artículo 74 del Código General
del Proceso.
Conforme con lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Quinta,
RESUELVE
Primero: Negar la suspensión provisional de los efectos del acto acusado

consignado en la Resolución 2239 de 2023, por medio del cual se reconoció
personería jurídica al Partido Político Creemos, según lo expuesto en
precedencia.
Segundo: Reconocer personería a la abogada Carol Julieta Murcia Barón,

identificada con la cédula de ciudadanía 52.798.214 y tarjeta profesional 174.371
del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada del Consejo Nacional
Electoral, y al abogado Carlos Gustavo Arrieta Padilla, identificado con la cédula
de ciudadanía 19.111.138 y tarjeta profesional 14.682 expedida por el Consejo
Superior de la Judicatura para actuar en representación del señor Federico
Andrés Gutiérrez Zuluaga y del Partido Político Creemos. Lo anterior, con base
en los términos de los poderes otorgados que obran en el expediente.
16

16
Rad: 11001-03-28-000-2023-00059-00
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Presidente
OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ

Magistrado
ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Magistrada
PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Magistrado
“Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial
con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”.
17

17

52 110010328000202300059001autoqueresuelniegamedi20231102175045

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

52 110010328000202300059001autoqueresuelniegamedi20231102175045

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Demandante: Luis Humberto Guidales García

Demandado: Consejo Nacional Electoral

MAGISTRADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ

Bogotá, D. C., dos (2) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)

Temas: Requisitos para el reconocimiento de personería jurídica a

AUTO QUE DECIDE MEDIDA CAUTELAR

Decide la Sala respecto de la solicitud de suspensión provisional de los efectos

Como supuestos fácticos de las pretensiones narró, en síntesis, los siguientes:

Indicó que el grupo significativo de ciudadanos Creemos obtuvo el número de

Manifestó que el comité inscriptor, de manera unilateral, participó en la consulta

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

Sostuvo que el GSC Creemos no recolectó firmas para inscribir listas de

Expresó que el 29 de mayo de 2022, la fórmula presidencial inscrita por la

Señaló que el 10 de febrero de 2023, Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga, en

Adujo que el Consejo Nacional Electoral, a través de la Resolución 2239 de 2023

1.1.2 Concepto de la violación

Como fundamento de las pretensiones, expuso que el acto demandado es nulo

Arguyó que, como lo ha señalado la jurisprudencia de la Sección Quinta del

Advirtió que el GSC Creemos participó en las elecciones de Presidencia de la

1 No se refirió a una providencia en particular.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

candidatos al Congreso de la República ni tampoco tenía la capacidad jurídica

Sostuvo que, de acuerdo con el artículo 29 de la Ley 1475 de 2011, la figura de

En ese orden, la Resolución 2239 de 2023 adolece de falsedad en los motivos,

Resaltó que el partido Centro Democrático no suscribió ningún acuerdo de

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

Refirió que la decisión administrativa objeto de cuestionamiento es

1.2. La solicitud de suspensión provisional

En escrito separado de la demanda se solicitó como medida provisional la

Para tal propósito, esbozó fundamentalmente los mismos argumentos del

Sostuvo que la Ley 1475 de 2011 habilita a los grupos significativos de

Aseveró que el propósito del constituyente al fijar el requisito para la obtención

El 17 de octubre de 2023, el actor radicó un documento denominado «escrito

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

1.3 El trámite de la solicitud

Luego de admitida la demanda3, mediante auto del 13 de octubre de 2023, se

1.4. Traslado de la solicitud de suspensión provisional

Surtido el traslado de que trata el artículo 233 del Código de Procedimiento

1.4.1. Consejo Nacional Electoral

A través de apoderada, pidió que se niegue la medida de suspensión provisional

Esgrimió que el acto administrativo demandado fue expedido con sujeción a la

Señaló que el decreto de la medida cautelar conllevaría una vulneración mayor

Se refirió al principio pro homine, desarrollado por la Corte Constitucional, para

En relación con la figura de la adhesión, expresó que el artículo 29 de la Ley

3 La demanda se admitió por auto del 30 de agosto de 2023.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

Acotó que el órgano electoral valoró toda la trayectoria política de la colectividad

Los resultados electorales determinaron el reconocimiento de la personería

1.4.2. Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga y Partido Político Creemos

A través de apoderado, Federico Andrés Gutiérrez Zuluaga y el partido político

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

indicativo de que la postulación puede anteceder a la solicitud de personería

Por su parte, del artículo 29 de la referida ley deviene la posibilidad de que se

Adujeron que el demandante realizó una interpretación restrictiva de las normas,

No obstante, es claro que las normas en materia electoral deben ser

Señalaron que el Consejo de Estado4 ha establecido que la figura de la adhesión

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

propios aspirantes, habida cuenta de que la expresión «postular» ni siquiera está

Sostuvieron que esa interpretación no se acompasa con lo decidido por la Corte

Manifestaron que no es cierto que el GSC Creemos no pudiera contabilizar los

En ese sentido, la resolución cuestionada no adolece de falsa motivación,

1.5. Concepto del Ministerio Público

La señora procuradora delegada ante esta corporación guardó silencio.