Aep 123-2023 - 50618

República de Colombia
Corte Suprema de Justicia

Sala Especial de Primera Instancia
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

SALA ESPECIAL DE PRIMERA INSTANCIA
ARIEL AUGUSTO TORRES ROJAS

Magistrado Ponente
AEP 123 - 2023

Radicación No. 50618
CUI: 11001-60-00-102-2011-00371-01
Aprobado mediante Acta No. 103
Bogotá D.C., cuatro (04) de octubre de dos mil veintitrés

(2023).
VISTOS
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 446 de

la Ley 906 de 2004, procede la Sala a anunciar el sentido del
fallo que proferirá en el juicio oral seguido contra el
exgobernador del departamento del Valle del Cauca JUAN
CARLOS ABADIA CAMPO.
COMPETENCIA
Aunque el acusado JUAN CARLOS ABADIA CAMPO

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actualmente no ocupa el cargo de gobernador del
departamento del Valle del Cauca, de conformidad con el
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Primera Instancia Rad. No. 50618
JUAN CARLOS ABADIA CAMPO
Ley 906 de 2004
artículo 235-5 de la Carta Política, modificado por el artículo

3o del Acto Legislativo 01 de 2018, la Corte Suprema de
Justicia a través de su Sala Especial de Primera Instancia es
competente para juzgarlo, por cuanto las conductas de
contrato sin cumplimiento de requisitos legales y peculado
por apropiación por las cuales se lo acusó, guardan relación
con las funciones de gobernador y ordenador del gasto que
para la época de los hechos ejerció.
DE LA ACUSACIÓN
El 29 de junio de 2017, contra JUAN CARLOS ABADIA

CAMPO, el entonces Fiscal Noveno Delegado ante la Corte
Suprema de Justicia, presentó escrito de acusación por los
presuntos delitos de contrato sin el cumplimiento de
requisitos legales y peculado por apropiación agravado
previstos en los artículos 410 y 397-2 de la Ley 599 de 2000h
con fundamento en los siguientes hechos jurídicamente
relevantes:
1. JUAN CARLOS ABADIA CAMPO fungió como

gobernador del departamento del Valle del Cauca durante el
periodo constitucional comprendido entre el Io de enero de
2008 y el 31 de diciembre de 2011, cargo que desempeñó hasta
el 10 de junio de 2010.
2. El 29 de enero de 2010, ABADIA CAMPO y su

secretario de educación, Eiber Gustavo Navarro Piedrahita,
Cfr. Folios 1-41 del cuaderno original No. 1.
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Ley 906 de 2004
pese a que implicaba una contraprestación propia de un

contrato de suministro regulado en la Ley 80 de 1993,
suscribieron con la fundación «Calimio» el convenio de
cooperación de interés público 0110.
El procesado transgredió dolosamente los principios de

la función pública (artículo 209 de la Carta Política) y los de la
contratación pública (Ley 80 de 1993), porque la fundación no
tenía como actividad social el objeto del convenio y acudió a
los contratos previstos en el inciso 2o del artículo 355 de la
C.P y regulados por el Decreto 777 de 1992, pretendiendo
darle apariencia de legalidad cuando por la cuantía debió
adjudicarlo por licitación pública.
Incluso, refirió que por el valor real con el que fueron

adquiridos los textos era aplicable la modalidad de selección
abreviada prevista en el numeral 2 o literal b del artículo 2 o
de la Ley 1150 de 2007, por la contratación de menor
cuantía.
3. El departamento del Valle del Cauca con recursos del

sistema general de participaciones-educación, pagó como
contraprestación a la fundación la suma de
$975.000.000.00. El 16 de marzo de 2010, por concepto de
anticipo canceló $500.000.000.00; el 5 de mayo del mismo
ano, el saldo de $475.000.000.00 y por impuestos,
$25.000.000.00.
La fundación «Calimio» el 28 de febrero de 2010,

subcontrató con Ediciones Alfa & Omega la adquisición de
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los libros que directamente debía suministrarle a la

gobernación y le pagó $1.000.000.000.00, según facturas
expedidas el 22 de marzo del citado año. Textos escolares que
compró a la editorial La Clave del Saber por $658.366.000.00
y que adquirió a través de Editorial Océano de Colombia,
Difusora Larousse de Colombia, Grupo Editorial Durán y
Grupo Latino Editores, «esta vez con precios reales del
mercado» por $182.517.600.00.
Producto de esas negociaciones, los representantes

legales de Ediciones Alfa & Omega y La Clave del Saber
valiéndose del sobrecosto se apropiaron de $817.482.400.00,
valor que resulta de restar de lo pagado por la gobernación a
la fundación «Calimio» lo sufragado a las empresas que
inicialmente vendieron los textos escolares. Pago que JUAN
CARLOS ABADIA CAMPO en su condición de representante
legal y ordenador del gasto al celebrar el convenio autorizó.
Las empresas que presentaron las propuestas no eran

reconocidas en el ámbito comercial como compradores o
distribuidoras de textos escolares, a lo que se suma que dos
de ellas tenían vínculos familiares y laborales con quien los
suministró por medio de una sucesión irregular de compras,
producto de la subcontratación que llevo a cabo la entidad a
la que se adjudicó el convenio, con el propósito de apropiarse
de los recursos públicos del departamento.
4. Bajo ese derrotero, la Fiscalía acusó a JUAN CARLOS

ABADIA CAMPO como coautor de los delitos de contrato sin
cumplimiento de requisitos legales y peculado por
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apropiación tipificados en el artículo 410 y 397-2 de la Ley

599 de 2000, modificados por el artículo 14 de la Ley 890 de
2004, con las circunstancias genéricas de mayor punibilidad
consagradas en el artículo 58-9-10 de la Ley 599 de 2000, en
razón al cargo que ocupaba para la época de los hechos y
puesto que en la celebración del convenio participaron los
secretarios de educación y jurídico y, como intervinientes los
representantes legales de la fundación «Calimio», Ediciones
Alfa & Omega y La Clave del Saber.
Funcionarios y particulares que por estos hechos

fueron condenados mediante sentencia que el 15 de octubre
de 2015 profirió el Juzgado 9o Penal del Circuito con
funciones de conocimiento de Cali. Decisión que se
encuentra ejecutoriada, en tanto, la demanda de casación
interpuesta contra el fallo de segunda instancia que la
confirmó fue inadmitida por la Sala Penal de la Corte
Suprema de Justicia.
5. El 28 de mayo de 2019, la Fiscal Novena Delegada

ante la Corte a cargo sustentó, aclaró y adicionó el escrito de
acusación en lo que corresponde a la imputación fáctica del
punible de contrato sin cumplimiento de requisitos legales en
el sentido que JUAN CARLOS ABADIA CAMPO, en ejercicio
de sus funciones como representante legal y ordenador del
gasto, suscribió sin fecha los estudios previos que sirvieron
de base al proceso contractual que se cuestiona,
atribuyéndole haber intervenido en la fase precontractual.
Estudios y documentos previos que, aduce, no fueron
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solventes, en tanto, no describen las razones por las que se

decidió adquirir y entregar ciertos textos escolares y no otros.
Tampoco explican por qué a propósito del plan de desarrollo
del mandatario los mismos contribuirían a garantizar el
acceso y permanencia al sistema educativo de los grupos
poblacionales, ni a mejorar o ampliar la «infraestructura
educativa» o «contribuir al mejoramiento de las condiciones
físicas y pedagógicas de las instituciones» del departamento.
Sobre el particular, la Fiscalía afirmó tener

conocimiento por parte de algunos de los rectores de las
instituciones educativas de no haber sido consultados sobre
esa necesidad, incluso no contar con los espacios adecuados
para ubicar el material bibliográfico, y que los textos
entregados no aportaban o no tenían énfasis en el sector de
formación del centro de educación y de contener Cds y Dvds,
sin cómo reproducirlos.
Agregó que los estudios de mercado con los que se fijó

el monto del presupuesto a invertir en el convenio fue
irregular, porque se soportó en las invitaciones que la
administración dirigió a fundaciones que presentaron sus
propuestas en idénticas circunstancias y valores, dos de
ellas, Grupo Editorial Pacífico y Dotaciones Viejo Caldas, con
vínculos familiares y laborales entre sus representantes
legales con José Antonio Rodriguez Molina de la editorial La
Clave del Saber, cónyuge de Luz Piedad Hurtado Cardona de
Ediciones Alfa 86 Omega.
Destaca el escrito de acusación que el 29 de enero de
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2010, Luz Delly Martínez Collazos, representante legal de la

fundación «Calimio» no solo suscribió el convenio con
ABADIA CAMPO sino que en esa misma calenda la
fundación Enlace Colombia, una de las tres empresas que
presentó propuestas, la eligió tesorera.
Además, afirmó contar con información acerca de que

Rodriguez Molina hizo de «coordinador auxiliar» del convenio
0110 de 2010 y que, probablemente acompañó al aforado a
algunos eventos políticos cuando este aspiró a la gobernación
del Valle del Cauca.
En relación con la modalidad contractual, ratificó la

Fiscal que el proceso debió adelantarse bajo los preceptos
normativos de las Ley 80 de 1993, modificada por la Ley 1150
de 2007 y sus decretos reglamentarios y que en tratándose
del monto de $1.000.000.000.00, en atención a las cuantías
previstas para la contratación en la vigencia respectiva debió
agotarse por licitación pública.
Explicó que por el valor real de los textos que la

fundación «Calimio» entregó, esto es, de $182.517.600.00 y
que adquirió por subcontratación con Ediciones Alfa 86
Omega y esta con la editorial La Clave del Saber, que a la par
los obtuvo de otras editoriales como Océano de Colombia S.A,
Difusora Larousse de Colombia, Grupo Editorial Durán Ltda
y Grupo Latino Editores, cuyo monto no superaba la menor
cuantía, lo procedente era haber adelantado el proceso de
contratación bajo la modalidad de selección abreviada.
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Sostuvo que pese a ello la administración de JUAN

CARLOS ABADIA CAMPO no registró el proceso en la
plataforma SECOP y acudió al convenio de cooperación de
interés público previsto en el artículo 355-2 de la Carta
Política, reglamentado por el Decreto 777 de 1992, «sin que
de haber resultado viable tal criterio, se cumplieran los
requisitos de su esencia», es decir, sin que se acreditara el
interés público de la actividad convenida y sin la reconocida
idoneidad de la fundación que terminó por seleccionar.
Experiencia que la fundación «Calimio» no cumplía para

el momento en el que fue seleccionada ya que dentro de su
objeto social no contemplaba como actividad la adquisición
de libros y los documentos que entregó y que fueron
evaluados para «habilitar la contratación», no reflejaban una
similar a la acordada en el convenio que permitiera
determinar objetivamente su trayectoria, capacidad técnica,
administrativa y desempeño en ese campo.
A lo que se suma que la actividad convenida relacionada

con la adquisición de textos para apoyar la educación
escolar, se enmarcaba dentro de las excluidas del ámbito de
aplicación, según lo previsto en el numeral Io del artículo 2o
del decreto al que hizo alusión.
Resaltó que la representante legal de la fundación

«Calimio», Luz Delly Martínez Collazos, mantenía enlace en
red social (sin especificar cuál) con el exgobernador ABADIA
CAMPO y, la subcontratación a la que acudió para adquirir
los libros en editoriales con vínculos familiares entre sí,
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siendo que los mismos pudo comprarlos directamente la

administración del acusado a través de editoriales de
reconocida trayectoria.
Con fundamento en las anteriores razones, la Fiscalía

considera que el exgobernador del departamento del Valle del
Cauca, tramitó el contrato sin observancia de los requisitos
legales esenciales y lo celebró sin verificar el cumplimiento
de los mismos, favoreciendo a terceros con la apropiación de
recursos públicos en el monto de $817.482.400.00, por lo
que pudo incurrir, en calidad de coautor en los punibles de
por apropiación agravado por la cuantía.
TEORIAS DEL CASO
1. La Fiscalía la enmarcó en un caso típico de corrupción

derivado del trámite y celebración irregular del convenio de
interés público 0110 de 29 de enero de 2010, entre el
gobernador del Valle del Cauca, JUAN CARLOS ABADIA
CAMPO y Luz Delly Martínez Collazos de la fundación «Calimio»,
por $1.072.000.000.00, para la dotación de material
bibliográfico en 10 municipios del ente territorial.
En ese orden, prometió probar que ABADIA CAMPO

intervino directamente en la fase precontractual y celebró el
negocio jurídico con violación a las normas y principios de
contratación pública, porque no realizó un adecuado estudio de
costos, eludió el proceso de selección objetiva y optó por la
celebración de un convenio de interés público sin observar el
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cumplimiento de los requisitos esenciales previsto para ese tipo

de contratos.
Esto es, que la fundación contratada no cumplía con el

requisito de idoneidad, lo celebrado implicaba una
contraprestación directa a favor de la entidad y el presupuesto
se hizo sin un verdadero estudio de mercado porque se ñjó con
fundamento en las cotizaciones presentadas con elevados
precios, lo que conllevo a la apropiación ilegal de los recursos
del departamento.
Irregularidades que el acusado como ordenador del gasto

conocía, pese a ello, participó activamente en la evaluación de
los documentos previos y suscribió el convenio con detrimento
a los recursos públicos, lo que demostrara con las
estipulaciones probatorias, los documentos públicos y privados
que obtuvo en el marco de la investigación y el testimonio de la
perito Esperanza Montes de Rincón, quien además dejó en
evidencia la subcontratación del objeto del convenio, el valor
real de los bienes adquiridos y la diferencia existente entre lo
pagado por el departamento y el precio real de los textos en el
mercado, es decir, los sobrecostos en cuantía aproximada a los
$817.000.000.00 a favor de terceros.
De la misma manera, ofreció el testimonio de Esneyder

García Zuasa de la empresa Ediciones y Dotaciones Viejo
Caldas, con el que demostrará la relación personal existente
entre ABADIA CAMPO y José Antonio Rodríguez de la Editorial
La Clave del Saber. Con este último, además evidenciará la
cadena de subcontratación y el proceso penal qué se adelantó
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en su contra por hechos relacionados con el convenio en

cuestión, mientras que con los rectores de las instituciones
educativas probará que el contrato fue oneroso y conmutativo y
que la contraprestación no se cumplió.
2. La defensa no presentó antítesis.
ALEGATOS FINALES
1. La Fiscalía solicitó la absolución perentoria y/o que

se absolviera al acusado ABADIA CAMPO de los delitos de
por apropiación, porque no pudo probar su teoría del caso
pues la declaración de Raimundo Tello, secretario jurídico
departamental, permite establecer que por delegación quien
adelantó el proceso precontractual del convenio 0110 de 29
de enero de 2010 fue el secretario de educación, por lo que
al amparo del principio de confianza y aplicación de los
precedentes jurisprudenciales decantados en torno a dichos
conceptos el acusado debe ser eximido de cualquier
compromiso penal.
Afirmó que su petición encuentra soporte en el manual

de contratación de la gobernación del departamento del Valle
del Cauca vigente para la época, que respecto a la
elaboración de las condiciones de las ofertas tenía previsto
que correspondía a los servidores públicos de cada
secretaría, es decir, que la competencia para llevar a cabo la
fase previa de la contratación podía serles transferida en
virtud de un acto de delegación.
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Sostuvo que, en este caso, esa competencia estuvo a

cargo del secretario de educación departamental pues fue él
quien consultó los precios, elaboró los estudios previos,
certificó la idoneidad de la fundación «Calimio», suscribió el
aviso de convocatorias a veedurías ciudadanas, recibió la
carta de intención y la propuesta que presentó la aludida
entidad, consultó con la secretaría jurídica la viabilidad de
adelantarlo y el 29 de enero de 2010 emitió concepto
favorable, gestiones por las que a la larga en su contra se
adelantó investigación penal.
Respecto del punible de peculado afirmó que tampoco

se probó su hipótesis, en la medida que los testimonios de
descargo permiten establecer que por los descuentos
realizados sobre el listado de los precios de venta en el
material bibliográfico objeto del convenio no era posible
atribuirle al exgobernador el detrimento, máxime si los
valores de los mismos se encontraban publicados en el SICE
y dado que al formalizarse el negocio jurídico la fase de
ejecución le correspondía a otro funcionario.
Resaltó que los textos escolares fueron entregados a

satisfacción, lo que quedó registrado en las actas de entrega
por cada uno de los rectores de los establecimientos
educativos y que independiente de su enfoque, los mismos se
necesitaban para ser consultados por sus estudiantes como
lo afirmaron los rectores Gloria Obando y Marino Aguirre
López.
Concluyó, que su teoría del caso no se demostró y
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conforme la prueba incorporada y practicada en el juicio, lo

establecido fue que las conductas atribuidas al aforado no se
adecúan objetivamente en los tipos penales de contrato sin
cumplimiento de los requisitos legales y peculado por
apropiación.
2. El representante de la víctima, consideró que el

detrimento patrimonial endilgado no se encuentra
acreditado, por lo que la solicitud de la Fiscalía debe
atenderse en sentido favorable, sin perjuicio del trámite que
contra otras personas deba surtirse respecto de la
responsabilidad fiscal.
Agregó, que los sobrecostos no son ajenos a los procesos

de contratación estatal, siendo tarea de los órganos de
control y de la Fiscalía identificarlos, lo cual no es óbice para
que esa labor de investigación conlleve a determinar la no
injerencia o participación del funcionario en los hechos,
como en este caso, en el que no fue posible demostrar la
intervención del acusado, por lo tanto, no puede elevar una
solicitud distinta a la de la absolución.
3. El Ministerio Público, solicitó fallo de condena. En su

criterio la prueba recaudada logró demostrar la teoría del
caso de la Fiscalía, pues indiscutible resultan las múltiples
irregularidades sustanciales que el convenio presentó, tanto
en la etapa precontractual como en la de celebración.
En cuanto al primer cargo, concluyó que ABADIA

CAMPO como ordenador del gasto debió verificar la legalidad
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de la etapa precontractual para comprobar el cumplimiento

de requisitos legales esenciales, empero, se demostró que de
manera intencional suscribió unos inadecuados estudios
previos, eludió la licitación pública imponiendo la
contratación directa, y pese a la vulneración de los principios
de transparencia y economía perfeccionó el convenio sin que
su comportamiento pueda justificarse bajo el concepto del
principio de confianza, pues su cargo le imponía el deber de
control antes de firmarlo.
Respecto del peculado, afirmó que la Fiscalía con la

prueba documental que incorporó y el testimonio de la perito
Esperanza Montes Rincón, probó los sobrecostos en los que
se incurrió al adquirir el material bibliográfico puesto que los
precios reales del mercado eran inferiores, verificándose de
esa manera la apropiación indebida de recursos públicos por
parte de terceros en cuantía de $817.482.400.00, suma que
corresponde a la diferencia entre lo pagado por la
gobernación del Valle del Cauca a la fundación «Calimio» y lo
cancelado por esta a las empresas con las que subcontrató
para cumplir con el objeto del convenio.
4. La defensa pidió la absolución de su prohijado,

porque la modalidad por la que debía adelantarse el proceso
de contratación era por el convenio interadministrativo y no
por otra, como en efecto se hizo, en el que la fundación
«Calimio» recibió el valor de los libros y asumió a su cargo el
transporte para materializar su entrega a las diferentes
instituciones educativas, conforme lo exige el Decreto 777 de
1992.
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Afirmó, que tanto en los contratos que se rigen por la

Ley 80 de 1993 o en aquellos regulados por normas
especiales como los convenios, no resulta extraño que los
contratistas establezcan relaciones con particulares a través
de contratos como el de suministro o compraventa sin que
ello signifique subcontrataciones, por lo tanto, en este caso
no es posible hablar de tal figura, máxime cuando en los
análisis elaborados por la secretaría de educación
departamental y en el texto del convenio, nunca se estableció
que los libros fueran de autoría o de elaboración de la
fundación «Calimio».
En lo concerniente a los estudios de mercado señaló que

los textos objeto del convenio se encontraban relacionados
específicamente en la ficha del proyecto y que en la minuta
además se encontraba el CUBS, por ende, los precios
registrados en el SICE permiten establecer junto con el
testimonio de Esperanza Montes que su adquisición no podía
darse directamente, sino que se debía hacer a través del
sistema denominado «placista», es decir, porque no se
conseguían en el mercado sino por medio de distribuidores
de libros autorizados, como lo afirmaron los testigos
pertenecientes a las editoriales los cuales además
mencionan el manejo de dos listados de precios, uno a los
primeros y otro al público.
Sostuvo que en virtud de la delegación y conforme al

manual de funciones, el secretario de educación
departamental registró el proyecto y fue el secretario de
desarrollo pedagógico adscrito a esa dependencia el que
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rindió concepto favorable, por tanto, el convenio cumplía con

los parámetros técnicos y legales, era de inversión social y no
de gastos de funcionamiento como lo demuestra la prueba
documental. A lo que se suma la declaración que sobre el
particular rindió el secretario jurídico, Raimundo Tello, por
lo que no existe fundamento para responsabilizar a su
defendido del cargo por el cual fue acusado.
En cuanto a la celebración del convenio insistió en la

participación de las secretarías de educación, jurídica y la de
planeación, lo que lleva a concluir que por delegación y bajo
el principio de confianza y buena fe los funcionarios
encargados «entregaron el producto» al entonces gobernador
ABADIA CAMPO, descartando cualquier responsabilidad en
su contra por desconocimiento de las normas que regulan los
convenios interadministrativos.
De otro lado, manifestó, no es posible la imputación

bajo los parámetros de la Ley 80 de 1993, ya que se trata de
libros de distintas editoriales, lo cual sería imposible y muy
costoso realizar una contratación bajo esta normatividad,
esto afectando principios como los de eficiencia y
trasparencia del Estado.
Argumentó que el tipo penal de celebración de contratos

sin el lleno de requisitos no se logró demostrar, esto según
las pruebas obrantes en el proceso; abonado a esto, aclaró
que en el delito de peculado la Contraloría Departamental
estableció que su prohijado sí cumplió con el contrato pues
los libros fueron entregados a las instituciones educativas y
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los recursos no se desviaron.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. De la petición de absolución perentoria
Pese a que la señora Fiscal no solicitó directamente la

absolución perentoria sino que hizo mención a ella en sus
alegatos de conclusión tras valorar el acervo probatorio,
dejando en libertad a la Sala para aplicarla o dictar sentencia
absolutoria, esta Corporación estima necesario hacer unas
ligeras consideraciones sobre esta materia.
Según lo previsto en el artículo 442 de la Ley 906 de

2004, terminada la práctica de pruebas dentro de la etapa
del juicio oral, el fiscal o el defensor podrán solicitar al juez
la absolución perentoria cuando los hechos en que se basó
la acusación resulten «ostensiblemente atípicos»y caso en el
cual el juez resolverá sin escuchar los alegatos de las partes
e intervinientes.
La expresión ostensiblemente atípicos, contendida en el

precepto hace referencia «a un quehacer que de manera
palpable, demostrable, o manifiesto no colinde en la esfera del
derecho penal al no adecuarse a la descripción típica que
previamente ha efectuado el legislador»2, como
insistentemente lo ha entendido la jurisprudencia3.
2CSJ SP, 31 agos 2011, rad. 34848.

3 Ibidem.
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Significa lo anterior, que los hechos de la acusación

después de practicadas las pruebas en el juicio oral, no se
encasillan de manera manifiesta en el supuesto de hecho de
la conducta punible, situación que desvirtúa la necesidad de
continuar con el proceso debido a una evidente atipicidad
objetiva.
En este caso, clausurado el debate probatorio se

continuó con los alegatos preelusivos otorgándose el turno a
la representante de la Fiscalía, quien luego de referirse al
caudal probatorio, a la delegación y al principio de confianza,
sostuvo que las conductas por las cuales se acusó al aforado
no se adecuaban a los tipos penales atribuidos e insistió que
ninguno de los testimonios que presentó ratificó su teoría del
caso, por lo que la Corte tenía dos caminos para tomar la
decisión, la primera la absolución perentoria y la segunda la
sentencia absolutoria.
No cabe duda que esta solicitud la hizo fuera de la

oportunidad legal pues fue precisamente en la fase de
alegaciones de cierre en que postuló la absolución perentoria
y la sentencia absolutoria, siendo que son institutos
diferentes, en tanto, que al invocarse la primera el juez no
debe oír las alegaciones finales de las partes por inanes ya
que la conducta atribuida ha de ser manifiestamente atípica,
mientras que en la segunda se peticiona en las alegaciones y
por supuestos diferentes a la ostensible atipicidad objetiva,
luego de hacerse la valoración de todo el acervo probatorio.
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Así las cosas, surge claro que no presentó la solicitud

oportunamente ni lo hizo por ostensible atipicidad objetiva,
razón por la cual no procedía un pronunciamiento anticipado
de parte de la Sala.
2. Del caso concreto
Bien, superada la etapa de juicio oral la Sala se apresta,

acorde con los lincamientos previstos en el artículo 446 de la
Ley 906 de 2004, a anunciar el sentido del fallo siguiendo los
postulados del inciso final del artículo 7o del Código Procesal
de 2004 y lo previsto en el artículo 381 del referido estatuto
procesal, en el que se prescribe que para condenar se
requiere el conocimiento más allá de toda duda acerca del
delito y de la responsabilidad penal del acusado, fundado en
las pruebas debatidas en el juicio.
En esa medida conviene recordar que la jurisprudencia4

ha señalado que este acto debe contener un razonamiento
sucinto que soporte la decisión, presupuesto bajo el cual la
Sala, pese a la petición de absolución perentoria y de
absolución elevada por la Fiscalía durante las alegaciones
finales5, anuncia el sentido del fallo condenatorio contra el
doctor JUAN CARLOS ABADIA CAMPO, en calidad de
coautor de los delitos de contrato sin cumplimiento de
requisitos legales (artículo 410 del C.P.) y peculado por
apropiación (artículo 397 del C.P.) conforme las siguientes
consideraciones, las cuales se expondrán en extenso en la
4 Cfr. Rad. 27336, Sent. 17/09/07.

5 CSJ SP6808 25 may. 2016, Rad. 43837
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sentencia correspondiente.
2.1. Del delito de contrato sin cumplimiento de

requisitos legales.
Tras valorar en conjunto las estipulaciones probatorias,

los elementos de prueba, los argumentos de la Fiscalía, del
Ministerio Público y de la defensa, la Sala concluye que JUAN
CARLOS ABADIA CAMPO, tanto objetiva como
subjetivamente actualizó su conducta en el delito de contrato
sin el cumplimiento de requisitos legales, consagrado en el
artículo 410 del Código Penal -con el aumento de la Ley 890
de 2004-, en los siguientes términos:
El servidor público que por razón del ejercicio de sus funciones

tramite contrato sin observancia de los requisitos legales esenciales o lo
celebre o liquide sin verificar el cumplimiento de los mismos, incurrirá en
prisión de sesenta y cuatro (64) a doscientos dieciséis (216) meses, multa
de sesenta y seis punto sesenta y seis (66.66) a trescientos (300) salarios
mínimos legales mensuales vigentes, e inhabilitación para el ejercicio de
derechos y funciones públicas de ochenta (80) a doscientos dieciséis
(216) meses.
El supuesto de hecho encierra el actuar de un servidor

público que entre sus atribuciones deba intervenir en el
proceso de contratación y haya incumplido los presupuestos
sustanciales en el trámite o liquidación, u omitido verificar
su concurrencia en las etapas de trámite, celebración o
liquidación6.
2.1.1. La calidad de servidor público del acusado JUAN
6 Cfr. CSJ SP-18532-2017, rad. 43263; reiterada en CSJ SP00017-2021, rad. 49599;
y, CSJ SP0057-2021, rad. 0026.
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CARLOS ABADIA CAMPO y la competencia funcional que

ostentaba como gobernador del departamento del Valle del
Cauca para celebrar el convenio de cooperación de interés
público 0110 de 29 de enero de 2010 con la entidad sin
ánimo de lucro fundación «Calimio», se encuentra acreditada,
(estipulación probatoria No. 2 y prueba de la Fiscalía No. 6).
2.1.2. En este asunto la discusión giró en torno a la

modalidad de contratación escogida y el cumplimiento de los
requisitos legales, por cuanto no se trataba de un convenio
de cooperación de aquellos previstos en el artículo 355 de la
Carta Política, sino de un contrato bilateral con una
contraprestación a favor de la entidad que debía adelantarse
por licitación pública y bajo la normativa de la Ley 80 de
1993, sus modificaciones y decretos reglamentarios.
Para desvirtuar la acusación, la defensa en sus alegatos

afirmó que la administración de su representado no se
equivocó al escoger el convenio previsto en el artículo 355
como modalidad de contratación para desarrollar el proyecto
con el cual serían dotadas las 40 bibliotecas de los 10
municipios del departamento; porque la fundación «Calimio»
recibió de la gobernación el valor del material bibliográfico y
asumió a su cargo el transporte para materializar su entrega
a las diferentes instituciones educativas conforme lo exige el
Decreto 777 de 1992, entendiéndose entonces que lo
pretendido era lograr una colaboración con fines comunes.
Por el contrario, la representante del Ministerio Público

sostuvo que el convenio reunía las características de un
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contrato conmutativo que lo excluía de la aplicación del

régimen especial consagrado en el citado decreto, que por el
monto de la cuantía debía desarrollarse por licitación pública
al amparo de la Ley 80 de 1993.
Con miras a dilucidar el problema jurídico planteado,

es preciso resaltar que la jurisprudencia administrativa
clasiñca los contratos estatales en dos categorías,
diferenciándolas en punto del régimen jurídico aplicable, esto
es, los contratos propiamente dichos reglamentados por la
Ley 80 de 1993 y sus normas complementarias y, los
especiales sujetos a un régimen legal propio que, en todo
caso, no los excluye de aplicar los principios rectores de la
función pública.
Al primer régimen pertenece la modalidad de selección

de licitación pública, prevista en el artículo 30 de la Ley 80
de 1993, definida como «el procedimiento mediante el cual la
entidad formula públicamente una convocatoria para que, en
igualdad de oportunidades, los interesados presenten sus
ofertas y se seleccione entre ellas la más favorable», cuyo
texto además establece las reglas que la rigen y sus efectos
son vinculantes para la administración pública y los
participantes a la convocatoria, además señala las etapas
que deben ser agotadas.
Mientras que el convenio de interés público establecido

en el inciso 2o del artículo 355 de la Carta Política, es una de
las tipologías contractuales perteneciente al régimen de
contratos especiales, regido por la reglamentación expedida
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Ley 906 de 2004
por el Gobierno Nacional mediante los Decretos 777 de 1992

y 1403 de ese mismo año y en lo que no está regulado,
sometido a las normas del derecho privado que reglamentan
la contratación entre particulares, limitada en todo caso por
normas de interés público.
El objeto de los contratos que autoriza la norma

Superior en cita se limita a la realización de actividades o
programas de interés público que conforme a los planes de
desarrollo adelanten instituciones privadas sin ánimo de
lucro. Aquellos que generan una contraprestación directa a
favor de la entidad contratante y los que tienen por objeto
desarrollar proyectos específicos, corresponden al giro
normal de las funciones propias de la entidad estatal y, por
lo tanto, se tipifican dentro de cualquiera de las modalidades
de contratación de la Ley 80 de 1993, debiendo sujetarse a
los procedimientos allí previstos, en especial los de
escogencia del contratista7.
Ahora, cuando lo que el Estado busca es la adquisición

de bienes y servicios para programas o actividades de interés
general, se está en presencia de la excepción contemplada en
el numeral primero del artículo 2o del Decreto 777 de 19928
y se debe contratar en condiciones normales, esto es la Ley
80 de 1993 y sus reformas; pero si lo que quiere es fomentar
un programa o una actividad de interés general en alianza con
7 C.E. Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 24 feb. 2005, rad. 1.626.
8 Artículo 2o. Están excluidos del ámbito de aplicación del presente Decreto: 1. Los
contratos que las entidades públicas celebren con personas privadas sin ánimo de
lucro, cuando los mismos impliquen una contraprestación directa a favor de la
entidad pública y que por lo tanto podrían celebrarse con personas naturales o
jurídicas privadas con ánimo de lucro, de acuerdo con las normas sobre contratación
vigentes.
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un privado sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, con

aportes mutuos de cualquier naturaleza, se está en la
posibilidad contemplada en el artículo 355 de la Carta y se
puede contratar bajo unas especiales condiciones9.
En este asunto, como lo afírmó la procuradora judicial,

la Fiscalía probó que el negocio jurídico con el cuati serían
adquiridos los textos educativos para dotar las 40 bibliotecas
públicas en los 10 municipios del departamento del Valle del
Cauca, reunía las características de un contrato bilateral y
conmutativo10 que en razón a lo pactado y al monto de la
cuantía, debió adelantarse a través de licitación pública
regida por los artículos 24 y 30 de la Ley 80 de 1993, como
se examina a continuación:
i) La gobernación del Valle del Cauca representada por

ABADIA CAMPO, estaba en obligación de respetar y cumplir
el deber de planeación inherente al principio de economía, en
virtud del cual, para todas las modalidades de contratación
le era indispensable la elaboración previa de estudios y
análisis lo suficientemente serios y completos en los términos
previstos en el artículo 3o del Decreto No. 2474 de 200811 (que
9 C.E. Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 25 sep. 2008, rad. 1.911.
10 Artículo 1498 del C. C. Contrato conmutativo: “cada una de las partes se obliga a
dar o hacer una cosa que se mira como equivalente a lo que la otra parte debe dar o
hacer a su vez”.
ii Estudios y documentos previos. En desarrollo de lo señalado en los numerales 7 y
12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, los estudios y documentos previos estarán
conformados por los documentos definitivos que sirvan de soporte para la elaboración
del proyecto de pliego de condiciones de manera que los proponentes puedan valorar
adecuadamente el alcance de lo requerido por la entidad, así como el de la
distribución de riesgos que la entidad propone.
Los estudios y documentos previos se pondrán a disposición de los interesados de
manera simultánea con el proyecto de pliego de condiciones y deberán contener los
siguientes elementos mínimos:
1. La descripción de la necesidad que la entidad estatal pretende satisfacer con la
contratación.
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reglamentó parcialmente la Ley 80 de 1993 y 1150 de 2007 y que
imperaba para la fecha de los hechos) y el artículo 5o del manual

de contratación administrativa -Decreto No. 0926 del 4 de
septiembre de 2008 que implemento el acusado12 (prueba No.
2. La descripción del objeto a contratar, con sus especificaciones y la identificación

del contrato a celebrar.
3. Los fundamentos jurídicos que soportan la modalidad de selección.
4. El análisis que soporta el valor estimado del contrato, indicando las variables
utilizadas para calcular el presupuesto de la respectiva contratación, asi como su
monto y el de posibles costos asociados al mismo. En el evento en que la contratación
sea a precios unitarios, la entidad contratante deberá soportar sus cálculos de
presupuesto en la estimación de aquellos. En el caso del concurso de méritos no
publicará el detalle del análisis que se haya realizado en desarrollo de lo establecido
en este numeral. En el caso del contrato de concesión no se publicará ni revelará el
modelo financiero utilizado en su estructuración.
5. La justificación de los factores de selección que permitan identificar la oferta más
favorable, de conformidad con el artículo 12 del presente decreto.
6. El soporte que permita la tipificación, estimación, y asignación de los riesgos
previsibles que puedan afectar el equilibrio económico del contrato.
7. El análisis que sustenta la exigencia de garantías destinadas a amparar los
perjuicios de naturaleza contractual o extracontractual, derivados del
incumplimiento del ofrecimiento o del contrato según el caso, así como la pertinencia
de la división de aquellas, de acuerdo con la reglamentación sobre el particular.
12 Artículo quinto: En cada uno de los procedimientos se debe tener en cuenta lo
siguiente:
1. definir la necesidad, carencia o requerimiento del bien, servicio u obra
indispensable para la dependencia y conveniencia de la contratación, elaborando
para el efecto Estudios y Documentos Previos, en los cuales se debe tener especial
cuidado en los siguientes aspectos:
* Debe identificarse en forma puntual la descripción de la necesidad que se pretende
satisfacer y su concordancia con los Planes, Proyectos y Programas contenidos en el
Plan de Desarrollo Departamental y Plan de Compras.
* Identificar el tipo de contrato requerido, describiendo su objeto, alcance,
obligaciones generales y particulares, lugar de ejecución, plazo de ejecución,
presupuesto estimado, cantidades, forma de pago y demás aspectos esenciales o
especiales requeridos para el mismo.
* Analizar técnica y económicamente las variables que soportan el valor estimado del
contrato, con precisión en las variables para calcular el presupuesto, determinando
materiales, calidades, costos directos e indirectos en que incurrirá el contratista y
utilidad razonable. El departamento podrá contratar tomando como única
consideración los precios del mercado.
* Analizar eventuales riesgos que se produzcan con la ejecución del contrato, con el
objeto de estimar y tipificar la asignación de riesgos previsibles que puedan afectar el
equilibrio del contrato.
* Determinar el perfil o condiciones que debe acreditar el proponente, identificando
claramente los criterios para valorar el ofrecimiento.
2. Cotizar o invitar a presentar propuesta a persona natural o jurídica que tenga el
perfil para el contrato, indicando las condiciones generales que y especiales del
contrato a celebrar.
3. Obtener por lo menos una propuesta o cotización.
4. Verificar que la propuesta o cotización presentada cumpla con la finalidad
pretendida con la contratación, observando los siguientes aspectos:
* La capacidad jurídica, condiciones de experiencia, capacidad financiera y de
organización las cuales'son objeto de verificación y no otorgan puntaje.
* En el evento de presentarse pluralidad de ofertas, la más favorable será la que
resulte más ventajosa para el departamento de acuerdo con los factores técnicos y
económicos señalados en los estudios y documentos previos.
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1 de la Fiscalía); que sirvieran de soporte para la elaboración

del pliego de condiciones de manera que los proponentes
pudieren valorar en forma adecuada el alcance de lo
requerido por la entidad.
ii) En esta actuación, los documentos que dan cuenta

de los procedimientos contractuales llevados a cabo en la
secretaría de educación departamental, permiten concluir
que dicha dependencia no elaboró unos adecuados estudios
previos, lo que dio al traste con la correcta selección del
procedimiento mediante el cual sería escogido el contratista,
el cual, en términos del numeral Io del artículo 24 del
Estatuto de Contratación Administrativa (derogado por el
artículo 32 de la Ley 1150 de 2007, pero retomado por la misma
normatividad en el numeral Io del artículo 2o), debía efectuarse a
través de licitación pública y no por convenio de interés
público, como a priori se decidió.
En efecto, los estudios previos que sin fecha cierta de

elaboración el entonces gobernador formalizó junto con el
secretario de educación (Prueba No. 4 de la Fiscalía) no cumplen
dicho requisito porque: i) no identiñcó con certeza las
necesidades reales de las instituciones educativas que se
pretendían satisfacer, ii) no señalan la modalidad de
contratación, menos su justiñcación y en los fundamentos
jurídicos se remitió a lo previsto en el artículo 355 Superior,
siendo que el convenio de interés público es un tipo de
contrato especial y no una modalidad iii) no identiñcó los
criterios que tendría en cuenta para seleccionar la oferta más
favorable y, iv) el valor a simple vista superaba la mínima
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Ley 906 de 2004
cuantía y su estimación no tuvo como soporte un verdadero

estudio de precios del mercado, lo que dio lugar a sobrecostos
en el valor del contrato sin justificación alguna, falencias que
dejan entrever la primigenia intención de eludir el proceso
licitatorio para adjudicarlo directamente a la fundación
«Calimio».
Así lo deduce la Sala luego de apreciar el contexto del

mismo como el de los documentos «Metodología General para
la Identificación, Preparación y Evaluación de proyectos» y
«Ficha de Identificación de Proyectos de Inversión del
Departamento» (pruebas No. 2 de la Fiscalía), de los cuales no es
posible extraer las necesidades planteadas por los docentes
y comunidades respecto de la dotación de bibliotecas y
adquisición de textos, ni los criterios que se tuvieron en
cuenta por parte de la secretaría de educación departamental
para seleccionar el material bibliográfico, lo que ocasionó que
algunos de los entregados no resultaran útiles al enfoque de
las instituciones educativas favorecidas con el convenio.
Lo anterior, encuentra soporte probatorio en los

testimonios de Marino Aguirre López y Gloria Obando
Zapata, rectores de las instituciones educativas “La
Primavera” y “Antonio Nariño”, en los municipios de Bolívar
y Bugalagrande, respectivamente, cuyos relatos permiten
inferir que los centros educativos no contaban con la
infraestructura adecuada ni con los espacios necesarios para
adelantar el pnêcto, tampoco con salas de informática que
facilitaran la visualización del contenido de los Cds que
hacían parte del material bibliográfico, menos con el personal
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i
Ley 906 de 2004
capacitado para organizar, clasificar la información y atender

los requerimientos de los estudiantes.
También, que los textos escolares con los que serían

dotadas no cumplían con el enfoque de cada institución, lo
que se hizo fue abastecerlas de manera general y en materias
fundamentales para la enseñanza básica como lo
atestiguaron los rectores y como fácilmente lo deduce la Sala.
de la minuta del convenio 0110 de 2019; pero qué podía
esperarse si no se les indagó acerca del material bibliográfico
que requerían para fortalecer los aprendizajes de sus
alumnos.
Lo cierto es que la necesidad a cubrir no había sido

evaluada conforme a los verdaderos requerimientos de las
instituciones educativas según su enfoque o modalidad, se
insiste, no contaban con la infraestructura adecuada, ni con
las áreas o espacios organizados y destinados a la
conservación de los textos, tampoco con el personal
capacitado con el cual garantizar el acceso a la educación y
el fortalecimiento de actividades curriculares conforme el
plan de desarrollo departamental y el sectorial de educación
2008-2011.
El formato de estudios previos no cita a través de cuáles

de las modalidades de selección (licitación, selección abreviada,
concurso de méritos y contratación directa), de conformidad con el
artículo 2o de la Ley 1150 de 200713, la administración
13 Introdujo modificaciones en la Ley 80 de 1993 y dictó otras disposiciones generales

sobre la contratación con recursos públicos.
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escogería al contratista; tampoco menciona como soporte el

acto administrativo previo que justificaría el proceso de
selección como lo ordena el parágrafo Io ibidem14, menos los
criterios que tendría en cuenta para la escogencia del
ofrecimiento más favorable, siendo que era necesario
describir las condiciones que la persona jurídica debía
cumplir para demostrar la capacidad de ejecutar el contrato,
tan solo menciona la clase de contrato a celebrar: “convenio
de interés público” y, se remite a los fundamentos jurídicos,
esto es, al marco normativo aplicable al artículo 355 de la
Carta Política, siendo que por la descripción del objeto a
contratar y su valor se enmarcaba en un típico contrato de
compraventa de mayor cuantía sujeto al régimen contractual
previsto en la Ley 80 de 1993, por ende, al proceso de
licitación pública y no a un convenio con fines públicos.
En lo relacionado con el estudio previo del precio de

mercado, pese a que el documento alude haber tenido en
cuenta, la prueba incorporada al juicio lo que permite
establecer es que el valor estimado del contrato como lo exigía
el numeral 4o del artículo 3o del Decreto 2474 de 200815 y el
manual de contratación de la entidad, no estuvo soportado
14 La entidad deberá justificar de manera previa a la apertura del proceso de selección

de que se trate, los fundamentos jurídicos que soportan la modalidad de selección
que se propone adelantar.
15 Reglamentó parcialmente la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007 sobre las
modalidades de selección, publicidad, selección objetiva, y se dictaron otras
disposiciones.
Artículo 3o. Estudios y documentos previos. (...)
4. El análisis que soporta el valor estimado del contrato, indicando las variables
utilizadas para calcular el presupuesto de la respectiva contratación, así como su
monto y el de posibles costos asociados al mismo. En el evento en que la contratación
sea a precios unitarios, la entidad contratante deberá soportar sus cálculos de
presupuesto en la estimación de aquellos. En el caso del concurso de méritos no
publicará el detalle del análisis que se haya realizado en desarrollo de lo establecido
en este numeral. En el caso del contrato de concesión no se publicará ni revelará el
modelo financiero utilizado en su estructuración.
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en un completo análisis en el que se indicaran las variables

utilizadas para calcular el presupuesto y su monto, más allá
de los posibles costos que bien puede deducirse tuvieron
como soporte las cotizaciones de precios que en idénticas
circunstancias y en un valor promedio a los
$1.000.000.000.00 presentaron las empresas Grupo
Editorial Pacífico, Ediciones y Dotaciones Viejo Caldas y, la
Fundación Enlace Colombia (estipulación probatoria No. 5).
Cotizaciones que sirvieron de fachada para disfrazar el

propósito de la administración de aparentar actividades de
planeación, pues el monto del convenio no podía tener como
baremo solamente las cotizaciones efectuadas, las que
además fueron presentadas por empresas con vínculos
familiares y laborales con José Antonio Rodríguez Molina,
representante legal de Editorial la Clave del Saber, quien a la
postre terminó suministrando con sobrecostos los textos
escolares objeto del convenio, conforme se verá más adelante,
en lo que atañe al delito de peculado por apropiación a favor
de terceros.
Lo anterior se acreditó con los registros civiles de

matrimonio No. 1992331 del 13 de marzo de 2002, No.
2796002 del 26 de julio de 1999 y el de nacimiento No.
6624032 del 12 de mayo de 1982 (prueba No. 10 de la Fiscalía);
en los que aparece que Alvaro Hernán Granada,
representante legal de Grupo Editorial Pacífico (estipulación
probatoria No. 4) es cónyuge de Carolina Rodríguez Ospina, hija
de José Antonio Rodríguez Molina, esposo de Luz Piedad
Hurtado Cardona de Ediciones Alfa & Omega, con quien la
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fundación «Calimio» suscribió el contrato de suministro

(prueba No. 11 de la Fiscalía).
Respecto del vínculo laboral, con lo declarado por

Esneyder García Suaza, representante legal de Ediciones y
Dotaciones Viejo Caldas (prueba No. 9 de la Fiscalía), quien narró
las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que José
Antonio Rodríguez Molina, para entonces su jefe, le pidió
abrir la aludida empresa, en la que no tuvo ninguna
participación, de la que no conocía la actividad y con la que
no adelantó proceso de contratación con el Estado. Además
de brindar detalles acerca de la relación que aquél mantenía
con el entonces gobernador JUAN CARLOS ABADIA CAMPO
cuando estuvo en campaña, aspecto que la defensa en uso
del contrainterrogatorio y en los alegatos, no controvirtió.
De otra parte, se estableció que la tercera empresa, esto

es, la Fundación Enlace Colombia, dentro de su objeto social
no contemplaba como actividad la dotación de bibliotecas,
como lo comprueba el certificado de existencia y
representación (prueba No. 8 de la Fiscalía) y para el 29 de enero
de 2010, cuando Luz Delly Martínez Collazos, representante
legal de la Fundación «Calimio» y el gobernador JUAN
CARLOS ABADIA CAMPO, suscribían el convenio 0110,
Martínez Collazos hacía parte de la junta directiva como
tesorera de la citada entidad.
Por último y no menos importante, no cuentan con visto

bueno como constancia de haber sido revisados previamente
por un equipo jurídico perteneciente a la Secretaría de
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Educación, dependencia líder del proceso de contratación,

tampoco por la oficina jurídica departamental,
evidenciándose la improvisación con la que fueron
elaborados.
Lo anterior ratifica que la gobernación al amparo de

ABADIA CAMPO no hizo mayor esfuerzo en realizar unos
adecuados estudios previos, incluso, se desconoce la fecha
en que el documento se elaboró, se avaló y suscribió, lo que
lleva a inferir que en realidad esa obligación no se cumplió
con antelación al proceso de selección del contratista.
2. En cuanto a que se trataba de un contrato bilateral y

conmutativo la Sala lo deduce del texto del convenio de
cooperación de interés público 0110 de 29 de enero de 2010
(prueba No. 6 de la Fiscalía), pues lo contratado tenía por objeto
dar cumplimiento al «plan de desarrollo proceso de
fortalecimiento organizativo» a través del proyecto: «Dotación
para el mejoramiento escolar ambientes de aprendizaje», en
ese orden «Aunar esfuerzos para la ejecución del proyecto
DOTACIÓN BIBLIOTECAS ESCOLARES EN EL DEPARTAMENTO DEL
VALLE DEL CAUCA» consistente en dotar con material
bibliográfico "(parágrafo Io de la cláusula primera) a 40 bibliotecas
escolares ubicadas en diferentes instituciones educativas
públicas de 10 municipios del departamento.
Conforme a las obligaciones que se pactaron, la

fundación debía cumplir con: i) «efectuar la ejecución del
Proyecto de adquisición y dotación de las bibliotecas» objeto
del mismo, ii) «destinar de manera específica los recursos
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aportados por el Departamento», iii) aportar los

$72.000.000.00 para la ejecución del convenio, y entregar a
las instituciones beneficiarias el material bibliográfico.
Mientras que al ente territorial le correspondía: i) cancelar el
valor del aporte correspondiente a “mil ochocientos millones
de pesos"16 (sic), ii) suministrarle la información -sin
especificarse cual- para su correcta ejecución; iii) la
designación de un interventor y iv) a promover la veeduría
social del convenio.
En cuanto al valor y forma de pago la minuta señala que

se fijó en $1.072.000.000.00, distribuidos asi:
$1.000.000.000.00 sería el valor que aportaría el
departamento y, $72.000.000.00 la fundación «Calimio»
representados en logística, transporte, dirección general y
gastos generales.
Nótese que el convenio se contrajo a la adquisición del

material bibliográfico para la dotación de bibliotecas públicas
en 10 municipios, actividad que se asignó exclusivamente a
la organización privada, quien de forma autónoma debía
ejecutar el proyecto, entregar directamente los insumos a las
diferentes instituciones educativas e informar al
departamento del Valle del Cauca su avance, por lo que fácil
resulta concluir que las partes no acordaron la ejecución
conjunta de ninguna actividad. Por el contrario, solo la
fundación se encargó de proporcionar los bienes para
alcanzar el objeto pactado, los que obtuvo a través de otro
16 Así se encuentra consignado en la minuta del convenio, incorporada al juicio como

Prueba No. 6 de la Fiscalía.
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particular como se verá más adelante, por medio de un

contrato de suministro.
En ese orden, se probó que lo acordado fue una relación

conmutativa en la que los aportes entregados por cada uno
de los participantes en las cuantías señaladas, lejos estaban
de alcanzar un propósito común, en realidad lo que
constituyeron fue un intercambio de bienes y servicios cuya
adquisición la gobernación podía contratar en condiciones
normales, pues conforme con lo descrito en el artículo 2o del
Decreto 777 de 1992, la contraprestación allí contenida
impedía tramitar y celebrar el convenio de interés público.
Entiéndase por contraprestación directa aquella que se

da cuando el bien, obra o servicio que proporciona, elabora o
ejecuta la entidad sin ánimo de lucro por virtud de los
recursos entregados en el marco del contrato, tiene como
beneficiaría inmediata a la administración y no a la
comunidad. Es por tanto que se ha dicho respecto a estos
contratos que «su finalidad exclusiva es la realización de
labores de carácter social, y, por tanto, no está permitida la
posibilidad de otorgar contraprestaciones a favor de la entidad
contratante ni de un tercero, sino que los beneficios derivados
del convenio deben ir dirigidos a la población»17.
Así mismo, oportuno resulta precisar que en los

contratos como el aquí suscrito no es posible pactar una
17 Cita Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 26 de febrero de 1993, exp.
2073, C. P. Yesid Rojas Serrano. Reiterada por el Consejo de Estado, Sala de lo

Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, 3 abril 2020, Rad.
20001233100020090017001 (46963).
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relación de ese tipo ya que «no son conmutativos, en tanto que,

por la finalidad que persiguen, no puede darse un intercambio
o venta de bienes o servicios, sino un convenio en el que los
contratantes se dedican a colaborarse en el cumplimiento de
sus misiones, lo que se permite si coinciden en el objeto social
del privado que actúe sin ánimo de lucro y la actividad que el
Estado quiere impulsar»18.
Amén de lo prescrito en el artículo 1498 del Código Civil

en cuanto a que “el contrato oneroso es conmutativo, cuando
cada una de las partes se obliga a dar o hacer una cosa que
se mira como equivalente a lo que otra parte debe dar o hacer
a su vez” destacándose que en los negocios civiles, la noción
de cargas mutuas es subjetiva, lo que no sucede en los
contratos estatales donde el criterio de proporción o simetría
en el costo económico de las prestaciones es objetivo de
acuerdo a los precios del mercado19.
De manera que, la imposibilidad de la relación bilateral

está dada por el ánimo que inspira a las partes, en la medida
que comparten una finalidad altruista, puesto que la entidad
privada “contrata sin pretender obtener una remuneración por
la actividad de interés público que desarrolla y la entidad
estatal participa para apoyarlo en ese fin, pero nunca para
retribuirle, pagarle o remunerarle por la ejecución de esta”20.
Bajo esa lógica, cuando lo que el Estado busca es la
18 Consejo de Estado Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 3 de abril de 2020,

Rad. 2000123310002009007001 (46963).
CC C-892 de 2001.
20 Ibidem
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adquisición de bienes y servicios para programas o

actividades de interés general se está en presencia de la
excepción contemplada en el numeral Io del artículo 2o del
Decreto 777 de 1992, que imposibilidad acudir al convenio
previsto en el artículo 355 Superior, por tanto, debe
contratarse en condiciones normales, esto es, bajo el régimen
de la Ley 80 de 1993 y sus reformas.
Ahora, la suma de $72.000.000.00 correspondientes al

aporte que efectuaría la fundación «Calimio», que según lo
pactado estaría representados en logística, transporte,
dirección general y gastos generales, son típicas de un
contrato de compraventa que se incluyen en el precio de la
cosa objeto del contrato a entregar y, como una obligación
del vendedor; compromiso que en este caso asumieron
Ediciones Alfa & Omega y La Clave del Saber, al suministrar
el material bibliográfico, entregarlo de manera oportuna y en
la fecha señalada, como lo estipuló el contrato de suministro
(Prueba No. 11 de la Fiscalía) con quien la entidad sin ánimo de
lucro subcontrató por $1.000.000.000.00, por lo que se
concluye que dicho aporte tan solo fue una fachada más para
hacerlo parecer como un convenio de cooperación legal.
En ese orden de ideas, no cabe duda que la relación

entre las partes se enmarcaba en un contrato conmutativo
en la que concurrían actividades propias de la compraventa,
pese a ello, la administración representada por el entonces
gobernador ABADIA CAMPO, tramitó y celebró el aludido
convenio dándosele apariencia de interés público, siendo que
por las características del objeto, las circunstancias de la
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contratación, la cuantía y la destinación del bien, obra o

servicio, lo apropiado era adelantarlo a través del proceso
regulado en la Ley 80 de 1993.
3. Ahora bien, con el oficio No. 050-279009 del 10 de

mayo de 2017, expedido por el departamento administrativo
de hacienda y finanzas públicas de la gobernación (prueba No.
7 de la Fiscalía), se demostró que el presupuesto inicial de
ingresos y gastos del departamento del Valle del Cauca para
la vigencia fiscal del año 2010, ascendía a la suma de
$1.374.450.542.476, que el salario mínimo mensual para ese
año se fijó en $515.000.00 (Resolución 5053 de 30 de diciembre
de 2009), por lo que la menor cuantía para contratar
correspondía hasta el valor de $515.000.000.00 y, la mínima
hasta $51.500.000.00.
A partir de lo anterior surge diáfano que el valor del

aporte efectuado por el departamento del Valle del Cauca
para esa contratación ascendía a los $1.000.000.000.00, por
ende, excedía la menor cuantía ($515.000.000.00), razón por la
cual no era jurídicamente viable adelantarla bajo el trámite
previsto en el artículo 355 Superior; lo ordenado a la
administración a cargo del entonces gobernador ABADIA
CAMPO, era cursar la licitación pública al tenor de los
artículos 24 y 30 de la Ley 80 de 1983, sin embargo, bajo el
ropaje del convenio de cooperación de interés celebró un
negocio jurídico que por su objeto correspondía a una
compraventa de mayor cuantía.
Pese a que se configuraba la excepción contemplada en
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el numeral primero del artículo 2o del Decreto 777 de 1992,

porque lo contratado implicaba una contraprestación
directa, el acusado ABADIA CAMPO suscribió el convenio
consagrado en el artículo 355 Superior, siendo que por las
características del objeto, las circunstancias de la
contratación, la cuantía y la destinación del bien, obra o
servicio, se insiste, lo obligado era adelantarlo a través del
proceso licitatorio regulado en la Ley 80 de 1993. Dicha
desatención permite colegir que se utilizó para eludirlo y con
ello favorecer a terceros, transgrediendo de esa forma los
principios de legalidad21 (artículos 6o, 121 y 122 de la Carta
Política) y transparencia22 (artículo 24 de la Ley 80 de 1993).
2.1.3. Dilucidado que el procedimiento a seguir era el

de la licitación pública, es necesario verificar cuáles eran las
etapas previstas por la ley bajo las cuales se debió tramitar
la fase precontractual.
En los términos previstos en el artículo 30 de la Ley 80

de 1993, la licitación pública es el procedimiento por medio
del cual la administración invita públicamente a todas
aquellas personas que reúnan las condiciones y aptitudes
para celebrar un contrato, permitiendo la presentación de
ofertas en igualdad de condiciones, siempre y cuando los
oferentes cumplan los requisitos exigidos en los pliegos de
21 Según el cual, los servidores públicos solo pueden ejercer las funciones asignadas
específicamente en la Constitución y en la ley y, en consecuencia, son responsables,
entre otras razones, por infringir tales disposiciones y por omisión o extralimitación
en el ejercicio de sus funciones.
22 En el sentido de disponer que la escogencia del contratista para la celebración de
contratos con entidades estatales se efectuará siempre a través de licitación o
concursos públicos, excepto en los casos en que por determinadas condiciones
especiales que ameriten cierta rapidez o especificidad para satisfacer las necesidades
de las mimas, se requiere acudir a formas de contratación directa.
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condiciones, lo que le permitirá a la entidad seleccionar la

oferta más favorable a sus intereses.
Se rige por los principios de libertad de concurrencia,

publicidad e igualdad entre los licitantes, cuya inobservancia
por parte de la administración, configura violación al régimen
jurídico de la contratación estatal.
La norma en cita prevé que el jefe o representante legal

de la entidad estatal, ordenará la apertura del proceso de
contratación mediante un acto administrativo denominado
«acto de apertura», el cual estará precedido de los estudios de
conveniencia y oportunidad que justifiquen la contratación y
su adecuación a los planes de inversión, de adquisición o
compras, presupuesto y ley de apropiaciones; igualmente, la
entidad elaborará los respectivos pliegos de condiciones en
los cuales se determinara claramente el objeto de la
contratación, los términos en que esta se llevará a cabo, los
derechos y obligaciones de las partes, y la forma en que se
hará la selección del contratista con indicación de los
respectivos criterios o factores de evaluación.
También dispone acerca de los actos decisorios que se

expiden durante el procedimiento de la licitación y sobre
aquellos de trámite que se requieren para darle impulso, la
oportunidad para hacerlo, las diligencias, actuaciones o
audiencias que deben cumplirse durante su desarrollo, los
términos dentro de los cuales los interesados deben
presentar las propuestas y los requisitos que las mismas
deben cumplir, el plazo para la evaluación de las ofertas, las
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formalidades y efectos del acto de adjudicación, así como su

publicidad, entre muchos aspectos de importancia.
Al esquivar el procedimiento de licitación pública, no

solo se incurrió en la prohibición legal consagrada en el
numeral 8o del artículo 24 de la Ley 80 de 199323, sino que
con la modalidad de selección que escogió facilitó que la
fundación «Calimio» fuera la única invitada a participar, por
ende, la seleccionada.
Ahora, la apreciación del caudal probatorio frente a las

reglas de la sana crítica, especialmente de los documentos
que hicieron parte del expediente administrativo, transmiten
a la Sala la certeza que el procesado suscribió el contrato
0110 de 2010, sin constatar que en su trámite se hubiese
cumplido con los requisitos legales esenciales, en particular,
no existe acto administrativo de apertura, los análisis de
conveniencia como se explicó precedentemente no fueron
suficientemente serios ni completos; y los pliegos de
condiciones brillaron por su ausencia, lo que significa que el
proceso licitatorio de selección del contratista no tuvo una
perspectiva jurídica, técnica y económica, siendo de
obligatorio cumplimiento para la administración y el
contratista pues forma parte esencial del contrato desde la
etapa precontractual, en la de ejecución y en su fase final.
Se desatendió la responsabilidad de publicar el
23 Las autoridades no actuarán con desviación o abuso de poder y ejercerán sus

competencias exclusivamente para los ñnes previstos en la ley. Igualmente, les será
prohibido eludir los procedimientos de selección objetiva y los demás requisitos
previstos en el presente estatuto.
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procedimiento y los actos del proceso de contratación en el

sistema electrónico para la contratación pública (SECOP), a
través del portal único de contratación que ordenaba el
artículo 8o del Decreto 2474 de 200824, porque no se publicó
la invitación a los interesados a participar en el proyecto de
dotación de, bibliotecas, como lo certiñcó la subsecretaría de
administración de recursos de la Secretaría de educación
departamental (prueba de la Fiscalía No.5).
24 Publicidad del procedimiento en el Secop. La entidad contratante será responsable

de garantizar la publicidad de todos los procedimientos y actos asociados a los
procesos de contratación salvo los asuntos expresamente sometidos a reserva.
La publicidad a que se refiere este artículo se hará en el Sistema Electrónico para la
Contratación Pública (Secop) a través del Portal único de Contratación, cuyo sitio web
será indicado por su administrador. Con base en lo anterior, se publicarán, entre
otros, los siguientes documentos e información, según corresponda a cada modalidad
de selección:
1. El aviso de la convocatoria pública, incluido el de convocatoria para la presentación
de manifestaciones de interés cuando se trate de la aplicación de los procedimientos
de precalificación para el concurso de méritos.
2. El proyecto de pliego de condiciones y la indicación del lugar físico o electrónico en
que se podrán consultar los estudios y documentos previos.
3. Las observaciones y sugerencias al proyecto a que se refiere el numeral anterior, y
el documento que contenga las apreciaciones de la entidad sobre las observaciones
presentadas.
4. La lista corta o la lista multiusos del concurso de méritos.
5. El acto administrativo general que dispone la apertura del proceso de selección,
para el cual no será necesaria ninguna otra publicación.
6. La invitación a ofertar que se formule a los integrantes de la lista corta o multiusos
del concurso de méritos.
7. El pliego de condiciones definitivo y la constancia de envío de información a la
Cámara de Comercio para la licitación pública.
8. El acta de la audiencia de aclaración de los pliegos de condiciones y en general las
aclaraciones que se presenten durante el proceso de selección y las respuestas a las
mismas.
9. El acta de la audiencia de revisión de la asignación de riesgos previsibles.
10. El acto administrativo de suspensión del proceso.
11. El acto de revocatoria del acto administrativo de apertura.
12. Las adendas a los pliegos de condiciones.
13. El informe de evaluación a que se refiere el numeral 8 del artículo 30 de la Ley 80
de 1993, así como el de evaluación del concurso de méritos a que se refiere el artículo
69 del presente decreto.
14. El informe de verificación de los requisitos habilitantes para acceder a la subasta
inversa en la selección abreviada de bienes y servicios de características técnicas
uniformes y de común utilización; y la que corresponde en la conformación dinámica
de la oferta a la que se refiere en artículo 14 del presente decreto.
15. El acto administrativo de adjudicación del contrato. En los casos de licitación
pública, también el acta de la audiencia pública de adjudicación.
16. El acto de declaratoria de desierta de los procesos de selección.
17. El contrato, las adiciones, modificaciones o suspensiones y la información sobre
las sanciones ejecutoriadas que se profieran en el curso de la ejecución contractual o
con posterioridad a esta.
18. El acta de liquidación de mutuo acuerdo, o el acto administrativo de liquidación
unilateral.
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Tampoco se cumplió con la publicación del aviso de

convocatoria a veedurías ciudadanas obligatorio para el
seguimiento, vigilancia y fiscalización de la gestión pública25,
aunque se halló el documento en los archivos de la
gobernación, la subsecretaría de administración de recursos
del ente territorial certificó que este no se publicó (prueba No.
5 de la Fiscalía), lo que conlleva incluso a pensar que los
estudios previos corrieron igual suerte.
Sobra precisar que las cotizaciones presentadas por

Ediciones y Dotaciones Viejo Caldas, Fundación Enlace
Colombia y Grupo Editorial del Pacíñco (estipulación probatoria
No. 5), no se elaboraron como parte de alguna propuesta
(técnica o económica) que en virtud de unos pliegos de
condiciones se hubiesen entregado a la entidad para que
escogiera la mejor oferta o la más conveniente, sino que
conforme a estas se fijó en los estudios previos el valor
estimado del contrato, ello sin dejar de lado el hecho
irrefutable que las citadas empresas hicieron parte del
montaje con el cual la administración pretendió darle
apariencia de legalidad al proceso contractual, cuando en
realidad la fundación «Calimio», ya había sido seleccionada
de antemano.
Como puede verse la administración del entonces

gobernador, burló los requisitos esenciales que integran la
25 En cumplimiento del articulo Io de la Ley 850 de 2003, por medio del cual la entidad
invita a todas las personas y organizaciones interesadas en hacer veeduría sobre la
gestión pública y que se encuentran conformadas de acuerdo a la ley, para que
realicen el control social a los procesos contractuales, como un derecho, deber,
facultad y responsabilidad de hacerse presente con la dinámica social.
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licitación pública.
2.1.4. Ahora, si en gracia de discusión se aceptara que

la modalidad escogida por el acusado ABADIA CAMPO para
tramitar y celebrar el convenio de cooperación de interés
público 0110 el 29 de enero de 2010 hubiese sido la acertada,
de igual forma los requisitos esenciales dispuestos en el
Decreto 777 de 1992, modificado por el 1403 de 199226 -
actualmente derogado por el Decreto 92 de 2017-, que reglamentó
la celebración de los contratos a que se refiere el inciso
segundo del artículo 355 Superior, se desconocieron, ya que
la fundación no cumplía los requisitos de reconocida
idoneidad y el objeto contratado no tenía como fin impulsar
un programa social, dado que para satisfacer lo pactado
acudió a la subcontratación.
El primer requisito al que se refiere la aludida

normatividad se relaciona con la naturaleza jurídica del
contratista, pues las actividades benéficas de la
26 Artículo Io Los contratos que en desarrollo de lo dispuesto en el segundo inciso

del artículo 355 de la Constitución Política celebren la Nación, los Departamentos,
Distritos y Municipios con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida
idoneidad, con el propósito de impulsar programas y actividades de interés público,
deberán constar por escrito y se sujetarán a los requisitos y formalidades que exige
la ley para la contratación entre los particulares, salvo lo previsto en el presente
Decreto y sin perjuicio de que puedan incluirse las cláusulas exorbitantes previstas
por el Decreto 222 de 1983. "Los Contratos cuya cuantía sea igual o superior a cien
salarios mínimos mensuales deberán publicarse en el Diario Oficial o en los
respectivos diarios, gacetas o boletines oficiales de la correspondiente entidad
territorial. Adicionalmente, aquellos que celebren la Nación y los establecimientos
públicos del orden nacional cuya cuantía sea igual o superior a cinco mil salarios
mínimos mensuales deberán someterse a la aprobación del Consejo de
Ministros". Modificado Decreto Nacional 1403 de 1992.
Se entiende por reconocida idoneidad la experiencia con resultados satisfactorios que
acrediten la capacidad técnica y administrativa de las entidades sin ánimo de lucro
para realizar el objeto del contrato. La autoridad facultada para celebrar el respectivo
contrato deberá evaluar dicha calidad por escrito debidamente
motivado. Modificado Decreto Nacional 1403 de 1992
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Ley 906 de 2004
administración, solo pueden cumplirse a través de entidades

privadas sin ánimo de lucro de reconocida idoneidad,
entendida esta como: «la experiencia con resultados
satisfactorios que acrediten la capacidad técnica y
administrativa de las entidades sin ánimo de lucro para
realizar el objeto del contrato^7.
El segundo, tiene que ver con el objeto o materia, la cual

se circunscribe a impulsar programas y actividades de
interés público de contenido eminentemente social, conforme
al ámbito de aplicación del artículo 355.
El tercero, alude a que dichos contratos estén acordes

con el plan nacional y los seccionales de desarrollo.
Para desvirtuar la acusación respectó a este particular,

la defensa incorporó al juicio el concepto jurídico que el 29
de enero de 2010 suscribió el secretario jurídico
departamental, Raimundo Antonio Tello Benitez (prueba No. 8
de la defensa), en el que afirma que dicha calidad la evaluó el
secretario de educación, Eiber Gustavo Navarro -dependencia
de la cual provenía el proceso contractual- según el certificado de
idoneidad que aquel expidió, en el que constaba que la
fundación acreditaba la capacidad técnica y administrativa
para realizar el objeto del convenio.
Empero, es el mismo concepto jurídico el que deja en

evidencia la falta de idoneidad, pues del acápite «de la
27 Inciso 3o del artículo Io del Decreto 777 de 1992, modificado por el Decreto 1403
de 1992.
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naturaleza jurídica y de la capacidad contractual de la

Fundación Calimio», se extracta que la entidad contratada
dentro de sus actividades no contemplaba el cumplimiento
de proyectos como el de las bibliotecas escolares públicas,
pese a tal falencia la administración certificó dicho requisito,
viabilizó la celebración del convenio de interés público y lo
adjudicó sin mayor inconveniente.
El incumplimiento de este requisito se ratificó un mes

después de formalizado el convenio, con la suscripción el 28
de febrero de 2010 del contrato de suministro por parte de la
representante legal de la fundación «Calimio», Luz Delly
Martínez Collazos, con Luz Piedad Hurtado Cardona de
Ediciones Alfa y Omega (prueba No. 11 de la Fiscalía) cuyo objeto
no era otro distinto al de proveer los elementos para la
dotación de material bibliográfico.
Material escolar cuya descripción y cantidades resultan

ser las mismas a las que hace alusión el parágrafo I de la
primera cláusula del objeto del convenio investigado (Prueba
No. 6 de la Fiscalía) pero con una diferencia en el valor pues se
fijó en $1.000.000.000.00, es decir, con el aporte hecho por
la gobernación como contraprestación económica, siendo
evidente que se contrae a una compraventa de bienes que en
nada tienen que ver con el programa o actividad de interés
público que se pretendía satisfacer.
El hecho de subcontratar el objeto de lo convenido y

trasladar con ello la facultad que le otorgó el Estado para
manejar los recursos públicos a otro particular, lleva incluso
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Ley 906 de 2004
a concluir que ni siquiera aportó los $72.000.000.00 como lo

había pactado, ya que dicha suma estaría representada en la
logística para entregar el material bibliográfico en las
instituciones educativas, obligación que también
subcontrató según lo advierte el documento.
En síntesis, la fundación «Calimio» no ostentaba tal

idoneidad, no tenía la capacidad técnica ni administrativa
para cumplir el objeto pactado, por ende, no se reunían las
condiciones de legalidad para suscribir el convenio de
cooperación de interés público previsto en el artículo 355 de
la Constitución Nacional.
Ahora, el hecho de haber pasado por alto el proceso

licitatorio lo qUe permite es inferir la intención de direccionar
la adjudicación del convenio a la fundación «Calimio», cuyo
propósito no era otro que beneficiar a Luz Piedad Hurtado
Cardona, con quien la contratista subcontrató el objeto del
convenio y, a su cónyuge José Antonio Rodriguez Molina,
porque así lo previo la administración desde los albores de la
fase precontractual del convenioj, como se explicó en
i
precedencia. !
La Sala concluye que las irregularidades advertidas

soslayaron los principios de transparencia, economía y
selección objetiva consagrados artículos 24, 25 y 29 de la Ley
80 de 199328.
28 Transparencia: Persigue la garantía que, en la formación del contrato, con plena

publicidad de las bases del proceso de selección y en igualdad de oportunidades de
quienes en él participen, se escoja la oferta más favorable para los intereses de la
administración, de suerte que la actuación administrativa de la contratación sea
imparcial, alejada de todo favoritismo y, por ende, extraña a cualquier factor político.
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La infracción de los requisitos legales sustanciales a los

que se ha hecho alusión tipifica objetivamente el delito de
contrato sin cumplimiento de requisitos legales previsto en el
artículo 410 del Código Penal, por cuanto se tramitó y JUAN
CARLOS ABADIA CAMPO, en su condición de gobernador del
departamento del Valle Cauca, celebró el convenio de interés
público 0110 de 2010, sin verificar el cumplimiento de las
exigencias señaladas.
Además, este punible le es atribuible jurídicamente al

acusado, contrario al parecer de la Fiscalía y la defensa,
quienes al unísono sostienen que operó en su favor el
principio de confianza.
En efecto, está demostrado que JUAN CARLOS ABADIA

CAMPO, para la época de los hechos desempeñaba el cargo
de Gobernador del Departamento del Valle del Cauca, por lo
que sobre él recaía la potestad de celebrar los contratos a
nombre del ente territorial, según se desprende del literal b
del numeral 3o del artículo 11 de la Ley 80 de 1993.
También garantiza otros principios, entre los que se encuentran los de imparcialidad,
igualdad, moralidad y selección objetiva en la contratación, para lo cual se
instrumente procedimientos de selección, con actuaciones motivadas, públicas y
controvertibles por los interesados, con el fin de elegir la mejor oferta.
Economía: En cumplimiento también del deber de planeación y el principio de buena
fe precontractual, las entidades no pueden iniciar procesos de contratación si no
existen las respectivas partidas o disponibilidades presupuéstales; igualmente, deben
con antelación al inicio del proceso de selección del contratista analizar la
conveniencia o inconveniencia del objeto a contratar y obtener las autorizaciones y
aprobaciones para ello (No. 7 art. 25), así como elaborar los estudios, diseños y
proyectos requeridos, y los pliegos de condiciones.
Selección objetiva: Es un deber -regla conducta- en la actividad contractual, un
principio que orienta los procesos de selección tanto de licitación pública como de
contratación directa, y un fin pues apunta a un resultado, cual es, la escogencia de
la oferta más ventajosa para los intereses colectivos perseguidos con la contratación.
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Ahora, en los alegatos finales la Fiscalía y la defensa

demandaron la aplicación del principio de confianza como
criterio excluyente de la imputación objetiva, aduciendo que
si bien es cierto el mandatario celebró el convenio, no lo es
menos que el trámite precontractual lo había delegado en el
secretario de educación departamental -Eiber Gustavo
Navarro Piedrahita-, por lo que debía exonerársele de
responsabilidad.
Opuesto a lo esbozado por las partes, la prueba

acopiada demuestra que la conducta le es atribuible al
acusado como quiera que al firmar el convenio no actuó
amparado en el aludido principio. Veamos:
Primero, siendo la delegación un mecanismo que

permitía trasladar la competencia a otros funcionarios, en
este caso al secretario de educación, no se probó la existencia
del acto formal que expresara las condiciones de tiempo,
modo y lugar para su ejercicio, tal y como lo establece el
artículo 10° de la Ley 489 de 199829.
Segundo, si no medió acto de delegación, lo que se

presentó fue la desconcentración de algunas actividades
contractuales en la secretaría de educación, para entonces a
cargo de Eiber Gustavo Navarro Piedrahita; lo que obligaba
al gobernador ABADIA CAMPO a realizar labores de
verificación, control y vigilancia, precisamente por su
condición de representante legal y ordenador del gasto del
29 “Requisitos de la delegación. En el acto de la delegación, que siempre será escrito,

se determinara la autoridad delegataria y las funciones o asuntos específicos cuya
atención y decisión se transfieren... ”
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departamento del Valle del Cauca.
Tercero, lo que el proceso demostró fue que el convenio

0110 de 2010 se tramitó y celebró con múltiples
irregularidades de transcendencia penal, porque: i) se acudió
a la contratación prevista en el artículo 355 de la
Constitución Política para eludir la licitación pública30, ii) la
entidad contratante no cumplía el requisito de idoneidad
para desarrollar el objeto del contrato, pues no reunía las
condiciones ni aptitudes para haber sido seleccionada en el
proceso de licitación pública, presupuesto que tampoco
ostentaba en el convenio de cooperación de interés público31,
si en gracia de discusión se hubiese escogido correctamente
la tipología del contrato; üi) los estudios y documentos
previos no fueron serios ni completos32 y, iv) el proceso y sus
actos no se publicaron en el sistema electrónico para la
contratación pública -SECOP-33, anomalías que el acusado
pudo advertir si hubiera ejercido un solo acto de dirección,
control o vigilancia, incluso, desde antes de suscribir los
estudios previos, pero no fue así.
Aceptar la postura diversa sería tanto como pregonar

que ABADIA CAMPO en el proceso precontractual y
contractual era un convidado de piedra, un simple
tramitador de las labores desarrolladas por sus subalternos
o que solamente le competía firmar las minutas de los
30 Artículo 24 y 30 de la Ley 80 de 1993.

31 Artículo Io del Decreto 777 de 1992 (que reglamentó la celebración de los contratos
a que se refiere el inciso 2o del artículo 355 de la Constitución Política).
32 Artículo 3o del Decreto 2474 de 2008 (normatividad que reglamentó parcialmente
la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007, sobre las modalidades de selección,
publicidad, selección objetiva).
33 Artículo 8o ibidem.
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contratos, cuando en realidad era su responsabilidad que

todo el trámite se adelantara conforme a la ley; empero, en
este proceso contractual no llevó a cabo ningún control o
labor de vigilancia, razón por la que no le es posible
escudarse en el principio de confianza con sus subalternos
para trasladarles a ellos el compromiso penal que le
corresponde asumir en este asunto, por lo que le es atribuidle
la acción típica.
Por ese motivo no es admisible para la Sala la

invocación del principio de confianza, por cuanto, se
evidenció que ABADIA CAMPO fue correalizador del
comportamiento lesivo y, en consecuencia, no puede cifrar
en terceros una actuación debida cuando él mismo
participaba de ella por lo que de común acuerdo con el
creó un riesgo jurídicamente desaprobado, en la medida que
se abstuvo de ejecutar los deberes legales de vigilancia y
control, el cual se concretó en el resultado típico, esto es, en
la suscripción de un contrato ilícito en su trámite sin verificar
el cumplimiento de los requisitos legales, que por supuesto
sabia se habían incumplido, como se explicará más adelante.
Es apenas obvio que, si el acusado actuó de común

acuerdo con su secretario de educación, distribuyéndose
funciones y aportando objetivamente lo que le correspondía
hacer para obtener el resultado típico; no podía escudarse en
que estuvo amparado en el principio de confianza y aducirlo
como argumento defensivo, pues era consciente que el
trámite contractual se estaba adelantando de forma
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ü
Ley 906 de 2004
amañada para descargar toda la responsabilidad en sus

subalternos, al aducir que confiaba en que estaban actuando
conforme el deber ser; cuando se demostró que se abstuvo
de ejercer control y vigilancia sobre ellos, y que firmó el
convenio sin constatar que se hubiese adelantado conforme
a la ley.
2.1.5. En cuanto al tipo subjetivo el actuar intencional

de ABADIA CAMPO es evidente, puesto que al 29 de enero de
2010, conocía muy bien sus deberes legales como
gobernador y la responsabilidad que le imponía ser el
ordenador del gasto; tenía 2 años de experiencia en el cargo,
recibió capacitación en administración pública y era
especialista en derecho administrativo (estipulación probatoria
No. 3), por tanto, sabía que en materia contractual le
correspondía vigilar y controlar la función desconcentrada.
A la par, conocía que en la tramitación del convenio de

cooperación 0110 de 2010 se había omitido cumplir con las
exigencias establecidas en la ley, no obstante, de manera
voluntaria se apartó del proceso contractual y decidió
suscribirlo, en razón a:
1. La omisión de la licitación, la selección del

contratista -fundación «Calimio» con soslayo de los
principios de legalidad, transparencia, selección objetiva y la
celebración del contrato sin verificar el cumplimiento de
requisitos legales de su esencia, fueron aspectos conocidos
y queridos por el aforado.
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2. Los estudios previos que formalizó junto con el

secretario de educación no contaban con fecha cierta, el valor
estimado en el documento a simple vista superaba los límites
de la contratación impuestos para la administración en el
año 2010, esto es, la menor cuantía ($515.000.000.00), dato
que no podía desconocer porque no era ajeno al presupuesto
anual del departamento; por tanto, era consciente que el
proceso de selección del contratista por regla general debía
realizarse por licitación pública y no por el previsto en el
artículo 355 de la Carta Política.
Una revisión simple al contenido del documento y a sus

anexos previo a rubricarlo le bastaba para advertir que el
valor del contrato superaba la mínima cuantía, que lo
descrito en el objeto a contratar y las condiciones generales
era la compraventa de unos textos escolares con los cuales
serían dotadas las 40 bibliotecas en los 10 municipios que
implicaba bilateralidad y una contraprestación, situación
que configuraba la excepción prevista en el en el numeral 1 °
del artículo 2o del Decreto 777 de 1992 y que obligaba a la
entidad a celebrar el negocio jurídico en condiciones
normales, esto es, conforme a las normas contenidas en el
régimen de contratación -Ley 80 de 1993- y no bajo la figura
del convenio de cooperación.
Inobservó que no se citaba la modalidad adecuada de la

selección del contratista; ni las condiciones mínimas y
necesarias que la persona jurídica a contratar debía acreditar
a efecto de demostrar la capacidad de ejecutar el contrato, es
decir, la idoneidad y/o experiencia que debía poseer, la que
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de todos modos no cumplía a la luz de los presupuestos

fijados en la Ley 80 de 1993 para la licitación pública y/o del
Decreto 777 de 1992 para los convenios de interés público,
esa omisión lo que deja entrever es la intención de
adjudicarlo de antemano a la fundación «Calimio», entidad
que no cumplía con el aludido presupuesto y que se utilizó
como medio para que Luz Piedad Hurtado Cardona y José
Antonio Rodríguez Molina, a quien el mandatario conocía
como lo declaró Esneyder García Zuasa, se apropiaran de los
recursos del departamento.
Tampoco advirtió que no tenía registro de revisión o

visto bueno por parte del grupo de abogados en contratación
adscritos a la secretaría de educación departamental, siendo
que como lo narró en el juicio Raimundo Antonio Tello
Benitez -secretario jurídico-, cada dependencia contaba con
un equipo experto en la materia que se encargaba de esa
labor ya que «los estudios previos los subía a donde el
gobernador previa revisión de su equipo jurídico», empero, lo
que devela el documento a simple vista es que tal control no
se realizó, pues en su contenido no existe rastro o evidencia
que compruebe que así sucedió.
En suma, los estudios previos no contaban con fecha de

suscripción, el valor aproximado del convenio superaba los
límites de la contratación impuestos para la administración
en el año 2010, lo que conllevaba a que la modalidad
contractual por la que debió cursar el negocio jurídico fuera
el de la licitación pública; que no describía las condiciones
que debía cumplir la entidad a contratar y, sin contar con la
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revisión de un equipo jurídico, el acusado sin mayor

dedicación ni esfuerzo, participó en su suscripción.
Por los términos en los que se elaboró y se avaló el

aludido documento, es posible deducir que ABADIA CAMPO
estaba al tanto del quiebre de la normatividad contractual,
se insiste, no era inexperto en el tema de contratación, estaba
al tanto de las cuantías, cuyos valores se determinan en
consideración al presupuesto anual de la respectiva entidad,
por ende, era consciente que cuando el valor superaba la
mínima cuantía, la escogencia del contratista debía hacerse
a través de licitación.
Empero, lo rubricó y permitió que se acudiera a la ñgura

especiad del convenio de cooperación de que trata el artículo
355 Superior, para utilizarla como fachada o medio con el
cual adjudicarlo directamente sin licitación pública a una
fundación carente de idoneidad para cumplir el objeto
contratado y, con ello, favorecer a terceros.
3. Al avalar con su firma los inadecuados documentos

y estudios previos, conocía y sabía que la modalidad escogida
para adelantar el proceso de contratación no era la correcta,
sin embargo, permitió, como ya se vio, que se desarrollara
con inobservancia de los requisitos esenciales previstos para
la licitación pública en los artículos 24 y 30 de la Ley 80 de
1993, esto es, deliberadamente pasó por alto el acto de
apertura, la publicidad del procedimiento y actos asociados
al proceso de contratación en la plataforma SECOP, a la que
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se refiere el artículo 8o del Decreto 2474 de 200834 (que

modificó parcialmente la Ley 80 de 1993 y 1150 de 2007), así como
la del aviso de convocatoria a veedurías ciudadanas respecto
del cual, por iniciativa propia, debía efectuar.
La no publicación de la invitación a presentar

propuestas impidió la participación en igualdad de
condiciones de eventuales oferentes que sí contaban con la
capacidad para desarrollar el proyecto de “dotación de
bibliotecas escolares en el departamento del Valle del Cauca”,
si ello no se hizo es obvio deducir que los estudios y
documentos previos corrieron igual suerte y, que el objetivo
paro no hacerlo era que todo se orquestara y/o direccionara
para favorecer al contratista -fundación «Calimio»- y a los
terceros, con los que subcontrató.
Baste recordar que las propuestas presentadas por

Ediciones y Dotaciones Viejo Caldas, Fundación Enlace
Colombia y Grupo Editorial del Pacifico, consistentes en unas
cotizaciones, no estaban destinadas a ofrecer los precios
reales del mercado de los textos escolares como se analizó en
el aspecto objetivo, ni en la posibilidad de escoger la entidad
jurídica sin ánimo de lucro que contara con la idoneidad para
cumplir el objeto del convenio, sino que fueron una pieza más
con la cual darle apariencia de legalidad al proceso de
34 Publicidad del procedimiento en el SECOP. La entidad contratante será responsable

de garantizar la publicidad de todos los procedimientos y actos asociados a los
procesos de contratación salvo los asuntos expresamente sometidos a reserva. La
publicidad a la que se refiere este artículo se hará en el Sistema Electrónico para la
Contratación Pública (SECOP) a través del Portal Único de Contratación, cuyo sitio
web será indicado por su administrador. Con base en lo anterior, se publicarán, entre
otros, los siguientes documentos e información, según corresponda a cada modalidad
de selección (...).
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Ley 906 de 2004
contratación, pues en la realidad el oferente, se itera, ya

estaba seleccionado de antemano.
4. Requisitos esenciales que en el caso hipotético de que

hubiera escogido la modalidad de contratación y la tipología
correcta (art. 355 C.N y Decreto 777 de 1992), también inobservó
porque la fundación «Calimio» a quien le adjudicó el contrato
no cumplía con el requisito de idoneidad para ejecutar el
objeto del contrato que de paso sea dicho, lejos estaba de
cumplir un fin social.
5. De otro lado, no hizo reparo alguno al hecho de que

el certificado de disponibilidad presupuestal, el registro
presupuestal (prueba No. 3 de la Fiscalía) y el concepto jurídico
SJ-522, rendido por el secretario jurídico departamental que
viabilizó el convenio (prueba No. 8 de la defensa), se formalizaran
en la misma calenda en la que él suscribiría el convenio de
cooperación 0110, esto es, el 29 de enero de 2010.
Tal comportamiento resulta cuestionable, pues le

bastaba revisar los documentos adjuntos a la minuta así
fuera de manera aleatoria y desprevenida para advertir a
simple vista que los aludidos documentos coincidían en la
fecha de suscripción y, que ese hecho lo que dejaba en
evidencia era la frenética actividad de contratación con la que
se adelantó el proceso, esto es, en el corto lapso de 1 día, por
ende, la forma irregular como se tramitó la etapa
precontractual y la selección de la entidad contratista.
Sin embargo, formalizó el convenio y con ello
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Ley 906 de 2004
comprometió recursos públicos que superaban en casi el

doble la cifra que la ley de contratación autorizaba para
contratar de manera directa.
6. La presunta delegación de la función contractual con

la cual pretendió desligarse de la responsabilidad penal, no
tenía como ñn facilitar y asegurar que la función
administrativa estuviera al servicio de los intereses
generales, sino que fue utilizada deliberadamente por él y su
para tramitar y celebrar el convenio de cooperación 0110 de
2010 en contravía de los principios de la contratación pública
con el cual terminar beneficiando a José Antonio Rodríguez
Molina y a su cónyuge Luz Piedad Hurtado Cardona, que
fueron quienes en últimas recibieron los emolumentos como
contraprestación por la adquisición de los textos con los
cuales fueron dotadas las bibliotecas escolares.
Para la Sala, la conducta del aforado desde un principio

estuvo motivada en el propósito de favorecer la contratación
a terceros, faltó conscientemente a su deber de velar por los
recursos del departamento, era a él a quien le correspondía
verificar que el trámite para su adjudicación se cumpliera
con absoluta observancia de lo previsto en la Ley 80 de 1993,
pero no lo hizo, en todo caso, estaba en la obligación de
informarse en todo momento sobre el desarrollo de la
actividad contractual adelantada en su fase previa por el
funcionario de la Secretaría de educación departamental e
impartirle orientaciones generales sobre el ejercicio de las
funciones que supuestamente delegó.
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Ley 906 de 2004
Sin embargo, a sabiendas de que se estaba adelantando

un trámite ilegal, se abstuvo de ejercer actos de control y
vigilancia, pese a saberlo decidió celebrar el contrato sin
verificar el cumplimiento de los requisitos legales esenciales
en su trámite por parte de los funcionarios en quienes estaba
desconcentrada esa labor.
ABADIA CAMPO no era ajeno al reglamento de los

trámites internos aplicables a la actividad contractual del
departamento, pues en su administración implemento el
manual de contratación, por tanto, era consciente que pese
a que podía desconcentrar o delegar la competencia para
contratar en otros funcionarios, ello no lo desligaba del deber
de dirigir, vigilar y controlar los procesos contractuales y
celebrar los contratos que de estos se derivaran, sin embargo,
de manera soslayada, se reitera, decidió no ceñirse a él.
De otra manera no puede explicarse el hecho de que no

se percatara de las irregularidades que se presentaron en la
etapa precontractual, si no es porque se prestó para ello. De
haber realizado la revisión correspondiente así fuera de
manera aleatoria y desprevenida, como se planteó
anticipadamente, habría detectado las relevantes y
reiterativas anomalías a las que se ha hecho referencia y,
respecto de las cuales la Fiscalía y la defensa no ofrecieron
reparo alguno, más allá de sostener con ahínco que el actuar
del acusado estuvo amparado por el principio de confianza,
cuando es un hecho cierto que en este asunto la figura
jurídica no operó, pues se demostró que en asocio de quien
Página 58 de 81
Ley 906 de 2004
para entonces ocupada el cargo de secretario de educación,

creó el riesgo jurídicamente desaprobado al abstenerse de
vigilar y controlar la etapa precontractual, el cual se concreto
en el resultado típico, esto es, en la firma de un contrato a
todas luces ilegal, sin verificar el cumplimiento de los
requisitos legales esenciales en su trámite.
En ese orden de ideas, emerge diáfano el actuar doloso

del exgobernador JUAN CARLOS ABADIA CAMPO, en la
celebración del convenio de cooperación de interés público
0110 del 29 de enero de 2010, pues de forma deliberada lo
suscribió sin verificar el cumplimiento de los requisitos
legades esenciales inherentes a la fase precontractual en la
cual participó, sin que se acepten los argumentos expuestos
por la Fiscalía y la defensa respecto a que actuó de buena fe,
porque esa labor la hizo su secretario de educación, así como
la oficina jurídica departamental, cuando se itera, no le era
aplicable.
En suma, para la Sala está demostrado que el ex

gobernador actuó con pleno conocimiento y voluntad quiso y
realizó el comportamiento descrito en el artículo 410 del
Código Penal como contrato sin cumplimiento de requisitos
legales.
2.2. Del delito de peculado por apropiación a favor

de terceros agravado
Al igual que la conducta penal analizada en precedencia,

la Sala al valorar en conjunto los medios suasorios y lo
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Ley 906 de 2004
expuesto por las partes e intervinientes en el juicio oral,

concluye que JUAN CARLOS ABADIA CAMPO, tanto objetiva
como subjetivamente actualizó su conducta en el delito de
peculado por apropiación a favor de terceros agravado^
consagrado en el artículo 397- del Código Penal -con el
aumento de la Ley 890 de 2004-, en los siguientes términos:
El servidor público que se apropie en provecho suyo o de un tercero

de bienes del Estado o de empresas o instituciones en que éste tenga
parte o de bienes o fondos parafiscales, o de bienes de particulares cuya
administración, tenencia o custodia se le haya confiado por razón o con
ocasión de sus funciones, incurrirá en prisión de noventa y seis (96) a
doscientos setenta (270) meses, multa equivalente al valor de lo
apropiado sin que supere el equivalente a cincuenta mil (50.000) salarios
mínimos legales mensuales vigentes, e inhabilitación para el ejercicio de
derechos y junciones públicas por el mismo término.
Si lo apropiado supera un valor de doscientos (200) salarios

mínimos legales mensuales vigentes, dicha pena se aumentará hasta en
la mitad. La pena de multa no superará los cincuenta mil salarios
mínimos legales mensuales vigentes.
Si lo apropiado no supera un valor de cincuenta (50) salarios

mínimos legales mensuales vigentes la pena será de sesenta y cuatro
(64) a ciento ochenta (180) meses e inhabilitación para el ejercicio de
derechos y funciones públicas por el mismo término y multa equivalente
al valor de lo apropiado.
Para la estructuración típica de este delito la
jurisprudencia35 ha establecido que se requiere de: i) un
sujeto activo calificado -servidor público-; ii) la apropiación
en provecho personal o de un tercero de bienes del Estado o
de empresas o instituciones en que este tenga parte, o de
bienes o fondos parafiscales, o de bienes de particulares cuya
administración, tenencia o custodia se le haya confiado por
razón o con ocasión de sus funciones; y iii) la competencia
funcional o material para disponer de éstos.
35 Cfr. CSJ. SEP00124-2019. Rad. 47255 de 18 de diciembre de 2019.
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Ley 906 de 2004
De igual modo, señaló que se trata de un delito de

i
ejecución instantánea, es decir, se consuma cuando el bien
oficial es objeto de un acto externo de disposición con ánimo
de apropiación36 , esto es, «cuando el servidor público sustrae
el bien o bienes de la órbita de custodia del Estado con el
ánimo de hacerlos propios o de que un tercero lo haga. El acto
de sustracción priva al Estado de la facultad dispositiva de los
recursos, sin que forzosamente quien cumple la acción entre a
disfrutar o gozar de aquellos, es suficiente que impida al
Estado seguir disponiendo de los recursos confiados al
servidor público»*7.
Pues bien, la Fiscalía endilgó a JUAN CARLOS ABADIA

CAMPO, la comisión de la aludida conducta, porque con
ocasión del convenio de interés público 0110 que celebró el
29 de enero de 2010, el departamento del Valle del Cauca
pagó a la fundación «Calimio» como contraprestación la suma
de $1.000.000.000.00, entidad que para cumplir el objeto
convenido subcontrató con Ediciones Alfa y Omega lo que
generó sobrecostos por $817.482.400.00.
Luego de practicadas las pruebas, la Fiscalía, el

representante de la víctima y la defensa, al unísono
demandaron la absolución del acusado bajo el entendido que
el ex gobernador no tuvo injerencia en la adquisición del
material bibliográfico que en todo caso, se hizo con
fundamento en el listado de precios al público y con
descuentos que podrían ascender al 80% dependiendo los
36 Cfr CSJ. AP. Rad. 38188 de 18 abril de 2012.

37 Cfr. CJS. SP18532-2017. Rad. 43263 de 8 de noviembre de 2017.
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plazos pactados con las diferentes distribuidoras, por ende,

ajustado a los precios del mercado. Y, que el mismo, se
entregó en su totalidad a las instituciones educativas
beneficiarías, por lo que no es posible predicar detrimento
patrimonial alguno.
i*-
Por el contrario, el Ministerio Público considera que la

Fiscalía sí demostró el sobrecosto del convenio, pues los
precios reales del mercado eran sumamente inferiores a la
cuantía del mismo, evidenciándose una apropiación por valor
de $817.482.400.00.
2.2.1. La calidad de servidor público de JUAN GARLOS

ABADIA CAMPO se encuentra acreditada, puesto que para la
fecha de los hechos era el gobernador del Valle del Cauca,
por ende, representante legal y ordenador del gasto, en tal
condición, conforme disponen los artículos 303 Superior y
11, numeral 3o, literal b, de la Ley 80 de 1993, tenía la
función de administrar y ordenar el presupuesto asignado al
departamento, el cual podía comprometer mediante la
celebración de contratos.
A la par, se probó que en su condición de ordenador del

gasto tenía bajo su administración los recursos que recibió
del sistema general de participaciones para poner en marcha
el proyecto «dotación bibliotecas escolares a instituciones
educativas», como lo deja entrever el certificado de
disponibilidad presupuestal CDP-M-077 y el registro
presupuesta! RPC No. 4500003025 que el 29 de enero de
2010, expidió la subsecretaría económica y de presupuesto
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Ley 906 de 2004
(prueba No. 3 de la Fiscalía) por $1.000.000.000.00; recursos

que comprometió al celebrar el convenio de interés público
con la fundación «Calimio» (prueba No. 6 de la Fiscalía).
2.2.2. En cuanto a la apropiación realizada por el

acusado en provecho de terceros, se constató que el 28 de
febrero de 2010, Luz Delly Martínez Collazos, representante
legal de la fundación «Calimio», celebró con Luz Piedad
Hurtado Cardona de Ediciones Alfa y Omega, un contrato de
suministro para la dotación de material bibliográfico en 10
municipios del Departamento del Valle del Cauca (prueba No.
11 de la Fiscalía).
Contrato que desarrolló la Editorial La Clave del Saber

de José Antonio Rodríguez Molina, cónyuge de Luz Piedad
Hurtado Cardona, según el registro civil de matrimonio No.
2796002 del 26 de julio de 1999 (prueba No. 10 de la Fiscalía),
quien entre el 12 y 31 de marzo de 2010, conforme las
facturas incorporadas al juicio, adquirió los textos escolares
del proyecto a editoriales proveedoras y/o distribuidoras de
libros como Editorial Océano de Colombia, Difusora Larousse
de Colombia Ltda, Grupo Editorial Latino Editores y Grupo
Editorial Durán, por $182.517.600.00 (Pruebas Nos. 15, 16, 17
y 18 de la Fiscalía).
Textos escolares que entre el 2 y el 31 de marzo de 2010,

José Antonio Rodríguez Molina vendió en su totalidad a su
esposa Luz Piedad Hurtado Cardona según las facturas de
venta Nos. 5470, 5472, 5474, 5475, 5476, 5477, 5478, 5480,
5482, 5483, 5484, 5485 y 5486 (prueba No. 14 de la Fiscalía), por
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$658.366.000.00 y, que el 22 del aludido mes y año aquella

en virtud del contrato de suministro y en calidad de
ií
representante legal de Ediciones Alfa 86 Omega vendió a la

fundación «Calimio», como lo demuestran las facturas 00470,
00471, 00472, 00473, 00474 por $1.000.000.000.00 (Prueba
No. 13 de la Fiscalía).
Recursos que el departamento del Valle del Cauca giró

y pagó a la fundación «Calimio» con los cheques de gerencia
del Banco Popular No. 5050069 del 16 de marzo de 2010 por
$500.000.000.00 y No. 5048111 del 5 de mayo del mismo
año por $475.000.000.00 (prueba No. 19 de la Fiscalía) y
5048112 del'10 de mayo de esa anualidad a nombre del
Fideicomiso del ente territorial.
Así lo ratificó en el juicio oral la testigo de acreditación

y perita contadora Esperanza Montes de Rincón, quien en
forma clara, lógica y coherente, expuso que conforme a las
evidencias recolectadas elaboró un informe en el que
estableció que los textos escolares fueron adquiridos por el
valor real de $182.517.600.00, existiendo una diferencia
entre el monto de los recursos aportados por el departamento
del Valle del Cauca $1.000.000.000.00 y el valor facturado a
José Antonio Rodríguez, de $814.482.400.00 (prueba No. 20 de
la Fiscalía).
Testimonio técnico que la Fiscalía y la defensa

pretendieron desvirtuar, con el argumento de que los textos
escolares se compraron a las editoriales y distribuidoras
intermediarias con descuentos superiores al 75 y 80% de su
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Ley 906 de 2004
valor, dependiendo de los plazos pactados, porque así lo

acostumbran hacer las empresas dedicadas a la venta de
I
libros y según lo declararon Jaime Durán Arango de la
Editorial Durán, Maritza Ivonne Cortés Jiménez de Editorial
Larousse y Orlando Fajardo Castillo de Editorial Océano de
Colombia.
Siendo que la deponente explicó que el informe lo realizó

cotejando las facturas de compra del material bibliográfico
entregado en calidad de suministro -cuyos valores no reflejan
los descuentos en los porcentajes que señalaron las partes-
y, el real valor pagado por el mismo, evidenciándose de esta
manera el considerable sobrecosto que, por supuesto,
contrariaba la contratación pública y la función
administrativa.
Lo anterior, permite inferir que el aludido sobrecosto del

convenio deviene como consecuencia del inadecuado estudio
de precios del mercado con el que en la fase precontractual
se fijó su valor, el cual tuvo como referente cotizaciones
presentadas en similares términos y precios por empresas
con vínculos familiares y laborales con José Antonio
Rodríguez Molina, en lo que resultó ser un proceso amañado
de comienzo a fin para obviar la selección objetiva del
contratista como se analizó en precedencia y permitir que
terceros como el antes mencionado y su cónyuge, se
apropiaran indebidamente de los recursos públicos del
departamento.
2.2.3. De otra parte, los emolumentos oficiales objeto de
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Ley 906 de 2004
►t. la apropiación se pagaron a la fundación «Calimio» con los

cheques de gerencia a los que se hizo alusión38 cuando
ABADIA CAMPO aún era gobernador39 siendo ese momento
en el que se ejecutó la apropiación ya que se privó al ente
territorial de la facultad dispositiva de sus recursos, sin que
forzosamente quien cumpliera la acción entrara a disfrutar o
gozar de aquellos, basta con el hecho de impedir que el
Estado siga disponiendo de los recursos confiados al servidor
público40.
Acerca de la apropiación, ha precisado la Corte que la

norma hace alusión a que:
el servidor público siendo garante de los recursos del Estado, esto

es, de su correcta utilización y destinación, es la única persona que
puede consumar el punible, pues si la apropiación la hace un tercero,
vale decir alguien ajeno a la administración o di menos sin incidencia
funcional sobre los recursos, lo que cometería sería otra figura delictual
como un hurto o una estafa.
Es la disposición directa que se tiene sobre los bienes, lo que

permite el legislador hacer uso de la partícula "se" para simbolizar que
la apropiación debe hacerla el servidor público y para ello no requiere
que los recursos ingresen materialmente a sus arcas, sino que, con clara
lesión al bien jurídico de la administración pública, se destinen sin más
a las de terceros^1.
También ha entendido la Corte, que este punible se

ejecuta:
38 Banco Popular No. 5050069 del 16 de marzo de 2010 por $500.000.000.00 y No.
5048111 del 5 de mayo del mismo año por $475.000.000.00 (prueba No. 19 de la
Fiscalía) y 5048112 del 10 de mayo de esa anualidad a nombre del Fideicomiso del
ente territorial.
39 Estipulación probatoria No. 2. Cargo que desempeñó hasta el 10 de junio de 2010
y del 24 del mismo mes hasta al 6 de agosto del mismo año.
49 Cfr. CSJ. SP. 10 oct. 2012, rad. 38396.
41 Cfr. CSJ SP nov 8 2007, rad. 26.450, CSJ SP abr 6 de 2005, rad. 20.400.
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no solo por la concurrencia exclusiva de la disponibilidad jurídica

y en ese sentido ha diferenciado entre ésta definiéndola como la facultad
legal que tiene el servidor público de disponer de los bienes del Estado o
de los particulares que tenga, administre o custodie y la material cuando
el funcionario tiene o interviene en la custodia del bien y a ella ha llegado
por razón de sus funciones ubicándose en situación de ejercer poder
jurídico superior, de modo que si lo emplea para apropiarse del bien
incurre en el delito de peculado, sin que sea necesario que además posea
la disponibilidad jurídica42.
En síntesis, conforme los anteriores presupuestos, no

cabe duda que en este asunto la conducta se consumó con
la apropiación ilegal de los recursos del convenio, los que se
habían dejado en administración, tenencia o custodia del
acusado ABADIA CAMPO por razón de sus funciones propias
de gobernador y ordenador del gasto, y en virtud de ello se
apropió a favor de terceros de $814.482.400.00.
De otro lado, para la Sala no es de recibo la apreciación

hecha de cara a que el ex gobernador ABADIA CAMPO no
tuvo injerencia en la adquisición de los textos, cuando refulge
evidente que sí la tuvo, pues ediñcó irregularmente un
convenio de cooperación de interés público para que una
fundación que carecía de idoneidad sirviera de puente para
la apropiación de los recursos del departamento, por
particulares ajenos al convenio, quienes desde el inicio
estuvieron involucrados en las irregularidades que marcaron
el proceso contractual, que como se demostró contó con la
participación de familiares y de un empleado de José Antonio
Rodríguez Molina en las cotizaciones que sirvieron de insumo
para fijar el monto de la contratación en los estudios previos,
42 Cfr. CSJ SP Jul 13 2006, rad. 25.266, SP nov 12 de 1997, rad. 9887.
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con la única finalidad de asegurar su favorecimiento, claro

está, con la venia del ordenador del gasto.
La Sala no desconoce que los textos se entregaron en su

totalidad a las instituciones educativas beneficiarias o por lo
menos, así lo narraron dos de los rectores de las instituciones
educativas que los recibieron, lo que se cuestiona aquí es la
forma como fueron adquiridos, esto es, recurriendo a
artificios para defraudar el erario público, pues
incontrovertible es lo desproporcionado que resultaron los
precios con los que se compraron de contado y no por el
método del placismo, como lo argumentó la Fiscalía y la
defensa y los correspondientes a la venta con los que
finalmente se hizo a la administración.
Lo que la Sala discute, son los sobrecostos generados

con ocasión del convenio, que se itera, devino como
consecuencia de unos deficientes estudios de precios del
mercado con los cuales se afectó el pi'incipio de planeación,
pues claramente lo pagado supera el valor real de los textos
adquiridos mediante la tercerización o subcontratación, por
lo que en este asunto, contrario a los argumentos expuestos
en los alegatos de conclusión por quienes demandaron la
absolución, sí es posible predicar detrimento patrimonial.
Lo cierto es que en este proceso contractual nada se

dejó al azar: las irregularidades en el trámite del convenio
0110 de 2010, la omisión de la licitación pública,
consecuencialmente, la falta de publicidad, la inadecuada
elaboración de los estudios previos, la selección del
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contratista sin que cumpliera el requisito de idoneidad lo que

dio lugar a la subcontratación y a la cadena de compras que
efectuó para cumplir con el objeto de lo convenido y los
sobrecostos que generó tal contratación, sumado a la
suscripción de la minuta sin verificar los requisitos legales,
obedecen a una serie de actos criminales llevados a cabo con
el cual favorecer interés de terceros en detrimento del erario
departamental.
2.2.4. Es irrefutable que la comisión del delito de

contrato sin el cumplimiento de requisitos legales esenciales
constituyó el medio empleado para permitir que los cónyuges
José Antonio Rodríguez Molina y Luz Piedad Hurtado
Cardona acrecentaran ilegalmente su patrimonio, gracias a
la voluntad del ex gobernador ABADIA CAMPO, sin que sea
de recibo la apreciación hecha por la Fiscal, en cuanto a que
dentro de sus responsabilidades no figuraba la de estar
pendiente de la adquisición de los textos y su entrega a las
instituciones educativas, cuando se demostró que su
participación fue clave para que desde la etapa
precontractual y hasta la entrega de los recursos en la fase
de ejecución del convenio, los prenombrados fueran los
favorecidos.
Lo anterior conlleva a que la conducta del aforado

encuadre en el tipo penal de peculado por apropiación, por
apropiarse al disponer jurídicamente de los recursos en el
monto de $814.482.400.00 en favor de terceros, bienes del
Estado cuya administración le fue confiada con ocasión a sus
funciones como gobernador del departamento del Valle del
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Cauca.
Ahora bien, dado el decurso de los acontecimientos ya

ampliamente reseñado puede concluirse que el procesado
JUAN CARLOS ABADIA CAMPO sabía de su responsabilidad
como ordenador del gasto y comprendía sin duda que de
apropiarse en favor de terceros de los recursos invertidos en
el convenio de cooperación 0110 de 2010 incurriría en el
delito de peculado, a pesar de ello, no se detuvo, y a
sabiendas de lo que implicaba su actuar permitió destinarlos
sin más en cuantía de $817.482.400, como se mencionó en
detrimento del erario departamental, a las arcas de los
cónyuges, José Antonio Rodríguez Molina y Luz Piedad
Hurtado Cardona.
El resultado sin duda alguna, era comprendido por el

ex gobernador, pues sabía que al suscribir una contratación
irregular, los recursos dispuestos para su ejecución serían
desembolsados en forma definitiva lo cual garantizaría su
apropiación y permite suponer fundadamente que todo fue
perfectamente calculado para que los particulares
terminaran apropiándose de los recursos destinados para la
adquisición del material bibliográfico con el cual serían
dotadas las instituciones escolares en lo diez municipios del
departamento del Valle del Cauca.
En suma, JUAN CARLOS ABADIA CAMPO, como

administrador de empresas, especialista en derecho
administrativo, capacitado en administración pública en la
ESAP, en ejercicio de sus funciones públicas como
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Ley 906 de 2004
gobernador por espacio de algo más de dos años, sabía

perfectamente que tramitar el convenio con inobservancia de
los requisitos legales y celebrarlo sin verificar las condiciones
para su perfeccionamiento y facilitar con ello la apropiación
de los recursos por parte de terceros, soslayo el bien jurídico
de la administración pública.
De acuerdo con lo anterior, se configuran tanto el tipo

objetivo como el subjetivo del peculado por apropiación por
el que se le acusó en calidad de coautor, imputándose a título
de dolo toda vez que no obstante conocer los elementos del
tipo objetivo, como acaba de verse, orientó su voluntad a la
apropiación de dineros públicos por parte de terceros en la
cuantía antes determinada.
2.3. De la realización de las conductas en calidad de

coautor a ABADIA CAMPO
La Ley 599 de 2000 establece en su artículo 28 que

«concurren en la realización de la conducta punible los autores
y los partícipes» y en el artículo 29 se establece las tres formas
clásicas de autoría, esto es, autor directo o inmediato, autor
indirecto o mediato y coautor.
Se ha aceptado la clara distinción entre autores y

partícipes pues se acogen los postulados generales de la
«n
teoría del dominio del hecho, según la cual, autor" será
aquel que ejecute los hechos típicos con dominio del hecho;
"partícipe”, aquel que colabore con éste en la ejecución de la
conducta, pero sin poseer el dominio del hecho, entendido
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como la capacidad del sujeto para determinar la realización (o

no) del hecho punible43”.
De acuerdo con el artículo 29 de la Ley 599 de 2000, son

coautores los que, mediando un acuerdo común, actúan con
división del trabajo criminal atendiendo la importancia del
aporte. Para el presente caso, respecto a la coautoría, se
pregona su configuración cuando la conducta se realiza
material y directamente por varias personas en acuerdo, sea
que todos desarrollen integra y en conjunto la acción descrita
o que la hagan con trabajo dividido.
De acuerdo con lo expuesto, la Sala advierte que la

conducta desplegada por ABADIA CAMPO se inscribe en el
campo de la coautoría impropia que exige la necesaria
presencia de los siguientes elementos: i) un acuerdo o plan
común; ii) división de funciones y üi) trascendencia del aporte
en la fase ejecutiva del ilícito44, en razón a lo siguiente:
Por las irregularidades advertidas en torno a la

elaboración y suscripción de los estudios previos y de la
minuta del contrato (pruebas No. 4 y 6 de la Fiscalía), se infiere
que el acusado ABADIA CAMPO acordó con su secretario de
educación -Eiber Gustavo Navarro Piedrahita-, la
manipulación del proceso contractual aprovechando la
desconcentración del trámite en la dependencia a cargo de
este último funcionario para que desde primigenia
oportunidad, esto es, desde la elaboración de los estudios
43 Corte Constitucional, Sentencia C 015 de 2018.

44 Cft. CSJ SP682-2022, mar 9 2022, rad. 59741, CSJ SP 1129-2022, abr. 6de2022,
rad. 5874.
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Ley 906 de 2004
previos y sin sospecha alguna, se escogiera una modalidad

que permitiera con facilidad adjudicar sin problema el
contrato a dedo a la fundación «Calimio».
Lo anterior producto de la división de funciones que se

presentó entre el aludido funcionario y ABADIA CAMPO como
ordenador del gasto, que deliberadamente facilitó que su
subalterno adelantara el proceso contractual con serias
irregularidades, cuyo propósito estaba dirigido a favorecer a
terceros.
No queda duda que los dos de acuerdo con el plan

convenido participaron activamente en el trámite, resultando
trascendente el aporte objetivo de cada uno de ellos para la
consecución del fin propuesto, ello se deduce desde el mismo
momento en el que suscribieron el documentó de estudios
previos con serias anomalías en su elaboración, lo cual
ratifica que fueron un instrumento más en el andamiaje para
fijar la modalidad con la que caprichosamente sería escogida
la entidad contratante, pese a que por regla general, tanto
ABADIA CAMPO como Piedrahita Navarro por la experiencia
en sus cargos, sabían que debía efectuarse mediante
licitación pública.
Lo relevante es que el aporte del exgobernador ABADIA

CAMPO garantizó la consumación de los punibles al
participar en la elaboración de los estudios previos y al omitir
controlar y vigilar, de manera consciente y voluntaria las
actuaciones de su subalterno, máxime, si la función
contractual estaba desconcentrada y recaía en la
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Ley 906 de 2004
dependencia de este último funcionario, lo que claramente

obedeció a la realización de un mismo objetivo, pues a
sabiendas de que el trámite adelantado no cumplía con los
requisitos legales esenciales y las implicaciones que ello
conllevaría suscribió un contrato ilegal, lo que creo un riesgo
jurídicamente desaprobado que se concretó en el resultado
típico ya conocido.
Se insiste, el aporte efectuado por ABADIA CAMPO

resultó trascendente, pues al incumplir en su totalidad con
sus deberes legales y constitucionales permitió la
consumación de los punibles por los que se le juzga, ello sin
pasar por alto, que el secretario de educación, Eiber Gustavo
Navarro Piedrahita, por estos mismos hechos fue condenado.
2.4. Circunstancias de mayor y menor punibilidad
El numeral 9o del artículo 58 de la Ley 599 de 2000

consagra como circunstancia de mayor punibilidad la
posición distinguida que el sentenciado ocupe en la sociedad
por su riqueza, ilustración, poder, cargo, oficio o ministerio.
La concurrencia de una cualquiera de tales calidades en
el procesado traduce una mayor exigencia en el
cumplimiento de sus obligaciones y responsabilidades
individuales y sociales, lo cual explica que el delito cometido
se considere más grave45.
45 Cft. CSJ SP7633-2016, jun 8 de 2016, rad. 38999.
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Ley 906 de 2004
En términos de la Corte Constitucional, esta causal de

agravación no es “gratuita” sino que surge:
a partir de diferencias relevantes que precisamente llevan a

considerar que, dentro de la sociedad, los individuos de quienes se trata
son precisamente los “distinguidos”, eso es, los que sobresalen por
cualquiera de los factores enunciados, colocándolos en un nivel
privilegiado frente a los demás. Es precisamente de ellos -a quienes más
se ha dado- de quienes más se espera en lo relativo a la observancia de
la ley y el respeto al orden jurídico46
En ese sentido, de la sola contrastación entre la

acusación y lo probado en esta actuación, a tono con los
delitos de contracto sin cumplimiento de requisitos legales y
peculado apropiación a favor de terceros agravado por la
cuantía que la Fiscalía atribuyó al procesado, emerge nítida
la circunstancia de agravación punitiva, puesto que para el
29 de enero de 2010, fecha en la que se celebró de forma
irregular el convenio de cooperación y fueron entregados los
recursos dispuestos para su ejecución, ABADIA CAMPO era
el gobernador del Valle del Cauca, cargo para el cual había
sido elegido por voto popular.
El cargo que para entonces ostentaba el acusado sin

duda alguna corresponde a uno de los más altos en la
estructura de la rama ejecutiva, por lo que puede afirmarse
sin equivoco que ocupaba un lugar privilegiado en la
sociedad y en esa medida un reconocimiento social, además
de demandarle una mayor exigencia en el cumplimiento de
sus obligaciones y responsabilidades como administrador y
Cft. CC C-038 feb.19 1998.

J
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Ley 906 de 2004
ordenador del gasto, así como el acatamiento de la

Constitución y las normas de contratación estatal, lo cual
explica que los delitos cometidos se consideren graves.
En lo que atañe a la consagrada en el numeral 10° de la

aludida normatividad, relativa a la de obrar en
coparticipación criminal, también se demostró ya que en la
celebración del convenio participó el secretario de educación
departamental, Eiber Gustavo Navarro Piedrahita y como
intervinientes, los representantes legales de la fundación
«Calimio», Ediciones Alfa & Omega y La Clave del Saber, Luz
Delly Martínez Collazos, Luz Piedad Hurtado Cardona y José
Antonio Rodríguez Molina, condenados por el Juzgado 9o
Penal del Circuito con funciones de conocimiento de Cali por
estos hechos.
Igualmente, en el presente evento se demostró la causal

de menor punibilidad consagrada en el numeral Io del
artículo 55 del Código Penal, reconocida por la Fiscalía en la
acusación, pues no obra constancia de que tenga
antecedentes penales.
2.5. Antijuridicidad
' En el caso presente, las conductas endilgadas al

procesado ABADIA CAMPO, además de típicas son
antijurídicas en tanto su proceder de manera real y efectiva,
sin existir una causal de justificación demostrada, lesionó el
bien jurídico de la administración pública al vulnerar los
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Ley 906 de 2004
principios que integran la función pública (legalidad, igualdad,

moralidad e imparcialidad) y los rectores de la contratación
estatal (economía, transparencia, publicidad, responsabilidad,
selección objetiva) que se le imponía proteger en el trámite
5-
contractual, así como la correcta utilización de los recursos
que le fueron encomendados en administración, custodia o
tenencia, pero en su lugar, prevalido de su status, actuó
encaminado a la apropiación de los mismos al tramitar y
suscribir de forma irregular un convenio de interés público
con el único propósito de entregarlos a terceros.
2.6. Culpabilidad
Para la Sala es evidente que el comportamiento del

acusado le resulta reprochable porque actuó con conciencia
de su antijuridicidad. ABADIA CAMPO es una persona
adulta, con formación académica, que para la época de los
hechos reportaba algo más de dos años al frente de la
gobernación del Valle del Cauca, sin padecimiento o
condición alguna que tuviere la potestad para afectar su
autodeterminación, por lo que se infiere sin dificultad que
podía comprender la ilicitud de las conductas que estaba
llevando a cabo y contando con la posibilidad de determinar
el mismo de manera distinta, esto es, en acatamiento de las
normas constitucionales y legales que juró proteger, optó de
manera voluntaria por apartarse y contrariarlas con el ánimo
de obtener un provecho para terceros.
Situación de detención del acusado
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Ley 906 de 2004
En atención a que en contra del procesado se

pronunciará sentido de fallo de carácter condenatorio por
encontrarlo culpable de los delitos de contrato sin
cumplimiento de requisitos legales y peculado por
apropiación a favor de terceros agravado por la cuantía,
compete analizar lo previsto en el artículo 450 de la Ley 906
de 2004 según el cual, el juez puede disponer que el condenado
continúe en libertad hasta el momento de dictar sentencia, o si
la detención es necesaria se ha de disponer de inmediato la
orden de encarcelamiento.
La Sala de Casación Penal viene sosteniendo47 que el

fallo condenatorio es un acto jurídico complejo, que involucra
dos momentos: el anuncio del sentido del fallo y el texto
escrito de la sentencia. De este modo afirma que «el fallo
conforma un todo inescindible, un acto complejo, una unidad
temática, entre el anuncio público y la sentencia finalmente
escrita».
Con fundamento en dicha premisa considera que el

artículo 450 de la Ley 906 de 2004 contiene una regla general,
un mandato, que dispone la captura inmediata del acusado
en contra de quien ha sido anunciado el sentido condenatorio
del fallo, “para que empiece a descontar la sanción impuesta”;
que la privación de la libertad es imperativa cuando se
condena a un procesado a pena privativa de la libertad y se le
niegan subrogados o penas sustitutivás y que si se quiere
impugnar la orden de detención con acceso a la segunda
47 CSJ sep. 17 de 2007. Rad. 27336. En el mismo sentido: CSJ ene. 30 de 2008, rad.
28918 CSJ sep. 23 de 2015, rad. 40694.
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Ley 906 de 2004
instancia, debe proponerse el recurso de apelación una vez

t
sea expedido el texto definitivo de la sentencia, pues conforme
lo establece el inciso final del artículo 447 del Código de
Procedimiento Penal, el juez con el anuncio del fallo y el
encarcelamiento, “señalará el lugar, fecha y hora de la
audiencia para proferir sentencia
En consecuencia, el juez al anunciar el sentido del fallo,

según el artículo 450, cuando el acusado declarado culpable
no se hedía detenido, puede disponer que continúe en libertad
hasta el momento de dictar el fallo correspondiente, caso en
el cual debe ofrecer de manera clara las razones por las
cuales no hace efectiva la captura inmediatamente, pero la
libertad solamente se mantendrá hasta el momento de dictar
el fallo, en el cual debe analizar si se concede o no la
suspensión de la ejecución de la pena.
En este evento, como consecuencia del presente sentido

del fallo, JUAN CARLOS ABADIA CAMPO será condenado a
una sanción privativa de la libertad y, en principio, no
procede a su favor el subrogado de la suspensión condicional
de la ejecución de la pena, pero asistió voluntariamente a la
audiencia de formulación de imputación ante el Juez de
control de garantías, en su contra no se solicitó medida de
aseguramiento y en la etapa de juzgamiento concurrió al
juicio oral, entendiéndose su compromiso de acatar las
determinaciones judiciales.
En ese orden, no se advierte necesario ordenar su

captura en este acto procesal y, en consecuencia, dispone
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JUAN CARLOS ABADIA CAMPO '
Ley 906 de 2004
que continúe en libertad hasta la emisión de la sentencia,

estado procesal en el cual se adoptara una decisión sobre el
particular, una Vez la Sala establezca en concreto el monto *
de la pena de prisión y se pronuncie en definitiva sobre la
necesidad o no de librar inmediatamente su captura.
Por lo expuesto, la Sala Especial de Primera Instancia de

la Corte Suprema de Justicia
RESUELVE
PRIMERO. Declarar a JUAN CARLOS ABADIA CAMPO,

exgobemador del departamento del Valle del Cauca culpable de
los delitos de contrato sin cumplimiento de requisitos legales y
peculado por apropiación agravado por la cuantía.
SEGUNDO. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo

450 de Código de Procedimiento Penal, se dispone que JUAN
CARLOS ABADIA CAMPO continúe en libertad hasta la
emisión de la sentencia.
ARIEL AUG
BLANC O ARDILA
Magistrada
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Ley 906 de 2004
JORGE D AS VERA
< '^Magistrado /
ACLÁRACIÓN de voto
RODRIGO ERNESTO ORTEGA SÁNCHEZ

Secretario
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Primera Instancia Rad. N° 50618
JUAN CARLOS ABADÍA CAMPO
Ley 906 de 2004
ACLARACIÓN DE VOTO
Con el acostumbrado respeto por las opiniones y criterios

ajenos, en especial los manifestados por los miembros de esta
Colegiatura, consigno los argumentos a través de los cuales
aclaro mi voto respecto de la emisión de sentido del fallo en lo
atinente a la manera en que se determinó que el declarado
r-v M-1*"
culpable no debía ser privado de la libertad, con fundamento
. y ís
en las siguientes razones: 'i'*.
\
Frente a la privación o no de la libertad, del procesado 5
í'X'..,"'1''
consignada en el artículo 450 del estatuto Procesal de 2004,
comparto la postura de que dicha restricción es excepcional y
de interpretación restrictiva (sentencias C-022 de 1996, C-342
i''
de 2017). ‘V
'i
Á.
■</ >
V
En lo atinente al.éstudio de necesidad exigido por el canon
V
450 procesal mencionado, destaca la guardiana de la
,4, vv
Constitución êh ^sentencia C-342 de 2017 al decidir la
exequibilidac]/dél artículo mencionado que:
j
y
■ %“Í£.:''Sala precisa, que la expresión “necesidad” de la privación de la
^ ^*)ibertad que se disponga con el anuncio del sentido del fallo,
'pv contenida en el inciso final del artículo 450 del Código de
ProcedimientQ Penal demandado, conforme al cual “Si la detención
es necesaria, de conformidad con las normas de este código, el juez
la ordenará y librará inmediatamente la orden de encarcelamiento”,
no se refiere a los presupuestos reiterados para privar de la
libertad a un ser humano durante la etapa de la investigación
previstos en los artículos 308 a 310 del Código de
Procedimiento Penal, relacionados con que la medida de
aseguramiento se muestre como necesaria para evitar que el
imputado obstruya el debido ejercicio de la justicia, pues para el
momento en el que se anuncia el sentido del fallo, las etapas de
investigación y juzgamiento ya han terminado; o porque el imputado
constituye un peligro para la seguridad de la sociedad o de la
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Documento Armado electrónicamente rirmado por: Jorge Emilio Caldas Vera

Fecha: 06-10-2023 Código de verificación: E7BBA88Q5EO0BFD0AA5DA831EB57O45FAF9C7699816022043F09C333E1B4238C
Ley 906 de 2004
•X
i
víctima, porque dicha valoración corresponde a la etapa inicial del
proceso y no a la condena; o porque resulte probable que el
imputado no comparecerá al proceso, pues el mismo ha llegado
a la fase final con el anuncio del sentido del fallo, sino que se refiere
a los criterios y reglas para la determinación de la
punibilidad y los mecanismos sustitutivos de la pena privativa
de la libertad, especialmente consignados en los artículos 54
y 63 del Código Penal. Solo así puede entenderse la expresión
“necesidad*3 contenida en el artículo 450 del Código de
Procedimiento Penal”.
(‘,,,tan solo procede tras la satisfacción de los criterios de necesidad

de conformidad con los artículos 54 y 63 del Código Penal,
relacionados con los criterios y reglas para la determinación dé'la
punibilidad y los mecanismos sustitutivos de la pena privativa: de la
libertad, como ha quedado dicho”. (Negrillas propias) ^ ^
Y concluye, imponiendo una carga al falladór al momento

de decidir respecto de la privación o no de la-libertad al señalar:
“...la Corte reiteró que el juez de conocimiento tiene la

obligación de evaluar todas las\circunstancias relacionadas
con el caso y la conducta desarrollada por el acusado, velando
por la integridad de sus derechos fundamentales y la mgencia
del principio pro libertáiey Por lo mismo, el funcionario debe
asumir rigurosamente, queda privación de la libertad es excepcional
y que más aún debe serlo ía privación de la libertad intramural, por
lo cual y de conformidad con la doctrina reconocida por la Corte, “las
autoridades deben verificar en cada caso concreto la
procedencia denlos subrogados penales como la prisión o
detención domiciliaria, la vigilancia electrónica y la libertad
provisional, ) pues éstas desarrollan finalidades
constitucionales
.'H.
esenciales en el Estados Social de Derecho**.
(Negrillas1 fuera de texto original)
Êmla decisión frente a la que presento esta aclaración, se

advierte que a pesar de la no procedencia del subrogado de la
suspensión condicional de la ejecución de la pena, no se
dispondrá la privación de la libertad, en razón a que asistió
voluntariamente a la audiencia de formulación de imputación
ante el Juez de control de garantías, en su contra no se solicitó
medida de aseguramiento y en la etapa de juzgamiento
concurrió al juicio .oral, quedando en evidencia que para tomar
la decisión sobre la situación de libertad apenas sé enunciaron
Página 2 de 7
e •
Documento firmado electrónicamente Firmado por: Jorge Emilio Caldas Vera
Fecha: 06-10-2023 Código de verificación: E7BBABB05E00BFD0AA5DA831EB57045FAF9C7699816022043F09O333E1B4238C
'C

Ley 906 de 2004
unas situaciones de comparecencia al proceso, que se

acompasan más con criterios que orientan la privación de la
libertad durante la etapa de investigación y juzgamiento que en
la fase por la que trasega el trámite (acto complejo del fallo).
Se advierte así que la simple mención de la comparecencia

al proceso orientó la decisión de no privación de la libertad, sin
que se ofreciera una argumentación suficiente que permitiera
C\ >/
comprender de qué manera se ponderó este insular aspecto por
sobre la no procedencia del subrogado penal de la4süspensión
{ ^ ’
condicional de la ejecución de la pena predicada en la misma

decisión, o las circunstancias concretas rélaeionadas con el
caso y la conducta ejecutada por el declarado responsable, lo
que impide comprender la motiyáción de la decisión y
consecuentemente adelantar unyuicio crítico de la misma.
/ 'y
Vale destacar que dé tal condicionante depende la
«xí.U,
constitucionalidad de la^ figura consignada en el artículo 450

del Código Proéesal de 2004, es decir que el examen de la
situación de privación o no de la libertad del declarado culpable
se encuentra' atado al juicioso pronunciamiento de la
necesidadsy por tanto prescindir de dicho análisis no es una
opción del tallador sino un deber cuya omisión se traduce en la
^Vv
trásgresión de la Carta Política, como tampoco resulta viable
omitirlo bajo la manifestación que se argumentará en tal
sentido en el momento de la emisión del fallo, sin que resulte
suficiente acudir meramente a una interpretación sobre la
negación de los subrogados penales.
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Fecha: 06-10-2023 Código de verificación: E7BBA8805EOOBFDOAA5DA831EB57045FAF9C7699816022043F09C333E1B4238C
Primera Instancia Rad. N0 50618
Ley 906 de 2004
Por tales rabones, concluyo que la decisión que se ocupa

de definir la situación de libertad del declarado culpable no
evalúa las particularidades del caso tales como la modalidad
del comportamiento y su afectación social, el pronóstico de la
pena a la sazón^con la no procedencia de subrogados, ni ofrece
argumentación alguna en los dos únicos aspectos que
referenció en el anuncio del sentido del fallo, concretándose a
hacer prevalecer la comparecencia del encartado a un proceso
penal en el que nunca estuvo afectado con medida de
aseguramiento frente a la no procedencia de la^suspensión
i i'y'
condicional de la ejecución de la pena, sin ofrecer explicación
alguna sobre eiejercicio de razonamiento;qíie,5usó para emitir
la determinación de no aplicación de la detención.
>•
y
V
Así mismo;' para consideráfCqüe resulta innecesaria la
privación de la libertad inmediata, pueden militar situaciones
•y%
excepcionales que den lugar a abstenerse de tal medida, como
i/ ~ > ''5 i*
cuando se demuestra\d,é'manera suficiente que el procesado

padece una enfermedad grave1.
Ubicados eñ este escenario, debo advertir que la forma en

AV K
que se ha/venidó manejando esta etapa de los procesos a lo
largo.dél territorio^patrio, no muestra el escenario en el cual la
X
defensa podría hacer valer las situaciones excepcionales que

darían lugar a considerar innecesaria la detención, como la
enfermedad grave u otras de carácter y entidad similar, pues
*7*’
luego de la clausura del debate, el juzgador se ocupa de la

emisión del sentido del fallo, sin surtir el procedimiento
ordenado en el artículo 447.
i
CSJ, auto 30 en 2008, Rad. 28918.
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Fecha: 06-10-2023 - j .Código de verificación: E7BBA8805EOOBFDOAA5DA831EB57045FAF9C7699816022043F09C333E1B4238C
Ley 906 de 2004
Sk
En este pühto, considero necesario plantear lo que a mi
entender refleja la voluntad legislativa respecto de la forma en
que se debe proceder al momento de la emisión del sentido de
fallo conforme los términos consagrados en el Capítulo V, del
Título IV del Libro III de la Ley 906 de 2004 y que estimo, en
adelante debe ser adaptada en los trámites de esta
*'v
Corporación.
Dicho apartado se configura de una secuencia qüe inicia

con:
■i'
'£
r, r
•V"
yv'' rS •‘—‘r
i) Conteniaó (art 446), escenario en el cüal se individualiza
a cada enjuiciado y los cargos^por los que se emite
decisión bien de culpabilidad?:© inocencia.
ii) Se dispone (art 4^47j!<que en el evento que el fallo sea de

condena, el juez concederá el uso de la palabra a las
■ ■■ •,
partes y a la Víqtima a efecto que se pronuncien sobre las

condiciones individuales, familiares, sociales, modo de
vivir ryLantecedentes del culpable, así como la probable
determinación de pena aplicable y la concesión de algún
a. -Y
«^súbrogadó^.Agotado lo anterior, fijará fecha y hora para
.5 .*V
y
proferir sentencia dentro de los quince días contados a
partir de la-terminación del juicio orad.
iii) Luego dé consignar las previsiones sobre el respeto al

principio de congruencia (art 448), el órgano legislativo
ordena (art 449) que quien sea absuelto de la totalidad de
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Documento firmado electrónicamente 'Firmado por: Jorge Emilio Caldas Vera

Fecha: 06-10-2023 Y ’ Código de verificación: E7BBA8805E00BFD0AA5OA831EB57045FAF9C7699816022O43FO9C333E1B4238C
Y
•/
,1 Primera Instancia Rad. N° 50618

Ley 906 de 2004
los cargos recobre de forma inmediata su libertad y se

levanten todas las medidas cautelares impuestas.
iv) El canon siguiente (art 450), dispone que dentro de ese

escenario de anuncio del fallo el juez decida que quien ha
sido hallado culpable y no se encontrare privado de la
libertad, continúe en tal condición hasta la emisión de la
sentencia. En caso que la estime necesaria, ordenará 'su
í:>
detención/'
Lo primero que debe advertirse es que ek entendimiento

que usualmente se aplica en los despachos, judiciales no se
corresponde con el mandado por el\tegislador, pues la
tramitación de esa fase del proceso sé ocupa de definir si el
declarado penalmente responsable debe ser privado de la
libertad en el escenario de emisión de sentido de fallo, pero sin
llevar a cabo el traslado del artículo 447, cuando como se
evidencia del camino normativo trazado, resulta perentorio
. ‘ ^ i ^
para ilustrar al tallador sobre situaciones que le permitan

/t'V '
acometer en eh contenido y cumplimiento de los juiciosos
deberes qineile "ordena el artículo 450 tantas veces citado,
referente'írla situación de libertad del acusado y especialmente
xrv ■■
si s(éx demuestra ûna excepcional situación que demande la no
défehción del mismo.
Como quiera que en la decisión bajo estudio sé advierte

que a pesar de la no procedencia del subrogado de la
suspensión condicional. de la ejecución de la pena, no se
dispondrá su privación de la libertad, en razón a que asistió
voluntariamente a la audiencia de formulación de imputación
•:i
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Fecha: 06-10-2023 Código de verificación: E7BBA8805EOOBFOOAA5DA831EB57045FAF9C7699816022043F09C333E1B4238C
Ley 906 de 2004
ante el Juez de control de garantías, en su contra no se solicitó

medida de aseguramiento y en la etapa de juzgamiento
concurrió al juicio oral, queda en evidencia que tal estudio no se
efectuó en el proyecto puesto a consideración de la Sala, estimo
que la decisión de mantener en libertad carece de la
fundamentación requerida, por lo que al adolecer de la
motivación necesaria puede constituir una vía de hecho.
Estas son las razones en las que baso mi aclaració'njfrente

a la decisión.
5*
Con toda atención,
V
i JORGE EMILIO CALDAS VERA y
Magistrado
\
'éi
Bogotá D.C., fecha ut supra.

‘V
Jlh.
■p
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xy -v
i. ¿
Página 7 de 7

Fecha: 06-10-2023 Código de verificación: E7BBA880SEOOBFDOAA5DA831EB57045FAF9C7699816022043F09C333E1B4238C

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República de Colombia

Corte Suprema de Justicia

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

ARIEL AUGUSTO TORRES ROJAS

AEP 123 - 2023

Bogotá D.C., cuatro (04) de octubre de dos mil veintitrés

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 446 de

Aunque el acusado JUAN CARLOS ABADIA CAMPO

artículo 235-5 de la Carta Política, modificado por el artículo

El 29 de junio de 2017, contra JUAN CARLOS ABADIA

1. JUAN CARLOS ABADIA CAMPO fungió como

2. El 29 de enero de 2010, ABADIA CAMPO y su

Cfr. Folios 1-41 del cuaderno original No. 1.

pese a que implicaba una contraprestación propia de un

El procesado transgredió dolosamente los principios de

Incluso, refirió que por el valor real con el que fueron

3. El departamento del Valle del Cauca con recursos del

La fundación «Calimio» el 28 de febrero de 2010,

los libros que directamente debía suministrarle a la

Producto de esas negociaciones, los representantes

Las empresas que presentaron las propuestas no eran

4. Bajo ese derrotero, la Fiscalía acusó a JUAN CARLOS

apropiación tipificados en el artículo 410 y 397-2 de la Ley

Funcionarios y particulares que por estos hechos

5. El 28 de mayo de 2019, la Fiscal Novena Delegada

Estudios y documentos previos que, aduce, no fueron

solventes, en tanto, no describen las razones por las que se

Sobre el particular, la Fiscalía afirmó tener

Agregó que los estudios de mercado con los que se fijó

Destaca el escrito de acusación que el 29 de enero de

2010, Luz Delly Martínez Collazos, representante legal de la

Además, afirmó contar con información acerca de que

En relación con la modalidad contractual, ratificó la

Explicó que por el valor real de los textos que la

Sostuvo que pese a ello la administración de JUAN

Experiencia que la fundación «Calimio» no cumplía para

A lo que se suma que la actividad convenida relacionada

Resaltó que la representante legal de la fundación

siendo que los mismos pudo comprarlos directamente la

Con fundamento en las anteriores razones, la Fiscalía

TEORIAS DEL CASO

1. La Fiscalía la enmarcó en un caso típico de corrupción

En ese orden, prometió probar que ABADIA CAMPO

cumplimiento de los requisitos esenciales previsto para ese tipo

Esto es, que la fundación contratada no cumplía con el

Irregularidades que el acusado como ordenador del gasto

De la misma manera, ofreció el testimonio de Esneyder

en su contra por hechos relacionados con el convenio en

2. La defensa no presentó antítesis.

1. La Fiscalía solicitó la absolución perentoria y/o que

Afirmó que su petición encuentra soporte en el manual

Sostuvo que, en este caso, esa competencia estuvo a

Respecto del punible de peculado afirmó que tampoco

Resaltó que los textos escolares fueron entregados a

Concluyó, que su teoría del caso no se demostró y

conforme la prueba incorporada y practicada en el juicio, lo

2. El representante de la víctima, consideró que el

Agregó, que los sobrecostos no son ajenos a los procesos

3. El Ministerio Público, solicitó fallo de condena. En su

En cuanto al primer cargo, concluyó que ABADIA

de la etapa precontractual para comprobar el cumplimiento

Respecto del peculado, afirmó que la Fiscalía con la