Administración Pública Federal - Jacinto Faya Viesca

ADMINISTRACI(JN PlJBLICA FEDER.
AL
JACINTO LEA y A VIESCA
LICE:~CIADO EN DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES, DIPLOMADO EN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
POR LA ESCUELA NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN ALCALÁ DE HENARES, ESPAÑA,
Y ACTUAL FUNCIONARIO DE LA SECRETARÍA DE PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTO.
(A DM1N IS TR A CION
PUBLICA FEDERAL
LA NUEVA ESTRUCTURA
EDITORIAL PORRÚA, S. A.
AV. lUlPIJBLICA. AllGBN1"INA, l'
MSXICO,tm
e.1
, 2'
Derechos reservados
Copyright © 1979 por

JACINTO FAYA VIESCA
Zurich 743, Col. Villa San Isidro, Torreón, Coah.
Las características de esta edición, son propiedad de la

EDITORIAL PORRUA, S. A.
Av. República Argentina, 15, México 1, D. F.
Queda hecho el depósito que marca la ley
tSllN 968-432-370-0
DlPRESO ENJliXIó05.:1 :
PRlN'l'BD· IN MlXlco
Al C. P. don CARLOS A. ISOARD
A mi esposa LETICIA
y a' mis hijos JACINTO y ALEJANDRO
A mis padres JACINTO y ELENA

Quisiera que después de que el Poder Legislativo autorizó
nuestra Ley Orgánica de la Administración Pública y de los
primeros actos de invitación sectorial que todos ustedes cono-,
cen, iniciáramos en esta ocasián, formalmente y con toda ener-
gía~ los trabajos sistemáticos de reforma administrativa que,
quiero subrayarlo una vez más, llevan el propósito de concurrir
al desarrollo nacional; queremos una reforma administrativa
para el desarrollo económico y social, pues necesitamos urgen-
temente modernizar la administración pública para estar a la
altura de las exigencias que confronta nuestro país.
LIC. ¡OSE LOPEZ PORTILLO

Presidente Constitucional de los
Estados Unidos Mexicanos
INTRODUCCION
Este libro fue escrito con el propósito de contribuir al conocimiento de

la Administración Pública mexicana. Ese propósito se origina. en mi entu-
siasmo y pasión por todos los asuntos relacionados con este sector de la
vida mexicana. La, expedición de la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal, en vigor a partir del 19 de enero de 1977,acentu6 mi
preocupación e interés por realizar una obra que comprendiera y actua-
lizara los temas que particularmente competen a nuestra Administraci6n
Pública.
El esquema original del trabajo preveía un tratamiento exhaustivo para
cada una de las disposiciones que contiene la ley mencionada, .Ese enfoql.l~
sufrié, modificaciones sucesivas; al final, decidí analizar con. mayor rigor y
.detenímiento aquellos aspectos de la ley que. fueran de más trascendencia
sociaJ,·. política O' jurídica. Esto no significa que se descuidaran los apartados
~eJlt)res; simplemente merecieron atención menos .~istente. ¡ .
Por .otra parte, la iJibliografía ql.1tf, &a,tisficiera'lasexigc;ncia$ de 'mI
estudiaDO es.muy abundante,lpero debo reconocer .que laj~ente es fun-
damental y sin ella no hubiera sido posible emprenríer. la :Rr~t¡e!Q\1ra.
Deseo•enfatizar, de manera especial, mj. preferenela por 1M,obras ,4.«: dos
mexicanes, il~res tanto por SJl pro~cció.a. política.como por sus dotes
i,:ttel~tuales: Génesis" Teoria General del Estado M~ernot delIicenciado
Jasp López Portillo, y El 4b{ffalistn{' Me~icano,delli.qm~d9 ~'Reyes
Heroles. También quiero destacar ~ nombres de cince. tratadistafi me1(Í-
canos yde sus textos, que. prestigian intC'l'Ilacionalmeiltea! derecho admi·
nistrativo ya! derecho constitucional; Gabino Fraga,DMecko, Admiaistriz-
tivo; .Andrést}8érra .Rojas,' Derecho Administratiuo';..·.Fe1ipe 'Tma t R amÍI'eZ,
Derecho (JOftStitucional;fIgnádo .Buígoa, Deifei:Ju> CiJnrtituciofud~'ry Miguel
~ La ::Madrid,Estudios 'd", D8f'echo ClIfIitit'lk:itintJl;> ~,<ií'
La Ley ofgánica de la AdministrAción PáMca'FtlCleral,'qtJ.e ~t1a
'~. de~ret.anuiy:De~tu8'de' .EstadÓj"f~ila.~twá¡ que
.·¡Prelidcm_~túdóna1de ¡lOl¿,. . . umdtfsMm~li~e
~0s6¡'~;Il~~¡'~a!!Hj~~¡~J""U~$".¡·'~'~
··~·'·"~'~.'•.~r*""d+o"~Jf.)_O~,;, . . .tIiW,It¡.
12 JACINTO FAYA VIESCA
a una conciencia arraigada y experimentada en el proceso de renovación

de la Administración Pública mexicana.
Es necesario recordar que el licenciado López Portillo estuvo en 1965
al frente de la Comisión de Administración Pública, cuya responsabilidad
era precisamente el estudio de nuestra administración con miras al mejora-
miento de su eficiencia y eficacia. Una tarea tan vasta y compleja exigía
la participación de destacados hombres de México, mismos que no sosla-
yaron su compromiso Me siento obligado a mencionar algunos nombres:
Julio Rodolfo Moctezuma Cid, Fernando Solana, Leopoldo Ramírez Li-
món, Alejandro Carrillo Castro, Carlos Tello Macías, Andrés Caso Lom-
bardo, Ifigenia Martínez de Navarrete, Horacio Flores de la Peña, Ignacio
Pichardo Pagaza, Andrés de Oteyza y Luis García Cárdenas. Posterior-
mente participaron en los estudios e implementación del primer presupuesto
con orientación programática en el periodo 1975-1976: Mario Ramón
Beteta, Miguel de La Madrid Hurtado, Carlos A. Isoard y Ramón Aguirre
Velázquez.
Así pues, la forma actual de la citada Ley Orgánica de la Adminis-
tración Pública Federal no surgió improvisadamente, sino que es el resultado
de una revisión constante y crítica de las instituciones y los procesos admi-
nistrativos. Ello no quiere decir que su contenido sea inmejorable o inobje-
table, pero sí que su estructura y alcances permitirán, y de hecho ya 10
están haciendo, un cambio radical de nuestra administración. Como ejem-
plos mínimos cito el agrupamiento por sectores de las entidades paraestatales
y los convenios de coordinación que celebra el Ejecutivo Federal con los '
Gobernadores de los Estados, según lo disponen los artículos 50 y 2t:~
respectivamente, de dicha ley.
Ahora bien, el cambio de la estructura de la Administración Pública
tiene indiscutibles justificaciones de variada naturaleza que rebasan el
simple deseo oportunista de innovar. El Estado mexicano postrevolucionario
se enfrenté a un sombrío panorama administrativo, en el que era lógico
suponer la satisfacción de las tareas más urgentes y elementales. El ordena-
miento de la administración tuvo que pasar por una serie de improvisa-
ciones que provocaron no pocos tropiezos. Además, el crecimiento de las
necesidades públicas, que se traduce en presiones proporcionales, va gra-
dualmente dificultando la labor administrativa. La Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal recoge y consolida los mejores logros que
en, esa tarea ha conseguido el Estado.
Quiero destacar los puntos más sobresalientes del análisis que realizo
de ,la Ley Orgánica de la Administración. Pública Federal. ~claro. Ql1e·.cada
9m!Y1j~t,~r~lld~ a un ;¡articuI().. de l~ . ley .qxnellt;l~~réSPetañdº~~
Or~9!¡;:n,~qaciQp.,.,.f.ri lo. ~cesivo,· cúandomeiiclOne "la ley"eni.esbl
-- • , ~ "1
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL 13
introducción, me estaré refiriendo a la Ley Orgánica de la Administración

Pública Federal.
El capítulo correspondiente al artículo 19 incluye temas como la con-
cepción y personalidad del Estado; definición, composición y elementos
de la Administración Pública, así como su evolución en México; la divi-
sión de poderes y el Ejecutivo Federal, etc. En dicho capítulo se contempla
de manera relevante el derecho administrativo como fundamento de la
Administración Pública, citándose la opinión al respecto de tratadistas de
la talla de Hauriou, Jellinek, Jeze, etc. Me ocupo también de la centrali-
zación y de la descentralización administrativa. Por lo que respecta él la
primera, concluyo que si bien sus desventajas son notorias, sus virtudes
son indiscutibles. De la segunda se aclara el concepto en los términos del
maestro Serra Rojas.
El capítulo primero también contiene un tema de vital importancia:
el fedenÜi§mo. Primeramente menciono que "este concepto se aplica a una
unión de territorios parél fines comunes sobre una estricta base de igualdad'L'
Eii·seguida planteo los problemas teóricos relacionados con el federalismo:
la supremacía de la Constitución como uno de los principios políticos
fundamentales, el progreso social, el divorcio o la conciliación entre la
soberanía de los Estados miembros y la autoridad federal, etc. Opino que
el éxito del federalismo depende de diversos factores como el momento
histórico, la tradición política, la situación económica. Entre los supuestos
estructurales del régimen federal se menciona --en palabras de Miguel
de la Madrid Hurtado-e- "la necesaria identidad básica de los principios
políticos fundamentales que sirven de sustrato, tanto al sistema federal
en sí mismo, como a los sistemas estatales particulares que están integrados
a la federación". En la parte final de este capítulo se analiza el marco
t~órico del federalismo en México, tomando como base que el sistema
federal establece la técnica constitucional del reparto de competencias.
Las Secretarías de Estado y los Departamentos Administrativos son las
dependencias centrales responsables de la tarea administrativa, tal y como
lo dispone el artículo 29 de la ley. En el capítulo respectivo se comenta su
importancia como auxiliares del Poder Ejecutivo Federal. También se ana-
liza el carácter político de los Secretarios de Estado, mismo que se manifiesta
cuando refrendan los reglamentos, decretos y órdenes del Presidente rela-
tivas a su Secretaría. Lo anterior no quiere decir que los Secretarios de
Estado invadan o compartan el peder presidencial, pues, de acuerdo con
nUestra Constitución, éste es intransferible. Al respecto Tena Ramírez
señala: \:~. Ilin~ D.1om~.~~~ Ili por nin~~.In()~v_opasa la re$pünsªJ>iliclªd,
·~<;iooal OPQlítica d~IJ?!~~g~Ilte a los Secretarios.\El refrendo, en
conseeuencia,no persigue en.muestre sistema la finalidad de eximir de
res¡ionsabilidad a.lPresidente para transferirla al refrendatario." En .'eSte
capítulo también son considerados los poderes jurídicos de los Secretarios

de Estado,;'siguiendo la doctrina de Serra Rojas.
En el capítulo dedicado al artículo 3<> se destaca, en primer lugar, la
división de los poderes federales en los términos del artículo 49 constitu-
cional. Se resalta que la división de poderes "obedece a principios jurídicos
establecidos con precisión, inspirados en diversas doctrinas y corrientes
ideológicas, fruto a su vez de la realidad histórica, económica, social, polí-
tica y cultural de los pueblos". Las ideas de Locke y Montesquieu sobre el
particular son incluidas. Por lo que se refiere al Poder Ejecutivo Federal
y a .Ia organización que le da nuestro sistema constitucional me apoyo en
los prestigiados comentarios de Gabino Fraga. En cuanto a las facultades del
Presidente de la República, son clasificadas considerando lo que establece
el artículo 89 constitucional.
El artículo 49 de la ley establece que el Procurador General de la Re-
pública es el consejero jurídico del.. gobierno federal. Como tal, tiene funcio-
nes específicas entre las que sobresalen: hacer del conocimiento del Presidente
de la República todas aquellas leyes que violen alguna norma de nuestra
Carta Magna, estar al pendiente de la nueva legislación o reformas que
reclame el avance de la sociedad, opinar sobre los proyectos de ley que le
envíe el Ejecutivo Federal, etc. Otras funciones del Procurador General
de la República consisten en: intervenir en casos de controversias en las
relaciones de dos omás Estados de la Unión, entre un Estado y la Federa-'
ción y entre los poderes de un mismo Estado; intervenir en los casos de
extradición conforme a la leyrespectiva y a los tratados internacionales, etc.
En ,la primera parte del capítulo 4<> se incluyen los antecedenteshistóricos.
y la legislación y disposiciones aplicables a la ProcuraduriaGeneral de la
República.
El Procurador General de Justicia del Distrito Federal dependerá direc-
tamente del Presidente de la República, según lo dispone el artículo.S? de
la ley. En el capítulo correspondiente se mencionan los antecedentes 'his-
tóricos y la legislación y disposiciones aplicables a la Procuraduría General
de Justicia del Distrito Federal. Además se comenta la nueva ley orgánicii de
dicha dependencia, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 15
de diciembre de 19'77. La citada ley contiene modalidades nunca antes
contempladas en la historia del Ministerio.. Público de1Distrito Federal.
Considero qae esa ley responde al deseo delEjecutivo Federal de dotar ala
población del Distrito Federal de una in:stitución oapaz de garantizar un
absoluto. respeto a su seguridad, libertad y dignidad.
El Q9I;).Sejo de Ministros y la suspensión de ganaatias individuales inicia
elcapítulo\Q.9.. El temaha\$ido tratado con rigorporFeli~ Tena Ramírez;-'
por 1e).(f.Ua,l le tt~nsus,.muy interesanteacomentarios.. En . la segunda
~de ese capitulo analizo las llamada8reunione& de "gabinett",,~..¡
cionalizadas por el artículo 69 de la ley. El gabinete puede ser agropecuario,

económico, etc., según las áreas convergentes en que se trate de coordinar
esfuerzos. Esta figura es una demostración fructífera del propósito orga-
nizador que anima el régimen del licenciado López Portillo y es de hecho
una de las innovaciones más trascendentes de la ley.
Las unidades de apoyo de la Presidencia de la República son contem-
pladas en el capítulo 89 • Estas unidades son creadas directamente por el
Presidente de la República con el fin principal de respaldar el proceso
de reforma administrativa. Por la importancia que tienen, consideré con-
veniente transcribir y comentar en este capítulo los acuerdos presidenciales
que 'crearon las siguientes unidades de apoyo: Unidad de Coordinación
General de Estudios Administrativos, Coordinación General del Sistema
Nacional de Evaluación, Dirección General de Información y Relaciones
Públicas, y Unidad de Coordinación General del Plan Nacional de Zonas
Deprimidas y Grupos Marginados.
Uno de los cambios más significativos introducidos por la leyes la
obligación de programar las acciones de la Administración Pública. Dicha
programación deberá basarse, en los términos del artículo 99 , "en las polí-
ticas, prioridades y restricciones que,para el logro de los objetivos y metas
de los planes de gobierno establezca el Presidente de la República, direc-
tamente o a través de las dependencias competentes". Con lo anterior se
pretende disminuir al máximo el desorden administrativo y conseguir un
ejercicio racional del presupuesto. Además, la programación de las acciones
permitirá su constante evaluación.
Los aspectos relativos a la formulación de proyectos, leyes, reglamentos,
decretos, acuerdos y órdenes del Presidente de' la República son tratados
en el capítulo 12. Dado que el reglamento es uno de los renglones más
. importantes de la actividad de la Administración Pública, se comenta
detalladamente su fundamentoconstitutional, su ámbito, definición, le-
galidad y vigencia. En este capítulo también se aclara el carácterindele-
gable de la facultad reglamentaria.
El reglamento interior y la estructura de las Secretarías y Departa-
mentos es el tema sobresaliente del capítulo 14. El reglamento interior,
expedido por el Presidente de la República para cada. Secretaría y Depar-
tamento, debe respetar las atribuciones conferidas por la ley y con esa base
estructurar y organizar las actividades de cada dependencia. Este documento
fija el número de funcionarios -Subsecretarios, Directores,. etc.-- y esta-
blece el reparto de fuaeienes.entre las-unidades administrativas que integran
cada dppendcncia.
J
El 16 de enero de 1978 es una fecha defiI1itiva; en la historia de la

Administraci6nPública ..mesícana, Ese-día fue publicado en el Diario
Oftcial ,de.laFederaci6ne1acuetdo.·Sobré la fon¡nmación del Programa
Nacional de Desconcentración Territorial de la Administración Pública

Federal. En el capítulo 17 se transcribe íntegramente dicho acuerdo con el
propósito de que el lector comprenda sus alcances sociales, políticos, jurí-
dicos y económicos. En este capítulo también son comentadas las implica-
ciones teóricas de la desconcentración, destacándose sus elementos, sus
características, y su relación con las ciencias sociales. Este último punto es
particularmente enfatizado pues a menudo se olvida que la desconcentra-
ción no tiene únicamente repercusiones administrativas; su alcance y con-
tenido están fundamentalmente determinados por la teoría constitucional,
la economía, la sociología, la geografía, etc. Otro inciso importante en
este capítulo es la relación entre el federalismo y la desconcentración,
Planteo que esta última, "como modalidad típica e innovadora de admi-
nistración en la organización y actividad del Estado robustece forzosa-
mente el federalismo al captar y satisfacer de forma más exacta las aspira-
ciones populares". También considero que la desconcentración es una
valiosa alternativa para amortiguar los rigores burocráticos del centralismo.
El artículo 20 de la ley enriquece sustancialmente los procesos admi-
nistrativos al establecer servicios de apoyo en diversas materias para las
Secretarías de Estado y los Departamentos Administrativos. Aunque los ser-
vicios de apoyo tienen varios años instrumentándose, es hasta ahora que
son contemplados en una disposición orgánica. La creación de los servicios
de apoyo en materia de planeación, programación, presupuesto, etc., es
resultado del programa de reforma administrativa emprendido en 1965
y que tuvo su primera validación jurídica en 1971 al expedirse las bases
para la promoción y coordinación de las reformas administrativas del sector
público federal. En este capítulo transcribo los once puntos integrantes del
proyecto de "Bases para el Programa de Reforma Administrativa del Go-'
bierno Federal, 1971-1976". También se transcriben las etapas de la
reforma administrativa pronunciadas por el Lic. Alejandro Carrillo Castro,
destacado artífice del proceso de reorganización de la Administración
Pública. La enunciación de estas etapas brinda la oportunidad de com-
prender esquemáticamente el impulso organizativo del régimen del Lic.
López Portillo.
En el capítulo 22 me ocupo extensivamente de los convenios de coor-
dinación que celebra el Ejecutivo Federal con los Gobernadores de los
Estados, desde una perspectiva administrativa, política y jurídica. Dado
que este tipo de convenios no constituye una novedad, presento sus antece-
dentes que, sobre todo en el área fiscal, son notoriamente fructíferos. Ahora
bien, su contenido y su forma actual se han diversificado y enriquecido
ampliamente, especialmente en materia agropecuaria y educativa. Como
ejemplos incluyo el convenio en iIiI1ateria de . reforma agrária y el convenio
único. de coordinaciób.· que . el Ejecutivo Federal celebró con el Gobernador
del Estado de Sinaloa y el Gobernador del Estado de Coahuila, respec-

tivamente.
En este capítulo hago hincapié en el carácter independiente de los Go-
bernadores, pues existe la tesis infundada de que son agentes de la Federa-
ción. En realidad; su relación con el gobierno federal es de colaboración
y la misma pretende incrementarse con la celebración de convenios en
áreas anteriormente de la exclusiva competencia de la Federación. Ese
propósito me parece plausible pues el trabajo conjunto siempre rinde
mejores resultados que la tarea aislada y, por lo mismo, ignorada. En otro
apartado cito los conceptos que sobre el particular ha expresado el Lic. Jesús
Reyes Heroles con la brillantez que le caracteriza. Por otra parte, el Se-
cretario de Hacienda y Crédito Público recientemente expuso --el 3 de
junio de 1978- el plan de desarrollo total para la provincia. Debido a la
importancia que reviste, transcribo en este capítulo los puntos de la nueva
estrategia económica del gobierno federal delineada por dicho funcionario.
Al final de este capítulo sugiero algunos criterios básicos para consolidar el
éxito de los convenios Entre ellos, están los siguientes: respeto del Ejecu-
tivo Federal a la soberanía de las entidades federativas; procurar que las
medidas adoptadas en los convenios correspondan a las características
particulares -sociales, políticas, etc.- de la entidad federativa pactante;
otorgar a las entidades federativas los recursos suficientes para integrarlas
al desarrollo nacional, considerando los convenios las condiciones finan-
cieras propias de la entidad que interviene, etc.
El capítulo 26 se refiere básicamente a la organización de la Admi-
nistración Pública. Sostengo que dicha organización se presenta como un
antecedente necesario de todo ordenamiento jurídico. Me refiero somera-
mente a las dos dimensiones que se detectan en la organización de la
Administración Pública: la estática, que exhibe la articulación de los órga-
nos administrativos; y la dinámica, que responde a interrogantes sobre la
creación, competencias, funciones, coordinación y supresión de órganos.
Esta segunda dimensión consiste propiamente en la potestad organizativa,
"o conjunto de facultades que se le ha otorgado a la Administración
Pública para organizar su estructura administrativa". La potestad orga-
nizativa tiene sus limitaciones. Así por ejemplo, la creación de una Secre-
taría es materia reservada al Congreso de la Unión. Otro tema de este
capitulo es el que se refiere a la distribución racional de los órganos admi-
nistrativos.Esta distribución se basa en principios de orden político, eco-
nómico y social, y con este criterio el artículo 26 ha repartido las compe-
tencias administrativas entre 16 Secretarías y.2 Departamentos. Los cambios
habidos .eIl esta ordetfacl6ri se comentan detalladamente en este capítulo.
L3s.COítl~tet:lcias·de las Secretarias de Estado y los Departamentos
AdminiStfa.tiVÓS son especificadas del ártícuIo 27 al artículo 44 de la ley.
2
El tratamiento dado a cada dependencia central procura destacar los aspec-

tos políticos, económicos y sociales que constituyen su marco de actuación.
Para que el lector aprecie la trayectoria y bases legislativas de cada Secre-
taría y Departamento, he incluido sus antecedentes históricos y la legislación
y disposiciones aplicables. Esto fue posible en gran medida gracias a la
consulta del Manual de Organización del Gobierno Federal, editado en
1976 por la desaparecida Secretaría de la Presidencia. Para proporcionar
mayor información también incluí la composición orgánica de cada Secre-
taría y Departamento Administrativo.
En el capítulo 27 me refiero a las facultades otorgadas por la ley a la
Secretaría de Gobernación. De éstas sobresalen las relativas a la defensa
de las garantías individuales, pues la Secretaría de Gobernación tiene el
privilegio de velar por libertades que prestigian nuestra legislación: la liber-
tad de expresión, la libertad de imprenta, el derecho de asociación y
reunión, etc. La existencia de esas libertades garantiza la supervivencia
y madurez del proceso democrático. El terna de la reforma política ha
sido motivo de constante polémica y discusión en los últimos tiempos y,
dado que la Secretaría de Gobernación está directamente involucrada
en su concepción y realización, le dedico algunos comentarios en este
capítulo. Creo que la reforma política, en la medida que enriquece los
procesos electorales, permitiendo la participación de grupos minoritarios,
hace menos vulnerable nuestra vida democrática, con las ventajas que ello
significa: maduración política del país, diversificación de las opciones,
difusión de las corrientes ideológicas, etc. Otra responsabilidad de la
Secretaría de Gobernación que subrayo en este capítulo es la conducción
de la política demográfica.
El artículo 28 explicita las facultades de la Secretaria de Relaciones
Exteriores. En lugar de comentarlas, preferí aclarar su fondo teórico en el
marco del derecho internacional. Por lo anterior, en varios apartados del
capítulo correspondiente trato los aspectos sobresalientes de esta disciplina.
La nota distintiva del derecho internacional es la radical evolución que ha
sufrido, sobre todo después de la segunda guerra mundial, cuando la huma-
nidadse enfrentó a un nuevo orden político y económico. Lo que Fischer
Williams llama "la continua presión del progreso. humano" ha determina-
do relaciones internacionales que superan los esquemas clásicos de simples
relaciones • entr~ estados y se consolidan gradualmente COmo. un derecho
común de la humanidad. La Secretaría de Relaciones Ex~ores ha sido
una pr~cia a<;tliante en los' foros ln~macion~es en la, defensa ,y pro-
moci6nde .esed~~ho.. .. , . • . ..
~. d~pítulo'~eren~a1 artícuIo.,31.comentQilas f~~tad~ ,de la
~.~ .• Haclenda y ~<Üt~.,Nblico.• · El'·~po . ~~; élf~l/ <!e¡esta
depena:en~.a, ~¡~pliq .a partlJ'•. )d~ 1~17'~~~~i el ~9',.~· .' F
perfiló como rector de la economía nacional, para llevar a la práctica

las tesis constitucionalistas. Se trataba que el Estado apoyara la expansión
económica del país y no fuera "un simple gendarme al servicio de las
fuerzas de la oferta y la demanda". Por ello, nuestra constitución legitimó
la intervención estatal en los procesos económicos. En la actualidad, las
funciones de esta dependencia están orientadas --conjuntamente con las de
la Secretaría de Programación y Presupuesto-s- al manejo de las finanzas
de la nación. Algunas de estas funciones consisten en: la recaudación de
impuestos, la emisión de moneda, contratación de empréstitos, estudios
de política financiera, crediticia y fiscal, etc. La concreción de estos' fines
involucra no solamente factores técnicos o administrativos sino, como lo
señalaba el Lic. Mario Ramón Beteta, la política hacendaria requiere
también "finalidades justicieras, previsión, firmeza, planeación democrá-
tica, eficiencia y honradez". Queda claro que la tarea hacendaria tiene
implicaciones aparte de la esfera fiscal y su cometido en la definición de la
política económica del Estado es decisivo. La pólítica en esta materia con-
siste básicamente en el estímulo del sistema de economía mixta, donde
coexisten la actividad estatal y la de los particulares, respetando de esa
manera el esquema económico que impone nuestro Estado social de derecho.
La Secretaría de Programación y Presupuesto sustituye a la desapare-
cida Secretaría de la Presidencia, de la que absorbió algunas de sus facul-
tades y otras. de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, así como de
las atribuciones de las ya extintas Secretaría del Patrimonio Nacional y
Secretaría de Industria y Comercio. El artículo 32 de la ley enumera
el total de estas facultades. La función cardinal de la Secretaría de Pro-
gramación y Presupuesto es la elaboración de los planes nacionales, sec-
toriales y regionales de desarrolIo económico y social. En este capítulo se
glosan, adoptando los lineamientos de Leopoldo Solís e Ignacio Pichardo
Pagaza, las sucesivas experiencias gubernamentales en materia de planea-
ción, que tuvieron su primera expresión coherente y ordenada en el Primer
Plan Sexenal 1934-1940. Después siguieron el Segundo Plan, Sexenal
1941-1946, el Programa Nacional de Inversiones 1953-1958, el Plan de
Acción Inmediata 1961-1965, etc. La Secretaría de Programación y Pre-
~puesto asimila y supera estos ensayos de planeaci6n en un esfuerzo
SlStemático que comprende las tareas de información, programación, pre-
supuestaci6n y evaluación.
Por 10 que respecta al establecimiento de normas y políticas en materia
deinfonnacián, la Secretaría de Programación y Presupuesto cuenta 'COn
tul organismo competente para eIlo: la' Coordinación General del Sistema
Nacional'de·Infónnación. La pregramacién del,gasto público deberá ha-
~ ~ni los ténninos<ielarticulo4' de la Ley de Presupuesto, Conta-
bilidad·,Oasto Pú~'t~iJasdirec."tiicesy plaaes de desarrol1o:econÓll1ÍCG
y social que formule el Ejecutivo Federal por conducto de la Secretaría de

Programación y Presupuesto". Esta programación pretende asignar los
recursos con base en criterios más racionales. La presupuestación del gasto
público compete también a esta Secretaría. El desarrollo de la fase presu- .
puestaria culmina con la formulación del proyecto de Presupuesto de
Egresos de la Federación y el del Departamento del Distrito Federal,
documentos que enlistan las erogaciones públicas programadas durante
un ejercicio fiscal y que se presentan ante la Cámara de Diputados -a
más tardar el día 21 de septiembre de cada año-- para su aprobación.
La etapa final de la planeación es la evaluación y su objetivo es medir la
eficacia y eficiencia en la aplicación del gasto público. Esta medición
analiza los efectos sociales, económicos, monetarios y financieros del gasto
público.
La Secretaría de Patrimonio y Fomento Industrial tiene ahora las
facultades que antes eran de la Secretaría del Patrimonio Nacional, así como
algunas de la Secretaría d~ Industria y Comercio (éstas últimas ya desapa-
recidas). La ley detalla en su artículo 33 estas facultades. En el capítulo
respectivo puntualizo las más importantes. Entre ellas, la integración de
la actividad minero-metalúrgica que permita la creación de polos de des-
arrollo industrial en esta área. Para apoyar este fin, el Estado ha participado
junto con particulares en diversos proyectos minero-metalúrgicos, tales como
el de Real de Angeles en Zacatecas; el de Lampazos en Sonora; el de
Las Torres en Guanajuato; etc. Por lo que se refiere al impulso de 4
industria en general, la dependencia que comento lo dirige al crecimiento
económico, la generación de empleos, la distribución más equitativa del
ingreso, etc. El bienestar y el futuro nacionales dependen principalmente
del aprovechamiento de nuestros recursos naturales --especialmente los
energéticos-- por lo que la Secretaría de Patrimonio y Fomento Industrial
planea rigurosamente su explotación.
La Secretaría de Comercio conserva algunas facultades que antes per-
tenecían a la desintegrada Secretaría de Industria y Comercio. Una de sus
funciones más importantes, dispuesta en el artículo 34 de la ley, es la de
"establecer la política de precios y vigilar su estricto cumplimiento". Esta
medida tiende a proteger la economía popular, evitando el encarecimiento
y la especulación de los productos básicos. Para ello, se ha creado la Co-
misión Nacional de Precios, el Instituto Nacional de Protección al Consu-
midor y la Procuraduría Federal del Consumidor, fundamentada en la Ley
Federal de Protección al Consumidor, en vigor desde el 5 de febrero de
1976. La Secretaría de Comercio también tiene facultades. para fijar.Jos
precios de garantía de productos del .ca.rnp€> .0011 el fin de que éstos man-
tengan cierta correspondencia conl9$ precio&de losserricios yproductO$
industriales. Procurar el incremento de las exportaciones para fortalecer

nuestra balanza comercial es otra tarea que compete a esta Secretaria.
Las facultades de la Secretaria de Comunicaciones y Transportes están
consideradas en el artículo 34 de la ley. Entre las más importantes está
la de otorgar permisos y concesiones relativas al establecimiento de servicios
públicos en materia de comunicaciones y transportes, es decir, a la explo-
tación de sistemas y servicios telegráficos, telefónicos, de radiodifusión, etc.
Las comunicaciones aéreas y sus relativos servicios terrestres están también
regulados por esta Secretaría. Además, la Secretaría de Comunicaciones y
Transportes vigila que los concesionarios cumplan con las disposiciones
legales y reglamentarias que norman el establecimiento y la operación de
los servicios concesionados, Así pues, los servicios públicos de comunica-
ciones y transportes -terrestres, aéreos y marítimos-e- deben de respetar
las normas técnicas de operación y también las tarifas que fije esta depen-
dencia. Al final de este capítulo se transcribe íntegramente el acuerdo
presidencial que creó el órgano desconcentrado Servicios a la Navegación
en el Espacio Aéreo Mexicano (SENEAM).
El artículo 37 de la ley estatuye las facultades de la Secretaría de
Asentamientos Humanos y Obras Públicas. En el capítulo correspondiente
destaco en primer lugar las bases constitucionales de la Ley General de
Asentamientos Humanos. Estas bases consisten en la reforma del párrafo
tercero del artículo 27 constitucional, en la adición al artículo 73 consti-
tucional con la fracción XX.IX-C y en la adición al artículo 115 constitu-
cional con las fracciones IV y V. En la Iniciativa de Reformas Constitucio-
nales en Materia de Asentamientos Humanos se precisaba claramente su
justificación: "Es evidente que en el momento actual del desarrollo mexi-
cano no pueden postergarse las medidas orientadas a reducir los desequi-
librios, sectoriales y geográficos, cuya creciente agudización pone en peligro
la posibilidad misma de continuar el proceso de crecimiento. En este
sentido se inscribe la preeocupación del Gobierno de la República de
definir políticas y de encauzar acciones que cambien el rumbo del proceso
urbano del país, y el de establecer las normas que fortalezcan la organización
de los núcleos ejidales y comunales."
El Plan Nacional de Desarrollo Urbano, recientemente aprobado, tra-
duce pragmáticamente los objetivos de la Ley General de Asentamientos
Humanos. Por la trascendental importancia de este plan y por el papel que
juega en su desarrollo la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras
Públ.kas, transcribo en este capitulo sus puntos más sobresalientes.
La .ley fija en su articulo 38 las facultades de la Secretaría de Edu-
cación Pública. En el capítulo correspondiente afirmo que la educación
es un derecho. social -consagrado por el articulo 39 . de nuestra Consti-
tución- . cuya ex:presiÓll debe ser democrática.., nacioaalísta, El Estado·
proyecta llevar a sus últimas consecuencias estos postulados mediante el

Plan Nacional de Educación, enunciado el.S de agosto de 1977. A través
de este plan el Estado pretende minimizar un problema secular de nuestra
nación, el analfabetismo, y brindar oportunidades igualitarias de educación
integral al máximo de la población. En este capítulo transcribo los pro-
pósitos prioritarios del Plan Nacional de Educación.
El artículo 39' de la ley establece las facultades de la Secretaría de
Salubridad y Asistencia. En el capítulo respectivo son analizadas esas facul-
tades, partiendo de cierta indefinición legislativa con relación al concepto
de "salubridad general". Me auxilio de otras disposiciones legales para
precisar las funciones del Estado en esta materia. Por ejemplo, el Código
Sanitario determina las atribuciones del Consejo de Salubridad General,
organismo que depende directamente del Presidente de la República, cuya
función primordial es la "discusión y aprobación de las disposiciones
sanitarias de aplicación en todo el territorio nacional que le competan
dictar". Entre las actividades de la Secretaría de Salubridad y Asistencia
sobresale su campaña contra la contaminación ambiental, que se propone
abatir el deterioro ecológico. '
El último capítulo de la leyes el llamado De la Administración Para-
estatal y regula precisamente --del artículo 4-5 al artículo 54- las actividades
de este sector. En el capítulo de este libro, correspondiente al artículo 4-5, se
presentan inicialmente las contradicciones en torno a la empresa pública,
tanto en lo conceptual como en lo jurídico. En seguida considero la acti-
vidad empresarial del Estado en el marco de lo que H. J. Wolff nombra
Estado social de derecho. Me adhiero plenamente a la justificación de la
actividad económica del Estado en ese contexto. En otros apartados" me
refiero a la coexistencia del sector público y del sector privado en la econo-
mía yal origen y desarrollo de la empresa pública en nuestro país. Sobre
este último punto insisto en que el surgimiento y proliferación de la emprysa
pública obedece más que a 'una política "nacionalízadora" a un imperativo
constitucional, si bien los motivos para su creación son de muy diverso
orden: financiero, económico, social, estratégico, etc. En otro punto CO:'.,
mento sobre el controvertido origen legal de las entidades pa.t;aeStatales
y preciso que el mismo puede ser la expedición de una ley .perparte del,
Congreso de la Unión o una disposiciÓ,q. del 'Ejecutivo Federal. No P9,(.iía.
excluir de este capítulo el apasionante tema: jur,ídiCO' de la relación ~treel
derecho administrativo y la 4dministr~iPn Pública, También present9
las .• :earacteIis*i<;as·más específicas de la .ct-drnin~raci9n comopersoaa jUrí-
dica, es decir;conlapersonalida4,.que le CQnfiere el derecho administra:ti~j
CoDl9 punt()~.a11de este,capítulo d~lacapacidad juridicadedu''1
entidªdes,par~~pueshay que- tener ~teque8US·relaciOD.'JI'
situaciones jurídicas están sujetas a lo que determinen expresamente las
leyes.
El fideicomiso es una de las entidades más importantes de la Adminis-
tración Pública paraestataI. En el capítulo 49 me refiero a sus antecedentes
legislativos, que datan de la Ley General de Instituciones de Crédito y Esta-
blecimientos Bancarios de 1924-. La definición, elementos, tipos y causas de
extinción del fideicomiso son presentadas en los términos de la vigente Ley
General de Títulos y Operaciones de Crédito. En nuestro país la operación
mercantil del fideicomiso se ha incrementado grandemente en el campo del
gobierno federal, donde la Secretaría de Hacienda y Crédito Público es
fideicomitente única.
Por primera vez en la historia de la Administración Pública mexicana,
las Secretarías y Departamentos de Estado se constituyen en coordina-
dores de sector, de acuerdo con el agrupamiento de entidades paraestatales
que determine el Ejecutivo Federal y según lo dispone el artículo 50 de la
ley. Esa coordinación consiste en planear y conducir las políticas de cada
sector de actividad --sea comercio, educación, etc.- razón por la cual las
dependencias centrales respectivas tienen facultades para coordinar a los or-
ganismos descentralizados," a las empresas de participación estatal y a
los fideicomisos. La ley establece que la integración de sectores no implica
la transformación de estructuras, ni modifica la personalidad jurídica ni el
patrimonio de las entidades agrupadas. La sectorización tiene un doble
carácter, político y administrativo, de allí que las directrices sectoriales se
apeguen muchas veces a las tesis políticas sostenidas por el Presidente
de la República. Para Jiménez Nieto los sectores de actividad son inexis-
tentes en la realidad administrativa: "El sector es un concepto analítico.
Representa el sumatorio de la acción pública y privada en cada uno de los
compartimientos estancos en que arbitrariamente puede dividirse la acción
social. No es por tanto administrable, sino gobernable." En cuanto a los
funcionarios responsables de las tareas administrativas y de planificación
de las entidades paraestatales, concluyo que lo primero es responsabilidad de
sus directores, mientras que la selección de prioridades y la fijación de obje-
tivos y metas deben ser responsabilidad exclusiva de los Secretarios de
Estado y de los Jefes de los Departamentos Administrativos. En este
capítulo indico además las restricciones más descollantes en materia sec-
torial, según Carrillo Landeros. Al final de este capítulo transcribo íntegra-
mente tres acuerdos presidenciales en materia de sectorizacíón.
En el capítulo 51 se puntualizan los fundamentos de la coordinación
sectorial. Si bien las entidades paraestatales son personas jurídicas con
patrimonio propio, esto no cancela sus vínculos con las dependencias
centrales. La antigua Ley para el Control, por parte del Gobierno Federal,
de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participación Estatal ya
incluía disposiciones para someter a las entidades paraestatales al control

central; la nueva ley ha formalizado y fortalecido este control. Las par-
ticularidades de la relación dependencia-entidad son descritas de acuerdo
con los postulados de la doctrina italiana. Desde mi punto de vista, esta
relación equivale a una tutela administrativa y no jerárquica, respetuosa
de la autonomía ejecutiva de los entes paraestataIes. El último inciso de
este capítulo se refiere a los propósitos de la coordinación sectorial. Ahí
afirmo que "la coordinación de los sectores ( ... ) va a depender funda-
mentalmente de la precisión jurídica y administrativa de las líneas de
dirección, control y vigilancia de los órganos centrales de las entidades
paraestatales".
Por último, quiero hacer algunas consideraciones sobre los propósitos
de esta obra. Así, he pretendido llevar de la mano al lector por el camino,
intrincado pero accesible, de nuestra Administración Pública. Me he apo-
yado en la más sólida y selecta bibliografía sobre el tema, sin sacrificar los
señalamientos propios. He procurado que el lector ·-iniciado o especia-
lista- encuentre reunidos aquí los materiales más relevantes y necesarios
sobre la Administración Pública mexicana. Confío en que la curiosidad e
interés del lector sobre el tema no sean defraudados.
AGRADECIMIENTOS
Quiero agradecer a José García Sánchez su valiosa cooperación y sus

brillantes observaciones en la concepción de este trabajo. A José Antonio
Jáquez Enriquez, mi reconocimiento por la revisión de los borradores y
por sus atinados comentarios. Agradezco a Gerardo Guerrero M artínez
su participación en la tarea de revisión, elaboración de algunos índices y sus
inteligentes consejos. Mi agradecimiento también a Pedro Roberto Rojas
Rivas por sus aportaciones de material bibliográfico y sus oportunas indi-
caciones sobre la selección de temas. Asimismo, doy las gracias aMaría
Elena Torres Contreras y a Domingo Deras Torres por su excelente labor
mecanográfica y taquigráfica, respectivamente. A todos ellos, mi más pro-
funda gratitud.
TITULO PRIMERO
DE LA ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL
ARTICULO 1'1
1. Concepción del Estado.-2. Personalidad del Estado.-3. Inte-

gración Jurídica de la Federación.-4. Marco Jurídico de la Ad-
ministración Pública FederaL-5. Definición de Administración
Pública.-6. La Administración Pública y el Poder Ejecutivo.-
7. Composición de la Administración Pública.-8. Evolución de la
Administración Pública en México.-9. Elementos de la Adminis-
tración Pública.-lO. El Derecho Administrativo como fundamento
de la función administrativa.-ll. Evolución del Derecho Admi-
nistrativo.-12. La división de Poderes y la Administración Públi-
ca.-13. El acto administrativo.-14. Las empresas públicas y el
Derecho Administrativos-c-Ió. La legalidad de la Administración
pública.-16. El Derecho Administrativo como base de la Adminis-
tración Pública.-17. Las funciones y actos del Estado.-18. Facul-
tades del Poder Ejecutivo FederaI.-19. Fundamentos Jurídicos de
la función adrninistrativa.-20. La centralización adrninistrativa.-
21. La descentralización administrativa.-22. Control y vigilancia
de los entes paraestatales.-23. Formas de descentralización admi-
nistrativa.-24. Desarrollo de las entidades paraestatales en Méxi-
co,-25. Elementos de la Administración Pública paraestataI.-
26. Centralización y descentralización.-27. Definición y tipos de fe-
deralismo.-28. Problemas teóricos del federalismo.-29. Supuestos
del federalismo.-30. Marco jurídico del federalismo en México.
ARTÍCULO 1'1-La presente Ley establece las bases de organización de la

Administración Pública Federal, centralizada y paraestatal.
La Presidencia de la República, las Secretarías de Estado, los Depar-
~mentos Administrativos y la Procuraduría General de la República
mtegran la administración pública centralizada.
Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal,
las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacio-
nales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los
fideicomisos, componen la Administración Pública paraestatal,
1. CONCEPCIÓN DEL ESTADO
Para tratar el tema de la Administración Pública Federal es necesario

tener una ligera idea de cómo la doctrina jurídica concibe al Estado.' De
una manera general podemos decir que el Estado aparece como una sa-
ciedad políticamente organizada y dirigida por el poder soberano en un
determinado territorio. La teoría tradicional ha sostenido que el Estado
tiene como elementos esenciales para su formación: población, territorio
y poder soberano.
Otras doctrinas han afirmado que el Estado ño está reconocido por la
Ley y que la personalidad de aquél se manifiesta en órganos típicamente
diferenciados como pueden ser el Parlamento, la Corona, etc.
2. PERSONALIDAD DEL ESTADO
Dado que no es nuestro propósito tratar extensivamente el tema del

Estado sino el de la Administración Pública, es suficiente saber que el Dere-
cho Positivo Mexicano reconoce la personalidad del Estado, pues a éste y a
otras entidades, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
les otorga personalidad jurídica con derechos y obligaciones. La Suprema
Corte de Justicia de la Nación, máxima autoridad del Supremo Poder
Judicial Federal, en el decurso de su historia ha reconocido que el Estado
Mexicano tiene una doble personalidad. En su obra de Derecho Adminis-
trativo, Gabino Fraga afirma que el Estado ostenta una personalidad
única y que cuando se habla de la personalidad del Poder Ejecutivo, del
Legislativo o del Judicial, se trata de la misma personalidad del Estado,
pero manifestada en forma diferente.
Aunque la doctrina tradicional no reconoce que la Administración
Pública Federal tenga personalidad jurídica, la realidad ha demostrado la
necesidad de que actúe con esa personalidad. La Administración Púl>li<Ai
es una persona jurídica que comprende muchos órganos con personalidad.
En México se reconoce personalidad no sólo a las Secretarías' de Estado,
Departamentos Administrativos y demás. dependencias de la Administra-
ción Pública centralizada, sino además, '3, las entidades de la Administración
Pública paraestatal, ..
1 Este tema es tratado exhaustivamente por el Lic. José López Portillo en su obra,
Génesis 'Y Teorla General del Estado Moderno. El lector interesado encontrará allí una
exposición rigurosa e impresionante sobre la concepción del Estado.
3. INTEGRACIÓN J URÍDIGA DE LA FEDERACIÓN
Serra Rojas en su obra de Derecho Administrativo 2 afirma que: "De

acuerdo con nuestra estructura constitucional, artículos 27, 39, 40, 41 Y
115 de la misma, el Estado o República representativa, democrática, fe-
deral, popular y soberana, se integra con tres entidades o personas jurídicas
diversas: la Federación, las Entidades Federativas y los Municipios.
"Por lo que se refiere a la Federación ésta actúa por medio de sus
Poderes fundamentales. El organismo más importante del Poder Ejecutivo
Federal es la Administración Pública o conjunto de entes personalizados,
regidos por el Derecho administrativo. Por eso sólo hay derecho adminis-
trativo cuando está presente la administración pública o los particulares
actuando por la misma, en los casos señalados por la ley.
"De los órganos de la Federación, la Administración Pública requiere
de varias personalidades en su actividad. Los demás Poderes: el Legisla-
tivo y el Judicial, como no mantienen relaciones directas con los par-
ticulares que exijan la presencia de una personalidad jurídica definida,
son de naturaleza diversa, ya que no la requieren."
La Constitución Política del país instituyó formalmente el Poder Eje-
cutivo Federal, el que a través del Presidente de la República ejerce las
atribuciones que le confiere nuestro código político en el artículo 89 y
demás relativos.
4. MARCO JURIDICO DE LA ADMINISTRACIÓN PúBLICA FEDERAL
La Administración pública actúa en un marco estricto de facultades

expresas y limitadas por las distintas leyes y reglamentos que la estructuran
y regulan.
La L.O.A.P.F., que ahora comentamos en su primer artículo, constí-
tuye el ordenamiento jurídico con que se estructura a la Administración
Pública Federal. Esta ley emplea el término dependencias cuando se refiere
a órganos de la Administración Pública centralizada; al referirse a los
órganos de la Administración Pública paraestatal, los denomina entidades.
5. DEFINICIÓN DE AnMINISTRÁe:tÓN PúBUCA

n:
Leonard White afirma que la Administración Pública consiste en todo

aqu.ello que tiene como finalidad la aplicación o realización de la política
naClOtlaI.
;'IEtlitOrlal ~ 'S. Á.: tí~;ed .• futn<iprbnttto. p. 69.
Serra Rojas transcribe una reflexión de Pierre Escoube en los si-

guientes términos: "La administración pública es el conjunto de medios
de acción, sean directos o indirectos, sean humanos, materiales o morales,
de los cuales dispone el gobierno nacional para lograr los propósitos y
llevar a cabo las tareas de interés público que no cumplan las empresas
privadas o las particulares y que determinan los Poderes Constitucionales,
legalmente dedicados a recoger y definir la política general de la nación." 3
6. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA y EL PODER EJECUTIVO
Algunos autores mexicanos sostienen la idea que la Administración

Pública Federal forma parte del Poder Ejecutivo. Pensamos que esta apre-
ciación no es correcta ni se adapta a lo establecido por la Constitución
Política del país cuando expresa que el Poder Ejecutivo Federal se deposita
en una sola persona que será el Presidente de la República Mexicana.
Creemos que lo correcto es afirmar que la Administración Pública Federal
es sólo un auxiliar del Ejecutivo Federal, y que por ningún motivo forma
parte de él. El Presidente de la República sólo se auxilia de la Adminis-
tración Pública para poder cumplir con sus atribuciones y esto en ningún
momento significa que las dependencias y entidades de la administración
sean elementos de constitución orgánica del Ejecutivo Federal.
7. CoMPOSICIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Merkl afirmaba que: "La Administración es aquella actividad del

Estado que no es legislación ni justicia." 4
Serra Rojas dice que "La Administración Pública es una entidad cons-
tituida por los diversos órganos del Poder Ejecutivo Federal, que tienen
por finalidad realizar las tareas sociales, pennanentes y eficaces de intérés
general, que la Constitución y las leyes administrativas señalan al Estado
para dar satisfacción a las necesidades generales de una nación"."
Simplificando la idea anterior, la Administración Pública Federal está
constituida por órganos administrativos de carácter centralizado y paraes-
tatal que la Constitución Política. del,país .y la Ley Orgánica de la Ad-
ministración Pública Federal instituyen formalmente como auxiliares en
las tareas del Ejecutivo Federal.
s Op. cit., p. 78.

4 Tsot·{a. General del Derecho Administra,tivo, Edito.... Na9.onal, 1975, p,13.
11 Op. cit., p. 79. . .,
8. EVOLUCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PúBLICA EN MÉXICO
La Administración Pública Federal mexicana no ha permanecido es-

tática a través del tiempo: ha experimentado cambios no sólo de tipo
accidental sino modificaciones esenciales en su estructura. Las modalidades
de la Administración Pública Federal han sido consecuencia lógica del
crecimiento de la población, de los problemas económicos y sociales y
de la ideología del Estado mexicano.
La simplificada estructura de la Administración Pública en las últimas
décadas del siglo pasado dista mucho de parecerse a la complejidad buro-
crática del Estado federal mexicano de 1920, hasta un poco antes de la
época del Presidente Calles. No obstante el gran desarrollo administrativo
de la época de 1917 a la de 1960, la Administración Pública Federal
sufrió cambios impresionantes a partir de los últimos dieciocho años.
El manejo de un presupuesto que ha aumentado considerablemente en
los últimos diez años y el desmesurado crecimiento de la población, con las
consecuentes presiones de un país con muchas necesidades, ha obligado
al gobierno no sólo a aumentar su campo de . acción en la economía del
país sino también a ensanchar su aparato burocrático.
En los últimos siete años las entidades paraestatales crecieron a un
ritmo no previsto por ningún estudioso de la Administración Pública.
La necesidad que el Estado ejerciera una rectoría indiscutible en muchos
campos anteriormente reservados a la iniciativa particular, propició la
creación de organismos de la Administración Pública a fin de poder
intervenir en los procesos del cambio social. Dado este exorbitante creci-
miento de la Administración Pública, el gobierno federal inició hace
aproximadamente dieciocho años un intento de reforma a las estructuras
y al funcionamiento de la Administración Pública Federal.
La L.O.A.P.F., la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público
Y.la Ley General de Deuda Pública fueron los.primeros instrumentos jurí-
dlC~ que el Ejecutivo Federal actual, a fin de programar y evaluar sus
p;>ütlcas, propuso al Congreso de la Unión para modernizar, dar congruen-
CIa y coherencia a una administración en muchos aspectos obsoleta.
9". EU;MENTOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Serra Rojas expresa una serie de ideas muy interesantes en torno a

~a obra del prof~r.Escoube y que pol'cOllSiderarla importante se trans-
cnbe íntegrameníe:
a
"El profesor Escoube, en su obra, contesta a la pregunta de cuáles son

los elementos de que dispone la administración para lograr su finalidad,
diciendo que estos elementos son de cuatro clases:
a) Estructuras, b) Procedimientos, c) De material, y d) De personas
a) Morfología de la administración o estudio de las estructuras

gubernamentales
"Para explicar por qué la administración pública es un conjunto de

estructuras o de organizaciones, es suficiente revisar el Presupuesto anual
de Egresos de la Federación y observar las numerosas dependencias a
quienes se encarga la realización de los fines públicos.
"Entre las oficinas mayores están las Secretarías, Departamentos Ad-
ministrativos, Oficialías Mayores y las Direcciones Generales y otros orga-
nismos cuyo estudio jurídico haremos más adelante. La complejidad de los
problemas modernos exige la especialización continua. Obsérvese la ley de
secretarías y departamentos, y otras que han sufrido modificaciones.
"En algunos Estados esta especialización se ha intensificado, como en el
caso de la Unión Soviética en donde funcionan numerosas secretarías de
Estado, dedicadas a asuntos muy diversos. (Art, 77 reformado de la Cons-
titución de la Unión de Repúblicas Socialistas, enumera los Ministerios
de toda la Unión o ministerios federales. El Art. 78 indica los Minis-
terios de la Unión y de las Repúblicas, o ministerios republicanos fe-
derales.)
"En otros países --como los Estados Unidos de Norteamérica- la
especialización no ha multiplicado las secretarías, sino que se han creado
numerosas Commissions o dependencias de naturaleza variada, a quienes
se encarga de asuntos o materias muy especializadas, como la Comisión del
Valle de Tennessee y otras instituciones semejantes.
b) La dinámica de la administración
"El segundo de los elementos de la administración son los procedi-

mientos administrativos. 'Por estas palabras: procedimientos administrati-
vos, hay que entender no los actos cumplidos por la administración pública
para lograr sus objetivos, sino las normas jurídicas a las cuales las activi-
dades administrativas deben ajustarse.' El problema que se plantea es el
siguiente: ¿Puede o debe la administración actuar de acuerdo con las mis-
mas normas jurídicas que los particulares o una empresa privada? Puede
o debe contrariamente, y por raz6n de las tareas de interés generalqúe
recibe la administraci6n pública y, por razón que ésta constituye el instru-
mento con que debe realizarse la política del gobierno, el armazón y la

maquinaria del Estado, ¿puede o debe la administración pública emplear
procedimientos que le sean propios y muchas veces totalmente distintos
de los procedimientos inherentes al derecho privado? (Pierre Escoube,
Introducción a la Administración Pública. 1954, Esc. Supo de Administra-
ción Pública. América Central.)
"La respuesta ha sido diferente en los países latinos y en los países
sajones. Los latinos, con un criterio legalista, han elaborado un derecho
administrativo que ha construido sus propias instituciones jurídicas colo-
cándose diametralmente opuesto al derecho privado. Toda referencia al
derecho privado es o una necesidad o un elemento que distrae o aparta
el advenimiento del principio administrativo guiado por el interés general.
En los países sajones, con un interés pragmatista y empirista, las personas
en general tienen la misma ley y ocurren ante los mismos jueces. La ten-
dencia moderna en estos países que van desarrollando un nuevo derecho
administrativo, 'es que empiezan a experimentar la necesidad de regular
sus servicios públicos de conformidad con normas específicas, muy dis-
tintas de las que regulan las actividades privadas'.
c) Instalaciones materiales y equipos
"Los procedimientos mecánico científicos se han desarrollado extraor-

dinariamente en algunos países, simplificando las labores de la adminis-
tracióny haciendo más eficiente el servicio. El servicio de correos de los
Estados Unidos dispone de máquinas que reciben y seleccionan varios
millones de piezas de correspondencia que circulan diariamente. Las má-
quinas electrónicas que emplean en la contabilidad pública y colaboran
en el pago de sueldos de los funcionarios y empleados, facilitan enorme-
mente esta tarea. Además, se inicia la era de las actividades comerciales
e industriales del Estado, adaptando los mismos métodos y experiencias
de la iniciativa privada.
d) El factor humano o sicología de la conducta administrativa
"Los autores sobre temas de administración pública coinciden en que

el factor humano, es el más importante de sus elementos. 'Las estructuras,
los procedimientos, las instalaciones materiales, todo a pesar de ser impor-
tante no es más que una especie de arsenal, un conjunto de herramientas
que valen lo que valen los hombres encargados de emplearlas. El valor y la
eficiencia de los servicios públicos dependen principalmente en todos los
campos de la capacidad técnica y de la conciencia profesional de los em-
pleados públicos. La verdadera administración, la administración concreta

se hace con hombres, para hombres y por hombres. Ninguna consideración
supuesta científica, ninguna teoría abstracta de la administración pública,
debe en ningún instante hacer olvidar este axioma básico y fundamental:
el factor humano siempre predomina en el desarrollo de todas las labores
administrativas'." 6
10. EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO FUNDAMENTO

DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA
La función administrativa se encuentra regulada por una serie de nor-

mas jurídicas que esencialmente corresponden al campo del derecho admi-
nistrativo. Este derecho se ha venido gestando a través de la historia según
los distintos modelos políticos, económicos y jurídicos que han adoptado los
distintos países del mundo.
Los sistemas de derecho administrativo, tanto en Europa como en el
continente americano, han superado los modelos del Estado gendarme que
predominaron en Europa a principios del siglo XVII. El Estado moderno
se ha caracterizado porque sus actividades las ha subordinado a una serie de
disposiciones que forman el derecho positivo de un país. Así, realiza acti-
vidades bajo los cánones que le dicta la teoría de la división de poderes,
precisando con ello el marco estricto de atribuciones del Poder Ejecutivo,
Legislativo y Judicial. Es cierto que este Estado le otorgó a la Adminis-
tración Pública una serie de prerrogativas que la fortalecieron en el mundo
del derecho y de la práctica gubernamentaL La Administración Pública
mantuvo el privilegio de manejar las finanzas, ejecutar las obras públicas,
prestar los servicios públicos, dirigir las fuerzas armadas, gozar de la pre-
sunción de legalidad de todos sus actos administrativos, etc. Claro está
que todos estos privilegios se encuentran en leyes que en forma expresa
enumeran las facultades, precisan las obligaciones y fijan los límites de la
actividad administrativa. Estos privilegios se encuentran vinculados a la nor-
ma, y en este sentido se garantiza el principio de legalidad a favor del
gobernado.
El derecho administrativo como marco jurídico de la Administración
Público contiene normas que regulan la gestión pública. Las disposiciones
que norman la actividad interna de las dependencias de la Administración
Pública son aquellas que distribuyen las competencias entre los distinta;
6rganos. Las disposiciones externas son las. que regulan las relaciones
juridicas de. 10& órganos a.dtninist.-ativos .entre sí.
En un régimen de derecho debe existir una especial preocupación por
mantener el principio de legalidad; de allí que la Administración Pública
debe vigilar que los funcionarios no excedan la esfera de su competencia
ni cometan abusos de autoridad. Para ello existe en el derecho adminis-
trativo una serie de disposiciones orientadas al control de los actos de la
Administración Pública, a fin de establecer un permanente equilibrio
en orden a la legalidad de la actividad administrativa.
11. EVOLUCIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
A pesar de haber tenido diferente evolución histórica, los países de

Europa Occidental y los del continente americano tienen elementos comu-
nes importantes en sus sistemas jurídicos de derecho administrativo. Casi
todos estos países se han inclinado de alguna manera por la idea de que es
cada vez más necesario que el Estado intervenga en la marcha de la eco-
nomía y la sociedad; por eso es más aceptable la intervención del Estado
en ramas que antes se tenían destinadas en forma exclusiva para los par-
ticulares. Ahora el Estado no sólo interviene en los campos de la previsión
social y de la beneficencia pública, sino que su intervención abarca las
actividades del desarrollo económico, social y cultural.
En México el derecho administrativo ha sido muy útil en el campo
de la intervención estatal --en asuntos que anteriormente estaban reser-
vados a la libre concurrencia y a la autodeterminación individual- y
también ha venido normando las relaciones que surgen entre los sectores
públicos y privados en el terreno socioeconómico.
Ha sido tan sorprendente la evolución del derecho administrativo en
Europa y América y en nuestro caso, en México, que sus teorías y legis-
lación positiva han transformado radicalmente la esfera de competencias
dé! Estado moderno. La Administración Pública en los últimos veinte
años es muy distinta no sólo a la del siglo xvn sino a la del propio siglo xx
de las primeras décadas.
Hoy en día el derecho administrativo tiene también como misión la de
~perar el viejo antagonismo entre administración y legalidad. La Admi-
nIstración Pública moderna abandonó definitivamente el sistema de privi-
legios con autoritarismo y despotismo y ahora somete sus importantes
funciones al derecho.
En el derecho administrativo moderno, marco de la Administración
Pública, se abandonan en gran parte las ideas acuñadas por J. Lock.e y
M~tesquieu, concediéndose al Poder Ejecutivo una misión más técnica y
flexible y enmarcando su actividad en ordenamientos legales.
La4AAü~6n.:Pública en~J,lentrªn~as perspectivas de actuación
en el terreno económico y social, ampliando·sus posibilidades de CODSti-
38 JACINTO FAYA VIESGA
tuirse en agente transformador de la realidad política y social. Mientras

el derecho constitucional asienta los fundamentos de las instituciones del
Estado, el derecho administrativo pormenoriza y reglamenta la actividad
del Poder Ejecutivo. No obstante que el derecho administrativo se basa
más en las circunstancias del momento, y por lo tanto sus normas varían
con mayor frecuencia, sorprendentemente este derecho ha sido muchas
veces más estable que el derecho constitucional. Por ejemplo : en Francia
la organización administrativa de 1799, creada por Napoleón 1, ha subsis-
tido a pesar de los cambios sufridos por la Constitución francesa.'
El derecho administrativo contiene principios que permiten que este
sistema jurídico opere en la realidad con suma eficacia. Con todo ello sus
normas tienden a preservar la uniformidad; la administración se encuentra
separada de la justicia, es decir, que las controversias que surjan por efectos
de los actos de la administración, se diriman en un poder distinto al de la
administración; preservar el principio de que la administración sea autó-
noma, es decir, que en el marco de su competencia, actúe frente a los
otros dos poderes. Otro de los principios fundamentales es el de la legalidad
de la administración, que la convierte en un órgano responsable y obligado
a cumplir estrictamente con la Constitución y con todas las normas y
disposiciones administrativas.
12. LA DIVISIÓN DE PODERES Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Al separarse la Administración Pública del Poder Judicial en el Es-

tado medieval, se aseguró uno de los principios más esenciales del Estado
moderno e inauguró uno de los caminos más seguros para que la Admi-
nistración Pública se convirtiera en instrumento vital del Estado y en
órgano de legalidad. Esta separación entre administración y justicia posi-
bilitó el carácter estable, flexible y dinámico de la Administración Pública.
El derecho administrativo moderno, y en este caso el de México, con-
tiene no solamente normas que regulan la inmediata actividad del Estado
en forma de función administrativa, sino que también contiene disposiciones
para una serie de organismos autónomos de la Administración. En México,
por ejemplo, el derecho administrativo no sólo regula a las dependencias del
Poder Ejecutivo y la propia actividad de este Poder, sino que también se
encarga de regular el funcionamiento de lo que la nueva Ley Orgánica
de la Administraci6n Pública Federal designa como entidades paraestataIes.
. El derecho administrativo establece las diferencias que existen en la
Administración Pública y los Poderes Legislativo y Judicial. No obstante
"1 Para el caso de Italia, consultar al afamado tratadista Guido Zanobini en su
libro Curso de Derecho Administrativo, pp. 53·62.
que la teoría de división de poderes. es universal, su aplicación práctica
adquirió matices diversos en los distintos Estados. Por ejemplo, en Francia,
la teoría de la división de poderes establecida en la Constitución puso un
énfasis especial en prohibir que los Tribunales del Poder Judicial tuvieran
injerencia en la actividad propia de la Administración Pública.
En Alemania, por el contrario, la división de poderes sirvió para so-
meter a la Administración Pública, ya que el Estado consideraba que ésta
actuaba de manera incontrolada y que era necesario sujetarla formalmente
al control del Poder Judicial. Este control fue posible dada la gran con-
fianza que el pueblo alemán tenía en sus tribunales judiciales.
En los Estados Unidos de Norteamérica la división de poderes sirvió
para que el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo se sometieran estricta-
mente a la Constitución y al control del Poder Judicial. En este país, la
tradicional fuerza del Poder Judicial para declarar la inconstitucionalidad
de las leyes ha venido menguando con el tiempo, situación que ha permitido
un paulatino fortalecimiento del Poder Ejecutivo.
En México, la teoría de la. división de poderes viene a situar a la Cons-
titución como el documento fundamental para crear las instituciones del
Estado y repartir las competencias. En nuestro país ha sido posible, en base
a la Constitución, el desarrollo flexible del derecho administrativo, según
las cambiantes circunstancias sociales y económicas. Lo cierto es que en
~éxico el ámbito de la Administración Pública se ha 'for.talecido .y .exten-
dido cada vez más. Pensamos que 10 importante no estnba en limitar la
actividad de la Administración Pública sino en vigilar que la administra-
ción no exceda la esfera de sus atribuciones. En la medida que esto suceda
nuestro-país contará con un derecho administrativo congruente con nuestra
realidad y un instrumento de auténtico cambio social.
13. EL ACTO ADMINISTRATIVO
El acto administrativo guarda un lugar primordial en el derecho ad-

ministrativo de todos los Estados. Este acto es el más frecuente de la
administración y constituye la característica más típica de la actividad
a~trativa, siendo para el derecho administrativo lo que la declara-
Clan de voluntad es para el derecho privado.
14. LAs EMPRESAS PÚBLICAS Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO
Otro de los campos que norma el derecho administrativo es aquél donde

el Estado participa en la econODÚai del país en actividades lucrativas o de
beneficio social mediante el establecimiento de empresas públicas. La ma-

yoría de este tipo de empresas están constituidas bajo un régimen jurídico
de naturaleza privada o, en su caso, bajo un régimen mixto. Es indudable
que los Estados democráticos han experimentado un acelerado crecimiento
de este tipo de organismos y empresas públicas. Empresas que actualmente
se encontraban en manos de particulares han pasado a manos del Estado,
como son aquéllas dedicadas a la siderurgia, electricidad, petróleo, carbón,
transportes, etc. Pensamos que la injerencia del Estado en este tipo de
actividades va a acrecentarse en las próximas décadas, razón por la cual
salta a la vista la trascendental importancia del derecho administrativo.
En México el crecimiento de las entidades paraestatales ha sido muy
importante por su número, la naturaleza de sus funciones y actividades y el
monto del presupuesto federal, que en los actuales momentos asciende
a un poco más del 50% del total del gasto público federal.
15. LA LEGALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN PúBUCA
Pensamos que difícilmente podríamos sostener la tesis de la legalidad

de la Administración Pública si el gobernado no contara con una serie de
recursos y medios que la ley le otorgara para defenderse de los actos legales
de la administración.
El derecho administrativo moderno contiene este tipo de medidas que
garantizan a favor del gobernado si no la legalidad de los actos de la ad-
ministración, sí la posibilidad de un restablecimientos del orden jurídico
violado.
No todos los países cuentan con un sistema uniforme para controlar la
legalidad de la administración. En algunos, el control de la legalidad
se ejerce por el Poder Judicial y, en otros, por tribunales que pertenecen
formalmente a la Administración Pública, si bien el contenido de sus
actividades es materialmente jurisdiccional. Los países anglosajones son un
ejemplo típico de este último caso.
Podemos afirmar que gran parte de la creación del derecho adminis-
trativo en Francia se ha debido más a los jueces de la administración que
a los legisladores. Estos jueces administrativos llenaban los vacíos legisla-
tivos y con ello se convertían en auténticos legisladores.
En México, una serie de legislaciones administrativas contiene los
medios y recursos de defensa que el gobernado puede utilizar ante la
propia administraci6n. Para gloria del derecho mexicano existe el Tnbunal
Fiscal de la Federaci6n que, si bien no es un Tribunal de plena jurísdic-
ci6n" ha constituido un gran avance para- el control de la legalidad de
ciertos actos de la Administración Pública. Este'.control' se .ha reserVado
al Poder Judicial Federal y, con la creación del Juicio de Amparo, monu-

mento mundial del derecho, es posible combatir los actos ilegales de la
administración y de cualquiera de los tres poderes.
16. EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO BASE

DE LA ADMINISTRACIÓN PúBLICA
Debemos destacar que el derecho administrativo corresponde a una

rama del derecho público que regula la actividad de la Administración
Pública y norma la actuación del Poder Ejecutivo. La solidez de la estruc-
tura de la Administración Pública depende en gran parte de la calidad
del derecho administrativo.
Serra Rojas define el derecho administrativo de la siguiente manera:
"El derecho administrativo es la rama del derecho público interno, consti-
tuido por el conjunto de estructuras y principios doctrinales, y por las
normas que regulan las actividades directas o indirectas, de la Adminis-
tración Pública como órgano del Poder Ejecutivo Federal, la organización,
funcionamiento y control de la cosa pública; sus relaciones con los particu-
lares, los servicios públicos y demás actividades estatales." 8 En efecto, el
derecho administrativo regula no sólo la actividad de los órganos centrales
de la Administración Pública, sino que su esfera de acción se extiende a
todas aquellas actividades que la Administración Pública realiza en forma
indirecta, como es el caso de los organismos autónomos o empresas públicas.
Fiorini afirma que sin la existencia de la Administración Pública y sin
una permanente actividad de ésta, el derecho administrativo no se presen-
taría como un problema jurídico.
Maurice Hauriou destaca el hecho del gran desarrollo del derecho ad-
ministrativo a partir del fenómeno político, jurídico y económico que se
produce por la intervención creciente del Estado, tanto en la prestación
de servicios públicos, como en una serie de actividades de tipo comercial,
industrial, etc.
Wa1ter Jellinek opina que el derecho administrativo ha evolucionado
en fonna dispersa, si bien las instituciones administrativas y las leyes que las
fundamentan se van armonizando. Este autor cree que el derecho admi-
nistrativo se va estructurando de manera tan sólida como el Código Civil.
Serra Rojas en su obra de Derecho Administrativo, cita resumida-
~ente la opinión de diversos autores que, por creer importantes, transcri-
bimos: "Para León Duguit el derecho administrativo es el conjunto de
reglas que determinan la organización de los servidos públicos. Otro repre-
8 Op. cil•• p. 1M.

sentante de la escuela realista es Bonnard que define el derecho administra-

tivo como: la parte del derecho público interno que tiene por objeto
prever y regular las intervenciones administrativas del Estado, o sean las
intervenciones realizadas por medio de la función administrativa y ase-
gurada por los servicios públicos administrativos. RolIand que se sitúa
actualmente en esta doctrina, afirma que el derecho administrativo es el
Conjunto de reglas relativas a la organización y al funcionamiento de los
servicios públicos y a las relaciones de éstos con los particulares.
"Gastón Jeze, afirmó que 'el servicio público constituye la piedra an-
gular del Derecho Administrativo francés y sirve de único molde a todas
las instituciones del derecho público'. Define al derecho administrativo
'como el conjunto de reglas relativas a los servicios públicos'." 9
Con estas ideas generales que se han expresado en tomo al derecho
administrativo, queda clara la importancia de esta disciplina para la
estructuración de una eficaz Administración Pública. Debemos pensar
que una buena Administración Pública depende en gran parte de un
derecho administrativo elaborado inteligentemente. El Poder Ejecutivo
y sus órganos auxiliares se sustentan fundamentalmente en principios cons-
titucionales que estructuran las instituciones, pero la función administrativa
y la eficacia de los 6rganos de la Administración Pública se regulan por el
derecho administrativo.
17. LAS FUNCIONES Y ACTOS DEL ESTADO
El Estado mexicano desarrolla tres tipos de funciones perfectamente

diferenciadas. El Congreso de la Unión tiene como misión fundamental
el acto de concurrir a la formación de las leyes, dispositivos que siempre
contemplan situaciones jurídicas generales, abstractas y de carácter coactivo.
El Estado manifiesta su poder en actos típicamente jurisdiccionales a través
del Poder Judicial, que es el único competente para actuar formalmente en
actos concretos; éstos tienen como fin dirimir derechos en base a personas
físicas o morales y muchas veces desembocan en una sentencia. La acti-
vidad estatal también se manifiesta mediante la creación en el mundo
jurídico de actos administrativos, que son de la competencia del Poder
Ejecutivo, único que formalmente ejerce la llamada función administrativa.
La función administrativa, desde el punto de vista formal, es la acti-
vidad esencial y natural que le corresponde al Poder Ejecutivo y que tiene
como fin la creación de actos jurídicos administrativos en orden a un
marco estricto de competencias para desarrollar las facultades que tiene
atribuidas este Poder.
9 Op. cit., p. 136.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL 4-3
El acto administrativo determina de manera precisa los derechos y

obligaciones de personas jurídicas en relación al Poder Ejecutivo. Se r~~:a
por una serie de disposiciones generales, según lo que ordene la expedición
de una ley o reglamento, que sientan las bases para este tipo de actos, o el
derecho administrativo.
A primera vista pudiera parecer que la sola expedición de una ley y
de un reglamento bastaría para que éstos pudieran aplicarse, pero esto no
es así. Es indispensable la existencia de órganos de la Administración
Pública que se encarguen de la aplicación de las leyes y disposiciones
reglamentarias, debiendo estar dotados de competencia constitucional que
enmarque sus facultades y de instrumentos y medios técnicos y materiales
que posibiliten el ejercicio de sus funciones.
Los actos del Estado pueden contemplarse desde dos criterios distintos:
el formal y el material. Son actos formales aquellos que nacen en la acti-
vidad de cualquiera de los tres poderes sin atender a las características
peculiares de sus elementos. Lo importante para este criterio es la fuente,
es decir, el Poder de donde emane el acto. El criterio material no toma en
cuenta la fuente de donde emana la actividad estatal, sino que atiende
en forma exclusiva a la composición de los elementos del acto. Por ejem-
plo: son actos formalmente legislativos, ejecutivos y judiciales todos los
que emanan de estos tres poderes sin importar la naturaleza de su con-
tenido. En cambio, los actos materialmente legislativos, ejecutivos y judi-
ciales no son precisamente los que emanan de estos tres poderes sino los
que corresponden a la naturaleza de estos poderes.
Por lo tanto, aunque el reglamento es un acto formalmente ejecutivo,
materialmente es un acto legislativo. El juicio que haga alguna de las
Cámaras sobre un funcionario público que ha sido desaforado es formal-
mente legislativo y materia:lmente judicial. El manejo del presupuesto del
Poder Judicial formalmente es un acto jurisdiccional y materialmente es
un acto administrativo.
18. FACULTADES DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL
El artículo 89 de la Constitución Política señala las facultades del Poder

Ejecutivo Federal. El ejercicio de todas estas facultades corresponde siem-
pre ~ la función administrativa. Los actos del Ejecutivo Federal agotan la
totalidad de esta función debido a que el Presidente de la República se
~aIe de una serie de dependencias y entidades para cumplir con su come-
~..~ México, todos los actos que realizan las Secretarías de Estado,
-.....t~nameI1tos .Administrativos y entidades paraestatales corresponden a
una función admirUstrativa. También son actos administrativos los del
JACINTO FAYA VIESCA
Tribunal Contencioso de lo Administrativo, los del Departamento del Dis-

trito Federal, los del Tribunal Fiscal de la Federación, los realizados
por la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, etc.
Se piensa que es inconveniente llamar actos administrativos a la facul-
tad reglamentaria propia del Poder Ejecutivo, a las resoluciones agrarias,
obreras, fiscales y todas aquéllas que corresponden al estatuto de los
trabajadores al servicio del Estado, porque su naturaleza material corres-
ponde a la función legislativa y jurisdiccional. Creemos conveniente lla-
marlos actos administrativos en virtud que la fuente de origen es la
Administración Pública, según lo más ortodoxo de la doctrina jurídica.
La función primordial del Poder Ejecutivo consiste en la tarea de eje-
cutar las leyes. Este concepto no siempre ha sido bien precisado por la
doctrina, por lo que es necesario apuntar la idea de que la ejecución
de la ley estriba en que el Poder Ejecutivo aplique la norma mediante la
creación de actos administrativos cuando la hipótesis que la norma prevé
se produce en el mundo de la realidad. El Poder Ejecutivo en este caso
está obligado a actuar o puede hacerlo si se trata de facultades discrecio-
nales. Ejecutar las leyes significa también que' el Poder Ejecutivo o la
Administración Pública realice una serie de actividades materiales, técnicas
o jurídicas a fin que las normas puedan traducirse en actos concretos de
administración. Ejecutar las leyes no es sólo estar vigilantes de su aplicación,
sino también llevar a cabo una serie de actividades que permitan al Poder
Ejecutivo realizar sus funciones de acuerdo a un marco estricto de com-
petencias. La tarea fundamental del Ejecutivo Federal es la de ejecutar
las leyes y realizar aquéllas que le señala el artículo 89 constitucional.
19.
.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA
El marco de competencia constitucional del Poder Ejecutivo Federal

lo da el artículo 89 constitucional al enumerar en forma expresa una serie
de facultades y obligaciones del Presidente de la República.
Debe destacarse el hecho que la función administrativa se encuentra
regulada por una serie de disposiciones jurídicas de derecho público. El
derecho administrativo es el derecho de la Administración Pública y como
tal corresponde a una esfera eminentemente pública por la misma na-
turaleza de los órganos estatales.
Las leyes y reglamentos que norman la función administrativa esta-
blecen situaciones de carácter general y marcan con precisión los límites y
las ca.ra.cterísticas de la actividad administrativa.
La función administrativa tiene siempre comórmalidad la rea1izaei6n
de una serie de aeti'Yidades··reguladas por el interés públic»,o la prestad6n
completa de servicios públicos que establecen las leyes administrativas. La

función administrativa se realiza casi siempre de oficio; es decir, al actuar
el Estado ejecuta una serie de actos tendientes a cumplir con dispositivos
legales, sin esperar a que personas jurídicas de otros poderes o extraños al
Estado le soliciten que actúe de tal o cual manera. Es importante señalar
que toda la actividad administrativa tiene fines muy concretos y que los
efectos de sus actos son limitados y circunstanciales.
La función administrativa trasciende en actos múltiples que tienen
fines distintos pero congruentes entre sí, pues los fines últimos de cualquiera
de los tres poderes tienden al logro de objetivos muy precisos, como el
orden público, la justicia, la seguridad pública, etc. La actividad adminis-
trativa, además de actuar en cuestiones de planeación, organización, ela-
boración de presupuestos, capacitación de personal, y una serie de activi-
dades materiales y técnicas, tiene misiones muy importantes en el campo
de la seguridad pública y del control administrativo. En un régimen de
derecho es necesario el absoluto respeto a la integridad física y a la dig-
nidad humana, de allí que la actividad coactiva del Estado deba mante-
nerse bajo un respeto total a la legalidad.
20. LA CENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA
El artículo 19 de la L.O.A.P.F. hace alusión a un tipo de Adminis-

tración Pública centralizada y otra paraestatal. Lo que importa distinguir
es el hecho que los 6rganos de la Administración Pública centralizada son
muy diferentes en sus modalidades jurídicas y técnicas a los 6rganos de la
Administración Pública descentralizada o paraestatal, La doctrina es muy
abundante en el tema de la Administraci6n Pública tanto centralizada
como descentralizada.
La centralización administrativa consiste en que siempre hay algunos
poderes últimos de decisión. Estos poderes, de una serie de poderes in-
feriores e intermedios para decidir, se encuentran localizados en un número
muy reducido de órganos, que son los únicos que pueden dictar resoluciones
t~cnicas, administrativas y legales. La gran complejidad de la Administra-
cl6n Pública no detiene su marcha a pesar de que sean pocos los 6rganos
que puedan decidir en última instancia. Esto es posible porque existen
muchos 6rganos inferiores que preparan el terreno para que los órganos
de decisión. tomen una resoluci6n definitiva.
Si bien un Secretario puede legalmente resolver la totalidad de los
a8\1n~.·que ..COmpeten a su Secretaría, en la prácti~ esto es inlposiple,
por lo que este funcionario se limita a la resolución de los asuntos más
unportantes. En la mayoría de ~ casos; ~ po&ib1e que el Secretario resuelva
gracias a los muchos órganos inferiores de su propia Secretaría que preparan

los asuntos para tal fin.
La centralización administrativa estructura de tal manera su aparato
administrativo, que sólo ciertos funcionarios tienen la facultad de decidir
en los asuntos más serios de las finanzas y el Personal. A fin de hacer cum-
plir ciertas determinaciones, el poder del manejo de la fuerza pública se da
a escasos funcionarios, siendo esto un elemento característico de la centra-
lización.
Gabino Fraga, en su obra Derecho Administrativo, comenta que la
relación de jerarquía implica una serie de poderes de los órganos superiores
sobre los inferiores. Dice Fraga: "Dichos poderes, que se refieren unos a
la Persona de los titulares de los órganos jerarquizarlos, y otros a los actos
que realizan, son los siguientes:
a) Poder de nombramiento;
b) Poder de mando;
e) Poder de vigilancia;
d) Poder disciplinario;
e) Poder de revisión, y
f) Poder para la resolución de conflictos de competencia." 10
Carlos S. Fayt, en su obra de Derecho Político, afirma: "Hay centra-

lización administrativa, cuando la actividad de los órganos que desem-
peñan la función ejecutiva responden a un centro de coordinación según
los principios de unificación." Además, señala: "El gobierno central o
nacional asume la dirección de los servicios públicos."
La centralización de la Administración Pública Federal organiza los
órganos que auxilian al Presidente de la República bajo una relación de
absoluta dependencia jerárquica en el mando y en la capacidad para
resolver la totalidad de los asuntos legales, administrativos y técnicos. La
administración centralizada es como una pirámide en la que el Presidente
de la República ocupa el vértice y, de allí hacia abajo, los distintos planos
o niveles van siendo ocupados por los Secretarios, Subsecretarios, Oficiales
Mayores, etc.
La jerarquía administrativa es uno de los elementos esenciales de la
centralización. Sólo es posible poner orden en las líneas, de mando gracias
a una estricta jerarquía que hace factible la vinculación jurídica de los
diversos órganos y funcionarios públicos, precisando el grado de subordi-
nación y de autoridad a que se encuentran sometidos. Esta jerarquización
es 10 único que da congruencia y unidad a las políticas de un órgano, a
10 Editorial Porrúa, S. A., 16a. edición, p. 167.

pesar de la variedad y multiplicidad de sus funciones, de allí que la jerar-

quía de mando concentrado ordene y permita la unidad en la acción.
En la centralización administrativa, las autoridades superiores tienen
poder jurídico, administrativo y técnico. Los órganos superiores asumen
el control para imponer determinaciones que impliquen el uso de la fuerza
pública; son los únicos que resuelven sobre asuntos de organización y de
cuestiones técnicas. No obstante que existen órganos periféricos en los
distintos Estados, aquéllos son simples delegados con funciones muy espe-
cíficas, que dejan la resolución de los asuntos más importantes siempre
en manos de las autoridades del centro, las que invariablemente tienen el
mando sobre dichos órganos.
Viveiro de Castro afirma que la centralización aniquila las libertades
locales e individuales y que mata los elementos de orden moral. Aunque
la opinión de este tratadista es respetable, creemos que la centralización
administrativa, a pesar de sus inconvenientes, tiene virtudes indiscutibles
que se han probado a través del tiempo. Las desventajas de la centralización
administrativa pueden atenuarse con la creación de nuevos mecanismos
legales, administrativos y técnicos, que reduzcan considerablemente el ex-
cesivo centralismo. Pensamos que los primeros pasos se han dado con el
acuerdo mediante el cual el Presidente de la República ordenó la formu-
lación del Plan Nacional de Desconcentración Territorial de la Adminis-
tración Pública Federal.
21. LA DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA
Una vez que hemos apuntado algunos rasgos característicos de la cen-

tralización administrativa, nos toca ahora hacer algunos señalamientos en
torno a la descentralización administrativa.
El régimen jurídico de la descentralización administrativa, y de lo que
ahora en México la L.O.A.P.F. denomina como Administración Pública
paraestatal, corresponde en la doctrina a una forma jurídica y técnica de
organizar a ciertos órganos de la administración centralizada. El hecho
qUe las entidades paraestatales estén organizadas bajo un régimen jurídico
distinto al de los órganos centralizados no significa que escapen del control
y actúen independientemente.
Lo que acontece es que, dadas las múltiples funciones y la gran varie-
dad de fines, no es posible estructurar y regular el funcionamiento de
todos los órganos de la Administración Pública de manera igual. La exis-
tencia de los entes descentralizados está plenamente justificada por necesi-
dades legales, administrativas, técnicas y económicas.
Estos órganos descentralizados o entidades paraestatales tienen perso-

nalidad jurídica y patrimonio propio, además de un alto grado de autono-
mía técnica y orgánica. Con la L.O.A.P.F. las entidades paraestatales
ingresan a la pirámide de la administración centralizada para efectos de
coordinación sectorial (vid infra capítulo de los arts. 50 y 51). Vamos a
considerar ahora a las entidades paraestatales como un todo aparte, sin
relación alguna con los órganos de la administración central.
Serra Rojas dice: "La descentralización administrativa es la técnica
de organización jurídica de un ente público, que integra una personalidad
a la que se le asigna una limitada competencia territorial o aquélla que
parcialmente administra asuntos específicos, con determinada autonomía
o independencia, y sin dejar de formar parte del Estado, el cual no pres-
cinde de su poder político regulador y de la tutela administrativa" 11
22. CoNTROL y VIGILANCIA DE LOS ENTES PARAESTATALES
El poder central conserva en todo momento las facultades de vigilar y

controlar a los entes paraestatales. En México, estas facultades de control
y vigilancia siempre habían estado reservadas en forma exclusiva al Presi-
dente de la República y, en algunos casos, y para campos muy específicos,
a algunas Secretarías de Estado. Las facultades de vigilancia y control se
han ampliado a la totalidad de las Secretarías de Estado y Departamentos
Administrativos a partir de la expedición de la L.O.A.P.F. Este tema será
objeto de comentarios posteriores al tratar lo referente a la coordinación
sectorial y al análisis de algunas funciones específicas de las distintas Secre-
tarías y Departamentos de Estado.
23. FORMAS DE DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA
La distinción esencial entre un órgano centralizado y uno descentra-

lizado la da siempre el régimen legal que se asigna para estos entes públicos.
Los últimos se salen en gran medida del poder de los entes centrales, te-
niendo un ámbito de competencia más específico y con actividades más
determinadas. Una forma clásica de descentralización administrativa es
aquélla que se establece jurídicamente por región o territorio, teniendo
su justificación en la prestación de servicios públicos municipales o en
facultades político-administrativas regionales, y siempre bajo un ámbito
limitado de competencia territorial.
u Op. cit., p. 470.

Otra forma clásica de descentralización es la que se establece por

razones técnicas o de servicio y tiene como finalidad el ejercicio de las
funciones propias al manejo de los servicios públicos.
24. DESARROLLO DE LAS ENTIDADES PARAESTATALES EN MÉXICO
En nuestro país, el régimen de descentralización administrativa ha

experimentado un gran crecimiento en todos los órdenes. Actualmente
existen más de 900 entes paraestatales como organismos descentralizados,
empresas de participación estatal, instituciones nacionales de crédito, orga-
nizaciones auxiliares nacionales de crédito, instituciones nacionales de
seguros y fianzas y fideicomisos. Estas entidades ejercen un poco más
del 55% del gasto público federal.
N o sería justo afirmar que las entidades paraestatales sólo han tenido
un crecimiento en su número y en su patrimonio. La realidad es que a
este crecimiento ha correspondido una profunda toma de conciencia del
gobierno federal a fin de crear nuevos mecanismos legales, administrativos
y técnicos, que posibiliten un funcionamiento más racional y eficaz de estas
entidades.
La .L.O.A.P.F., y algunos acuerdos recientes del Presidente de la Re-
pública en materia de entidades paraestatales, ha sido indudablemente el
esfuerzo más extraordinario que se ha hecho para organizar en todos los
órdenes a este sector de la Administración Pública Federal.
25. ELEMENTOS DE LA ADMINISTRACIÓN PúBLICA PARAES1'ATAL
La autonomía orgánica es uno de los elementos más esenciales de los

entes descentralizados. La política de organización y dirección de estos
órganos debe ser ejercida siempre por autoridades distintas del poder
central. En México, los entes paraestatales han quedado sometidos a los
centrales en materias básicas, como las relativas a cuestiones de progra-
mación, financiamiento, gasto y evaluación; sobre todo, han quedado
obligados a coordinar sus políticas descentralizadas a las grandes políticas
del sector administrativo del cual forman parte.
El patrimonio de las entidades paraestatales no es un patrimonio
distinto al del Estado, sino que forma parte del patrimonio estatal. La
nueva L.O.A.P.F. introdujo un nuevo concepto y composici6n jurídica
en el manejo del patrimonio de las entidades paraestatales,
La deseentralízacién administrativa no afecta la congruencia y el or-
den de la Administraci6nPúblicaFederal. N()'obstante que la figura de la
descentralización tiene una justificación plena, y que ha sido adoptada

por los países más desarrollados del mundo, la esencia de su actividad está
al alcance de ser dirigida y controlada por el Ejecutivo Federal y por los
órganos centrales más importantes que conducen la Administración Pública.
26. CENTRALIZACIÓN y DESCENTRALIZACIÓN
Hemos analizado muy sucintamente algunas ideas en tomo a la cen-

tralización y a la descentralización administrativa. Estas dos formas de
organización corresponden a un régimen jurídico enclavado dentro de los
órganos que auxilian al Poder Ejecutivo Federal. Es el Estado que actúa
en un régimen de legalidad y que desarrolla su actividad en el ámbito de
la competencia del Poder Ejecutivo; actividad distinta a la legislativa, que
compete al Congreso de la Unión, y actividad distinta :a la del poder
jurisdiccional, que compete a la Suprema Corte de Justicia de la Nación
y a otros Tribunales Federales.
Así pues, la centralización y descentralización son modalidades de or-
ganización de tipo formal y esencialmente administrativo, razón por la cual
es conveniente aludir, aunque sea de manera muy breve, a otro tipo de
descentralización que no es administrativa, sino política.
La forma de organización política contempla al Estado desde una pers-
pectiva en la que todos los elementos que lo componen y dan vida jurídica
e institucional, constituyen una unidad. U na de estas formas de organizar
las instituciones de un Estado, desde el punto de vista constitucional, es
aquélla que establece formalmente la estructura unitaria o centralista del
Estado, a fin de que éste ejerza todas las manifestaciones posibles. En
nuestro país, el régimen que surgió de las siete leyes centralistas de 1836
corresponde a esta forma de organización estatal, que se oponía a organizar
el Estado bajo el sistema federal.
Con el fin de dar algunas ideas de cuál es la composición política y
constitucional del Estado Federal Mexicano, a continuación haremos algu-
nas reflexiones en tomo al federalismo mexicano.
Para la comprensión de la estructura y funcionamiento de la Admi-
nistración Pública centralizada y paraestatal, se requiere del conocimiento
previo de la base político-constitucional del Estado Mexicano.
27. DEFINICIÓN y TIPOS DE FEDERALISMO
El concepto federalismo deriva deunaraízlatína que signiiica. alianza

y su sentido esencial alude a un movimiento.políticóen·.el·.querel,priDcipi.o
del pacto es la base y el fundamento del ordenamiento político estatal. La

palabra federalismo se emplea preferentemente cuando se quiere hacer
referencia a la institución del Estado federal. Este concepto se aplica a
una unión de territorios para fines comunes sobre una estricta base de
igualdad. Una de las características más singulares de esta institución con-
siste en que los Estados particulares participan en la elaboración y en el
cambio de la constitución suprema.
Usteri opina que la estructura de un Estado federal, considerada jurí-
dicamente, implica la "existencia de un sistema jurídico total, material-
mente limitado, necesitado de complementación, y de varios sistemas jurí-
dicos parciales, materialmente limitados, complementarios".
Según sea la intensidad de las relaciones de los Estados miembros, los
Estados federales se pueden dividir, según KIaus Von Beyrne, en:
1Q Federaciones clásicas, donde predomina la idea del contrato y del
pacto entre estados como base del Estado federal. Un ejemplo de este tipo
son los Estados Unidos y Suiza.
29 Federaciones clasificadas como Estados Federales Unitarios, con
vida propia relativamente limitada. Responden a este tipo los casos de
Austria, la República Federal Alemana y el Canadá.
39 Federaciones de países en vía de desarrollo. A esta clasificación
corresponden Argentina, Brasil y México.
28. PROBLEMAS TEÓRICOS DEL FEDERALISMO
Las naciones que han adoptado la institución del federalismo han eri-
gido la supremacía de la Constitución como uno de los principios políticos
fundamentales. Este principio protege las competencias de los EStados
miembros y permite estructurar tribunales judiciales que luchen por la
plena protección y de las garantías constitucionales, como solución a las
violaciones de los derechos y de las competencias de los Estados con la
Federación. Sólo es posible pensar en el federalismo dentro de una estruc-
tura político-jurídica de un Estado constitucional.
La historia política de algunas naciones, principalmente de Europa
Occidental, demuestra que el federalismo ha sido un instrumentos pode-
roso para el ejercicio de la libertad y de una vida política favorable a la
convivencia humana. También ha demostrado que ha fomentado en algu-
nos casos un nacionalismo extremo, creando un clima político poco propicio
para la sana convivencia. En última instancia, no se podrá pretender que
~ederalismo sea una fórmula eficaz y uniforme para todos los países.
.. .r~tadq; positivos o. desf~vorabl~ para la libertad y la democracia
dependen en gran parte del momento histórico, del 'país determinado,
de la tradición política, de la estructura sindical de los juegos de los par-

tidos políticos, de la extensión territorial, de la prosperidad o pobreza
económica, etc.
Es importante destacar el hecho que algunos tratadistas y grupos, cuyo
fin político era en forma exclusiva el progreso social, consideraban el fe-
deralismo como un obstáculo para dicho fin. Otros teóricos y políticos
pragmáticos difundían la tesis que el federalismo era incompatible con el
socialismo. Concretamente, en los Estados Unidos de Norteamérica, en
la época del New Deal, se pensaba que el federalismo obstruía la legisla-
ción social, según G. Ch. Benson. Creemos que el federalismo en ningún
momento se opone al progreso social u obstruye una avanzada legislación
social; más bien, la posibilita, siempre y cuando el federalismo no con-
duzca a una excesiva centralización y que el grupo en el poder sea de
mentalidad social progresiva."
Los tratadistas de derecho político han sustentado tesis distintas en
relación al divorcio o a la perfecta conciliación entre la soberanía de los
Estados miembros y la autoridad federal. Hay quienes piensan que sólo
en los Estados miembros reside la soberanía, y hay quienes propugnan la
tesis que sólo la Federación es soberana. Sí es posible, y la práctica política
10 ha demostrado, una total conciliación entre la soberanía de los Estados
particulares y la autoridad federal. Esta conciliación se basa en el pacto
federal, el que teóricamente soluciona el problema entre la voluntad de la
Federación y el libre ejercicio soberano de los Estados particulares.
Es conveniente contemplar el federalismo según la forma de gobierno
de un país determinado. Hay quienes piensan que las monarquías no son
compatibles con el federalismo. También se ha sustentado que el gobierno
parlamentario no puede estructurarse bajo la institución del federalismo.
Los casos de Australia y Canadá son dos ejemplos, posiblemente por ser los
primeros en el mundo, que demuestran el éxito de asociar el federalismo
y el parlamentarismo. Las repúblicas con sistema presidencialista confirman
las ventajas de la institución del sistema federal. Tenemos el caso de los
Estados Unidos y de algunos países latinoamericanos.
Posiblemente una característica poco analizada es la que se refiere a
la estructura demasiado rígida de algunas constituciones que impide la mo-
dificación ágil de las mismas. En virtud del procedimiento severo que
impone el propio texto constitucional, el proceso de reformas es más suscep-
tible de desarrollarse sobre bases más sólidas y reflexivas.
Por ejemplo: en México, para reformar la Constitución Política, se
requiere la aprobación de la Cámara de Diputados y de Senadores y de la
j.2 En el libro 4 Coahuilenses en el Destino de México, del Profr, OscarFlo
Tapia, puede leerse una magnifica biografía del itustreMiguelRamOll Arizpe, destacado
res
defensor del federalismo. .
mayoría de las legislaturas estatales. La participación de los Estados para

reformar la Constitución demuestra una de las bondades del federalismo
que consiste en la concurrencia de la voluntad soberana de los Estados
particulares en la formación de la Constitución.
Algunos Estados federales cuentan con tribunales constitucionales donde
por revisión judicial es posible cambiar algunas disposiciones constitucio-
nales sin modificar expresamente el texto. En México no es posible que el
Supremo Poder Judicial Federal,al analizar y hacer un pronunciamiento
sobre un artículo de la Constitución, juzgándolo anticonstitucional, abrogue
dicha disposición. Si como poder no puede abrogar disposiciones constitu-
cionales, en cambio sí se constituye en el defensor de la constitucionalidad.
En el Estado federal es considerable la importancia del principio de la
institucionalización de la competencia federal y la de los Estados. En el
caso de México se instituye este.principio en el artículo 124, al establecer
que las facultades que no están expresamente concedidas por la propia
Constitución Política a los funcionarios federales, se entienden reservadas
a los Estados. Si bien los Estados de la República Mexicana son sobera-
nos, la Constitución Política, les impide otorgarse facultades a sí mismos..
29. SUPUESTOS DEL FEDERALISMO
Algunos tratadistas .políticos sostienen la tesis de que no es posible la

institución formal y material deJa Federación si un país no cuenta' con
una serie de supuestos básicos que faciliten tal institución. Entre estos su-
.puestos contemplan el que la sociedad humana sea relativamente móvil
y homogénea, la disposición de. s,us habitantes a buscar soluciones por la
vía no violenta, la existencia de un federalismo económico y social; cierto
grado de tolerancia política, y la no existencia de barreras raciales o geo-
gráficas.
Algunos autores, como Wagner y N yman, sostienen que para la plena
existencia de un federalismo actuante es necesaria la cultura política de los
habitantes de un país. Si esta tesis es válida, podríamos pensar que el
federalismo de la Alemania Occidental o de Austria es más sólido que
el de aquellas naciones federalistas que adoptaron esta institución por im-
posición de las antiguas potencias coloniales.
Miguel de la Madrid Hurtado señala atinadamente que uno de los
s~puestos estructurales del régimen federal consiste en la necesaria iden-
tidad básica de los principios políticos fundamentales que sirven de sus-
trato, tanto al sistema federal en sí mismo, como a los sistemas estatales
particu1¿lres que están integrados a la, Federación. El sistema federal mexi-
Cano se fundamenta en principios políticos estructurales similares para la
Federación y los Estados, de allí que la homogeneidad juridico-política

de la institución federal sea otro de los principios fundamentales de nuestro
federalismo. La Constitución Mexicana señala principios básicos que estruc-
turan tanto a la Federación como a las entidades federativas. Carl Schmitt
afirmaba: "El pacto federal --es al mismo tiempo un elemento de la
Constitución de cada uno de los Estados miembros." Un ejemplo de esta
similitud de estructuras lo da el artículo 115 constitucional al establecer
que los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno
republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división
territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre.
El régimen de Estado constitucional de tipo federal que existe en
México se sustenta en una serie de principios políticos fundamentales que
norman la estructura del Estado Federal Mexicano y el régimen de liber-
tades y derechos públicos. Estos principios rectores son los siguientes:
soberanía nacional que reside esencial y originariamente en el pueblo,
república representativa de tipo democrático y federal, Estados libres y
soberanos, división de poderes, régimen de garantías individuales y sociales,
participación del Estado en la economía nacional, municipio libre; etc.
30. MARCO JURÍDICO DEL FEDERALISMO· EN MÉXICO
El sistema federal reviste una singular importancia en la organización

política del Estado Mexicano, de allí la necesidad de hacer algunas re-
flexiones sobre esta institución.
El sistema federal mexicano establece una jurisdicción distinta, y casi
siempre excluyente, entre los órganos centrales de poder por una parte y,
por la otra, los órganos de poder que corresponden a los Estados. El sistema
federal establece la técnica constitucional del reparto de competencias. Este
reparto, que es siempre establecido por la Constitución, permite un régimen
de convivencia jurídica no exento de problemas de competencia, dada la
complejidad de muchos actos de autoridad en cuanto a las atribuciones
correspondientes a la Federación y a los Estados.
En México nuestro federalismo es el resultado de un pacto entre Esta-
dos que ya existían como tales y que, por voluntad propia, convinieron en
delegar ciertas facultades que les correspondían a favor del poder central,
reservándose para ellos aquéllas que no habían delegado en forma expresa.
Este principio lo recogió nuestro Código Político en su artículo 124 al
establecer que las facultades que no están expresamente concedidas por esta
Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a: los
Estados. Siempre que los órganos centrales o los de algún Estado invadan
el ámbito de competencia del cual' no' son los titulares,· cOmeten aetos
inconstitucionales, ya que la invasión de competencia, en nuestro sistema

federal, se manifiesta en la violación de la soberanía de los Estados o en la
invasión por parte de éstos de la esfera de la autoridad federal. Los tribu-
nales de la Federación son los obligados constitucionalmente a dictar un
pronunciamiento para resolver cualquier tipo de controversia en relación
a este problema de competencia, de conformidad con el artículo 103 cons-
titucional.
El federalismo se salva en virtud de que los poderes federales están
dotados de facultades en forma expresa y limitada. Estas facultades otor-
gadas por la Constitución son enumeradas con absoluta precisión. El límite
de estos poderes se encuentra en que no pueden actuar en todo aquello
que no se encuentre en la enumeración de las facultades. Cualquier actua-
ción en otro sentido constituye un acto nulo. No podría haber una extensión
de facultades por analogía, por igualdad o por mayoría de razón a otros
casos distintos de .los propuestos por la Constitución.
Este sistema de facultades expresas y limitadas corresponde en Derecho
Constitucional a lo que comúnmente es entendido como facultades explí-
citas, debiendo señalar que la Constitución, en su artículo 73, fracción XXX,
consagra también las llamadas facultades implícitas que, de no aplicarse
con estricto rigor constitucional, podrían ser la puerta por la cual los
Poderes federales extendieran el ámbito de su actuación, nulificando de
alguna manera el principio estricto de facultades expresas.
El otorgamiento de una facultad implícita, sólo se justifica, según Tena
Ramírez, si reúne los siguientes requisitos:
1. La existencia de una facultad explícita, que por sí sola no podría
ejercitarse ;
2. La relación de medio necesario respecto a fin, entre la facultad
implícita y el ejercicio de la facultad explícita, de suerte que sin la primera
no podría alcanzarse el USO de la segunda;
3. El reconocimiento, por el Congreso de la Unión, de la necesidad de
la facultad implícita y su otorgamiento por el mismo Congreso al poder
que de ella necesita.
Es muy común en México pensar que nuestra Constitución otorga al
régimen federal una jerarquía mayor que al régimen de los Estados miem-
bros. Sin embargo, nuestra Constitución creó el sistema federal otorgando
competencias distintas a los órganos de poder central y estatal. Esta distri-
bución de competencias no otorga una mayor jerarquía a los órganos
c~trales. El sistema federal prevalece y se justifica constitucional y poli-
tlcamente gracias al principio de igualdad que la Constitución establece
~tte 6rganO/il centrales y órganos de los Estada; miembros. Por eso, el
SJ8I;ema .federal debe considerarse como. una institución que organiza los
poderes públicos.
El sistema federal exige una distribución de competencias; pero el go-

bierno federal, como lo indica el artículo 127 constitucional en su fracción I1,
está en el sentido de un gobierno que cubre por igual el territorio central
y los locales.
Al hablar de gobierno federal no se alude solamente a órganos de poder
central como titulares de competencias específicas, distintas a las de los
Estados, sino que aquí, el concepto gobierno federal se convierte en el de
una institución política constitucional que representa a la Nación Mexi-
cana en su totalidad. En este mismo sentido, los órganos centrales asumen
constitucionalmente la obligación y el derecho de representar a la Nación
Mexicana. Como ejemplos tenemos el caso ene! que el Jefe del Ejecutivo
Federal es el representante de la nación en las relaciones internacionales.
Se puede citar aquél en donde la Suprema Corte de Justicia, al dirimir los
conflictos de competencia entre un órgano central y uno local, se coloca
por encima de ambos y se convierte constitucionalmente en el titular de la
comunidad, siendo en ese momentos superior al Estado central y a los Esta-
dos miembros.
El artículo 27 constitucional da también un ejemplo al hablar de la
propiedad que corresponde originalmente a la nación; en este caso es repre-
sentante de esa entidad el gobierno federal. Aquí éste no está actuando
como un órgano central con facultades expresas, sino como el titular de
toda la Nación Mexicana, englobando los ámbitos de poder de! centro y
de los Estados.
El artículo 40 constitucional contiene la declaración por la cual el Es-
tado Mexicano adopta el federalismo como forma de gobierno. En efecto,
dicho artículo establece: "Es voluntad del pueblo mexicano constituirse
en una república representativa, democrática, federal, compuesta de Es-
tados libres y soberanos en todo lo concerniente al régimen; interior; pero
unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fun-
damental."
Es importante notar que en nuestro país la Federación no surgió a
través de un pacto o unión entre Estados preexistentes, sino que surgió
fundamentalmente por la decisión popular de constituir a la. República
Mexicana bajo e! régimen de una república federal. A continuación se
transcriben algunas ideas del Licenciado Emilio Velazco en relación a los
artículos 39 y 40 de la Constitución de 1857:
"La Constitución de 1857 supone que los Estados existieron antes de
ella; lo indica así el preámbulo donde se asienta que los representantes
de los diferentes Estados, del Distrito y Territorios se reunieron para de-
cretar la Constitución; lo confirman varios artículos de ella; lo comprueba,
por último, la circunstancia de haber sido firma.da poJ' los diputados en su
carácter de representantes por los Estados. No reconocemos que .• esta 'pte-
existencia de los Estados sea una verdad histórica; sólo la admitimos como
una ficción legal, de la cual se derivan varias consecuencias jurídicas y
constitucionales inútiles de mencionar.
"Pero una de estas consecuencias no es que la Constitución sea un
pacto entre los Estados. En el preámbulo se dice que el objeto de la reunión
de los representantes es constituir la nación; no se expresa que sea el de
celebrar una alianza entre los Estados.
"En el artículo 39 se asienta que el pueblo mexicano tiene en todo
tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su go-
bierno, de manera que nuestro sistema actual es una creación del pueblo,
y no de los Estados; el primero y sólo el primero es el que puede modifi-
carlo, en los términos establecidos en el artículo 127 de la Constitución;
en ningún caso los segundos, porque no se les reconoce este derecho.
"Más explicito todavía el artículo 40, se afirma en él que es voluntad
del pueblo mexicano constituirse en una república representativa, demo-
crática, federal, compuesta de Estados; así es que el pueblo mexicano
es el que ha formado la Constitución ; no es ella la obra de los Estados." 111
Un criterio jurídico tradicional no admitiría que al constituirse la Re-
pública Federal Mexicana, los Estados libres y soberanos de México se
unieron para formar la Federación. La afirmación anterior se sustenta
en el supuesto que los Estados no existían como tales y, desde luego, sin
reunir las características de libertad y soberanía. Es por ello que el sentido
con que el artículo 40 se refiere a los Estados libres y soberanos es más bien
simbólico, para destacar que fue la Federación, por voluntad popular, la
cual dio vida a los Estados con esas características.
. Pudiera ser importante notar que, en estricto sentido, más que Estados
libres y soberanos debería hablarse de Estados que gozan de cierta auto-
nomía, pues hablar de soberanía estatal sería en todo caso admitir en un
mismo territorio federal una reo-soberanía, es decir, Una soberanía de la
Federación y otra de los Estados, cuando en realidad es que sólo hay una
soberanía.
El Estado federal mexicano tiene un solo territorio nacional en el cual,
tanto las autoridades federales,como las locales, ejercen las funciones pro-
pias de sus respectivas competencias. Sería muy dificil entender hasta qué
punto la Federación y las entidades federativas pueden ejercer indistinta-
mente funciones si no existiera un principio cardinal que ordenara. en el
telTÍtorio nacional las diferentes competencias de las distintas autoridades
federales y locales. Esta frontera de distinción se resuelve por la Constitu-
ción Política del país que establece el principio cardinal del reparto de
~mpetencias. Este principio instituye que las autoridades de la Federa-
13 Cit. pos. Ignacio Burgoa, Derecho Constitucional Mexicano, Editorial PoITÚa,

S. A.) la. ed., pp. 518~ 519.
58 JAClNTO FAYA VIESCA
ción, a fin de ejercer sus funciones, deben tener facultades expresamente

consignadas para poder desempeñarlas, ya sea que sea trate del Poder
Ejecutivo, del Poder Legislativo o del Poder Judicial. Este mismo prin-
cipio de reparto de competencias establece que las autoridades locales
podrán ejercer todas aquellas funciones que, otorgadas por una ley, no
estén reservadas en forma expresa para las autoridades de la Federación.
El artículo que establece el marco de competencia para estos dos tipos de
autoridades es el 124 de la Constitución Mexicana de 1917 que corresponde
al artículo 117 de la de 1857. Ninguna autoridad federal de cualquiera de
los tres Poderes podrá ejercer algún tipo de función si en forma expresa
no lo autoriza la Constitución Política. Esto significa que las autoridades
federales en ningún caso, a excepción de las facultades implícitas, podrán
actuar sin que haya mediado el otorgamiento previo por parte de la Cons-
titución, en relación a una facultad explícita. El contenido del artículo 124
obedece a una razón lógico-jurídica ya que, si la Federación es el resultado
de un pacto entre Estados libres y soberanos, es lógico suponer que, como
forma de gobierno, debe contar con autoridades que posibiliten la acti-
vidad estatal y que cuenten con una serie de facultades a fin de realizar
sus funciones. Es indispensable destacar que el reparto de jurisdicciones no
puede provenir de los Estados pactantes ni de la Federación, sino de la
Constitución Política del país; por lo tanto, es este Texto el único docu-
mento dentro del orden jurídico nacional que asienta los fundamentos y
la forma del reparto de jurisdicciones para la Federación y los Estados.
Una de las características más sobresalientes de un sistema federal es
la de precisar que los conflictos de orden jurídico entre una entidad y la
Federación deben resolverse por el principio de la supremacía del orden
jurídico federal. Sin este principio no sería posible que funcionara el sis-
tema federal.
En caso de controversia sobre las competencias de los Estados y la
Federación, queda muy clara la soluci6n al problema por lo establecido
en el artículo 41 constitucional al disponer: "El pueblo ejerce su soberanía
por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de
éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en
los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución
Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán
contravenir las estipulaciones del Pacto Federal."
El sistema jurídico nacional contiene una jerarquía de leyes y, regla-
mentosque lo estructuran. Estos ordenamientos son los siguientes:
19 La Coostituci6n Política del país;

29 Las leyes emanadas del Congreso de la Unión y los tratados inter-
nacionales aprobados por el Senado;
3<;> Los reglamentos administrativos del Ejecutivo Federal;

4<;> Las Constituciones de los Estados de la República;
5<;> Las leyes emanadas de los Congresos Locales, y
6<;> Los reglamentos administrativos emanados de los Ejecutivos Lo-
cales.
El pacto federal tiene la singularidad de haberse gestado bajo la abso-

luta libertad de sus miembros, con la particularidad que este acto soberano
de voluntad crea una nueva entidad y con ello un nuevo orden jurídico
y una forma de gobierno. Carl Schmitt sostiene que la finalidad del pacto
federal es una ordenación permanente, no una simple regulación pasajera.
ARTICULO 2Q
1. Responsables de la tarea administrativá.-2. Carácter Político de

los Secretarios de Estado.-3. Carácter Administrativo de los Secre-
tarios de Estado.-4. Jerarquía de los Departamentos Administrati-
vos.-5. Poderes Jurídicos de los Secretarios de Estado.
ARTÍCULO 2Q - E n el ejercicio de sus atribuciones y para el despacho

de los negocios del orden administrativo encomendados al Poder E jecu-
tivo de la Unión, habrá las siguientes dependencias de la administración
pública centralizada:
l. Secretarías de Estado, y
n. Departamentos Administrativos.
1. RESPONSABLES DE LA TAREA ADMINISTRATIVA
Luego de analizar los fundamentos constitucionales de la organización

del Estado federal mexicano, comentamos ahora la importancia que tienen
las Secretarías de Estado y los Departamentos Administrativos en el go-
bierno federal (vid infra capítulo del arto 26).
Tena Ramírez expresa: " ... el Poder encargado de ejecutar la ley se
deposita en un solo individuo, quien debe imprimir unidad en la marcha
de la administración".' Nuestro sistema constitucional otorga la titulari-
dad del Poder Ejecutivo Federal al Presidente de la República. Es dis-
tinto el titular del Poder Ejecutivo del conjunto de órganos que le están
subordinados. Este conjunto de órganos subordinados constituye la Admi-
nistración Pública Federal, de la cual el Presidente de la República es el
jefe supremo. Como jefe de la administración, en su puesto se concentran
los poderes de decisión y de mando, con el fin de poder mantener unidad
de criterio y acción en las políticas de la administración. .
Sería prácticamente imposible que el Presidente de la República pu-
diera encauzar por sí solo la compleja actividad que requiere el ejercicio
1 Derecho Constitucional Mexicano, Editorial Porrúa, S. A., 14a. ed., p. 474.
de sus atribuciones. El titular del Ejecutivo necesita una serie de órganos

auxiliares, subordinados jerárquicamente a él, que posibiliten una inte-
ligente y eficaz marcha de la Administración Pública.
El artículo 90 constitucional establece: "Para el despacho de los ne-
gocios del orden administrativo de la Federación, habrá el número de
secretarios que establezca el Congreso por una ley, la que distribuirá
los negocios que han de estar a cargo de cada Secretaría." El artículo 92
de la Constitución menciona a los Departamentos Administrativos y, antes,
el artículo 89, en sus fracciones II, JII, IV Y V, hace referencia al Pro-
curador General de la República, Procurador General de Justicia del
Distrito Federal, a los agentes diplomáticos, cónsules, oficiales superiores
del Ejército, etc., como funcionarios de primer orden que auxilian al
Presidente en el desempeño de las atribuciones que la Constitución le ha
otorgado. Así pues, la estructura del Ejecutivo Federal puede contem-
plarse desde el punto de vista de dos elementos diferenciados: 19 que la
titularidad del Poder Ejecutivo Federal la ostenta el Presidente de la Re-
pública, con carácter de indivisible e intransferible, y 2 9 que aunque
existen órganos de gran importancia, son únicamente auxiliares en las
tareas del Presidente de la República. Los Secretarios de Estado, los Jefes
de los Departamentos Administrativos, los Procuradores Generales de
Justicia, tanto de la República como del Distrito Federal, los agentes
diplomáticos, cónsules, oficiales superiores del Ejército, etc., no forman
parte del Poder Ejecutivo Federal, pero son colaboradores indispensables
para programar y ejecutar sus políticas y decisiones.
2. CARÁCTER POLÍTICO DE LOS SECRETARIOS DE ESTADO
Los Secretarios de Estado constituyen los auxiliares más importantes e

inmediatos del Jefe de la Nación, teniendo en nuestra opinión un doble
carácter: como órganos políticos y como órganos administrativos.
Como órganos políticos manifiestan este carácter cuando refrendan los
reglamentos, decretos y órdenes del Presidente relativas a su Secretaría.
Esto de ninguna manera significa que invadan o compartan el poder pre-
sidencial, pues éste, en estricto rigor constitucional, es intransferible. Ahora
bien, ese carácter político es una responsabilidad digna de estudiarse bajo
las reglas del derecho constitucional, teniendo en cuenta que el desarrollo
y ejercicio de las atribuciones de las Secretarías de Estado se nutren de una
serie de prácticas muy singulares propias del sistema presidencial mexicano.
La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal otorga igual
rango a las Secretarias de Estado y Departamentos Administrativos, de la
misma manera que lo hacía la antigua Ley de Secretarías y Departamentos
de Estado.
De acuerdo con el artículo 92 de la Constitución, los Secretarios de

Estado están facultados para firmar los reglamentos, decretos y órdenes
del Presidente relativos a su Secretaría, otorgándoles validez con su refrendo.
La figura del refrendo no es aplicable a los Jefes de los Departamentos
Administrativos.
La responsabilidad administrativa ante el Congreso de una Secretaría
corresponde siempre al Secretario del Despacho, quien está obligado a
acudir, ante cualquiera de las Cámaras que lo cite en el periodo de sesiones
ordinarias, para dar cuenta del estado que guarda su ramo o para propor-
cionar información cuando se discuta una ley o algún negocio relativo
a sus actividades (cfr. arto 93 constitucional). Los Secretarios de Estado
asisten en representación del Presidente de la República.
Los Jefes de los Departamentos Administrativos y los directores o ge-
rentes de los organismos descentralizados y empresas de participación esta-
tal también pueden ser llamados por alguna de las Cámaras para los
mismos' fines a que nos hemos referido. La Constitución no establece que
el Presidente de la República pueda ser citado por la Cámara de Dipu-
tados o de Senadores. Creemos que esto obedece a la intención de salva-
guardar el equilibrio de los poderes y respetar la alta investidura del
Presidente.
Tena Ramírez opina: " ... no subsiste en la Constitución, con el carác-
ter de obligatorio, la existencia de los Departamentos Administrativos, como
aparecía en el proyecto de la Comisión, por ésta retirado y que no aprobó
el Congreso. No bastaría para entender que hay la obligación de que
existan los Departamentos, con la alusión que hace el artículo 92, pues
este precepto supone la existencia de aquéllos, pero no la impone. En esa
virtud, es potestativo para la ley Secundaria crear o no los referidos Depar-
tamentos" .'2
El artículo 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Fe-
deral (art, 27 de la antigua Ley de Secretarías y Departamentos de Estado)
guarda congruencia con la Constitución al establecer el refrendo sólo para
los Secretarios de Estado.
Tena Ramírez señala: "En ningún momento ni por ningún motivo
pasa la responsabilidad constitucional o política del Presidente a los Secre-
tarios. El refrendo, en consecuencia, no persigue en nuestro sistema la
finalidad de eximir de responsabilidad al Presidente para transferirla al
refrendatario," 3
Este autor opina además: "Intímamente relacionada con la función
técnica del refrendo, aparece $U finalidad política. Como habremos de
verlo con mayor detenimiento al estudiar la organización del Poder Eje-
'2 Op. cit., p. 487.
3 Op. cit., p. 253.
cutivo, en el Constituyente de Querétaro la Comisión dictaminadora pro-

puso la creación de los Departamentos Administrativos, con funciones
exclusivamente técnicas y no políticas, a diferencia de las Secretarías de
Estado, que gozarían de esas dos funciones. Como consecuencia de la
anterior distinción el dictamen otorgaba el refrendo únicamente a los Secre-
tarios, en consideración a su función política, y lo rehusaba a los jefes
de los Departamentos Administrativos. El artículo 92 responde a estas
ideas, al conferir tan sólo a los Secretarios la potestad refrendataria.
"Fúndese en lo expuesto la finalidad política del refrendo, la cual res-
ponde a la función política del Secretario. Es aquí donde apunta, a nuestro
ver, el único posible matiz parlamentario de nuestro refrendo. Si por
virtud del refrendo el Secretario asume una responsabilidad política, en la
medida de ésta adquiere una personalidad autónoma.
"Sin embargo, de existir el matiz parlamentario tiene que ser muy
débil. La imputabilidad política del Jefe del Ejecutivo es plena en nuestro
régimen, a diferencia de su imputabilidad penal; de aquí que la primera
no puede ser sustituida por el Secretario de Estado, a la manera de Jo que
acontece en el sistema parlamentario. Pero sí puede ser compartida, y en el
grado en que lo sea el sistema presidencial puede derivar hacia apariencias
parlamentarias.
"Tal cosa sucederá si la censura congresional toma por blanco a un
Secretario de Estado, a través principalmente de la facultad de las Cámaras,
a que después nos referiremos, para llamar a los Secretarios de Estado a
que informen ante ellas. La responsabilidad política sigue siendo sin duda del
Presidente, pero el choque de los Poderes se atenúa si en lugar de atacar
directamente al Presidente, el reproche se dirige al refrendatario. Pero aun
en este caso sobrevive una diferencia capital: el Secretario censurado no
está obligado a dimitir como en el régimen parlamentario, y el Presidente
puede constitucionalmente sostenerlo contra la voluntad del Congreso.
"Las dos posibilidades constitucionales, aparentemente opuestas aun-
que en el fondo del todo congruentes, a saber, la de que el Presidente
destituya al Secretario que no quiere refrendar un acto y la de que sostenga
frente al Congreso al Secretario que lo refrendó, vienen a ser las dos carac-
terísticas supremas de nuestro régimen presidencial, en donde la voluntad
del Jefe del Ejecutivo no se menoscaba en forma alguna, ni por el hecho de
qu~ :1 Secretario del Ramo deba participar en sus actos ni por la respon-
sabilIdad política del Secretario participante. Mientras subsistan esas dos
característicasfunda.mentales, cualquier matiz parlamentario que se advierta
en nuestro refrendo, no alcanza a desnaturalizar el sistema." '"
.. 0/1.· cit., pp, 255, 256.

Del estudio del artículo 29 constitucional -según el cual el Presidente

de la República, de acuerdo con el Consejo de Ministros y con aproba-
ción del Congreso de la Unión, podrá decretar la suspensión de garantías
individuales-e- se deduce que la intervención de los Secretarios de Estado.
tiene una mayor jerarquía constitucional en los casos que establece esta
disposición.
Aun teniendo en cuenta que los actos de un Secretario son, de hecho,
actos del Presidente, no puede dejar de reconocerse la importancia propia
de un Secretario de Estado. La importancia está en relación al rango que la
Constitución le confiere y a la confianza que el Presidente deposita en él.
La complejidad de la Administración Pública impide que el Presidente
domine todos los problemas, por lo cual los Secretarios están obligados a
interpretar la política presidencial en la vasta problemática que enfrenta
el país.
El manejo congruente de la Administración Pública justifica y requiere
la solidificación de la figura presidencial. El Jefe de Estado, respetando la
división de poderes, tiene la obligación de diseñar modelos unitarios de
actuación que manifiesten una política bien definida en todas las áreas.
3. CARÁcTER ADMINISTRATIVO DE LOS SECRETARIOS DE ESTADO
Como órganos administrativos los Secretarios de Estado se encargan,

según la Constitución, de despachar los negocios del orden administrativo
de la Federación, de conformidad con una ley que establezca competencias
expresas y limitadas para cada Secretaría. La L. O.A.P.F. reglamenta el
artículo 90 constitucional y demás relativos, fijando el marco deatribu-
ciones de las distintas Secretarías de Estado y Departamentos Adminis-
trativos.
El Secretario de Estado es la primera autoridad de su Secretaría, de-
pendiendo de él la totalidad de funcionarios y empleados de su ramo.
Esta jerarquía queda establecida en el reglamento interior de la Secretaría,
el cual es siempre expedido por el Presidente de la República, único facul-
tado constitucionalmente para hacerlo. La competencia de los Secretarios
de Estado no rebasa la esfera presidenciaL Los Secretarios ejercen sus
funciones por acuerdo del Presidente de 'Ia República, según lo establece
la L.O.A.P.F., y sus actos son, en consecuencia, responsabilidad del Pre-
sidente. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que el
único titular del Ejecutivo Federal es el Presidente de la República, por
lo que no es admisible pensar que los Secretarios de Estado pudieran tener
facultades mayores o distintas a las que el Presidente tiene atribuidas.
La L.O.A.P.F. establece que "al frente de cada Secretaría habrá un
Secretario de Estado, quien para el despacho de 1<?S asuntos de su compe-
tencia, se auxiliará por los Subsecretarios, Oficial Mayor, Directores, Sub-
directores, Jefes y Subjefes de Departamento, oficina, sección y mesa, y por
los demás funcionarios que establezca el reglamento interior respectivo y
otras disposiciones legales" (efr. arto 14).
Gabino Fraga cita la ejecutoria N9 t. XIII, página 307, del Semanario
de la Federación que a continuación transcribimos: "La Suprema Corte ha
resuelto que las dependencias de las Secretarías encargadas a esos direc-
tores y jefes de departamento, forman un todo con la Secretaría respectiva,
no son cuerpos independientes, no obran por acción propia sino que tienen
que recabar el acuerdo de la superioridad para ejecutar determinados
actos."
4. JERARQUÍA DE LOS DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS
A pesar que la L.O.A.P.F. establece que los Departamentos Adminis-

trativos tienen igual jerarquía que las Secretarías de Estado, constitucional-
mente y en la práctica gubernamental, la jerarquía es distinta. Los jefes
de los Departamentos Administrativos no tienen calidad de órganos políticos
pues, repetimos, no pueden refrendar los reglamentos, decretos y órdenes
del Presidente de la República. Sin embargo, la importancia de los De-
partamentos Administrativos es innegable. Como es sabido, las actividades
d~l Departamento del Distrito Federal y del Departamento de Pesca son
VItales para el desarrollo económico del país.
5. PODERES JURÍDICOS DE LOS SECRETARIOS DE ESTADO
Al sintetizar algunas funciones de los Secretarios de Estado, Serra Rojas

escribe: "Los poderes jurídicos de los Secretarios de Estado son:
a) Ejercen el poder jerárquico y disciplinario sobre el personal a sus

órdenes, de acuerdo con la ley, dándoles órdenes, instrucciones,
autorizaciones y modificándolos cuando lo estiman razonable.
b) Toman las decisiones ejecutorias importantes que exige la marcha
del servicio. No tienen el poden reglamentario, pero sí emiten de-
cisiones particulares.
e) Representan al Estado, perso1)a móral, en> todos JQS casos quecon-
ciernen a la Secretaría, la administración. de,los· bienes de dominio
PÚblico afectados al' servicio de su dependencia, celebración de

.contratos, representación ante los tribunales de acuerdo con la .ley,
.d) El secretario de' Estado tiene el carácter de autoridad-administras
tiva y en su caso el de autoridad responsable.;
. e) Ejercen sobre las instituciones descentralizadas que se relacionan
con su ramo, los poderes de tutela o de control previstos en las
leyes.
f) El, secretario de Estado actúa subordinado a los lineamientos fi·
nancieros y económicos del Estado, en la política general que señala
el Presidente de la República, y las contenidas en el presupuesto de
egresos de la Federación y las demás limitaciones que legalmente
se fijen." 5
"De conformidad con lo dispuesto en los artículos 19 de la Ley de

Amparo y 92 de la Constitución Política de la República, el Jefe del Poder
Ejecutivo sólo, puede ser representado en el juicio.degarantías, por e}
secretario del despacho encargado del ramo a que el asunto corresponda;
por lo qlJe cuando el Presidente de la República tenga que interponer
algún recurso, debe hacerlo directamente, o bien. ,por conducto del secre-
tario de Estado respectivo, quien, en tal caso, debe firmar, personalmente
el oficio relativo.". (Tesis jurisprudencial Núm. 212: Apéndice 1917-1965"
2' Sala, pág. 255).6, '. " " "'" . • . .
, "LaS,' Secretarías de Es,tado representan al Ejecutivo en cada 'ramo del
mismo, y' aunque tienen facultades y atribuciones propias, no por eso dejan
de obrar como 6rganos de ese poder, representando sus propias (unciones ya
que no sería-posible que el Presidente de la República interviniera en todos
y cada uno de los actos de funcionanñento de dicho poder. Todo -acto de
una Secretaría de Estado es de la responsabilidad del Poder Ejecutivo."
(Semanario Judicial de la Federaci6n. Tomo 35, pág. 1904, V época),"
No obstante que los Secretarios de Estado son los funcionarios de mayor
rango administrativo, no pueden expedir reglamentos. La facultad regla-
mentaria es atribución exclusiva del Presidente de la República y, por lo
tanto, es índelegable, '
Los Secretarios de Estado y los Jefes de los, Departamentos Adminis-
trativos están facultados para despachar y resolver los asuntos adrríinis-
.trativos de su competencia. Sus facultades no se originan por una decisión
del Presidente de la República, pues constitueiorialmente no es posible. El
origen' de las facultades de los Secretarios de Estado" y de lOs Jefes de los
Departamentos Administrativos es ánica y exclusivamente la ley. Las facul-
, '
6 ~'.T"ho, .ddnlinistTativo.Edi~rW rQr:t'~. $. A.• S,a. ed.,Tomo~. p. 514.

• ,', Cito póL-AndréSSerra Rojas", op. ~it., p. 514.: . "
'1:Cit: Pc* AIlcIris sma Itojas, op. ril., 1'. 515'.
tades expresas y limitadas que constituyen el marco de atribuciones de un

Secretario o Jefe de Departamento, o de cualquier funcionario de la Admi-
nistración Pública Federal de los poderes Legislativo y Judicial, las otorga
la ley. Las instrucciones que el Presidente gira a un Secretario o Jefe de
Departamento tienen siempre fundamento legal.
Los Secretarios de Estado y los Jefes de Departamento pueden delegar
en funcionarios subalternos algunas de sus facultades administrativas no
discrecionales, pero obedeciendo lo establecido por la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal o los reglamentos interiores respectivos.
ARTICULO 39
1. La división constitucional de los Poderes federales.-2. El Eje-

cutivo Federal en el sistema constitucional mexicano.-3. Clasifica-
ción de las facultades constitucionales del Presidente de la República.
ARTÍCULO 39 - E l Poder Ejecutivo de la Unión se auxiliará en los

términos de las disposiciones legales correspondientes, de las siguientes
entidades de la administración pública paraestatal:
1. Organismos descentralizados;
II. Empresas de participación estatal, instituciones nacionales de cré-
dito, organizaciones auxiliares nacionales de crédito e instituciones nacio-
nales de seguros y de fianzas, y
IlI. Fideicomisos.
1. LA DMSIÓN CONSTITUCIONAL DE LOS PoDERES FEDERALES
Creemos oportuno destacar algunas reflexiones muy concretas acerca

del Poder Ejecutivo Federal y clasificar, además, las atribuciones que le
confiere la Constitución Política del país.
El Presidente de la República es el depositario único del Poder Eje-
cutivo Federal. En este sentido, el Presidente representa a uno de los tres
Poderes federales, siendo además el único representante del Estado mexi-
cano. Es, por lo tanto, Jefe de Estado, Jefe de la Administración Pública,
de las Fuerzas Armadas y representante de la nación en las relaciones
internacionales.
La primera parte del artículo 49 constitucional establece que el Su-
premo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo,
Ejecutivo y J udiciaI. De conformidad con el artículo 50 constitucional,
el Poder Legislativo Federal se deposita en un Congreso General que se
dividirá en dos Cámaras, una de Diputados y otra de Senadores. El Poder
Ejecutivo Federal, según lo establece el artículo 80 constitucional, se depo-
sita en un solo individuo que se denominará Presidente de los Estados
Unidos Mexicanos. El artículo 94 de la Constitución deposita el ejercicio
del Poder Judicial Federal en una Suprema Corte de Justicia, en Tribu-
nales de Circuito, Colegiados en materia de amparo y unitarios en materia
de apelación, y en Juzgados de Distrito.
La división constitucional de los Poderes federales obedece a principios
jurídicos establecidos con precisión, inspirados en diversas doctrinas y
corrientes ideológicas, fruto a su vez de la realidad histórica económica,
social, política y cultural de los pueblos. La doctrina de la división de
poderes, incorporada a nuestro código político, constituye una auténtica
limitación interna del poder público, el que encuentra su complemento
en las garantías individuales de los gobernados.
Locke, en su ensayo sobre el gobierno civil, afirmaba: "Para la fra-
gilidad humana la tentación de abusar del poder seria muy grande, si las
mismas personas que tienen el poder de hacer las leyes tuvieran también
el poder de ejecutarlas, porq,ue podrían dispensarse entonces de obedecer
las leyes que formulan y cambiar la ley a intereses privados, haciéndolo y
ejecutándolo a la vez y, en consecuencia llegar a tener un interés distinto
del resto de la comunidad, contrario al fin de la sociedad y del Estado."
Montesquieu decía que "cuando se concentra el Poder Legislativo y el
Poder Ejecutivo en la misma persona o en el mismo cuerpo de magistrados
no hay libertad ... ; no hay tampoco libertad si el Poder Judicial no está
separado del Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo ... ; todo se habrá
perdido si el mismo cuerpo de notables y aristócratas y del pueblo ejerce
estos tres poderes".
La división de poderes no debe entenderse como una oposición entre los
diferentes órganos que no tienen obligación constitucional de coordinar sus
esfuerzos para la obtención de los fines del Estado. La división de poderes
representa la diferenciación y especialización de las funciones de cada
poder, coordinando los poderes las funciones entre sí para asegurar la uni-
dad de actuación del Estado. Esta teoría es, primordialmente, una técnica
constitucional. Si bien una primera finalidad de cada poder es el ejercicio
de sus atribuciones específicas, el fin último de cada uno y de todos los
poderes en conjunto es que el Estado cumpla con sus finalidades últímas.'
2. EL EJECUTIVO FEDERAL EN EL SISTEMA CONSTITUCIONAL :MEXICANO
El prestigiado autor Gabino Fraga ha estudiado las características más

esenciales que adopta nuestro sistema constitucional en la organización del
Poder Ejecutivo. A continuaci6n se reproducen sus comentarios al respecto:
1 Sobre el tema ele ladivisi6n ele. poderes =-te .~ bibliografia abundante. Con-
1'Ul(te, por ejemplo, Principios d. Der.cho Público j Corufitflcio1Ull ele Maurice Hauriou
Pp. 371-388).
jO JACINTO FAYAVIESGA
"El sistema adoptado por nuestra Constitución para la organización

del Poder Ejecutivo presenta un predominio de los caracteres de un régimen
presidencial a pesar de encontrarse algunos que más bien corresponden al
régimen parlamentario.
"Entre estos últimos cabe citar los siguientes:
a) El derecho de iniciativa de las leyes. que al Presidente otorga el
artículo 71, fracción 1, de la Constitución.
b) La irresponsabilidad del mismo Presidente que se consigna en el ar-
tículo 108, según el cual dicho funcionario sólo puede ser acusado por
traición a la patria y por delitos graves del orden común.
e) La existencia de Secretarios de Estado que se asocian al Presidente
de la República en el ejercicio de sus facultades, al grado de que sin el
refrendo de aquéllos, los actos de éste carecen. de validez (arts. 90 Y 92).
d) La obligación de los Secretarios del Despacho de informar al Con-
greso al principiar el periodo de sesiones ordinarias acerca del estado que
guardan sus respectivos ramos, y la facultad de las Cámaras de citar a 1Qs
mismos Secretarios de Estado para que las informen cuando se discuta una
ley o se estudie un negocio relativo a su Secretaría (art. 93).
"Por el contrario, los siguientes elementos configuran, como antes se
dijo, el sistema constitucional mexicano dentro del tipo de gobierno pre-
sidencial:
a) El Presidente de la República es el Jefe del Estado y el Jefe de
Gobierno, sin que esta última jefatura la asuma el Ministerio como en el
régimen parlamentario.
b) El Presidente de la República tiene el goce y el ejercicio de las fa-
cultades otorgadas al Poder Ejecutivo, de tal manera que el Secretario
de Estado no tiene facultades propias y sus actos se reputan actos del Pre-
sidente de la República.
e) Los Secretarios de Estado no funcionan en gabinete o Consejo' de
Ministros, como en el régimen parlamentario, y solamente en un caso
excepcional, el de suspensión de garantías (art, 29), se requiere la inter-
vención del Consejo de Ministros. t
d) Los Secretarios de Estado no se encuentran subordinados al Con-

greso como en el régimen parlamentario, sino que exclusivamente están
sujetos a las órdenes del Presidente de la República.
e) Como consecuencia de lo anterior, los Secretarios de Estado no son
responsables políticamente ante el Congyeso, y la censurild~éste ~ara
los actos de' aquéllos no tienen trasceritlen~juri4ica.'} . '" .' " ', '
f) El Congreso no tiene, sino en Ca8ÓS eicepcloiuiles'ypor prestripci6Ii
expresa,. facultad de intervenir en el funciona~to del !oder· Ejecutivo.
s):elc:bñ~
'Solver Por último,' el Presiden!e de bi ReplÍklica'né> tiene facultad de. cA-
.. <'" • " r P';''' • . , ':,', c·..· .: "
"De todo lo anterior se desprende que el hibridismo consistente.en la

inclusión de los Secretarios de Estado asociándolos al ejercicio de las
facultades del Presidente de la República, no constituye sino un fenómeno
aislado que no es suficiente para considerar el régimen como parlamentario.
"Esta asociación de los Secretarios de Estado parece haber tenido su
origen en una reproducción que se hizo desde la primera Constitución,
la de Apatzingán de 1814, del precepto consignado en la Constitución
española expedida por las Cortes el año de 1812, en la que se estableció
el refrendo de los Secretarios como requisito indispensable para la validez
de los decretos y órdenes del Monarca. -
"Tal prescripción ha venido siendo copiada por las Constituciones pos-
teriores; pero en ninguna época se ha pretendido disminuir la autoridad
del Presidente por la necesaria intervención del Secretario de Estado.
"Al lado de los Secretarios, la Constitución previene el establecimiento
de Departamentos Administrativos, que corresponden realmente al tipo de
gobierno presidencial puro, pues sus jefes no están asociados, como dichos
Secretarios, al ejercicio de las funciones del Poder Ejecutivo, sino que son
simples auxiliares de él y subordinados a su autoridad, según veremos a
continuación." 2 .
Una Administración-Pública eficiente y eficaz requiere de una sola

decisión de mando que unifique las políticas y criterios de actuación y
ejecute con prontitud sus resoluciones. Esto sólo es posible cuando consti-
tucionalmente el mando lo tiene una sola persona. No obstante la división
de poderes, es innegable la importancia que día a día tiene la figura del
Presidente de la República, pues su calidad de Jefe de Estado lo obliga
al diseño y a la ejecución de modelos de actuación que engloban la super-
vivencia de los Poderes Centrales y Locales, la integridad y la indepen-
dencia política y económica de la Nación Mexicana. .
3. CLASIFICACIÓN DE LAS FACULTADES CONSTITUCIONALES

DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
La figura del Presidente de la República sobresale dadas las facultades

que la Constitución le otorga en su artículo 89, Y que pueden clasificarse
de la siguiente manera:
a) La fracción 1 lo faculta para promulgar y ejecutar las leyes expe-
didas por el Congreso de la Unión.
Asirnismo,puede expedir los reglamentos necesarios a fin de aplicar lo
establecido por la Constitución y las leyes. Esta es la facultad reglarnen-
2 Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, S. A., 16a. ed., pp. 174, 175.
taña intransferible e indelegable que sólo el Presidente de la República

tiene.
b) Las fracciones II, III, IV, V, XVI, XVII Y XVIII lo facultan
para extender nombramientos. En unos casos la facultad de expedir nom-
bramientos es absolutamente libre y, en otros, requiere la aprobación del
Senado.
e) Las fracciones VI y VII le otorgan facultades que lo convierten en
Jefe de las fuerzas armadas del país, con el fin de conservar la seguridad
interior y exterior de la Federación.
d) La fracción X le concede facultades para dirigir las negociaciones
diplomáticas con potencias extranjeras, convirtiéndolo en el jefe de la
política exterior en México.
e) La fracción XI faculta al Presidente para convocar al Congreso a
sesiones extraordinarias, cuando lo acuerde la Comisión Permanente.
f) La fracción XII le da facultades para colaborar con el Poder Ju-
dicial.
g) La fracción XIII permite al Presidente determinar el estableci-
miento de aduanas marítimas y fronterizas.
h) Con fundamento en la fracción XIV, tiene la facultad de conceder
indultos en los casos que especifica dicha fracción.
i) La. fracción XV faculta al Presidente a conceder privilegios exclu-
sivos por tiempo limitado a los descubridores, inventores o perfeccionadores
de algún ramo de la industria, impulsando de esta manera el desarrollo
tecnológico del país.
j) La fracción XIX le otorga facultades para pedir la destitución, por
mala conducta, de las autoridades judiciales.
Con estos comentarios se ha precisado la calidad de órgano político y
administrativo del Presidente de la República y las atribuciones que le
confiere la Constitución Política. El estudio de las entidades de la Admi-
nistración Pública paraestatal se hará en capítulos subsecuentes.
ARTICULO 49
PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA
Antecedentes históricos de la Procuraduría General de la Repúbli-

ca.-Legislación y disposiciones jurídicas aplicables a la Procuraduría
General de la República.-Composición Orgánica de la Procura-
duría General de la República.
1. La tarea legislativa del Procurador General de la República.

-2. Otras funciones del Procurador General de la República.-
3. La Procuraduría General de la República y la Policía Judicial
Federal.-4. La Procuraduría General de la República y la Refor-
ma Administrativa.-5. Atribuciones del Ministerio Público Federal.
ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA PROCURADUlÚA GENERAL

DE LA REPÚBLICA
"La Procuraduría General de la República encuentra sus orígenes más

remotos en el Derecho Español, que preveía la existencia de funcionarios
denominados fiscales; éstos estaban encargados de promover justicia y
perseguir a los delincuentes. Durante la administración de la época colonial
los fiscales formaban parte de las Reales Audiencias, de acuerdo con las
leyes del 5 de octubre de 1626 y del 9 de octubre de 1812. En la: Cons-
titución de Apatzingán de 1814 y en la Federal de 1824, fueron incluidos
en la organización del Poder Judicial. En la Constitución de 1814 se
enumeraron dos fiscales, uno penal y otro civil que formaron parte del
Supremo Tribunal de Justicia y en la de 1824, uno como miembro inte-
grante de la Suprema Corte de Justicia.
"La Ley de los Tribunales de Circuito y Juzgados de Distrito de 22 de
mayo de 1824, adscribió un promotor fiscal en cada Juzgado de Distrito.
"La ley quinta de las siete leyes constitucionales de 1836 y las bases
orgAnicasde junio de. 1843 determinaron que la Corte Suprema de Justicia
estuviera formada por once·ministros yun fiscal ·inamovible en el cargo,
salvo la remoción por enjuiciamiento ante el Congreso General.
"La Ley Lares de 1853 además del fiscal 'que será oído en las causas
criminales', menciona por primera vez constitucionalmente el cargo de
Procurador General de la Nación, con rango similar al de Ministro de la
Suprema Corte de Justicia, movido a voluntad del Ejecutivo Federal; sin
embargo, en 1855 con la Ley sobre Administración de Justicia expedida
por el Presidente Juan Alvarez, se omite dicho cargo, instituyéndose dos
fiscales integrantes de la Suprema Corte.
"Siendo Presidente de la República el licenciado don Benito Juárez,
dictó el Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el 29
de julio de 1862, en donde se señalan las funciones tanto del Ministro
Fiscal, como las del Procurador General, consistiendo las de este último
en 'ser oído en todos los negocios que se interese la hacienda pública o de
responsabilidad de sus empleados o agentes, y en los que por los mismos
motivos se interesen los fondos de los establecimientos públicos'.
"La Ley de Secretarías de Estado de 1891, incluyó al Ministerio Pú-
blico Federal, dentro de la Secretaría de Justicia e Instrucción Pública.
"En las reformas a la Constitución de 1857 publicadas el 22 de mayo
de 1900, en sus artículos 91 y 96, se separa definitivamente al Ministerio
Público Federal y al Procurador General de la República de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación y, por primera vez, se emplea constitucio-
nalmente el término 'Ministerio Público'.
"En diciembre de 1908 se expide la primera Ley Orgánica delMinis-
terio Público Federal.
"La Constitución de 1917 consagró con el sistema acusatorio, la defi-
nitiva autonomía del Ministerio Público Federal bajo la jefatura del Pro-
curador General de la República.
"En 1919, conforme a los lineamientos de la Constitución de 1917, se
expide una nueva Ley Orgánica del Ministerio Público Federal.
"En agosto de 1934 y en diciembre de 1941, se expiden dos nuevas
leyes orgánicas del Ministerio Público Federal. .
"El 10 de noviembre de 1955 se expide la Ley Reglamentaria del
Artículo 102 de la Constitución Federal, denominada Ley Orgánica del Mi-
nisterio Público Federal.
"El 27 de diciembre de 1974 se expide la vigente Ley de la Procura-
duría General de la República, la cual se publicó en el Diario Oficial
de la Federación el 30 del mismo mes y año. .
"Esta ley cambió su denominación por estimarse que no sólo se orga-
niza a la Institución del Ministerio Público, sino también a la forma de
ejercer las funciones atribuidas personalmente al Procurador ,General 'de la
Repúblicá y a -las unidades administrativas-que sirven de apoyo. a lasante.
riores yc~ya'"ptesenciaes de indiscutible i m p o n a n c i a ! ' "
LEGISLACIÓN y DISPOSICIONES JURÍDICAS APLICABLES

A LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 5-1I-1917.

Ley Orgánica de la Administración Pública, D. O. 29-XII-1976.
Código Penal para el Distrito Federal en Materia del Fuero Común y
para toda la República en Materia del Fuero Federal, D. O. 14--VIII-
1931.
Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, D. O. 27-VIlI-1932.
Código Civil para el Distrito Federal, en Materia Común, y para toda la
República en Materia Federal, D. O. 26-V-1928 y 1-IX-1932.
Código Federal de Procedimientos Penales, D. O. 30-VIII-1934-.
Ley General de Instituciones de Seguros, D. O. 31-VIII-1935.
Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Consti-
tución Política de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 10-1-1936.
Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federaci6n, D. O. 10-1-1936.
Ley de Vías Generales de Comunicación, D. O. 19-Il-1940.
Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la Federa-
ción, del Distrito Federal y de los Altos Funcionarios de los Estados,
D. O. 21-JI-194-0.
Ley de Nacionalización de Bienes, reglamentaria de la fracción JI del ar-
tículo 27 constitucional, D. O. 31-XII-1940.
Ley General de Instituciones de Crédito y Organizaciones Auxiliares, D. O.
31-V-1941.
Código Federal de Procedimientos Civiles, D. O. 24-11-1942.
Ley Federal de Estadística, D. O. 31-XIl-1945.
Ley Federal de Juegos y Sorteos, D. O. 31-XII-1947.
Ley Federal que Prohibe la Exportaci6n de Oro, D. O. 31-XIl-1949.
Ley Federal de Instituciones de Fianzas, D. O. 29-XII-1950.
Ley Federal de Caza, D. O. 5-1-1952.
Ley del Instituto de Seguridad y' Servicios Sociales de los Trabajadores
del Estado, D. O. 30-XIl-1959.
Ley Forestal, D. O. 16..1-1960.
Ley Federal de Radio y Televisión, D. O. 19--1-1960.
Ley Federal de los Trabajadores a! Servicio del Estado, reglamentaria del
apartado "B" del artículo 123 constitucional, D. O. 28-XIl-1963.
Código Fiscal de la Federaciónc.D. O. 19-1-1967.
Ley General de Bienes Nacionales, D. O. 30-1-1969.
Nueva Ley Federa! del Trabajo, D.O~ l-IV.. 1970.
Ley' Fecleralde Refotma Agraria,.D. '0. lfi;..IV-1971.
Ley Federal de Amla& dt Fuego y &plosi~·'iD.dl). H-I-1972.
Ley Federal de Aguas, D. O. 11-1-1972.

Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabaja-
dores, D. o. 24-IV-1972.
Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicas, Artísticas e His-
tóricas, D. O. 6-V-19'72.
Ley de Inspección de Adquisiciones, D. O. 6-V-1972.
Ley Federal Electoral, D. O. 5-1-1973.
Código Sanitario de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 13-II1-1973.
Ley General de Población, D. O. 7-1-1974.
Ley de la Procuraduría General de la República, D. O. 30-XII-1974.
CoMPOSICIÓN ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL

DE LA REPÚBLICA
La Procuraduría General de la República, de conformidad con el ar-

tículo 4 de su Ley, se integra de la siguiente manera:
1. Procurador General de la República;

II. Primera Subprocuraduría;
III. Segunda Subprocuraduría;
IV. Oficialía Mayor;
V. Visitaduría General;
VI. Dirección General de Averiguaciones Previas;
VII. Dirección General de Control de Procesos y Consulta en el
Ejercicio de la Acción Penal;
VIII. Agentes del Ministerio Público Federal, Auxiliares, adscritos
y adjuntos;
IX. Policía Judicial Federal;
X. Dirección General Jurídica y Consultiva;
XI. Dirección General de Administración;
XII. Comisión Interna de Administración;
XIII. Instituto Técnico;
XIV. Oficina de Registro de Manifestaciones de Bienes;
XV. Unidades Administrativas de Organización y Métodos, de Re-
laciones Públícas, de Prensa, de Control de Estupefacientes,
de Estudios Sociales, de Servicios Periciales, de Documenta-
ción y las demás de PIaneaci6n, de COntrol, Técnicas y de
Servicios, de acuerdo con las necesidades de la Institución
y las previsiones del Presupuesto; y
XVI. Subdirectores, Jefes de Departamento-y Oficina, Personal Téc-
nieo ~. Atbninistrativo que señale el Presupuesto.
ARTÍCULO 4Q - E l Procurador General de la República es el Consejero

Jurídico del Gobierno Federal, en los términos que determine la Ley.
1. LA TAREA LEGISLATIVA DEL PROCURADOR GENERAL

DE LA REpÚBLICA
El artículo 89 constitucional, en su fracción JI, faculta al Ejecutivo
Federal para nombrar y remover libremente, entre otros, al Procurador
General de la República y al Procurador General de Justicia del Distrito
Federal.
El Procurador General de la República, titular del Ministerio Público
Federal, tiene a su cargo la misión de ser consejero jurídico del gobierno.
En este sentido es el único funcionario al cual la ley le otorga las fun-
ciones de asesorar jurídicamente al Ejecutivo Federal. Concurre, además,
a la formación del Consejo de Ministros de que habla el artículo 29'cons-
titucional.
El Procurador General debe hacer del conocimiento del Presidente de la
República todas aquellas leyes que violen alguna norma de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos. Si dichas leyes son federales,
deberá someter a consideración del Presidente las reformas respectivas; y
si son locales, deberá proponer, por los conductos debidos, que se sugieran
las reformas pertinentes.
El avance de la sociedad exige frecuentemente la creación de nuevas
leyes o la reforma de las actuales. Es deber del Procurador General de la
República estar al pendiente de tales exigencias.
La habitual inobservancia del artículo 17 constitucional -que ordena
a los tribunales administrar la justicia en forma expedita en los términos y
plazos que fije la leyes motivo de severas críticas. Está en manos del
Procurador General de la República evitar estas críticas, pues él tiene
facultades para proponer al Presidente cualquier tipo de medidas legales,
financieras, administrativas, técnicas y humanas, a fin de que el artículo 17
se observe estrictamente.
El Ejecutivo Federal puede enviar al Procurador General los proyectos
de ley para cualquier campo de actividad. Dada su calidad de consejero del
gobierno federal, el Procurador General debe dar su opinión al Presidente
sobre estos proyectos de ley, revisando que los mismos no contravengan
la Constitución Política.
2. OTRAS FÚNCIONES DEL PROCURADOR GENERAL DE LA. R,EPÚBUCA
-Una, tarea de indudable contenido pplitiw .del Procurador General de

lá República/es su intervención en :a~casosm, que se ;susciten con-
troversias en las relaciones de dos o más Estados de la Unión, entre un

EStado y la. Federación y entre los poderes de un mismo Estado. Aclaramos
que esta intervención, según lo ordena nuestro Código Político, debe ser en
forma personal, es decir, la presencia del titular del Ministerio Público
de la Federación es indispensable. No creemos que alguno de los subpro-
curadores pudiera intervenir en este tipo de controversias en ausencia del
titular, .ya que esta intervención se reserva exclusivamente al Procurador
General en su calidad de consejero del gobierno federal.
La opinión del Procurador General sobre los asuntos tratados en el
Consejo de Ministros debe tener siempre un carácter técnico y constitu-
cional. (Frac. IV del artículo 2 de la Ley de la Procuraduría General de
la República.) Creernos que este tipo de consultas no sólo lo puede hacer el
Presidente de la República sino cualquiera de los integrantes del Consejo
de Ministros.
El Procurador General de la República debe intervenir en todos los
negocios en que la Federación sea parte y en los casos de los diplomáticos
y cónsules generales. Esta facultad es muy imprecisa y pensamos que la
intervención se limita a asesorarlos para que los asuntos que traten en e! ex...
tranjera se apeguen a las leyes y reglamentos del orden jurídico nacional.
El Procurador General de la República interviene en los casos de,
extradición conforme a la ley y a los tratados internacionales. Es muy útil
su intervención también en programas internacionales contra la delincuencia
y de lucha contra la producción, tenencia y tráfico de estupefacientes. El
Procurador General tiene un amplio.campo de actividad en todo e! curso
del ejercicio y desistimiento de la acción penal, conclusiones y acusación, etc.
Es un elemento necesario para denunciar las contradicciones que se obser-
ven en las tesis que sustenten las distintas salas de la Suprema Corte de.
Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito, a efecto
de que, oyendo su parecer, elpleno o la sala resuelva lo conducente.
Por otra parte, la Suprema Corte puede invitarlo a asistir. a los plenos
donde se vayan a dar nuevos nombramientos judiciales. En estas sesiones
el Procurador General tiene voz, pero sin voto. Además, de acuerdo con la
fracción XII de! artículo 2 de la L.P.G.R., deberá formular la Memoria
Anual de las labores de la institución.
3. LA PR6CURADUIÚA GENERAL DE LA REPÚB'uCA

y LA POLICÍA JUDICIAL FEDERAL
4 Ley cl~.la .Procuraduría Gene~de.la República. se refiere, a la

Policía JudiCial Federal en sus artículo 45 a14S. .
'La Policla JudieialFcderal y sus ,atJXiliam, de conformidadcoh el
artículo47,~. bajoJaautoridad y,mando inmediato,de1M"mistérió
Público Federal, en relación con las atribuciones de esta institución. Sola-

mente los siguientes funcionarios pueden dictar órdenes a la Policía Judicial
Federal: el Procurador General de la República, los Subprocuradores, los
Directores Generales y los Agentes del Ministerio Público Federal, de
acuerdo con sus facultades.
La Ley de la Procuraduría General de la República se publicó en el
Diario Oficial de la Federación el 30 de diciembre de 1974, habiendo
entrado en vigor al día siguiente al de su publicación. Esta ley abrogó la
Ley Orgánica del Ministerio Público Federal publicada en el "Diario Ofi-
cial" dela Federación el 26 de noviembre de 1955.
4. LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

y LA REFORMA ADMINISTRATIVA
La Procuraduría General de la República no ha permanecido al mar-

gen del proceso de reforma administrativa. El 12 de julio de 1978 el
Procurador General de la República. anunció el proyecto de establecer
sistemas de computación en todo el país con el fin de agilizar la procura-
ción y administración de la justicia. Declaró que muchos juicios que
apocan y entorpecen. la aplicación de las leyes serían eliminados. Dijo:
"estos sistemas de computación ya empezaron a funcionar y en breve serán
perfeccionados en' los programas que. controlarán desde el cumplimiento
de una orden de aprehensión, hasta la sentencia de un procesado".
Los 10 .programas son los siguientes:

Sistema nacional de .control de detenidos, que contará con siete centros
captadores de datos en toda la República, ubicados en Tijuana, Monterrey,
Nuevo Laredo, Culiacán, Guadalajara, Chihuahua y Puebla. En estos cen-
tros, los 169 agentes. del Ministerio Público Federal rendirán informes
diarios sobre averiguaciones, detenciones, desistimientos, consignaciones; etc.
Sistema de evaluación de resultados, encargado de controlar .que las
averiguaciones sean realizadas oportunamente y conforme al derecho. Se
supervisará que las. órdenes de aprehensión dictadas por los.jueces federales
sean cumplidas por la Policía Judicial Federal con prontitud y que sean
respetuosas de las garantías individuales, que los desistimientos lleguen
oPOrtunamente a los admínistradores -de justicia, que las sentencias se
dicten dentro de Jos térmíeos constitucionales y que los presos estén infor-
mados de su situación jurídica,
Sistema: de contrcl.de.zeansportes aéreos.
Si$tema de control d e ~
Si$tema de control. de:lacPoüdá Judicial Federal.
Sistema de educación del personal. En este renglón se conocerán las

necesidades de las agencias del Ministerio Público Federal respecto del
personal para elaborar escritos, integrar expedientes, formular peticiones
y sus capacidades para hacerlos.
Otros cuatro sistemas están en fase de programación; serán en base a
ejercer también control sobre todo lo relacionado con la procuración -área
que pertenece a la Procuraduría General de la República- y la admi-
nistración -función que corresponde a la Suprema Corte- de la justicia.
El Procurador General de la República informó que el programa des-
crito estará en plena operación en un plazo corto y que el despotismo, la
corrupción, la negligencia e inoperancia de procedimientos caducos serán
suprimidos mediante los sistemas de computación.
5. ATRIBUCIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO FEDERAL
El artículo 21 constitucional establece que "la imposición de las penas

es propia y exclusiva de la autoridad judicial. La persecución de los delitos
incumbe al Ministerio Público y a la policía judicial, la cual estará bajo
la autoridad y mando inmediato de aquél ..."
El artículo 102 constitucional establece que· el Ministerio Público de la
Federación estará presidido por un Procurador General, el que deberá
tener las mismas calidades requeridas para ser ministro de la Suprema
COrte de Justicia.
Del articulo 21 constitucional deducimos que la persecución de los de-
litos constituye la tarea más importante del Ministerio Público, ~epresen
tado por el Procurador General de la República y por el Procurador
General de Justicia del Distrito Federal. Este tipo de facultades tuvo su
origen en Francia y España, habiendo adquirido matices propios en México
a través de su historia. La COnstitución de 1917 delimitó con precisión el
campo especifico de atribuciones de la institución del Ministerio Público
Federal.
Las tareas fundamentales del Ministerio Público de la Federación
consisten en perseguir, ante los Tribunales, todos los delitos del orden
federal; solicitar órdenes de aprehensión contra los inculpados; buscar y
prestar las pruebas que acrediten la responsabilidad de éstos; hacer que
los juicios se sigan .con toda regularidad para que la administración de
justicia sea pronta y expedita; pedir la aplicación de las penas e inter-
venir en todos los negocios que la ley determine. .
Otra función del Ministerio Público Federal es la de recibir las ma-
nifestaciones de bienes de los funcionarios yempleadolrde la FederatiÓll,
así como de los gobernadores y diputados. a .las •legislaturas de los:Estádos.
En los casos de enriquecimiento ilícito por parte de algunos de estos fun-

cionarios, el Ministerio Público está facultado para iniciar las investiga-
ciones correspondientes por denuncia expresa o de oficio. Cuando haya
elementos de culpabilidad, el Ministerio Público Federal debe iniciar contra
ellos formal acción penal, de acuerdo con lo que establece la Ley de Res-
ponsabilidades de Funcionarios y Empleados de la Federación.
En los juicios en que sea parte la Federación, el Ministerio Público la
representa tanto en la calidad de actora, como de demandada o tercerista.
En los juicios de amparo, su intervención se realiza conforme a las leyes
relativas.*
• Sobre el Ministerio Público existe un estudio sobreaa)iente titulado La Misión

Ctmstitucional del Proeu,ador G,nnal d, 14'R,p(,Wiea, de losliceticlados Emilio Porte.
?il y Luis. Cabrera, .Edicionea..Botas, México, 1963. El lector también podri encontrar
infol'DlKi6n IOhre el Ministerio P4.blico en El . PrOG,dW!Je.nfo .Penal de Manuc~l lüves'll
S~ pp. 6+-72; y en .~ Curso d, Der,eAo l"r,O&,s. deSer¡rio Garcla R.án:úieZ, pp. 195-
223.," . 'tr¡ .
6
ARTICULO 59
PROCURADURIA GENERAL DE JUSTICIA

DEL DISTRITO FEDERAL
Antecedentes históricos de la Procuraduría General de Justicia del

Distrito Federal.-Legislación y disposiciones jurídicas aplicables a
la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal.-Com-
posición Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Dis-
trito Federal.
1. La Nueva Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia

del Distrito Federal.-2. Funciones del Ministerio Público.-3. Fun-
ciones del Procurador General de Justicia del Distrito Federal.
ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL

DE JUSTICIA DEL DISTRITO FEDERAL
"La Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, conforme

a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y a la Ley
Orgánica en vigor que regula su estructura y actividad, tiene como fun-
ción la averiguación de los delitos y la persecución procesal de los presuntos
responsables, atribuciones que realiza a través del Ministerio Público y la
Policía Judicial, fundamentalmente.
"La Institución del Ministerio Público encuentra antecedentes en las
prácticas y legislaciones romana, francesa y principalmente en la española.
"La Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, sancio-
nada por el Congreso General Constituyente el 4 de octubre de 1824,
introdujo la presencia de un fiscal como parte integrante de la Corte Su-
prema de Justicia, los fiscales de cada uno de los tribunales superiores de
los departamentos y un fiscal de la Corte Marcial. Las Bases Orgánicas
de 1843 contemplan también la exjstencia de un fiscal comp parte de la
Corte Supretrut. de Justicia. En las :B~ para la Administración de. la Re-
PÚblica hasta. la promulgación de la Constitución expedidas ~l. 22 de abril
de 1853,s,eperfilael cargo de un Procurador General.~<;l~N'~Qn~on
unacategorla similar a la de un ministro de la Suprema Corte de JUSticia.
La Constitución de 1857, en su artículo 91, introdujo como miembros de

la Suprema Corte de Justicia once ministros, un fiscal y un procurador
general. Las legislaciones anteriores constituyen los elementos normativos
jurídicos de nuestro país, precursores del Ministerio Público en México.
"Siendo ministro de Justicia Francisco Xavier Miranda, dentro del
régimen conservador presidido por Félix Zuloaga, fue promulgada una
Ley de Administración de 'Justicia el 29 de noviembre de 1858, cuyos
títulos tercero y cuarto establecen lo que se puede considerar como antece-
dente del Ministerio Público, aunque todavía se conserva la nomenclatura
tradicional hispánica de 'Ministerio Fiscal'.
"La vigencia de esta Ley duró lo que el régimen que la expidió, o sea
hasta que las tropas liberales derrotaron a las conservadoras y Benito Juárez
retornó a la ciudad de México)" volvió a hacer vigente para toda la Repú-
blica la Constitución de 1857 Y las' Leyes de Reforma, así como todas las
disposiciones reglamentarias que habían quedado en suspenso durante la
Guerra de Tres Años. . '
"En el Imperio de Maximiiiano de Habsburgo, la administración de
justicia recibió el influjo francés. Esto se advierte con claridad en la pri..
mera ley que estableció en México la institución del Ministerio Público,
a cuya formulación concurrió-el. ministro de Justicia Pedro Escudero y
Echánove, liberal moderado, que fuera miembro del Congreso Constítu-
yente de 1856-1857. ' i\ •
"La vigencia de esta ¡ley tocó 'su término con el triunfo de la Repú-
blica, acto que se consumó, defínítívamente, el 15 de julio de 1867 cuando
el presidente Juárezregresó a' la capital de ·la República. '!
"EI 1ti de noviembre de 1000, un mes antes de que Manuel González
recibiera la presidencia de la Repúblicade Porfirio Díaz, entró en vigor la
ley que instituiría .definitivamente el Ministerio Público en México. El
nuevo dispositivo de la vadministración de Justicia todavía no alcanza-
ba la suficiente autonomía para' contar con su propia Ley orgánica.
A ello se debe el considerar a la, Procuraduría General de la República,
creada por reforma eonstituclonal de 1900, como el antecedente de la del
fuero común, cuando en realidad sucedió lo contrario.
"EI 30 de junio de 1891 'se promulgó un reglamento que echó a andar
al Ministerio. Público, encabezado, por vez primera, por el distinguido
jurisconsulto J ~ •María Lozano. Después de veinte años de funciona..
miento, el Ministerio Público crecl.6,entre otras COSáS, debido a los arregl~
presupucstales de José· Ives Limantour, secretario de Hacienda Y Crédito
Público, que hicieron que el,~fial de las ··dependencias del Poder Ejé-
cutivo ·aumentara.. Por ·esta raz6n~ el· reglamento. inicial del- .• Ministerio
Público del Distrit6Fedetal, entOnCes encabeZado por un procurador que
no tenia jurisdicción enfOS terdknitls de Tepic '1 Baja California, tuve
que modificarse para que en él se introdujera la manera de resolver las

nuevas necesidades.
"La Ley Orgánica del Ministerio Público en el Distrito y Territorios
Federales, de 1903, es la primera ley Orgánica de la institución, la cual
Significa un adelanto desde el punto de vista administrativo, ya que esta-
blece lineamientos similares para las entidades federativas que, por Ley,
dependían del Ejecutivo Federal. Por ese tiempo eran, además del Distrito
Federal, los territorios de Baja California, Tepic y el recientemente creado
de Quintana Roo. Por otra parte, esto coincidió, posteriormente, con la
evolución administrativa, ya que la Secretaria de Justicia dejaría de aten-
der el ramo de Instrucción Pública, a partir de 1905.
"En las postrimerías del porfiriato, el Procurador de Justicia del fuero
común presentó un reglamento del Ministerio Público para el Distrito
Federal, Territorio de Quintana Roo y parte norte de la Baja California,
que fue aprobado por el Secretario de Estado y del Despacho de Justicia
el 15 de abril de 1910, previo acuerdo del Presidente de la República.
Este reglamento permaneció vigente, al igual que la ley orgánica de la
cual dependía, durante las épocas de Francisco l. Madero y Victoriano
Huerta.
"Aunque no fue derogado por el constitucionalismo o por la Conven-
ción, su aplicación fue muy irregular durante los meses posteriores a 106
Tratados de Teoloyucan de agosto de 1914.
"Entretanto se elaboraba la nueva legislación dependiente de la Cons-
titución Política de los Estados Unidos Mexicanos,' promulgada el 5 de
febrero de 1917, lo relativo al Ministerio Público del Distrito y Territorios
Federales quedó expresado en la Ley de Organización del Distrito y Terri-
torios Federales, reglamentaria de la fracción VI del artículo 73, de la
Constitución de 1917. Esto permitió que, por una parte, se introdujeran
nuevas prácticas, acordes con el artículo 21 de la Constitución y, por otra,
que la antigua legislación sirviera de referencia para los detalles no com-
prendidos por lo novedoso. Además, a partir de la puesta en vigor de la
Constitución, ya no hubo Secretaría de Justicia, elevándose así al rango
de los procuradores.
"Durante el gobierno constitucional de Venustiano Carranza se ela-
boró y puso en vigor la nueva Ley Orgánica del Ministerio Público del
Distrito y Territorios Federales aparecida en el Diario Oficial de 17 de sep-
~bre de 1919, ahora sí acorde-con 10 establecido por el artículo 2,1 de la
Constitución, y en consonancia con las otras dispaDciones afines.~,esta
ley -se encuentran reminiscencias del pu¡ado,. más que aportaciones novo-
dosas concordantes con el nuevo espíritu .revoluclonarío, ,.:Mediante .publi-
cación apar~ en el Diario Oficial de 19, de noviembre de, 1924"se
,refonnaron.los,~IQ899, 10 Y 16)~)a Ley Org~ca4el MinisteJ;io
Público del Distrito y Territorios Federales, que inició su vigencia en el

año de 1919. Diez años duró la vigencia de la primera Ley del Ministerio
Público emanada de la Revolución, pues la nueva organización del país
introdujo una diversa Ley Orgánica del Ministerio Público del Distrito
y Territorios Federales, que apareció en el Diario Oficial de 7 de octubre
de 1929.
"Menos de dos años bastaron para que la ley de 1929 fuese modifi-
cada, pues por publicación en el Diario Oficial de 31 de agosto de 1931,
se reformaron los artículos, 19 , 29, 4 9, 59, 79, 9Q, 12, 16, 18, 22, 23, 24,
42 y 43. Posteriormente, por publicación en el Diario Oficial de 19 de
enero de 1935, se reformó el artículo 15 de la Ley Orgánica del Ministerio
Público del Distrito y Territorios Federales de 1929. Nuevamente esta ley
es reformada y adicionada en sus artículo 79 , 10, 11, 12, 16, 19, 22, 29 y
35, por publicación aparecida en el Diario Oficial de 31 de diciembre
de 1946.
"El 31 de diciembre de 1954 se publicó en el Diario Oficial la Ley
Orgánica del Ministerio Pübíico del Distrito y Territorios Federales, que
derogó a la de 1929 y que entró en vigor el 19 de enero de 1955. En el
Diario Oficial de 31 de diciembre de 1971, se publicó la Ley Orgánica
de la Procuraduría General de Justicia del Distrito y Territorios Federaíes;
que entró en vigor el día 19 de enero de 1912 y que actualmente conserva
el nombre anotado. . . .' ; . 11
"El B·de .óctubre de 1974 aparecieron en el Diario Oficial, entre otras,
reformas a los artículos 43 y 73, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexidanos.rper las cuales íos que eran territorios federales de Baja
California Sur y Quintana Roo, se convirtieron en estados partes integran-
tes de la Federación, y el Ministerio 'Público del orden común redujosú
ámbito espécial de actividades al:Distrito Federa1.u .
· ',
LEGISLACIÓN. y' DISPOSICIONEs JURÍDICAS APLICABLES

A LA PROcURADORÍA GENERAL DE JUSTIQIA
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, D. o. 5-U:'1917:

Ley Orgánica de la Administración PúblicáFedetal, D. O. 29..XII-1976!
Código Civil ¡>ara el Distrito Federal en materia c0IIl;ún, y para toda la
Repfiblicaen· materia federal, D. O. 26"V-1928. '
C6digo Penal para el Distrito Federal en IX1átetia de tuero; común y para
toda la República en materia d~ fuero federal, D' .
O. 14-VIII-1931.
Código de Procedimientos PenaleS'p*a~ Bistri~ Federal, D. O. 29~VIII·
1931. ., ,;'1'1"
86 JACINTO FAYA,.~ESCA
Código de Procedimientos Civiles para el.Distrito Federal, D. O. 19 al

21-IX-1932.
Ley General de Sociedades Mercantiles, D. O. 4-VIII-1934.
ción, del Distrito Federal y de los Altos Funcionarios de los Estados,
D. O. 21-II-1940.
Ley de Hacienda del Departamento del Distrito Federal, D. O. 31-XII-
1941.
Nueva Ley de Quiebras y de Suspensión de Pagos, D. O. 20-IV-1943.
Ley de Notariado para el Distrito Federal, D. O. 23-II-1946.
Ley Reglamentaria del artículo 119 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, D. O. 9-1-1954.
Ley Orgánica de los Tribunales de Justicia del Fuero Común del Distrito
Federal, D. O. 29-1-1969.
Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal, D. O. 29-XII-1970.
Ley de Imprenta, D. O. 12-IV-1971.
Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal,
D. O. 15-XII-1977. ,
Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, D. O. 11-1-1972.
Leyque crea los Consejos Tutelares para .Menores Infractores del Distrito
Federal, D. O. 2-VIII-1974.
Reglamento de Tránsito en el Distrito Federal, D. O. 28-X-1943.
Reglamento de Tribunales Calificadores del Distrito Federal, D. O. 6-V-
1970.
Reglamento de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, D. O.
6-V-1972.
Acuerdo por el que se establecen las bases para la promoción y coordi-
nación de las reformas administrativas-del sector público federal, D. O.
28-1-1971.
Acuerdo para el establecimiento de unidades de Programación en cada
una de las secretarías y departamentos de Estado, organismos descen-
tralizados y empresas de participación estatal, D. O. ll-III-1971.
CoMPOSICIÓN ORGÁNICA DE LA ~OCURADuRÍA GENERAL

De conformidad con el artículo 29 de la L.O.P.G.j.D.F., esta depen-

dencia se compone de lo siguiente:
..
l. El Procurador, General de Justi<;ia;
11. Un Subprocurador Primero sustituto del Procurador;
111. Un Subprocurador Segundo sustituto del Procurador;
IV. Un Oficial Mayor;
V. Un Visitador General, Agente del Ministerio Público Auxiliar;
VI. Un Director General y un Subdirector General de Agentes del
Ministerio Público Auxiliares del Procurador, Agentes del Minis-
terio Público Auxiliares;
VII. Un Director General de Averiguaciones Previas, un Subdirector
de Agencias Investigadoras, un Subdirector de Mesas de Trá-
mite y un Subdirector de Consignaciones, Agentes del Ministerio
Público Auxiliares;
VIII. Un Director General y un Subdirector General de Control de
Procesos, Agentes del Ministerio Público Auxiliares;
IX. Un Director General y un Subdirector General Jurídico Consul-
tivo, Agentes del Ministerio Público Auxiliares;
X. Un Director General y un Subdirector General de la Policía Ju-
dicial;
XI. Un Director General y un Subdirector General de Servicios Pe-
riciales;
XII. Un Director General- y un Subdirector General de Servicios So-
ciales; .
XIII. Un Director General y un Subdirector General de Participación
Ciudadana;
XIV. Un Director General y un Subdirector General de Relaciones
Públicas y Difusión y un Subdirector de Difusión;
XV. Un Director General de Administración, un Subdirector de Re-
cursos Humanos, un Subdirector de Recursos Financieros y un
Subdirector de Recursos Materiales y Servicios Generales;
XVI. Un Director General de Organización y Métodos, un Subdirector
de Métodos y Procedimientos y un Subdirector de Evaluación e
Informática;
XVII. Un Director General y un Subdirector del Instituto de Forma-
ción Profesional;
XVIII. Los Subdirectores, Visitadores, Jefes del Departamento, Oficina,
Sección, Mesa y demás personal necesario que señale el presu-
puesto;
XIX. Los Agentes del Ministerio Público Auxiliares del Procurador;
XX. Los Agentes de la Policía Judicial;
XXI. Los Jefes del Departamento de Averiguaciones Previas; los agen-
tes del Ministerio Público Investigadores y Jefes de Mesa, ads-
critos a las AgeJlciaslnvestigado~, al Sector Central, a la
Dirección General .de . Policia y. Tránsito, - a los Hospitales de
Traumatologia y a las ·-Islas-¡Marlas; y
XXII. Los Agentes del Ministerio Público adscritos a los Ramos Penal,
Civil y Familiar.
El Procurador podrá aumentar el número de Agentes del Ministerio
Público y de Agentes de la Policía Judicial, según lo exijan las necesidades
del servicio y lo autorice el presupuesto.
ARTÍCULO 5 9 - E l Gobierno del Distrito Federal estará a cargo del

Presidente de la República, quien lo ejercerá por conducto del Jefe del De-
partamento del Distrito Federal, de conformidad con lo dispuesto en la
Ley Orgánica correspondiente.
El Procurador General de Justicia del Distrito Federal dependerá
directamente del Presidente de la República, y ejercerá las funciones que
le asigne la Ley.
1. LA NUEVA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADuRÍA GENERAL

El comentario correspondiente a la primera parte de este artículo, se

hará en el capítulo en que se trata el artículo 44 de la L;O.A.P.F. Por
lo que respecta a su segunda parte, que habla del Procurador Generar de
Justicia del Distrito Federal, a continuación se analiza. '
La 'nueva Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justiéia del
Distrito Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 15
de diciembre de 1977, abrogósu Similar publicada en el Diario Oficialde la
Federación el día 31 de diciembre de 19'71.
La L.O.P.G.J.D.F. contiene una serie de reformas y modalidades nunca
antes contempladas en la historia del Ministerio' Público del Distrito Fe-
deral. Sus innovaciones modifican sustancialmente la actividad de la
Procuraduría de Justicia, ampliando la esfera de su acción. La nueva Ley
responde a una Serie de necesidades surgidas 'de una sociedad cada vez más
compleja y sujeta a todo tipo de presiones. Este ordenamiento jurídico
trata de estructurar al Ministerio Público de acuerdo con las doctrinas
más avanzadas de la ciencia penal y procesal, con el fin de que el Ministerio
Público se convierta en una institución que sirva con dignidad a la so-
ciedad.
El Ejecutivo Federal, al enviar' al Congreso de la Unión su iniciativa
de ley,,~.pretendi6 dotar-a la población del'Distrito Federal de una institución
que fuera capaz de asegurar un absolutorespeto a la ley y a la seguridad,
libertad Y dignidad de la persona humana. Para dio sec()ntemplaron,
dentrQ;delá 'iniciativa de ley, los meeani.smos yproctdimientoS necesarios
tendientes a sujetar la actuación, del Procarádor-y.del Ministerio Público
a un regImen de derecho y legalidad. N o era justo ni conveniente en lo

político, en lo jurídico y en lo social, mantener una estructura del Minis-
terio Público obsoleta y plagada de deficiencias jurídicas y técnicas.
La L.O.P.G.J.D.F., no sólo reestructura los cuadros administrativos y
redistribuye las funciones con mayor congruencia. Va aun más allá. Adecúa
la institución del Ministerio Público la nueva política de reforma adminis-
trativa del Presidente de la República y establece mecanismos legales que
permiten al ciudadano participar más activamente en las tareas del Minis-
terio Público.
El respeto a las garantías individuales y a la dignidad del gobernado
es una preocupación central de la nueva ley. Se pretende que el Ministerio
Público no sea un instrumento de persecución y amenaza para el ciuda-
dano; es decir, que no sea un simple perseguidor de delincuentes, ignorante
de los derechos fundamentales de la persona. La idea consisteen erradicar de
raíz los vicios del Ministerio Público, anomalías que han propiciado en el
ciudadano desprecio y falta de respeto para está. digna institución. Estos
y otros motivos fueron tomados en cuenta por el Ejecutivo Federal al
enviar su iniciativa de ley al Congreso de la Unión.
2. FUNCIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO
La nueva L.O.P.G.J.D.F. atribuye al Ministerio Público las siguientes

funciones, de conformidad con el artículo 19 :
ARTÍCULO 19- Corresponde al Ministerio Público:

I. Recibir las denuncias. y querellas sobre hechos que puedan cons-
tituir delito.
El Ministerio Público recibirá las diligencias que deberá remitir de
inmediato la Policia Judicial, cuando, sólo en casos de' urgencia, haya
recibido denuncias en delitos que se persiguen de oficio.
11.; Investigar con auxilio de la Policía Judicial y de la Policia .Pre-
ventiva del Distrito Federal, los delitos de su competencia;
111. Incorporar a la averiguación previa las pruebas de la existencia
de los delitos y dela probableresponsabilidad de quienes en ellos hubieren
participado;
IV. Ejercitar la acción penal; _
V.' .Solicitar les órdenes de comparecencia y las de aprehensión y cateo,
cuando se reúnan: los requisitos' del artículo ·1ti de la Gonstitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos; .
.Yl.. Pona .1\4~ci?n~t ;iíJuto~da.dl: .coD¡lpete9te, ~ las persOn~..de~
tenIdas en flagrante delito o enC8$()S.tq'Ql*~e1lel tiempo.que señala
el artículo 107 fracción XVIII, párrafo tercero, de la propia Constitución,

para que se proceda conforme a derecho y se salvaguarden las garantías
individuales ;
, VII. Recabar de las autoridades federales y locales los informes, docu-
mentos y pruebas en general, indispensables para el ejercicio de sus
funciones;
VIII. Aportar las pruebas y promover en el proceso, las diligencias
conducentes a la comprobación del delito y de la responsabilidad de
quienes hayan intervenido, así como de la existencia y monto de la repara-
ción del daño que corresponda a quienes tuvieren derecho;
IX. Promover lo necesario para la expedita administración de justicia;
X. Cuidar que las leyes se apliquen debidamente y procurar justicia
en el ámbito de su competencia;
XI. Recibir las manifestaciones de bienes, investigar de oficio o por
denuncia, los casos de enriquecimiento indebido de los funcionarios y
empleados del Gobierno del Distrito Federal, y proceder de acuerdo con la
Ley de la materia, cuando se acredite que. hay motivos para presumir,
fundadamente, la falta de probidad en su actuación;
XII. Auxiliar al Ministerio Público Federal, en los términos de la
Ley de la Procuraduría General de la República;
XIII. Intervenir en los términos de la Ley, en la protección de inca-
paces, y en los procedimientos del orden civil y familiar que se ventilen
ante los tribunales respectivos; y
XIV. Intervenir en todos los demás asuntos que las leyes determinen.
3. FUNCIONES DEL PROCURADOR GENERAL, DE JUSTICIA

El articulo 18 de la L.O.P.G.J.D.F. señala las atribuciones del P~

curador General de Justicia del Distrito Federal. Entre éstas se encuentran
algunas que permiten al Procurador garantizar la legalidad de las distintas
intervenciones del Ministerio Público, posibilitando la efectiva responsa-
bilidad en que pudieran incurrir no sólo los funcionarios y empleados del
Ministerio Público, sino también los del Poder Judicial del Distrito Federal.
Además, el Procurador puede participar en la administración de los reclu-
sorios del Distrito Federal, de acuerdo con la ley respectiva; también está
facultado para recibir quejas sobre demoras, excesos o faltas en el despacho
de los negocios en que intervenga el personal de la instituciÓIl.*
". .* .Sobre el Ministerio Público existe un ~tudio sobresaliente titulado La Misión
Constitucional del Procurr.ulor General de la Ril/JofIblica, de los licenciados Emilio fortes
Gil y Luis' Cabrtr'á, Ediciones Botas, México, 1963. '
ARTICULO 69
1. El Consejo de Ministros y la suspensión de garantías individua-

les.-2. Las reuniones de gabinete.
ARTÍCULO 6 9- Para los efectos del Artículo 29 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Consejo de Ministros se
integrará con los Secretarios de Estado, los Jefes de Departamentos Ad-
ministrativos, y el Procurador General de la República, presidido por el
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.
El Presidente de la República podrá convocar a reuniones de Secre-
tarios de Estado y Jefes de Departamentos Administrativos que no incluyan
a la totalidad de los miembros del Consejo, cuando se trate de definir o
evaluar la política del Gobierno Federal en materias que sean de la com-
petencia concurrente de varias dependencias o entidades de la Adminis-
tración Pública.
1. EL CoNSEJO DE MINISTROS y LA SUSPENSIÓN

DE GARANTÍAS INDIVIDUALES
Sobre el tema delConsejo de Ministros, es Felipe Tena Ramírez quien

ha destacado con sus comentarios, algunos de los cuales transcribimos a
continuación:
"Asentado el. principio general de la división de Poderes, vamos a ver
en qué casos excepcionales puede hacerse a un lado constitucionalmente
dicho principio...Esos casos nos los ofrecen los artículo 29 y 49, estrecha-
mente relacionados entre sí.
"El arto 29 funciona 'en los casos de invasión, perturbación grave de
la paz pública o cualquiera otro que ponga a .la sociedad en grande pe-
ligro o conflicto'. Cuando se presenta cualquiera de lea.dos primeros casos
especialmente señalados (invasión.o.perturbación grave de la .paz pública),
no puede caber duda. de que se está en la hipótesis delart. 29; fuera de
tales casos; queda a la discreción de los ;poderes ejecutivo y legislativo
definir, con la .eompeteneia que· a cada uno señala dprecepto, si existe una
situación ~quéponga .a Ia:sociedad ;ehgrandt.,peligro·o ~onflicto'.
"Supuesto el estado de necesidad previsto por el artículo 29, este pre-

cepto indica dos medios para hacer frente a la situación: la suspensión
de garantías individuales y la concesión por el Congreso al Presidente de
las autorizaciones que aquél estime necesarias para que éste haga frente a la
situación. Las 'autorizaciones' que consagra el artículo 29, son las 'facul-
tades extraordinarias' a que se refiere el artículo 49. La suspensión de
garantías y las facultades extraordinarias, medidas ambas que en ciertos
casos pueden implicar una derogación excepcional y transitoria al principio
de la división de poderes, serán estudiadas a continuación.
"La suspensión de garantías significa que se derogan relativamente las
limitaciones que en favor de determinados derechos de los individuos,
impone la Constitución al poder público; ábrase así la puerta, que en
épocas normales no puede franquear la autoridad sin cometer violación.
"La medida de la suspensión de garantías debe tomarse por el con-
curso de tres voluntades: la del Presidente de la República, la del Consejo
de Ministros y la del Congreso de la Unión (o en sus recesos la Comisión
Permanente). Es el Jefe del Ejecutivo el que propone la medida; es el
Consejo de Ministros, en funciones excepcionalmente de régimen parla-
mentario, el que se solidariza con aquél a aceptar la medida; y es el Con-
greso de la Unión el, que decreta la suspensión al aprobar la iniciativa
presidencial.
"La suspensión de garantías no es absoluta, sino relativa y limitada por
varios conceptos, que el artículo 29 instituye.
"En primer lugar, el Presidente de la República es la única autoridad
que puede solicitar y utilizar lasuspensión de garantías. Todas Iae demás
autoridades del país siguen acotadas, detenidas por esa 'barrera que la
Constitución erigió en beneficio de las personas; la grave responsabilidad
de ejercer el poder sin la cortapisa de Iasgarantías. individuales, la asume
exclusivamente el Jefe del Ejecutivo ante la nación y la Historia. De allí
que sea indelegable la facultad de intervenir en las garantías suspendidas.
En efecto, ni siquiera se refiere el artículo 29,cuando autoriza la suspen-
sión de garantías, al Poder Ejecutivo, sino al Presidente de la República,
de suerte que los secretarios de.Estado sólo pueden ejecutar los acuerdos
que en ese particular dicte el Presidente, lo que se corrobora' si se tiene en
cuenta que en nuestro régimen presideneialIos secretarios de Estado carecen
de funciones autónomas. En la iniciativa sobre suspensi6n de garantías
que en el mes de mayo de 1942 presentó el Presidente ante las Cámaras,
con motivo de 'la declaración del estado -de guerra a Alemania, Italia y
Japán, se Incurrió en el error de cOll$Ígnar' en el art.;39 transítorio; la fa..
cultad del ejecutivo para delegar parcialmentestis artíbueíones relacionadas
con la Suspensi6n~ mientraS aparecía el reglamento, endas autoridades
federales por él) designadaS; advertida laCómisi6ndic~~ del error
cometido, suprimió en su dictamen aquel artículo, y de conformidad con el

ejecutivo se votó y publicó la ley sin hacer advertencia alguna de que la ini-
ciativa había sido mutilada, con lo cual se violó el reglamento del Con-
greso, pero se salvó la recta interpretación del artículo 29 de la Constitución.
"En segundo lugar, no deben suspenderse todas las garantías indivi-
duales, sino solamente aquellas que fuesen obstáculo para hacer frente,
rápida y fácilmente a la situación. Hay, pues, entre la suspensión de ga-
rantías y la defensa frente al estado de necesidad una relación de medio
a fin. Cuáles garaptías deben suspenderse para alcanzar el fin que se busca,
es cosa que queda a la discreción de los poderes que intervienen en la
'SUSpensión. A diferencia del texto 57, que excluía categóricamente de la sus-
pensión la garantía de la vida, el artículo 29 actual no limita las garantías
que pueden suspenderse.
"En tercer lugar, las garantías pueden suspenderse en todo el país o en
lugar determinado, según se localice total o parcialmente la situación de
emergencia.
"En cuarto lugar, la suspensión debe producir sus efectos por un
tiempo limitado, pues no sería conveniente que la interrupción del régi-
men de legalidad que ella significa se convierta en situación permanente.
Para hacer frente a la invasión francesa, la ley de 27 de mayo de 1863
declaró que la suspensión de garantías duraría .hasta treinta días después
de la próxima reunión del Congreso, o antes, si terminaba la guerra con
Francia. La ley de 19 de junio de 1942 determinó que la suspensión duraría
todo el tiempo de la guerra y sería susceptible de prorrogarse, a juicio del
Ejecutivo, hasta treinta días después de la fecha de cesación de las hos-
tilidades.
"La suspensión no puede contraerse a determinado individuo, .con lo
cual se excluye la expedición de las llamadas leyes privativas que colocan
fuera de la ley a individuos concretamente especificados, como la relativa
.a Iturbide en 1824 y la referente a Leonardo Márquez y sus cómplices
en 1861.
"Por último, la suspensión debe hacerse por medio de prevenciones
generales. Se satisface este requisito en virtud de la ley expedida por el
Congreso, en la cual se enumeran las garantías suspendidas y las facultades
de que goza el Ejecutivo respecto a cada una de dichas garantías suspen-
didas Aunque el texto constitucional no es suficientemente claro, debe
entenderse que todo lo relativo a este punto debe ser obra de Congreso,
a fin de que el Ejecutivo reciba íntegramente sus facultades del órgano
legislativo. No lo entendió ·Mi la ley de l f a e junio de 1942, la cual se
redujo a decretar la suspensión de -tiertasgaratttfas. y/dejó al ejecutivo
su reglamentati6n, lo que se tradujo en ~ .• tI' presidente se autolimit6
en d ejerdciQ· de .las amBli~ .fac~es (j~ le-otorgó el CQngres(>.
JACINTO FAYA VIESCA
"En resumen, es relativo todo cuanto toca a la suspensión de garan-

tías, porque la suspensión sólo existe y opera en cuanto a cierta autoridad,
a determinadas garantías, al lugar, y por un tiempo limitado. La relati-
vidad se debe a que la suspensión sólo tiene razón de ser en cuanto tiene
relación con el objeto que con ella se persigue.
"El otro medio con que, aparte de la suspensión de garantías, el ar-
tículo 29 provee al Ejecutivo para hacer frente a una situación de grande
peligro o conflicto, consiste en el otorgamiento de las autorizaciones que el
Congreso estime conveniente conferir al Ejecutivo para hacer frente a
la situación.
"Dichas autorizaciones presuponen necesariamente la existencia de la
situación anormal, que como premisa rige el contenido todo del artículo 29.
Pueden consistir en dar al ejecutivo una mayor amplitud en la esfera admi-
nistrativa o en transmitirle facultades legislativas, pero en uno y en otro
caso las autorizaciones deben estar regidas por las mismas reglas de relati-
vidad que señorean todo el artículo 29, puesto que al igual que la
suspensión de garantías las autorizaciones son simples medios para hacer
frente a un estado de necesidad. ASí, pues, deben enumerarse las facultades
conferidas al Ejecutivo, su duración y el lugar; todo ello por medio de
prevenciones generales, y sin que las autorizaciones se dirijan en contra
de determinado individuo.
"Hay, sin embargo, una diferencia entre los requisitos para la suspen-
sión y las que deben satisfacerse para el otorgamiento de las autorizaciones.
La suspensión es obra del presidente, del Consejo de Ministros Y del Con-
greso, o en sus recesos, de la Comisión Permanente. Una vez que seacuerda
la suspensión por el concurso de esos tres órganos, las autorizaciones se
conceden exclusivamente por el Congreso y nunca por la Permanente.
Ello se debe a que las autorizaciones pueden consistir en la delegación de
facultades legislativas -y de hecho en eso consisten-,pór lo que la Per-
manente no podría delegar lo que no tiene, según son las facultades
legislativas, que pertenecen siempre al Congreso. Como consecuencia, la
iniciativa para la suspensión de garantías corresponde exclusivamente
al Presidente, por los requisitos previos que ella supone, mientras que la
iniciativa para conceder autorizaciones se rige por la regla general del
artículo 71." 1
2. LAS REUNIONES DE GABINETE
La segunda parte del artículo 69 considera la posibilidad que el 'Jefe

.del Ejecutivo ~na a determinados ministros con el fin de evaluar la
política gubernamental en áreas administrativas convergentes.
1 Derecht1 CO'nititudOnáIMexicario, Editórial Porroa, S. A., ·14~. ~d.,· pp. 219-222.
La formalización de estas reuniones constituye un evidente progreso

de la reforma administrativa y es de suponerse que obedece a la intención
presidencial de precisar las funciones de cada Secretaría de Estado y De-
partamento Administrativo. En el fondo, las reuniones tienen un propósito
organizativo y ordenador pues, como lo expresó el Lic. López Portillo
en la exposición de motivos de la L.O.A.P.F., la organización de la Ad-
ministración Pública antecede a la de los esfuerzos nacionales.
Las reuniones son llamadas de "gabinete" y éste se califica de econó-
mico o agropecuardio, etc., aludiendo a la materia cuyo dominio es con-
currente; su éxito es ya perceptible en la actual administración.
Aunque los directores de las entidades paraestatales no forman parte
de los Gabinetes, las actividades que ellas realizan se incluyen en la polí-
tica de orden y coherencia, responsabilidad de los Secretarios de Estado
y Jefes de Departamentos Administrativos, según lo disponen los artícu-
los 50 y 51 de la L.O.A.P.F.
Las reuniones de gabinete allanan en gran parte el camino de dife-
rencias personales o de falta de coordinación técnica de algunas depen-
dencias. La asistencia del Presidente de la República a dichas reuniones
obliga a los Secretarios y Jefes de Departamento a presentar los hechos
con mayor objetividad. Al tomarse decisiones conjuntas, los asistentes se
corresponsabilizan con el Presidente en las distintas acciones a realizar.
Una ventaja adicional de estas reuniones consiste en que los Secretarios
y los Jefes de Departamento se interrelacionan, posibilitando un inter-
cambio mayor de experiencias administrativas. Estos conocimientos adqui-
ridos y la revisión constante de prioridades, objetivos y metas, además de
las opiniones que el Presidente emite en las reuniones, permiten que los
Secretarios y Jefes de Departamento puedan planear, coordinar y evaluar
con mayor eficiencia y eficacia las operaciones de las entidades de la
administración paraestatal.
La política sectorial de la Administración Pública se ve robustecida
por estas reuniones que congregan a los funcionarios facultados para con-
ducir la actividad de sus respectivos sectores. Aunque algunas veces no
exista similitud entre las funciones de ciertas dependencias, debe existir
una buena coordinación para el cumplimiento de algunos programas del
Presidente de la República. Por ejemplo: no hay similitud entre las fun-
ciones del Secretario de Salubridad y Asistencia Pública con las del Secre-
tario de Gobernación, pero el éxito de algunos programas podrá depender
de una eficaz coordinación de estas dos Secretarías. Podernos citar varios
ejemplos pero creemos que lo importante es estar conscientes de la ne-
cesidad de una coordinación permanente de las Secretarías de Estado y
Departamentos Administrativos. Hay que recordar que la duplicación
de funciones, la imprecisión de responsabilidades, la complejidad de las
estructuras administrativas, la deficiencia en la prestación de muchos

servicios, fueron elementos indispensables para iniciar la reforma admi-
nistrativa mexicana, como una necesidad impostergable de instituciona-
lizar la programación de las acciones de la Administración Pública.
ARTICULO 7<)
1. Los Departamentos Administrativos.
ARTícULO 7Q - P a r a el ejercicio de sus atribuciones, el Presidente de

los Estados Unidos Mexicanos contará con los Departamentos Adminis-
trativos que determine la Ley.
1. Los DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS
La L.O.A.P.F., que regula la estructura y el funcionamiento de al-

gunos órganos del Estado, contempla sólo dos Departamentos Adminis-
trativos: El Departamento del Distrito Federal y el Departamento de
Pesca. El Departamento de Asuntos Agrarios y Colonización y el Depar-
tamento de Turismo fueron convertidos por decreto presidencial en la
Secretaría de la Reforma Agraria y en la Secretaría de Turismo, respec-
tivamente.
En el capítulo correspondiente al artículo 2<), se dijo que los Departa-
mentos Administrativos no son parte del Poder Ejecutivo Federal, sino
órganos indispensables que auxilian al Ejecutivo en las tareas que la Cons-
titución le tiene encomendadas. En este sentido, los Departamentos Admi-
nistrativos 30n parte integrante de la organización constitucional de la
Administración Pública.
Como señala Gabino Fraga, los Departamentos Administrativos per-
tenecen realmente al tipo de gobierno presidencial puro por ser simples
auxiliares del Ejecutivo Federal, ya que sus Jefes no están asociados, como
los Secretarios de Estado, al ejercicio de las funciones del Poder Ejecutivo.
Tena Ramírez opina que la Constitución General de la República no
contiene disposición alguna que obligue a la creación de los Departamentos
Administrativos. Este autor sostiene que la alusión que hace a los Depar-
tamentos Administrativos el artículo 92 no significa que haya obligación
de crearlos, ya que esta disposición constitucional solamente supone la
existencia de dichos departamentos, mas no exige su creación. En relación
a esto pensamos que, si bien la doctrina constitucional y la historia mexi-
7
cana son la fuente de los Departamentos Administrativos, el origen legal

proviene del artículo 7Q de la L.O.A.P.F., en acatamiento al espíritu de
la Constitución Política del país.
Los Jefes de los Departamentos Administrativos pueden ser llamados
a comparecer ante cualquiera de las Cámaras del Congreso de la Unión,
dentro del periodo de sesiones ordinarias, a fin de dar cuenta del estado
que guarda su ramo, o para informar cuando se discuta alguna iniciativa
de ley o algún negocio relativo a su Departamento (cfr. arto 93 consti-
tucional) .
En lo que al refrendo se refiere, el artículo 92 constitucional lo esta-
blece únicamente para los Secretarios de Estado, quedando excluidos de
esta figura constitucional los Jefes de los Departamentos Administrativos.
A diferencia de las Secretarías de Estado, los Departamentos Adminis-
trativos tienen exclusivamente calidad de órganos técnico-administrativos.
Sin embargo, la importancia de los Departamentos en el país es inobjetable,
tanto desde el punto de vista económico como administrativo.
ARTICULO 89
1. Unidades de apoyo de la Presidencia de la República.-2. Acuer-

do por el que se crea la Unidad de Coordinación General de Estudios
Administrativos.-3. Acuerdo por el que se crea la Coordinación Ge-
neral del Sistema Nacional de Evaluación.-4. Acuerdo por el que
se crea la Dirección General de Información y Relaciones Públicas.
-5. Acuerdo por el que crea la Unidad de Coordinación General
del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados.
ARTÍCULO 89 - P a r a estudiar y dar forma a los acuerdos presidenciales,

compilar las leyes y decretos promulgados, los reglamentos, acuerdos y
resoluciones expedidos por el Presidente de la República; para estudiar
y promover las modificaciones que deban hacerse a la Administración
Pública y coordinar y evaluar su ejecución; así como para la atención de
servicios de difusión y relaciones públicas, el Titular del Poder Ejecutivo
Federal contará con las unidades respectivas, además de aquellas de ase-
soría y apoyo técnico y de coordinación en áreas prioritarias que el propio
Ejecutivo determine, de acuerdo con el presupuesto asignado a la Presi-
dencia de la República.
1. UNIDADES DE APOYO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
Dado que este artículo hace mención a que la existencia de estas uni-
dades dependerá del presupuesto asignado a la Presidencia de la Repú-
blica, creemos que quien decide la existencia de estos órganos es el Pre-
sidente de la República. El término "Presidencia de la República" no se
refiere al Presidente de la República, sino a un órgano auxiliar del Ejecutivo
Federal que, para efectos presupuestarios, es un ramo, como lo son las
Secretarías de Estado, los Departamentos Administrativos, el Poder Legis-
lativo, el Poder Judicial, etc.
Este artículo responde a la idea del Ejecutivo Federal de apoyar el
proceso de refonnaadministrativa, creando órganos dependientes direc-
tam.ente de él, que auxilien a las áreas prioritarias determinadas por el
propio Ejecutivo.
Entre las unidades más importantes de la Presidencia de la República,

destaca la Unidad de Coordinación General de Estudios Administrativos,
creada por acuerdo publicado en el Diario Oficial de la Federación el 3
de enero de 1977. El éxito que hasta ahora ha demostrado esta unidad se
debe a la adecuada programación de actividades y a la ayuda decidida
que ha otorgado al programa de reforma administrativa del Presidente
de la República.
2. ACUERDO POR EL QUE SE CREA LA COORDINACIÓN GENERAL

DE ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS
El acuerdo por el que el Ejecutivo Federal contará con la unidad de

Coordinación General de Estudios Administrativos es el siguiente:
CONSIDERANDO
Que la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establece

las bases de organización de la administración pública y ordena las polí-
ticas generales de su funcionamiento, para el mejor aprovechamiento
de los recursos humanos, financieros y materiales con que cuenta.
Que para la instrumentación eficiente de las modificaciones que deban
hacerse a la administración pública, los planes y programas relativos deben
desarrollarse conforme a lineamientos unitarios y armónicos, con la par-
ticipación organizada de las diversas dependencias y entidades que en su
conjunto la integran.
Que la importancia del esfuerzo que significa fortalecer y dar cohe-
rencia a las acciones de la administración pública en su conjunto, requiere
la intervención directa del Presidente de la República.
Que la propia Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
prevé que para estudiar y promover las modificaciones que deban ha-
cerse a la administración pública y coordinar y evaluar su ejecución, el
titular del Poder Ejecutivo Federal contará con la unidad respectiva de
estudio y apoyo técnico, he tenido a bien expedir el siguiente
ACUERDO
PIullERo.-Para estudiar y promover las modificaciones que deban

hacerse a la administración pública, así como para coordinar y evaluar su
ejecución.iel Ejecutivo Federal contará con la unidad de COOrdinación.
General de Estudios Administrativos, que funcionará en la Presidencia
de la República, en los términos dispuestos por la Ley Orgánica de la

Administración Pública Federal.
SEGUNDO.-La Coordinación General de Estudios Administrativos es-
tará a cargo de un Coordinador General que será designado y ejercerá
sus funciones, por acuerdo del Presidente de la República.
TERCERo.-Las dependencias y entidades de la administración pública
federal observarán los lineamientos que, para la ejecución de las modifi-
caciones administrativas que a ella deban hacerse, determine el titular del
Poder Ejecutivo Federal a través de la Coordinación General de Estudios
Administrativos.
TRANSITORIOS
ARTicuLO PRIMERO.-Las disposiciones administrativas dictadas con

anterioridad sobre organización y funcionamiento de las dependencias y
entidades de la administración pública federal que aluden a la Secretaría
de la Presidencia, se entenderá que corresponden a la Coordinación Ge-
neral de Estudios Administrativos.
ARTICULO SEGUNDO.-El presente acuerdo entrará en vigor a partir del
día de su publicación en el "Diario Oficial" de la Federación.
Como puede observarse, el objetivo fundamental de esta Coordinación
consiste en estudiar los problemas de la Administración Pública Federal, y
en promover las modificaciones pertinentes, coordinando y evaluando su
ejecución. Los lineamientos que se determinen deben ser observados por
todos los órganos centralizados y los entes paraestatales. El orden en la
organización y funcionamiento de las dependencias y entidades adminis-
trativas conduce al aprovechamiento racional de sus recursos humanos,
financieros, técnicos y materiales.
La necesidad de adaptar la marcha de la Administración Pública a las
circunstancias socio-políticas y económicas del país hace que el campo de
acción de esta unidad de Coordinación sea forzosamente extenso.
3. ACUERDO POR EL QUE SE CREA LA CooRDINACIÓN GENERAL

DEL SISTEMA NACIONAL DE EVALUACIÓN
Otra unidad de asesoría, apoyo técnico y coordinación, adscrita direc-

tamente al Presidente de ,.la, •. República, .• la . constituye la Coordinación
General. del Sistema Nacional de Evaluaci6n, .creada por acuerdo que se
publicó en el Diario Ofícialde la .Fede~ etdí~ 21 de octubre de 1977.
El acuerdo del Presidente de, la 'RtpúWiefiJ, ,establece:
CONSIDERANDO
Que la evaluación sistemática es condición indispensable para ratificar

o rectificar los cambios trazados para alcanzar los objetivos intrasectoriales o
intersectoriales, a fin de ajustar permanentemente nuestras acciones y acti-
tudes en función del avance del Plan de Gobierno y de la marcha general
de la Nación.
Que la evaluación integral y permanente es el camino para lograr la
participación consciente y activa de todos y cada uno de los sectores de
la población y de los diversos factores de la economía para compartir
en forma equitativa, obligaciones y derechos, responsabilidades y bene-
ficios; he tenido a bien dictar el siguiente
ACUERDO
ARTÍCULO PRIMERo.-Se constituye la Coordinación General del Sis-

tema Nacional de Evaluación, adscrita directamente al Presidente de la
República, como unidad de asesoría, apoyo técnico y coordinación, con
un coordinador general nombrado por el Ejercicio Federal.
ARTÍCULO SEGUNoo.-Las Secretarias de Estado y Departamentos Ad-
ministrativos designarán un representante ante la Coordinación General
del Sistema Nacional de Evaluación, quien también actuará con el ca-
rácter de coordinador del sector correspondiente a que se refiere el acuerdo
presidencial del 13 de enero del corriente año.
La Coordinaci6n General del Sistema Nacional de Evaluación reque-
rirá en su caso la presencia de representantes de las entidades paraestatales
que a su juicio 10 ameriten.
ARTÍCULO TERCERO.-Los representantes aludidos en el artículo an-
terior estarán adscritos directamente al titular o al órgano superior de
gobierno de la entidad respectiva, de tal forma que tengan el rango y auto-
ridad necesarias y suficientes para tener acceso a todos los niveles de
normatividad, decisión y ejecuci6n en las instituciones que representan
haciendo las funciones de unidades de evalución de las mismas.
ARTicuLO CUARTO.-La Coordinación General del Sistema Nacional
de Evaluaci6n emitirá las normas para el proceso de autoevaluación, que
habrán de realizar las unidades encargadas de la evaluaci6n en cada una de
las dependencias y entidades de la administración pública. y les prestará
asistencia cuando 10 requieran o soliciten.
ARTÍCULO QUINTo.-Cada una de las dependencias y entidades a que

se refiere el presente acuerdo, deberán considerar las recomendaciones de la
Coordinación General de Sistema Nacional de Evaluación para efectuar
las modificaciones, adiciones o supresiones que resulten pertinentes para
ser eficaces, eficientes y congruentes en el avance y resultado de sus planes y
estrategias.
TRANSITORIOS
PRIMERo.-Este acuerdo entrará en vigor el día siguiente al de su pu-

blicación en el "Diario Oficial" de la Federación.
SEGUNDo.-Las unidades que realicen tareas de evaluación en cada
una de las dependencias y entidades de la administración pública, recibirán
asesoría de la Coordinación General del Sistema Nacional de Evaluación
de tal manera que antes del 31 del próximo mes de octubre queden debi-
damente integradas.
El Sistema Nacional de Evaluación tiene como propósito fundamental
evaluar los resultados de los programas a corto, mediano y largo plazo que
lleva a cabo la Administración Pública.
Las actividades del gobierno federal tienen finalidades bien definidas
en el tiempo y el espacio. La evaluación permanente y sistemática de las
metas logradas permite enmendar desviaciones o efectuar cambios opor-
tunos a los planes sectoriales de gobierno. La programación y el ejercicio
del gasto público federal requieren de evaluación constante para verificar
que las erogaciones se ajusten a los planes y directrices trazados por el
Ejecutivo Federal.
La evaluación se convierte en la fase final de un programa determi-
nado, a fin de constatar si los resultados obtenidos se ajustaron a lo
previsto. Esta fase es final sólo en un sentido, ya que la realidad es que
la evaluación en virtud de que no responde a un proceso lineal, pasa a
fonnar parte de un nuevo ciclo a fin de programar nuevas acciones en base
a evaluaciones anteriores.
La evaluación deberá hacerse dentro de una concepción intersectorial
a fin de asegurar la congruencia de la totalidad de las acciones de un sector
para detectar la marcha, de los programas y el apoyo de estos entre sí.
Las metas propuestas en los programas se confrontan con los resultados
obtenidos. De esta confrontaci6n se obtienen los elementos necesarios para
determinar el éxit~ Del fracaso de los programas. Este-es el papel de la
evaluación.
El Sistema N acíonal de Evaluación se ha convertido en uno de los
instrument~ más importantes de la gestión administrativa del Presidente
de la República, evaluando permanentemente y de manera integral el

desarrollo de los programas gubernamentales.
4. ACUERDO POR EL QUE SE CREA LA DIRECCIÓN GENERAL

DE INFORMACIÓN y RELACIONES PúBLICAS
Una unidad más, creada para atender asuntos de información y rela-

ciones públicas, como lo prevé el artículo 89 de la L.O.A.P.F., la constituye
la Dirección General de Información y Relaciones Públicas. El acuerdo
presidencial que la originó fue publicado en el Diario Oficial de la Fe-
deración el día 1Q de junio de 1977, y a continuación se transcribe:
CONSIDERANDO
Que la existencia del Estado democrático aparece vinculada a la ne-

cesidad de una información, cierta, oportuna y objetiva del desarrollo
de las tareas gubernamentales.
Que el derecho a la información de los ciudadanos es presupuesto del
ejercicio de sus libertades políticas y sociales y que, por tanto, es funda-
mental para éstos el conocimiento de los actos que realiza el gobierno
de la República.
bases para un óptimo aprovechamiento de los sistemas administrativos del
Estado, entre los que se cuentan sus órganos de información y divulgación
como instrumentos de apoyo que puedan ofrecer al sector público una
mejor comunicación social para lograr con mayor eficiencia sus propósitos.
Que aparte de las informaciones oficiales del Ejecutivo de la Unión,
se requieren programas de informes y campañas, coherentes y ordenados
para aprovechar las posibilidades de los medios de comunicación modernos,
a fin de informar sobre las acciones de la administración pública federal.
Que se hace necesario, en la presente etapa del desarrollo nacional,
reforzar y hacer congruentes los mecanismos de información del Estado,
a fin de evitar duplicaciones, contradicciones y desperdicio de los recursos
que a ellos se destinan; así como fortalecer y dar coherencia a la comu-
nicación e información de la administración pública en su conjunto.
Que la propia Ley Orgánica de la AdnUnistrac:ión Pública Federal,
prevé, para atender el servicio de infO~ac:iÓD y relaciones públicas, •que
el titular del Ejecutivo Federal cuente con la unidad respectiva de. coordi-
nación yapayo; he tenido a bienexpedir el siguiepte
ACUERDO
PRIMERo.-Se crea la Dirección General de Información y Relaciones

Públicas, con objeto de:
1. Informar oportunamente sobre las actividades que realiza el titular
del Poder Ejecutivo y, en general, sobre las del sector público, y proveer
a su más eficaz divulgación;
11. Fortalecer la comunicación del sector público, organizando un
sistema de información estatal eficiente, que no sólo permita evaluar y
orientar su capacidad de comunicación, sino captar las necesidades ciuda-
danas y recibir sus proposiciones, estimulando para ello la acción partici-
pativa de las entidades que componen la administración pública federal,
así como de los distintos sectores del país;
JII. Coordinar con las dependencias del sector público la información,
divulgación, publicidad y relaciones públicas de las mismas;
IV. Planear, preparar y ejecutar campañas de publicidad en los me-
dios de comunicación, a fin de posibilitar o apoyar las acciones del Go-
bierno Federal y de las entidades del sector público;
V. llevar a cabo las demás funciones que le sean encomendadas por
el titular del Poder Ejecutivo.
SEGUNDO.-La Dirección General de Información y Relaciones Pú-
blicas estará a cargo de un director general que será designado y ejercerá
sus funciones por acuerdo del Presidente de la República.
TRANSITORIO
UNICO.-El presente acuerdo entrará. en vigor a partir del día de su

publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Una de las carencias de nuestro país consiste en la escasa información
que la población tiene de los programas, planes-y resultados de las activi-
dades del gobierno federal.
La creación de esta Dirección General responde indiscutiblemente a
la necesidad de dar información cierta, oportuna y objetiva sobre el avance
de las tareas del Ejecutivo Federal, así como de las dependencias centra-
lizadas y entidades paraestatales.
El Presidente de la República ha insistido en-el. derecho de los ciuda-
danos a. estar informados, como requisito esenqa1 • p at(l el ejercicio de sus
libertades políticas rJ socialCS- .
La ciu.dad~atiene el derecho a.la ~~ación,t~~osoi»'e Ias acti-
vidades. ~~Y;JujD)Íll~~tivlia4el p~~(,')1' sus auxiliares, co,mo
sobre los motivos y posibles consecuencias de los programas públicos. La

información es condición necesaria para el proceso de politización ciu-.
dadana.
Pensarnos que una función muy importante de este organismo de re-
laciones públicas e información es la captación de las necesidades de los
habitantes del país.
Otra de sus actividades consiste en crear las campañas de publicidad
necesarias para apoyar ciertos programas del gobierno federal, creando
conciencia de sus necesidad en la población mexicana.
5. ACUERDO POR EL QUE SE CREA LA UNIDAD DE CooRDINACIÓN GENERAL

DEL PLÁN NACIONAL DE ZoNAS DEPRIMIDAS y GRUPOS MARGINADOS
El Presidente de la República ha acordado la creación de otras uni-

dades y coordinaciones no menos importantes, adscritas directamente a él.
Con fecha 21 de enero de 1977, el Diario Oficial de la Federación
publicó el Acuerdo por el que el Ejecutivo contará con la Unidad de
Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos
Marginados. El acuerdo está establecido en los siguientes términos:
CONSIDERANDO
PRIMERo.-Que el Gobierno Federal ha emprendido la restructuración

de la administración pública para estar en aptitud de organizar eficien-
temente el esfuerzo nacional; ,
SEGUNOO.-Que la Ley Orgánica de la Administración Pública Fe-
deral persigue que ésta constituya un instrumento eficaz, a través de la
clara y precisa delimitación de funciones y responsabilidades que permita
que las decisiones gubernamentales se traduzcan efectivamente en los resul-
tados que demandan los habitantes del país;
TERCERo.-Que la atención de las necesidades de las zonas deprimidas
y de los grupos marginados del campo y la ciudad es una área prioritaria
que requiere la atención directa del Ejecutivo a mi cargo;
CUARTO.-Que aunque todas las acciones del Gobierno Federal se
encaminan a resolver los problemas del pais y redundarángraduahnente
en la incorporación a los beneficios del desarrollo de las zonas deprimidas
y los grupos . marginados, es sin embargc 'evidente que ·exist:en en todo
territoriónacional comunidades y grupos humanos extremadamente reza-
gados del sistema económico, social y político de la nación que demandan

acciones inmediatas;
QUINTO.-Que los problemas de estas comunidades y grupos deben ser
atendidos conforme a una metodología específica, uniforme e integral;
SEXTo.-Que es indispensable aglutinar políticas y dar un decidido
apoyo para el mejoramiento de las zonas deprimidas y los grupos hu-
manos marginados, he tenido a bien expedir el siguiente
ACUERDO
ARTICULO PRIMERo.-Para estudiar y proponer la atención eficaz de

las necesidades de las zonas deprimidas y los grupos marginados, así como
sugerir la coordinación de las acciones de las dependencias y entidades
de la administración y los programas dirigidos a este tipo de zonas geo-
gráficas y grupos humanos en el país, el Ejecutivo Federal contará con la
Unidad de Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas
y Grupos Marginados, que funcionará en la Presidencia de la República,
en los términos dispuestos por la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal.
ARTICULO SEGUNoo.-La Coordinación General del Plan Nacional de
Zonas Deprimidas y Grupos Marginados estará a cargo de un Coordinador
General, quien será designado y ejercerá sus funciones por acuerdo del
Presidente de la República.
ARTICULO TERCERO.-El titular del Poder Ejecutivo Federal, a través
de la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y
Grupos Marginados, determinará la coordinación que deberán poner en
práctica las dependencias y entidades de la administración pública federal,
para el cumplimiento de los programas dirigidos a las zonas deprimidas y
grupos marginados del país.
TRANSITORIO
ARTiCULO ÚNICO.-El presente acuerdo entrará en vigor el día siguiente

de su publicación en el "Diario Oficial" de la Federación.
De la lectura del acuerdo anterior, puede percibirse la importancia que
esta Coordinación General tiene debido·.a que su propósito fundamental
es brinda!. atención .a ciertos sectores de extremalndigencia. El acuerdo
está orientado a establecer mecanismos integrales en materia de coordi-
nacion entre las Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos,

con las entidades de la administración paraestatal, que se encuentren avo-
cados a ejecutar programas en zonas geográficas deprimidas y grupos
humanos rezagados extremadamente del sistema económico, social y po_
lítico."
Las coordinaciones y unidades mencionadas corresponden al tipo es-
pecífico a que hace referencia el artículo 8 Q de la L.O.A.P.F. y que la
ley ha dispuesto que dependan directamente del Ejecutivo Federal por ser
su actividad no sólo de extrema importancia sino de un conocimiento
inmediato del Ejecutivo. .
1 Por instrucciones precisas del Sr. Presidente de la República, Lic. José López
Portillo, el gobierno federal realizará durante 1979 una inversi6n aproximada de $ 9,100
millones en.~8. programas especiales de desarrollo de siete regiones, cuya población sufre
de una "d~gualdad .brutal". En dichas zonas marginadas vivep.~u~~o ~lo~s de
personas -en su mayoría indígenas-:- pero se pretende benefici¡ilr a una pQblaci6n de casi
20 millones det hatiitant61 para 1982. (Eltcélsior, 10 de abril de 1979... p. S.A.)
•
ARTICULO 99
1. Planeación y programación de las actividades del Estado.
ARTÍCULO 9Q - L a s dependencias y entidades de la administración pú-

blica centralizada y paraestatal conducirán sus actividades en forma progra-
mada y con base en las políticas, prioridades y restricciones que, para el
logro de los objetivos y metas de los planes de gobierno establezca el Pre-
sidente de la República, directamente o a través de las dependencias
competentes.
1. PLANEACIÓN y PROGRAMACIÓN DE LAS ACTIVIDADES DEL ESTADO
En la exposición de motivos de la iniciativa de ley de la L.O.A.P.F.,

el Presidente de la República señalaba su intención de lograr la progra-
mación institucionalizada de las acciones de la Administración Pública
Federal. Creemos que el artículo 9'1 responde al propósito de establecer un
orden preciso para dar congruencia y coherencia a las numerosas activi-
dades de las dependencias y entidades federales.
El Presidente de la República puede determinar planes de gobierno
directamente o a través de las dependencias correspondientes. La fracción I
del artículo 32 de la L.O.A.P.F. señala que la Secretaría de Programación
)' Presupuesto es la encargada de elaborar los planes nacionales, sectoriales y
regionales de desarrollo económico nacional, incluyendo los programas
especiales que fije el mismo Presidente.
Algunos planes de gobierno han sido establecidos directamente por el
Jefe de la Nación. Pueden mencionarse los planes relativos a la Reforma
Administrativa, que se formulan a través de la Coordinación General de
Estudios Administrativos,' así como los planes del Sistema Nacional de
Evaluación, que se realizan por conducto de una coordinación general. 2
1 Creada por acuerdo presidencial publicado el 3 de enero de 1977 en el Diario

Oficial de la Federación.
2 Creada por acuerdo presidencial publíeado el 21 de octubre de 1977 en el Diario
Oficial de la Federación.
También puede incluirse en este caso la Unidad de Coordinación General

del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados,"
Como última observación, anotamos el hecho que la intervención de
las entidades paraestatales en los planes de desarrollo no las responsabiliza
de los mismos. La responsabilidad de dichos planes es un compromiso de las
Secretarías de Estado y de los Departamentos Administrativos.
3 Creada por acuerdo presidencial publicado el 21 de enero de 1977 en el Diario

Oficial de la Federacl6n.
TITULO SEGUNDO
DE LA ADMINISTRACION PUBLICA CENTRALIZADA
ARTICULO 10
1. Jerarquía de los Departamentos Administrativos y Secretarías
de Estado.
ARTÍCULO 1O.-Las Secretarías de Estado y los Departamentos Admi-

nistrativos tendrán igual rango y entre ellos no habrá, por lo tanto, preemi-
. nencia alguna.
1. JERARQUÍA DE LOS DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS

y SECRETARÍAS DE ESTADO
Al comentar el artículo 29 de la L.O..t,\.P.F., hicimos una serie de

consideraciones en tomo a las Secretarías de Estado y Departamentos
Administrativos. Comentamos que las Secretarías de Estado no sólo son
órganos administrativos, sino órganos con un alto contenido político. Decía-
mos que los Departamentos Administrativos no tienen el carácter de ór-
ganos políticos, por lo que sus funciones se constriñen a un desempeño
meramente técnico-administrativo.
Los Secretarios de Estado, de conformidad con el artículo 92 consti-
tucional, están facultados para firmar todos los reglamentos, decretos y
órdenes del Presidente de la República, relativos a su Secretaría. Esta
disposición constitucional establece que, sin el requisito de la firma de los
Secretarios,. dichos reglamentos, decretos y órdenes no deben ser obede-
cidos. La firma de referencia constituye lo que en Derecho Constitucional
se denomina "refrendo".
El requisito constitucional que exige la firma del Secretario a fin de
que puedan ser obedecidos los reglamentos, acuerdos y órdenes del Presi-
dente, significa que el legislador quiso asociar de alguna manera al Se-
cretario de Estado con el Presidente de la República. Esta asociación
denota la preeminencia y el alto nivel jerárquico de los Secretarios de
Estado. Los Jefes de los Departamentos Administrativos no tienen la facul-
tad y el privilegio del refrendo, por lo que su calidad de asociados con el
Presidente no existe. Efrefrendo otorga un grado de mayor jerarquía
a los Secretarios de Estado sobre los Jefes de los Departamentos Adminis-
8
trativos. No desconocemos la gran importancia de los Departamentos

Administrativos en nuestro país, pero sí creemos que, dentro de la orto-
doxia constitucional, los Secretarios de Estado se encuentran en un nivel
de mayor jerarquía sobre los Jefes de los Departamentos Administrativos,
dado el cariz de contenido político que ostentan las Secretarías.
Aunque la L.O.A.P.F. establece igual jerarquía para estos dos tipos de
dependencias, creemos que esta disposición no responde a una pureza
doctrinaria constitucional; en cambio, esto es muy conveniente en la
práctica gubernamental. Si la L.O.A.P.F. estableciera tajantemente una
preeminencia de los Secretarios de Estado sobre los Jefes de los Departa-
mentos Administrativos, habría imposibilidad administrativa de una eficaz
coordinación entre las Secretarías y los Departamentos. Además, en ese
caso el Jefe del Departamento del Distrito Federal y el Jefe del Departa-
mento de Pesca no podrían conducir eficientemente las políticas de pla-
neación, coordinación y evaluación de las entidades paraestatales que
estuvieran agrupadas en el sector administrativo que dichos departamentos
coordinaran.
El hecho que los Secretarios de Estado tengan la calidad de poder
refrendar los reglamentos y órdenes del Presidente, y que los Jefes de los
Departamentos Administrativos no se encuentren dentro de esta figura
constitucional, no impide que, ante los programas. del Presidente de la
República y la actividad de las Secretarías y Departamentos, estos dos tipos
de dependencias mantengan una jerarquía y rango de igual calidad.
ARTICULO 11
1. El Poder Ejecutivo Federal y las competencias de las Secretarías

de Estado y Departamentos Administrativos.
ARTÍCULO 1l.-Los titulares de las Secretarías de Estado y de los De-

. partamentos Administrativos ejercerán las funciones de su competencia
por acuerdo del Presidente de la República.
1. EL PODER EJECUTIVO FEDERAL y LAS COMPETENCIAS

DE LAS SECRETARÍAS DE ESTADO y DEPARTAMENTOS
ADMINISTRATIVOS
Los Secretarios de Estado o del Despacho, como les llama la Consti-

tución, y los Jefes de Departamentos Administrativos no forman parte del
Poder Ejecutivo Federal. Las Secretarías y Departamentos son parte fun-
damental en la organización de la Administración Pública Federal. En los
comentarios al artículo 29 de la L.O.A.P.F., señalamos las características
más singulares de las Secretarías de Estado y los Departamentos Adminis-
trativos. Afirmamos también que el Poder Ejecutivo Federal se deposita
en una sola persona, el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, según
lo establece el artículo 80 de la Constitución. Esto significa que las Secre-
tarías de Estado y Departamentos Administrativos son 6rganos auxiliares
del Ejecutivo Federal, pero en ningún momento forman parte de este
Poder.
Las atribuciones de los Secretarios de Estado y de los Jefes de los
Departamentos Administrativos no pueden ser distintas o mayores a las
facultades del Presidente de la República que señala el artículo 89 cons-
titucional.
En el Semanario Judicial de la Federación apareció la siguiente tesis:
"Las Secretarías de Estado representan al Ejecutivo en cada ramo del
mismo, y aunque tienen facultades y atribuciones propias, no por eso dejan
de obrar como órganos de ese Poder, representando sUS propias-funciones ya
qUe no seria posible que el Presidente de la República interviniera en todos
y cada uno de los actos de funcionamiento de dicho Poder. Todo acto de
una Secretaría de Estado es de la responsabilidad del Poder Ejecutivo."

(Tomo 35, p. 1904, y. época.) En efecto, los actos de los Secretarios y
Jefes de Departamento son actos del Ejecutivo Federal.
Es muy importante señalar que el origen de la competencia de las
Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos no parte de un
acuerdo del Presidente de la República, sino de la Constitución Política
del país y de la L.O.A.P.F. La estructura de nuestro régimen federal señala
con precisión la esfera de competencia del Ejecutivo Federal y de las de-
pendencias y entidades que participan en las tareas del Ejecutivo. El reparto
de competencias, tanto para los tres Poderes como para los gobiernos de los
Estados y municipios, lo establece la Constitución Política.
El artículo 90 constitucional ordena la creación de una serie de Secre-
tarías que deberá establecerse en una ley que emita el Congreso de la
Unión. Con fundamento en esta disposición, la Ley Orgánica de la Admi-
nistración Pública Federal establece la existencia de 16 Secretarías de
Estado y 2 Departamentos Administrativos, y fija el marco de atribuciones
de cada una de estas dependencias. Las facultades que se les otorga son de
forma expresa y limitada, a fin de cumplir con el principio de legalidad
que establece el artículo 16 de la Constitución. Como puede verse, el marco
de competencia de las Secretarías de Estado y Departamentos Adminis-
trativos lo establece la ley y no un acuerdo presidencial. Los Secretarios
y Jefes de Departamento actúan siguiendo las órdenes del Presidente de la
República, pero siempre dentro de las hipótesis y supuestos que establecen
las leyes, La totalidad de los reglamentos, acuerdos y órdenes del Presidente
tienen su origen en la Constitución Política o en una ley emanada del
Congreso de la Unión. Cuando el Presidente de la República o cualquier
funcionario de la Administración Pública actúa fuera de su marco de
competencia,incurre en desviación de poder o abuso de autoridad.
ARTICULO 12
1. Origen y vigencia de la ley.-2. Clasificación de la ley según su

naturaleza.-3. La ley orgánica, la reglamentaria y la ordinaria.-
4. Clasificación de la ley según Herrera y Lasso.-5. Características
esenciales de la ley.-6. Fundamento constitucional de la facuItad
reglamentaria.-7. Ambito de la facuItad reglamentaria.-8. Defi-
nición de reglamento.-9. Legalidad del reglamento.-lO. Las nor-
mas reglamentarias y su violación.-11. La vigencia del reglamento.
-12. Carácter indelegable de la facuItad reglamentaria: Excep-
ciones.-13. Definición y peculiaridades del acuerdo.
ARTÍCULO 12.-Cada Secretaría de Estado o Departamento Adminis-

trativo fonnuIará, respecto de los asuntos de su competencia, los proyectos
de leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del Presidente de la
República.
1. ORIGEN y VIGENCIA DE LA LEY
La función legislativa, desde el punto de vista formal, consiste en la

actividad del Estado·que se realiza a través de la acción conjunta de la Cá-
mara de Diputados y de Senadores. De conformidad con el artículo 50
constitucional, ambas Cámaras integran el Congreso de la Unión y estruc-
turan el Poder Legislativo Federal.
El artículo 70 constitucional establece: "Toda resolución del Congreso
tendrá el carácter de ley o decreto ... " De acuerdo con la génesis de esta
disposición, se trataba de diferenciar a la ley del decreto, atendiendo a su
distinta naturaleza. En la práctica no se sigue ningún criterio constitu-
cional para distinguir a una ley de un decreto ya que, por tratarse de
resoluciones emanadas del mismo Poder Legislativo, se les sujeta a idéntico
régimen jurídico. ', -
La Constitución señala en su artícuIo 72, fracción f): "En la inter-
pretación, reforma o derogación de las leyes o decret()S. Se observarán los
mismos tr.ámi tes establecidos para ,su ~onnaci6n." Esta disposición otorga
una gran seguridad a ~uestr() régim~ de legalidad al consolidar la perma-
nencia de la ley'hasta queuria rekoluci6n·posterior del Congreso la abrogue
O derogue, siempre y cuando se sigan los mismos trámites que se estable-

cieron para su formación.
2. CLASIFICACIÓN DE LA LEY SEGÚN SU NATURALEZA
El principio de autoridad formal de la leyes la base para clasificar

una ley según su naturaleza. Pueden distinguirse dos tipos de leyes: cons-
titucionales y ordinarias. Una leyes constitucional cuando viene a regla-
mentar algún artículo de la Constitución. La ley ordinaria es aquélla que
requiere sólo la aprobación de la Cámara de Diputados y de Senadores,
de acuerdo con las fases que consigna el artículo 72 constitucional. La ley
ordinaria no requiere de la aprobación de las legislaturas de los Estados.
3. LA LEY ORGÁNICA, LA REGLAMENTARIA Y LA ORDINARIA
Compartimos la opinión de Gabino Fraga que no existe diferencia

alguna entre las leyes orgánicas, las reglamentarias y las ordinarias, pues
todas ellas se elaboran siguiendo el procedimiento normal que determina
el ya mencionado artículo 72.
Tena Ramírez expresa: "Entre la ley orgánica y la reglamentaria
existe una diferencia evidente. Ley Orgánica es la que regula la estructura
o el funcionamiento de alguno de los órganos del Estado; por ejemplo, la
Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, la de Secretarías y De-
partamentos Autónomos, la del Ministerio Público Federal, Ley regla-
mentaria es la que desarrolla en detalle algún mandami~nto contenido
en la Constitución; ejemplo, la Ley reglamentaria del artículo 27 cons-
titucional.
"Las denominaciones que mencionamos no suelen emplearse con exac-
titud por nuestros legisladores. Así el estatuto llamado 'Ley Orgánica del
artículo 28 Constitucional en materia de monopolios' es, a pesar de su
nombre, una ley reglamentaria y no orgánica, porque desarrolla en detalle
las disposisiones contenidas en el artículo 28, en el que no se crea ningún
órgano de gobierno. Del mismo modo, la Constitución emplea a veces la
palabra 'reglamento' en lugar de 'ley'; por ejemplo, señala como facul-
tades del Congreso la de reglamentar la organización y servicio del ejército
y la armada y la de dar reglamentos con objeto de organizar, armar y
disciplinar la guardia nacional (art. 73, fracs, XIII, XIV y XV). En tales
casos y en otros más que pudieran señalarse, lo que el Congreso hace es
expedir leyes .ordinarias, en ejercicio de sus respectivas facultades; leyes
que no son reglamentarias, por no hacer referencia a normaciones con-
cretas de la Constitución, ni menos aún reglamentos, que son exclusivos

del Presidente de la República y que suponen siempre una ley del Congreso.
"Entre ley reglamentaria y reglamento, la diferencia es puramente
formal y de rango. Aquélla es expedida por el Congreso y desarrolla un
precepto de la Constitución; éste es expedido por el Ejecutivo y desarrolla
una ley del Congreso. Pero ambos ordenamientos se identifican en su
esencia por cuanto los dos tienen su razón de ser, su medida y su justifi-
cación en relación con un ordenamiento superior, al cual hacen referencia
y están subordinados,"?
4. CLASIFICACIÓN DE LA LEY SEGÚN HERRERA Y LAsso
En el diario "Excélsior", publicado el 29 de diciembre de 1950, el

constitucionalista Manuel Herrera y Lasso clasificó las leyes de la siguiente
manera: "La Constitución es la ley primaria y las que de ella emanan son
leyes secundarias, dictadas por el Congreso en ejercicio de facultades
específicas sobre materia distinta de la Constitución, o leyes secundarias
que expiden el Congreso y las legislaturas de los Estados, en su respectiva
jurisdicción, sobre preceptos de la Constitución misma. Estas últimas las
he subdividido -inventando un tercer término de c1asificación- en orgá-
nicas (las que regulan la estructura o el funcionamiento de un órgano de
autoridad federal) ; reglamentarias (las que desarrollan en detalle un man-
damiento constitucional); y complementarias (las que no son desarrollo
del germen constitucional, sino adición al texto de la ley primaria y tienen
como materia la fijación del alcance de las garantías individuales). Las
primeras y las segundas son leyes federales; las complementarias son leyes
locales estatuidas por el Congreso Federal para el Distrito y Territorios
y por las legislaturas de los Estados para cada uno de ellos.":2
5. CARACTEIÚSTICAS ESENCIALES DE LA LEY
Una leyes:
a) General- es decir, su aplicación se extiende a cualquier persona
física o moral, de derecho público o privado, que se encuentre en
la hipótesis que contemple la norma,
b) Obligatoria - toda persona a la que le sea aplicable tiene que
acatarla. .
1 Derecho Constitucional Mexicar'o, Edi~orial Potrúa, S. A., Ha. ed., pp. 333, 334.
2 Cit. pos. Tena Ramirez, o;. eis., p. 333.
c) Permanente - su vigencia perdura hasta ser abrogada o derogada

por otra norma posterior.
d) Unilateral- su expedición por parte del Estado no necesita del
consentimiento del destinatario.
e) Irretroactiva - no puede obrar o tener efecto sobre lo pasado. El
artículo 14 constitucional consigna esta característica de la ley como
una garantía individual.
f) Coactiva - su aplicación es posible sin el consentimiento del obli-
gado.
6. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DE LA FACULTAD REGLAMENTARIA
Los reglamentos se han convertido en México, al igual que en muchos

países del mundo, en un renglón importante de la actividad de la Admi-
nistración Pública, constituyendo, además, una parte indispensable del
orden jurídico del país. Dada la trascendencia que el reglamento tiene en
la actividad administrativa, pasamos a formular algunas consideraciones.
La doctrina y la jurisprudencia mexicanas han encontrado el funda-
mento constitucional de la facultad reglamentaria exclusiva del Presidente,
en la fracción 1 del artículo 89, que señala, entre las facultades y obliga-
ciones del Ejecutivo Federal, la de: "Promulgar y ejecutar las leyes que
expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa
a su exacta observancia."
A pesar que este artículo no hace mención expresa de los reglamentos,
el artículo 92 constitucional sí los admite, aunque no consigna la facultad
de expedirlos, cuando dice que todos los reglamentos, decretos y órdenes del
Presidente deberán estar firmados por el Secretario del Despacho. Esta fa-
cultad tiene sólidos antecedentes constitucionales, ya que en todas las cons-
tituciones que precedieron a la del 57, está claramente consignada.
A excepción del Primer Mandatario, ningún funcionario, ni los mismos
Secretarios de Estado o Jefes de Departamento, tiene competencia consti-
tucional para expedir los reglamentos. La tesis jurisprudencial 890 publicada
en el apéndice al tomo CXVIII del Semanario Judicial de la Federación, y
que corresponde a la tesis 224 de la compilación 1917-1965, Materia Admi-
nistrativa, corrobora la idea de ques6lo el Ejecutivo Federal puede expedir
reglamentos.
Tampoco es posible que una ley delegue en algún funcionario esta
facultad exclusiva del Presidente, pues sería una excepcién-que contra-
vendría a la Constitución, que no señala esta hipótesis. La Suprema Corte
de Justicia eh el mes de noviembre de 1942 expresé claramente esta idea.
7. AMBITO DE LA FACULTAD REGLAMENTARIA
Los reglamentos que expida el Presidente sólo podrán referirse a leyes

que emanen del Congreso de la Unión. No podrá ejercer esta facultad
para reglamentar algún artículo de la Constitución, pues este campo in-
cumbe a las leyes reglamentarias u orgánicas que siempre son expedidas
por el Congreso de la Unión.
El reglamento siempre deberá estar subordinado a una ley, por 10 que
no es posible hacer una reglamentación que no tenga su base en una ley
del Congreso. Este principio sufre una excepción en los artículos 10 y 21 de
la Constitución y posiblemente también en el artículo 27 del mismo código.
8. DEFINICIÓN DE REGLAMENTO
Fundamentalmente el reglamento es el puente que une a la ley con

su ejecución y que hace posible vincular 10 abstracto del dispositivo legal
con la realidad.
Fraga dice que el reglamento es "una norma o conjunto de normas
jurídicas de carácter abstracto e impersonal que expide el Poder Ejecutivo
en uso de una facultad propia y que tiene por objeto facilitar la exacta
observancia de las leyes expedidas por el Poder Legislativo"."
El reglamento no es un acto directo de ejecución, sino el medio para
llegar a él. Materialmente el reglamento es un acto legislativo, ya que
crea, modifica o extingue situaciones jurídicas generales. Esta afirmación
es corroborada por la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia en la
tesis 224 de la segunda sala 1917-1965.
El reglamento no difiere esencialmente de la ley en cuanto sus dispo-
siciones son de carácter abstracto y general. La diferencia radica en que el
reglamento tiene que ser procedimental, para que la ley pueda aplicarse
con todo rigor. El reglamento determina, de modo general y abstracto, los
medios que deberán emplearse para la aplicación de la ley reglamentada.
El principio de "la preferencia o primacía de la ley" es fundamental
para la validez de un reglamento administrativo. Este principio consiste
en que las disposiciones contenidas en una ley de carácter formal, es decir,
expedida por el Congreso de la Unión, no pueden ser modificadas por un
reglamento. Este principio lo reconoce el inciso uf"· 4et artículo 72 consti-
tucional cuando estable<;~que: "En la interpretaci6n~ reforma o deroga-
ción de las leyes o decretos, se obseI"YaráIl los .mism()S trámite~ estableci~os
3 Derecho Administrativo, Editorial Forrúa, s. A., 16a. ed., p. 104.

para su formación." El segundo principio, de aplicación esencial para este

acto administrativo, consiste en que, conforme a la Constitución, hay
materias que sólo pueden ser reguladas por una ley. Por ejemplo: para
reglamentar alguna garantía individual tendría que hacerse estrictamente
mediante una ley expedida por el Congreso de la Unión, y nunca por un
reglamento. Lo mismo ocurriría en el caso de imponer contribuciones y
penas, organizar la guardia nacional, etc.
9. LEGALIDAD DEL REGLAMENTO
El reglamento como acto administrativo debe estar supeditado a la

Constitución Política del país y a las leyes, por lo que debe respetar estos
ordenamientos en forma total, ya que cualquier violación lo invalida.
Cuando la administración encuentra que el reglamento está en pugna
con la ley, debe aplicar ésta procurando modificar el reglamento para que
se ajuste a la ley. El reglamento no sólo debe respetar la letra de la ley,
sino también su espíritu.
Cuando la ley consagra únicamente normas fundamentales, jurídica-
mente es posible que el reglamento desarrolle el texto legal, pudiendo, por
ejemplo, establecer algunas formalidades o requisitos para asegurar el
cumplimiento estricto de la ley. El reglamento define las palabras usadas
en la ley, precisando su significado jurídico para evitar todo tipo de dudas.
En este caso podría decirse que el Presidente de la República, al expedir un
reglamento, se convierte en un intérprete de la ley. Esta afirmación es váli-
da, teniendo el Presidente la obligación de fundar su interpretación de
conformidad a la voluntad del legislador.
Puede ocurrir que el Reglamento amplíe o restrinja los poderes que
la ley dio a la administración. Cuando los amplía, la norma reglamentaria
es ilegal, puesto que no puede extender la competencia de los órganos de la
administración. Cuando los restringe, también es ilegal, porque modifica
la esfera de una competencia establecida por la ley.
10. LAS NORMAS REGLAMENTARIAS Y SU VIOLACIÓN
La publicación de un reglamento es indispensable para exigir su cum-

plimiento, pues sólo así lo conocerán sus destinatarios.
Las normas reglamentarias tienen que ser cumplidas tanto por los des-
tinatarios de estas disposiciones como por los propios funcionarios de la
administraci6n. Si estos últimos hacen caso omiso de dichas disposiciones,
o violan alguna de ellas, se hacen acreedores a una serie de sanciones,
algunas de carácter administrativo. Cuando el que incurre en violación

es el administrado, la sanción puede ejecutarse en vía administrativa; pero
cuando afecta al patrimonio o a la libertad del destinatario, las sanciones
las establecen las leyes. Algunas veces este tipo de infracciones consagran un
ilícito penal.
11. LA VIGENCIA DEL REGLAMENTO
La vigencia del reglamento es permanente y sólo puede perder este

carácter si un reglamento posterior lo abroga o por la abrogación de la ley
habilitante. Sobre este particular surgen varias posibilidades jurídicas. Una
de ellas es que podría derogarse alguna ley; en este caso solamente que-
darían vigentes las disposiciones reglamentarias cuyos fundamentos legales
no fueron derogados. Otra situación jurídica podría presentarse cuando, al
reformarse una ley, estas reformas fueran incompatibles con el reglamento
anterior; en este caso, el reglamento perdería toda su eficacia jurídica en
lo que resultara incompatible con las nuevas reformas legales.
12. CARÁCTER INDELEGABLE DE LA FACULTAD REGLAMENTÁRIA:

EXCEPCIONES
En el informeque el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación rindió en 1955, dijo: "Los reglamentos que se expidan por el Eje-
cutivo tienden a la exacta observancia de las leyes, es decir, a facilitar
su mejor cumplimiento; por tanto, son parte integrante de las disposiciones
legislativas que reglamentan, y por lo tanto, participan de la naturaleza
jurídica de la ley reglamentada y aun cuando no sean expedidas por el
Poder Legislativo, tienen todos los caracteres de una ley."
Con la creación de entidades de la administración paraestatal, algunas
leyes han querido delegar la facultad reglamentaria, que constitucional-
mente corresponde al Presidente de la República, en algunos funcionarios
de estos órganos. Por ejemplo: la Ley Orgánica del Instituto Mexicano del
Seguro Social, en su artículo 240, fracción X, establece como función de
este instituto, la de "expedir sus reglamentos interiores". El artículo 253
de dicha ley, en su fracción VI, le asigna al Consejo Técnico "expedir
los reglamentos anteriores que menciona la fracción X del artículo 240 de
esta ley".
Otro ejemplo lo constituye la Ley' del Instituto de Seguridad y Ser-
vicios Sociales de los Trabajadores del Estado. Entre las facultades y
obligaciones del Director del Instituto, el artículo 115, fracción XII, esta-
blece: "Someter a la consideración de la Junta las reformas o adiciones

que considere pertienentes a los reglamentos interiores, económicos y de
servicios médicos del instituto." El artículo 110, fracción VI de la misma
ley indica que corresponde a la Junta Directiva: "Aprobar y poner en
vigor los reglamentos interiores, económicos y de servicios médicos del
Instituto." ,
No obstante que algunos reglamentos de ciertas entidades paraestatales
son expedidos por personas ajenas al Presidente de la República, la práctica
administrativa en este sentido no invalida la disposición constitucional que
establece la facultad reglamentaria como exclusiva del Presidente de la
República.
Así pues, concluimos afirmando que la facultad reglamentaria es ex-
clusiva del Presidente de la República con el carácter de indelegable.
13. DEFINICIÓN y PECULIARIDADES DEL ACUERDO
Los acuerdos consisten en pronunciamientos del Ejecutivo Federal,

con el objeto de fijar políticas o criterios definidos en alguna materia
o actividad determinada de una o varias dependencias o de entidades
paraestatales.
En México, un acuerdo presidencial es una orden del Jefe del Ejecu-
tivo formalizada por escrito y firmada por el o por los Secretarios del
Despacho encargados del ramo a que corresponda el asunto de la orden.
Estos pronunciamientos presidenciales deben estar refrendados por los Se-
cretarios de Estado respectivos, según lo establece el artículo 92 constitu-
cional, a fin de que puedan ser obedecidos. Con el propósito' de dar a
conocer los acuerdos del Presidente, éstos se publican en el Diario Oficial
de la Federación, estableciéndose en dicha publicación el día en que
entrarán en vigor. Hay que insistir en que si un acuerdo presidencial no
lleva la firma del Secretario correspondiente, dicho acuerdo no debe ser
obedecido. Hacemos la aclaración que, si en un momento determinado
se encuentra una Secretaría sin su titular, ya sea que haya renunciado el
Secretario o por otra razón, el subsecretario encargado del despacho tiene
facultad constitucional para refrendar un acuerdo presidencial. Derivamos
esta interpretación de la lectura del artículo 92 constitucional.
Los acuerdos no tienen similitud alguna con los reglamentos. Un
acuerdo presidencial nunca interpreta una disposición legislativa ni trata
de adicionarla para posibilitar su aplicación. Los. acuerdos sólo establecen
planes y ffilíticas de actividad en las distíJ;lt~ esferas de las Secretarías ~e
Estado.
A manera de ejemplo, se transcribe a continuación el Acuerdo me-

diante el cual la Secretaría de Gobernación dará a conocer a las Secre-
tarías de Estado y Departamentos Administrativos, que a partir del día
primero del corriente año, se sirvan enviar a la Presidencia de la Repú-
blica, los proyectos de acuerdos presidenciales correspondientes a sus res-
pectivos ramos,"
JOSE LOPEZ PORTILLO, Presidente de los Estados Unidos Mexicanos,

en ejercicio de la facultad que al Ejecutivo Federal confiere la frac-
ción 1 del artículo 89 de la Constitución Política de la República, y
con fundamento en el artículo 8. de la Ley Orgánica de la Adminis-
tración Pública Federal, y
CONSIDERANDO
Que al entrar en vigor la Ley Orgánica de la Administración Pública

Federal, a partir de esta fecha, tendrá lugar Una redistribución de las
competencias que la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado del
23 de diciembre de 1958 asignó a las dependencias del Ejecutivo Federal.
Que por virtud del reacomodo a que se alude en el considerando an-
terior, en lo concerniente a las funciones relativas a estudiar y dar forma
a los acuerdos presidenciales, así como las de registrar las leyes y decretos
promulgados y los reglamentos, acuerdos y resoluciones expedidos por el
Presidente de la República, el legislador resolvió en la Ley Orgánica de
la Administración Pública Federal que tales actividades ya no deberían
realizarse por la actual Secretaría de Programación y Presupuesto, que
vino a sustituir a la que en la Ley de Secretarías ya citada era conocida
como la Secretaría de la Presidencia, y determinó que su desempeño tenga
lugar a través de una unidad de asesoría que dependa directamente del
Ejecutivo Federal y se encargue, en este particular, de dar forma a los
acuerdos y de compilar las leyes, decretos, reglamentos, acuerdos y resolu-
ciones antes aludidos.
Que para la realización de las mencionadas funciones, se requiere que
las Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos envíen a la
Presidencia de la República los proyectos de acuerdos presidenciales corres-
pondientes a sus respectivos ramos para su estudio, así como los acuerdos,
decretos, reglamentos y resoluciones expedidos por el Presidente de la Re-
pública y en su caso los decretos de promulgación de leyes y decretos
del H. Congreso de la Unión, para su compilación;
He tenido a bien expedir el siguiente
4 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 3 de enero de 1977.
ACUERDO
UNIco.-La Secretaría de Gobernación dará a conocer a las Secretarían

de Estado y Departamentos Administrativos el presente acuerdo, a efecto de
que a partir del día primero del corriente año se sirvan enviar a la Presi-
dencia de la República, los proyectos de acuerdos presidenciales corres-
pondientes a sus respectivos ramos, para su estudio, así como las leyes y
decretos promulgados y los reglamentos, acuerdos y resoluciones expedidos
por el Ejecutivo Federal, para su compilación, en los términos dispuestos por
la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
TRANSITORIO
ARTÍCULO ÚNICO.-El presente acuerdo entrará en vigor a partir del

día primero de enero de mil novecientos setenta y siete.
Dado en la residencia del Poder Ejecutivo Federal, en México, Distrito
Federal, el primer día del mes de enero de mil novecientos setenta y siete.-
José Lápez Portillo.-Rúbrica.-El Secretario de Gobernación, Jesús Reyes
H eroles.-Rúbrica.
ARTICULO 13
ARTÍCULO 13.-Los reglamentos, decretos y acuerdos expedidos por el

Presidente de la República deberán, para su validez y observancia consti-
tucionales, ir firmados por el Secretario respectivo, y cuando se refieren a
asuntos de la competencia de dos o más Secretarías, deberán ser refren-
dados por todos los titulares de las mismas.
* * *
Los comentarios que corresponderían a este artículo se han contem-
plado en los capítulos que tratan de los artículos 10, 11 Y 12 de la
L.ü.A.P.F., por lo cual remitimos al lector a los mismos.
ARTICULO 14
1. El reglamento interior y la estructura de las Secretarías.-2. Otros

funcionarios de las Secretarías de Estado.
ARTÍCULO 14.-Al frente de cada Secretaría habrá un Secretario de

Estado, quien para el despacho de los asuntos de su competencia, se auxi-
liará por los Subsecretarios, Oficial Mayor, Directores, Subdirectores, Jefes
y Subjefes de Departamento, oficina, sección y mesa, y por los demás
funcionarios que establezca el reglamento interior respectivo y otras dis-
posiciones legales.
En los juicios de amparo, el Presidente de la República podrá ser
representado por el Titular de la Dependencia a que correspondae1 asunto,
según la distribución de competencias.
1. EL REGLAMENTO INTERIOR Y LA ESTRUCTURA DE LAS SECRETARÍAS
El reglamento interior que para cada Secretaría expide el Presidente

de la República, fija el número de funcionarios -subsecretarios, directores,
oficial mayor, etc.- y establece el reparto de funciones entre las unidades
administrativas que integran cada dependencia.
El reglamento interior estructura las funciones que deban realizarse,
respetando siempre las atribuciones fijadas a cada Secretaría por la
L.O.A.P.F. La función del reglamento interior no es aclarar las atribu-
ciones conferidas, sino estructurar y organizar las actividades de cada
dependencia con base en la ley.
Los Secretarios de Estado tienen como obligación fundamental ejercer
las facultades conferidas a su Secretaría, haciendo cumplir y cumpliendo
fielmente las disposiciones legislativas, los reglamentos, acuerdos y órdenes
del Presidente de la República, relativos a su ramo.
2. OTROS FUNCIONARIOS DE LAS SECRETARÍAS DE ESTADO
Los subsecretarios son, después del Secretario, los jefes del área que
manejan según lo establezca el reglamento interior. Fundamentalmente
son el órgano de comunicación más idóneo entre el Secretario y los fun-
cionarios de menor jerarquía de la dependencia. Dentro de sus áreas
específicas tienen facultades de inspección y vigilancia y para conducir
las políticas que determine el Secretario. Por lo general son quienes pre-
paran todo el material y los dictámenes necesarios para facilitarle al Secre-
tario la toma de decisiones importantes de su Secretaría, emitiendo muchas
veces opiniones de contenido político.' El reglamento interior señala el
orden en que los subsecretarios deben suplir las ausencias del titular
de la Secretaría.
El funcionario de jerarquía inmediata a el o los subsecretarios es el
oficial mayor. En general, sus funciones consisten en atender y dirigir los
asuntos administrativos y contables de la Secretaría. Una de sus activi-
dades más importantes es la de formular y consolidar los anteproyectos de
presupuesto de las diferentes dependencias de la Secretaría. Asimismo,
este funcionario es responsable de los asuntos relacionados con el personal.
La existencia de los directores obedece al principio de la división de
trabajo en las Secretarías. Son los jefes de los sectores de su actividad y,
como tales, se convierten en los mejores asesores de los subsecretarios.
Dirigen y gestionan los servicios del ámbito de su competencia y resuelven
los asuntos de las direcciones a su cargo. Ejercen funciones de organización
y vigilancia, razón por la cual se constituyen en los instrumentos necesarios
para planear, ejecutar, controlar y evaluar las políticas de los subsecre-
tarios y oficiales mayores.
Resultaría imposible que los titulares de las Secretarías llevaran a cabo
sus actividades sin la ayuda imprescindible de los subsecretarios, oficiales
mayores, directores, jefes, subjefes, etc. Creemos que la literatura de la
Administración Pública no ha destacado debidamente la importancia que
dichos funcionarios subalternos tienen para obtener el éxito o el fracaso
en las tareas encomendadas a cada dependencia.
El logro de los objetivos de la Reforma Administrativa en México va a
depender, en gran parte, de la calidad de estos funcionarios, y del estímulo
y capacitación constante que el gobierno federal les otorgue.
1 Referencias similares acerca de los subsecretarios pueden encontrarse en la doc-

trina y legislación españolas. Vé~ a lUfaeI Ji:ntrena Cueste, Curso de Derecho Admi-
nistrativo, Editorial Tecnos, )4adri<l:, 5a. ed',i pp. 221..225.
9
ARTICULO 15
1. Reglamento interior y composición orgánica de los Departamen-

tos Administrativos.
ARTÍCULO 15.-Al frente de cada departamento administrativo habrá

un jefe de departamento, quien se auxiliará en el ejercicio de sus atribu-
ciones, por secretarios generales, oficial mayor, directores, subdirectores,
jefes y subjefes de oficina, sección y mesa, conforme al reglamento interior
respectivo, así como por los demás funcionarios que establezcan otras
disposiciones legales aplicables. Para los Departamentos Administrativos,
regirá lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo anterior.
1. REGLAMENTO INTERIOR Y COMPOSICIÓN ORGÁNICA

DE LOS DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS
Los funcionarios a que se refiere el presente artículo, así como el re-

parto de sus funciones, quedan establecidos en el reglamento interior del
Departamento Administrativo que expide, en todos los casos, el Presidente
de la República. La composición orgánica de un Departamento es dis-
tinta a la de una Secretaría, pero hay gran similitud entre la forma de
ejercer las atribuciones, de estructurar los mandos y de determinar la jerar-
quía de los funcionarios.
Con la salvedad de las diferencias que existen entre una Secretaría de
Estado y un Departamento Administrativo, los comentarios al artículo 14-
son también aplicables a este artículo.
NOTA: La facultad reglamentaria del Presidente de la República se explica en

detalle en el capítulo correspondiente al artículo 12, punto 6.
ARTICULO 16
1. El marco de competencia de las Secretarías de Estado y de los

Departamentos Administrativos.-2. Jerarquía y subordinación ad-
ministrativa.-3. Delegación de facultades y desconcentración admi-
nistrativa.-4. Facultades indelegables del Titular de una Secretaría
o Departamento.
ARTÍCULO 16.-Corresponde originalmente a los titulares de las Se-

cretarías de Estado y Departamentos Administrativos el trámite y resolu-
ción de los asuntos de su competencia, pero para la mejor organización
del trabajo podrán delegar en los funcionarios a que se refieren los ar-
tículos 14 y 15, cualesquiera de sus facultades, excepto aquellas que por
disposición de ley o del reglamento interior respectivo, deban ser ejercidas
precisamente por dichos titulares. En los casos en que la delegación de
facultades recaiga en jefes de oficina, de sección y de mesa de las Secre-
tarías de Estado y Departamentos Administrativos, aquéllos consevarán su
calidad de trabajadores de base en los términos de la Ley Federal de los
Trabajadores al Servicio del Estado.
1. EL MARCO DE COMPETENCIA DE LAS SECRETARÍAs DE ESTADO

y DE LOS DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS
El ámbito de competencia de una Secretaría de Estado o Departa-

mento Administrativo lo fija siempre una ley -actualmente es la L.O.
A.P.F.- expedida por el Congreso de la Unión (cfr. arto 90 constitu-
cional). El reparto de competencias obliga a los funcionarios a respetar
el marco estricto de derechos y obligaciones que dicha ley les señale.
La competencia constituye los límites entre los que los órganos de la
administración pueden actuar conforme al derecho sin interferir entre ellos
o con algunos de los otros dos poderes: el legislativo y el judicial.
En la medida en que estos órganos se excedan de sus atribuciones, en
esa medida se infringirá el princi¡>io de legalidad.
2. JERARQUÍA Y SUBORDINACIÓN ADMINISTRATIVA
Para el ejercicio de las atribuciones se establece la jerarquía de autori-

dad, que consiste en la subordinación de funcionarios inferiores a fun-
cionarios superiores, entrelazándolos entre sí y determinando el campo
estricto de sus funciones. Este principio de jerarquía ha sido consagrado
por la doctrina internacional del derecho administrativo, por las leyes y la
jurisprudencia.
Un Secretario de Estado o un Jefe de Departamento Administrativo
tiene competencia constitucional (cfr. arts. 90 y 92 de la Constitución
Política Mexicana) para resolver la totalidad de los asuntos concernientes
a su dependencia. La complejidad de las actividades obliga a que las leyes
y los reglamentos posibiliten el ejercicio de ciertas funciones en órganos
jerárquicamente subordinados. La jerarquización de funcionarios es uno
de los mejores medios para cumplir cabalmente con las tareas adminis-
trativas, ya que la magnitud y diversidad de funciones de un órgano deter-
minado no permiten al titular resolver y tramitar la totalidad de los
asuntos. La actividad será legal aun cuando ésta no sea ejercida por el titular
si se realiza por funcionarios que tengan competencia para actuar. Existen
algunas facultades que la ley o el reglamento impiden que el titular pueda
delegar.
3. DELEGACIÓN DE FACULTADES Y DES CONCENTRACIÓN

ADMINISTRATIVA
El presente artículo 16 habla de delegación de facultades. No es lo

mismo delegar una facultad que delegar una competencia. La compe-
tencia la otorga siempre la ley, mientras que la delegación de facultades
la confiere quien legalmente tiene competencia para actuar. La compe-
tencia es indelegable, no así las facultades. La delegación de facultades
por el titular de un órgano no se efectúa dentro de un ámbito de absoluta
libertad. La ley o el reglamento establece aquellas facultades que el titular
nunca podrá delegar en algún funcionario, permitiéndole usar su criterio
de discrecionalidad para delegar en funcionarios subalternos las facultades
no comprendidas entre las indelegables, La delegación de facultades deberá
obedecer a consideraciones de orden técnico, administrativo, etc.
No debe confundirse la delegación de facultades con la desconcentra-
ción administrativa. En la teoría y en la práctica, la desconcentración
administrativa presenta características muy distintas a la figura jurídica
de la delegación de facultades. En el comentario al artículo 17 se hace una
amplia referencia a las características de la desconcentración administrativa.
La delegación de facultades no transfiere la titularidad de las funciones

delegadas. El que delega facultades conserva siempre la titularidad de
aquello que delega, siendo la delegación de carácter eminentemente tran-
sitorio. En cambio, la desconcentración transfiere la titularidad y el ejercicio
de funciones de manera permanente.
El delegan te puede revocar en cualquier momento aquella facultad que
delegó, siendo además responsable por los actos del delegado. En la des-
concentración existe subordinación pero la responsabilidad no recae en
quien desconcentra, sino en el órgano desconcentrado. En México, la dele-
gación de facultades ha sido el inciso de la desconcentración administrativa.
Los reglamentos interiores de las Secretarías de Estado y Departamentos
Administrativos hacen referencia a las facultades indelegables de los titu-
lares como algo distinto a la desconcentración administrativa; dichos
reglamentos contemplan esta figura jurídica de la desconcentración.
4. FACULTADES INDELEGABLES DEL TITULAR DE UNA SECRETARÍA

o DEPARTAMENTO
Los reglamentos interiores de las Secretarías de Estado y Departamentos

Administrativos establecen una serie de facultades no delegables que tienen
los titulares de esas dependencias. Las facultades que los titulares no
pueden delegar son, por 10 general, aquéllas que les permiten fijar, dirigir
y controlar la política de su Secretaría o Departamento, así como las de
planear, coordinar y evaluar las políticas del sector administrativo a su
cargo. Otras facultades indelegables importantes son: someter a decisión
del Presidente de la República los asuntos encomendados a su Secretaría
o Departamento, o al sector que coordinan; proponer al Ejecutivo Fe-
deral los proyectos de leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes sobre
los asuntos de su dependencia (cfr. capítulo del artículo 12 de la
L.O.A.P.F.); y dar cuenta al Congreso de la Unión, durante el periodo
ordinario de sesiones, del estado que guarda su ramo o sector correspon-
diente, e informar a cualquiera de las Cámaras cuando se discuta una
ley o se estudie un negocio concerniente a sus actividades (cfr. arto 93
constitucional) .
ARTICULO 17
1. La incorporación de la desconcentración administrativa en la

L.O.A.P.F.-2. El Programa Nacional de Desconcentración Terri-
torial de la: Administración Pública Federal.-3. Consideraciones en
torno al Programa Nacional de Desconcentración Territorial.-4. Los
reglamentos interiores de las Secretarías de Estado y Departamentos
Administrativos y la desconcentración administrativa.-5. Aporta-
ciones a la desconcentración adminístrativa.-6. Elementos de la
desconcentración administrativa.-7. La delegación de atribuciones
y la desconcentración admiinstrativa.-8. Características de la des-
concentración administrativa en México.-9. La desconcentración
administrativa y el federalismo.-10. Las ciencias sociales y la des-
concentración.-ll. La desconcentraciór.. administrativa como al-
ternativa al excesivo centralismo.-12. Importancia de adaptar la
desconcentración a las peculiaridades de las entidades federati-
vas.-13. La desconcentración y las políticas legislativas.-14. Fis-
calización de los grupos desconcentrados.-15 Consideraciones mar-
ginales sobre la desconcentración administrativa.
ARTÍCULO 17.-Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los

asuntos de su competencia, las Secretarías de Estado y los Departamentos
Administrativos podrán contar con órganos administrativos desconcentrados
que les estarán jerárquicamente subordinados y tendrán facultades espe-
cíficas para resolver sobre la materia y dentro del ámbito territorial que
se determine en cada caso, de conformidad con las disposiciones legales
aplicables.
1. LA INCORPORACIÓN DE LA DES CONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA

EN LA L.O.A.P.F.
La incorporación de la figura jurídica de la desconcentración adminis-

trativa en este artículo constituye, sin lugar a dudas, uno de los avances
sobresalientes de la actual reforma administrativa. Este principio jurídico
de derecho público para la organización de los órganos centrales ya exis-
tía en México desde hace tiempo, y se empleaba para administrar las
cuencas hidrológicas, la construcción de escuelas y hospitales, y en el go-
biemo de las delegaciones del Distrito Federal. Antes de la publicación

de la L.O.A.P.F., la desconcentración administrativa no había seguido un
programa definido, ni se le había constituido como uno de los pilares
fundamentales de la política general de la Administración Pública Federal.
La Ley de Secretarías y Departamentos de Estado no incluía en su
estructura orgánica la técnica jurídica de la desconcentración adminis-
trativa. Si bien ya se habían detectado los graves problemas que ocasiona
el centralismo administrativo, la verdad es que no figuraba en los planes de
gobierno un programa integral para desconcentrar los principales órganos
de las dependencias centrales.
Haber incorporado la figura de la desconcentración en la L.O.A.P.F.
significa que el Ejecutivo Federal, al enviar su iniciativa de ley, tuvo la
intención decidida de institucionalizar formalmente esta técnica de orga-
nización de las dependencias centrales. El Ejecutivo contempló la posibili-
dad de integrar un programa permanente de desconcentración, el que no
obedecía a simples imperativos casuales o temporales de una determinada
coyuntura política y social, sino a necesidades objetivas. Estamos conven-
cidos que la citada institucionalización tuvo sus bases en problemas detec-
tados con mucha objetividad en el campo demográfico, económico, jurídico,
administrativo, etc. La crisis surgida por serios desequilibrios económicos
y sociales motivaron que el Ejecutivo Federal decidiera incorporar, en la
L.O.A.P.F., la figura de la desconcentración como una primera etapa,
para posteriormente estructurar un programa nacional de desconcentración
territorial de la Administración Pública Federal y el Programa Nacional
de Desarrollo Urbano.
2. EL PROGRAMA NACIONAL DE DESCONCENTRACIÓN TERRITORIAL

DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL
El Presidente de la República expidió un acuerdo trascendental que

fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 16 de enero de
1978. El acuerdo de referencia ordenaba a la Secretaría de Asentamientos
Humanos y Obras Públicas formular el Programa Nacional de Deseon-
centración Territorial de la Administración Pública Federal, con la parti-
cipación que pudiera corresponder a la Secretaría de Programación y
Presupuesto y a la Coordinación General de Estudios Administrativos
de la Presidencia de la República.
Creemos que dicho Programa Nacional de Desconcentraci6n es el
primero en su tipo en la historia de México. Posiblemente con el tiempo
se le co~dere una de las ~ones palitiew; y administrativas másimpor-
tantes del régimen actual.,·y." de. ";la i.historia de la Administraci6n Pública
Federal del país. La desconcentración como técnica constitucional de

organización administrativa no se limita a ser un simple instrumento
técnico y legal sino que adquiere matices de contenido eminentemente
político, social y económico. Convencidos que la desconcentración es uno
de los caminos más seguros para equilibrar económicamente a la provincia
mexicana, pensamos que este primer programa de desconcentración va a
modificar sustancialmente la estructura de la administración.
A continuación se transcribe íntegramente el acuerdo del que ha-
blamos:
ACUERDO por el que la Secretaría de Asentamientos Humanos y
Obras Públicas, con la participación que corresponda por parte de la
Secretaría de Programación y Presupuesto y con el auxilio de la Coordi-
nación General de Estudios Administrativos de la Presidencia de la Re-
pública, formulará el Programa Nacional de Desconcentración Territorial
de la Administración Pública Federal.
Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados U nidos

Mexicanos.-Presidencia de la República.
¡OSE LOPEZ PORTILLO~ Presidente Constitucional de los Estados

Unidos Mexicanos, en ejercicio de la facultad que me confiere la
fracción I del Artículo 89 de la Constituci6n Política de los Estados
Unidos Mexicanos y con apoyo en los artículos 37 fracciones I y Il
de la Ley Orgánica de la Administraci6n Pública Federal, yen las frac-
ciones IlI, IV, VI y VII del artículo 3~ de la Ley General de Asenta-
mientos Humanos; y 28 Y 29 de la Ley General de Bienes Nacionales, y
CONSIDERANDO
Que la concentración de las actividades económicas, culturales y ad-
ministrativas en varias Entidades de la República, especialmente en el
Distrito Federal, ha generado graves desequilibrios regionales y sectoriales
en el desarrollo económico del país.
Que la escasez y el encarecimiento entre otros servicios esenciales, del
suministro de agua y energéticos, educativos, sanidad, transporte, asistencia
social y seguridad pública, constituyen manifestaciones de los agudos pro-
blemas generados por la tendencia a aplicar el gasto y la inversión pública
y privada en unas cuantas ciudades del territoroi nacional.
Que la realización de los objetivos de la políticaecon6mica y social de
Mécico ·habri de timentarse por una parte, en el mejoraprovecbamiento
de los rtCU1'$OS materiales y hwnanos,.ptocurandosu· equilibrada distri-
bución por regiones, en la prestación más equitativa y eficiente de los

servicios públicos que proporcionan las instituciones gubernamentales, así
como en una adecuada racionalización y distribución del gasto y la inver-
sión pública federal y, por otra, en la adopción de medidas encaminadas a
estimular e inducir el crecimiento económico de aquellas regiones que por
sus características y potencialidades son susceptibles de convertirse en
auténticos polos de desarrollo.
Que la ubicación o reubicación en su caso, en las diversas ciudades
de la República, de aquellas unidades administrativas de las Dependencias
o Entidades de la Administración Pública Federal que realicen sus fun-
ciones y ejecuten sus acciones preeminentemente fuera del Valle de México
conforme a un Programa Nacional de Desconcentración Territorial, podrá
constituir uno de los instrumentos más importantes que permita y facilite
la más eficiente coordinación entre las autoridades federales y locales, la
expedita y objetiva toma de decisiones, y por ende, la más rápida y eficaz
atención de las necesidades y demandas de las zonas en desarrollo.
Que dicho Programa Nacional de Desconcentración Territorial de la
Administración Pública Federal deberá estar inmerso dentro de la política
tendiente a fortalecer el régimen federal a través de la desconcentración
territorial y del estímulo a la descentralización económica, de conformidad
con los recursos disponibles y el programa general y los específicos que al
efecto se elaboren, a fin de auspiciar y favorecer servicios oportunos y
cercanos a la población, que coadyuven a disminuir la concentración
geográfica de la Administración Pública Federal.
Que lo anterior coadyuvará a fortalecer la acción federal encauzada
a vigorizar el mercado interno de los Estados, haciéndolos partícipes de
una mayor proporción del gasto y la inversión pública, mediante el pago
de sueldos, las adquisiciones y, en general, las inversiones que realicen los
órganos u organismos en las Entidades Federativas en. donde se ubiquen.
Que es conveniente que las instituciones financieras en materia de vi-
vienda, den prioridad en sus actividades, a aquellas regiones o lugares
en los que de acuerdo con el Programa Nacional de Desconcentraci6n
Territorial de la Administración Pública Federal, se reubicarán o esta-
blecerán dependencias o entidades de la propia Administración, con el
propósito de cumplimentar y fortalecer la capacidad pata. satisfacer las
necesidades que demanda la realización de dicho programa, por lo que
he tenido a bien expedir el siguiente
ACUERDO
AaTfcuw 19- La Scctetaria de Asentamientos Humanos y Obras Pú-
blicas, con la participación que cottespOI1da. por parte de la Secretaria de
Programación y Presupuesto y con el auxilio de la Coordinación General

de Estudios Administrativos de la Presidencia de la República, formulará el
Programa Nacional de Desconcentración Territorial de la Administración
Pública Federal, para lo cual deberá:
1. Captar información y establecer canales de comunicación penna-
nente con las dependencias y entidades de la Administración Pública
Federal;
lI. Realizar con cada dependencia y con el Coordinador Sectorial res-
pectivo, los estudios de desconcentración física correspondientes y precisar
medidas, estrategias y acciones que se integren al Programa Nacional;
lII. Formular un diagnóstico a partir del estudio de cada dependencia
o entidad de la Administración Pública Federal, respecto a su ubicación
actual, así como de sus órganos internos, unidades administrativas o insta-
laciones, dentro del contexto de la problemática de los asentamientos
humanos y el desarrollo urbano;
IV. Elaborar el diagnóstico respecto a la capacidad de los diversos
centros de población para ubicar en su territorio a las dependencias o
entidades correspondientes y precisar en su caso, los programas de acción
y propuestas de inversiones de desarrollo urbano que incrementen su
capacidad; y
V. Someter a la aprobación del Presidente de la República, el Pro-
grama Nacional de Desconcentración Territorial de la Administración
Pública Federal, los estudios de viabilidad específicos y las recomendacio-
nes que para cada caso se propongan.
ARTÍCULO 29 - L a s Secretarías de Estado, Departamentos Administra-
tivos, organismos descentralizados, empresas de participación estatal, insti-
tuciones nacionales de crédito, de seguros y de fianzas, organizaciones
auxiliares nacionales de crédito, fideicomisos, comisiones y comités, para la
elaboración del Programa, deberán:
1. Proporcionar a la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras
Públicas, la cooperación técnica que requiera, así como los informes y
datos que les solicite;
n. Coordinar sus actividades con la Secretaría citada en la elabora-
ción de los estudios de viabilidad correspondientes; y
III. Emitir opinión respecto del anteproyecto del Programa.
ARTÍCULO 3 9 - L a Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Pú-
blicas, para los efectos del presente Acuerdo, deberá de considerar la
opinión de los Coordinadores Sectoriales, en todo lo relativo a las entidades
de la Administración Pública Paraestatal agrupadas en los respectivos
sectores.
ARTÍCULO 4 9 - P a r a la formulación del Programa a que se refiere el

artículo 19, se atenderá a los siguientes criterios:
a) Las dependencias de las Secretarías de Estado y Departamentos
Administrativos, así como las Entidades Paraestatales o sus órganos o
unidades internas, cuyas funciones se realicen preponderantemente en una
zona geográfica, deberán establecerse en ella;
b) Cuando sus funciones se realicen en varias zonas geográficas o en
toda la República, deberán ubicarse en la zona que, de acuerdo con los
estudios que se realicen al efecto, ofrezca condiciones adecuadas para
cumplir sus funciones y donde mayores beneficios produzca para contribuir
al desarrollo equilibrado del país;
e) Las dependencias de las Secretarías de Estado y Departamentos
Administrativos, así como las Entidades Paraestatales o sus órganos o
unidades internas, que deban ubicarse en el interior del país, Y cuyas
funciones y servicios estén vinculados con los de otras instituciones, en
forma directa, deberán localizarse en la mayor cercanía posible; y
d) La reubicación se realizará en las ciudades que en cada caso se
determine; evitando el estímulo a conurbaciones que se consideren incon-
venientes.
ARTÍCULO SQ-A efecto de cumplir con el Programa Nacional de Des-
concentración Territorial, se requerirá de las siguientes acciones:
A. La Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, de-
berá:
1. Coordinar, supervisar y controlar la ejecución del Programa Nacio-
nal de Desconcentración Territorial de la Administración Pública Federal;
II. Ser órgano de consulta de las dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal en la materia;
III. Realizar visitas de inspección a fin de determinar el grado de
avance de la ejecución de los trabajos de desconcentración que se efectúen;
IV. Evaluar periódicamente la ejecución del Programa Nacional de
Desconcentración Territorial de la Administración Pública Federal, y sus
necesidades de actualización o reforma y mantener debidamente informado
al Ejecutivo Federal de su marcha; y
V. Celebrar convenios en materia de acciones e inversiones de des-
arrollo urbano con los gobiernos de las Entidades Federativas y de los
Municipios, con la participación correspondiente de las Dependencias
del Sector Público Federal y con la aprobación previa de las inversiones
respectivas, con el objeto de facilitar el establecimiento dentro de las En-
tidades Federativas de los órganos, unidades o instalaciones de las depen-
dencias y éntidades de la Administración Pública Federal.
. B. Las Secretarías de Estado, Departamentos Administrativos, orga-
nismos descentralizados, empresas de pattidpación esttatal, instituciones na..
eionales de crédito, de seguros y de fianzas, organizaciones auxiliares

nacionales de crédito, fideicomisos, comisiones y comités, satisfaciendo
internamente las formalidades que en su caso se requieran, deberán:
1. Realizar sus acciones en materia de desconcentración territorial,
con apego a las directrices y lineamientos de política general que determine
el Programa Nacional, y de acuerdo al Programa específico aprobado para
cada dependencia o entidad.
n. Coadyuvar en sus esferas de competencia, a la supervisión y con-
tral de la ejecución del Programa Nacional de Desconcentración Terri-
torial de la Administración Pública Federal; y
In. Otorgar a los trabajadores y empleados en los términos de la
legislación aplicable el máximo apoyo para facilitar su participación en
dicho Programa.
ARTÍCULO 6Q - P a r a arrendar, ubicar, adquirir, ampliar o construir
inmuebles destinados al uso de oficinas públicas, tanto de las instituciones
existentes como de las que se creen en el futuro, se requiere el dictamen
de la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas sobre su
localización física.
ARTÍCULO 79- La Secretaría de Programación y Presupuesto no hará
ninguna asignación de recursos, ni otorgará las autorizaciones de su com-
petencia sin contar con el dictamen favorable de localización física por
parte de la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas.
La asignación de recursos destinados para gasto corriente y para in-
versión será autorizada atento a lo previsto en el Programa Nacional
de Desconcentración Territorial de la Administración Pública Federal.
ARTÍCULO 8 9- Las entidades de la Administración Pública Federal
encargadas de construcción de viviendas, otorgarán en sus programas de
construcción, prioridad a las localidades en donde se reubiquen las unida-
des administrativas, para satisfacer las demandas que se generen con los
correspondientes traslados. Para dichos fines, establecerán la coordinación
necesaria con la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas.
ARTÍCULO 9Q - E I Ejecutivo Federal sólo determinará el destino de
bienes inmuebles cuando sea congruente con el Plan Nacional de Descon-
centración Territorial de la Administración Pública eFderal.
ARTÍCULO lO.-Por la naturaleza de las misiones que la Constitución
de los Estados Unidos Mexicanos señala al Ejército y Fuerza Aérea, este
Acuerdo no se aplicará a la Secretaría de la Defensa Nacional: la que en
esta materia actuará de acuerdo con sus propias necesidades y las órdenes
que dicte el Mando Supremo de las Fuerzas Armadas.
TRANSITORIOS
PRIMERO.-El presente Acuerdo entrará en vigor a partir del día si-
guiente al de su publicación en el "Diario Oficial" de la Federación.
SEGUNDO.-Se fija un plazo máximo de 60 días a partir de la entrada
en vigor del presente Acuerdo, para concluir los estudios previstos en la
fracción II del Artículo 1Q del presente mandamiento.
En caso de que las dependencias o entidades no concluyan y presenten
los trabajos específicos en el término indicado, la Secretaría de Asenta-
mientos Humanos y Obras Públicas procederá a realizarlos a efecto de
integrar los programas relativos.
TERCERO.-El Programa Nacional de Desconcentración Territorial de
la Administración Pública Federal deberá ser formulado dentro de los
120 días siguientes de la entrada en vigor de este Acuerdo.
CUARTo.-La Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas,
determinará los bienes inmuebles que se encuentren dentro del supuesto
del Artículo 28 de la Ley General de Bienes Nacionales, para los efectos
legales con·espondientes.
3. CoNSIDERACIONES EN TORNO AL PROGRAMA NACIONAL

DE DESCONCENTRACIÓN TERRITORIAL
En el considerando del acuerdo se destaca el hecho de los graves

desequilibrios que se han generado en el desarrollo económico del país a
consecuencia de la excesiva concentración de las actividades administra-
tivas, económicas y culturales en el Distrito Federal, y por la tendencia
del gobierno federal a aplicar el gasto público en pocas ciudades del país.
Queda manifiesta la preocupación de realizar los objetivos de una sana
política económica y social que debe basarse en el cabal aprovechamiento
de los recursos materiales y humanos, haciendo hincapié en distribuir éstos
equilibradamente en las distintas regiones del país. Resalta la necesidad
de repartir racionalmente el gasto y la inversión pública federal, así como
la de inducir e incentivar el crecimiento económico de aquellas regiones
que puedan convertirse en verdaderos polos de desarrollo por sus carac-
terísticas geográficas, económicas y sociales.
Por otra parte, se señala que la desconeentración administrativa puede
constituir uno de los instrumentos más importantes del gobierno federal
para coordinar con eficiencia las actvidadesentre las autoridades de la
Federación y los Estados y 'municipios. El Presidente de la República
expresó su convencimiento de la necesidad de fortalecer el régimen federal

mexicano a través de la desconcentración territorial y del estímulo a la
descentralización económica, lo que a su vez coadyuvaría a vigorizar
el mercado interno de los Estados, que participarían en mayor proporción
del gasto y la inversión pública.
El acuerdo transcrito incluye a todas las dependencias centrales y a
las entidades de la Administración Pública paraestatal. No obstante que
la doctrina del derecho administrativo sólo se refiere a los órganos de la
administración centralizada cuando habla de desconcentración, este acuerdo
sitúa también a las entidades paraestatales dentro del régimen de descon-
centración administrativa. Si bien esto último no se apega estrictamente
a la doctrina en materia de desconcentración, ni al artículo 17 en cuestión,
creemos que el Ejecutivo Federal tiene facultad para desconcentrar en el
territorio del país a las dependencias y entidades que considere pertinente.
La ubicación de una entidad paraestatal en la provincia mexicana o el
cambio de las oficinas de estas entidades fuera de la ciudad de México
no corresponde a una auténtica desconcentración en el sentido jurídico,
pero sí se puede incluir en la desconcentración de las dependencias cen-
trales porque éstas coordinan a las entidades paraestatales que están agru-
padas en los sectores definidos por el Presidente de la República.
4. Los REGLAMENTOS INTERIORES DE LAS SECRETARÍAS DE ESTADO

y DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS Y LA DESCONCENTRACIÓN
ADMINISTRATIVA
Los reglamentos interiores de cada una de las 16 Secretarías de Es-

tado y Departamentos Administrativos hacen referencia a la desconcen-
tración administrativa, casi de manera idéntica en su redacción. Así, por
ejemplo, el texto del artículo 54 del Reglamento Interior de la Secretaría
de Salubridad y Asistencia (D. O. 9-VI-1978) a la letra dice: "Para la
más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de la competencia
de la Secretaría de Salubridad y Asistencia, ésta podrá contar con órganos
administrativos desconcentrados que le estén jerárquicamente subordina-
dos, los cuales tendrán las facultades específicas para resolver sobre aquellas
materias y dentro del ámbito territorial que determinen la ley y sus regla-
mentos y, a falta de ellos, de conformidad con las normas que para ello
establezca el instrumento de su creación, el que deberá ser publicado
en el 'Diario Oficial' de la Federación.
"De acuerdo con las disposiciones relativas, la Secretaría de Salubridad
y Asistencia podrá confirmar, revocar, nulificar y revisar en su caso, las
resoluciones dictadas por el órgano desconcentrado."
Por su parte, el artículo 29 del Reglamento Interior del Departamento

de Pesca (D. O. 26-V-1977) dispone:
"Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de la
competencia del Departamento, éste podrá contar con órganos adminis-
trativos desconcentrados que le estarán jerárquicamente subordinados y a
quienes se otorgarán las facultades específicas para resolver sobre la ma-
teria y dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso, de
conformidad con las disposiciones legales aplicables y con las normas
que para ello establezca el instrumento de creación, el cual deberá ser
publicado en el 'Diario Oficial' de la Federación.
"El Departamento podrá confirmar, modificar, revocar, nulificar y re-
visar, en su caso, las resoluciones dictadas por el órgano desconcentrado,
cuando proceda legalmente."
5. APORTACIONES A LA DES CONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA
La desconcentración administrativa ha ocupado la atención de pres-

tigiados administrativistas de distintos países. La doctrina sobre este tema
se ha enriquecido en la última década, habiendo consenso en el sentido
que la desconcentración es primordialmente una técnica jurídica de orga-
nizar las dependencias centrales de la Administración Pública.
En México, esta práctica de organización ha sido muy rudimentaria y
por eso la doctrina no es muy abundante. Creemos que el maestro Serra
Rojas es quien ha escrito con mayor detalle sobre este tema. El doctor
Roberto Ríos Elizondo, en un artículo publicado en la revista NQ 27 del
Instituto de Administración Pública, hace un estudio muy serio sobre esta
innovación en nuestro régimen administrativo.
El Plan Nacional de Desarrollo Urbano, aprobado por el Presidente
de ~a República, contempla el importante programa de desconcentraciÓll
terntorial de la Administración Pública Federal (vid infra, capítulo del
artículo 37 de la~.O.A.P.F.). Debe señalarse que actualmente varias
Secretarías de Estado disponen de órganos desconcentrados en la provincia
mexicana. La Secretaría de Programación y Presupuesto tiene delegaciones
regionales y ha establecido los Comités Promotores de Desarrollo socio-
económico de los Estados. Las Administraciones Fiscales Regionales y las
Delegaciones del Registro Federal de Automóviles son órganos desconcen-
trados de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. La Secretaría de
Agricultura y Recursos Hidráulicos cuenta con delegaciones generales para
la atención de asuntos agrícolas e hidráulicos, y la Secretaría de Educación
Pública, a su vez, con delegaciones generales localizadas en la capital de
cada, entidad federativa,
En los siguientes párrafos se hace una serie de reflexiones sobre la des-

concentración, que se ha convertido en uno de los elementos fundamen-
tales del proceso de la reforma administrativa.
6. ELEMENTOS DE LA DESCONCENTRACIóN ADMINISTRATIVA
Es muy importante señalar a las cosas por su nombre, de allí la neceo

sidad de precisar los conceptos en materia de desconcentración. El término
desconcentración ha sido aceptado por la doctrina del derecho adminis-
trativo y de la ciencia de la Administración Pública.
Para Enrique Sayagués Laso, en su Tratado de Derecho Administrativo,
la desconcentración "consiste en confiar poderes a los agentes locales del
Poder Central, es decir, que la desconcentración se tipifica en los casos
en que a un órgano subordinado jerárquicamente se le confieren ciertos
poderes de administración para que los ejerza a título de competencia
propia bajo determinado contralor del órgano superior".
La desconcentración corresponde a un principio jurídico de derecho
público de organización de órganos centrales. Nace la desconcentración en
el momento en que un órgano central transfiere a un órgano inferior,
sujeto a su jerarquía, una esfera de competencia exclusiva, que puede con-
sistir en un poder de trámite o de decisión. En opinión de Rafael Entrena
Cuesta, "siempre que hay traslado de titularidad de la competencia de un
órgano superior a otro inferior entendemos que se efectúa una desconcen-
tración. Sin que, por tanto, estemos de acuerdo con quienes exigen para
ello que la competencia desconcentrada se atribuya al inferior con el
carácter de absolutamente exclusiva. Es cierto que si se da esta circuns-
tancia la desconcentración será mayor que si se atribuye la competencia
como relativamente exclusiva; pero ello no impide que también mediante
esta forma de atribución se esté desconcentrando.
"La consecuencia negativa es que no habrá desconcentración si 10 que
se transmite no es la titularidad de la competencia, sino tan sólo su ejercicio.
Por ejemplo, mediante delegación." 1 Los órganos desconcentrados nunca
podrán ocupar la cúspide de la administración, por lo que siempre se en-
cuentran subordinados a la jerarquía establecida por el órgano superior;
en cambio, su subordinación disminuye al ejercer atribuciones exclusivas.
Por su parte, Francis-Paul Benoit ha dicho que "la desconcentración
consiste en conferir ciertas competencias a colaboradores del ministro, pero
sin afectar al segundo elemento constitutivo de la centralización, a saber,
la subordinación de estos agentes respecto al ministro. Incluso desconcen-
1 Curso tie Derecho Administrativo, Editorial Tecnos, 5aied;, 1976, ppi ·1~7-188.
trada, la estructura permanece centralizada, pues estos agentes actúan a

título de representantes de la autoridad central y bajo su dirección","
La desconcentración será más perfecta en la medida que el Estado le
otorgue pleno reconocimiento como una organización técnica, capaz de
ejercer funciones decisorias en forma única o con poca intervención de los
órganos superiores. La desconcentración no implica nunca autonomía,
pues la propia naturaleza jurídica de la organización central no la permite.
El término de desconcentración administrativa es correcto y su tendencia
es configurar, dentro de la ortodoxia administrativa, un sistema con ele-
mentos propios bien definidos. La desconcentración debe propender a la
creación de órganos permanentes, ya que la causa y los fines de este prin-
cipio jurídico de organización no obedece a la creación de órganos tran-
sitorios.
Manuel María Diez afirma que "la desconcentración es un sistema de
organización administrativa, en el que el poder de decisión, la compe-
tencia para realizar los actos jurídicos que corresponden a la persona pública,
son atribuidas en forma permanente a órganos que le están subordinados
jerárquicamente"."
En nuestro país la desconcentración administrativa es susceptible de
llevarse a cabo en todas las entidades de la Administración Pública centra-
lizada y paraestatal. Dado que la desconcentración no presupone la crea-
ción de personas morales de derecho público, el contenido y alcance del
proceso de desconcentración puede llevarse a cabo en la medida que el
Presidente de la República y los titulares de las entidades centralizadas
y paraestatales lo deseen. A pesar que el artículo 17 de la L.O.A.P.F. se
refiere a la desconcentración sólo en lo referente a las Secretarías de Estado
y a los Departamentos Administrativos, es posible reubicar en el territorio
nacional y ampliar las facultades a las entidades de la administración
paraestatal, con fundamento en el artículo 9 9 de esa misma ley.
7. LA DELEGACIÓN DE ATRIBUCIONES Y LA DES CONCENTRACIÓN

ADMINISTRATIVA
Es importante distinguir entre la figura jurídica de la delegación de

atribuciones y la desconcentración administrativa. En el capítulo del ar-
tículo 16 se señalan las diferencias esenciales.
2 Derecho Administrativo Francls, Instituto de Estudios Administrativos, Madrid,

1977, p. 125.
a Deruht> Administrttlivo, 'tomó n, pp. n y siga.
10
8. CARACTERÍSTICAS DE LA DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA

EN MÉXICO
A continuación se enumeran las características de la desconcentración

administrativa en nuestro país.
A. En relación a los órganos centrales:
a) Tienen organización jurídica propia;

b) Se reservan amplias facultades de decisión, vigilancia y control
sobre sus órganos desconcentrados;
e) Fijan las políticas de sus órganos desconcentrados para man-
tener una inteligente administración, estando obligados a co-
municárselas con toda oportunidad.
B. En relación a los órganos desconcentrados:
a) No gozan de autonomía económica y legal; nunca podrán

ocupar la cúspide de la administración;
b) Participan de la competencia natural de los órganos superiores; .
e) Nacen al derecho público por medio de una ley, un decreto o
un acuerdo del Ejecutivo Federal, o por acuerdo de los Secre-
tarios de Estado o de los Jefes de los Departamentos Adminis-
trativos;
d) Por ser parte de los órganos centrales, sus erogaciones corren
a cargo del Presupuesto de Egresos de la Federación o del De-
partamento del Distrito Federal;
e) Sólo pueden quitárseles sus atribuciones por disposición de un
acto como el que las originó;
f) Por ser sus atribuciones desconcentradas de carácter irrenun-
ciable, sus titulares son igualmente responsables que los titulares
de los órganos superiores;
g) Deben ejercer sus atribuciones desconcentradas atendiendo a
la materia específica y en un determinado territorio.
El conocido tratadista Juan Luis de la Vallina Velarde ha escrito sobre

la desconcentración, lo siguiente: " .•. podemos entender por desconcen-
tración aquel principio jurídico de organización administrativa, en virtud
del cual se confiere con carácter exclusivo una determinada competencia
a uno de los órganos encuadrados dentro de la jerarquía administrativa,
pero sin ocupar la cúspide de la misma. Del anterior concepto puede de-
ducirse que para la existencia del principio de desconcentración dentro

de la administración pública, será necesaria la concurrencia de los siguien-
tes elementos o presupuestos: 1. La atribución de una competencia en
forma exclusiva; 2. A un órgano que no ocupe la cúspide de la jerarquía,
pero que esté encuadrado dentro de la misma; 3. Un ámbito territorial
dentro del cual el órgano ejerza la competencia que le es atribuida. Este
tercer requisito no es necesario que se dé en toda desconcentración, sino
solamente en la llamada periférica, y por ello no queda representado en el
concepto de desconcentración que se ha dado","
La desconcentración administrativa en nuestro país ha revestido las
formas de delegaciones, instituciones, juntas, institutos, consejos, comités,
patronatos, uniones, comisiones, etc. Estas formas administrativas no están
muy precisadas jurídicamente, pero no puede negarse que ha habido
grandes avances.
9. LA DES CONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA y EL FEDERALISMO
El federalismo, excelencia política y jurídica del Estado mexicano, no

consiste en la simple diferenciación de Estados soberanos y voluntad
federada; su justificación política y constitucional no radica en su sola
enunciación en el código político fundamental. La vigencia del federalismo
se comprueba en la práctica cotidiana de las entidades políticas del Estado
mexicano. El federalismo se vivifica y adquiere pleno sentido cuando res-
peta no sólo la soberanía de los Estados -pues ésta, en todo caso, sería
sólo una virtud negativa--, sino también cuando promueve en los Estados
y municipios una vida política, jurídica y económica de mayor altura y
cuando interpreta los auténticos anhelos populares, sensibilizando las más
peligrosas fisuras de la sociedad. En última instancia, el federalismo tiene
como meta la integración total del país.
La desconcentración administrativa como modalidad típica e innova-
dora de administración en la organización y actividad del Estado robustece
forzosamente el federalismo al captar y satisfacer de forma más exacta las
aspiraciones populares. Cuando esto acontece, la función del Poder Eje-
cutivo Federal se dirige a cumplir en todas sus formas de actividad con las
demandas más importantes que mejoren la calidad de vida de los go-
bernados.
Por lo que respecta a los municipios, que de acuerdo con el artículo 115
constitucional son la base de la división territorial y de la organización
política de los Estados, no puede desconocerse la tragedia de casi todos
4 Cit. pos. A Serra Rojas, Derecho A,dministrativo, Editorial Porrúa, S. A., Ba, ed.,
tomo primero, p. 4-86.
ellos, munIcIpIoS paupérrimos y con estructuras administrativas general-

mente inoperantes. La organización política del país no puede depender
de la forma económica y administrativa de los actuales municipios. Me-
diante saludable organización y prácticas administrativas más flexibles,
ágiles y oportunas, la desconcentración indudablemente puede enriquecer
a los municipios al convertir aquellos lugares donde haya órganos descon-
centrados, en auténticos polos de desarrollo. La desconcentración reper-
cute en el empleo, en la producción de bienes y servicios y tecnifica y
coadyuva a una más plena capacitación de las autoridades municipales.
La desconcentración une sus esfuerzos a los de los municipios para los
planes sectoriales, regionales y nacionales de desarrollo económico y social;
capta información de los municipios para la elaboración de programas de
gobierno, y a la vez puede proporcionar a las autoridades municipales
información de mucha utilidad. Por todo ello, creemos que la desconcen-
tración fortalece al municipio mexicano, es decir, a la base del federalismo.
Los enemigos de la desconcentración administrativa argumentan que
un proceso de desconcentración, al ampliar las funciones, atenta contra la
teoría del federalismo rígido. La excesiva actividad de los órganos federa-
les de la administración -sostienen- hace creer a los habitantes de un
país que deben contar más con el gobierno federal que con los gobiernos
de los Estados. Consideramos que dichos argumentos carecen de objeti-
vidad a la luz de la teoría constitucional. La Constitución Política del
país señala las facultades reservadas a la Federación y otorga a los Estados
las facultades que no estén expresamente reservadas a ésta. En un proceso·
de desconcentración no se trata de invadir la esfera de la soberanía estatal
sino de coordinar inteligentemente a las autoridades federales con las es-
tatales para el logro de sus respectivas políticas.
10. LAS CIENCIAS SOCIALES Y LA DESCONCENTRACIÓN
La desconcentración administrativa impacta las estructuras de la Ad-

ministración Pública al dividir el territorio nacional en jurisdicciones
específicas donde actúan los órganos desconcentrados y al distribuir las
facultades y funciones que los órganos centrales tienen atribuidas en forma
exclusiva. Es un error pensar que el éxito de la desconcentración se puede
lograr con la sola aportación de los técnicos en la ciencia de la adminis-
tración, ya sea pública o privada. Lo ideal es que la desconcentración no se
limite a una simple técnica de organización administrativa sino que, en un
sistema democrático y federal, llegue a configurarse dentro de un esquema
filosófico y social nutrido de los mejores principios de las teorías sobre el
gobierno, la económía y la vida social. .
En toda división de facultades y funciones el problema más común es

casi siempre de carácter "funcional", y ello debido a la dificultad de esta-
blecer los "niveles y relaciones recíprocas". La jerarquía siempre es impor-
tante porque marca el orden y la unidad de la administración, pero no
debe quedarse como simple técnica de las relaciones jerárquicas, ya que
sólo constituiría una solución a medias. Creemos que el problema puede
resolverse con las aportaciones conjuntas de otras ciencias, fundamental-
mente del derecho y la política.
La desconcentración trae aparejada una organización administrativa
por zonas geográficas determinadas donde deben realizarse ciertas fun-
ciones, mezclando la organización por zona y por función, no distinguién-
dose muchas veces con claridad al momento de la ejecución. La teoría
constitucional y administrativa, la economía, la sociología, la geografía
y las comunicaciones desempeñan un papel muy importante en la des-
concentración.
11. LA DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA COMO ALTERNATIVA

AL EXCESIVO CENTRALISMO
La Administración Pública Federal ha sentido un especial apego a la

jerarquía y a la centralización, argumentando que esto es necesario para
mantener el orden, la unidad administrativa y la eficiencia en el cum-
plimiento de las tareas gubernamentales. Este punto de vista tiene algunos
aspectos muy válidos y algunos muy negativos también. El acuerdo de
desconcentración del Presidente de la República, de fecha 16 de enero
de 1978, se inclina teóricamente a favor de una desconcentración para
disminuir un excesivo y perjudicial centralismo. Pensamos que esta pers-
pectiva presidencial es muy interesante y objetiva, y que la fiscalización
democrática y la eficiencia en la prestación de los servicios y en la pro-
ducción de bienes por parte de organismos y empresas descentralizadas
podrían ser más eficientes mediante un proceso integral de desconcentra-
ción. El país requiere que el ejercicio de las facultades y funciones admi-
nistrativas por los funcionarios públicos sea más pleno y libre en la periferia
de la organización. La experiencia administrativa en México ha dejado
ver los serios vicios y deficiencias de un centralismo abrumador, como es el
caso de las entidades de la Administración Pública Federal. Ya Gabino
Fraga ha sostenido ,que "una de las formas de atenuar todos esos incon-
venientes de Ia centralización .4a sido el procedimiento técnico jurídico
de la desconcentración adminfstrativa que consiste •. C••• ), en la delega-
ción de facultades· de los órganos superiores en favor de órganos inferiores
internos de la misma Administraci6rt o en organismos externos 'a ella
distribuidos en regiones geográficas adecuadas, pero que en todos los casos

quedan sujetos al poder jerárquico de la autoridad central. Con tal dele-
gación las autoridades superiores se descargan de una buena parte de las
múltiples labores de su competencia y permite a autoridades de nivel
inferior tomar decisiones rápidas y oportunas en beneficio de la agilidad
y eficiencia en el despacho de los asuntos y consecuentemente en beneficio
de los administrados". 5
Tanto la centralización como la desconcentración obedecen a un prin-
cipio de "ubicación de poder", ubicación que implica aspectos territoriales,
jurídicos y de grupos humanos. El medio ambiente impone cambios físicos
e ideológicos a fin que quienes ocupan el poder puedan cumplir con las
exigencias de sus gobernados. Un sistema de organización administrativa
rígido no permite la adaptación de sus subsistemas a los cambios que se
producen en toda interacción humana y gubernamental.
La experiencia histórica ofrece un argumento muy poderoso para iniciar
con ánimo un proceso de desconcentración: ("11 épocas de graves dificul-
tades, la administración excesivamente centralizada ha inducido al derrum-
bamiento de las estructuras administrativas y políticas de la sociedad. En
el fondo de las revoluciones inglesa, americana, francesa y rusa hubo un
elemento común de causa en las confusiones y complejidades originadas
por los embrollos administrativos.
Uno de los errores en que han incurrido algunos países en sus procesos
de reforma administrativa ha consistido en sostener el principio de rigidez
administrativa. Brooks Adams hace más de 25 años afirmó que si los admi-
nistradores públicos no apreciaron el valor de la flexibilidad administrativa
se debió, más que nada, al "aislamiento intelectual propio de la especia-
lización". Merriam observó: " ... al final, el sistema sobrecentralizado es
causa de su propia muerte, aplastado por las imposibles cargas que se ha
dispuesto a soportar. Todas sus buenas intenciones no evitarán la catás-
trofe". Una inteligente política de desconcentración puede constituir la
mejor solución a las posibles crisis de la administración.
12. IMPORTANCIA DE ADAPTAR LA DESCONCENTRACIÓN

A LAS PECULIARIDADES DE LAS ENTIDADES
FEDERATIVAS
Nos inclinamos por un proceso de desconcentración, pero creemos que

el contenido y alcance de esta organización deben resolverse en función de
las características peculiares de cada entidad paraestatal,en~oncord~eia
con SUS propios objetivos y circunstancias especiales, prev~endo}t posible
5 Derecho Administrali'lio, Editorial Porrúa, S. A., 16a.ed., p. 199.
adaptación de dicha entidad a las variantes circunstancias políticas, eco-

nómicas y sociales.
Un punto muy importante en el proceso de desconcentración es dis-
poner de los elementos constitutivos de la organización administrativa,
de manera que puedan aprovecharse íntegramente todos los recursos
técnicos y humanos, a fin de que las distintas áreas de la administración
y los grupos humanos destinatarios de los bienes y servicios no queden
deficientemente articulados con el conjunto de la Administración PÚ-
blica Federal.
Lo esencial es evitar que la Administración Pública sufra desequilibrios
graves por los cambios políticos y sociales que pueda experimentar el país.
La desconcentración administrativa debe poner especial cuidado en
ajustar las políticas nacionales a las de los Estados, siendo necesario que
la Administración Pública Federal ajuste su política administrativa a las
peculiaridades geográficas, idiosincráticas, económicas y sociales de las dis-
tintas entidades federativas.
La estructura geográfica de un estado, su aspecto montañoso y desér-
tico, las peculiaridades de su clima y de su suelo, sus variaciones clima-
tológicas, sus sistemas de comunicación, sus costumbres sociales, deben ser
elementos tomados en cuenta en toda política de desconcentración. Cuando
se adoptan las políticas de desconcentración, los administradores deben
estar conscientes que el éxito de las políticas nacionales depende de si la
administración se adapta con inteligencia o no a las características espe-
cíficas de las zonas donde va a operar la desconcentraci6n.
13. LA DES CONCENTRACIÓN y LAS POLÍTICAS LEGISLATIVAS
La desconcentración administrativa llevada a cabo con un alto grado

de eficiencia puede evitar el fracaso y la frustraci6n de excelentes políticas
legislativas. E. Pendleton Herring dice: "La rama administrativa del
gobierno no puede mantener un equilibrio en una sociedad dinámica,
pero puede hacer mucho por clarificar y llevar a efecto los propósitos
declarados por nuestros legisladores. La calidad de nuestros funcionarios
y la eficiencia de su organización determinarán en gran parte la acertada
aplicación de aquellas políticas encaminadas a proporcionar el bienestar
general."
De hecho, en muchas ocasiones el espíritu de las leyes es susceptible de
llevarse a la práctica, pero sus esquemas ideales se obstruyen y nulifican
por una deficiente técnica administrativa. En nuestra opinión, la deseon-
centraci6n administrativa debe constituir un soporte básico que respalde
los esquemas ideales de la teoría política y de la acci6n legislativa.
Es necesario evitar el desacierto de crear un funcionalismo fuera de la

legalidad. El funcionario público tiene que revestir todos sus actos de una
absoluta legalidad, conforme a lo establecido en las leyes y los tribunales
judiciales. El éxito de la desconcentración administrativa depende de una
eficiente funcionalidad y, fundamentalmente, de un estricto aPego a la
Constitución y a las leyes. Soslayar la legalidad podría orillar al funcionario
a una concepción mecanicista de la Administración Pública, por lo que es
indispensable ajustar el proceso de desconcentración al esquema jurídico
nacional.
14. FISCALIZACIÓN DE LOS GRUPOS DESCONCENTRADOS
En cuanto a las políticas de fiscalización, éstas deben llevarse a cabo

por funcionarios del centro y sobre zonas reducidas donde operen los
órganos Periféricos. Esto permite que el funcionario central "contralor y
fiscalizador" esté en un constante contacto, tanto con los funcionarios
de la Periferia, como con los órganos del centro, pudiendo estar al tanto del
desempeño de las actividades desconcentradas. Cuando los órganos centra-
les no ejercen una fiscalización oportuna e inteligente, pueden originarse
contradicciones y duplicaciones administrativas, lo que impide el 'éxito
de una política nacional.
Cuando las políticas de mando de los altos órganos centrales son pre-
cisas y la política de fiscalización sobre los órganos de la periferia no es
asfixiante, no debe temerse a la influencia de los grupos locales de presión.
Un posible remedio para evitar las influencias negativas pudiera consistir
en dividir al territorio nacional, para efectos de desconcentración, no sólo
por Estados enteros, sino por regiones geográficas determinadas, desalen-
tando con ello las sutiles formas de presión como la adulación, los favores
sociales, la ayuda personal, etc. Por otra parte, no siempre la opinión de los
grupos locales resulta perjudicial a la administración. Si estos grupos son
realmente representativos de un gran sector, qué mejor que los funcionarios
de la periferia en contacto con ellos analicen las situaciones concretas.
No es posible que los órganos centrales lleguen a juicios objetivos sobre
los éxitos o fracasos de sus órganos periféricos, si no otorgan a éstos un gran
margen de ensayo y error. Por eso es conveniente estudiar la posibilidad
que los funcionarios de la Periferia puedan ejercer amplias facultades
discrecionales. Este ejercicio permite mejores ajustes en las atribuciones
de estos funcionarios. Además es necesario que exista un clima de con-
fianza y ,libertad para alentar el uso de la iniciativa personal de los admi-
nistradores.
15. CONSIDERACIONES MARGINALES SOBRE LA DE S CONCENTRACIÓN

ADMINISTRATIVA
Muchos proyectos regionales han fracasado por la escasa y conflictiva

relación de la administración federal con la estatal y la municipal. Los
municipios se encuentran dominados por los Estados; éstos se sienten
incomprendidos por la Federación, y a la vez que solicitan su ayuda, se
rebelan contra muchos de sus proyectos, argumentando que no se les tomó
en cuenta para su formulación. La desconcentración administrativa inteli-
gentemente planeada permite que las autoridades federales se enteren
objetivamente de las necesidades municipales y estatales. Los Estados en-
cuentran localmente la posibilidad de un diálogo permanente, de funcio-
nario a funcionario, lo que les permite exponer mejor sus problemas. Los mu-
nicipios pueden encontrar en la Federación a un defensor ante la invasión por
la autoridad estatal. Todo esto posibilita la formulación de proyectos con más
elementos objetivos y realistas, adaptándolos a las políticas nacionales de
desarrollo.
ARTICULO 18
1. Funciones del Reglamento Interior de las Secretarías y Depar-

mentos de Estado.
ARTÍCULO 18.-En el reglamento interior de cada una de las Secre-

tarías de Estado y Departamentos Administrativos, que será expedido por
el Presidente de la República, se determinarán las atribuciones de sus
unidades administrativas, así como la forma en que los titulares podrán
ser suplidos en sus ausencias.
1. FUNCIONES DEL REGLAMENTO INTERIOR DE LAS SECRETARÍAS

y DEPARTAMENTOS DE ESTADO
En relación a este artículo, es necesario aclarar que la esfera de com-

petencia de los órganos centrales no proviene de los reglamentos interiores,
sino de la L.O.A.P.F. Dicha ley establece las atribuciones específicas de
cada uno de los órganos de la administración, mientras que los reglamentos,
en base a ella, distribuyen las funciones entre las unidades administrativas.
Al comentar el artículo 12 de la L.O.A.P.F. afirmamos que la facultad
de expedir reglamentos es propia y exclusiva del Presidente de la Repú-
blica, de conformidad con la fracción 1 del artículo 89 constitucional. Los
reglamentos interiores no pueden aumentar ni reducir el contenido de la
Ley Orgánica mencionada, pues de lo contrario dichas disposiciones regla-
mentarias serían nulas. El reglamento pormenoriza la ley a fin de facilitar
su cumplimiento.
La función del reglamento es establecer el reparto de funciones otor-
gadas previamente en la ley habilitante, pues resultaría impráctico por
razones técnicas que dicha ley entrara en consideraciones detalladas.
Los reglamentos interiores establecen las unidades administrativas que
.componen un órgano central. A pesar de la heterogeneidad de funciones
de esas unidades, existe orden y uniformidad. El principio jurídico de jerar-
quía, consignado en la ley, permite una coherencia administrativa y un
orden técnico, y posibilita el fiel cumplimiento del principio de legalidad.
La jerarquía mantiene el principio formal de autoridad de las distintas

unidades administrativas.
Los reglamentos interiores precisan la forma en que deben ser suplidos
los titulares en casos de ausencia. Estas suplencias tienen por objeto pre-
servar el principio de la jerarquía administrativa, evitando que se pierda
la subordinación jerárquica. El funcionamiento técnico de un órgano de-
pende fundamentalmente del orden legaL En la misma medida en que se
interrumpan los lazos de subordinación se viola el principio de legalidad.
Un órgano administrativo cumple diversas funciones: legales, financieras,
técnicas, etc. Los reglamentos interiores establecen las funciones para que
las distintas actividades puedan cumplirse con eficiencia.
Finalmente, debe señalarse que los reglamentos interiores facilitan al
Ejecutivo Federal el desempeño de sus atribuciones. Sin ellos sería casi
imposible que el Ejecutivo Federal pudiera llevar a efecto su cometido.
Estos ordenamientos constituyen la fuente más importante del derecho
administrativo y de la actividad de la Administración Pública.*
* A prop6sito de los reglamentos existe una copiosa bibliografía. Recomendamos

los siguientes textos: Tratado de Derecho Administrativo, 7a.ed. volumen 1, de Fer-
nando .Garrido Falla (pp.. 290-302); Curso de Derecko4tJministralivo, la. reimpresi6n
de Eduardo Gama de Enterria y Tomás-Ramén }?emáQdez (pp. 99·132); Tratado de
Derecho Administrativo, 3a. ed. de J. A. Garcia-Trevijano Fos (pp. 279~307).
ARTICULO 19
1. Los manuales de organización.-2. Contenido de los manuales de

organización.-3. Los manuales de organización y su publicación.
ARTÍCULO 19.-El titular de cada Secretaría de Estado y Departa-

mento Administrativo expedirá los manuales de organización, de proce-
dimientos y de servicios al público necesarios para su funcionamiento, los
que deberán contener información sobre la estructura orgánica de la depen-
dencia y las funciones de sus unidades administrativas, así como sobre los
sistemas de comunicación y coordinación y los principales procedimientos
administrativos que se establezcan. Los manuales y demás instrumentos
de apoyo administrativo interno, deberán mantenerse permanentemente
actualizados. Los manuales de organización general deberán publicarse
en el Diario Oficial de la Federación. En cada una de las dependencias y
entidades de la Administración Pública Federal, se mantendrán al corriente
los escalafones de los trabajadores y se establecerán los sistemas de estímulos
y recompensas que determine la ley y las condiciones generales de trabajo
respectivas.
1. Los MANUALES DE ORGANIZACIÓN
Los manuales de organización tienen mucha importancia para las Se-

cretarías de Estado y los Departamentos Administrativos. La abrogada
Ley de Secretarías y Departamentos de Estado expresaba en el segundo
párrafo de su artículo 28, lo siguiente:
"El titular de cada dependencia expedirá los manuales de Organiza-
ción y de Procedimientos necesarios para su mejor funcionamiento, los que
deberán contener información sobre la estructura orgánica y la forma de
realizar las actividades de sus diversas unidades administrativas, así como
sobre los sistemas de comunicación y coordinación y los principales proce-
dimientos administrativos que se establezcan. Los manuales y demás ins-
trumentos de apoyo administrativo interno, deberán mantenerse ,perma-
nentementeactualizados."
Podemos. obsetVat .que el artículo 19 de la L.O;A:P.F.~ cprf~A
diente al articulq28 citado, .señala además~to:
"Los manuales de organización general deberán publicarse en el Diario

Oficial de la Federación. En cada una de las dependencias y entidades de
la Administración Pública Federal, se mantendrán al corriente los escala-
fones de los trabajadores y se establecerán los sistemas de estímulos y
recompensas que determine la ley y las condiciones generales de trabajo
respectivas."
El manual de organización es un documento de gran importancia de-
bido a que establece con precisión las funciones encomendadas a cada
una de las unidades administrativas de las Secretarías y Departamentos.
Este manual no puede exceder las facultades que la L.O.A.P.F. atribuye
a cada una de las Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos,
como tampoco puede contravenir alguna disposición del reglamento in-
terior. Ya hemos asentado que los reglamentos interiores sólo pueden ser
expedidos por el Presidente de la República; en cambio, los manuales
de organización los expiden los Secretarios y los Jefes de los Departamentos
Administrativos. El manual de organización se elabora siempre con base
en la L.ü.A.P.F. y en los reglamentos interiores de las Secretarías y Depar-
tamentos. El manual coadyuva al cumplimiento del principio de legalidad
que debe revestir todo acto que emane de las citadas dependencias; ordena
las acciones que deben realizar las distintas unidades administrativas con
fundamento en las leyes, los reglamentos, los acuerdos, etc.
2. CoNTENIDO DE LOS MANUALES DE ORGANIZACIÓN
El manual de organización de cada Secretaría o Departamento debe

comprender, respecto de dichas dependencias, los siguientes títulos:
a) Sus antecedentes. En virtud de los cambios que ha experimen-

tado la Administración Pública Federal, es necesario narrar algunos datos
históricos de la Secretaría o Departamento correspondiente.
b) Sus relaciones con las demás entidades del sector público a través
de sus tareas permanentes y fundamentales. Las Secretarías de Estado
y los Departamentos Administrativos son órganos administrativos para el
despacho y auxilio del Ejecutivo Federal, en los términos de la L.ü.A.P.F.
Esta ley fija los instrumentos con que cuenta el Ejecutivo para cumplir
sus tareas, especificando las relaciones de las distintas dependencias y
entidades entre sí. El manual de organización debe señalar en detalle
las funciones de cada una de las unidades administrativas y el tipo de
relación que pueden tener con las unidades de otras. dependencias centrales.
c) Las bases legales de su funcionamiento. Debe contener las normas

constitucionales y las leyes federales ordinarias en que fundamenta su
actividad.
d) Decretos, acuerdos y convenios. De preferencia debe mencionar los

decretos, acuerdos y convenios que más interesen a la Secretaría o Depar-
tamento.
e) Sus atribuciones. El manual de organización debe contener las

atribuciones de las distintas unidades administrativas, así como las de la
Secretaría o Departamento en su conjunto.
f) Su estructura orgánica. El manual debe presentar en forma grá-

fica la organización interna de la dependencia, a fin de que se puedan
precisar los campos de acción de las diversas unidades que la componen,
mostrando los flujos y canales de comunicación y autoridad que existan
en dichas unidades.
g) Sus funciones. Al igual que la estructura orgánica, la claridad de

las funciones que lleva a cabo cada dependencia permite que los deman-
dantes de algún servicio puedan dirigirse a la unidad competente ante la
cual deban ejercer sus derechos y cumplir correctamente con sus obli-
gaciones.
3. Los MANUALES DE ORGANIZACIÓN Y SU PUBLICACIÓN
La publicación obligatoria de los manuales de organización en el Diario

Oficial de la Federación permite que los funcionarios, empleados y pú-
blico en general se enteren, en forma clara y precisa, de las funciones
encomendadas a las unidades administrativas de cada dependencia y de los
distintos procedimientos administrativos a seguir.
Por otra parte, mantener al corriente los escalafones de los trabajadores
y establecer sistemas de estímulo y recompensas en cada dependencia gu-
bernamental obedecen a la necesidad de contar con personal capacitado
y estimulado, que realice con mayor eficiencia las actividades de la Admi-
nistración Pública Federal.
ARTICULO 20
1. Los servicios de apoyo en las Secretarías de Estado y Departa-

mentos Administrativos.-2. Promoción y coordinación de la Re-
forma Administrativa.-3. Establecimiento de unidades de progra-
mación en las Secretarías y Departamentos.-4. Programas de la
Reforma Administrativa.-5. Implementación de las medidas nece-
sarias para agilizar la toma de decisiones en las dependencias y
entidades.-6. Acuerdo presidencial que establece la semana laboral
de cinco días para los trabajadores del sector público federaI.-
7. Etapas de la Reforma Administrativa.-8. Coordinación de las
actividades de informática de las Secretarías y Departamentos de
Estado.
ARTÍCULO 20.-Las Secretarías de Estado y los Departamentos Admi-

nistrativos establecerán sus correspondientes servicios de apoyo adminis-
trativo en materia de planeación, programación, presupuesto, informática
y estadística, recursos humanos, recursos materiales, contabilidad, fiscali-
zación, archivos y los demás que sean necesarios, en los términos que fije
el Ejecutivo Federal.
1. Los SERVICIOS DE APOYO EN LAS SECRETARÍAS DE ESTADO

y DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS
El contenido de este artículo parece ser el resultado de una seria re-

flexión sobre los graves problemas que se venían suscitando en la Admi-
nistración Pública Federal a causa de la falta de programación y congruen-
cia de las acciones de las dependencias. Esta disposición contempla la
necesidad de establecer una serie de servicios de apoyo dentro de las depen-
dencias centrales de la Administración Pública, con el fin de concatenar
técnica y racionalmente los distintos procesos administrativos.
Los servicios de apoyo administrativo se han venido instrumentando
con mayor precisión en los últimos años. El Ejecutivo Federal creyó con-
veniente que la creación de las unidades de apoyo administrativo se
contemplara en una disposición orgánica. Existe ahora la intención de
perfeccionarlas y adecuarlas a la reorganización de las funciones de la admi-
nistración, convirtiéndolas en eficientes instrumentos administrativos de

ayuda en las complejas tareas encomendadas a las Secretarías de Estado
y a los Departamentos Administrativos. Estas unidades han recibido un
fuerte impulso en la reforma administrativa del gobierno actual.
Dada la importancia de los servicios de apoyo en la reforma adminis-
trativa, a continuación hacemos unos breves comentarios al respecto.'
2. PROMOCIÓN y COORDINACIÓN DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA
El establecimiento de la Secretaría de la Presidencia en 1958 marcó

el inicio jurídico de lo que habría de convertirse en el actual programa de
reforma administrativa del Ejecutivo Federal. Sin embargo, no fue sino
siete años más tarde, en abril de 1965, que esta nueva Secretaría, una vez
resuelto el funcionamiento normal de las demás áreas que tenía encomen-
dadas por la ley, decidió establecer la Comisión de Administración Pública
para iniciar la promoción y coordinación de la reforma administrativa.
Por acuerdo presidencial de marzo de 1965, la Secretaría de la Presi-
dencia solicitó a todas las entidades públicas la información que serviría
de base a las actividades de programación durante el periodo 1965-1970,
los lineamientos de política de cada una, los problemas nacionales y re-
gionales que tratarían de resolver, las metas por alcanzar, los medios y
recursos financieros que requerían para lograrlos y las necesidades de la
población que atenderían.
La Comisión de Administración Pública fue sustituida por la Dirección
General de Estudios Administrativos, que inició funciones el 1Q de febrero
de 1971. Esta Dirección elaboró las bases para el programa de reforma
administrativa del Poder Ejecutivo Federal para 1971-1976.
A principios del sexenio 1971-1976, el Ejecutivo Federal escuchó las
opiniones de quienes tenían a su cargo responsabilidades directamente
relacionadas con las tareas de reforma, así como de quienes habían for-
mado parte de la Comisión de Administración Pública y decidió establecer,
de una manera institucional y obligatoria, las unidades de organización y
métodos (UOM) en todas las dependencias del sector público. Se decidió
que dichas unidades sólo podrían tener un efecto adecuado si se les en-
marcaba dentro de un mecanismo de participación en el que estuvieran
representados tanto los titulares como las principales unidades operativas
de cada dependencia.
Sobre este particular, el Presidente de la República expidió un acuerdo
que estableció las bases para la promoción y coordinación de las refonnas
1 Véase también Carrillo Castro, Alejandro, La Reforma Administrativa en México,
Instituto Nacional de Administración Públial, 1975, pp, 99 Y siga.
administrativas del sector público federal, habiéndose publicado en el

Diario Oficial de la Federación el día 28 de enero de 1971. El Ejecutivo
Federal señaló asimismo que el Gobierno de la República tenía como im-
perativo constitucional la responsabilidad de impulsar, mediante el creci-
miento económico, la redistribución del ingreso y la ampliación de los
servicios públicos, así como el mejoramiento de las condiciones generales
de vida de la población. El Ejecutivo reconoció que la complejidad de un
país en proceso de modernización exige niveles óptimos de eficacia en los
trabajos del sector público, de allí la necesidad de reformar algunas estruc-
turas y sistemas administrativos y de seleccionar y capacitar al personal
federal.
El Presidente de la República consideró que la reforma administrativa
debe ser congruente con las metas y los programas que persigue el país,
tomando en cuenta que el gobierno federal debe contribuir a la descentra-
lización económica, a la elevación de la productividad, y al incremento
de la justicia social. El acuerdo perseguía que la actividad administrativa del
Estado se realizara con mayor eficiencia, y por ello era necesario contar,
tanto con la participación de los servidores públicos, como con la partici-
pación comprometida de las dependencias centrales y entidades para-
estatales.
El acuerdo ordenaba se establecieran comisiones internas de adminis-
tración en cada una de las Secretarías y Departamentos de Estado, así
como en los organismos descentralizados y empresas de participación
estatal.
También se disponía el establecimiento de unidades de organizaci6n y
métodos que tuvieran como propósito asesorar técnicamente el plantea-
miento y la ejecución de las reformas que dependieran directamente del
titular de cada dependencia o del funcionario en el que se hubiere delegado
la autoridad suficiente en materia de coordinación y racionalización ad-
ministrativa.
El acuerdo otorgó, a la antigua Secretaría de la Presidencia, la pro-
moción y coordinación de las reformas administrativas del sector público
federal, así como la compatibilizaci6n de los propósitos que por ellas se
perseguían.
Como puede observarse, este pronunciamiento administrativo presi-
dencial sentó sólidas bases en el proceso de reforma administrativa,
3. ESTABLECIMIENTO DE UNIDADES DE PROORJ\MACIÓl'i

EN LAS SECRETARiAS y DEPARTAMENTOS
Posteriontíente, otro acuerdo ·presiqencial .. orden6 establecer en jodas

las dependencias, organismos descentralizados.y empresas departicipaciÓll
11
estatal, unidades de programación (UP) que permitieran vincular las

tareas de la reforma administrativa con los objetivos y metas, tanto de cada
dependencia como del sector público en su conjunto, habiéndose publicado
en el Diario Oficial de la Federación el día 11 de marzo de 1971. El
acuerdo pretendía acelerar el desarrollo total del país y fortalecer la auto-
suficiencia económica mediante una mayor productividad y una redistri-
bución más justa del ingreso nacional, siendo indispensable coordinar y
armonizar los programas y metas individuales de las entidades del sector
público federal.
Se estimó conveniente que las dependencias y entidades tuvieran, por
una parte, los servicios técnicos suficientes para precisar y cuantificar
sus objetivos, así como para elaborar una programación inteligente de los
recursos financieros con que contaran para el cumplimiento de los objetivos
fijados; y por la otra, que tuvieran sistemas de información que posibili-
taran la toma de decisiones a nivel sectorial y nacional.
Entre otras cosas, el acuerdo ordenó que las unidades de programación
participaran en las comisiones internas de administración, con el objeto
de adecuar la reforma administrativa a los programas de las entidades del
sector público y de poder alcanzar eficazmente los objetivos y metas
del gobierno federal. .
Por otra parte, en la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto PÚ-
blico, artículo 7°, se contempla la necesidad de que cada entidad 2 cuente
con una unidad encargada de planear, programar, presupuestar, controlar
y evaluar sus actividades respecto al gasto público.
El artículo 44 de esa misma ley dispone que en las dependencias del
Ejecutivo y en el Departamento del Distrito Federal se establezcan órganos
de auditoría interna, que cumplan los programas mínimos que fije la
Secretaría de Programación y Presupuesto. Esta y otras disposiciones de
la L.P.C.G.P. y de la L.O.A.P.F. son el resultado del proceso de reforma
administrativa.
4. PRoGRAMA DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA
"La reforma administrativa, como un esfuerzo permanente y sistemá-

tico, pretende imprimir mayor racionalidad y dinamismo al sector público
en todas sus áreas y niveles... ", 3 quedó plasmada en el periodo 1971-
1976, cuando se formularon las Bases para el Programa de Reforma Ad-
ministrativa del Gobierno Federal
2 En esta ley (art. 39), la palabra "entidad" se refiere. tanto a las dependencias
centrales como a las entidades pataestata1es.
8 Carrillo· Castro, A.,op. cit.
El programa se basó en la idea que los cambios administrativos exigen

la participación activa y el compromiso de todos los niveles de la organi-
zación gubernamental, así como de la población en general. Por lo tanto,
se elaboró un plan global que buscaba garantizar que la revisión interna
de las instituciones se llevara a cabo sin desconocer los análisis que ha-
brían de realizarse en torno a los sistemas y sectores macroadministrativos.
El Lic. Alejandro Carrillo Castro expresó: "Por ello, el proyecto de
'Bases para el Programa de Reforma Administrativa del Gobierno Federal,
1971-1976', planteó la posibilidad de llevar a cabo once programas",
que son:
"1. Instrumentación de los mecanismos de reforma administrativa.
Pretende establecer o adecuar los órganos y mecanismos que permitan
promover e implantar las reformas administrativas que requieran las enti-
dades del gobierno federal, así como establecer los sistemas de comunica-
ción y coordinación necesarios para compatibilizar el proceso en su
conjunto.
"11. Reorganización y adecuación administrativa del sistema de pro-
gramación. Persigue sentar las bases institucionales necesarias para diseñar,
compatibilizar, financiar, llevar a la práctica, controlar y evaluar los
programas de actividades de las entidades del sector público federal.
"111. Racionalización del gasto público. Busca establecer mecanismos
permanentes de carácter operativo para la programación, coordinación,
financiamiento, control y evaluación del gasto público, tanto en sus as-
pectos de inversión como en los de gasto corriente.
"IV. Estructuración del sistema de información y estadística. Tiende
a lograr la integración de un sistema nacional de información y estadística
que asegure el acopio y proceso de estadísticas, con el grado de confia-
bilidad y oportunidad que requiere la programación del desarrollo econó-
mico y social del país.
"V. Desarrollo del sistema de organización y métodos. Pretende la
adecuación y simplificación de la estructura y funcionamiento adminis-
trativo de las entidades públicas, para elevar su eficiencia y productividad,
buscando al mismo tiempo mejorar la atención que en ellas se viene
otorgando.
"VI. Revisión de las bases legales de la actividad pública federal.
h1tentallegar a compilar y analizar las normas jurídicas que rigen la
actividad administrativa del.Poder Ejecutivo, a fm de. proponer a su titular
las medid~que pennitan contar con un.~terna jurídico administrativo
coherente y que responda a los requerimientos de la nueva estrategia del
desarrollo del paSs.
"VII. Reestructuración del sistema de administración de recursos hu-

manos del sector público. Busca resolver de manera integral la proble-
mática de la administración y el desarrollo de los recursos humanos del
sector público, mediante sistemas de planeación de recursos humanos,
empleo, capacitación y desarrollo del personal, administración de sueldos
y salarios, prestaciones y servicios, relaciones laborales e información para
la toma de decisiones.
"VIII. Revisión de la administración de recursos materiales. Intenta
contribuir a la optimización del gasto público a través de la racionalización
de políticas, normas, sistemas y procedimientos referentes a la adquisición,
control de existencias y aprovechamiento de materiales, equipos y herra-
mientas, así como de los bienes inmuebles del sector público federal.
"IX. Racionalización del sistema de procesamiento electrónico de
datos. Tiende a optimizar, racionalizar y compatibilizar la adquisición,
instalación y utilización de los recursos con que cuenta el sector público
en materia de procesamiento electrónico de datos o informática, para
auxiliar, dinamizar y modernizar la actividad de la administración pública,
logrando al mismo tiempo una mayor productividad del gasto público
en este renglón.
"X. Reorganización del sistema de contabilidad gubernamental. Pre-
tende lograr que el Estado cuente con un eficiente sistema de controles
financieros y administrativos que permitan evaluar la eficacia de las acti-
vidades realizadas en el sector público federal en función de los objetivos
y resultados previstos en los planes y programas de cada una de las enti-
dades que lo forman.
"XI. Macro reforma sectorial y regional. Busca dotar a la adminis-
tración PÚblica de mecanismos que permitan racionalizar sus funciones
en los ámbitos sectorial y regional, sentando las bases para un adecuado
crecimiento sectorial del país y para un desarrollo regional equílibrado.?"
En los programas mencionados, la estructuración de las acciones de
reforma enmarcadas en once áreas o campos de estudio comunes era con-
vencional y no significaba un orden rígido de prioridades; debe observarse
con toda claridad y realismo qu,e, en la práctica, las acciones de reforma
se realizan a través de proyectos específicos que necesariamente. atacan
parcial y secuencialmente los problemas a resolver.
El programa 1, relativo a la Instrumentación de la. infraestructura para
la reforma, se. completó en forma reIativaIllente. satisfact~ria~. todas las
dependencias del sectorpúb~có.' Todas
las dependencias~an. repo¡;tado
que ya .tienen 10$ instrumentós ordenados
, 'F' , ",
en los acueI'dosde 197t
J.'- '" ..' ,\ f:<
,o: ,.,,- .',' l -~r' '""1;", o':,",;, '- •
" Carrillo Castro, A., op. cit.

El programa II se reforzó mediante la creación de los Comités Promo-

tores del Desarrollo Socioeconómico establecidos en los Estados de la
República.
Asimismo, en base al programa III, se inició la formulación de nuevas
técnicas presupuestarias en base a programas, atendiendo a la necesidad
de racionalizar el gasto público. Igualmente se empezó a formular un
nuevo diseño en los sistemas de información y estadística a nivel nacional,
como 10 indicaba el programa IV, a fin de contar con datos confiables y
oportunos que pudieran permitir una mejor programación del desarrollo
económico y social del país.
Se reestructuraron las siguientes Secretarías: de Educación Pública,
del Trabajo y Previsión Social, de la Reforma Agraria, de Turismo, y de
Hacienda y Crédito Público.
Se decidió dividir al país por regiones en base a la situación geográfica,
política y económica, con el propósito de operar los nuevos programas en
materia de descentralización y desconcentración, según 10 indicado en el
programa V.
Se revisaron cuidadosamente algunas disposiciones jurídicas de la an-
tigua Ley de Secretarías y Departamentos de Estado, como sus artículos 26
y 28. Dicha revisión sirvió para tomar decisiones a fin de posibilitar una
delegación de autoridad más eficiente y una modernización de las estruc-
turas internas de las dependencias. La tarea de revisar las bases de la
actividad pública federal se contempló en el programa VI.
o El Lic. Carrillo Castro, en una ponencia sobre la reforma administra-
tíva, apuntó: "Se diseñarán políticas y mecanismos de coordinación y de
control en 10 tocante a la utilización de equipo de cómputo electrónico
en el sector público, tal como se establecía en el programa IX. Bastan sólo
estos datos, como ejemplo, para mostrar el avance del programa propuesto
en el periodo 1971-1976."
5. IMPLEMENTACIÓN DE LAS MEDIDAS NECESARIAS PARA AGIUZAR

LA TOMA DE DECISIONES EN LAS DEPENDENCIAS Y ENTIDADES
El Presidente de la República emitió un importante acuerdo, publicado

en el Diario Oficial de la Federación el 5 de abril de 1973, por el que
dispuso que las Secretarías y Departamentos de Estado, los organismos
?escentralizados y las empresas de participación estatal procedieran a
unplementarlas medidas necesarias para: ila'máságil toma de decisiones
y tranütaci6n de ~tos mediante, aa.. delegación de facultades en funcio-
narias subalternos.
Esta resolución presidencial sentó las bases de la desconcentración

administrativa emprendida posteriormente, pues por vez primera se hizo
un esfuerzo serio y se tomó conciencia de la necesidad de delegar en funcio-
narios subalternos, tanto para agilizar la toma de decisiones y la tramita-
ción de asuntos de la Administración Pública, como para que los titulares
de los órganos centrales y de las entidades del gobierno federal dispu-
sieran de mayor tiempo para la planeación y determinación de políticas.
El Ejecutivo Federal intentaba promover las reformas necesarias que
permitieran a la Administración Pública cumplir sus atribuciones de ma-
nera más dinámica y eficiente. Desde los puntos de vista técnico y legal
no existían razones suficientes para que se siguieran desahogando en la
capital de la República un gran número de trámites administrativos que
se generaban en la provincia, pero que podían resolverse precisamente
ahí donde se originaban.
Se obligó a las Secretarías de Estado, Departamentos Administrativos,
órganos descentralizados y empresas de participación estatal a implantar
una serie de medidas que permitieran una auténtica delegación de facul-
tades en funcionarios subalternos; igualmente se les ordenó presentar
estudios que llevaran a una delegación de facultades en funcionarios loca-
lizados en las distintas ciudades de la República. A la Secretaría de la
Presidencia se le responsabilizó de coordinar el establecimiento de aquellas
delegaciones que se establecieran por zonas en el territorio nacional, y de
presentar al Ejecutivo Federal los informes semestrales que debían rendir
los titulares de las Secretarías de Estado y Departamentos Administra-
tivos, así como de los organismos descentralizados y empresas de partici-
pación estatal, en lo referente a la delegación de facultades.
6. ACUERDO PRESIDENCIAL QUE ESTABLECE LA SEMANA LABORAL

DE CINCO DÍAS PARA LOS TRABAJADORES DEL SECTOR
PÚBLICO FEDERAL
Dentro del proceso de reforma administrativa, una de las preocupa-

ciones principales del Ejecutivo Federal fue la de poner especial cuidado
en todo lo relativo a los recursos humanos del sector público. Esta cuestión
ya se contemplaba en el programa VII .a que hace referencia Alejandro
Carrillo Castro (vid supra, punto 4). Para fortalecer este programa se
decretó la semana de trabajo de 5 días y se creó, en la Secretaría de Go-
bernación, la Comisión de Recursos Humanos.
En efecto, el Ejecutivo Federal ordenó publicar en el Diario Oficial
de l~Federaci6n, el día 28 d~ diciembre de1972,e1 acuerdo que esta-
bleció la semana laboral de trabajo diurno, de 5 días deduración, para los
trabajadores de las Secretarías y Departamentos de Estado, dependencias

del Ejecutivo Federal y demás organismos públicos e instituciones que se
rijan por la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, regla-
mentaria del apartado B del artículo 123 constitucional.
En este acuerdo se consideraba necesario reorientar el desarrollo del
país hacia el logro de una sociedad más equilibrada que fuera capaz
de generar una riqueza más' abundante para todos y de distribuir los
beneficios del crecimiento económico con mayor equidad y justicia.
Uno de los considerandos afirmaba la decisión del gobierno federal de
atender prioritariamente a los recursos humanos a su servicio. Para ello
había necesidad de renovar o acrecentar las estructuras y los sistemas utili-
zados para prever la necesidad de personal federal, su selección y capaci-
tación, así corno de mejorar sus condiciones de trabajo.
El Ejecutivo dejó asentado su profundo interés por alentar en los
servidores públicos una participación activa en las reformas y cambios
laborales que los afectaban; para ello se pretendía pedirles sus opiniones y
esfuerzos a fin de integrarlos en las tareas de la reforma administrativa.
Por otra parte, era necesario que el empleado público pudiera recuperarse
satisfactoriamente del desgaste físico y nervioso que sufriera a consecuencia
de su trabajo, teniendo a su disposición un tiempo razonable para el des-
canso y para actividades de esparcimiento que le permitieran una mayor
integración familiar. Así, en base a estudios realizados en el campo legal
y técnico, se consideró conveniente establecer la semana laboral de 5 días
para los trabajadores al servicio del Estado.
El acuerdo fijó que por cada 5 días de trabajo, le corresponden al
servidor público 2 días de descanso continuos, de preferencia el sábado
y el domingo, con el goce íntegro de su salario por estos días de descanso.
Se estableció que fuera la Secretaría de Gobernación la que, tomando
en cuenta las diversas regiones del país, pudiera modificar el horario, los
días laborables, o el establecimiento de jornadas de trabajo discontinuas
en las distintas dependencias y entidades de la Administración Pública
Federal.
El acuerdo estableció en su punto sexto: "Se crea la Comisión de
Recursos Humanos del Gobierno Federal, integrada por sendos represen-
tantes de los titulares de las Secretarías de Gobernación, de Hacienda y
Crédito Público, del Trabajo y Previsión Social y de la Presidencia, así
como del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores
del Estado, presidida por el representante de la Secretaría primeramente
mencionada, con el objeto de obtener la mejor organización de los sistemas
de administración del. personal, el aumento. de la. eficacia. en funciona-
miento y servicio' de las entidades públicas, así como el establecimiento
de normas y criterios generales en torno a las condiciones de trabajo de los

servidores del Estado."
De conformidad con el punto séptimo del acuerdo, a la Comisión de
Recursos Humanos del Gobierno Federal se le otorgaron las siguientes
atribuciones:
"J. Coordinar el ejercicio de las facultades de las diversas dependen-
cias del Ejecutivo en las materias señaladas en el punto resolutivo tercero
de este acuerdo;
JI. Proponer sistemas de organización para reestructurar las Unida-
des de Personal con el objeto de que atiendan las funciones de planeación
de recursos humanos, empleo, capacitación y desarrollo del personal, mi-
nistración de sueldos y salarios, relaciones laborales, prestaciones sociales,
incentivos para los trabajadores y de información sobre la fuerza de trabajo
al servicio del Estado;
IlI. Coordinar el levantamiento de un censo de recursos humanos
del sector público;
IV. Elaborar un programa general y permanente de formación y
capacitación del personal por niveles funcionales, dependencias y sectores
administrativos y establecer los lineamientos de las Unidades de Capa-
citación;
V. Establecer mecanismos técnicos bipartitas con representantes del
Estado y de sus trabajadores, para mejorar los sistemas de administra-
ción del personal y elaborar un plan para el funcionamiento técnico y
administrativo de las comisiones mixtas de escalafón; y
VI. Preparar los estudios necesarios para: configurar un sistema in-
tegral de administración de recursos humanos del Gobierno Federal."
A la antigua Secretaría de la Presidencia se le encomendó la elabora-
ción de los estudios, los trabajos y las funciones técnicas de la Comisión
de Recursos Humanos del Gobierno Federal. En la elaboración de dichos
estudios y en el cumplimiento de las resoluciones y acuerdos de la Comi-
sión, la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado
y los sindicatos de las dependencias y organismos del gobierno federal
pueden intervenir en la que les pueda corresponder conforme a la ley de la
materia y a las disposiciones de este acuerdo presidencial.
7. ETAPAS DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA
También sobre el mismo tema de la reforma administrativa, resultan

interesantaalgunas declaraciones del Lic. Carrillo Castro que aparecieron
en una conocida revista, las que a la letra . decían: "La actual refonna
administrativa iniciada en diciembre de 197&~ busca,refómtar las aetitu..
des, las aptitudes, los procedimientos, las estructuras y las bases legales que
requiera la actual estructura del gobierno mexicano. Por eso, la reforma
administrativa es todo un esfuerzo global en su concepción, pero que debe
realizarse por etapas." 5
Hay que señalar que en el presente régimen la primera etapa de re-
forma administrativa consistió en la "organización institucional", que
comprendió la creación de nuevas Secretarías y Departamentos de Estado,
y en la reorganización de funciones tendiente a simplificar y a precisar las
atribuciones de cada una de las dependencias de la Administración Pública
centralizada, así como el establecimiento de las políticas de coordinación
sectorial de las múltiples y distintas entidades paraestatales.
Las políticas de coordinación sectorial son de primer interés para el
actual gobierno. El artículo 50 de la L.O.A.P.F. faculta al Ejecutivo
Federal para agrupar a las entidades de la Administración Pública para-
estatal por sectores definidos. (Vid infra capítulos de los artículos 50 y 51
de la L.O.A.P.F.)
Comenta Carrillo Castro: "Esta primera etapa -la de 'organización
institucional'- iniciada en diciembre de 1976, tuvo como objeto 'orga-
nizar al gobierno para organizar al país'. Las acciones realizadas hasta la
fecha son: Se transfirieron 59 unidades administrativas; se reubicaron
79000 plazas; se regularizaron 3 169 trabajadores y se asignaron partidas
por 29 mil millones de pesos."
En el diario "El Universal" de fecha 22 de diciembre de 1977 apareció
publicada la siguiente declaración del Lic. Carrillo Castro:
"La segunda etapa, 'sectorización administrativa', iniciada en el mes de
julio de 1977, tuvo como objetivo la sectorización de las actividades de la
administración pública, y se orientó, específicamente, a instrumentar las re-
formas sectoriales.
"La coordinación de las acciones administrativas constituía una meta
irnpostergable pero como no podía coordinarse lo que no había sido or-
denado previamente, se decidió empezar por ordenar las estructuras y
funciones de los órganos directos del Ejecutivo, para luego agrupar, bajo
su coordinación, a las 900 entidades paraestatales cuya imprecisa. ubicación
anterior complicaba las tareas de coordinación del gobierno.
"El principal problema era que buena parte de esas 900 entidades,
COn base en su autonomía técnica y administrativa, se manejaban en
forma suelta y sin coordinación, propiciando la falta de control y vigilancia
adecuados.
"Por ello, la nueva Ley Orgánica de la Acbninistraci6nPública fa-
cilita al Presidente agrupar por sectores de. actividad económica y social,
6 Revista Tinnpo, 3 de julio de 1978.

a conjuntos de entidades, responsabilizando a los distintos Secretarios y

Jefes de Departamento, de la programación, coordinación, evaluación
y reformas administrativas de las entidades que se agrupen en el sector a
su cargo.
"Bajo la responsabilidad de cada coordinador de sector, se fusionaron,
transformaron y consolidaron las entidades paraestatales, dándoles una
mayor congruencia administrativa y financiera.
"De 900 en total, 30 organismos fueron liquidados y 85 se encuentran
en proceso de liquidación."
Algunos meses después, aparecieron publicadas otras declaraciones del
licenciado Carrillo Castro, en los siguientes términos:
"La tercera etapa, 'globalización de los cruces intersectoriales', iniciada
en diciembre de 1977 tuvo como propósito el encuadre final de los es-
fuerzos de toda la administración pública, en un marco de coherencia
global, que permita la utilización más eficiente y eficaz de los instrumentos
con que cuenta el poder público para el cumplimiento de los objetivos que
le señala la Constitución y le demanda el desarrollo del país.
"Esta etapa busca coordinar las acciones intersecretariales, y entre las
principales acciones realizadas se encuentran las reuniones del gabinete
en pleno, el establecimiento de los gabinetes económico y agropecuario.
Asimismo, se creó la Comisión de Gasto y Financiamiento. Los avances
en esta etapa permitieron institucionalizar el Sistema Nacional de Eva-
luación, establecido por acuerdo presidencial el 21 de octubre de 1977." 6
Rosa Luz Alegría destacó en una declaración pública otro avance de la
reforma administrativa. Dijo: "La reforma administrativa en su etapa
actual, 'reforma de ventanilla', entró a la fase de franca participación
pública, reflejándose en el servicio al público. El último nivel a que llega
una reforma administrativa de esta naturaleza es el nivel con el que el
público tiene contacto, que es la ventanilla y la barandilla."
Sobre este particular Alejandro Carrillo Castro declaró también: "Esta
etapa, iniciada el 22 de junio de 1978, tiene como propósito fijar la aten-
ción en la simplificación de los trámites al público y se vincula con la
necesidad de otorgar una mayor orientación y ayuda a quienes acuden
a las oficinas gubernamentales, para que obtengan con claridad la infor-
mación sobre sus derechos y obligaciones y evitar irregularidades.
Existe un programa de acción a corto plazo de 'reforma de ventanilla',
que incluye 314 acciones, de las cuales 232 se llevarán a cabo en 1978
y las 82 restantes en 1979."
De las diversas declaraciones y comentarios que ha hecho el licenciado
Carrillo Castro, uno de los peritos de la reforma administrativa, deduci-
ti Revista Tiempo, 3 de julio de 1978.

mas que desde 1958 el gobierno federal ha puesto un especial cuidado en

revisar y reformar las estructuras de sus sistemas administrativos, creando
unidades de apoyo que se adecúan a las funciones de las dependencias y
entidades de la administración.
8. CooRDINACIÓN DE LAS ACTIVIDADES DE INFORMÁTICA

DE LAS SECRETARÍAS y DEPARTAMENTOS DE ESTADO
Las revisiones que se han venido haciendo a la Administración PÚ-

blica propiciaron la necesidad que las dependencias y entidades del Ejecu-
tivo contaran con un adecuado sistema informático. Para ello, en el mes de
marzo de 1971, se creó el Comité Técnico Consultivo de Unidades de Sis-
tematización de Datos del Sector Público Federal, que se avocaría al
estudio de las opciones que pudieran conducir a una óptima racionaliza-
ción del sistema. El pleno del Comité aprobó la formulación del diagnós-
tico y evaluación del Sistema de Procesamiento Electrónico de Datos.
Desde los comienzos de la reforma administrativa, se consideró nece-
sario dotar al Ejecutivo Federal de un organismo rector responsable de
fijar las políticas y normas en el campo de la informática. Para este efecto,
se facultó a la Secretaría de Programación y Presupuesto para establecer el
Sistema Nacional de Información y a través de la Coordinación General
del Sistema Nacional de Información tiene a su cargo el diseño de las
normas y políticas generales en materia de informática y estadística. Por
acuerdo del Presidente de la República (D. O. 16-1-1978), se otorgó
a la Secretaría de Programación y Presupuesto la facultad de dictar las
medidas necesarias que permitan coordinar las tareas de informática
que desarrollen las dependencias y entidades de la Administración Pública
Federal.
En los considerandos del acuerdo se expresa que uno de los fines más
importantes de la Administración Pública Federal consiste en procurar
la eficiencia de las dependencias y entidades, por lo que resulta esencial
utilizar los instrumentos apropiados que les faciliten la obtención de in-
formación pertinente, fehaciente, oportuna y relativa a los asuntos de su
competencia. Asimismo, se precisa la necesidad que la Secretaría de Pro-
gramación y Presupuesto cuente con información de calidad para poder
elaborar los planes nacionales, sectoriales y regionales de desarrollo econó-
mico y social.
El acuerdo considera que gran parte de la eficacia y eficiencia de las
dependencias y entidades de la Administración Pública Federal depende
del uso racional de los recursos de la informática, y también de que la
infonnación captada coadyuve a la satisfacción de necesidades de infor-
mación de los particulares.
Queda también establecida la obligación de la Secretaría ya aludida,

de determinar las necesidades de capacitación de los recursos humanos,
y las de equipos, de sistemas de programación para computadoras y de
todos aquellos servicios relacionados con el Sistema Nacional de Infor-
mación.
El punto quinto de esta resolución establece: "La Secretaría de Pro-
gramación y Presupuesto coordinará con la de Gobernación y la de Comu-
nicaciones y Transportes, la elaboración de los estudios necesarios y eje-
cutará los trabajos que permitan un intercambio fluido de información
pertinente a las acciones de Gobierno entre los sistemas nacionales e
internacionales, conforme a las normas que regulen la circulación de la
información de interés estrictamente nacional."
ARTICULO 21
1. Las comisiones intersecretariales y la concertación de acciones.

-2. Permanencia o transitoriedad de las comisiones intersecretaria-
les.-S. Participación de las entidades paraestatales en las comisiones
intersecretariales.
ARTÍCULO 21.-El Presidente de la República podrá constituir comi-

siones intersecretariales, para el despacho de asuntos en que deban inter-
venir varias Secretarías de Estado o Departamentos Administrativos.
Las entidades de la administración pública paraestatal podrán inte-
grarse a dichas comisiones cuando se trate de asuntos relacionados con su
objeto.
Las comisiones podrán ser transitorias o permanentes y serán presididas
por quien determine el Presidente de la República.
1. LAS COMISIONES INTERSECRETARIALES y LA CONCERTACIÓN

DE ACCIONES
En nuestro país tenemos numerosos casos de cormsiones intersecre-

taríales que se han creado por acuerdo presidencial. Su objetivo primordial .-
ha sido concertar acciones entre dos o más Secretarías de Estado o Depar- "
tamentos Administrativos, con el fin de corresponsabilizarlos en la da- ,/
boración de estudios o planes concretos de acción que determine el Ejecutivo '"
Federal, los que muchas veces podrían ser inadecuados o ineficientes si los .
preparara o reaIizarauna sola dependencia. "
2. PERMANENCIA o TRANSITORIEDAD DE LAS COMISIONES

INTERSECRETARIALES
La duración de las comisiones intersecretariales depende fundamen- .

talmente del objetivo que se persiga. Así, por ejemplo, la comisión interse- ti'
cretarial para algún proyecto de restauración económica de una región
del país afectada por inundación o epidemia cesaría en sus funciones en el

momento en que se hubiera restablecido la normalidad según el citado
proyecto. Pueden existir comisiones para problemas de tipo demográfico;
generalmente en estos casos su carácter es permanente, pues las políticas
demográficas suelen ser a largo plazo.
3. PARTICIPACIÓN DE LAS ENTIDADES PARAESTATALES

EN LAS COMISIONES INTERSECRETARIALES
r' Las entidades de la Administración Pública paraestatal pueden inte-

/ grarse a las comisiones intersecretariales, ya sea porque el Presidente de la
.. República lo determine en cualquier momento o porque lo decidan los Se-
/ cretarios de Estado o los Jefes de los Departamentos Administrativos que
/ forman la comisión. Esto último es posible en virtud que los artículos 50 y
,- 51 de la L.O.A.P.F. facultan a las Secretarías de Estado y Departamentos
- Administrativos para coordinar los sectores a su cargo. El hecho de no
" requerir la autorización del Presidente para la integración de una o varias
; entidades paraestatales a las comisiones intersecretariales permite más agi-
/ lidad en los procesos administrativos y mayor eficiencia y eficacia en las
/ acciones concertadas.
l'
Ningún Secretario de Estado o Jefe de Departamento Administrativo
/ puede ordenar la formación de alguna comisión intersecretarial. Esta fa-
./ cultad es propia del Presidente de la República y creemos que es indelegable.
ARTICULO 22
1. ~ estructura !e~eral y los convenios de coordinación.-2. El Eje-

cutrvo Estatal, uruco pactante en los convenios.-3. Las conven-
ciones nacionales fiscales.-4. Antecedentes de los convenios de
coordinación.-5. Los convenios de coordinación en materia de
educación.-6. Suficiencia operativa del Ejecutivo Federal y de los
Estados.-7. Contenido y ejecución de los convenios.-8. Los Go-
bemadores no son agentes de la Federación.-9. El fortalecimiento
del federalismo y los convenios.-IO. Participación de los Estados en
actividades federales.-Il. La constitucionalidad de los actos de las
entidades federativas en materia de convenios.-12. El federalismo
como vía de integración nacional.-13. Los logros actuales en ma-
teria de convenios.-14. El plan de desarrollo total para la provincia
mexicana.-15. Los nuevos convenios en materia de Reforma Agra-
ria entre el Ejecutivo Federal y los Gobernadores de los Estados.-
16. Naturaleza de los Convenios Unicos de Coordinación.-17. Con-
siderandos del Convenio Unico de Coordinación celebrado entre el
Ejecutivo Federal y el Gobernador del Estado de Coahuila.-18.
Cláusulas del Convenio Unico de Coordinación entre el Ejecutivo
Federal y el Gobierno del Estado de Coahuila.-19. Funcionarios
que suscriben el Convenio Unico de Coordinación entre el Ejecutivo
Federal y el Gobemador del Estado de Coahuila.-20. Dependencias
y entidades participantes en el Convenio Unico de Coordinación
entre el Ejecutivo Federal y el Gobernador del Estado de Coahui-
la.-21. Importancia de los Comités Promotores del Desarrollo So-
cioeeonómico.-22. Funciones e integración de los Comités Promo-
tores del Desarrollo Socioeconómico.-23. Otros aspectos de los
Comités Promotores del Desarrollo Socioeconómico.-24. Conside-
raciones sobre los Comités Promotores del Desarrollo Socioeconó-
mico en el marco del Derecho Administrativo.-25. Manual de
Operación del Convenio Unico de Coordinación entre la Federación
y los Estados.-26. Materia y forma de los Convenios.-27. Linea-
mientos básicos para el éxito de los Convenios.
ARTÍCULO 22.-El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos podrá

convenir con los Gobernadores de los Estados de la Federación, satisfa-
ciendo las formalidades legales que en cada caso procedan, la prestación
de servicios públicos, la ejecución de obras ola realización de cualquier
otro prop6sito de beneficie) colectivo, a fin demc;jorar los servicios, abatir
costos O favorecer el desarrollo económico y social de las propias entidades

federativas.
1. LA ESTRUCTURA FEDERAL Y LOS CONVENIOS DE COORDINACIÓN
El análisis de los convenios entre el Presidente de la República y los

Gobernadores de los Estados, lo haremos desde una perspectiva adminis-
trativa, política y jurídica.
Aunque en los convenios intervienen únicamente el Ejecutivo Federal
y los Gobernadores, su carácter está ligado al federalismo,' motivo por el
cual mencionaremos algunos elementos de nuestra estructura federal. El
sistema federal mexicano se fundamenta en principios políticos similares
para las entidades federativas y la autoridad federal, por lo cual esta
similitud jurídico-política es uno de los principios esenciales de nuestro
federalismo. El artículo 115 constitucional nos da un ejemplo de esta
semejanza entre la estructura política de la Federación y la de los Estados.
La competencia de los órganos centrales es distinta a la de los órganos
que corresponden a las entidades federativas, Este reparto de competencias
lo establece la Constitución Política, lo que no evita que en la práctica
surjan problemas dada la complejidad de la interrelación Estados-Federa-
ción. El artículo 124 constitucional institucionaliza las competencias de la
Federación y las de los Estados, estableciendo que las facultades que no
están expresamente concedidas por la propia Constitución Política a los fun-
cionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.
Los convenios a que se refiere el artículo 22 de la L.O.A.P.F. pueden
celebrarse sin necesidad de que los órganos centrales o los de algún Estado
invadan el ámbito de competencia del cual no son los titulares. La ce-
lebración de estos convenios es posible sin que se viole la soberanía de los
Estados y sin que se invada la esfera de la autoridad federal.
2. EL EJECUTIVO ESTATAL, ÚNICO PACTANTE EN LOS CONVENIOS
Los convenios a que alude el artículo 22 no relacionan al Poder Ju-

dicial de la Federación con el Poder Judicial de algún Estado, o al poder
Legislativo con las legislaturas de las entidades federativas. Este artículo
se refiere en exclusiva a los convenios que puede celebrar el Ejecutivo
Federal con los Gobernadores de los Estados. Aunque el artículo 22 no
faculta directamente a los Secretarios de Estado o a los Jefes de los Depar-
tamentos Administrativos para celebrar convenios, pensamos que sí tienen
:]. Véase el capítulo del artículo lo. en el que se trata ampliamente el federalismo.
esa facultad pues, en estricto sentido constitucional, los actos de estos fun-
cionarios son actos del Presidente de la República.
3. LAS CONVENCIONES NACIONALES FISCALES
Las relaciones entre el Ejecutivo Federal y los Ejecutivos Locales se

han afirmado con el paso del tiempo. En el área fiscal esta relación ha
sido particularmente fructífera. Así, en 1925, el Ejecutivo Federal, a través
de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, empezó a promover
reuniones con los gobiernos de los Estados con el fin de fortalecer fiscal-
mente a las entidades federativas. Dicha Secretaría convocó y llevó a cabo
tres convenciones nacionales fiscales, las que sucedieron en 1925, 1932
Y 1947.
En las convenciones de 1925 y 1932 el objetivo primordial fue la de-
limitación expresa de los ingresos que correspondían a la Federación y a
los Estados. En la segunda convención, además, se discutió el problema
de la doble tributación.
La Tercera Convención Nacional Fiscal de 1947 estudió, entre otras
cosas, los impuestos alcabalatorios, diseñó las bases para un plan nacional
de arbitrios y apuntó algunas posibles reformas fiscales. De esta reunión
surgieron las bases para la futura Ley del Impuesto sobre Ingresos Mer-
cantiles y para la Ley de Coordinación Fiscal entre la Federación y los
Estados.
Por lo que respecta a los convenios de coordinación fiscal entre la
Federación y los Estados, escapa a nuestro propósito analizar sus carac-
terísticas administrativas y constitucionales, por lo que nos limitaremos a
comentarlos brevemente.
4. ANTECEDENTES DE LOS CONVENIOS DE COORDINACIÓN
La reforma a la Ley Federal del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles,

que incluyó el impuesto del 10% sobre artículos de lujo, motivó la coor-
dinación de los Estados con la Federación. Se determinó que los Estados
Participarían del 40% de la recaudación de ese impuesto.
En la reunión celebrada en Mazatlán, Sin., en abril de 1973, en la que
intervinieron funcionarios de la Secretaría de Hacieaday Crédito Público
y los tesoreros de las entidades federativas, se inició una brillante etapa de
relaciones entre la~CI"et.aria de Hacienda y Crédito Público y las haciendas
estatales. Aunque falta mucho para lograr un reparto más equitativo en los
impuestQ\ indiscutiblemente que . ~. • convenios .qe coordinación son un
12
avance jurídico y administrativo importante que viene a fortalecer la eco-

nomía de los Estados. La coordinación y participación fiscal entre la citada
Secretaría y las haciendas estatales no es un campo reservado solamente
al derecho fiscal, pues en este tipo de relaciones y participaciones inciden
elementos propios del derecho constitucional y del derecho administrativo.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público ha celebrado convenios
de coordinación con todos los Estados de la República Mexicana para el
cobro de las tasas generales y estatales del Impuesto sobre Ingresos Mer-
cantiles. También ha celebrado convenios de coordinación a fin de delegar
a las entidades federativas la administración, liquidación y recaudación del
Impuesto sobre Tenencia de Automóviles, la fiscalización del cumplimiento
de las obligaciones derivadas de este gravamen y el expendio de formas y
cobro de recargos y multas. Sobre este tipo de convenios comentaremos
acerca de los que fueron publicados en el Diario Oficial de la Federación
el 13 de diciembre de 1977.
Estos convenios establecen obligaciones y derechos recíprocos tanto
para la Secretaría de Hacienda y Crédito Público como para los Ejecutivos
de los Estados. Los convenios de coordinación se celebran con el Gober-
nador del Estado que, como autoridad ejecutiva, es la única que podría
celebrar un convenio de esta naturaleza. Por eso, cuando se expresa que
se ha celebrado un convenio con el gobierno de algún Estado, en realidad lo
que quiere decirse es que se ha celebrado con el Ejecutivo del Estado.
5. Los CONVENIOS DE COORDINACIÓN EN MATERIA DE EDUCACIÓN
Tena Ramírez ha comentado 2 los convenios que algunos Estados de la

República celebraron con el gobierno federal en materia de educación.
Afirma este autor que el convenio de coordinación que celebró el gobierno
federal con el Estado de Oaxaca, en el mes de noviembre de 1943, tenía
como propósito pasar a la Federación todo el sistema educativo depen-
diente en aquella época del gobierno de dicha entidad federativa. Cita
también Tena Ramírez que el convenio celebrado en Querétaro en enero
de 1945, en materia de educación, y a diferencia del anterior, no entregaba
a la Federación la totalidad de su sistema educativo, sino que únicamente
convenía en coordinar la dirección administrativa de los planteles de la
educación controlada, por lo que la entidad federativa conservaba la res-
ponsabilidad que le era propia para impartir la enseñanza. Añade-el mismo
autor que, en enero de 1965, el Estado de Hidalgocelebró con el gobierno
federal un convenio en materia de educación que tenía por objetó coor-
2 Derecho Constitucional Mexicano, EditorialPorrúa, S; A, 14'8. ed., pp. 43'6',437.

dinar la educación administrativa y técnica de todos los servicios de educa-

ción preescolar, primaria diurna y nocturna, secundaria, normal, de Edu-
cación Física y de Bellas Artes, incluyendo el personal de los trabajadores
administrativos y manuales que prestaban servicios en las ramas educativas
ya señaladas.
Tena Ramírez opina que en materia de educación este tipo de con-
venios perjudica a las entidades federativas, y señala: "Los convenios de
coordinación, en cuanto constituyen estipulaciones voluntarias de las partes
que en ellos intervienen, son del todo distintos de la coordinación educa-
cional que puede imponer el Congreso de la Unión por sobre la voluntad
de las entidades federativas, en ejercicio de las facultades que le otorga la
frac. XXV del artículo 73. A través de los convenios se exterioriza la redu-
cida autonomía que en esta materia se ha reservado a título honorífico
a los Estados-miembros; tan mezquino cometido explica la poca favorable
acogida que hasta ahora han merecido los convenios, de lo que hay que
congratularse si han de servir, como el último de ellos, para que los
Estados abdiquen del remanente de su soberanía." 3
Nuestra estructura constitucional permite que el Presidente de la Re-
pública celebre convenios con los Gobernadores de los Estados. La Consti-
tución y las leyes federales, así como las locales, posibilitan el establecí-
miento de este tipo de pactos. No se analizará en detalle el fundamento
constitucional de los convenios; las referencias en este sentido serán aisladas.
6. SUFICIENCIA OPERATIVA DEL EJECUTIVO FEDERAL

y DE LOS ESTADOS
La estructura del Ejecutivo Federal y la de los Estados están dotadas

de un cuerpo normativo y de una maquinaria oficial humana y técnica
suficientemente sólida para un cabal funcionamiento. Estas estructuras,
en 10 jurídico y en lo práctico, funcionan independientemente pues tienen
los elementos suficientes para desarrollarse autónomamente. Esto no excluye
la posibilidad que el Ejecutivo Federal se coordine con los gobiernos de los
Estados para la realización de ciertos fines.
La eficacia del sistema federal depende en buena medida de que los
Estados y la Federación respeten sus mutuas competencias. Ahora bien, la
delimitación de competencias no impide que la Federación transfiera a los
Estados algunas que le son exclusivas. Para ello, sería recomendable la con-
tinua realización de estudios que amplíen los campos de actividad en los
que los Estados,pneden intervenir. El propósito de los convenios es dotar
3 Oj). cit., p. +37.

a las entidades federativas de mayores recursos para un mejor cumplimiento

de los fines que les son propios.
7. CONTENIDO y EJECUCIÓN DE LOS CONVENIOS
Los convenios son de contenido esencialmente jurídico, pero sus fines

rebasan lo legal al producirse consecuencias en el mundo de la economía
y de la sociedad. La Administración Pública tanto federal como local sería
muy pobre si sólo tuviera como cometido el cumplir con la ley; la comple-
jidad de los problemas obliga al Estado a intervenir cada vez más en la
marcha de la economía y la sociedad. Una de las cuestiones administrativas
más interesantes consiste en estudiar la posibilidad que la Administración
Pública Federal pueda cumplir con algunos de sus cometidos en materia
económica y social a través de los Ejecutivos Estatales.
Si bien la materia de los convenios es propia de la legislación federal,
su ejecución queda a cargo de los órganos estatales. Por ejemplo, la Ley
Federal del Trabajo, como su nombre lo indica, es legislación federal, pero
su ejecución es responsabilidad de las autoridades estatales. Muchas otras
disposiciones federales, como son: las del trabajo, legislación sobre propie-
dad industrial, de sanidad, de educación, de estadística, de asentamientos
humanos, agraria, de aguas, de población, sobre atribuciones al Ejecutivo
en materia económica, de pesca, de ministerio público, etc., obliga a las
autoridades locales a prestar auxilio a las autoridades de la Federación.
Esto significa que en ciertos casos la Administración Pública Federal puede
disponer para su servicio de los recursos humanos y técnicos de las autori-
dades locales.
8. Los GoBERNADORES NO SON AGENTES DE LA FEDERACIÓN
Los Gobernadores de los Estados, de conformidad con el artículo 120

constitucional, están obligados a publicar y hacer cumplir las leyes federales.
No es nuestra intención estudiar los antecedentes de dicho artículo, por lo
que nos limitamos a algunas reflexiones esenciales. Carrillo Flores.afirma que
la Federación puede convertir a cualquier autoridad local en SUS agentes,
en tanto que ésta no puede convertir a los órganos federales en SUS agentes.
También. dice que los Gobernadores mexicanos actúan como jefes del go-
biemo de su Estado y como agentes locales del gobierno federal.
El artícalo., 120 constitucional no se refiere a los Estados sino a los
Gobernadores, raz6n por la que creemos que esta disposición constitucional
no obliga al Poder Legislativo, al Poder Judicial, ni a loS funcionarios
locales, a publicar y hacer cumplir las leyes federales. La obligación es

expresa para el Gobernador del Estado. La Constitución de 1824 sí esta-
blecía para los Estados la obligación de guardar y hacer guardar la Cons-
titución y las leyes generales de la Unión.
El hecho que esta disposición constitucional obligue al Gobernador
del Estado "a publicar y hacer cumplir las leyes federales" no significa que
los Gobernadores de los Estados sean simples agentes de la Federación. No
es lo mismo cumplir que hacer cumplir. Cumplir constituye una obligación
absoluta mientras que hacer cumplir se refiere a poner todos los medios ne-
cesarios para que algo se haga, no quedando para el que pone los medios
necesarios la responsabilidad de su cumplimiento. Consideramos que el
artículo 120 constitucional no impone a los Gobernadores de los Estados
la obligación absoluta de cumplir las leyes de la Federación.
Aunque Tena Ramírez no hace la distinción entre hacer cumplir y
ejecutar las leyes federales, expresa acertadamente que cuando éstas enco-
miendan a los Gobernadores determinadas funciones, ejecutivas o de cola-
boración, la delegación está prevista en la Ley suprema o es aceptada
convencionalmente por los Estados. Estas obligaciones impuestas a los
Gobernadores son justificables a la luz del artículo 120 constitucional."
De la redacción del artículo 120 deducimos que los Gobernadores
sólo están obligados a poner todos los medios necesarios a fin de que la"
leyes federales se cumplan; deberán, en todo caso, compeler a los obligados
a que cumplan con estos ordenamientos. Deberán los Gobernadores tam-
bién prestar el auxilio para la ejecución de las leyes federales, pero esto
no significa que los Gobernadores son los responsables de que las leyes
federales se cumplan. Los Gobernadores deberán cumplir algunas leyes fe-
derales cuando estén expresamente obligados a ello, siendo esto distinto
a que sean los responsables de ejecutar las leyes federales. Por ser los
Estados libres y soberanos, de conformidad con los artículos 40 y 41 de la
Constitución, los Ejecutivos Locales gozan del respeto de la estructura
federal y en consecuencia no pueden ser los ejecutores de las leyes de la
Unión.
Va en contra del pacto federal la idea de tratar de convertir a los
Gobernadores en simples agentes del poder central. Los que pretenden
hacer de las entidades federativas simples órganos auxiliares de la Federa-
ción, desconocen que nuestra estructura constitucional concibe a las enti-
dades federativas como unidades políticas de igual jerarquía que la Fe-
deración. El sistema federal no está compuesto de autoridades supremas
-que serian las de la Federación- y autoridades inferiores -que serían
las de los Estados-. Bajo esta concepción seria imposible jurídica y políti-
"Cfr. DerechO Cortstitrú:ionll1 MeKÍcano, México, 1955, pp. 181, 182.

camente estructurar un régimen federal saludable. La realidad es que

tanto las autoridades federales como las locales son indispensables para la
integración del régimen federal mexicano.
El licenciado Gustavo R. Velazco, en conferencia pronunciada el 8 de
septiembre de 1960 en el salón de actos del 1 Y N Colegio de Abogados
de México, expresó sobre el tema que estamos tratando, lo siguiente: "No
hay duda de que la redacción aprobada representó una transacción.
Ni los centralistas y moderados pudieron sacar adelante su tesis de que los
mandatarios locales fueran agentes de la Federación para cumplir y hacer
cumplir sus leyes en los Estados, ni los federalistas lograron retirar a los
gobernadores todas las intervenciones que se pretendían darles. Pero aquí
procede insistir en los resultados del debate, que a mi juicio no se han
analizado y precisado hasta ahora: 1) Ruiz sugirió que los gobernadores
no fueran 'agentes subalternos del gobierno del centro', Castañeda accedió
a esta indicación y el Congreso la aprobó. 2) También se eliminó del
texto adoptado la palabra cumplir, así como toda referencia al cumpli-
miento de las leyes federales. 3) Las únicas obligaciones que Ruiz propuso,
Castañeda aceptó y el Congreso adoptó que quedaran a cargo de los
gobernadores fueron la de publicar las leyes y la de hacerlas cumplir,
las mismas que literalmente y según su sentido natural establece el artícu-
lo 120, antes 114 en la Constitución de 1857.
"Las conclusiones que someto a la consideración de ustedes no son
consecuencia de razonamientos ni de conjeturas. A ellas se llega directa,
inmediatamente, con sólo leer los trabajos preparatorios de la ley funda-
mental anterior. Por si alguna duda quedare, léase en la Historia de Zarco
el relato de las sesiones del 2 Y 3 de diciembre de 1856, en que Moreno
echó de menos que en el artículo 105 'no estuviesen comprendidos los
gobernadores, una vez que han sido ya declarados agentes de la federación
en los Estados'. Guzmán calificó de fundada la obligación, pero Ruiz
rectificó 'que los gobernadores no han sido declarados agentes de la
federación, sino que sólo se les ha impuesto la obligación de promulgar
las leyes'. Moreno no discute la aclaración, como tampoco 10 hacen Cas-
tañeda ni García Granados, otro ardiente partidario de los gobernadores-
agentes, no obstante encontrarse todos ellos presentes en la asamblea.
Consiguientemente la adición fue desechada y el Congreso Constituyente
mismo nos proporcionó una interpretación auténtica de su obra.
"Como se verá, la interpretación gramatical, la sistemática y la historia
se corroboran mutuamente, y todas convergen al mismo desenlace. Fun-
dadamente creo que es ineludible la decisión final, a saber, que el artículo
120 no autoriza a la Federación para COnvelt!r a los gobernadores de los
Estados, ni a otros funcionarios y empleados de éstos, en sus agentes; que
no puede obligarlos .a ejecutar sus leyes; y que los únicos deberes que la
repetida disposición impone a los gobernadores son los de publicar y hacer

cumplir las leyes federales." 5
El licenciado Gustavo R. VeIazco también afirmó en la conferencia
mencionada: "No me atrevo a opinar por falta de información, pero 10
que sí resalta del largo pasaje que transcribí son los peligros de toda
clase que ofrece la creencia de que los funcionarios locales están a dispo-
sición del Gobierno Federal, para que les encargue la ejecución de sus
leyes, y esto me lleva a la última consideración que quiero formular en
contra de aquélla.
"En vez de opiniones propias, repetiré algunas expresiones de quienes
dieron la voz de alarma desde 1856, tanto porque quedaron sin respuesta
entonces, como porque sus observaciones son tan valederas en la actua-
lidad como cuando las propusieron. El argumento más frecuente, que
esgrimieron casi todos los oradores, fue que 'es imposible que los gobiernos
de los Estados puedan a un tiempo ser soberanos y sujetarse a responsa-
bilidades ante otro soberano'. Se agregó que sujetos a dos responsabilidades
los Gobernadores tendrán que vacilar entre ellas, con perjuicio del interés
público, así como que su independencia desaparecerá, pues temerán ser
acusados, y que lo probable es que incurran en la responsabilidad 'que
les inspire menos temores, tomando por norma de su conducta, no la
conciencia, ni la ley, sino la probabilidad del buen éxito, y colocándose
siempre del lado del más fuerte'. Las consideraciones que resumo llevaron
a Gamboa a juzgar que es contrario a la paz pública y al orden interior
de los Estados que los gobernadores sean agentes de la Federación, a Zarco a
afirmar que subalternar los gobernadores al gobierno federal era 'encami-
narse al centralismo más acabado, a la forma de gobierno que más funesta
y perniciosa ha de ser a la República', y a Amaga a predecir que 'aca-
bará la federación el día en que los gobernadores, representantes de las
soberanías de los Estados se vean reducidos a la condición de dependientes
del gobierno federal'." 6
Después de aclarar la idea que los Gobernadores de los Estados no son
simples agentes de la Federación y que nuestro sistema constitucional
permite la colaboración entre la autoridad federal y la estatal, queda un
campo muy amplio de estudio para precisar en qué tipo de actividad
concreta pueden los Estados participar con la Federación. Hay una serie
de atribuciones otorgadas en forma exclusiva a la Federación de confor-
midad con la Constitución Política. En algunas de ellas se excluye de su
ejercicio en forma expresa a las entidades federativas.
l5 El Pensamiento lurEd.co de México en el Derecho A.dministrativo, Ilustre y

Nacional Colegio de Abogados de México, Librería de Manuel Poma, Editorial
Olimpo, pp. 120-122.
6 Op. cit., pp. 128-130.
9. EL FORTALECIMIENTO DEL FEDERALISMO Y LOS CONVENIOS
En nuestra opinión, los convenios que celebra el Presidente de la

República con los Gobernadores alcanzan una extraordinaria estatura
en el derecho administrativo debido al respeto institucional que el Eje-
cutivo Federal guarda para las entidades federativas. El actual Presidente
de la República ha venido sosteniendo la tesis de fortificar el federalismo a
través del apoyo económico a los Estados y de la concertación respetuosa
y libre entre el Ejecutivo Federal y los Ejecutivos de los Estados. Los con-
venios entre estas dos autoridades se han establecido en diversas ramas
de la Administración Pública, constituyendo sin lugar a dudas un acierto en
la moderna concepción del derecho administrativo y de la política.
10. PARTICIPACIÓN DE LOS ESTADOS EN ACTIVIDADES FEDERALES
Es deseable que las administraciones locales participen cada vez más

de los fines administrativos del Ejecutivo Federal, si bien no hay disposi-
ción constitucional que obligue a las entidades federativas a ejecutar
funciones federales cuando aquéllas no convengan en ello. Claro está que
hay ciertas excepciones en algunas leyes federales que obligan a los gobier-
na; de los Estados a prestar auxilio a las autoridades federales.
En algunos casos -inundaciones, epidemias, etc.- el concurso de las
fuerzas de la Federación y de los Estados permite soluciones más eficaces
e inmediatas, aun cuando esa colaboración no esté prevista.
No sabemos si la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha conocido
el caso de alguna entidad federativa que se haya opuesto a desempeñar
una actividad que corresponda a las autoridades federales; si ambas partes
están dispuestas a colaborar conjuntamente, no se llegará a ese supuesto.
11. LA CONSTITUCIONALIDAD DE LOS ACTOS DE LAS ENTIDADES

FEDERATIVAS EN MATERIA DE CONVENIOS
Es materia del derecho constitucional precisar la legalidad de la acti-

vidad de los Estados en asuntos propios de la autoridad federal. Una vez
que se ha determinado la constitucionalidad de los actos de las entidades
federativas en estas materias, lo conveniente es formular los mecanismos
legales y administrativos necesarios con el" 'fin de lograr una eficiente
conjunción de voluntades y esfuerzos entre el Ejecutivo Federal y los
Ejecutivos Locales.
12. EL FEDERALISMO COMO VÍA DE INTEGRACIÓN NACIONAL
Por referirse a los convenios de coordinación, se transcriben algunas

ideas contenidas en un brillante discurso que el Lic. Jesús Reyes Heroles
pronunció; en nombre de los tres Poderes de la Unión, en la ciudad de
Querétaro el día 5 de febrero de 197B, con motivo de la celebración del
LXI Aniversario de la Constitución de 1917: " ... Una división de poderes
para que el poder, que es quien puede, detenga al poder, y evite su abuso;
el definirnos como Estados Unidos Mexicanos, es decir, ser una república
federal, un conjunto de estados soberanos, unidos en un pacto federal, en
que se determinan las facultades de los estados y de la federación, en un
régimen de delimitación y coordinación. .. Si bien, federalismo o centra-
lismo son términos inocuos desde un punto de vista político, puesto que
ninguno ni otros están vinculados a determinada concepción ideológica,
esto sucede en abstracto. En concreto, las cosas ocurren de otra manera.
Federalismo en México es método de integración nacional; de no haberse
adoptado, el país se habría disgregado y, de hecho, cuando aparece el
acta constitutiva, la división ya existe. Además, el federalismo es el instru-
mento para el triunfo de la causa liberal. . . Custodiar nuestro federalismo,
mantenerlo, salvaguardarlo, exige, como sostiene el Presidente López Por-
tillo, fortalecerlo. El federalismo, ha dicho, es una decisión descentrali-
zadora del poder y la riqueza, que busca el desenvolvimiento autónomo
y equitativo, incluso de las regiones más apartadas. Hay un federalismo
beligerante, cuya misión, con palabras del propio primer magistrado, es
mantener unidos a los desiguales y luchar contra los fundamentos que
hacen esa desigualdad, crear la unidad de un destino común preservado
con el esfuerzo de todos... El fortalecimiento del Federalismo, como
objetivo de la reforma administrativa, exige una coordinación respetuosa
de la iniciativa de los Estados y de su capacidad de acción y se funda
precisamente en ello, reconociendo que el principio de inmediatez, de cer-
canía, hace que muchas cosas las puedan efectuar mejor los municipios
y los estados que la federación. Por esta razón se prevé una mayor parti-
cipación de los estados en la marcha de la administración pública ...
Como objetivos también descentralizados se ha procedido a la celebración
de convenios únicos para la programación del desarrollo económico y se
está nevando a cabo un deslinde coordinado y de colaboración en materia
fiscal y financiera entre la Federación y los Estados ... " 1
Los anteriores conceptos del licenciado Reyes Heroles muestran clara-
mente la intención del Ejecutivo Federal de vigorizar el federalismo a
1 RetJista Tiempo, Vol. LXXII, Núm. 1867, 13 de febrero de 1978, pp. 16-18.
través del fortalecimiento de los Estados y de la participación conjunta

entre la Federación y las entidades federativas. Los convenios de coordi-
nación son importantes instrumentos jurídicos y administrativos para con-
seguir ese propósito. El prestigio académico del maestro Reyes Heroles
y su carácter de portavoz del Lic. López Portillo respaldan el éxito de
estas ideas en torno al federalismo y a los convenios de coordinación.
13. Los LOGROS ACTUALES EN MATERIA DE CONVENIOS
En los últimos meses ha habido un gran avance en materia de con-

venios. Por ejemplo, tenemos el caso del convenio que celebró el Ejecutivo
Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
con el Ejecutivo del Estado de Hidalgo, con el fin de que esta entidad
federativa se haga cargo de la recaudación y administración del Impuesto
al Ingreso Global de las Empresas de los Causantes Menores, y de los
Causantes Menores en los sectores agrícola, ganadero, de pesca y de acti-
vidades conexas. Este convenio fue publicado el 2 de marzo de 1977 en el
Diario Oficial de la Federación. El convenio contiene los antecedentes
en dos puntos y 13 cláusulas en las cuales se establecen las condiciones,
obligaciones y derechos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
y del Ejecutivo Local.
14. EL PLAN DE DESARROLLO TOTAL PARA LA PROVINCIA MEXICANA
A propósito del tema de relaciones intergubernamentales es necesario

destacar, tanto por su importancia como por su novedad, un plan de
desarrollo total para la provincia que expuso el Secretario de Hacienda
y Crédito Público el día 3 de junio de 1978, al clausurar la XI Reunión
Nacional de Tesoreros de los Estados. La intención de la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público es la de firmar convenios con las entidades
federativas con el fin de lograr un desarrollo integral de la provincia,
impidiendo un crecimiento económico desequilibrado y el desaprovecha-
miento de recursos en varias zonas del país. El Secretario de Hacienda y
Crédito Público se refirió al peligro de continuar con el centralismo eco-
nómico y a la necesidad de ampliar y propiciar la actividad de los sectores
social y privado. El Secretario de Hacienda afirmó también en dicha
reunión que el gobierno federal no puede ni debe permanecer ajeno él; las
experiencias de la provincia. Subrayó este funcionario que el apoyo a
la soberanía de los Estados y municipios no es incompatible con la armo-
nización de acciones, denunciando que el enemigo común es la anarquía
de la política y la falta de respaldo mutuo entre los diferentes niveles de

gobierno y declarándose partidario de añadir el orden económico a la auto-
nomía política.
El Secretario de Hacienda expuso la nueva estrategia económica del
Gobierno Federal, contenida en los siguientes puntos:
"A) Combinar los recursos crediticios, organizativos, de asistencia téc-
nica e insumos mejorados, la creación de unidades económicas autososte-
nibles y eficaces en el campo para alcanzar las metas del sector agropecuario
y llegar a la autosuficiencia alimentaria.
"B) En el sector industrial, conjugar toda una gama de instrumentos
promotores, de coordinación y de financiamiento, que al perfeccionar y
descentralizar la estructura productiva propicien nuevos desarrollos indus-
triales y el acceso fluido de los mercados mundiales.
"G) Combatir el excesivo centralismo económico, mediante facilidades
a los gobiernos estatales y municipales para que apoyen la creación de
nuevos polos industriales e impulsen el procesamiento de materias primas
de origen agropecuario y minero-metalúrgico, así como la pequeña y
mediana industria, para cambiar la imagen industrial de la provincia
y generar importantes volúmenes de empleo.
"D) Apoyar la producción interna de bienes de capital en aquellas
entidades federativas que presenten condiciones favorables para su desen-
volvimiento.
"E) Fomentar el desarrollo del sector turístico para que se multipli-
quen las fuentes de trabajo y se genere el ingreso de divisas.
"F) Se ha modificado el programa de estímulos fiscales a las inver-
siones y a las actividades productivas, con miras a evitar competencias
infructuosas entre los gobiernos estatales para atraer nuevas empresas.
"G) Para evitar el antagonismo en los objetivos y el doble gravamen
a una misma fuente, se han preparado tres proyectos fundamentales ten-
dientes a transformar los modelos tributarios, a modernizar los sistemas
recaudatorios y al mejoramiento de la fiscalización.
"H) Se adoptarán estrictos criterios de inversión y se mejorarán los
sistemas administrativos a fin de que las empresas paraestatales eleven su
aporte al ahorro nacional.
"1) Se revisa, con vigor, el manejo de la deuda pública interna y
externa para sanear su estructura y restringir su destino a fines de produc-
ción directa, de tal suerte que los préstamos contratados sean autoliqui-
dables.
"J) En apoyo a los estados, la Federación adoptará medidas espe-
ciales de alivio a las finanzas de las entidades que complementen sus
esfuerzos internos para aumentar la recaudación y reducir gastos inne-
cesarios.
"K) Creación de un fondo financiero, con una aportación inicial de

mil millones de pesos, para ayudar al gasto que hacen en educación y
servicios.
"L) El Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos financiará
estudios de preinversión.
"M) Se fortalecerá el fondo de fomento municipal y el fondo de in-
versiones para agua y alcantarillado.
"N) En los programas de financiamiento-paquete, que ya ha concer-
tado convenios por mil millones de pesos, se harán nuevas aportaciones
para aumentar sus recursos.
"0) Para habitación, a los que se han dado ya 50 millones de pesos
y están comprometidos otros 150 millones de pesos, se abrirán líneas de
crédito especiales y 500 millones de pesos se destinarán este año para
la modernización de catastros urbanos en varios municipios." 8
El funcionario indicó además que "el Gobierno Federal mantiene una
estrategia completa de desarrollo económico que comprende tanto las tareas
encaminadas a atender los problemas coyunturales como las políticas de
largo alcance, orientadas a sentar las bases de un desarrollo dinámico
y sostenido, que ha fijado prioridades e integrado programas de acción,
cuyo objetivo fundamental es promover y apoyar la actividad de los sec-
tores social y privado de la economía". Entre los propósitos del gobierno
federal anunció los relativos a "lograr la autosuficiencia agropecuaria, am-
pliar los mecanismos para perfeccionar y descentralizar la estructura
productiva, y al empeño en combatir el excesivo centralismo económico,
y a cambio brindar facilidades a los estados y municipios para que apoyen
la creación de nuevas industrias, apoyar la producción interna de bienes
de inversión y fomente obras y desarrollos turísticos". Se refirió también
a la "necesidad de orientar los planes de las haciendas públicas federales y
estatales, procurando que el origen de los recursos sea el más sano posible
y se apoye en el uso apropiado del crédito". 9
El Secretario de Hacienda y Crédito Público afirmó que las relaciones
entre las haciendas federales y locales se han centrado en la coordinación
tributaria, expresando que, si bien los avances logrados eran satisfactorios,
aún persisten obstáculos y rezagos importantes. Además; expresó: "Las
complejas tareas de la hacienda pública plantean la insoslayable necesidad
de atender, con igual esmero, todos sus aspectos básicos y complementarios,
y por eso considero que los esfuerzos de coordinación deben rebasar los
campos inicialmente seleccionados e incluir otros nuevos, como los ingresos
no tributarios, la deuda pública y el crédito." ao
8 &célsior, 4- de junio de 1978, pp. 1, 6.
9 Ibid., pp. 6, 8. .
10 Ibid., p. 8.
El plan de desarrollo enunciado por el Secretario de Hacienda se pro-

pone también ayudar a los Estados y municipios a resolver sus problemas
de vivienda, educación, agua potable y alcantarillado, etc. Asimismo, el
Ejecutivo Federal tiene la intención que los gobiernos de los Estados
participen en la preparación, coordinación y ejecución técnica del programa
fiscal del país; para ello, se ofrecerá a las entidades federativas asistencia
técnica en materias de legislación fiscal, estudios de promoción hacendaria,
sistemas recaudatorios y administrativos e investigaciones financieras y
crediticias.
Respecto a los convenios únicos de coordinación el Secretario de Ha-
cienda declaró, en la Reunión Nacional de Tesoreros, que el gobierno
federal tiene como una de sus tareas prioritarias la de transformarlos en
verdaderos programas de desarrollo. Esto nos demuestra que este tipo
de pactos es importante tanto para la Administración Pública como para
el país en general. El titular de Hacienda anunció que es también priori-
taria la tarea de concluir la nueva Ley de Coordinación Fiscal, afirmando
que este ordenamiento será "un instrumento jurídico invaluable, al sentar
las bases para armonizar los sistemas tributarios y sanear las finanzas
públicas locales, sobre todo las de los municipios, que tan preeminente
papel juegan en la vida democrática del país"."
15. Los NUEVOS CONVENIOS EN MATERIA DE REFORMA AGRARIA

ENTRE EL EJECUTIVO FEDERAL y LOS (}oBERNADORES
DE LOS ESTADOS
El convenio celebrado el 3D de junio de 1978 entre el Ejecuuvo Fe-

deral, por conducto del Secretario de la Reforma Agraria, y el Gobernador
del Estado de Sinaloa reviste una importancia mayúscula por su reper-
cusión administrativa y política. Por otra parte, es el primer convenio que
se celebra en materia de reforma agraria en nuestro PaÍSt por lo que se
advierte la intención del Ejecutivo Federal de controlar un asunto secular-
mente complejo. A continuación se transcribe íntegramente el acuerdo
mencionado.
Convenio de Coordinación que celebra el Ejecutivo Federal por. con-

ducto de la Secretaría de la Reforma Agraria, representada por su titular
C. Antonio Toledo Corro y el gobierno del Bstado de Sinaloa, representado
por el C. gobernador constitucional del Estado, Alfonso G. Calderón, en ~os
términos de los artículos 99 y lO de la Ley~esal de Reforma Agraria,
CONSIDERANDO
1. Que el artículo 10 de la Ley Federal de Reforma Agraria en su

fracción III establece como atribución del secretario de la Reforma Agraria,
la de ejecutar la política que en materia agraria dicte el C. Presidente de la
República.
2. Que el Primer Magistrado de la Nación licenciado José López
Portillo, ha establecido como política de su gobierno en materia agraria
la de terminar con la imprecisión en la tenencia de la tierra motivada,
fundamentalmente, por el estado de dependencia en que se encuentra la
resolución de las solicitudes de dotación, restitución de tierras, ampliación
de ejidos, creación de nuevos centros de población, expropiación de tierras,
bosques yaguas ejidales y comunales y terminación de propiedades ínafec-
tables y expedición de certificados de inafectabilidad agrícola y ganadera,
cuyo considerable rezago ha creado un clima de inseguridad jurídica que
impide incrementar la productividad en el campo.
3. Que es básico, para optimizar los resultados de la Alianza para la
Producción, a la cual nos ha convocado el Presidente de la República,
el acelerar los procedimientos ya instaurados, a que se hace referencia en el
considerando anterior, con la finalidad de crear la infraestructura jurídica
necesaria, que servirá de apoyo a las unidades de producción, en su esencial
definición como coordinación de esfuerzo y cooperación entre los agricul-
tores bien sean estos ejidatarios, comuneros o pequeños propietarios.
4. Que con apoyo en las consideraciones que anteceden el gobierno
del Estado de Sinaloa, consciente de su responsabilidad histórica en la
actual etapa de la vida política, económica y social del país, y conforme
a la atribución que le otorga la fracción III del artículo 99, de la Ley
Federal de la República Agraria, viene en este acto a través de su titular
el C. Alfonso G. Calderón, a celebrar el presente convenio con el objeto
de establecer las bases para proveer, en lo administrativo, cuanto fuere
necesario para la substanciación de los expedientes y ejecución de los man-
damientos que de ellos emanen, cuya tramitación se encuentre en primera
instancia dentro del ámbito de la competencia local.
De acuerdo con lo dispuesto, las partes celebran el presente convenio
conforme a las siguientes
{l.:LAUSULAS
P~MERA.--EJ C. gobernador del estado ~ obliga como autoridad

agrana, a dictar las medidas necesarias para proceder al desahogo en
primera instancia del rezago de todos los expedientes relativos a 'dOtación,
restituciones de tierra yaguas o ampliación de ejidos, creación de nuevos

centros de población, expropiación de tierras, bosques yaguas ejidales
y comunales y determinación de propiedades inafectables y expedición de
certificados de inafectabilidad agrícola y ganadera.
SEGUNDA.-EI C. Gobernador deberá informar bimestralmente al C.
secretario de la Reforma Agraria sobre el estado que guardan los problemas
agrarios de su competencia en la entidad.
TERCERA.-El C. gobernador deberá vigilar, dentro del área de su
competencia, que la comisión agraria mixta ejecute invariablemente sus reso-
luciones dentro de los plazos previstos en la Ley Federal de Reforma
Agraria.
CUARTA.-El C. gobernador apoyará administrativamente a las autori-
dades agrarias, con los recursos locales que resulten indispensables, con el
propósito de que se cumplan de manera pronta y expedita, las finalidades
de la Ley Federal de Reforma Agraria.
QUINTA.-El C. gobernador proveerá lo necesario para que los man-
damientos agrarios se dicten y ejecuten dentro de los términos que esta-
blece la Ley Federal de Reforma Agraria.
SEXTA.-Por lo que respecta a las solicitudes de dotación, restitución
de tierras, ampliación de ejidos, creación de nuevos centros de población,
expropiación de tierras, bosques yaguas ejidales y comunales, y determi-
nación de propiedades inafectables y expedición de certificados de inafec-
tabilidad agrícola y ganadera, tomando en consideración que existen en
trámite en primera instancia 238 expedientes, el C. gobernador tomará,
en la esfera administrativa, las medidas necesarias para que se desahogue
el rezago existente. Dentro de los plazos que a continuación se señalan,
tomando en cuenta la naturaleza de cada uno de los procedimientos
agrarios, a saber:
A) Los expedientes en trámite relativos a dotación de tierras yaguas
quedarán totalmente resueltos en un plazo que vence el día 28 de noviem-
bre del presente año.
B) Los expedientes en trámite relativos a las restituciones de tierras y
aguas, quedarán resueltos en un plazo que vence el día 15 de agosto del
presente año.
e) Los expedientes en .trámite relativos a la ampliación de ejidos,
quedarán resueltos en un plazo que vence el día 26 de febrero del año
de 1979.
D) En cuanto a los expedientes en trámite relativos a la creación de
nuevos centros de población, no se encuentra pendiente, a la fecha, ninguna
opinión por emitir.
E) Por lo que hace a expedientes en trámite relativos a la expropia-

ción de tierras, bosques yaguas ejidades y comunales, no existe, a la fecha,
ninguna opinión por formular.
F) Por cuanto a los expedientes en trámite relativos a la determinación
de propiedades inafectables y expedición de certificados de inafectabilidad
agrícola y ganadera no se cuenta, a la fecha, ninguna opinión por ex-
presar.
SÉPTIMA.-La Secretaría de la Reforma Agraria se obliga, dentro del
área de su competencia, a otorgar todo el apoyo administrativo y econó-
mico, al gobierno del Estado de Sinaloa, para que éste cumpla con las
obligaciones que contrae por medio de este convenio.
OCTAvA.-Este convenio entrará en vigor a partir del día de su firma
y se suscribe por el titular de la Secretaría de la Reforma Agraria, por el
Ejecutivo del Estado de Sinaloa. En la ciudad de Culiacán, Rosales, Sina-
loa, a los veintiocho días del mes de junio de mil novecientos setenta y ocho."
El anterior convenio tiene como principal objetivo impulsar el desarro-
llo de la agricultura en esa región. Otro de los objetivos de este convenio
consiste en apoyar uno de los programas más importantes del Ejecutivo
Federal, que es el denominado "Alianza para la Producción". El éxito de
este programa depende en gran parte del fortalecimiento de las unidades
de producción agrícola del país, por lo que es indispensable la coordina-
ción de esfuerzos y cooperación entre los agricultores, bien sean éstos
ejidatarios, comuneros o pequeños propietarios.
Por último, queremos dejar asentado que el Secretario de la Reforma
Agraria ha celebrado convenios similares con casi todos los Gobernadores
de la República.
16. NATURALEZA DE LOS CoNVENIOS UNIOOS DE CooRDINACIÓN
Los "Convenios Unicos de Coordinación" son una nueva clase de pactos

a los que el Ejecutivo Federal ha prestado especial importancia. Prueba de
ello es que los ha celebrado con la totalidad de los Gobernadores de las enti-
dades federativas, habiendo firmado los últimos convenios en la ciudad
de Querétaro, Qro., el 4 de febrero de 1978. Estos convenios responden a
una tesis política que el Ejecutivo Federal ha venido manteniendo desde
el inicio de su gestión política y administrativa: robustecer el pacto federal a
través del fortalecimiento político económico y social de las entidades
kd~ti~. '
12 &ÚLriM. 10. de julio de 1978, pp. +, 30.

ADMINISTRACIÓN PÚBUCA FEDERAL 193
En la reunión celebrada en febrero de 1978 en la ciudad de Querétaro,

el Secretario de Programación y Presupuesto afirmó: "Su objetivo funda-
mental (de los Convenios Unicos de Coordinación), es fortalecer el federa-
lismo al propiciar la participación de los Gobiernos Estatales en la pro-
gramación y ejecución directa de los programas del Gobierno Federal,
mediante la concertación de compromisos específicos, para el logro de
metas de resultados tendientes a modificar los desequilibrios entre distintas
regiones del país." "El compromiso que las partes adquieren al suscribir
los convenios para el año en curso -afirmó el Secretario--, especifica la
necesidad de un procedimiento de planificación y programación que atienda
fundamentalmente a los objetivos de desarrollo estatal, expresándolos en el
nivel nacional."
"ASÍ, para los Gobiernos Estatales constituye una obligación proponer
la definición de sus regiones económicas, jerarquizar sus objetivos por
subregiones y por sectores en todas las plazas, proporcionar a la Federa-
ción toda la información que la elaboración de planes requiera, a efecto
de que atienda debidamente a las prioridades locales dentro del contexto
nacional, y, por último fijar y cumplir las metas especificas de producción,
que los compromisos programáticos de ejecución y operación contengan."
También mencionó: "Si nuestra reserva moral y económica reside en la
provincia, debemos lograr que la programación y ejecución del desarrollo
se haga a partir de ella para traducirlo en beneficios concretos en el nivel
de vida popular, así como para que el conjunto de acciones programadas
represente y acreciente la fuerza de la nación, como expresión soberana y
democrática de nuestra voluntad de grandeza." 11
La importancia de estos convenios no sólo reside en la formalidad que
el Ejecutivo Federal y los Gobernadores de los Estados les han otorgado,
sino también en la intención del Presidente de la República de concertar
acciones con los Gobernadores de los Estados en materia,') muy específicas
que permitan a las entidades federativas un mayor desarrollo económico
y social. La Administración Pública instrumenta un mecanismo de coo-
peración técnica y financiera novedoso dentro de la práctica administrativa.
El valor de estos pactos se origina en el compromiso del Ejecutivo Federal
y en la modalidad de coordinarse con los Gobernadores de los Estados de
una manera voluntaria, sin imposiciones, lo que permite un clima de mayor
confianza y una toma de conciencia de estos dos niveles de autoridad
en el campo de sus obligaciones y derechos recíprocos. Estos convenios
13 Citas del discurso pronunciado por el Lic. Ricardo Garda Sáinz, ex-Secretario de
Programaci6n y Presupuesto, durante la. reuní6ndel Presidente de la República con
los Gobernadores 4e los Estados y ..lOI miembrot del Gabinete, previo a la firma. del
Convenio Unico de Coordinación entre los J:,stadQS y la.Federaci6n en la Cd. de Queré-
taro el .. de febrero de 1978.' . .
13
son un instrumento poderoso para revitalizar la economía de las entidades

federativas y robustecer el programa del Ejecutivo Federal de la "Alianza
para la Producción".
17. CONSIDERANDOS DEL CoNVENIO UNICO DE CooRDINACIÓN

CELEBRADO ENTRE EL EJECUTIVO FEDERAL y EL GoBERNADOR
DEL ESTADO DE CoAHUILA
Consideramos de interés presentar resumidamente un Convenio Unico

de Coordinación y es precisamente el que el Ejecutivo Federal celebró
con el Gobernador de Coahuila para el ejercicio fiscal correspondiente
al año de 1978. Los considerandos y las cláusulas que incluye este con-
venio son similares a las de los convenios celebrados con las otras entidades
federativas.
El convenio contiene 19 considerandos y 30 cláusulas. En resumen, los
considerandos comprenden los siguientes puntos:
1. Se afirma la estructura política del Estado mexicano, compuesta
por Estados libres unidos en una Federación;
2. Se afirma la necesidad de fortalecer el pacto federal mediante una
mayor participación de los Estados en la planeación del desarrollo na-
cional;
3. El verdadero desarrollo del país se hace consistir en una distribu-
ción más equitativa de los beneficios económicos y en un crecimiento
equilibrado de las regiones;
4. Se pone un énfasis especial en la necesidad de ampliar la partici-
pación democrática de los distintos grupos sociales que forman la comu-
nidad nacional;
5. Se otorga a los Estados la calidad de entidades históricas para pla-
near y organizar el desarrollo económico y social;
6. Se contempla la necesidad de fortalecer el municipio libre como
órgano de participación en la p1aneación y ejecución de los programas de
gobierno;
7. Se señala que en los planes de desarrollo económico y social del
gobierno federal se han considerado los objetivos y prioridades de las comu-
nidades estatales;
8. Se afirma la necesidad de integrar y ampliar los programas de
desarrollo de los diversos sectores, para beneficiar a un mayor número
de habitantes;
?Se expresa que el gobierno del Estado concurre en la planeación
nacional y en las acciones del gobierno federal, al haber'establecido en el
Estado las bases para el desarrollo social y económico de la entidad;
10. Se afirma que el Ejecutivo Federal lleva a cabo programas ten-

dientes a promover la oportunidad de empleo, vigilando la seguridad y
capacitación de los trabajadores, y propiciando un mejoramiento en su
nivel de vida;
11. Se da énfasis a los programas ecológicos del Ejecutivo Federal,
en orden a preservar y desarrollar los recursos y ecosistemas naturales;
12. Se establece que el gobierno del Estado constituye la estructura
administrativa más cercana y operativa para atender y coordinar los es-
fuerzos de la comunidad;
13. Se afirma la necesidad de que el gobierno federal y estatal eleven
los niveles de eficiencia, primordialmente en la realización de obras y en la
prestación de servicios PÚblicos;
14. Se afirma el principio de que tanto el gobierno federal como el
gobierno del Estado se comprometen a continuar en sus respectivos ámbitos
de competencia, la reforma administrativa;
15. Se declara que el gobierno del Estado, dentro del proceso de la
reforma de la administración pública estatal, tiene la intención general de
elevar los índices de recaudación fiscal local; establecer un sistema para
evaluar el gasto público y hacer las erogaciones de acuerdo a los linea-
mientos de una administración eficiente;
16. Se expresa que el gobierno del Estado tiene la intención de crear
mecanismos de coordinación administrativa y fiscal con los municipios del
Estado con el fin de fortalecerlos;
17. Se declara que el gobierno del Estado y diversas entidades del
sector público federal han creado mecanismos de coordinación para diver-
sas actividades, y han celebrado convenios sobre materias específicas, te-
niéndose la intención de perfeccionar el Convenio Unico de Coordinación.
18. Se precisa que los Convenios Unicos de Coordinación tienen su
fundamento legal en el artículo 22 de la Ley Orgánica de la Adminis-
tración Pública Federal, para la prestación de servicios públicos, la ejecu-
ción de obras o la realización de cualquier otro propósito de beneficio
colectivo, a fin de mejorar los servicios, abatir costos o favorecer el desarrollo
económico y social de las propias entidades federativas.
19. Se menciona que por decreto presidencial del 10 de marzo de
1977, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el día 11 del mismo
mes y año, se dispuso que los Comités Promotores del Desarrollo Socio-
económico establecidos en todos y cada uno de los Estados de la Repú-
blica, sean organismos dotados de personalidad juridica y de patrimonio
propio, con el fin de asesorar y coadyuvar en la planificación y programa-
ción a nivel local, con la colaboración de los diversos sectores de la comu-
nidad, actividades éstas que incluyen todas las relacionadas Con la estruc-
turación y operación de los convenios únicos.
18. CLÁUSULAS DEL CoNVENIO UNlCO DE CooRDINACIÓN

ENTRE EL EJECUTIVO FEDERAL y EL GoBIERNO
DEL ESTADO DE COAHUILA
Enseguida presentamos algunas de las cláusulas que contiene el Con-

venio Unico de Coordinación citado.
En la primera cláusula se manifiesta que este convenio tiene por objeto
coordinar la realización de los programas de desarrollo socioeconómico
que contienen asignación de recursos presupuestales, ejecución de obras,
prestación de servicios públicos y, en general, coordinar las acciones a
realizar en cumplimiento de las responsabilidades que les competen al E je-
cutivo Federal y al Ejecutivo Estatal de manera concurrente.
Los programas de desarrollo socioeconómico a que hace alusión esta
primera cláusula, quedan encuadrados conforme a la estructura sectorial
de la actividad económica y social, empleada por el Ejecutivo Federal.
De allí que se puedan proponer programas en los siguientes sectores:
Pesca
Asentamientos Humanos
Comercio
Agropecuario y Forestal
Turismo
Salud y Asistencia Social
Industrial
Comunicaciones y Transportes
Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología
Administración y Defensa
La misma cláusula establece que los programas de desarrollo socio-

-económico que impliquen transferencia de recursos financieros al gobierno
del Estado, se denominarán programas estatales de inversión, los cuales
podrán ser:
Agua Potable y Alcantarillado Rurales

Obras en cabeceras municipales
Mejoramiento de la Vivienda y Espacios Públicos
Construcción y Rehabilitación de la Vivienda Popular
Casas de Cultura
Instalaciones Deportivas
Caminos Rureles
Caminos Vecinales y Aeropistas
Cxrreteras Estatales
Carreteras Urbanas
Construcción y reparación de todo tipo de planteles escolares
Construcción y Reparación de Centros y Casas de Salud Asistenciales
Cárceles y Penitenciarías.
El convenio señala que se denominarán programas de desarrollo sec-

torial a aquellos que no incluyan transferencia directa de recursos finan-
cieros al gobierno del Estado.
La cláusula segunda prevé el caso de que el gobierno del Estado pro-
mueva la elaboración de programas integrados o intersectoriales conforme
a la técnica seguida por la Coordinación General del Plan Nacional de
Zonas Deprimidas y Grupos Marginados. Estos programas una vez que se
analicen por el Comité Promotor del Desarrollo Socioeconómico del Esta-
do, serán puestos a la consideración de la Secretaría de Programación y
Presupuesto para su estudio y su aprobación.
El Programa de Electrificación Rural, de la Comisión Federal de Elec-
tricidad, constituye parte integrante también de este convenio.
El Presidente de la República, por conducto de la Secretaría de Pro-
gramación y Presupuesto, podrá evaluar los programas que proponga el
Ejecutivo Estatal, de acuerdo a las prioridades que establezcan los planes
nacionales y los estatales de desarrollo.
La cláusula tercera señala la obligación del Ejecutivo Estatal de pro-
poner una división del Estado por subregiones económicas, fijando priori-
dades en base a las subregiones y en base a los sectores de desarrollo.
Se obliga también el Estado a proporcionarle a la Federación toda la
información relativa a su situación socioeconómica, administrativa y fi-
nanciera.
Por otra parte, el Estado tiene que organizar a los distintos sectores
de su comunidad con el fin de que participen activamente en las tareas
de planificación y realización del desarrollo económico y social.
El Ejecutivo Federal se obliga, a través de la Secretaría de Progra-
mación y Presupuesto, a considerar las bases del desarrollo de la entidad
federativa para formular los planes nacionales de desarrolló económico
y social.
Un punto sobresaliente de estos convenios únicos 10 refleja la cláusula
quinta por la cual el Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Pro-
gramacíén y Presupuesto, puede transferir fondos al gobierno del Estado)
para que éste pueda ejecutar los programas estatales de inversión que haya
coo:venidocon el Ejecutivo Federal~ de acuerdo con el calendario de cons-
trucciÓlll1e obras que se hubiera aprobado preWamente.
La cláusula sexta prevé el caso que el gobierno del Estado, para la

ejecución de obras públicas que hayan quedado a su cargo, pueda apro-
vechar los recursos humanos y técnicos de las dependencias federales
distintos a la realización de dichas obras públicas. En estos casos el go-
bierno estatal deberá siempre respetar los derechos de los trabajadores y
apegarse estrictamente a lo que las leyes respectivas ordenen.
Una ventaja de este tipo de convenios consiste, como lo establece la
cláusula octava, en que los gobiernos de los Estados pueden disponer, por
acuerdo del Ejecutivo Federal, de asesoría técnica y apoyo material por
parte de algunas dependencias federales.
El convenio establece en la cláusula XII, que la conservación, mante-
nimiento y operación de las obras públicas, materia del convenio, se lleven
a cabo por parte del gobierno del Estado y prevé el apoyo financiero del
Ejecutivo Federal a los Estados, cuando éstos no posean recursos suficientes
para cumplir los fines del convenio.
En la cláusula XVI está prevista la transferencia de actividades de la
administración paraestatal al régimen estatal. Para ello, el Ejecutivo Estatal
deberá obtener la autorización del Presidente de la República, el que oirá
la opinión al respecto del coordinador del seotor correspondiente. Igual-
mente, las entidades paraestatales podrán participar en los Estados, cuando
sus actividades estén directamente vinculadas a los programas de desarrollo
económico y social de las entidades federativas.
La cláusula XVII establece que la Coordinación General de Estudios
Administrativos podrá poner a disposición del Ejecutivo Estatal todos los
estudios que se hayan realizado en el gobierno federal, en materia de re-
forma administrativa. Dicha coordinación podrá proporcionarle a los Ejecu-
tivos Locales toda la asesoría técnica que se le solicite, a fin de que las
entidades federativas puedan aumentar los índices de eficiencia en las fun-
ciones públicas.
El Convenio Unico señala en la cláusula XVIII la participación que
debe tener la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con el Estado,
a fin de mejorar en las entidades federativas los sistemas de tributación,
recaudación y vigilancia de los ingresos fiscales que les correspondan.
La cláusula XIX, prevé el caso que los Ejecutivos Locales aprovechen
la experiencia de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con objeto de
que esta Secretaría les preste asistencia técnica para establecer sistemas
de coordinación administrativa y fiscal entre Ios Estados y sus municipios.
Otro de los logros que podemos considerar como un gran avance
administrativo consiste en que el Ejecutivo Federal y los Estados Estatales
puedan elaborar y realizar conjuntamente programas tendientes a promo-
ver la o~rt:unidad de empleo, elevar la productividad, impulsar y. vigilar
la capacítación y el adiestramiento en el trabajo, promover la seguridad e
higiene en las labores y procurar una justicia expedita en las relaciones

la~rales. Esto, en términos generales, lo establece la cláusula vigésima
pnmera.
La cláusula vigésima segunda establece que el Ejecutivo Federal y el
Ejecutivo Estatal podrán elaborar y realizar conjuntamente programas
tendientes a la planeación y ordenación ecológica del territorio de la enti-
dad federativa. Podrán también ejecutar acciones que permitan un ade-
cuado ambiente físico de los Asentamientos Humanos, así como promover,
conservar, mejorar y desarrollar los recursos y ecosistemas naturales, con-
trolando el medio ambiente rural y urbano de la entidad federativa.
En la cláusula vigésima tercera el Ejecutivo Federal manifiesta que es
de su intención enviar al Congreso de la Unión una iniciativa de ley
general de coordinación fiscal entre la Federación y los Estados; ley que
tendrá como objeto regular las relaciones fiscales entre el Ejecutivo Federal
y los Ejecutivos Estatales, fortaleciendo con ello las finanzas públicas de las
entidades federativas.
El Convenio Unico precisa que su contenido podrá ser revisado de
común acuerdo por las partes, pudiéndose además evaluarlo en todo tiempo,
con objeto de precisar los objetivos y metas logrados y, en su caso, señalar
las razones por las cuales algunos objetivos y metas no se hayan cumplido
satisfactoriamente.
La cláusula vigésima sexta señala que el Comité Promotor del Desarro-
llo Socioeconómico del Estado tiene la calidad de órgano auxiliar tanto del
Ejecutivo Federal como el Ejecutivo Local. Este Comité deberá rendir al
gobierno del Estado y a la Secretaría de Programación y Presupuesto
informes cuatrimestrales, acompañados de su opinión.
Este Convenio Unico no presenta en el terreno de las obligaciones, las
características de un convenio propio del derecho privado. En un convenio
único tanto el Ejecutivo Federal como el Ejecutivo Local son responsables
de acciones tendientes a lograr ciertos objetivos y metas; si alguna de las
partes no cumple con sus obligaciones, señala la cláusula vigésima séptima,
la otra parte queda liberada de las suyas.
Un Convenio Unico de Coordinación no abroga otro tipo de convenios
que los gobiernos estatales hayan celebrado con dependencias y/o enti-
dades del gobierno federal; por el contrario, los ratifica, siempre y cuando
la Secretaría de Programación y Presupuesto dictamine, en su calidad de
árbitro, que no se oponen al Convenio Unico de Coordinación.
La cláusula vigésima novena establece que este convenio entrará en
vigor a partir del 19 de enero de 1978, por 10 que se refiere a las obliga-
ciones de naturaleza presupuesta! correspondientes al ejercicio fiscal de
1978.
19. FUNCIONARIOS QUE SUSCRIBEN EL CONVENIO UNICO

DE CooRDINACIÓN ENTRE EL EJECUTIVO FEDERAL
y EL GoBERNADOR DEL ESTADO DE CoAHUILA
Este Convenio Unico de Coordinación que celebró el Ejecutivo Fe-

deral con el gobierno del Estado de Coahuila el 4 de febrero de 1978,
fue suscrito por los siguientes funcionarios:
El Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos

El Gobernador Constitucional del Estado de Coahuila
El Secretario de Gobernación
El Secretario General de Gobierno del Estado de Coahuila
El Secretario de Relaciones Exteriores
El Secretario de Marina
El Secretario de Hacienda y Crédito Público
El Secretario de Programación y Presupuesto
El Secretario de Patrimonio y Fomento Industrial
El Secretario de Comercio
El Secretario de Agricultura y Recursos Hidráulicos
El Secretario de Comunicaciones y Transportes
El Secretario de Asentamientos Humanos y Obras Públicas
El Secretario de Educación Pública
El Secretario de Salubridad y Asistencia
El Secretario de Trabajo y Previsión Social
El Secretario de la Reforma Agraria
El Secretario de Turismo
El Jefe del Departamento de Pesca
El Director General del Banco Nacional de Crédito Rural
El Director General de la Comisión Federal de Electricidad
El Director del Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad
de la Vivienda Popular
El Gerente del Comité Administrador del Programa Federal de Cons-
trucción de Escuelas
El Coordinador General del Plan Nacional de Zonas 'Deprimidas . y
Grupos Marginados.
20. DEPENDENCIAS y ENTIDADES PARTICIPANTES EN EL CONVENIO

UNICO DE CoORDINACIÓN ENTRE EL EJECUTIVO FEDERAL
y EL GoBERNADOR DEL ESTADO DE COAHUILA
En el Convenio Unico de Coordinación que presentamos están invo-

lucradas varias dependencias centrales y entidades paraestatales con com-
promisos programáticos y de operación específicos. En el sector agrope-
cuario las dependencias y entidades que se comprometen, son las siguientes:
Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, Secretaría de la Reforma
Agraria, Secretaría de Comercio, Secretaría de Educación Pública, Secre-
taría de Programación y Presupuesto, Banco Nacional de Crédito Rural,
S. A., Aseguradora Nacional Agrícola y Ganadera, Fertilizantes Mexi-
canos, S. A., Compañía Nacional de Subsistencias Populares, Productora
Nacional de Semillas y el Gobierno del Estado de Coahuila por medio del
Ejecutivo Estatal.
En el sector Pesca, las dependencias y entidades que tienen un com-
promiso formal, son las siguientes: Secretaría de Marina, Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, Secretaría de Programación y Presupuesto,
Secretaría de Patrimonio y Fornento Industrial, Secretaría de Comercio, Se·
cretaria de Agricultura y Recursos Hidráulicos, Secretaría de Comunica-
ciones y Transportes, Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras
Públicas, Secretaría de Educación Pública, Secretaría de Salubridad y
Asistencia, Secretaría del Trabajo y Previsión Social, Secretaría de la Re-
forma Agraria, Secretaría de Turismo, Departamento de Pesca, Comisión
Federal de Electricidad, Banco Nacional de Fomento Cooperativo, S. A.
de C. V., y el gobierno del Estado a través del Ejecutivo Estatal.
Corno podemos ver, estos Convenios Unicos de Coordinación que el
Ejecutivo Federal ha celebrado con la totalidad de los gobiernos de los
Estados de la República, son parte de un proceso de cambio substancial
en las estructuras de la Administración Pública Federal. Son también
el reflejo de la intenci6ndel Presidente de la República de fortalecer el
federalisrno a través del esfuerzo económico, administrativo y técnico de los
gobiernos estatales. Estos Convenios constituyen no sólo una innovación
en las relaciones del tjecutivo Federal con los Ejecutivos de los Estados
sino, sobre todo, un adelanto esencial en el Derecho Adniinistrativo Mexi-
cano.
21. IMPORTANCIA DE LOS COMITÉS PROMOTORES DEL DESARROLL0

SoCIOEOONÓMICO
Los Comités Promotores del Desarrollo Socioeconómico que se han

establecido en todos los Estados de la República, son instrumentos de
apoyo para la elaboración y ejecución de los planes nacionales y regionales
de DesarroIlo Económico y Social.
Por decreto del Presidente de la República, publicado en el Diario
Oficial de la Federación el 11 de marzo de 1977, los Comités Promotores
del Desarrollo Socioeconómico establecidos en los Estados de la Repú-
blica son organismos públicos dotados de personalidad jurídica y de
patrimonio propio, con el fin de asesorar y coadyuvar en la planificación
y programación a nivel local, con la colaboración de los diversos sectores
de la comunidad. En el considerando de este derecho, el Presidente de la
República se refiere a la necesidad de fortalecer el federalismo y a la urgen-
cia de conseguir un crecimiento más equilibrado de las distintas regiones
del país.
El Ejecutivo Federal considera que para cumplir con los anteriores
objetivos es imprescindible la formulación de planes de desarrollo econó-
mico y social de carácter nacional, en los cuales se fijen objetivos y metas
de desarrollo regional y se precisen los medios para alcanzar unos y otras
en los distintos sectores de la actividad, debiéndose siempre tomar en cuenta
los objetivos y las prioridades de las comunidades de las entidades fe-
derativas.
En el considerando del decreto presidencial mencionado también se
señala la responsabilidad del gobierno federal y del estatal, de coordinar
los niveles de eficiencia en la realización de obras, en la prestación de
servicios públicos y en el desempeño de las acciones de gobierno, así como
en todos aquellos avances en materia de reforma administrativa. De esa
manera se asegura la coordinación del gobierno federal y del gobierno
estatal y la congruencia operativa de sus respectivas dependencias y
entidades.
En este decreto se señala además que, por decretos de fechas 21 de
enero de 1975 y 26 de junio de 1976, se fijaron y ampliaron respectiva-
mente las funciones a los Comités Promotores del Desarrollo Socioecon6-
mico de los Estados, para que sirvan como órganos de consulta del go-
bierno del Estado para la formulación de las bases del desarrollo económico
y social de las entidades y de los proyectos de programas de inversión,
gasto y financiamiento federal de interés local.
22. FUNCIONES E INTEGRACIÓN DE LOS COMITÉS PROMOTORES

DEL DESARROLLO SoCIOECONÓMICO
Estos Comités, de conformidad con el artículo 29 del decreto del 11 de

marzo de 1977, tienen a su cargo las siguientes funciones:
1. Promover y coordinar la ejecución de las obras de las diferentes

dependencias federales y fomentar las diversas actividades de los integrantes
de la población para impulsar el desarrollo socioeconómico. Las proposi-
ciones de Programas de Inversión que se hagan al C. Presidente de la
República, deberán presentarse por conducto de la Secretaría de Progra-
mación y Presupuesto a más tardar el 15 de agosto de cada año. Estas
proposiciones deberán venir desglosadas a nivel de obras o servicios y clara-
mente jerarquizadas, a efecto de que las variaciones en la asignación de
recursos por parte de las dependencias federales sean oportunamente
previstas;
II. Proponer al gobierno federal y a los locales, los convenios que
consideren necesarios para la consecución del Desarrollo Socioeconómico,
y coordinarse entre sí para el desarrollo integral de alguna región donde
existe interés económico y social;
IIJ. Acordar el establecimiento de subcomités y grupos de trabajo
sectoriales o regionales cuando el cumplimiento de sus objetivos y de sus
programas los requiera, conforme a los lineamientos generales del presente
decreto y con indicación de las zonas o municipios de loo Estados que
comprendan, en su caso, el área territorial de los subcomités.
Los subcomités tendrán la calidad de dependencias auxiliares del Ca-
miré y el ejercicio de sus funciones será coordinado por un delegado desig-
nado por el propio comité.
IV. Levantar un inventario de los recursos humanos y naturales de
la entidad; .
V. Proponer programas a corto, mediano y largo plazo, para el des-
arrollo social y económico de la entidad, tendientes al mejor aprovecha-
miento de sus recursos naturales y humanos;
VI. Elaborar proyectos concretos de inversión con base en una ade-
cuada jerarquización de las necesidades que deben ser atendidas;
VII. Fomentar el aprovechamiento racional de los recursos agrícolas,
ganaderos, hidráulicos, energéticos y turísticos, entre otros, así como im-
pulsar el desarrollo industrial de las regiones y la comercialización de sus
productos;
VIII. Asesorar a las autoridades y •a los sectores de las poblaciones de
la entidad correspondiente, en Japreparaci6n yejec.uci6n'\de estudiclS
de factibilidad económica para el establecimiento de empresas cuya fina-

lidad sea el aprovechamiento de los recursos de los Estados;
IX. Incrementar el empleo productivo en el campo y en la ciudad y
procurar la capacitación de los recursos humanos;
X. Proponer al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de
Programación y Presupuesto, las medidas administrativas y financieras
necesarias para el cumplimiento de las funciones y la consecución de los
objetivos de los comités;
XI. Fungir como órgano de consulta tanto del gobierno estatal como
del gobierno federal, sobre la situación socioeconómica de la entidad;
XII. Evaluar e informar trimestralmente a la Secretaría de Progra-
mación y Presupuesto, sobre el desarrollo de los Convenios Unicos de
Coordinación que se celebren con los Ejecutivos Estatales.
XIII. Las demás que sean necesarias para el eficaz cumplimiento de
su objeto.
El artículo 3'1 del decreto establece que los Comités Promotores del
Desarrollo Socioeconómico se integran de la siguiente manera:
J. Por un Presidente, que será el Gobernador de la entidad respec-
tiva, a quien se extenderá la invitación correspondiente;
lI. Por un Coordinador, que será designado por el C. Gobernador,
y que fungirá como su representante para la coordinación de las actividades
que el comité llevará a cabo, a fin de que la ejecución de los programas
de las dependencias federales se efectúe en la Entidad dentro de un es-
quema de congruencia con los que desarrollen el gobierno estatal y los sec-
tores de la población. Asimismo, se encargará de coordinar la ejecución
de las obras y la prestación de los servicios comprendidos. en los Convenios
Unieos de Coordinación;
lII. Por un Secretario Técnico, que se constituirá por el personal que
le asigne la Secretaría de Programación y Presupuesto, el cual residirá
permanentemente en las entidades federativas respectivas, y que se encar-
gará de apoyar las actividades de promoción, programación, evaluación
y todas aquéllas que requiera el Comité para su funcionamiento. El Se-
cretario de Programación y Presupuesto designará al Secretario Técnico,
quien fungirá además corno representante de dicha Secretaria ;
IV. Por los funcionarios de mayor jerarquía del gobierno federal que
actúen en dichos Estados, que los Gobernadores consideren convenientes;
V. Por los funcionarios de los gobiernos estatales designados por lQS
Gobemadores; .
VI. Por los Ayuntamientos que libremente acepten participar;
. VII. Por los representantes de iloslsectores social y privado de la ro-
·munidadquelibmriente acepten participar;
El Presidente del comité invitará a los Senadores y Diputados Federales

a participar como miembros del comité de la entidad que representan.
Por cada miembro propietario de los señalados en las fracciones IV a
VII, se designará un suplente.
23. OTROS ASPECTOS DE LOS COMITÉS PROMOTORES

DEL DESARROLLO SoCIOECONÓMICO
El decreto establece en su artículo 49 que los comités dispondrán de

los siguientes recursos: Las asignaciones que les fija el gobierno federal, las
atribuciones que desearan hacer los gobiernos de las entidades y los sectores
y agrupaciones representados, así como los ingresos que por otros conceptos
les correspondan.
Las remuneraciones del Coordinador, y de los funcionarios y empleados
del Secretariado Técnico, quedarán a cargo de las entidades que los hu-
bieren designado.
El artículo 59 del decreto señala que los comités sesionarán cuando
menos una vez al mes con la asistencia de su Presidente y la mayoría de
sus miembros. .
Por último, el artículo 69 señala que los comités coordinarán sus acti-
vidades con las de la Secretaría de Programación y Presupuesto a fin de
que sus acciones sean coincidentes con las políticas generales de desarrollo
nacional, regional y sectorial.
24. CoNSIDERACIONES SOBRE LOS CoMITÉS PROMOTORES

DEL DESARROLLO SoCIOECONÓMICO EN EL MARCO DEL
DERECHO ADMINISTRATIVO
Estos comités son una figura nueva en el Derecho Administrativo

Mexicano. En principio, son organismos descentralizados en razón de que
así lo declara el decreto al dotarlos de personalidad jurídica y de patri-
monio propio. Dentro de la ortodoxia del derecho administrativo, no po-
dríamos afirmar con certeza que se trata de organismos descentralizados
de la Administración Pública Federal, dado que para su composición es
imprescindible la participación del Gobernador de la entidad respectiva,
así como la de un Coordinador que nombre el Gobernador del Estado,
de un Secretariado Técnico que se constituirá por el personal que le asigne la
Secretaría de Programación y Presupuesto, de funcionarios de' mayor jerar-
quía del gobierno federal que actú~n en la entidad federativa, de funcio-
narios estatales, de ayuntamientos que .libremente acepten part'iCipar,'y de
representantes de los sectores social y privado de la entidad que libremente

acepten también participar.
LoS' Comités Promotores del Desarrollo Socioecon6mico no existirían
jurídicamente en la forma que actualmente están estructurados, si los
Gobernadores de los Estados no aceptaran formar parte de ellos.
La existencia en el mundo jurídico de estos comités no sólo se debe al
acto de creación por parte del Presidente de la República, sino también
al hecho del consentimiento expreso de los Gobernadores de los Estados
para formar parte de ellos. Estos comités no son considerados como órganos
desconcentrados de la Secretaría de Programaci6n y Presupuesto, pues en
su integraci6n intervienen otras voluntades. Creemos que los Comités Pro-
motores son organismos descentralizados de composici6n federal, estatal y
municipal. La Secretaría de Programaci6n y Presupuesto sólo designa
al personal que va a integrar el Secretariado Técnico y extiende el nom-
bramiento para el Secretario Técnico, a quien se le otorga además la
representación de la Secretaría sólo para los efectos que el propio decreto
establece.
Así pues, nos encontramos con una nueva figura jurídica cuyo origen
se inicia en un decreto del Presidente de la República, pero cuya validez se
cristaliza en el momento que los funcionarios y personas a que se refiere
el artículo 39 del decreto consienten libremente formar parte e integrar, en
consecuencia, dicho comité.
Es incuestionable que los Gobernadores de los Estados están interesados
no s610 en la existencia jurídica de estos comités sino en su 6ptimo funcio-
namiento político, financiero y administrativo.
El Secretario Técnico del Comité, como funcionario de la Secretaría
de Programación y Presupuesto, actúa mediante actos concretos de auto-
ridad propios de cualquier funcionario de una Secretaría de Estado o
Departamento Administrativo. Un funcionario sólo puede actuar mediante
facultades expresas y limitadas. En el caso de los Comités Promotores, el
Secretario Técnico no puede ser el representante de la Secretaría para
cualquier función que ésta desempeña, en virtud que previamente se le
tendrían que señalar a este funcionario en forma expresa y limitada, las
facultades que a nombre de la Secretaría podría ejercer en la entidad
federativa; es decir, el Secretario Técnico representa a la Secretaría sólo
para los efectos que se precisen en el Comité Promotor del cual forma parte.
Los comités promotores poseen todos los elementos jurídicos capaces
de hacerlos viables ante el mundo del derecho. El derecho administrativo no
debe encerrarse en moldes que lo inmovilicen, sino buscar los modelos y
sistemas flexibles que exija la realidad. Las definiciones, sistemas y modelos
jurídicos deben ajustarse a la realidad y no a la inversa. Si el derecho es
poderoso y válido, es precisamente porque nace de la realidad de la vida

y se compagina y ajusta a ella.
En el caso que nos ocupa, si los comités promotores no presentan la
figura clásica de los organismos descentralizados, ello no significa que
deben extinguirse. La existencia de estos comités es necesaria para el desarro-
llo de las comunidades estatales, sin que importe mucho la ausencia de
esos perfiles clásicos. Aquí, la filigrana del jurista es imprescindible. El éxito
de estos comités promotores depende de un diseño jurídico preciso que les
permita constituirse como organismos públicos auténticos y jurídicamente
válidos, y de la eficacia y eficiencia. de su organización y función adminis-
trativa. Esta responsabilidad no es del jurista, de allí que un organismo
público deba la plenitud de su funcionamiento a la interacción de varias
disciplinas. El éxito dependerá también de la firmeza de las tesis políticas
del Ejecutivo Federal y de los Ejecutivos Locales en cuanto a los fines de
estos Comités Promotores del Desarrollo Socioeconómico de los Estados.
La conjugación de fines políticos, concepciones económicas, instrumentos
administrativos y de organización, y los fundamentos jurídicos, deberán
ser, en todo momento, los elementos esenciales que constituyan, tipifiquen y
ordenen la existencia, los fines y el funcionamiento de estos comités.
25. MANUAL DE OPERACIÓN DEL CoNVENIO UNICO DE CooRDINACIÓN

ENTRE LA FEDERACIÓN y LOS ESTADOS
La celebración de los Convenios Unicos de Coordinación por parte del

Ejecutivo Federal y los Gobernadores de los Estados tiene su fundamento
en el artículo 22 de la L.O.A.P.F., y nacen estos pactos con motivo de un
acuerdo presidencial del día 2 de diciembre de 19761, publicado en el
Diario Oficial de la Federación el día 6 del mismo mes y año. En este
acuerdo se establece que el Ejecutivo Federal celebrará Convenios Unicos
de Coordinación con los Ejecutivos Estatales, a fin de coordinar las ac-
ciones de ambas órdenes de gobierno, en materias que competen a los
Ejecutivos Estatal y Federal. El propósito, entre otros, estriba en la des-
centralización de recursos federales, transfiriendo a los Ejecutivos Locales
la ejecución de obras contenidas en diversos programas. Estos primeros
convenios requirieron para su aplicación, de la expedición de un manual
que en fonna objetiva señalara los lineamientos generales para su mejor
operaci6n.
El Manual de Operación del Convenio Unico de Coordinación entre
la Federación y los Estados establece que para el ejercicio fiscal de 1978,
en primer término, es decir, antes de suscribir los convenios, se deberla
hacer el desglose de los programas por convenir. Este desglose de cada uno
de los programas por obras, municipios y localidades, financiamiento de los

mismos y sus beneficios, deberían ser enviados por los gobiernos de los Esta-
dos a la Secretaría de Programación y Presupuesto por conducto de la
Dirección General de Promoción y Operación Regional.
La información que se recibiera se enviaría a la Dirección General de
Inversiones Públicas de la misma Secretaría para que, una vez que se
hicieran los análisis necesarios sobre esas propuestas de inversión, esta
Dirección pudiera formular la autorización correspondiente, la que debería
firmarse por el Secretario de Programación y Presupuesto.
El manual establece que una vez que los gobiernos de los Estados han
enviado, a través de la Dirección General de Promoción y Operación
Regional, su propuesta de calendario para el suministro de los recursos
federales por ejercer mensualmente en cada uno de los programas, esta
Dirección a su vez la hace del conocimiento de la Dirección General de
Egresos, para que ambas Direcciones, después de recibir copia de los oficios
<
y autorización de la inversión correspondiente, fijen los términos en que se

realizarán los pagos.
La Dirección General de Egresos debe expedir -según el manual ci-
tado-- una orden de pago para cada entidad federativa de acuerdo con
el calendario de suministros correspondiente, y solicitar a la Tesorería de la
Federación ponga los fondos a disposición del gobierno del Estado en la ciu-
dad de México.
Los gobiernos de los Estados pueden disponer de los fondos mediante
un recibo que debe estar firmado por el Gobernador de la entidad corres-
pondiente, o por la persona que el Ejecutivo Local designe en su repre-
sentación, y cuyo manejo será de su exclusiva responsabilidad.
Este Manual señala un procedimiento para la ejecución de las obras
contenidas en los programas del Convenio Unico de Coordinación y cuya
ejecución queda a cargo del gobierno del Estado, pudiendo realizarse las
obras, total o parcialmente, con fondos provenientes de la Federación,
mediante la transferencia de recursos que acuerde el Ejecutivo Federal
y los que se autoricen a los organismos descentralizados y a las empresas
de participación estatal; y por encargo del propio Gobierno Federal, de
organismos descentralizados o empresas de participación estatal, señalán-
dose en forma expresa que la realización de estas obras se encomienda al
Gobierno del Estado por virtudde1 Convenio Unico de Coordinación.
El manual establece un sistema de ejecución' de las obras páblicas, que
puede ser de tres maneras:
a) Por administración directa: Cuando ~a el propio gobierno del

Estado, el que a' través de alguna de SUS dependencias estatales, ejecute
las obras.
b) Por contrato a particulares. Cuando la obra sea construida por

empresas privadas.
c) Por acuerdo con dependencias o entidades del gobierno federal.

Cuando la obra se realice por alguna de las delegaciones u órganos des-
concentrados de las Secretarías y Departamentos Administrativos o por
entidades paraestatales dedicadas a realizar dicho tipo de obras.
El manual contiene además normas para examinar los proyectos de
construcción, los requerimientos mínimos técnicos y los costos máximos;
también ordena los tipos de mecanismos de promoción y participación de
las comunidades para la ejecución de las obras públicas en las entidades
federativas.
En el documento a que nos venimos refiriendo, se dispone también la
forma como se realizan las transferencias de recursos ya sea dentro del
mismo programa, por cambios de inversiones de una obra a otra y, por
transferencia de recursos de un programa a otro para llevar a cabo diferen-
tes tipos de obras.
El manual incluye un capítulo de evaluación, vigilancia y entrega de
las obras, mediante la implantación de registros de control, supervisión y
evaluación de las mismas.
El Manual, de Operación que comentamos constituye un instructivo
que permite precisar la mecánica de operación de los convenios únicos.
Las experiencias que se vayan adquiriendo, permitirán en lo futuro, que
tanto estos convenios, como los manuales, se perfeccionen y adecúen a
las circunstancias.
26. MATERIA y FORMA DE 'LOS CONVENIOS
Los convenios a que se refiere el artículo 22 de la L.O.A.P.F. son

pactos por los cuales se expresa la manifestación más objetiva de los dere-
chos y obligaciones de los pactantes. Constituyen auténticos instrumentos
administrativos que nacen a la vida jurídica, gracias al libre consentimiento
del Ejecutivo Federal y del Ejecutivo Local. Estos acuerdos tienen como
fin crear, modificar y extinguir no sólo la relación jurídica que se origine
entre ellos con motivo del convenio, sino también crear los instrumentos
y mecanismos administrativos necesarios para poder canalizar los recursos
financieros hacia las obras y servicios que se estipulen en el convenio.
Los elementos esenciales de este tipo de convenios son dos: a) el con-
&entimitnto del Ejecutivo Federal y del Gobernador de una entidad fe-
derativa, y b) el objeto del convenio, que esla materia sobre la cual va a.
14
operar la intención de los pactantes. La materia, de acuerdo con el articu-

lo 22 de la L.O.A.P.F., es la siguiente: 19 Prestación de servicios públicos;
29 ejecución de obras, y 3'1 cualquier propósito de beneficio colectivo, a
fin de mejorar los servicios, abatir costos o favorecer el desarrollo econó-
mico y social de las propias entidades federativas. Este objeto o materia
del convenio está limitado por el artículo 22 en cita, por lo que, cualquier
pacto que celebre el Ejecutivo Federal con los Ejecutivos Locales, deberá
ceñirse estrictamente a lo que establece dicho artículo.
Los convenios para que sean válidos deberán estar firmados por el
Presidente de la República y por el Gobernador del Estado respectivo,
debiendo estar consignados los considerandos y las cláusulas en un docu-
mento por escrito, como elemento básico de formalidad.
Creemos que el Ejecutivo Federal no podrá celebrar convenios con los
Secretarios Generales de Gobierno encargados del despacho del Ejecutivo
Local, y ello en virtud de que la disposición de la L.O.A.P.F. es muy clara
en este sentido. En casos de enfermedad, ausencia, u otros, por los cuales no
pueda el Gobernador del Estado firmar el convenio, no podrá llevarse a
cabo. La firma del Gobernador del Estado es imprescindible. Todos los
convenios de este tipo deberán llevar siempre la firma del Secretario General
de Gobierno, en calidad de refrendatario.
Queda entendido que estos convenios se llevan a cabo mediante una
relación estrictamente de Poder Ejecutivo Federal a Poder Ejecutivo Local.
En ningún momento adquieren derechos ni obligaciones los Poderes Legis-
lativo y Judicial Federal y los Poderes Legislativo y Judicial Local. El
compromiso se inicia, se desarrolla y termina entre estos dos Poderes
Ejecutivos.
Consideramos que un elemento esencial para la validez de estos con-
venios estriba en el refrendo del Secretario o Secretarios del Despacho,
encargados del ramo o ramos a que la materia del convenio le corres-
ponda, y ello en virtud de que cualquier tipo de estos convenios constituyen
auténticas órdenes del Presidente de la República hacia algunas depen-
dencias centrales de su administración, que son las que llevarán a cabo
determinadas actividades, materia del convenio. El refrendo en estos casos
es esencial para que sea válida la orden del Presidente, en atención a que
asi lo ordena el artículo 92 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos. Lo mismo acontecerá para los Gobernadores de los
Estados en el caso que la constitución local exija el refrendo del Secretario
General de Gobierno.
Estos convenios establecen auténticos derecha; y obligaciones para
ambas partes y, en este sentido, su materia está sujeta a reglas deinter...
pretación, que podrían ser las siguientese.
1" Estos pactos deberán ser interpretados de acuerdo con el sentido
razonable del convenio en general, aun cuando se encuentren contradic-
ciones en su sentido literal.
2" Los términos que se empleen en los convenios deberán interpretarse
de acuerdo al sentido usual, a excepción de aquellos términos a los que se
les quiera otorgar cierto significado técnico especial.
3" Se debe partir de la base de que en ningún momento se pretende
obtener una ventaja por parte de alguno de los dos Ejecutivos.
4 9 Si algún concepto de las cláusulas es dudoso, deberá interpretarse
de acuerdo al espíritu general de convenio.
5" Deberá hacerse referencia a convenios similares celebrados con
anterioridad o con otros Estados de la República, a fin de aclarar las dudas
que resulten.
6" Si en algún convenio son admisibles para una misma cuestión dos
significados, deberá preferirse aquel significado que conceda menores venta-
jas para el Ejecutivo que se beneficia.
7" Todo convenio tiene como propósito que las estipulaciones que se
pacten produzcan efectos administrativos, económicos y sociales, por lo que
no es admisible que cualquiera de los Ejecutivos argumente alguna inter-
pretación que vuelva ineficaz a alguna de las estipulaciones convenidas.
8" Otros elementos que pueden servir para la interpretación de un
convenio, estriba en aprovechar los estudios, anotaciones, declaraciones
de prensa, etc., que sirvieron de base para preparar los considerandos, el
proemio o las cláusulas del convenio.
9 9 La publicidad de los convenios deberá ser un requisito obligatorio,
por lo tanto, deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación
y en los peri6dicos oficiales de los Estados respectivos.
En materia de convenios no debemos pensar que el éxito de ellos vaya
a depender sólo por la brillantez de la concepción y de su contenido eco-
nómico. Las más brillantes concepciones económicas en un Estado de
derecho como el nuestro, sólo serán eficaces en el momento en que la eco-
nomía pasa a ser acción cuando se encame en el derecho. Todas las direc-
trices económicas quedarán como simples declaraciones de principios mien-
tras no se formulen legalmente y no se apliquen mediante actos concretos
de autoridad que prevean las distintas leyes y disposiciones jurídicas. Las
más brillantes concepciones económicas serán inconsistentes y carecerán
de viabilidad política y social mientras no sean convalidadas jurídicamente.
Es falsa la antinomía entre derecho y economía. La economía en un
régimen social de derecho requiere de la convalidación jurídica, de allí
que el derecho no sea un mero formulismo ritual incapaz de adoptar
en sus instrumentos legales las más avanzadas concepciones económicas y
sociales.
El derecho administrativo es indiscutiblemente, entre todos, el más

flexible y dinámico, que nace de la realidad de los hechos económicos y
sociales. Este derecho asume la relevante tarea de proporcionar a la socie-
dad las técnicas jurídicas que permiten a un Estado de derecho ordenar
mediante estímulos y limitaciones, la actividad económica del gobierno
y de los particulares. Creemos que los convenios que el Ejecutivo Federal
celebre con los Gobernadores de los Estados, deberán ser siempre el más
fiel reflejo de las mejores tesis políticas, económicas y sociales del Ejecutivo
Federal y de los Ejecutivos Locales, y el reflejo también de los más serios
avances del Derecho Administrativo Mexicano.
27. LINEAMIENTOS BÁSICOS PARA EL ÉXITO DE LOS CONVENIOS
El éxito de los convenios dependerá en buena parte de la observancia

de ciertos lineamientos básicos fieles a la legislación relativa. N os permi-
timos sugerir algunos de esos lineamientos en orden de importancia:
- Respeto del Ejecutivo Federal a la soberanía de las entidades fe-
derativas.
- Celebración de los pactos en base a una igualdad jurídica que per-
mita a los Gobernadores el ejercicio de su colaboración, evitando
así que se conviertan en agentes de la Federación.
- Procurar que las medidas adoptadas en los convenios correspondan
a las características particulares .....,.-sociales, políticas, etc.- de la
entidad federativa pactante.
- Alentar la explotación racional de los recursos naturales propios de
cada Estado como una manera de fortalecer su economía. En este
sentido, es urgente la celebración de los convenios respectivos.
- Permitir a los Ejecutivos Estatales el ejercicio de su derecho y res-
ponsabilidad para elegir los objetivos y metas de los convenios,
adecuándolos a las prioridades de los planes de desarrollo econó-
mico y social de sus entidades. Esto implica una toma de conciencia
por parte de los Gobernadores sobre las necesidades reales que en-
frentan sus gobernados.
- Otorgar a las entidades federativas los recursos suficientes para in-
tegrarlas al desarrollo nacional, considerando los convenios las con-
diciones financieras propias de la entidad que interviene.
- Cuidar, y este es un deber de los Gobernadores, que los convenios
no menoscaben la autonomía de los municipios.
- Fortalecer, desarrollar e implementar la infraestructura de comu-
nicaciones, de ciencia y de tecnología, a través. de. estos convenios
de coordinación.
- Celebrar los convenios, de preferencia con las entidades tradicional-

mente marginadas y que reclaman el auxilio federal, tanto técnico
como financiero. Será una manera de contribuir al desarrollo equi-
librado de nuestro país.
- Apoyar los programas turísticos, comerciales e industriales de aque-
llas entidades federativas que por su situación geográfica fronteriza
están en mejores posibilidades de atraer divisas.
- Establecer programas destinados a la preservación y mejoramiento
del medio ambiente de las entidades federativas.
- Estudiar gradualmente la forma de crear mecanismos que permitan
a ambas partes exigir el cumplimiento de las obligaciones pactadas.
Incluso, se podría ir pensando en algunas figuras administrativas
de arbitraje.
Por lo que respecta a estos lineamientos, no está por demás señalar que
las dependencias o entidades de la Administración Pública Federal no
deberán presionar para que se celebren convenios perjudiciales para alguna
entidad federativa.
ARTICULO 23
1. Obligaciones de los titulares de las dependencias ante el Congreso

de la Unión.-2. Obligaciones de los Directores de las entidades
paraestatales ante el Congreso de la Unión.-3. Participación de las
dependencias y entidades en la elaboración de las leyes de su com-
petencia.
ARTícULO 23.-Los Secretarios de Estado y los Jefes de los Departa-

mentos Administrativos, una vez abierto el periodo de sesiones ordinarias,
darán cuenta al Congreso de la Unión del estado que guarden sus res-
pectivos ramos y deberán informar, además, cuando cualquiera de las
Cámaras los cite en los casos en que se discuta una ley o se estudie un
negocio concerniente a sus actividades. Esta última obligación será extensiva
a los directores de los organismos descentralizados y de las empresas de
participación estatal mayoritaria.
l. OBLIGACIONES DE LOS TITULARES DE LAS DEPENDENCIAS

ANTE EL CoNGRESO DE LA UNIÓN
Al comentar el artículo 29 de la L.O.A.P.F., expusimos una serie de

características constitucionales en torno a la obligación de los Secretarios
de Estado y de los Jefes de los Departamentos Administrativos de acudir,
ante cualquiera de las Cámaras del Congreso que los cite, con el fin de
informar en relación al estado que guarda su dependencia. Remitimos
al lector a esos comentarios.
Ya en la Constitución de 1857 se contemplaba la obligación de los
Secretarios de Estado y también de los Jefes de Departamentos Adminis-
trativos de dar cuenta al Congreso de la Unión del estado que guardaran
sus respectivos ramos, pero no se señalaba que alguna de las Cámaras
pudiera citar a dichos funcionarios cuando se discutiera una ley o un
negocio relativo a su dependencia. Posteriormente se adicionó aquella
disposición de la Constitución de 1857 para quedar como actualmente
se lee en el articulo 93 constitucional.
2. OBLIGACIONES DE LOS DIRECTORES DE LAS ENTIDADES PARAESTATALES

ANTE EL CONGRESO DE LA UNIÓN
La Constitución Mexicana y la L.O.A.P.F. obligan a los directores de

los organismos descentralizados o empresas de participación estatal ma-
yoritaria a acudir ante alguna Cámara del Congreso únicamente si ésta
los cita para informar durante la discusión de una ley o el estudio de un
negocio que concierna a su entidad.
Las Cámaras, a pedido de una cuarta parte de sus miembros, tratán-
dose de los diputados, y de la mitad, si se trata de los senadores, tienen
la facultad de integrar comisiones para investigar el funcionamiento de
dichos organismos descentralizados y empresas de participación estatal
mayoritaria. Los resultados de las investigaciones se harán del conocimiento
del Ejecutivo Federal (cfr. artículo 93 constitucional).
Los directores de las empresas de participación estatal minoritaria no
están sujetos a lo previsto en el referido artículo constitucional.
3. PARTICIPACIÓN DE LAS DEPENDENCIAS Y ENTIDADES

EN LA ELABORACIÓN DE LAS LEYES DE SU COMPETENCIA
La elaboración de los proyectos de leyes relativas al derecho público,

de los órganos centrales y de los dos tipos de entidades paraestatales ci-
tados, es de mucha importancia por ser las leyes los instrumentos más
eficientes del Ejecutivo Federal para el cumplimiento de sus atribuciones.
Los titulares de las distintas dependencias y entidades tienen más compe-
tencia técnica para coadyuvar en la elaboración de una ley relativa al
régimen administrativo, debido a que conocen mejor las funciones de éstas.
En este sentido dichos funcionarios se convierten en coadyuvantes del
Poder Legislativo, posibilitando que la elaboración de una ley sea más
perfecta en su aspecto jurídico y técnico.
La elaboración de las leyes es una facultad exclusiva del Poder Legis-
lativo, pero esto no significa que siempre posea la competencia técnica
para formular una ley justa y oportuna.
La facultad de las Cámaras para citar a estos funcionarios permite al
legislador enterarse con objetividad de las necesidades legales, técnicas,
financieras y humanas de un órgano central o de una entidad paraestatal,
y con ello acrecienta la posibilidad que las disposiciones legislativas que
elabore sean más adecuadas para estas dependencias y entidades. El legis-
lador requiere de un conocimiento profundo de los problemas económicos,
de organización, de financiamiento, etc. de aquellos órganos. Las depen-
dencias y entidades, dado los grandes recursos financieros y humanos con

que cuentan, pueden proporcionarle al legislador conocimientos valiosos
para la expedición de leyes viables y objetivas.
Las dependencias centralizadas y entidades paraestatales prácticamente
manejan la totalidad de las acciones de la Administración Pública Federal:
las dependencias, por su carácter formal de autoridad, por ser los cola-
boradores más inmediatos del Ejecutivo Federal y por representar al Presi-
dente de la República en la coordinación de los sectores que tienen a
su cargo, esto último de conformidad con los artículos 50 y 51 de la
L.O.A.P.F.
Por su parte, los organismos descentralizados y las empresas de parti-
cipación estatal mayoritaria desempeñan un papel vital en la Adminis-
tración Pública y en la economía del país. Este tipo de entidades eroga
aproximadamente la mitad del gasto público federal, excluyendo a las
empresas de participación estatal minoritaria y a los fideicomisos.
Las entidades paraestatales tienen que dar cuenta de su actividad a
cualquiera de las Cámaras cuando alguna se los pida, precisamente porque
el Poder Legislativo no puede constreñirse a una simple participación de
técnica legislativa.
El Poder Legislativo participa en los procesos de aprobación de la Ley
de Ingresos de la Federación, de los Presupuestos de Egresos de la Federa-
ción y del Departamento del Distrito Federal, y de la Cuenta Pública.
Esto nos revela la importancia del Poder Legislativo en las finanzas del
Gobierno- Federal. Pensamos que la 'Vigilancia que ejerce el Poder Legis-
lativo sobre ·la Administración Pública no .constituye una actividad ociosa
e innecesaria. El régimen' presidencial se fortalece con la participación del
Poder Legislativo en la vigilancia y fiscalización de los asuntos de las depen-
dencias centrales y de las entidades paraestatales. .
ARTICULO 24
1. La ley, fuente de la competencia de las Secretarías de Estado y

Departamentos Administrativos.-2. Intervención de la Secretaría
de Gobernación en los problemas de competencia de las Secre-
tarías de Estado y Departamentos Administrativos.-3. Las entidades
paraestatales y su esfera de competencia.
ARTÍCULO 24.-En casos extraordinarios o cuando exista duda sobre la

competencia de alguna Secretaría de Estado o Departamento Administra-
tivo para conocer de un asunto determinado, el Presidente de la República
resolverá, por conducto de la Secretaria de Gobernación, a qué dependencia
corresponde el despacho del mismo.
1. LA LEY, FUENTE DE LA COMPETENCIA DEl LAS SECRETARÍAS DE ESTADO

Y DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS
El hecho que el Presidente de la República, por conducto de la Se-

cretaría de Gobernación, resuelva a cuál dependencia corresponde el des-
pacho de algún asunto cuando exista duda sobre la esfera de competencia,
o en algún caso extraordinario, no significa que el Presidente pueda otor-
garle a una dependencia atribuciones que no tenía conferidas por una ley.
El Ejecutivo Federal no tiene facultades para establecer el reparto de
atribuciones entre las distintas Secretarias de Estado y Departamentos
Administrativos. La competencia siempre proviene de una ley, que en la
actualidad es la L.O.A.P.F.
El presente artículo 24 supone que las atribuciones conferidas a cada
Secretaría y Departamento les han sido plenamente otorgadas por la
L.O.A.P.F. Lo que esta disposición establece es que, cuando exista duda
sobre la esfera de competencia de dichos órganos o en algún caso extra-
ordinario, el Presidente queda facultado para canalizar, por alguna de las
dependencias, las actuaciones que son competencia del Ejecutivo Federal,
2. INTERVENCIÓN DE LA SECRETARÍA DE GoBERNACIÓN EN LOS PROBLEMAS

DE COMPETENCIA DE LAS SECRETARÍAS DE ESTADO
y DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS
Si el Presidente de la República resuelve en los casos mencionados por

conducto de la Secretaría de Gobernación, se debe a que la citada Secre-
taría tiene, de conformidad con el artículo 27 de la L.O.A.P.F., la obli-
gación de vigilar el cumplimiento de los preceptos constitucionales por
parte de las autoridades del país (cfr. frac. IV); de conducir las relaciones
del Poder Ejecutivo con los otros Poderes de la Unión (cfr. frac. VII);
y de rendir las informaciones oficiales del Ejecutivo de la Unión (cfr.
frac. XVIII). Estas y otras facultades la sitúan en una posición privile-
giada por el conocimiento general de la Constitución y las leyes ordinarias.
Su situación de privilegio es determinante para que el Presidente de la
República resuelva a través de ella. En la práctica, lo que acontece es que
la Secretaría de Gobernación se encarga de rendirle al Presidente de la
República un dictamen sobre alguna duda de esfera de competencia
o sobre casos extraordinarios que se presenten en la administración. El
Presidente resuelve de la manera que cree más conveniente, pero pensamos
que muchas veces lo hace de acuerdo con la opinión del Secretario de Go-
bernación.
Quizás la intervención de la Secretaría de Gobernación se deba a que,
en la costumbre administrativa, se le ha otorgado al titular de esta depen-
dencia la calidad de jefe del Gabinete.
3. LAs ENTIDADES PARAESTATALES y SU ESFERA DE COMPETENCIA
El artículo 24 excluye en sus supuestos a las entidades de la Adminis-

tración Pública paraestatal. Consideramos que es correcto que no se hayan
incluido porque las entidades paraestatales no realizan actos de imperio,
es decir, no actúan con la calidad de todos los elementos que caracterizan
al acto concreto de autoridad. Estas entidades tienen un campo de acción y
de atribuciones muy especializado y creemos que no existen dudas sobre su
competencia, salvo las que pudiera haber en materia de coordinación
sectorial, para efectos de planeación, programación o evaluación. Sin em-
bargo, el estudio de dicha cuestión escapa a nuestro propósito.
ARTICULO 25
1. Obligación de las Secretarías de Estado y Departamentos Ad-

ministrativos de proporcionarse ayuda e información.
ARTÍCULO 25.-Cuando alguna Secretaría de Estado o Departamento

Administrativo necesite informes, datos o la cooperación técnica de cual-
quier otra dependencia, ésta tendrá la obligación de proporcionarlos.
1. OBLIGACIÓN DE LAS SECRETARÍAS DE ESTADOy DEPARTAMENTOS

ADMINISTRATIVOS DE PROPORCIONARSE AYUDA E INFORMACIÓN
Al igual que las entidades paraestatales (vid inira, capítulo del artícu-
lo 54 de la L.O.A.P.F.), las Secretarías y Departamentos están obligados a
proporcionarse ayuda mutua, ya sea mediante datos, información o coo-
peración técnica. Esta medida facilita la realización de las actividades
individuales o conjuntas de las dependencias, evitando la duplicación de
acciones, las erogaciones innecesarias, etc.
Si bien no se especifica que una Secretaría o Departamento pueda
poner a disposición de otra dependencia información sobre las entidades
paraestatales del sector a su cargo, opinamos que esto sí es posible.
ARTICULO 26
1. La organización en la Administración Pública.-2. Dimensiones

en la organización de la Administración Pública.-3. Limitaciones
a la potestad organizatíva.-4. La distribución racional de los órganos
administrativos.-5. La racionalización normativa de la organiza-
ción.-6. La competencia en la organización administrativa.-
7. Modificación del ámbito de competencias de las distintas Secre-
tarías y Departamentos de Estado.
ARTÍCULO 26.-Para el estudio, planeación y despacho de los negocios

del orden administrativo, el Poder Ejecutivo de la Unión contará con las
siguientes dependencias:
Secretaría de Gobernación
Secretaría de Relaciones Exteriores
Secretaría de la Defensa Nacional
Secretaría de Marina
Secretaría de Hacienda y Crédito Público
Secretaría de Programación y Presupuesto
Secretaría de Patrimonio y Fomento Industrial
Secretaría de Comercio
Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos
Secretaría de Comunicaciones y Transportes
Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas
Secretaría de Educación Pública
Secretaría de Salubridad y Asistencia
Secretaría del Trabajo y Previsión Social
Secretaría de la Reforma Agraria
Secretaría de Turismo
Departamento de Pesca
Departamento del Distrito Federal
1. LA ORGANIZACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN PúBLICA
En el campo de la Administración Pública, la organizaci6n se presenta

como un antecedente necesario de todo ordenamiento jurídico.
En una etapa inicial, el derecho administrativo soslayó el tema de la

organización y su importancia jurídica. Esta disciplina consideró que,
jurídicamente, sólo eran importantes las relaciones intersubjetivas en las
cuales intervenía el particular, considerando por otra parte que las re-
laciones interorgánicas carecían de toda relevancia jurídica. El argumento
básico -apunta Villar Palasí- "para esta negación del carácter jurídico
de las normas de organización fue prácticamente la aparente ausencia, en
estas relaciones, del carácter de alteridad. La alteridad es consustancial
a las relaciones jurídicas; no hay una relación jurídica sin alteridad, sin
proyección a terceros. El propio concepto de relación jurídica implica algo
re1aticional y, sin embargo, el tema de la organización administrativa es
inicialmente el primer postulado del Derecho administrativo; no se puede
hablar de Derecho administrativo si no existe una organización con carác-
ter jurídico'?
2. DIMENSIONES EN LA ORGANIZACIÓN
En toda organización de la Administración Pública se detectan per-

fectamente dos dimensiones. Por un lado, la organización administrativa
presenta una perspectiva esencialmente estática, que nos muestra la forma
como están articulados los órganos de la Administración Pública. Por
otro lado, encontramos en la organización administrativa una dimensión
dinámica, que responde a interrogantes sobre la creación, competencias,
funciones, coordinación y supresión de órganos, es decir, esta segunda
dimensión es la referente a la potestad organizativa o conjunto de facul-
tades que se le han otorgado a la Administración Pública para organizar
su estructura administrativa.
3. LIMITACIONES A LA POTESTAD ORGANIZATIVA
El derecho administrativo adoptó el moderno principio de la potestad

organizativa, prácticamente en las dos últimas décadas. Ese principio
implica la facultad de crear, atribuir competencias, suprimir y modificar
los órganos de 1:1. Administración Pública. Dicha potestad se encuentra
limitada por la ley, que se reserva la facultad de crear los órganos superio-
res de la Administración Pública.
1 Alu.nfes d, Dei.nao· A.dminist'rlllitk>.~arte General, Tomo 1, Artigrafia, S. A.,

1977, p. 215.
Por otra parte, la norma constitucional se reserva algunas materias,

lo que también limita a la potestad administrativa. Por ejemplo, en nuestro
país la creación de una Secretaría sólo puede llevarse a cabo mediante la
aprobación del Congreso de la Unión, en base a una norma constitucional
que así lo autoriza.
Sin embargo, la ley no puede prever todos los casos de organización
de la compleja administración, de allí la plena justificación de la potestad
administrativa que permite a la propia administración organizar en detalle
a sus órganos. En México, la potestad administrativa es muy amplia. Un
ejemplo de ello es el artículo 45 de la L.O.A.P.F. que considera como
organismos descentralizados "las instituciones creadas por disposición del
Congreso de la Unión, o en su caso por el Ejecutivo Federal, .. ". El
Ejecutivo Federal tiene la facultad de expedir reglamentos sin autorización
previa o posterior del Congreso de la Unión.
Las restricciones financieras que se le imponen a la Administración
Pública Federal constituyen otro límite de la potestad administrativa. Ese
límite lo imponen la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público
y la Ley General de Deuda Pública. Así, el artículo 25 de la ley mencio-
nada en primer término expresa que "el gasto público federal deberá
ajustarse al monto autorizado para los programas y partidas presupuestales".
Ahora bien, las limitaciones a la potestad administrativa otorgan consis-
tencia no sólo a la administración, sino también a la estructura de nuestro
sistema constitucional.
4. LA DISTRIBUCI6N RACIONAL DE LOS 6RGANOS ADMINISTRATIVOS
Los principios clásicos de división del trabajo aplicados a las empresas

privadas no pueden responder totalmente a los principios de organización
de la Administración Pública. En esta administración el criterio funda-
mental no puede ser el de la división del trabajo de corte empresarial,
sino, como lo afirma Villar Palasí, "el de la distribución racionalizada
por razón de fines". Las competencias de los órganos se distribuyen según
los fines que se pretendan en lo político, en lo económico o en lo social.
Por otra parte, si precisamos los distintos fines de la Administraci6n
Pública vemos que muchos de ellos se contraponen. Por ejemplo, mientras
que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público se propone obtener la
mayor recaudación fiscal -lo que podría desalentar el surgimiento de nue-
vas industrias-- la Secretaría de Patrimonio y Fomento Industrial pre-
tende precisamente fomentar las industrias. Con una inteligente distribución
de competencias, que atienda a la materia. y a los fines de la administra-
ción, se podría lograr cierto equilibrio.
En toda organización administrativa se presenta el problema del con-
flicto de los fines de la administración. La distribución de competencias
entre distintos órganos permite que la administración logre cierto equilibrio
y atenúe en gran parte el problema del conflicto de los fines. Por ello,
pensamos que el primer principio de organización en la Administración
Pública lo constituye la distribución racional de competencias entre los
distintos órganos de la administración.
5. LA RACIONALIZACIÓN NORMATIVA DE LA ORGANIZACIÓN
"El segundo principio de organización -afirma Villar Palasí-> es la

racionalización normativa de la organización. Con esto se apunta a que
toda organización contempla estas tres fases:
19 Conformación de los órganos administrativos

29 Distribución de las funciones
39 Atribución de las competencias." 2
La primera fase se refiere a la creación de un determinado órgano ad-

ministrativo. En México, las Secretarías de Estado y los Departamentos
Administrativos sólo pueden ser creados por una ley. Esas dependencias
tienen su fundamento legal precisamente en el presente artículo que co-
mentarnos correspondiente a la L.O.A.P.F. Cuando se trate de organismos
descentralizados con personalidad jurídica y patrimonio propio, cualquiera
que sea la forma o estructura federal que adopten, podrán ser creados
indistintamente por una ley del Congreso de la Unión o por el Ejecutivo
Federal (cfr. artículo 45 de la L.O.A.P.F.).
La segunda fase, o sea la de distribución de las funciones, le corres-
ponde hacerla a los órganos administrativos entre sus unidades, con base
en las competencias que le fueron atribuidas. En nuestro país, los regla-
mentos interiores de las Secretarías de Estado y de los Departamentos
Administrativos no deben exceder el ámbito de competencia que la L.O.
A.P.F. atribuyó a esas dependencias. Dichos reglamentos sólo pueden
ser expedidos por el Presidente de la República y su función consiste en
pormenorizar, detallar y crear los instrumentos necesarios para que la ley
se aplique, pero en ningún momento crean nuevas competencias. La distri-
buci6n de las funciones de los 6rganos superiores de la Administraci6n
Pública Federal mexicana se lleva a cabo por medio de los manuales de
organizaci6n.
, ·0;. ci,., p. 221.

224 JACINTO FAYA VlESCA
La tercera fase, es decir la de las competencias, tiene su origen en la

misma Ley Orgánica, subordinada al reparto de competencias que esta-
blece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Es decir,
la L.O.A.P.F. distribuye competencias entre las distintas Secretarías de
Estado y Departamentos Administrativos con base en la Constitución
Política, que otorga las facultades del Ejecutivo Federal.
En México, la Administración Pública no solamente se organiza me-
diante leyes orgánicas, leyes administrativas, reglamentos interiores, etc.,
sino también mediante una serie de órdenes interiores, tales como memo-
randums, instructivos de trabajo, planes internos de organización, circula-
res, etc. Por lo tanto, la Administración Pública tiene una organización
normativa que le impone fundamentalmente las leyes y los reglamentos
interiores y una organización no normativa, carente de obligación para los
particulares y que sólo tiene como finalidad organizar eficientemente el
ejercicio de las funciones dadas. En el primer caso, los fines de los órganos
administrativos tienen carácter permanente; en el segundo, su carácter es
contingente.
6. LA COMPETENCIA EN LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
Uno de los principios jurídicos fundamentales de toda organización

de la Administración Pública es la competencia, por la cual un órgano
administrativo tiene legalmente ciertas facultades para actuar. Este prin-
cipio tiene un carácter funcional y limita la actividad de los órganos a las
funciones que expresamente se les confieren.
En el derecho mexicano, la esfera de atribuciones de los órganos ad-
ministrativos siempre se deriva de una ley emanada del Congreso de la
Unión. En principio, el reparto de competencias lo establece la Constitución
Política del país, donde se consignan las competencias de los tres Poderes
de la Unión. En todos los regímenes administrativos modernos las atribu-
ciones de los órganos administrativos también son establecidas por las
leyes.
En la Administración Pública mexicana se presentan distintos tipos de
competencias. En primer lugar, la competencia puede ser de carácter per-
manente o temporal. Es temporal, por ejemplo, cuando el Ejecutivo Federal
crea comisiones intersecretariales con carácter transitorio (cfr. artículo 21
de la L.O.A.P.F.). La competencia puede ser conjunta, como: en el
caso de la coordinación sectorial a que alude el artículo 51 de la nO.A.p.F.
Dicha coordinación presupone el ejercicio conjunto de ciertas competencias
para lograr una mayor eficiencia y eficacia en las políticas de planeación,
coordinación y evaluación sectorial. La competencia también puede ser
alternativa, en el caso de que varios órganos puedan ejercerla indistinta-

mente.
La competencia puede clasificarse, además, en razón de la materia,
según sea el contenido del acto administrativo; o en razón del territorio.
Esta última se presenta en los casos de órganos desconcentrados. Ahora
bien, cuando este órgano desconcentrado actúa fuera de su territorio
asignado, se podría hablar de incompetencia relativa, pues no invadió el
campo de atribuciones de un poder distinto. Cuando esto ocurre, se reco-
noce la facultad del órgano desconcentrado para actuar en otro territorio,
de allí que su actuación no puede ser calificada de incompetente.
En aquellos casos en que los órganos de la Administración Pública
crean ejercer una competencia legal y de hecho invadan campos que les
son atribuidos expresamente a los Poderes Legislativo y Judicial, se produce
la nulidad absoluta de los actos administrativos por no existir competencia
constitucional para ello.
7. MODIFICACIÓN DEL ÁMBITO DE COMPETENCIAS DE LAS DISTINTAS

SECRETARÍAS y DEPARTAMENTOS DE ESTADO
La expedición de la L.O.A.P.F. modificó sustancialmente el ámbito

de competencia de las Secretarías y Departamentos de Estado, desapare-
ciendo algunas dependencias contempladas en la antigua Ley de Secre-
tarías y Departamentos de Estado y creándose otras nuevas. Enseguida se
mencionan los cambios ocurridos.
Las antiguas Secretarías de Agricultura y Ganadería y la de Recursos
Hidráulicos desaparecieron para dar lugar a la Secretaría de Agricultura
y Recursos Hidráulicos, la que ahora ejerce las facultades que les habían
sido atribuidas a las dos Secretarías mencionadas.
La Secretaría de la Presidencia desapareció, creándose en su lugar la
Secretaría de Programación y Presupuesto. Esta Secretaría absorbió las
facultades de la extinta y, además, otras que correspondían a la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público, a la Secretaría del Patrimonio Nacional
y a la Secretaría de Industria y Comercio (las últimas también extintas).
La Secretaría del Patrimonio Nacional desapareció, y sus facultades se
trasladaron a la nueva Secretaría de Patrimonio y Fomento Industrial
y se le otorgaron otras que tenía la Secretaría de Industria y Comercio.
La nueva Secretaría de Comercio absorbió facultades de la desapare-
cida Secretaría de Industria y Comercio y, también, de la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público y de la Secretaría de Relaciones Exteriores.
La desaparición de la Secretaría de Obras Públicas dio lugar a la
nueva Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas. Esta Se-
15
cretaría, además de recibir las facultades de la extinta, se hizo cargo de

otras que tenía el Ejecutivo Federal en materia de asentamientos humanos,
así como de algunas de la antigua Secretaría del Patrimonio Nacional.
La desaparición y creación de nuevas Secretarías, así como la reasig-
nación de funciones, obedece a una de las tesis más firmes del Ejecutivo
Federal en materia de reforma administrativa: crear una administración
más ágil y eficiente, respetuosa del principio de racionalidad administrativa.
ARTICULO 27
SECRETARIA DE GOBERNACION
Antecedentes históricos de la Secretaría de Gobernación.-Legis-

lación y disposiciones jurídicas aplicables a la Secretaría de Go-
bemación.c-Composicíón Orgánica de la Secretaría de Gobernación.
1. La Secretaría de Gobernación y las garantías constitucionales.

-2. Reformas constitucionales en materia política.-3. Nuevo Sis-
tema de integración para la Cámara de Diputados.-4. Intervención
de la Suprema Corte de Justicia en el proceso electoral.-5. Consti-
tucionalización de los partidos políticos.-6. Ley de Organizaciones
políticas y procesos electorales.-7. Política demográfica y pobla-
cional.-8. Posibilidad de creación de un archivo poblacional.
ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA SECRETARÍA DE GoBERNACIÓN
"La Secretaría de Gobernación aparece en el cuadro institucional del

Gobierno de México a partir de 1821, conforme a las disposiciones jurí-
dicas contenidas en el decreto expedido por la Junta Soberana Provisional
Gubernativa el 8 de noviembre del mismo año, el cual estableció cuatro
Secretarías de Estado y del Despacho, quedando asignadas las atribucio-
nes de la actual Secretaría de Gobernación a la de Relaciones Exteriores e
Interiores y a la de Justicia y Negocios Eclesiásticos.
"En 1836, la cuarta ley, de las siete que integraban las leyes consti-
tucionales expedidas por el Congreso General, asignó las referidas atribu-
ciones a la Secretaría del Interior. El 28 de septiembre de 1841, las Bases
de Organización para el Gobierno de la República asignaron atribuciones
análogas al Ministerio de Relaciones Exteriores e Interiores. La Junta
Nacional Legislativa expidió el 13 de junio de 1843 las Bases de Orga-
nización Política de la República Mexicana, y las citadas atribuciones, en
10 general, quedaron asignadas a los ministerios de Relaciones Exteriores,
Gobernaci6n y Policía y al de Justicia, Negocios Eclesiásticos, Instrucción
Pública e Industria. El 22 de abril de 1853, las Bases para la Administra-
ci6n de la República Mexicana depositaron en las secretarías de Relaciones
Interiores, Justicia, Negocios Elesiásticos e Instrucción Pública, las atri-

buciones que ahora corresponden, en 10 fundamental, a la Secretaría de
Gobernación; las mismas atribuciones quedaron asignadas por decreto
de 12 de mayo de 1853 a la Secretaría de Estado y Gobernación y a la de
Justicia, Negocios Eclesiásticos e Instrucción Pública.
"El Estatuto Orgánico Provisional de la República Mexicana de 23
de mayo de 1856, menciona en su artículo 86 al Ministerio de Gober-
nación. El decreto sobre la distribución de los ramos de la ~~ministración
pública, de 23 de febrero de 1861, así como el que establece el modo
como deben distribuirse los negocios entre las secretarías de Estado, ex-
pedido el 13 de mayo de 1891, también hacen referencia a la Secretaría
de Gobernación.
"Con fecha 9 de diciembre de 1913, Venustiano Carranza expidió un
decreto en el que se estableció la existencia de ocho secretarías adscritas
a la jefatura del ejército constitucionalista, en el cual se incluyó a la
Secretaría de Gobernación. Posteriormente, siendo ya Presidente de la Re-
pública, ordenó, por decreto de 13 de abril de 1817, la estructuración
del Poder Ejecutivo con seis secretarías y cuatro departamentos, corres-
pondiendo a la Secretaría de Gobernación la denominación de Secretaría
de Estado, la que cambió el mismo año por la de Gobernación mediante
la Ley de 25 de diciembre de 1917.
"El decreto expedido durante el régimen del Presidente Abelardo L.
Rodríguez, el 22 de marzo de 1934, conservó la denominación de Secre-
taría de Gobernación.
"Las diferentes leyes de secretarías y departamentos de Estado que se
expidieron el 30 de diciembre de 1935, el 30 de diciembre de 1939, el 7
de diciembre de 1946 yel 23 de diciembre de 1958, mencionaban en todos
los casos, en primer término, a la Secretaría de Gobernación."

A LA SECRETARÍA DE GOBERNACIÓN
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. S-II-1917

Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, D. O. 29-XII-1976
Ley sobre Delitos de Imprenta, D. O. 12-IV-1917
Ley Reglamentaria del Artículo 130 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, D. O. 18-1-1927
Código Penal para el Distrito y Territorios Federales en materia de fuero
común y para toda la República en materia de fuero federal D. O.
14-VIII-1931 '
Código de Procedimientos Penales para el Distrito y Territorios Federales,
D. O. 29-VIII-1931
Código Federal de Procedimientos Penales, D. O. 3D-VIII-1934
Ley de Expropiación, D. O. 25-XI-1936
ción, del Distrito y Territorios Federales y de los Altos Funcionarios
de los Estados, D. O. 21-II-1940
Ley Federal de Juegos y Sorteos, D. O. 31-XII-1947
Ley de la Industria Cinematográfica, D. o. 31-XII-1949
Ley de Estímulos y Recompensas a los Funcionarios y Empleados de la
Federación y del Distrito y Territorios Federales, D. O. 6-XII-1954
Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores
del Estado, D. O. 30-XII-1959
Ley Federal de Radio y Televisión, D. O. 19-1-1960
Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado (reglamentaria
del apartado B del artículo 123 constitucional), D. O. 28-XII-1963
Ley de Amparo Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitu-
ción Política de los Estados Unidos Mexicanos, D. o. 10-1-1936 y 30-
IV-1968
Ley sobre las Características y el Uso del Escudo, la Bandera y el Himno
Nacional, D. O. 17-VIlI-1968
Ley Orgánica de los Tribunales de Justicia del Fuero Común del Distrito
y Territorios Federales, D. O. 29-1-1969 (por lo que se refiere a los
anales de jurisprudencia y su sección del "Boletín Judicial")
Ley que establece las Normas Mínimas para la Readaptación Social de
Sentenciados, D. O. 19-V-1971
Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, D. O. 11-1-1972
Ley Electoral Federal, D. O. 5-1-1973
Ley de Impuestos de Migración, D. O. 31-XII-1973
Ley General de Población, D. O. 7-1-1974
Ley que crea el Consejo Tutelar para Menores Infractores del Distrito
Federal, D. O. 2-VIII-1974
Reglamento Interior de la Colonia Penal de Islas Marias, D. O. lO-UI-
1920 publicado en la memoria de Gobernación de los años 1939-1940
Reglamento para el calendario oficial y honorarios de las oficinas públicas
dependientes del Ejecutivo Federal, D. o. 5-XII-1930
Reglamento del Patronato para Menores, D. O. 25-V-1934
Reglamento Interior del Departamento de Prevención Social, D. o. 7-
V-1937
Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación, D. O. 6-VII-1977
Reglamento de juego de pelota (frontón) sin apuestas, D. o. 27-XII-
1944
Reglamento de policía para el juego de pelota en frontón, D. O. 2-VIII-

1945
Reglamento del Archivo General de la Nación, D. O. 13-IV-1946
Reglamento de la Ley de la Industria Cinematográfica, D. O. 6-VIII-
1951
Reglamento de la Comisión Federal Electoral, de las comisiones locales,
de los comités distritales y del Registro Nacional de Electores, D. O.
31-XII-1956
Reglamento de la Ley de Estímulos y Recompensas a los Funcionarios y
Empleados de la Federación y del Distrito y Territorios Federales,
D. O. 8-V-1957
Reglamento de escalafón para los trabajadores de la Secretaría de Gober-
nación, D. O. 17-VII-1959 y 1O-IX-1959
Reglamento de la Ley General de Población, D. O. 3-V-1962
Reglamento del Patronato de Reos Liberados, D. O. 16-VII-1963
Reglamento nacional de carreras de caballos de pura sangre, D. O. 19-
VI-1964
Reglamento de la Condecoración Miguel Hidalgo, D. O. 26-VIII-1968
Reglamento de la Ley Federal de Radio y Televisión y de la Ley de In-
dustria Cinematográfica, relativo al contenido de las transmisiones
en radio y televisión, D. O. 4-IV-1973
Decreto que reforma el Código Penal en relación a los delitos y faltas en
materia de culto religioso y disciplina externa, D. O. 2-VII-1926 y 30-
XII-1931
Decreto que fija el horario que regirá para la entrada y salida de los em-
pleados públicos y del comercio en el Distrito Federal, D. O. l1-VIII-
1943
Decreto que crea el Instituto Nacional de Estudios Históricos de la Re-
volución Mexicana, D. O. 29-VIII-1953
Decreto que crea la Condecoración Miguel Hidalgo, D. O. 8-V-1968
Acuerdo por el que se constituye la Comisión de Radiodifusión, D. O.
21-VIII-1969
Acuerdo que establece la semana laboral de cinco días para los trabaja-
dores de las secretarías y departamentos de Estado, dependencias del
Ejecutivo Federal y de los organismos e instituciones que se rigen por
la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, D. O. 28-
XII-1972
Estatuto de las Islas Marías, D. O. 30-XII-1939
Instructivo de carácter jurídico administrativo que norman los Procedi-
mientos internos
COMPOSICIÓN ORGÁNICA DE LA SECRETARÍA DE GOBERNACIÓN
De acuerdo con el reglamento interior de la Secretaría de Gobernación)

publicado el 6 de julio de 1977) esta dependencia se integra con los si-
guientes funcionarios y unidades administrativas:
Secretario
Subsecretaría
Subsecretaría
Subsecretaría
Oficialía Mayor
Dirección General de Gobierno
Dirección General de Asuntos Jurídicos
Dirección General de Servicios Migratorios
Dirección General de Servicios Coordinados de Prevención y Readap-
tación Social
Dirección General de Información
Dirección General de Investigaciones Políticas y Sociales
Dirección Federal de Seguridad
Dirección General Coordinadora de las Juntas de Mejoramiento Mo-
ral) Cívico y Material
Dirección General de Radio) Televisión y Cinematografía
Dirección General de Administración
Comisión Interna de Administración y Programación
ARTÍCULO 27.-A la Secretaría de Gobernación corresponde el des-

pacho de los siguientes asuntos:
l. Presentar ante el Congreso de la Unión las iniciativas de ley del
Ejecutivo;
lI. Publicar las leyes y decretos que expidan el Congreso de la Unión)
alguna de las dos Cámaras o el Presidente de la República;
III. Administrar y publicar el Diario Oficial de la Federación;
IV. Vigilar el cumplimiento de los preceptos constitucionales por
parte de las autoridades del país, especialmente en 10 que se refiere a las
garantías individuales, y dictar las medidas administrativas que requiera
ese cumplimiento;
V. Cuidar el cumplimiento de las disposiciones legales sobre culto
religioso y disciplina externa, dictando las medidas que procedan;
VI. Aplicar el artículo 33 de la Constitución;
VII. Conducir las relaciones del Poder Ejecutivo con los otros Po-
deres de la Unión, con los Gobiernos de los Estados y con las autoridades
municipales; ante estos dos últimos, impulsar y orientar l~ creación ~ el

funcionamiento de las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material;
VIII. Otorgar al Poder Judicial Federal el auxilio que requiera para
el debido ejercicio de sus funciones;
IX. Tramitar lo relativo al ejercicio de las facultades que otorgan al
Ejecutivo los artículos 96, 98, 99 Y 100 de la Constitución, sobre nombra-
mientos, renuncias y licencias de los Ministros de la Suprema Corte de
Justicia; el artículo 73, fracción VI, sobre nombramientos de los Magis-
trados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal y el artículo 111
respecto de las destituciones de funcionarios judiciales;
X. Recopilar y mantener al corriente la información sobre los atri-
butos personales, académicos y técnicos de los funcionarios judiciales a
que se refiere la fracción anterior.
XI. Tramitar 10 relacionado con los nombramientos, remociones, re-
nuncias y licencias de los Secretarios y Jefes de Departamento del Ejecu-
tivo Federal, y de los Procuradores de Justicia de la República y del
Distrito Federal;
XII. Intervenir en los nombramientos, destituciones, renuncias y ju-
bilaciones de funcionarios que no se atribuyan expresamente por la ley a
otras dependencias del Ejecutivo;
XIII. Llevar el registro de autógrafos de los funcionarios federales y
de los Gobernadores de los Estados, y legalizar las firmas de los mismos;
XIV. Conducir las relaciones del Gobierno Federal con el Tribunal
Federal de Conciliación y Arbitraje de los Trabajadores al Servicio del
Estado;
XV. Administrar las islas de ambos mares de jurisdicción federal;
En las islas a que se refiere el párrafo anterior, regirán las leyes civiles,
penales y administrativas, aplicables en el Distrito Federal y tendrán juris-
dicción los Tribunales Federales con mayor cercanía geográfica;
XVI. Fomentar el desarrollo político e intervenir en las funciones
electorales, conforme a las leyes;
XVII. Manejar el servicio nacional de identificación personal;
XVIII. Manejar el Archivo General de la Nación;
XIX. Ejercitar el derecho de expropiación por causa de utilidad pú-
blica en aquellos casos no encomendados a otra dependencia;
,XX. Vigilar que las publicaciones impresas y las transmisiones de
radio y televisión, así como las películas cinematográficas, se mantengan
dentro de los límites del respeto a la vida privada, a la paz y moral públicas
y a la dignidad personal, y no ataquen los derechos de terceros ni provo-
quen l~ .comisión de algún delito o perturben el orden público; y dirigir
y adminIStrar las estaciones radiodifusoras y televisaras pertenecientes al
Ejecutivo Federal, con exclusión de las que dependan de otras Secretarias

de Estado y Departamentos Administrativos;
XXI. Reglamentar, autorizar y vigilar el juego, las apuestas, las lo-
terías y rifas, en los términos de las leyes relativas;
XXII. Compilar y ordenar las normas que impongan modalidades a
la propiedad privada, dictada por el interés público;
XXIII. Reivindicar la propiedad de la nación, por conducto del Pro-
curador General de la República;
XXIV. Reglamentar y autorizar la portación de armas por emplea-
dos federales;
XXV. Formular y conducir la política demográfica, salvo lo relativo
a colonización, asentamientos humanos y turismo;
XXVI. Organizar la defensa y prevención social contra la delincuen-
cia, estableciendo en el Distrito Federal un Consejo Tutelar para menores
infractores de más de seis años e instituciones auxiliares; creando colonias
penales, cárceles y establecimientos penitenciarios en el Distrito Federal y
en los Estados de la Federación, mediante acuerdo con sus Gobiernos,
ejecutando y reduciendo las penas y aplicando la retención por delitos del
orden federal o común en el Distrito Federal;
XXVII. Manejar el calendario oficial;
XXVIII. Rendir las informaciones oficiales del Ejecutivo de la Unión;
XXIX. Intervenir en la política interior que competa al Ejecutivo
y no se atribuya expresamente a otra dependencia, y
XXX. Los demás que le atribuyan expresamente las leyes y regla-
mentos.
1. LA SECRETARÍA DE GoBERNACIÓN y LAS GARANTÍAS

CONSTITUCIONALES
En los siguientes párrafos haremos referencias breves sobre las funciones

de la Secretaria de Gobernación que consideramos más esenciales. Fun-
damentalmente queremos destacar que a esta Secretaría se le ha encomen-
dado la trascendental tarea de vigilar el cumplimiento de la Constitución
Política Mexicana por parte de todas las autoridades del país, sean éstas
federales, estatales o municipales.
Existen ciertas libertades y derechos llamados "garantías individuales
y sociales" de las que goza todo individuo que se interne o habite en el
país, sin distinción de sexo, edad, raza, religión o nacionalidad. Dichas
garantías sólo pueden restringirse en los casos y con las condiciones que la
propia Constitución establece en su artículo 29.
Corresponde a la-Secretaria citada cuidar que el poder público respete
estas garantías. otorgadas por la Constitución a los habitantes de los Esta-
23~ JACINTO FAYA VIESCA
dos Unidos Mexicanos, así como a las personas jurídicas o morales que se
encuentren en el territorio nacional.
En relación a las garantías constitucionales en nuestro país, considera-
mos pertinentes los comentarios que hacemos a continuación.
El derecho a la educación enunciado en el artículo 3 9 de la Consti-
tución es una de las garantías de mayor importancia porque su ejercicio
constituye una sólida base para lograr el progreso general del país y el
fortalecimiento de nuestra independencia económica y política.
En México, todas las personas tienen la libertad de ejercer o dedicarse
a la profesión, industria, comercio o trabajo que deseen, siempre que estas
actividades no constituyan un delito previsto en la ley (cfr. artículo 59
constitucional) .
En lugar sobresaliente está la inviolable libertad de escribir y publicar
escritos sobre cualquier materia, dentro de los límites que impone el respeto
a la vida privada, a la moral y a la paz pública. En los Estados sociales
de derecho, se alienta y se protege a la libertad del hombre para concebir
ideas y trasmitirlas a sus semejantes. La libertad de expresión es uno de los
derechos humanos más antiguos, y de los que sirven de fundamento para
el ejercicio de otros derechos y libertades.
La libertad de imprenta, que a su vez es una manifestación de la libre
expresión, es otra de las preciadas garantías de las personas, sin la cual
otros derechos y libertades no podrían existir. La libertad de informar y el
derecho a la información son auténticas conquistas de los pueblos que
adoptan para su existencia la democracia como régimen de gobierno, como
estilo de vida y como digna vocación humana.
Nuestra Constitución, fiel a los más sólidos principios democráticos y
a nuestra tradición liberal, garantiza en su artículo 6 9 la libertad de expre-
sión en forma general y, en su artículo 79 , establece específicamente la
garantía de escribir y publicar escritos sobre cualquier materia. La Secre-
taría de Gobernación tiene el compromiso histórico de proteger y asegurar
que estas invaluables conquistas sociales se mantengan siempre para con-
gruencia de las tesis liberales con la práctica concreta de las autoridades
mexicanas.
La libertad de expresar ideas en forma verbal o escrita contribuye a la
formación política del país. La libre crítica conduce a un mejor cumpli-
miento de las obligaciones del poder público.
La Secretaría de Gobernación tiene obligación de vigilar que los fun-
cionarios y empleados públicos respeten el ejercicio del derecho de petición.
Cualquier persona puede ejercitar esta garantía frente a toda clase de
autoridades: federales, estatales o municipales, sean legislativas, judiciales
o administrativas; pero en materia política, sólo pueden hacer uso de ese
derecho los ciudadanos de la República (cfr. artículo 89 constitucional).
Un régimen político que no garantice el libre ejercicio del derecho de

petición incurre en serios vicios de dictadura. El citado derecho constituye
una obligación para las autoridades, las que en todo momento deben estar
en la mejor disposición de atender las peticiones de cualquier individuo.
El derecho de asociación y de reunión está garantizado en el artículo 99
constitucional, estableciéndose como único requisito el que se ejercite
en forma pacífica y que tenga un objeto lícito. Para fines políticos, sola-
mente los ciudadanos de la República podrán ejercitarlo.
Es incuestionable que la vida democrática del país sería imposible sin
esta garantía constitucional. Asociarse libremente para tomar parte en
asuntos políticos del país es la premisa básica de toda agrupación política.
La voluntad política y su integración a las estructuras del país no pueden
realizarse sin el pleno y permanente ejercicio del derecho de asociación.
La existencia de partidos políticos, el desarrollo de sus ideas y su partici-
pación activa en los procesos electorales dentro del marco legal corres-
pondiente, se producen a partir de la libre asociación humana para fines
políticos, y de la certidumbre que el poder público no sólo respeta sino
que fundamentalmente promueve el ejercicio de ese derecho como pre-
requisito esencial de un Estado social de derecho.
Los habitantes de los Estados Unidos Mexicanos tienen libertad de
poseer armas de cualquier clase, para su seguridad y legítima defensa, a
excepción de las expresamente prohibidas por la ley y las que están reser-
vadas en forma exclusiva para el Ejército, la Armada, la Fuerza Aérea
y la Guardia Nacional (cfr. artículo 10 constitucional).
Todas las autoridades del país deben respetar el derecho de los indi-
viduos para entrar en la República, salir de ella, viajar por su territorio
y mudar de residencia, sin necesidad de carta de seguridad, pasaporte,
salvo-conducto u otro requisito semejante, dentro de lo que establecen
las leyes sobre emigración, inmigración y salubridad general (cfr. artícu-
lo 11 constitucional).
La Secretaría de Gobernación tiene la misión de vigilar que ninguna
persona sea juzgada por leyes privativas o por tribunales especiales. Los
jueces y tribunales, según su esfera de competencia y jurisdicción, sólo
pueden normar su actividad de acuerdo a disposiciones generales abstractas
e impersonales. Los juicios deben ser llevados a cabo por tribunales previa-
mente establecidos (cfr. artículo 13 constitucional).
Los habitantes de la República Mexicana gozan de una de las garan-
tías más esenciales, no sólo debido a su condición humana sino también
para garantizar la supervivencia de las instituciones políticas. Nos referimos
a las garantías de irretroactividad de la ley en perjuicio de algún indivi-
duo, y al derecho a audiencias, a la legalidad y a la seguridad jurídica.
Esta dependencia debe vigilar que los artículos 14 y 16 constitucionales,
que contienen estas garantías, sean observados estrictamente por la tota-

lidad de las autoridades del país.
Asimismo esta Secretaría puede intervenir a favor de todos los habi-
tantes para que los tribunales del país y los órganos del Ministerio Público
del fuero federal y del fuero común no puedan aprisionados por deudas de
carácter puramente civil, y para que los tribunales administren justicia
en forma expedita dentro de los plazos y términos que fijan las leyes (cfr.
artículo 17 constitucional).
En relación a los sistemas penitenciarios de la Federación y los Estados,
es deber de la Secretaría cuidar que los sistemas penales se establezcan
sobre la base del trabajo y la capacitación, a fin de que el delincuente
pueda readaptarse socialmente. También es competencia de esta dependen-
cia efectuar acuerdos entre la Federación y los Gobernadores de los Estados
para que los reos que hayan sido sentenciados por delitos del orden común
extingan su condena en establecimientos dependientes del Ejecutivo Fe-
deral.
Las garantías que establece el artículo 19 constitucional son materia de
vigilancia por parte de esta Secretaría, al igual que las que en materia
formal establece el artículo 20 de la misma Constitución.
Existen otras garantías en materia penal que establecen los artículos 21,
22 Y 23 de nuestro Código Político. Sobre este particular la Secretaría
de Gobernación tiene un campo extraordinario de acción en el país, prin-
cipalmente por los grandes avances en derecho penal y derecho peniten-
ciario que han tenido lugar en México en la última década.
El artículo 24 constitucional autoriza a todos los habitantes para ejer-
cer su libertad en materia religiosa y para practicar las ceremonias, devo-
ciones o actos del culto por ellos elegido, en los templos o en su domicilio
particular, siempre que no constituyan un delito o falta penados por la ley.
La Constitución respeta la libertad de creencias y la protege en su ar-
tículo 130 al impedir que el Congreso pueda dictar leyes que establezcan
o prohiban determinada religión.
La libertad de creencias y de cultos, al igual que la libertad de pen-
samiento y de imprenta, demuestra una actitud de respeto a la dignidad
de la persona humana, así como el reconocimiento total que el hombre es
moralmente responsable de su propia vida y de su actuación en la sociedad.
La libertad primeramente mencionada fue incorporada en la Constitu-
ción de 1857 y posteriormente fue reformada en 1873. Después se esta-
bleci6 en la Constitución de 1917 en los términos que hasta la fecha se
conservan.
La Secretaría que comentamos tiene injerencia en todo lo relativo al
extenso e importante artículo 27 constitucional. No sería posible destacar
en unas cuantas líneas la enorme misión que le corresponde por vigilar
que se cumpla esta disposición constitucional, una de las más trascenden-
tales de nuestro Código Político.
En los Estados Unidos Mexicanos están prohibidos los monopolios y
estancos de cualquier clase, así como la exención de impuestos y las prohi-
biciones a título de protección a la industria, exceptuando únicamente los
relativos a la acuñación de moneda, a los correos, telégrafos, y radiotele-
grafía, a la emisión de billetes por medio de un solo banco -que actual-
mente es el Banco de México, S. A.-, etc.
La Secretaría de Gobernación debe vigilar que las autoridades casti-
guen severamente a aquellas personas -físicas o morales- que concentren
o acaparen artículos de consumo necesario para el pueblo, cuando el
acaparamiento o concentración sea para obtener el alza de los precios
(cfr. artículo 28 constitucional).
La intervención de esta Secretaría en los casos excepcionales de sus-
pensión de garantías individuales es de primera importancia. En efecto,
pues si con fundamento en el artículo 29 constitucional, el Presidente de la
República Mexicana, de acuerdo con el Consejo de Ministros y con la apro-
bación del Congreso de la Unión, y en los recesos de éste, de la Comisión
Permanente, puede suspender en todo el país o en lugar determinado, las
garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente a la
situación en los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública
o cualquiera otra que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto,
resulta imprescindible que la suspensión se realice con absoluta legalidad.
Los extranjeros gozan también de todas las garantías individuales con-
signadas en la Constitución de acuerdo con su artículo 1" que establece
que "en los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozará de las
garantías que otorga esta Constitución, las cuales no podrán restringirse,
ni suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que ella misma
establece". A los extranjeros no se les permite actuar en los asuntos políticos
del país, pues esta actividad está reservada a los nacionales.
La Secretaría de Gobernación se encuentra facultada para admitir
extranjeros al país o para expulsarlos cuando su conducta resulta perju-
dicial a los intereses jurídicos, políticos o materiales de la nación (cfr.
artículo 33 constitucional).
La fracción XXIX del artículo 27 de la L.O.A.P.F. atribuye a esta
Secretaría la facultad para intervenir en la política interior que competa
al Ejecutivo Federal y que no corresponda expresamente a otra depen-
dencía.e
* El tema de las garantías individuales es tratado con amplitud y rigor por el
prestigiado jurista Ignacio Burgoa en su libro Las Gar41ltías Individuales. (Editorial
Porrúa, 6a. ed. 1970.) Con semejante claridad y erudici6n aborda dicho tema Juven-
tino V. Castro' en su obra Lecciones de Garantía y Amparo (Editorial POITÚa, S. A.
la. ed., 1974). .
2. REFORMAS CONSTITUCIONALES EN MATERIA POLÍTICA
Un paso gigantesco del desarrollo político mexicano lo ha constituido

indiscutiblemente las reformas a la Constitución en materia política, que
dieron origen a la nueva "Ley de Organizaciones Políticas y Procesos
Electorales". Después del sistema de elección indirecta, surgió el sufragio
universal como triunfo de la democracia mexicana en la Revolución de
1910. A éste siguieron otros serios avances en materia electoral como la
reforma constitucional del 17 de octubre de 1953, por la cual se incorporó
a la mujer al sistema de votación.
Al lado de la tradicional representación mayoritaria por vía de elección
directa, la reforma del 22 de junio de 1963, en relación al artículo 54
constitucional, vino a fortalecer el sistema electoral mexicano mediante
la formulación institucional de un sistema complementario o representa-
ción minoritaria. El sistema quedó integrado en la Cámara con la exis-
tencia de diputados electos por mayoría y de diputados de partido, de
acuerdo con las reglas que establece el precepto constitucional.
El 22 de diciembre de 1969 se logró otro gran avance en materia
política al reducirse de 21 a 18 años la edad requerida para alcanzar la
ciudadanía mexicana y con ello la capacidad para votar. Con esta reforma
no sólo se amplió el número de votantes sino además se hizo partícipe a
cientos de miles de mexicanos de la responsabilidad de los procesos políticos
electorales, alcanzando el país con ello un mayor grado de maduración
y de conciencia política.
Posteriormente se redujo la edad para ser diputado o senador al Con-
greso de la Unión: de 25 a 21 años para ser diputado, y de 35 a 30 años
para ser senador.
3. NUEVO SISTEMA DE INTEGRACIÓN PARA LA CÁMARA DE DIPUTADOS
El licenciado Jesús Reyes Heroles, actual Secretario de Gobernación,

en su famoso discurso político de Chilpancingo, del 19 de abril de 1978,
presentó una panorámica de 10 que podría lograrse en nuestro sistema
político y democrático, afirmando " ••. De tal manera que se pueda captar
en los órganos de representación el complicado mosaico ideológico nacional
de una corriente mayoritaria y pequeñas corrientes que, difiriendo en
mucho de la mayoría, forman parte de la nación."
El licenciado José López Portillo, Presidente Constitucional de los Es-
tados Unidos Mexicanos, convocó a los partidos políticos a expresar libre-
bremente sus opiniones en materia de Reforma Política.
El licenciado Jesús Reyes Heroles, en su calidad de Presidente de la

Comisión Federal Electoral, escuchó todas las tesis y argumentaciones
políticas de los distintos partidos y agrupaciones políticas. Las juntas cele-
bradas en el seno de la Comisión Federal Electoral fueron el antecedente
de las reformas a los artículos 51, 52, 53, 54 Y 55 de la Constitución
Política del país, por las cuales se diseñó un nuevo sistema de integración
para la Cámara de Diputados. A los partidos políticos minoritarios les fue
dada la posibilidad constitucional de una participación política mayor
con el objeto de integrar la voluntad nacional mediante las facultades atri-
buidas a dicha Cámara legislativa. A través de las citadas reformas se
pretende lograr la tesis del Presidente de la República referente a la inte-
gración política dependiente del concurso compartido de la voluntad
de las mayorías y las minorías políticas, en virtud que todos los ciudadanos
libres y responsables de México tienen la responsabilidad de participar.
Una consecuencia de las reformas mencionadas ha sido el nuevo sistema
de integración del Colegio Electoral. Ahora los diputados son electos con-
forme al método proporcional plurinominal y en proporción de 60 a 40
respectivamente. Esta nueva integración del Colegio Electoral garantiza
los procedimientos para calificar las elecciones.
4. INTERVENCIÓN DE LA SUPREMA CoRTE DE JUSTICIA

EN EL PROCESO ELECTORAL
Las reformas a la Constitución en materia política permiten que la

Suprema Corte de Justicia de la Nación intervenga en el caso de viola-
ciones sustanciales en el desarrollo del proceso electoral o en la calificación
misma. En dicho caso, la Suprema Corte de Justicia lo hará del conoci-
miento de la Cámara de Diputados para que a su vez ésta emita una
nueva resolución de carácter definitivo e inatacable. La intervención de la
Suprema Corte será consecuencia del recurso de reclamación que se le plan-
tee contra las resoluciones del Colegio Electoral de la Cámara de Diputados.
La intervención de la Corte es sólo en calidad de un tribunal de dere-
cho y no de un tribunal político electoral. Las declaraciones que emita
tendrán sólo las características de simples resoluciones declarativas, por lo
que ninguna. resolución de este alto tribunal podrá anular o convalidar
la calificación de elecciones que hubiera hecho el Colegio Electoral. Esta
reforma ha suscitado importantes críticas de serios politólogos y constitu-
cionalistas, en el sentido de que las reformas sólo permiten que la Corte
emita una simple opinión declarativa, disminuyendo con esto su alta
respetabilidad histórica. Pensamos que la experiencia dirá la última palabra
pero, de cualquier manera, la intervención de la Suprema Corte de Justicia
equivale a un adelanto para conseguir, por su gran calidad moral, una

seria depuración dentro de los procedimientos políticos tradicionales en
México.
5. CONSTITUCIONALIZACIÓN DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS
La Secretaría de Gobernación tiene en estos momentos una de las tareas

más importantes que se le han podido encomendar a una dependencia en
la historia de México. Como lo afirmamos ya anteriormente, la garantía
de asociación consignada en el artículo 9Q constitucional era la única base
prevista por la Constitución para la existencia real de los partidos políticos
en el país. Con las últimas reformas constitucionales se abrieron los ca-
nales de opinión pública con el fin de integrar auténticas opiniones y tesis
políticas, y se crearon también los instrumentos y mecanismos adecuados
para la expresión de un libre juego democrático. Esto ha permitido que
por primera vez se logre la constitucionalización de los partidos políticos,
lo que viene a significar que forman parte sustancial de las instituciones
políticas y de los derechos fundamentales del hombre.
La Secretaría citada debe también fomentar el desarrollo legal de los
partidos políticos, que son de interés público, otorgándoles todas las garan-
tías para su desenvolvimiento pleno y suministrándoles los elementos ne-
cesarios para que su participación política sea auténtica, según sus principios
y estatutos de partido. Asimismo debe vigilar que los partidos tengan un
verdadero acceso a la radio, a la televisión, y en general a todos los medios
de comunicación social, de acuerdo con lo que las leyes establezcan.
6. LEY DE ORGANIZACIONES POLÍTICAS Y PROCESOS ELECTORALES
Otro de los avances de las reformas políticas recientes lo constituye la

participación de los habitantes del Distrito Federal en las decisiones de su
propio gobierno. También en esto la Secretaría de Gobernación desem-
peña un valioso papel. En gran parte es su responsabilidad hacer todos
los esfuerzos que estén de su parte para institucionalizar en la vida política
de México la iniciativa del Presidente de la República, Lic. José López
Portillo, convertida ahora en la "Ley de Organizaciones Políticas y Pro-
cesos Electorales", aprobada por el Congreso de la Unión el 30 de diciem-
bre de 1977. Esta ley integra el contenido de las más diversas inquietudes
y tesis políticas que fueron planteadas a la Comisión Federal Electoral,
durante casi todo el año de 1977, por los representantes de los distintos
partidos políticos nacionales y organizaciones políticas sin registro, así como
por distinguidos investigadores de la ciencia política y de la ciencia del

derecho constitucional.
7. POLÍTICA DEMOGRÁFICA Y POBLACIONAL
La fracción XXV del artículo 27 que comentamos faculta a la Secre-

taría de Gobernación para formular y conducir la política demográfica,
salvo lo relativo a colonización, asentamientos humanos y turismo.
La Secretaría de Gobernación tiene actualmente una gran responsa-
bilidad encomendada para formular y conducir la política demográfica
de México. Esta es una grave responsabilidad no sólo porque se la orde-
nan las disposiciones legales y reglamentarias en materia de población,
sino fundamentalmente por nuestra aplastante realidad poblacional. Un
crecimiento demográfico de 3.2 por ciento anual, que según datos del
gobierno federal podría ser el 3.5 por ciento, sitúa a México entre los países
con mayor índice de natalidad en el mundo. Este extraordinario creci-
miento demográfico, aunado a una deficiente política de asentamientos
humanos, ha propiciado que los mejores esfuerzos del gobierno federal se
vean severamente contrarrestados.
La política poblacional a cargo de la Secretaría de Gobernación tiende
a asegurar para todos los mexicanos el derecho a una vida mejor en todos
los órdenes. Los propósitos gubernamentales de conseguir un desarrollo
económico más equilibrado y de alcanzar mejores metas de justicia social
para todos los mexicanos se imposibilitarían sin una política demográfica
sensata. Pensamos que esta dependencia debe estructurar programas de
planeación familiar que respeten la libertad personal.
La disminución del crecimiento demográfico en ningún momento debe
ser coactiva, por lo que el decrecimiento en el índice de la natalidad
debe ser el resultado de un profundo convencimiento de las familias
mexicanas.
Una política demográfica sensata no puede limitarse a una serie de
acciones congruentes o aisladas que busquen exclusivamente reducir la tasa
de natalidad. El objeto fundamental de esta política demográfica pudiera
consistir fundamentalmente en asegurar un bienestar económico, social y
cultural para la población mexicana, y orientarse a la búsqueda de más
salud, de un crecimiento constante en el empleo, y de seguridad de una
vivienda decorosa y un salario remunerador. Dicha política tendría que
complementarse con una buena política laboral, a fin de impedir que nues-
tro país cambie su queja de "trabajos de hambre" por una queja aún
más desgarradora, la de "hambre de trabajo".
Sostener la tesis de un bienestar mayor para todos los mexicanos es
reforzar una de las tesis políticas más justas de un Estado revolucionario
16
de derecho. No debería caerse en la tesis simplista que el bienestar econó-

mico y social de los mexicanos puede depender de la sola disminución
de la tasa de natalidad.
En nuestra opinión, una política demográfica debe contener objetivos
muy precisos para reducir la tasa de nacimientos, pero a la vez debe ser
respetuosa de los derechos humanos. Acrecentar la producción y la produc-
tividad, ampliar la base del empleo nacional y repartir con mayor justicia
los beneficios del desarrollo económico y social son tesis que en última
instancia deben entrelazarse y amalgamarse con las tesis de las políticas
demográficas.
La Secretaría de Gobernación tiene ante la historia la responsabilidad
y el privilegio de encontrar el equilibrio y los medios para dar congruencia
a estas distintas políticas.
8. POSIBILIDAD DE CREACIÓN DE UN ARCHIVO POBLACIONAL
Sería muy deseable que la Secretaría de Gobernación creara el primer

archivo poblacional en la historia de México, con objeto de registrar los
generales y la situación aproximada en materia de empleo, de estado civil,
número de hijos, etc. de todos los habitantes del país. Este archivo podría
brindar un extraordinario auxilio en materia política y de información
y proporcionar elementos indispensables para el diseño de las políticas
demográficas. Este archivo podría ofrecer, a los investigadores y estudiosos
de las ciencias sociales, un material riquísimo para elaborar estudios obje-
tivos en relación a sus materias.
Finalmente, y por otra parte, debemos decir que otras facultades de la
Secretaría de Gobernación, distintas a las mencionadas, no son menos
trascendentales. El ejercicio de las facultades de esta Secretaría depende
en gran parte del desarrollo y el equilibrio político del país y de la exis-
tencia real de un estado social de derecho.
ARTICULO 28
SECRETARIA DE RELACIONES EXTERIORES
Antecedentes históricos de la Secretaría de Relaciones Exteriores.-

Legislación y disposiciones jurídicas aplicables a la Secretaría de Re-
laciones Exteriores.-Composición orgánica de la Secretaría de Rela-
ciones Exteriores.
1. El derecho internacional.-2. Divisiones principales del derecho

internacional según C. Wilfred Jenks.-3. La estructura política
internacional después de la II Guerra Mundial y el derecho inter-
nacional.--4. Concepto de un nuevo derecho internacional.-5. El
derecho internacional como un derecho común de la humanidad.-
6. Avances en el derecho internacional.-7. Temas actuales impor-
tantes en el derecho internacional.-8. La Secretaría de Relaciones
Exteriores y la difusión de las tesis políticas y económicas del Go-
bierno mexicano.-9. La Carta de Derechos y Deberes Económicos
de los Estados.
ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA SECRETARÍA

DE RELACIONES EXTERIORES
"La Secretaría de Relaciones Exteriores fue creada por decreto de la

Regencia del Imperio Mexicano, expedido el 4 de octubre de 1821, me-
diante el cual se nombraron cuatro ministros, el primero de los cuales
tendría a su cargo la 'Secretaría de Negocios y Relaciones Interiores y
Exteriores'.
"Un decreto posterior, de 8 de noviembre del mismo año, estableció el
reglamento interior de las cuatro secretarías y fijó las atribuciones de cada
una de ellas, habiéndole correspondido a la de Relaciones Exteriores e
Interiores tanto lo concerniente a las relaciones diplomáticas con las 'cortes
extranjeras' como otros asuntos que posteriormente pasaron a depender
de los ramos de Gobernación, Comunicaciones y Obras Públicas."

A LA SECRETARÍA DE RELACIONES EXTERIORES
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 5-II-1917

ley de Extranjería y Naturalización de 1886, D. O. 28-V-1886
Ley Orgánica de la Fracción 1 del Artículo 27 Constitucional, D. O. 21-
1-1926 y su Reglamento, D. O. 29-III-1926
Ley del Servicio Militar Obligatorio, D. O. 31-VIII-1942
Código Aduanero, D. O. 31-XII-1951
Código Sanitario de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 13-II1-1973
Ley de Navegación y Comercio Marítimos, D. O. 21-XI-1963
Ley Orgánica del Servicio Exterior Mexicano, D. O. 4-III-1967
Ley Federal del Patrimonio Cultural de la Nación, D. O. 16-XII-1970
Ley del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, D. O. 29-XII-1970
Ley que crea el Instituto Mexicano de Comercio Exterior, D. O. 31-XII-
1970
Ley Orgánica del Instituto Nacional de Energía Nuclear, D. O. 12-1-1972
Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, D. O. 27-II-1972
Ley para promover la inversión mexicana y regular la inversión extran-
jera, D. O. 9-III-1973
Ley de Impuestos de Migración, D. O. 31-XIl-1973
Ley Federal para el Fomento al Turismo, D. O. 31-XII-1973
Ley de Nacionalidad y Naturalización, D. O. 20-1-1934 con sus reformas
y adiciones, D. O. 1O-III-1938, D. O. 23-1-1940, D. O. 18-1-1941,
D. O. 31-XII-1949, D. O. 20-II-1971, D. O. 29-XII-1971, D. O.
31-XII-1974
Ley de Extradición Internacional, D. O. 29-XII-1975
Ley de Premios, Estímulos y Recompensas Civiles, D. O. 31·:XII-1975
Reglamento de la Ley del Servicio Exterior, Orgánica de los Cuerpos
Diplomático y Consular Mexicanos, de 25 de enero de 1934, D. O.
12-V-1934
Reglamento de los artículos 47 y 48 de la Ley de Nacionalidad y Natura-
lización, D. O. 6-IX-1940
Reglamento para la Expedición y Visa de Pasaportes (D. O. 21-V-1938)
con sus reformas: D. O. 18-1II-1941 y D. O. 13-VII-1950
Reglamento para la expedición de certificados de nacionalidad mexicana,
D. O. 18-X-1972
Reglamento Interior de la Secretaría de Relaciones Exteriores, D. O. 23-
IX-1977
Decreto de 7 de enero de 1936 que exceptúa de todo impuesto a los equi-

pajes, menajes de casa, vehículos y demás objetos de uso personal que
importan los representantes diplomáticos
Decreto que reglamenta los artículos 19 Y 29 de la convención celebrada
entre México y los Estados Unidos de América para la recuperación
de vehículos que hubieren sido de delito contra la propiedad, D. O.
2-IX-1938
Decreto que establece la necesidad de obtener permiso para la constitu-
ción o modificación de sociedades mexicanas que tengan o puedan
tener socios extranjeros y para la adquisición por ellos de ciertos bienes,
D. O. 7-VIII-1944
Decreto que crea la Comisión Nacional del Espacio Exterior, D. O. 31-
VIII-1962
Decreto relativo a la concesión de permisos para la constitución o modi-
ficación de sociedades cuyo objeto sea establecer o desarrollar determi-
nadas industrias, D. O. 2-VIII-1970
Decreto que fija los derechos por los permisos que expide la Secretaría de
Relaciones Exteriores de acuerdo con las disposiciones legales sobre
la materia, D. O. 27-I1-1971
Decreto que establece los derechos por la prestación de servicios consu-
lares, D. O. 15-II-1972
Decreto por el que se establecen los derechos por la expedición y refrendo
de pasaportes, D. O. 23-IV-1976
Acuerdo relativo a la interpretación de las fracciones 1, IV Y VI del ar-
tículo 27 de la Constitución Federal, D. O. 19-VIII-1939
Acuerdo que crea una comisión intersecretarial para coordinar la aplica-
ción de disposiciones legales relativas a la inversión de capitales nacio-
nales y extranjeros, D. O. 23-VI-1947
Acuerdo por el que se establecen las bases para la promoción y coordina-
ción de las reformas administrativas del sector público federal, D. O.
28-1-1971 _
Acuerdo para el establecimiento de unidades de programación en cada
tralizados y empresas de participación estatal, D. O. 1l·III-1971
Acuerdo para promover la mejor capacitación administrativa y profesio-
nal de los trabajadores al servicio del estado, D. O. 26-VI-1971
Acuerdo por el que se establece la semana laboral de cinco días de dura-
ción para los trabajadores de las secretarías y departamentos de Estado,
dependencias del Ejecutivo Federal y demás organismos públicos e
instituciones que se rijan por la Ley Federal de los Trabajadores del
Estado, D. O. 28-XII-1972
Acuerdo por el que se dispone que las distintas dependencias del Ejecutivo
deberán establecer la coordinación adecuada con el ISSSTE, a fin de
desarrollar los programas de capacitación para empleados de base,
D. O. 5-IV-1973
Acuerdo por el que se dispone que las secretarías y departamentos de Es-
tado, organismos descentralizados y empresas de participación estatal
de la administración pública federal, procedan a implantar las medidas
necesarias, delegando facultades en funcionarios subalternos, para la
más ágil toma de decisiones y tramitación de asuntos, D. O. 5-IV-1973
de la administración pública federal, procedan a establecer sistemas de
orientación e información al público, D. O. 5-IV-1973.
Acuerdo por el que se establece una delegación de la Secretaría de Rela-
ciones Exteriores con sede en la ciudad de Monterrey, N. L., D. O.
18-Il-1975
Acuerdo por el que se dispone que la Comisión de Recursos Humanos del
Gobierno Federal coadyuvará permanentemente con las entidades del
sector público en el establecimiento y cumplimiento de las normas y
mecanismos necesarios para mantener la regularidad, seguridad y esta-
bilidad en el trabajo de los servidores públicos, D. O. 9-II-1976
En la actualidad nuestro país tiene suscritos más de trescientos tratados
bilaterales con aproximadamente sesenta países diferentes; asimismo, es
co-signatario de un número mayor a los doscientes veinte tratados multi-
laterales.
COMPOSICIÓN ORGÁNICA DE LA SECRETARÍA

DE RELACIONES EXTERIORES
La Secretaría de Relaciones Exteriores, de conformidad con el artícu-

lo 2 de ~u reglamento interior publicado el 23 de septiembre de 1977,
contará con las siguientes unidades administrativas:
Secretario
Subsecretario A
Subsecretario B
Subsecretario C
Subsecretario D
Oficial Mayor
Consultor Jurídico
Coordinador Ejecutivo de Cooperaci6n Internacional para el Des-
arrollo
Director en Jefe de Asuntos Políticos

Director en Jefe de Organismos Internacionales
Director en Jefe de Relaciones Económicas Internacionales
Director en Jefe de Cooperación Internacional
Director en Jefe de Relaciones Culturales y Publicaciones
Director en Jefe de Asuntos Especiales
Director en Jefe de Planeación y Asuntos Técnicos
Director General de Asuntos Diplomáticos
Director General de Asuntos Consulares
Director General de Organismos Internacionales
Director General del Servicio Exterior
Director General de Límites y Ríos Internacionales
Director General de Relaciones Culturales
Director General de Cooperación Técnica Internacional
Director General de Relaciones Económicas Internacionales
Director General de Energéticos
Director General de Asuntos Jurídicos
Director General del Protocolo
Director General de Administración
Director General de Archivo, Biblioteca y Publicaciones
Director General de Relaciones Públicas y Prensa
Instituto "Matías Romero" de Estudios Diplomáticos
Comisión Interna de Administración
Unidad de Servicios Sociales
Unidad de Organización y Métodos
Unidad de Informática
Unidad de Conferencias
Delegaciones de la Secretaría en el interior del país
ARTICULO 28.-A la Secretaría de Relaciones Exteriores corresponde

el despacho de los siguientes asuntos:
I. Manejar las relaciones internacionales y, por tanto, intervenir en la
celebración de toda clase de tratados, acuerdos y convenciones en los que
el país sea parte;
lI. Dirigir el servicio exterior en sus aspectos diplomáticos y consular
en los términos de la Ley del Servicio Exterior Mexicano y, por conduc-
to de los agentes del mismo servicio, velar en el extranjero por el buen
nombre de México; impartir protección a los mexicanos; cobrar derechos
consulares y otros impuestos; ejercer funciones federales y de registro civil
y adquirir, administrar y conservar las propiedades de la nación en el
extranjero;
III. Intervenir en lo relativo a comisiones, congresos, conferencias y

exposiciones internacionales, y participar en los organismos e institutos
internacionales de que el Gobierno mexicano forme parte;
IV. Intervenir en las cuestiones relacionadas con los límites terri-
toriales del país yaguas internacionales;
V. Conceder a los extranjeros las licencias o autorizaciones que re-
quieran conforme a las leyes para adquirir dominio de las tierras, aguas
y sus accesiones, o para obtener concesiones de explotación de minas,
aguas o combustibles minerales en la República Mexicana y para adquirir
bienes inmuebles ubicados en el país, para intervenir en la explotación
de recursos naturales, para hacer inversiones en empresas comerciales in-
dustriales especificadas, así como para formar parte de sociedades mexi-
canas civiles y mercantiles y a éstas para modificar o reformar sus escrituras
y sus bases constitutivas y para aceptar socios extranjeros o adquirir bienes
inmuebles o derechos sobre ellos;
VI. Llevar el registro de las operaciones realizadas conforme a la frac-
ción anterior;
VII. Intervenir en todas las cuestiones relacionadas con nacionalidad
y naturalización;
VIII. Guardar y usar el Gran Sello de la Nación;
IX. Coleccionar los autógrafos de toda clase de documentos diplo-
máticos; •
X. Legalizar las firmas de los documentos que deban producir efectos
en el extranjero, y de los documentos extranjeros que deban producirlos en
la República;
XI. Intervenir, por conducto del Procurador General de la Repú-
blica, en la extradición conforme a la ley o tratados, y en los exhortos
internacionales o comisiones rogatorias para hacerlos llegar a su destino,
previo examen de que llenen los requisitos de forma para su diligenciación
y de su procedencia o improcedencia, para hacerlo del conocimiento de las
autoridades judiciales competentes, y
XII. Los demás que le atribuyan expresamente las leyes y regla-
mentos.
1. EL DERECHO INTERNACIONAL
El ámbito de acción de la Secretaría de Relaciones Exteriores lo cons-

tituye el derecho internacional actual? Los profundos cambios que ha
1 Sobre el concepto, historia, doctrinas y naturaleza del derecho internacional
puede consultarse el libro de César Sepúlveda, Curso de Derecho Internacional Pú-
blico, 7a. ed., Editorial Porrúa, S. A., México, 1976, pp. 3-108.
sufrido el derecho de gentes en la primera mitad del siglo xx han propi-

ciado una transformación radical en el contenido del sistema jurídico
internacional.
Las generaciones pasadas consideraban al derecho internacional como
el conjunto de normas que regulaban las relaciones entre los Estados, se
encontraran éstos en guerra o en paz. Oppenheim en su obra afirmaba:
"Derecho de gentes o derecho internacional es el nombre de un conjunto
de normas consuetudinarias y convencionales a las que se consideran jurí-
dicamente vinculados los Estados civilizados en sus mutuas relaciones." 2
En su misma obra sostiene: "El derecho de gentes es un derecho para
las relaciones entre Estados, no entre individuos" y los "Estados son los
únicos y exclusivos sujetos del derecho internacional". Esta concepción
del derecho internacional separaba a este derecho en tres divisiones prin-
cipales: paz, guerra y neutralidad.
2. DIVISIONES PRINCIPALES DEL DERECHO INTERNACIONAL

SEGÚN C. WILFRED JENKS
C. Wilfred Jenks consideró que "el derecho internacional público de la

paz contemporáneo abarca ocho divisiones principales: a) el derecho que
regula la estructura y procesos legislativos de la comunidad internacional,
con cuatro subdivisiones principales, a saber: 1) el derecho que regula la
existencia, reconocimiento y sucesión de Estados como elementos de la es-
tructura de la comunidad internacional; II) el derecho de las instituciones
internacionales; III) el derecho que regula los procesos legislativos de la
comunidad internacional, y IV) la relación entre derecho internacional
y derecho interno; b) el derecho que regula las relaciones pacíficas entre
los Estados, que comprende: 1) las normas relativas al territorio, libertad
de los mares y soberanía aérea, jurisdicción, responsabilidad y relación
entre los Estados, inmunidades y materias análogas, que forman el núcleo
tradicional del derecho internacional público de la paz y donde se incluyen
la nacionalidad, extranjería, extradición y cooperación en la lucha contra
el crimen como temas que afectan a lo interestata1; 11) las normas que
regulan las relaciones económicas entre los Estados, que abarcan cuestiones
como la obligación de consulta y mutua cooperación respecto a la política
monetaria y a la política económica en general, responsabilidad de un
Estado frente a otro por pérdida o daño económico y las transacciones
financieras entre los Estados; III) los derechos de los Estados respecto a
la aplicación y observancia de aquellas partes del derecho que se relacio-
2 lnternationtü Law, la. ed. 1905, Vol. '1, p. 3.

nan principalmente con los individuos; e) la protección internacional de

los derechos humanos, incluyendo las libertades civiles y los derechos
políticos, económicos y sociales; d) los derechos de propiedad con carácter
específicamente internacional, incluyendo las formas inmateriales de pro-
piedad, como los derechos de autor, patentes y ciertos títulos contractuales
y financieros; e) las normas comunes establecidas por instrumentos inter-
nacionales, que no se aplican fundamentalmente a las relaciones interés-
tataIes, apartado que comprende una gran parte del contenido de los
modernos tratados-leyes y abarca toda la interdependencia económica y
técnica: aviación, casi todo el campo de derecho marítimo, comunicaciones
postales, reglamentaciones sanitarias, telecomunicaciones y multitud de
materias análogas reguladas por normas internacionales aplicables a entes
públicos, sociedades e individuos más que a los propios Estados; f) las
normas internacionales que regulan los conflictos de leyes; g) el derecho
de los tratados y otros instrumentos internacionales, que incluye la con-
clusión, validez, efectos, interpretación, extinción y revisión de estos instru-
mentos; h) el derecho que regula el arbitraje internacional y el arreglo
judicial, que incluye la jurisdicción, procedimiento, medidas provisionales
de protección, prueba, daños y ejecución de decisiones y sentencias, e i) el
derecho que regula el uso de la fuerza en las relaciones internacionales.
Si bien estas divisiones son útiles a los efectos de análisis y exposición del
derecho, no es posible evitar que muchas materias caigan parcialmente
en dos apartados".s
3. LA ESTRUCTURA POLÍTICA INTERNACIONAL DESPUÉS

DE LA JI GUERRA MUNDIAL y EL DERECHO
INTERNACIONAL
A partir de la JI Guerra Mundial se han suscitado cambios dramá-

ticos en la esfera internacional que han transformado radicalmente la
estructura política de la humanidad. Más de 750 millones de personas de
diferentes razas y culturas, pertenecientes a más de 20 países, han alcan-
zado su independencia política y gozan del privilegio de estar constituidos
en naciones libres e iguales de la comunidad mundial.
Esta transformación ha alterado los esquemas tradicionales del derecho
internacional, las formas clásicas de la política colonial y los viejos moldes
de relaciones económicas entre países desarrollados y subdesarrollados. Por
una parte, los cambios habidos han favorecido una fuerte tendencia
hacia una integración europea, africana y americana; por otra, han pro-
3 El Derecho Común de la Humanidad, Editorial Tecnos, Madrid, pp. 3D, 31.

porcionado elementos valuativos que han facilitado el establecimiento de

un nuevo orden jurídico mundial, posiblemente inimaginado en tiempos
pasados.
4. CONCEPTO DE UN NUEVO DERECHO INTERNACIONAL
C.Wilfred Jenks, de una forma muy brillante, presenta lo que debe

ser el nuevo derecho internacional cuando afirma: "El moderno derecho
internacional no ha sido nunca resultado, como el ius gentium de la anti-
gua Roma, de un sistema jurídico individual, y debe presentarse en el
futuro, si quiere seguir siendo reconocido como el derecho universal de una
comunidad mundial, articulado sobre la base de una serie de sistemas
jurídicos más amplia que en el pasado. El estatuto del Tribunal Interna-
cional de Justicia se refiere a -los principios generales del derecho reco-
nocido por los países civilizados--, como una de las fuentes del derecho
internacional. Al derivar el derecho de los principios generales reconocidos
por los países civilizados, no podemos ya limitamos al derecho civil y al
derecho común. ¿Podemos deducir un consenso suficiente de principio
general, desde sistemas jurídicos tan diferentes como el derecho civil en sus
distintas formas europeas, latinoamericana y otras; el -Common Law-,
con sus variantes; el derecho islámico, con las suyas; el derecho hindú, el
derecho judío, el derecho chino, el derecho japonés, el derecho africano
en sus variadas formas y el derecho soviético, que proporcione los funda-
mentos básicos de un sistema universal de derecho internacional? Aquí
radica el núcleo central del problema. En un intento de explorar y esclare-
cer la cuestión, proponemos la consideración de una serie de cuestiones
tomadas de algunas de las más importantes zonas del derecho, de los
fundamentos del derecho de la paz, de los problemas del actual derecho
de las relaciones económicas internacionales y de la relación del derecho
con la libertad y la igualdad del hombre. Estas cuestiones son: el principio
de que la soberanía del Estado viene definida y delimitada por el derecho
internacional y de que no es un poder discrecional por encima del derecho;
el principio de la imparcialidad judicial, que incluye el de audi alieram
partem y plantea la cuestión de la independencia del poder judicial; el
principio de que la legítima defensa está limitada por la inminencia del
riesgo y por la adecuación de las medidas de defensa adoptadas a dicho
riesgo; el principio pacta sunt seroanda; el principio del respeto a los
derechos adquiridos; el principio de la consulta previa a la acción que
afecta a intereses de terceros; el principio de la responsabilidad por daño
ilícito a otros, incluyendo la responsabilidad que resulta de la falta o ne-
gligencia y la responsabilidad absoluta que deriva de la práctica de activi-
dades peligrosas; el principio del respeto a los derechos humanos, incluyendo

la igualdad ante la ley; y el principio de que el derecho internacional no
es un conjunto de normas rígidas heredado del pasado y sin ámbito para
desenvolverse, sino un cuerpo de principios vivientes, a la luz de los cuales
pueden resolverse los nuevos problemas que plantea el desarrollo de las
relaciones internacionales. Partiendo de esta investigación llegaremos a la
conclusión de que tenemos, en los principales sistemas jurídicos del mundo,
los elementos de un orden jurídico universal, que para crearse y consoli-
darse necesita un esfuerzo continuado de reorientación intelectual en todo
el ámbito mundial; y de que, por otra parte, la evolución política, el
desarrollo económico y el progreso del derecho internacional sobre una
base universal son dependientes entre sí." 4
5. EL DERECHO INTERNACIONAL COMO UN DERECHO COMÚN

DE LA HUMANIDAD
Fischer Williams, en su obra Chaptets on Current 1nternational Law

and the League 01 N ations, sostuvo que "en definitiva, los problemas
jurídicos se resuelven no por la preocupación de los científicos del derecho
ni por los esfuerzos de una generación de abogados, sino por la continua
presión del progreso humano". 5
La preocupación de los estudiosos y prácticos del derecho internacional
ha sido últimamente la de considerar a este derecho a la luz de sus últimas
transformaciones. Hay la tendencia de apartarse de aquella perspectiva
que partía de la afirmación que el derecho internacional se integraba
exclusivamente, según lo afirmaba Hyde, de "los principios y normas de
conducta que los Estados se consideran obligados a observar y, en conse-
cuencia, observan comúnmente en sus mutuas relaciones".
Los nuevos internacionalistas luchan por abandonar la idea que el
derecho internacional tiene como únicos fundamentos los esquemas clásicos
tradicionales. Asimismo pretenden adoptar la tesis de un derecho inter-
nacional considerado como un derecho común de la humanidad, entendido
éste como el perteneciente a una comunidad mundial organizada, for-
mada por Estados que se desarrollan conjuntamente a través de insti-
tuciones internacionales y regionales que les permiten proteger a sus
habitantes, y que, por otra parte, les imponen a estos Estados diversas
obligaciones para hacer frente a los problemas económicos, sociales y
técnicos que surgen a nivel nacional e internacional.
-4 Op. cis., pp. 16, 17.

5 Cit. pos. C. Wilfred Jenks, op, cit., Editorial Tecnos, Madria, p. 21.
Coincidimos con afamados tratadistas en que el derecho internacional

contemporáneo ya no puede presentarse racionalmente dentro de los es-
quemas clásicos como el derecho que regula las relaciones entre los Estados,
sino que debe considerarse como un derecho común de la humanidad que
se encuentra actualmente en una incipiente etapa de desarrollo, pero
que indiscutiblemente irá adquiriendo madurez a través de la conducta
de los distintos países del mundo.
6. AVANCES EN EL DERECHO INTERNACIONAL
Consideramos que dos pruebas del inmenso adelanto obtenido en el

nuevo derecho internacional son la Conferencia de la Organización de las
Naciones Unidas sobre Derecho Marítimo de 1958 y la existencia en esa
organización de más de 14 organismos especializados.
Claramente la promoción y defensa a nivel mundial de los derechos
humanos representa otro avance significativo. Para las generaciones pasa-
das este tema era poco defendido, pues, nunca, sino hasta ahora, se le ha
convertido en una de las tesis políticas más importantes de algunos países
avanzados y de la Organización de las Naciones Unidas,"
7. TEMAS ACTUALES IMPORTANTES EN EL DERECHO INTERNACIONAL
Las organizaciones internacionales actuales indudablemente tienen una

gran influencia en la evolución del derecho internacional. Los cambios
en las políticas coloniales, el aprovechamiento para todos los pueblos de la
energía atómica y solar, las nuevas políticas en materia de petróleo, y
la nueva política internacional en actividades espaciales son temas trascen-
dentales para el derecho internacional moderno.
En la actualidad, este derecho" se ha interesado en todo lo concer-
niente a la política económica entre las naciones. Los problemas de ener-
géticos y de materias primas, el comercio, la circulación monetaria, el
empleo, etc., son temas principales en las relaciones internacionales; tam-
bién 10 son los progresos científicos y tecnológicos y la utilización pacífica
de la energía atómica, así como los descubrimientos espaciales y las ven-
tajas que se han derivado colateralmente de ellos. Las transformaciones
económicas, sociales, científicas y técnicas ocurridas en las últimas décadas
6 C. SepúIveda ofrece un magnífico capítulo referente a la Organización de las
Naciones Unidas en su obra citada, pp. 289-339.
• 1 Consúltese también a C. Sepúlveda, op. cit.,p. 437 Y sigs, sobre el derecho
Internacional en materia económica.
exigen una reconsideración a fondo de todos los elementos constitutivos

del derecho internacional, a fin de ir perfeccionándolo para que pueda
cumplir con los nuevos retos que la política, la economía, y la sociedad
plantean a los Estados pobres y ricos.
8. LA SECRETARÍA DE RELACIONES EXTERIORES y LA DIFUSIÓN

DE LAS TESIS POLÍTICAS Y ECONÓMICAS DEL
GOBIERNO MEXICANO
La Secretaría de Relaciones Exteriores desempeña un papel muy im-

portante en la concepción y ejecución de las nuevas tesis políticas y econó-
micas del gobierno federal mexicano. Los graves trastornos internacionales
por la escasez de materias primas, energéticos y alimentos -aunados a la
acelerada explosión demográfica- han propiciado que nuestro gobierno
considere al derecho internacional como un instrumento jurídico esencial
para actuar en los foros internacionales, a fin de cooperar en la solución
de las difíciles crisis m~diales y de difundir los problemas nacionales
que se relacionen con otros Estados.
México, a través de la Secretaría citada, ha venido sosteniendo la crea-
ción de un orden internacional más justo y más equitativo. No ha sido
posible establecer dicho orden en virtud de la supeditación de muchos
países y del financiamiento del desarrollo mediante la aceptación forzada
de políticas económicas inconvenientes impuestas por varios organismos
financieros internacionales.
La especulación en los precios del oro y de las materias primas y el
desorden monetario han trastornado gravemente la economía de los países
pobres. Internacionalmente México ha propugnado la idea que todos los
Estados deben contribuir a la expansión equilibrada de una economía
mundial más sana y justa; ha luchado por robustecer y mejorar las tesis
políticas y sociales y la eficacia de los organismos internacionales y regio-
nales; todo ello para lograr un mayor progreso y justicia social universal.
La Secretaría de Relaciones Exteriores ha difundido la tesis de la
cooperación, la solidaridad, el reordenamiento, el fortalecimiento, y la inte-
gración del sistema internacional, en el que se compartan con mayor
inteligencia y justicia las responsabilidades y los frutos del desarrollo eco-
nómico y social. Esta Secretaría ha defendido también la tesis de rechazar
cualquier acto que atente contra la soberanía, la igualdad jurídica y la
autodetenninación de los pueblos; ha luchado por la solución justa y
pacífica de cualquier conflicto internacional y ha propugnado la no ínter-
venci6n.
La Secretaría de Relaciones Exteriores, como podemos ver, tiene un
extenso campo de acción, tanto en la Organización de las Naciones Unidas
como en la Organización de los Estados Americanos, en el Sistema Econó-
mico Latinoamericano, en el Fondo Monetario Internacional y, en fin,
ante las organizaciones internacionales donde se dirimen los más im-
portantes problemas.
9. LA CARTA DE DERECHOS y DEBERES ECONÓMICOS

DE LOS ESTADOS
Ante el grave desorden internacional causado por el irracional uso de

los recursos naturales, la contaminación de la atmósfera, lagos, ríos y
mares; ante la irracional explotación y uso de los energéticos y ante la in-
justa distribución de los beneficios del desarrollo, México propuso a la comu-
nidad mundial la aceptación de un código internacional en materia
económica y social, a fin de crear un nuevo sistema de relaciones econó-
micas entre las naciones, basado en la equidad, la igualdad soberana, la
independencia y la cooperación entre los Estados, sin distinción de sistemas
políticos, económicos y sociales. Ese código es la Carta de Derechos y
Deberes Económicos de los Estados, ya aceptada por la mayoría de los
Estados miembros de la Organización de las Naciones Unidas.
El citado documento plantea las tesis más avanzadas para el logro de
un orden internacional económico y social más justo. La aceptación de la
Carta se debe a la gran visión política y a la perseverancia personal del
Expresidente de la República Lic. Luis Echeverría Alvarez.
ARTICULO 29
SECRETARIA DE LA DEFENSA NACIONAL
Antecedentes históricos de la Secretaría de la Defensa Nacional.-

Legislación y disposiciones jurídicas aplicables a la Secretaría de
la Defensa Nacional.-Composición orgánica de la Secretaría de la
Defensa Nacional.
1. La Reforma Administrativa y la Secretaría de la Defensa

Nacional.

DE LA DEFENSA NACIONAL
"El Decreto Constitucional para la Libertad de América Mexicana,

de 22 de octubre de 1814, sancionado en Apatzingán, Mich. instituyó en su
artículo 134 la Secretaría de Guerra.
"En el Reglamento Provisional para el Gobierno Interior y Exterior de
las Secretarías de Estado y del Despacho Universal, expedido por la Junta
Soberana Provisional Gubernativa el 8 de noviembre de 1821, se creó la
Secretaría de Estado y del Despacho de Guerra y Marina.
"La Ley Cuarta, número 28, relativa a la Organización del Supremo
Poder Ejecutivo y correspondiente a las leyes constitucionales del 29 de
diciembre de 1836, estableció el Ministerio de Guerra y Marina. Esta
determinación jurídica fue ratificada el 13 de junio de 1843 en las Bases
de Organización Política de la República Mexicana. El 22 de abril de
1852 se expidieron las Bases para la Administración de la República hasta
la promulgación de la Constitución, y en su artículo 1Q figura la Secre-
taría de Guerra y Marina.
"El Estatuto Orgánico Provisional de la República Mexicana, expedido
el 15 de mayo de 1856, en su artículo 86 estableció el Ministerio de
Guerra. El decreto sobre la distribución de los ramos de la administración
pública, de 23 de febrero de 1861, conservó la denominación de Secretaría
de Guerra; yel decreto de 13 de mayo de 1891 reiter6 su existencia.
"La Ley de Secretarías de Estado de 25 de diciembre de 1917, dis-

puso que para el despacho de los negocios del orden administrativo de la
Federación, fuera creada, entre otras, la Secretaría de Guerra y Marina.
"Las posteriores leyes de secretarías de Estado incluyen, dentro de las
dependencias del Poder Ejecutivo Federal, a la Secretaría de Guerra y
Marina, y en el decreto de 25 de octubre de 1937 se cambió la denomi-
nación por la Secretaría de la Defensa Nacional.
"Por disposición legislativa de 31 de diciembre. de 1939, se creó el
Departamento de Marina Nacional, separando esas funciones de la Secre-
taría de la Defensa Nacional.
"La Ley de Secretarías y Departamentos de Estado, de 24 de diciem-
bre de 1958, conservó para esta dependencia el nombre de Secretaría
de la Defensa Nacional,"
LEGISLACIÓN y DISPOSICIONES JURÍDICAS APLICABLES A LA SECRETARÍA


Ley de Disciplina del Ejército y la Armada Nacionales, D. O. 15-III-
1926. Reformas: Derogación arto 38, D. O. 16-1-1934
Código de Justicia Militar, D. O. 31-VIII-1933. Reformas: artículo 49,
D. O. 29-IX-1937
Artículos 10, 264, 275 Y Capítulo Cuarto del Libro Segundo, D. O. 17-
X-1944
Artículo 39, D. O. 26-VI-1942
Ley del Servicio Militar Nacional, D. O. l1-XI-1940. Reformas: Ar-
tículo 19 , D. O. 25-IX-1942, Artículo 24 fracción II, D. O. 18-VIII-
1944. Artículo 63, D. O. 25-X-1944
Ley que crea el Banco Nacional del Ejército y la Armada, D. O. 31-XII-
1946. Reformas: Artículo 6 9 fracción 1; 9, 11 y 17, fracción IV,
D. O. 31-XII-1955.
Ley de Retiros y Pensiones Militares, D. O. 31-XII-1955. Reformas:
Artículos 35, 36 y 73, D. O. 31-XII-1959. Adiciona artículo 46, D. O.
19-1-1967
Ley sobre las Características y el Uso del Escudo, la Bandera y el Himno
Nacionales, D. O. 17-VIII-1968
Ley Federal de Annas de Fuego y Explosivos, D. O. 11-1-1972
Ley que crea la Dirección de Pensiones Militares, D. O. 31-XII-1955.
Reformas: artículo 10 (adici6n fracción VI), D. O. 31-XII-1957.
Articulo 2 9 y adiciona Artículos 38 al 58, D. O. 28-XII-1972
17
Ley de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas, D. O. 30-XII-1961.

Reformas: Artículo 69 (adición fracción XVIII). Artículo 109A, 109B,
l09C, D. O. 28-XII-1972
Ley para la Comprobación, Ajuste y Cómputo de Servicios en el Ejército
Nacional, D. O. 31-XII-1943. Reformas: Artículo 10, D. O. 2-XII-
1944, D. O. 18-XII-1975
Ley de Ascensos y Recompensas del Ejército y Fuerza Aérea Nacionales,
D. 0.7-1-1956. Reformas: Artículos 15 y 17, D. O. 4-III-1971, D. O.
18-XII-75
Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, D. O. 15-IV-1971.
Reformas: D. O. 18-XII-1975.
Ley que crea la Universidad del Ejército y Fuerza Aérea, D. O. 29-XII-
1975
OTRAS LEYES FEDERALES
Ley Orgánica de la Contaduría de la Federación, D. O. 1-1-1935

Ley Orgánica del Presupuesto de Egresos de la Federación, D. O. 31-
XII-1935
Ley de Vías Generales de Comunicación, D. O. 19-II-1940
Ley Orgánica de la Educación Pública, D. O. 23-1-1942
Ley General de Población, D. O. 27-XII-1947
Ley Federal de Estadística, D. O. 31-XII-1947
Ley en favor de los Veteranos de la Revolución como servidores del Es-
tado, D. O. 7-1-1950
Ley de Pesca, D. O. 16-1-1950
Ley Federal de Caza, D. O. 5-1-1952
Ley Orgánica de la Tesorería de la Federación, D. O. 24-XII-1959
Ley Forestal, D. O. 16-1-1960
Ley General de Bienes Nacionales, D. O. 30-1-1969
Ley Federal Electoral, D. O. 29-1-1970
Ordenanza General del Ejército (vigente como reglamento en lo que no
se haya legislado), D. O. 15 al 20-XII-1911
Reglamento para el pago de haberes y estancias a los procesados y senten-
ciados (reglamento de sueldos), D. O. 6-1-1923
Reglamento para el Servicio de Justicia Militar, D. O. 12-11I-1930
Reglamento de Uniformes y Divisas, l-IX-1930
Reglamento de las Comisiones Inspectoras del Ejército, D. O. 7-VIII-1933
Reglamento de la Inspección General del Ejército; D. O. 8-VIII.1933
Reglamento de las Comandancias de Guarnición y del Servicio Militar

de Plaza, D. O. 31-VIII-1933
Reglamento de Transportes Marítimos Militares, D. O. 1O-X-1935
Reglamento General de las Comisiones Receptoras de materiales de gue-
rra, D. O. 16-II-1937
Reglamento para la expedición de órdenes de transporte militares en tiem-
po de paz, D. O. 17-III-1937
Reglamento de reclutamiento para el personal de tropa'> del Ejército, D. O.
21-IV-1937
Reglamento del Servicio de Identificación Militar, D. O. 7-XII-1938
Reglamento de la Escuela Médico Militar, D. O. ll-II-1941
Reglamento de la Policía Judicial Militar, D. O. ll-VI-1941
Reglamento del Hospital Central Militar, D. O. 29-VIII-1942
Reglamento general para el Servicio de Sanidad Militar, D. O. 23·IX-
1942
Reglamento para el funcionamiento de las academias particulares de tipo
militar, D. O. 24-V-1943
Reglamento para la organización y funcionamiento de los consejos de
honor en el Ejército, D. O. 15-IX-1928. Reformas: Articulo 69 (dero-
ga fracción III), D. O. 16-1-1934. Articulo 39 , D. O. 14-VII-1943
Reglamento general de deberes militares, D. O. 26-II-1937. Reformas:
Articulo 31, D. O. 4-XII-1943
Reglamento para la aplicación de pagos especiales al personal del Ejército,
D. O. 7-XIi-1943
Reglamento de la Dirección de Archivo Militar, D. O. 14-VI-1933. Re-
formas: Artículo 120, D. O. 15-X-1938. Adición artículo 147, D. O.
19-XII-1946
Reglamento de vacaciones para los miembros del Ejército, D. O. 27-XII-
1945. Reformas: Artículo 11. Modifica la segunda parte, D. O. 24-
IV-1947
Reglamento para la expedición de tarjetas de identificación a miembros
del Ejército, D. O. 13-VIII-1946. Reformas: Articulo 19 , 59 Y 6"',
D. O. 24-IV-1947
Reglamento de la Ley del Servicio Militar Nacional, D. O. 1O-XI-1942.
Reformas: Artículo 83, D. O. 12-VII-1943. Artículos 79, 204, D. O.
17-X-1944. Artículo 18 (derogación fracción II), D. O. 6-VI-1947
Reglamento para el servicio interior de los Cuerpos de Tropa, D. O. 25-
IX-1937. Reformas: Decreto que suprime la Revista de Administra-
ción, D. O. 18-VI-1947
Reglamento del Heroico Colegio Militar, D. O. 15-XI-1949
Reglamento de ceremonial militar, D. O. 10-XI-1938. Reformas: Ar-
tículo 189, D. O. 23-VII-1949 y D. O. 19.XII-1949
Reglamento de la Escuela Militar de Aviación, D. O. 9-I1I-1951

Reglamento General de Regiones y Zonas Militares, D. O. 9-VI-1951
Reglamento de la Escuela de Oficiales de Sanidad Militar, D. O. 31-VIl-
1959
Reglamento de la Escuela Superior de Guerra, D. O. 24-IX-1960. Re-
formas: Artículo 130, D. O. 12-VI-1961
Reglamento de la Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, D. O.
6-V-1972
Reglamento General del Servicio de Transmisiones, D. O. 28-VII-1961.
Reformas: artículos 122 al 129 (derogación), D. O. 14-XIl-1963. Ar-
tículo 105 y 107, D. o. 20-XII-1963. Artículos 105 y 107, D. O.
14-VIII-1972
Reglamento Interior de la Secretaría de la Defensa Nacional, D. o. 11-
V-1977
Reglamento de Uniformes y Divisas del Ejército y Fuerza Aérea Mexi-
canos, D. O. 8-XII-1975
Decreto que· deroga las disposiciones de la ordenanza que con carácter
de ley subsisten vigentes, D. O. 31-XIl-1935
Decreto que previene la expedición de títulos a los alumnos de las Escue-
las Militares, D. o. 2-1-1937
Decreto que prohibe el uso de vestuario, placas, distintivos o divisas seme-
jantes a las reglamentarias en el Ejército y la Armada, D. O. 17-V-
1937
Decreto que reglamenta el uso del Himno Nacional, D. O. 4-V-1943
Decreto presidencial que dispone que el elemento civil no podrá causar
alta en las Armas del Ejército y fija el régimen de los Auxiliares,
D. O. 3D-XII-1943
Decreto que norma la actuación del personal militar en el extranjero,
D. O. 17-VI-1944
Decreto que crea la Legión de Honor Mexicana, D. O. 8-II-1949. Re-
forma: Fracción 1, artículo 89 , D. O. 10-II1-1952
Decreto que dispone se reserve para uso exclusivo de los vehículos terres-
tres al servicio del Ejército y Fuerza Aérea el color olivo, D. O. 14-
XII-1963

La Secretaría de la Defensa Nacional cuenta con los siguientes órganos

y unidades administrativas, de conformidad con el artículo 2Q de su Re-
glamento Interior, publicado el 11 de mayo de 1977:
Secretario
Subsecretaría
Oficialía Mayor
Estado Mayor de la Defensa Nacional
Inspección General del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos
Comandancia de la Fuerza Aérea
Dirección General de Infantería
Dirección General de Caballería
Dirección General de Artillería
Dirección General de Ingenieros
Dirección General de Transmisiones
Dirección General de Administración e Intendencia
Dirección General de Sanidad
Dirección General de Materiales de Guerra
Dirección General de Transportes Militares
Dirección General de Educación Militar y de la Universidad del Ejér-
cito y Fuerza Aérea
Dirección General de Educación Física y Deportes
Dirección General de Justicia Militar
Dirección General de Personal
Dirección General de Seguridad Social Militar
Dirección General de Defensas Rurales
Departamento Cartográfico
Departamento de Archivo, Correspondencia e Historia
Departamento del Servicio Militar Nacional
Departamento del Registro Federal de Armas de Fuego y Explosivos
Procuraduría General de Justicia Militar
ARTÍCULO 29.-A la Secretaría de la Defensa Nacional, corresponde

el despacho de los siguientes asuntos:
l. Organizar, administrar y preparar al Ejército y la Fuerza Aérea;
lI. Organizar y preparar el servicio militar nacional;
Hl. Organizar las reservas del Ejército y de la Fuerza Aérea, e im-
partirles la instrucción técnica militar correspondiente;
IV. Manejar el activo de Ejército y la Fuerza Aérea, de la Guardia

Nacional al servicio de la Federación y los contingentes armados que no
constituyan la guardia nacional de los Estados;
V. Conceder licencias y retiros, e intervenir en las pensiones de los
miembros del Ejército y de la Fuerza Aérea;
VI. Planear, dirigir y manejar la movilización del país en caso de
guerra; formular y ejecutar, en su caso, los planes y órdenes necesarios
para la defensa del país y dirigir y asesorar la defensa civil;
VII. Construir y preparar las fortificaciones, fortalezas y toda clase
de recintos militares para uso del Ejército y de la Fuerza Aérea, así como la
administración y conservación de cuarteles y hospitales y demás estableci-
mientos militares;
VIII. Asesorar militarmente la construcción de toda clase de vías de
comunicación terrestres y aéreas;
IX. Manejar los almacenes del Ejército y de la Fuerza Aérea.
X. Administrar la Justicia Militar;
XI. Intervenir en los indultos de delitos del orden militar;
XII. Organizar y prestar los servicios de sanidad militar;
XIII. Dirigir la educación profesional de los miembros del Ejército
y de la Fuerza Aérea, y coordinar, en su caso, la instrucción militar de la
población civil;
XIV. Adquirir Y fabricar armamento, municiones, vestuario y toda
clase de materiales y elementos destinados al Ejército y a la Fuerza Aérea;
XV. Inspeccionar los servicios del Ejército y de la Fuerza Aérea;
XVI. Intervenir en la expedición de permisos para la portación de
armas de fuego, con objeto de que no incluyan las armas prohibidas expre-
samente por la Ley, y aquellas que la nación reserve para el uso exclusivo
del Ejército, Armada y Guardia Nacional, con excepción de lo consignado
en la fracción XXIV del artículo 27, así como vigilar y expedir permisos
para el comercio, transporte y almacenamiento de armas de fuego, mu-
niciones, explosivos, agresivos químicos, artificios y material estratégico;
XVII. Intervenir en la importación y exportación de toda clase de
armas de fuego, municiones, explosivos, agresivos químicos, artificios y
material estratégico;
XVIII. Intervenir en el otorgamiento de permisos para expediciones
o exploraciones científicas extranjeras o internacionales en el territorio
nacional;
XIX. Prestar los servicios auxiliares que requieran el Ejército y la
Fuerza Aérea, así como los servicios civiles que a dichas fuerzas señale
el Ejecutivo Federal, y
XX. Los demás que le atribuyan expresamente las leyes y regla-
mentos.
1. LA REFORMA ADMINISTRATIVA Y LA SECRETARÍA

Las fuerzas armadas del país tienen su origen en la Revolución Mexi-

cana y se encuentran muy fusionadas al pueblo y a las instituciones de-
mocráticas, siendo un factor de orden y protección a la legitimidad de
nuestras instituciones.
Los institutos armados no presentan un mismo grado de desarrollo,
por lo que es necesario adoptar medidas adecuadas que tiendan a moder-
nizar y uniformar su desenvolvimiento.
El proceso de reforma administrativa iniciado por el Presidente de la
República en diciembre de 1976 tiende a perfeccionar y agilizar las depen-
dencias y entidades del Ejecutivo Federal; por ello es indispensable actua-
lizar también los ordenamientos jurídicos que rigen a las fuerzas armadas.
Por otra parte, pensamos que es preciso renovar los sistemas y los
procedimientos administrativos deficientes, a fin de armonizados con los ob-
jetivos de la reforma administrativa actual.
Creemos que el proceso de reforma debe incluir un adecuado pro-
grama de educación militar cuyas acciones estén en coordinaci6n con el
sistema educativo nacional. La creaci6n de un sistema de estímulos y recom-
°
pensas para los oficiales que se propongan realizar estudios superiores de
grado universitario es también un punto importante dentro de este proceso.
La adopción de los progresos de las ciencias y las técnicas militares en el
adiestramiento del elemento humano de las fuerzas armadas debe ser
también materia del citado proceso de reforma.
La reglamentaci6n de la: situaci6n jurídica de los militares adscritos a
otras instituciones y entidades del sector público debe hacerse para garan-
tizar los derechos de los mismos, lo que además vendría a crear un clima
de confianza mayor. Podría estudiarse también el establecimiento de al-
gunos mecanismos técnicos y jurídicos que permitan a los militares apro-
vechar sus capacidades en áreas ajenas a sus obligaciones.
La tarea de salvaguarda que realizan las fuerzas armadas es de valor
incalculable para el país. La dignificaci6n de las instituciones militares no
puede depender únicamente de los militares en servicio, sino también de la
cooperación, confianza y respeto de las demás instituciones y la población
mexicana.
ARTICULO 30
SECRETARIA DE MARINA
Antecedentes históricos de la Secretaría de Marina.-Legislación y

disposiciones jurídicas aplicables a la Secretaría de Marina.-Com-
posición orgánica de la Secretaría de Marina.
1. Principales tareas de la Secretaría de Marina.
ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA SECRETARÍA DE MARINA
"El 8 de noviembre de 1821, se crea la Secretaría de Estado y del

Despacho de Guerra y Marina, con atribuciones específicas en materia
de marina de guerra y mercante.
"El 13 de mayo de 1891 cambia su denominación a Secretaría de
Guerra y Marina; Y las siguientes funciones: vías marítimas de comuni-
cación, obras en los puertos, faros, vías, lagos, canales y puertos, pasan
a ser ejercidas por la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas; las
funciones de las capitanías de puerto eventualmente son ejercidas por
los administradores de aduanas, dependientes de la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público.
"El 25 de diciembre de 1917, la Secretaría de Guerra y Marina ad-
ministra las escuelas militar y marítima, la marina de guerra, patentes
de corso, arsenales y diques, servicio médico y justicia militar; encargán-
dose de la administración de las aguas de propiedad federal, observatorio
meteorológico, estudio y explotaciones de la flora y la fauna del país, de los
viajes y exploraciones científicas de la Secretaría de Agricultura y Fo-
mento.
"Asimismo, las funciones de administración de costas, puertos, faros,
marina mercante, vías navegables y subvención a vapores para transportes
y correspondencia, son otorgadas a la Secretaría de Comunicaciones y
Obras Públicas. En cuanto a la Policía Sanitaria de los puertos y costas,
se responsabiliza de su ejercicio al Departamento de Salubridad y Asís-
tencia.
"Posteriormente, las funciones en materia de fomento y protección de

la flora y fauna marítima, son asignadas al Departamento Forestal de Caza
y Pesca, con fecha del 30 de diciembre de 1935.
"En diciembre 30 de 1939, por iniciativa presidencial se crea el De-
partamento de la Marina Nacional, con objeto de dar una dirección única
a los asuntos nacionales del mar, centralizando todas aquellas funciones
dispersas anteriormente descritas.
"El 31 de diciembre de 1940, es elevado el citado departamento a la
categoría de Secretaría de Estado, sin modificación alguna a las atribu-
ciones conferidas por la ley anterior. A partir de esta fecha, la Secretaría
de Marina sólo sufre dos nuevas modficaciones en sus atribuciones, en
diciembre 7 de 1946, respecto de organizar, administrar y preparar la Ar-
mada de México, organizar y promover la marina mercante, el tráfico
marítimo y fluvial, y la Policía Marítima; así como la conservación y
desarrollo de la fauna y la flora de mar y ríos, quedando reservados los
aspectos de detalle y fijación de materias específicas al reglamento que
expidiere el Presidente de la República.
"La segunda modificación fue hecha por la Ley de Secretarías y De-
partamentos de Estado de 24 de diciembre de 1958, en la que se otorga
a la Secretaría de Industria y Comercio la materia relativa a la pesca, y a la
Secretaría del Patrimonio Nacional, la zona marítima terrestre."

A LA SECRETARÍA DE MARINA
Constituci6n Política de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 5-Il-1917

Tratado y convenio sobre exención de derechos a los barcos hospitales,
D. O. 14-XII-1907
Tratado y convenio sobre el establecimiento de una Corte Internacional
de Presas, D. O. 22-1-1910
Tratado y convenio sobre derecho y deberes de las potencias neutrales en
caso de guerra marítima, D. O. 22-1 a 30-11I-1910.
Tratado y convenio sobre el régimen que debe observarse con los buques
mercantes enemigos, D. O. 22-1 a 30-1II-191O
Tratado y convenio sobre restricciones en el ejercicio del derecho de cap-
tura en la guerra marítima, D. O. 22-1 a 30-II1-191O
Tratado y convenio sobre la adaptación de los Principios de la Conven-
ción de Ginebra a la guerra marítima, D. O. 22-1 a 30-1II-191O
Tratado y convenio sobre la colocación de minas submarinas automáticas
de contacto, D. O. 22-1 a 30-1II-191O
Tratado y convenio sobre la transformación de los navíos de comercio en

buques de guerra, D. O. 22-1 a 30-III-191O
Tratado y convenio sobre la unificación de determinadas reglas en materia
de abordajes, auxilio y salvamento marítimos, D. O. 2-III-1929
Tratado y convenio sobre la reglamentación de diversos puntos de Dere-
cho Marítimo, D. O. 2-1II-1929
Tratado y convenio NQ 32. Protección de los cargadores de muelle contra
accidentes, D. O. 12-V-1934
Tratado y convenio NQ 22. Enrolamiento de gente de mar, D. O. 6-VIII-
1935
Tratado y convenio NQ 23. Repatriación de gente de mar, D. O. 7-VIII-
1935
Tratado y convenio NQ 27. Indicación del peso de los fardos transporta-
dos por barco, D. O. 12-VII-1935
Tratado y convenio sobre adhesión de México a la: Constitución de la
Organización Internacional del Trabajo, D. O. 14-VIII-1935
Tratado y convenio sobre el envío de barcos con fines de auxilio y salva-
mento, D. O. 30-III-1936
Tratado y convenio NQ 8. Indemnización de desempleo (naufragio), D. O.
27-IX-1937
Tratado y convenio sobre las reglas relativas a la acción de los submarinos
en buques mercantes, en tiempo de guerra, D. O. 3-1II-1938
Tratado y convenio N9 16. Examen médico de los menores (trabajo ma-
rítimo), D. O. 23-IV-1938
Tratado y convenio NQ 58. Edad mínima (trabajo marítimo), D. O.
23-IV-1938
Tratado y convenio NQ 9. Colocación de gente de mar, D. O. 26-IX-1939
Tratado y convenio NQ 53. Certificado de capacidad de los oficiales,
D. O. 29-II-1940
Tratado y convenio sobre la unificación de ciertas reglas relativas al auxi-
lio en el mar, D. O. 23-IV-1940
Tratado y convenio N9 55. Obligaciones del armador en caso de enfer-
medad o accidente de la gente de mar, D. O. 12-II-1941
Tratado y convenio sobre líneas de máxima carga, D. O. 11-1II-1949
Tratado y convenio sobre la unificación de ciertas reglas relativas al auxi-
lio y salvamento de las aeronaves, o por las aeronaves en el mar, D. O.
7-1II-1952
Tratado y convenio sobre las reglas para prevenir los abordajes en el mar,
D. O. 30-1-1954
Tratado y convenio sobre la prevención de la polución de las aguas del
mar por los hidrocarburos, D. O. 31-XIl.t955
Tratado y convenio NQ 109. Salario, horas de trabajo y dotación, D. O.

26-1-1961
Tratado y convenio NQ 109. Documentos de identidad de la gente de mar,
D. O. 22-VIII-1962
Tratado y convenio sobre la prevención de la polución de las aguas del
mar, convención internacional sobre el establecimiento de una zona
de libre comercio. Asociación Latinoamericana de Libre Comercio,
D. O. 29-XII-1960 y 14-IX-1962
Tratado y convenio sobre el mar territorial y zona contigua, D. O. S-X-
1966
Tratado y convenio sobre alta mar, D. O. 19-X-1966
Tratado y convenio sobre pesca y conservación de los recursos vivos en
alta mar, D. O. 22-X-1966
Tratado y convenio sobre plataforma continental, D. O. 16-XIl-1966
Tratado y convenio para la seguridad de la vida humana en el mar, D. O.
27-VI-1967
Ley de Ascensos y Recompensas del Ejército y Armada Nacionales, D. O.
13-III-1926
Ley de Disciplina del Ejército y Armada Nacionales, D. O. lS-III-1926
Ley sobre Disposiciones Especiales para el Servicio de Cabotaje, Interior
de Puerto y Fluvial de la República, D. O. 2-I1-1929
Ley de Subvenciones a la Marina Mercante Nacional, D. O. l1-XIl-193ü
Código de Justicia Militar, D. O. 29-VIII-1933
Ley sobre Derechos de Tráfico Marítimo, D. O. 12-IV-1934
Ley de Vías Generales de Comunicación, D. O. 19-II-194ü
Ley del Servicio Militar, D. O. l1-IX-194ü
Ley Orgánica de la Educación Pública, D. O. 23-1-1942
Ley de Recompensas de la Armada de México, D. O. 25-1-1946
Ley del Banco del Ejército y la Armada, D. O. 31-XII-1946
Ley General de Población, D. O. 27-XIl-1947
Ley Federal del Impuesto sobre Portes y Pasajes, D. O. 31-XII-1947
Código Aduanero de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 31-XII-1951
Código Sanitario, D. O. l-I11-1955
Ley de Retiros y Pensiones Militares, D. O. 31-XIl-1955
Ley Federal de Turismo, D. O. l-III-1961
Ley de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas, D. O. 30-XII-1961
Ley de Navegación y Comercio Martítimos, D. O. 21-XI-1963
Ley de Inspección de Contratos y Obras Públicas, D. O. 4-1-1966
Ley sobre las Características del Escudo, Bandera e Himno Nacionales,
D. O. 17-VIII-1968
Ley Federal de Aguas, D. O. 11-1..1972
Ley Orgánica de la Armada de México, D. O. 12-1-1972

Ley Federal para el Fomento de la Pesca, D. O. 25-V-1972
Ley que crea la Dirección de Pensiones Militares, D. O. 31-XII-1955.
Reforma y Adición al artículo 2Q y adición de artículos 38 a! 58,
D. O. 28-XII-1972
Ley para Promover la Inversión Mexicana y Regular la Inversión Extran-
jera, D. O. 9-111-1973
Código Sanitario de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 13-1II-1973
Ley Federal de Fomento a! Turismo, D. O. 28-1-1974
Convenio de transportes por agua de la Asociación Latinoamericana de
Libre Comercio, D. O. 4-1I-1967
Convenio Relativo a la prevención de accidentes del trabajo de la gente
de mar, D. O. 21-1-1975
Convenio para facilitar el tráfico marítimo internacional, D. O. 2-I1-1975
Reglamento de Policía y Servicio Interior del Puerto de Mazatlán, D. O.
25-1-1928
Reglamento para: la Organización y Funcionamiento de los Consejos de
Honor, D. O. 15-IX-1928
Reglamento para evitar los Abordajes en el Mar, D. O. 28-V-1932
Reglamento de Policía y Servicio Interior del Puerto de Manzanillo,
D. O. 30-1V-1935
Reglamento General de Deberes Militares, D. O. 26-11I-1937
Reglamento del Servicio Interior de los Cuerpos de Tropa, D. O. 25-XI-
1937
Reglamento del Ceremonia! Militar, D. O. 1O-XI-1938
Reglamento de Zonas Navales y Estaciones de Aprovechamiento, D. O.
24-VIII-1940
Reglamento de Yates, D. O. 3-IX-1940
Reglamento de la Comisión Consultiva de Tarifas, D. O. 20-IX-194O
Reglamento para la Ocupación y Construcción de Obras en el Mar Terri-
torial, Vías Navegables, Playas y Zonas Federales, D. O. 30-X-1940
Reglamento para la Navegación y Cabotaje, D. O. 4-IX-1941
Reglamento para el Reclutamiento del Personal de Tropa de la Armada,
D. O. 20-IX·1941
Reglamento General de la Policía de los Puertos, D. O. 9-X-1941
Reglamento de Uniformes y Divisas para la Marina Mercante, D. O.
15-X-1941
Reglamento de la Ley del Servicio Militar, D. O. 31-VIII-1942
Reglamento de la Casa del Marino, D. O. 8-XII-1943
Reglamento de la Comisión Técnica COnsultiva de Vías Generales de
Comunicación, D. O. 3-VIlI..1944
Reglamento y Cuestionario de Exámenes para el Personal de la Marina

Mercante, D. O. 8-XII-1945
Reglamento de Cubertadas, D. O. 12-XII-1945
Reglamento de Inspección Naval de Cubierta, D. O. 20-XII-1945
Reglamento de Inspección naval (máquinas), D. O. 29-XII-1945
Reglamento de Uniformes, Divisas y Distintivos de la Armada de México,
D. O. 30-IlI-1946
Reglamento para el Abanderamiento y Matrícula de los Buques Mercan-
tes Nacionales, D. O. 2-VIII-1946
Reglamento de la Comisión de la Marina Mercante Mexicana, D. O.
30-VII-1947
Reglamento para el Funcionamiento del Muelle, Progreso, Yuc., D. O.
20-VIII-1947
Reglamento para los Servicios Públicos de Cabotaje, entre los Puertos
Mexicanos del Litoral del Golfo de México y del Mar Caribe, para la
Navegación Interior, D. O. 30-VII-1948
Reglamento del artículo 124 de la Ley de Vías Generales de Comunica-
ción, D. O. 4-V-1951
Reglamento para el Servicio de Remolque en Aguas y Puertos Nacionales
para el Servicio de Pilotaje, D. O. 25-VII-1952
Reglamento Particular de Pilotaje en el Puerto de Tampico, D. O. 22-
III-157
Reglamento de Operación en Puertos de Administración Estatal, D. O.
8-IV-1975
Reglamento Interior de la Secretaría de Marina, D. O. 10-V-1977
Decreto Presidencial sobre fijación de facuItades y atribuciones que corres-
ponden a la Secretaría de Marina en materia de Justicia Militar, D. O.
29-VI-1940
Decreto Presidencial sobre personal que la Armada de México debe pro-
porcionar a la integración de los Consejos de Guerra, D. O. 29-VI-
1940
Decreto que establece corno Institución de Interés Nacional la Casa del
Marino, D. O. 15-VIII-1943
Decreto Presidencial sobre la jurisdicción de las zonas navales y relaciones
que deben existir entre éstas y las Comandancias de Zonas Militares,
D. O. 8-1X-1941 y 22-VIlI-1949
Decreto Presidencial sobre la Determinación de la Jurisdicción de las ocho
zonas navales existentes, D. O. 8-IX-1941 y 22-V1II-1949
Decreto para la fijación de límites, Progreso, Yuc., D. O. 21-1-1950
Decretopor el que se aprueba la adhesión de nuestro país con la Organi-
zación consultiva marítima intergubérnaniéntal,D. O. 9-III-1954
Decreto sobre delimitación del recinto portuario en Ensenada, B. C., D. O.

20-IV-1961
Decreto para la habilitación como puerto de altura, cabotaje y pesca, bajo
el régimen de Administración Estatal, asignación a la Secretaría de
Marina del muelle marginal, Veracruz, Ver., D. O. 17-II-1962
Decreto sobre la facultad de la Secretaría de Marina para ejercer todas
sus atribuciones en materia de comunicaciones por agua, en los perí-
metros de los puertos libres mexicanos, D. O. 17-II-1962
Decreto que establece 12 millas de mar territorial, D. O. 26-XII-1969
Decreto que modifica la Estructura Orgánica de la Secretaría de Marina,
D. O. 7-IV-1972
Decreto que determina el Recinto Portuario en Guayrnas, Son., D. O.
13-VI-1972
Decreto que determina el Recinto Portuario de Progreso, Yuc., D. O.
29-IX-1972
Decreto que abroga el Reglamento para el funcionamiento del Muelle de
Progreso, Yuc., D. O. 30-X-1972
Decreto que determina el Recinto Portuario de Ensenada, B. C., D. O.
l-XII-1972
Decreto que determina el Recinto Portuario de Tampico, Tamps., D. O.
8-XII-1972
Decreto que abroga la Ley de Puertos Libres Mexicanos, D. O. 3-IV-1973
Decreto por el que se aprueban las enmiendas al Capítulo II de la Con-
vención Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el
Mar, D. O. 3-IV-1973
Decreto que determina el Recinto Portuario de Coatzacoalcos, Ver., Sa-
lina Cruz, Oax. y Topolobampo, Sin., D. O. 6-IV-1973
Decreto que determina el Recinto Portuario de Mazatlán, Sin., D. O.
1O-VIII-1973
Decreto que determina el Recinto Portuario de Veracruz, Ver., D. O.
31-X-1973
Decreto que determina el Recinto Portuario de Acapulco, Gro., D. O.
22-II-1974
Decreto de ampliación del Recinto Portuario en Tampico, Tamps., D. O.
23-IX-1975
Decreto de ampliación del Recinto Portuario en Veracruz, Ver., D. O.
23-IX-1975
Decreto de Promulgación del Convenio entre los Estados Unidos Mexica-
nos y la República Federativa de Brasil, sobre transporte marítimo,
D. O. l-VII-1975
Decreto de reformas y adiciones a la Ley de Navegación y Comercio
Maritimos, D. O. 22-XII-1975
Decreto por el que los Mandos Territoriales de la Armada de México

quedarán divididos en doce zonas navales, D. O. 8-1-1976
Acuerdo para la Construcción de Marinas, D. O. 14-VI-1974
Estatuto sobre el régimen internacional de puertos marítimos, D. O. 17-
IX-1935
CoMPOSICIÓN ORGÁNICA DE LA SECRETARÍA DE MARINA
De conformidad con el artículo 2 del reglamento interior de la Secre-

taría de Marina, publicado el 10 de mayo de 1977, esta dependencia
Secretaría
Subsecretaría
Oficialía Mayor
Comandancia General de la Armada
Dirección General de Construcción de Obras y de Dragado
Dirección General de Reparaciones y Construcciones N avales
Dirección General de Oceanografía
Dirección General de Servicios Médicos
Dirección General de Informática y Estadística
Dirección General de Información y Orientación al Público
Inspección General de la Secretaría
Unidad de Planeación y Programas
Unidad de Organización y Métodos
Auditoría Interna
Comisión Mixta de Escalafón
ARTiCULO 30.-A la Secretaría de Marina corresponde el despacho

de los siguientes asuntos:
l. Organizar, administrar y preparar la Armada;
11. Manejar el activo y las reservas de la Armada en todos sus as-
pectos;
IIJ. Conceder licencias y retiros, e intervenir en las pensiones de los
miembros de la Armada;
IV. Ejercer la soberanía en aguas territoria:1es, así como la vigilancia
de las costas del territorio, vías navegables, islas nacionales y la zona eco-
nómica exclusiva;
V. Organizar, administrar y operar el servicio de aeronáutica naval

militar;
VI. Dirigir' la educación pública naval;
VII. Organizar y administrar el servicio de policía marítima;
VIII. Inspeccionar los servicios de la Armada;
IX. Construir, reconstruir y conservar las obras portuarias que re-
quiera la Armada;
X. Establecer y administrar los almacenes y estaciones de combusti-
bles y lubricantes de la Armada;
XI. Ejecutar los trabajos topohidrográficos de las costas, islas, puertos
y vías navegables, así como organizar el archivo de cartas marítimas y las
estadísticas relativas;
XII. Intervenir en el otorgamiento de permisos para expediciones o
exploraciones científicas extranjeras o internacionales en aguas nacionales;
XIII. Intervenir en la administración de la justicia militar;
XIV. Construir, mantener y operar, astilleros, buques, varaderos y
establecimientos navales destinados a los buques de la Armada de México;
XV. Asesorar militarmente a los proyectos de construcción de toda
clase de vías generales de comunicación por agua y sus partes integrantes;
XVI. Organizar y prestar los servicios de sanidad naval;
XVII. Programar y ejecutar, directamente o en colaboración con
otras dependencias e instituciones, los trabajos de investigación oceano-
gráfica en las aguas de jurisdicción federal;
XVIII. Integrar el archivo de información oceanográfica nacional, y
XIX. Los demás que 'le atribuyen expresamente las leyes o regla-
mentos.
1. PRINCIPALES TAREAS DE LA SECRETARÍA DE MARINA
Sin duda una de las tareas de más importancia de la Secretaría de

Marina consiste en organizar y preparar técnicamente la Armada del país,
atendiendo a lo establecido en este artículo 30 y en otras leyes aplicables.
Junto con esta Secretaría, el Ejército y la Fuerza Aérea tienen la difícil e
importante misión de velar por la integridad e independencia de la nación.
A la Secretaría de Marina corresponde vigilar las costas, las vías na-
vegables, las islas nacionales, la zona económica exclusiva y las aguas
territoriales pertenecientes a la nación mexicana.
La salvaguarda de nuestras áreas marinas no sólo permite la conser-
vación de los negocios pesqueros, sino también garantiza la inviolabilidad
de nuestra soberanía. Sin la protección de la Armada, las aguas mexicanas
estarían expuestas al saqueo, con el consiguiente perjuicio económico y
político.
La Secretaría de Marina tiene competencia para planear la construc-
ción, reconstrucción y conservación de las obras portuarias que requiere
la Armada. De conformidad con el artículo 26 del Reglamento Interior
de la Secretaría de Marina, la Dirección General de Reparaciones y Cons-
trucciones Navales "tendrá a su cargo la administración y operación de los
astilleros, diques, varaderos, talleres y demás establecimientos de la Secre-
taría de Marina, en: los que se reparen y en su caso construyan embarca-
ciones, vehículos terrestres y anfibios y equipo similar de la propia Se-
cretaría".
El otorgamiento de permisos para expediciones o exploraciones cien-
tíficas extranjeras o internacionales en aguas nacionales es otra importante
atribución de esta dependencia.
16
ARTICULO 31
SECRETARIA DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Antecedentes históricos de la Secretaría de Hacienda y Crédito PÚ-

blico.-Legislación y disposiciones jurídicas aplicables a la Secre-
taría de Hacienda y Crédito Público.-Composición orgánica de
la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
1. Papel de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en las

finanzas del país.-2. La Constitución Política de 1917 y nuestro
sistema de economía mixta.-3. El liberalismo económico y la justi-
ficación de la intervención económica del Estado.--4. División de
las funciones financieras entre la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público y la Secretaría de Programación y Presupuesto.-5. Tareas
principales de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.-6. Prin-
cipales objetivos en materia de ingresos.-7. Medidas importantes
implantadas en materia crediticia.-8. Reformas recientes a las prin-
cipales leyes impositivas y a la Ley Federal del Trabajo.-9. La
participación de los Estados en los ingresos de la Federación.-
10. Las reuniones de tesoreros estatales y funcionarios de la Secre-
taría de Hacienda y Crédito Público.-ll. La desconcentración ad-
ministrativa y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.-
12. Reorganización del Sistema Financiero Nacional.-13. Robus-
tecimiento de la banca oficial mediante asociaciones y nuevas leyes.-
14. Ampliación y fortalecimiento de los fondos públicos de finan-
ciamiento y de las instituciones de financiamiento a la vivienda.-
15. Modificaciones de tipo legal en la banca.-16. Asociación del
Estado y los particulares en negocios bancarioil.-17. Expedición de
la más reciente Ley del Mercado de Valores.-18. Remodelación
de las instituciones oficiales que regulan el sistema financiero.-
19. Las políticas financieras y el desarrollo económico.-20. Cana-
lización del crédito en México.-21. Tres razones que explican la
intervención gubernamental en la asignación de créditos.-22. Li-
mitantes de la política de control crediticio.-23. Anotaciones de los
puntos sobresalientes en materia de política económica y finanzas
del 11 Infonne del Lic. José López Portillo.-24. Decreto presi-
dencial que establece los estímulos fiscales para el fomento del em-
pleo y la inversión en las actividades industriales.-25. Decidida
participaci6n del Banco de México en el desarrollo económico e
industrial.

DE HACIENDA y CRÉDITO PÚBLICO
"El 8 de noviembre de 1821 se expide el Reglamento Provisional para

el Gobierno Interior y Exterior de las Secretarías de Estado y del Des-
pacho Universal, por medio del cual se crea la Secretaría de Estado y del
Despacho de Hacienda, aun cuando desde el 25 de octubre de 1821
existía la Junta de Crédito Público.
"Por ley de 16 de noviembre de 1824, se hace depender de la citada
Secretaría el sistema de correos y, posteriormente, el 4 de noviembre del
mismo año, se crea bajo la inspección exclusiva de la Cámara de Dipu-
tados la Contaduría Mayor de Hacienda.
"Por decreto de 17 de abril de 1837, el Gobierno Centralista, al cam-
biar los estados federales por departamentos, creó las oficinas departa-
mentales de Hacienda dependientes de una Junta Superior de Hacienda.
"Las bases orgánicas de la República Mexicana de 1843, le dan el
carácter de Ministerio de Hacienda; y el decreto de 12 de mayo de 1853,
le denomina por vez primera Secretaría de Hacienda y Crédito Público;
sin embargo, el decreto de 23 de febrero de 1867, nuevamente cambia su
nombre por el de Secretaría de Estado y del Despacho Universal de Ha-
cienda y Crédito Público.
"Subsecuentes leyes de secretarías y departamentos de Estado, así como
decretos dictados de 1917 a 1958, la denominan sin cambio alguno como
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, señalando, modificando o su-
primiendo sus atribuciones."
LEGISLACIÓN y DISPOSICIONES JURÍDICAS APLICADAS

A LA SECRETARÍA DE HACIENDA y CRÉDITO PúBLICO
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 5-I1-1917

Ley Monetaria, D. O. 27-VII-1931
Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, D. O. 27-VIII-1932
Ley Orgánica de la Contaduría de la Federación, D. O. l-II-1935
Ley General de Instituciones de Seguros, D. O. 31-VIII-1935
Ley General de 'Instituciones de Crédito y Organizaciones Auxiliares, D. O.
3-V-1941
Ley de Depuración de Créditos a cargo del Gobierno Federal, D. O. 31-
XII-1941
Ley General de Bienes Nacionales, D. O. 26-VII-1944
Ley Penal de Defraudación Impositiva en Materia Federal, D. O. 31-

XII-1947
Ley que crea con funciones de policía fiscal en puertos marítimos, fron-
teras y lugares interiores de la república, la corporación denominada
Resguardo Aduanal, D. O. 10-1-1948
Ley Orgánica de la Procuraduría Fiscal de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público, D. O. 31-XII-1949
Ley para la Depuración y Liquidación de Cuentas de la Hacienda Pública
Federal, D. O. 28-XII-1950
Ley Federal de Instituciones de Fianzas, D. O. 29-XII-1950
Ley de Ahorro Nacional, D. O. 30-XII-195ü
Código Aduanero de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 31-XII-1951
Ley de Coordinación Fiscal de la Federación y de los Estados, D. O.
30-XII-1953
Ley de Fomento de Industrias Nuevas y Necesarias, D. O. 4-1-1955
Ley de Sociedades de Inversión, D. O. 31-XII-1955
Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores
del Estado, D. O. 30-IX-1959
Ley reglamentaria de los artículos 27 y 123 (apartado B) constituciona-
les, D. O. 28-XII-1963
Ley Orgánica de la Tesorería de la Federación y su Reglamento, D. O.
24-XII-1959 y D. O. 3-X-1964
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, D. O. 31-XII-1976
Ley General de Deuda Pública, D. O. 31-XII-1976
Ley del Registro Federal de Automóviles, D. O. 13-1-1965
Código Fiscal de la Federación, D. O. 19-1-1967
Ley sobre Servicio de Vigilancia de Fondos y Valores de la Federación
y su Reglamento, D. O. 31-XII-1959 y D. O. 26-VI-1968
Ley para el Contrdl, por parte del Gobierno Federal, de los Organismos
Descentralizados y Empresas de Participación Estatal, D. O. 31-XII-
1970
Ley de Inspección de Adquisiciones, D. O. 6-V-1972
Ley que fija la Tarifa General de Exportación, D. O. 23-XII-1974
Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1978, D. O.
31-XII-1977
Ley del Impuesto General de Importación, D. O. 27-XII-1974
Ley del Mercado de Valores, D. O. 2-1-1975
OTRAS LEYES FEDERALES
Leyes de Impuestos sobre la renta; erogaciones por remuneracion al tra-

bajo personal prestado bajo la vigilancia y dependencia de un patrón;
ingresos mercantiles; explotación forestal; minería; petróleo; explota-
ción pesquera y buceo; sal; uso o aprovechamiento de aguas federales;
aguamiel y productos de su fermentación; compraventa de aguas en-
vasadas y refrescos; alcohol, aguardiente, mieles incristalizables y enva-
samiento de bebidas alcohólicas; azúcar; consumo' de algodón; des-
pepite de algodón; compraventa de artículos electrónicos, discos, cintas,
aspiradoras y pulidoras; compraventa de alfombras, tapetes y tapices;
ensamble de automóviles y camiones; tenencia o uso de automóviles;
benzol, xilol, toluol y naftas de alquitrán de hulla; compraventa de
cacao; cemento; cerillos y fósforos; producción y consumo de cerveza;
energía eléctrica; estaciones de radio o televisi6n; compraventa de ixtles
de lechuguilla y palma; nantas y cámaras de hule; petróleo y sus
derivados; consumo de gasolina; venta de gasolina; grasas y lubri-
cantes; petroquímica; ·tabacos labrados; vehículos propulsados por
motores de tipo diesel o acondicionados para uso de gas licuado de
petr6leo o de cualquier otro combustible que no sea gasolina; 10%
sobre entradas brutas de ferrocarriles y empresas conexas; portes y
pasajes; adicional de 2.5% sobre las cuotas de pasajes en los ferro-
carriles; teléfono; 15% sobre el precio oficial en la venta de primera
mano de oro y plata, cualquiera que sea la forma de presentación;
compraventa de vidrio o cristal; timbre; migración; primas pagadas
a instituciones de seguros; loterías, rifas, sorteos y juegos permitidos.
Reglamentos para las oficinas federales de Hacienda, D. O. 25-VI-1940;
de las condiciones generales de trabajo, D. O. 13-X-1950; del funcio-
namiento de la Dirección General de Auditoría Fiscal Federal, D. O.
16-1II-1972j para el cobro y aplicaci6n de gastos de ejecución y pago
de honorarios de notificación de crédito, D. O. 31-XII-1973.
Reglamento de la Ley Orgánica del Presupuesto de Egresos de la Federa-
ción, D. O. 6-XI-1964
Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
D. O. 23-V-1977
Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1979,
D. O. 29-XII-1978

DE HACIENDA y CRÉDITO PÚBLICO
De conformidad con el artículo 2" del Reglamento Interior de la Se-

cretaría de Hacienda y Crédito Público, publicado el 23 de mayo de 1977,
esta Secretaría contará con las siguientes unidades administrativas:
Secretario
Subsecretario de Hacienda y Crédito Público
Subsecretario de Ingresos
Subsecretario de Inspección Fiscal
Oficial Mayor
Procurador Fiscal de la Federación
Primera Subprocuraduría Fiscal
Dirección de Sanciones
Dirección de Recursos y Procedimientos Administrativos
Segunda Subprocuraduría Fiscal
Dirección de lo Contencioso
Dirección de Amparos y Asuntos Laborales
Tercera Subprocuraduría Fiscal
Dirección de Legislación
Dirección de Consulta
Subprocuraduría Fiscal de Investigaciones
Tesorero de la Federación
Subtesorería de Egresos
Subtesorería de Ingresos
Subtesorería de Control e Informática
Dirección General de Planeación Hacendaria
Dirección de Estudios Económicos
Dirección de Evaluación Hacendaria
Dirección de Estadística Hacendaria
Dirección General de Crédito
Dirección de Deuda Pública
Dirección de Bancos, Seguros y Valores
Dirección de Instituciones Nacionales de Crédito
Dirección de Asuntos Monetarios
Dirección de Evaluación Financiera
Dirección General de Asuntos Hacendarios Internacionales
Dirección de Estudios Internacionales
Dirección de Finanzas Internacionales
Dirección de Organismos Económicos Internacionales
Dirección General de Promoción Fiscal
Dirección de Análisis y Promoción Fiscal
Dirección de Estímulos Fiscales
Dirección de Control de Estímulos Fiscales
Dirección de Coordinación de Estímulos Fiscales
Dirección General de Política de Ingresos
Dirección de Política Tributaria
Dirección de Política de Ingresos no Tributarios
Dirección General de Coordinación, Recursos y Estudios Fiscales
Dirección de Coordinación Fiscal
Dirección de Recursos y Estudios Fiscales
Dirección General de Difusión Fiscal
Dirección General de Administración Fiscal Central
Dirección del Impuesto sobre la Renta
Dirección del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles
Dirección de Impuestos Interiores
Dirección General de Administración Fiscal Regional
Dirección de Sistemas de Recaudación
Dirección General de Informática de Ingresos
Dirección General de Auditoría FISCal
Dirección de Inspección de Impuestos Interiores
Dirección General de Aduanas
Dirección General de Vigilancia de Fondos y Valores
Dirección de Control de Fondos y Valores
Dirección de Investigación de Fondos y Valores
Dirección General del Registro Federal de Automóviles
Dirección General de Bienes Muebles
Dirección General de Programación, Organización y Presupuesto
Dirección de Programación
Dirección de Organización
Dirección de Presupuesto
Dirección de Informática
Dirección de Auditoría Presupuesta!
Dirección de Personal
Dirección de Servicios Sociales
Dirección de Servicios Médicos
Dirección de Adquisiciones
Dirección de Conservación y Mantenimiento
Dirección de Servicios Generales
Dirección General de Prensa
Dirección General de Laboratorio Central
Dirección General. de Talleres de lmprtsión de Estampillas y Valores
Dirección General de . C~. de Moneda
UNIDADES ADMINISTRATIVAS REGIONALES:
Subprocuradurías Fiscales Auxiliares .

Delegaciones Regionales de la Tesorería de la Federación
Administraciones Fiscales Regionales
Oficinas Federales de Hacienda
Delegaciones Regionales de Inspección Fiscal
Aduanas
Zonas de Inspección y Vigilancia Aduanal
Delegaciones Regionales del Registro Federal de Automóviles
Delegaciones Regionales de Servicios Administrativos
ARTÍCULO 31.-A la Secretaría de Hacienda y Crédito Público corres-

ponde el despacho de los siguientes asuntos:
l. Estudiar y formular los proyectos de leyes y disposiciones impo-
sitivas, y las leyes de ingresos, federal y del Departamento del Distrito
Federal;
II. Cobrar los impuestos, derechos, productos y aprovechamientos
federales en los términos de las leyes;
III. Cobrar los derechos, impuestos, productos y aprovechamientos
del Distrito Federal, en los términos de la Ley de Ingresos del Departa-
mento del Distrito Federal y las leyes fiscales correspondientes;
IV. Determinar los criterios y montos globales de los estímulos fisca-
les; estudiar y proyectar sus efectos en los ingresos de la Federación, y,
con la excepción de lo previsto en la fracción VI del artículo 34, resolver
en los casos concretos su aplicación, así como vigilar y evaluar sus resul-
tados. Para ello escuchará a las dependencias responsables de los sectores
correspondientes;
V. Dirigir los servicios aduanales y de inspección y la policía fiscal
de la Federación;
VI. Proyectar y calcular los ingresos tanto de la Federación, como del
Departamento del Distrito Federal;
VII. Mantener al corriente el avalúo de los bienes muebles nacio-
nales, y reunir, revisar y determinar las normas y procedimientos para
realizado; así como compilar, revisar y determinar las normas y procedi-
mientos para los inventarios de bienes muebles que deban llevar otras
dependencias; *
* Esta fraccién se derog6 según el Decreto de adici6n a ia Ley Orgánica de la
Administraci6n Pública Federal publicado en el Diaria Oficial de la Federación el 8
de diciembre de 1918, habiendo pasado a la Secretaria de Comercio. .
VIII. Practicar inspecciones y reconocimientos de existencias en al-

macenes, con objeto de asegurar el cumplimiento de las disposiciones
fiscales;
IX. Intervenir en todas las operaciones en que se haga uso del Cré-
dito Público;
X. Manejar la deuda pública de la Federación y del Departamento
del Distrito Federal;
XI. Dirigir la política monetaria y crediticia;
XII. Administrar las casas de moneda y ensayo;
XIII. Ejercer las atribuciones que le señalan las leyes de instituciones
de crédito, seguros y fianzas;
XIV. Intervenir en la representación del interés de la Federación
y del Departamento del Distrito Federal en controversias fiscales, y
XV. Los demás que le atribuyan expresamente las leyes y regla-
mentos.
1. PAPEL DE LA SECRETARÍA DE HACIENDA y CRÉDITO PÚBLICO

EN LAS FINANZAS DEL PAÍs
De conformidad con la L.O.A.P.F., la Ley de Presupuesto, Conta-

bilidad y Gasto Público, y la Ley General de Deuda Pública, la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público tiene a su cargo, junto con la Secretaría de
Programación y Presupuesto, la formulación y ejecución del programa
financiero a corto, mediano y largo plazos del gobierno federal.
Lo que esto significa es que la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, en una estrecha coordinación con la Secretaría de Programación
y Presupuesto, se encarga de las cuestiones más trascendentales de las
finanzas de la nación como son, por ejemplo, la recaudación de los impues-
tos, la asignación de recursos a las dependencias y entidades de la admi-
nistración, las políticas de contratación de empréstitos, la emisión de
moneda, las políticas de crédito público y privado, los estudios de política
financiera y fiscal, etc.
2. LA CoNSTITUCIÓN PoLÍTICA DE 1917 y NUESTRO SISTEMA

DE ECONOMÍA MIXTA
El marco de actuación de esta dependencia se origina en la Consti-

tución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la que establece un
sistema de economía mixta con la participación económica pública, priva-
da y social en las fmanzas nacionales.
A partir de 1917 se le encomendaron a la hacienda pública mexicana

diversas tareas político-económicas. Desde entonces se decidió que el
gobierno federal participara expresamente en el fomento económico del
país, es decir, que formara parte esencial de la política de expansión
económica.
Nuestra Constitución se opuso a que el Estado mexicano tuviera fun-
ciones de simple orden y supervisión o, en otras palabras, a que ~ con-
virtiera en un simple gendarme al servicio de las libres fuerzas de la
oferta y la demanda. Nuestro código fundamental está en contra de una
actividad estatal meramente contemplativa de la economía y por eso dispuso
que el Estado estuviera facultado para intervenir en los procesos econó-
micos del país. El sistema mexicano de economía rechaza expresamente
las tesis conservadoras del liberalismo económico y adopta las tesis revolu-
cionarias de la economía mixta, como vía para llegar a la justicia econó-
mica y social.
3. EL LIBERALISMO ECONÓMICO Y LA JUSTIFICACIÓN

DE LA INTERVENCIÓN ECONÓMICA DEL ESTADO
En el liberalismo económico el Estado se limita a ejecutar una tarea

fiscal a fin de poder financiar los gastos estatales ineludiblemente nece-
sarios, teniendo éste mínimas intervenciones, pues sólo la iniciativa privada
podía participar en el proceso económico. A partir del siglo XIX, y espe-
cialmente en el siglo xx, ocurrió un cambio de mentalidad que permitió
que muchos gobiernos se decidieran a intervenir en los procesos econó-
micos de sus respectivos países. Este cambio se debió principalmente a las
fuertes crisis económicas que se repetían periódicamente, y a las grandes
necesidades sociales que se registraron en el transcurso y después de la
revolución industrial. Se empezó a criticar el abstencionismo estatal y se
pensó que era imprescindible que el Estado interviniera en la eliminación
de los graves desequilibrios económicos y sociales mediante el uso compen-
satorio de las finanzas públicas. El papel de la hacienda pública en la
realización de los objetivos de la política económica forzó a que el Estado
pasara, como afirma Mann, "del sistema de participación al sistema de
control", que consiste en que el Estado, consciente de su nuevo papel
en la integración de la economía nacional, abandone su posición de simple
gendarme y adopte su indiscutible derecho a controlar -mediante meca-
nismos políticos y económicos- la totalidad de los sectores de la economía
de una nación.
4. DIVISIÓN DE LAS FUNCIONES FINANCIERAS ENTRE LA SECRETARÍA

DE HACIENDA y CRÉDITO PÚBLICO y LA SECRETARÍA DE
PROGRAMACIÓN y PRESUPUESTO
Las atribuciones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público son

básicamente el resultado de las tesis políticas, económicas y sociales que el
Estado mexicano adoptó a partir de la Constitución de 1917. Que entre
la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la de Programación y Pre-
supuesto se hayan distribuido las funciones financieras más importantes
del Estado no significa que se haya dividido el pensamiento político, eco-
nómico y social. Esta división de funciones obedece a principios de optimi-
zación y racionalidad administrativa; es una técnica para dar mayor
congruencia, orden, eficacia y eficiencia a las tareas del Estado en materia
de política económica y financiera. Las tesis en materia de política econó-
mica y social están totalmente definidas a favor de un sistema de economía
mixta que propugne el fortalecimiento del Estado en los procesos económi-
cos de la nación pero que a la vez respete y fomente la actividad económica
de los particulares. Visto así nuestro sistema, puede decirse que existe una
perfecta unidad en la concepción política, económica y social del país por
parte del Estado, sólo que ahora la formulación y la ejecución de la política
económica y financiera nacional han quedado fundamentalmente a cargo
de las dos Secretarías de Estado ya citadas. Estas dos Secretarías brindan
orientación y apoyo global a la totalidad de las dependencias y entidades
de la Administración Pública Federal y son también los soportes princi-
pales del proceso de reforma administrativa mexicana.
5. TAREAS PRINCIPALES DE LA SECRETARÍA

DE HACIENDA y CREDITO PúBLICO
Las actividades de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público están,

pues, enmarcadas dentro de las concepciones que hemos señalado en los
puntos anteriores. En este capítulo nos referiremos de manera muy general
a sus principales objetivos, de acuerdo con lo que establece la L.OA.F.F.,
la L.P.C.G.P., la L.G.D.P., y los acuerdos o programas especiales que
determine el Ejecutivo Federal con fundamento en la Constitución Polí-
tica y en los ordenamientos legales respectivos.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público participa sustancialmente
en las tareas políticas del Estado, al promover y orientar el desarrollo
econ6mico.y social ayudada, por otras dependencias. El cobro de los im-
puestos es, indudablemente, una de las tareas fundamentales de esta depen...
dencia, aí lado del manejo de las finanzas públicas, el cual se rige por
principios insoslayables -cómo orientar la política hacendaria hacia metas
muy concretas de justicia sccial-i-." El manejo de las políticas de crédito
y de la deuda pública es, también, una actividad de primera importancia
de la hacienda pública mexicana que lleva a cabo la referida Secretaría.
Creemos que el éxito de los planes de desarrollo, orientados a superar
los desequilibrios regionales y sectoriales, está sujeto en gran medida a la
aplicación de una inteligente política en materia de finanzas públicas.
El robustecimiento de las finanzas no consiste únicamente en buscar el
aumento de los recursos financieros por el aumento en sí; más bien, dicho
incremento debe basarse en un programa económico de inversión y bene-
ficio social, orientado al aumento de las fuentes de trabajo y al crecimiento
económico.
A la citada dependencia se le ha encomendado, en coordinación con
la de Programación y Presupuesto, constituir un sistema hacendario pú-
blico ágil y eficiente en la programación del gasto público y financiero;
en el manejo racional de la deuda pública, acorde con nuestras posibilidades
reales de pago; en la política crediticia orientada a incrementar el ahorro
interno y la inversión; y, en fin, en el establecimiento de una política
económica y financiera basada en la Constitución y las leyes, para vencer
nuestras graves desigualdades sociales mediante un crecimiento económico
con justicia social.
Las tareas de la Secretaría de Hacienda son parte fundamental de la
política nacional, pues los problemas económicos no pueden desligarse de
los problemas políticos. Así pues, esta Secretaría colabora con el Ejecutivo
Federal en tareas muy importantes en materia política. El Lic. Mario Ra-
món Beteta ha afirmado que "el manejo de los recursos económicos forma
parte de una estrategia global de carácter político y ésta tiene como finali-
dad suprema servir a los demás, satisfacer de la mejor manera los requeri-
mientos de una sociedad","
En relación a la labor de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
resultan interesantes las afirmaciones del Lic. Mario Ramón Beteta, he-
chas en la ciudad de México en junio de 1976: "Todas las actividades
hacendarias se han cumplido tomando en cuenta la relación ingreso-gasto-
financiamiento, que constituye el trípode sustancial de la función finan-
ciera. Se ha trabajado entendiendo de manera muy clara que los fenó-
1 Ya el Lic. Mario Ramón Beteta apuntó, en la reunión "Seis Años de Política

Hacendaria en México", que "la política hacendaría de un gobierno revolucionario
requiere sentido social, finalidades justicieras, previsión, firmeza, planeacién democd-
tica, eficiencia y honradez".
2 Palabras del licenciado Beteta en la reunión "Seis Años de Política Hacendaria
enlMéxico", 1976. ' .
menos económicos se interaccionan y que los aspectos monetarios y crediticios
son reflejo de los de producción, empleo y distribución, sobre los que, a
su vez, tienen una influencia muy importante. Los elementos estructurales
y financieros no se han visto de manera aislada sino en el contexto de
todo el fenómeno nacional."
En cuanto al crédito internacional, esta dependencia tiene la respon-
sabilidad de la contratación y el pago de la deuda pública. En la actua-
lidad las ofertas de crédito del exterior para México son mayores que la
demanda por el mismo. Esta Secretaría, según 10 estipulan la L.O.A.P.F.
y la L.G.D.P., está facultada para manejar todo lo relativo a los créditos
que el gobierno federal solicite de la banca privada nacional y de la banca
internacional.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con las
fracciones IX, Xl y XIII del artículo 31 de la L.O.A.P.F. y con otras
disposiciones legales, está también facultada para fijar las políticas en
materia .de crédito.
6. PRINCIPALES OBJETIVOS EN MATERIA DE INGRESOS
El Lic. Mario Ramón Beteta, ex Secretario de Hacienda y Crédito

Público, señaló en 1976 que los objetivos principales en materia de in-
gresos eran los siguientes:
"Fortalecer las finanzas públicas mediante diversos aumentos en las
bases y tarifas de las disposiciones tributarias.
"Acentuar la progresividad del sistema fiscal.
"Robustecer las haciendas públicas de Estados y Municipios aumen-
tando sus participaciones en impuestos federales y procurando una amplia
coordinación en el renglón administrativo, así como un mayor equilibrio
entre los distintos niveles de gobierno.
"Hacer efectiva en la práctica la participación de los trabajadores en
las utilidades de las empresas.
"Reducir la evasión fiscal mejorando y desconcentrando la adminis-
tración tributaria." 8
7. MEDIDAS IMPORTANTES IMPLANTADAS EN MATERIA CREomCIA
La Secretaría de Hacienda ha emprendido una serie de medidas ten-

dientes a mejorar el sistema institucional de la' banca privada, toda vez
que "el ejercicio profesional de la banca y el crédito es en México un servi-
a tsu.
cio público concesionado por el Estado" y que tal "servicio como los demás
que tienen el carácter de interés público, está destinado a satisfacer ne-
cesidades sociales permanentes de la mejor manera posible y a constituirse
en un contribuyente decisivo del bienestar de la colectividad nacional".
La Secretaría mencionada se ha avocado al estudio de la banca pú-
blica con objeto de adecuarla a las necesidades sociales. Por ejemplo, en el
sector agropecuario, se reorganizó el sistema crediticio y el banco de nueva
creación, el Banco Nacional de Crédito Rural, S. A., sustituyó a otros
bancos oficiales que no permitían la operatividad de un sistema credi-
ticio uniforme para dicho sector. Después de esta reforma siguieron otras
de tipo legal relativas al crédito agropecuario.
Otras medidas importantes que fueron implantadas en materia credi-
ticia consistieron en la expedición de la Nueva Ley Orgánica de Nacional
Financiera; la creación del INFONAVIT para el otorgamiento de créditos
para casas de interés social; los nuevos incrementos financieros para los
Bancos de Comercio Exterior, Cinematográfico, del Ejército y la Armada,
del Pequeño Comercio, y de Obras y Servicios Públicos. También se
asignaron cuantiosos recursos para el fomento de la industria y el turismo,
y se fortaleció el Fondo Nacional de Consumo para los Trabajadores,
FONACOT. Todas estas medidas obtuvieron el visto bueno de la Secre-
taría de Hacienda y Qrédito Público.
8. REFORMAS RECIENTES A LAS PRINCIPALES LEYES IMPOSITIVAS

Y A LA LEY FEDERAL DEL TRABAJO
La búsqueda de un constante mejoramiento de la política de ingresos,

mediante leyes impositivas justas y sistemas recaudatorios adecuados, cons-
tituye un objetivo primordial de la Secretaría en cuestión. Se ha tratado
de incrementar los ingresos por concepto de impuestos, productos, derechos
y aprovechamientos, sin frenar la producción, procurando no deteriorar la
capacidad de inversión de las empresas.
Las últimas reformas en materia de impuestos han consistido en aumen-
tar la progresividad de los mismos, elevando la carga tributaria para aque-
llas personas físicas y morales que obtengan mayores ingresos y afectando
el consumo de bienes superfluos.
Por cuanto al impuesto sobre la renta a las empresas, se han hecho
algunas reformas tendientes a perfeccionar la integración de la base del
impuesto y a evitar abusos en materia. de deducciones para frenar el gasto
no necesario. El gasto no necesario favorecía el consumo suntuario en la
empresa, en detrimento del pago de un impuesto justo. Igualmente, la Se-
cretaría de Hacienda y Crédito Público adoptó varias medidas de estímulo
fiscal que ampliaron las posibilidades de utilización de la depreciación
acelerada, liberando de impuesto a las ganancias del capital que se rein-
viertan en determinadas zonas de desarrollo. Además se reglamentó el
funcionamiento de las unidades económicas destinadas al desarrollo indus-
trial y turístico del país.
El favorable tratamiento que otorgaba la Ley del Impuesto sobre la
Renta a las ganancias derivadas de la enajenación de bienes inmuebles
fue modificado para las empresas y las personas físicas. Fueron imple-
mentadas algunas medidas con objeto de mejorar la acumulación de
ingresos personales constituidos por productos o rendimientos del capital.
Ha habido también constantes revisiones con el propósito de incrementar
el gravamen sobre los ingresos provenientes de valores de renta fija y
variable.
La tasa general del Impuesto Federal sobre Ingresos Mercantiles se
elevó del 3% al 4%, y se establecieron tasas especiales que afectaron el con-
sumo de los sectores de la población con mayor capacidad económica.
En el Impuesto del Timbre se modificó la escala progresiva de los porcen-
tajes para gravar las operaciones por las que se transmite el dominio de
bienes inmuebles, siendo actualmente 8% el porcentaje máximo. Hubo
asimismo un aumento en la tasa que afecta los ingresos de PEMEX,
habiéndose creado un nuevo impuesto para el consumo de gasolina.
Estas y otras medidas que se han puesto en práctica, incluyendo la
expedición del nuevo reglamento de la Ley del Impuesto sobre la Renta,
han sido reformas importantes, pero creemos que no constituyen una
reforma fiscal a fondo. El problema de los impuestos sigue siendo grave
en virtud que la distribución de la carga tributaria no es lo justo y equi-
tativo que se desea. Sin embargo, en reciente fecha -2 de noviembre de
1978- el Lic. Guillermo Prieto Fortún, Subsecretario de Ingresos de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, declaró" que el Presidente
López Portillo dio instrucciones para poner en marcha una reforma fiscal
gradual y lenta para no causar desequilibrios en la economía.
El Lic. Prieto Fortún señaló cambios de importancia para agilizar la
administración de loe; impuestos, pues el ingreso fiscal debe elevarse elimi-
nando la evasión que realizan los causantes y no tan sólo por un incremento
en las tasas impositivas.
Consideró asimismo dicho funcionario que debe atenuarse el impuesto
a las personas físicas que tengan pocos ingresos. Finalmente añadió que
dentro de la actualización del sistema tributarlo. se están haciendo estudios
para reestructurar loe; impuestos indirectos y convertirlos en fuentes más
eficientes de recaudación.
" Declaraciones publicadas en ExcllsioT, 3 de noviembre de 1978, pp. 1 Y 11 de
la 1 Secci6n. .. . .
Entre las actividades de reforma de la citada Secretaría podemos men-

cionar la búsqueda de instrumentos adecuados para cumplir con las
modificaciones a la Ley Federal de! Trabajo que establecen e! derecho
de los trabajadores para participar en las utilidades de las empresas. Los
sindicatos de trabajadores expresaron su inconformidad pues consideraban
que no se determinaba correctamente la base para e! reparto de dichas
utilidades. Esta Secretaría participó en los estudios que dieron como resul-
tado varias reformas a la Ley Federal del Trabajo y el establecimiento
de una nueva fórmula para calcular la participación, en la cual se toma
como base el ingreso gravable de la empresa sin deducción alguna. Además
se crearon nuevos órganos para atender con más eficacia los derechos de los
trabajadores relativos a las utilidades. En la Dirección General de Impuesto
Sobre la Renta se creó una subdirección especializada en esa materia, que
ha contribuido decisivamente a asegurar e! pago del reparto de utilidades
a los trabajadores.
9. LA PARTICIPACIÓN· DE LOS ESTADOS EN LOS INGRESOS

DE LA FEDERACIÓN
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público ha establecido otra me-

dida de reforma hacendaria consistente en la participación de las entidades
federativas en los ingresos federales. Con esto se ha pretendido contribuir
al fortalecimiento económico de los Estados, pues muchos carecen de los
recursos suficientes para cubrir sus necesidades. En 1976, la Federación
auxilió a las entidades federativas con una cantidad aproximada de 20 mil
millones de pesos, habiendo aumentado ésta considerablemente en 1978.
Estas participaciones han dado origen a una coordinación más efec-
tiva entre la Federación y los Estados en materia fiscal, a tal grado que
todas las entidades federativas de la República ya han celebrado convenios
con dicha Secretaría, relativos a la recaudación focal de ciertos impuestos
federales. Esta coordinación se ha extendido a otras áreas de la Secretaría
de Hacienda en las que ahora participan las entidades federativas (vid
supra capítulo del artículo 22 para una exposición más detallada de los
convenios Federación-Estados).
10. LAs REUNIONES DE TESOREROS ESTATALES Y FUNCIONARIOS

DE LA SECRETARÍA DE HACIENDA y CRÉDITO PúBuoo
. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público ha organizado y cele-

brado a la fecha doce reuniones nacionales con los tesoreros de las entidades
federativas. Los objetivos principales de estas reuniones son mejorar las

relaciones de coordinación entre esta Secretaría y las entidades federativas,
estudiar cuáles instrumentos son los más adecuados para lograr el éxito de
esta coordinación fiscal, y promover las reformas tributarias y adminis-
trativas en los Estados. Dichas reuniones naciona:les han venido a sustituir
a las antiguas convenciones nacionales fiscales (vid supra capítulo del ar-
tículo 22).
11. LA DES CONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA y LA SECRETARÍA

DE HACIENDA y CRÉDITO PúBLICO
La Secretaría de Hacienda ha iniciado reformas sustanciales en ma-

teria de desconcentración administrativa, habiendo creado ya 13 Adminis-
traciones Fiscales Regionales para cubrir la totalidad del territorio nacional,
localizadas 10 en la provincia y 3 en el Departamento del Distrito Federal.
A estos órganos desconcentrados se les han otorgado amplias atribuciones.
Están facultados para resolver los asuntos fiscales de las empresas esta-
blecidas dentro de su jurisdicción territorial y que perciban hasta 20 millo-
nes de pesos de ingresos anuales acumulables, así como los asuntos de las
personas físicas cuyos ingresos acumulables anualmente sean hasta de
500 mil pesos. La creación de estas Administraciones Fiscales Regionales
ha vigorizado extraordinariamente el proceso de desconcentración en ma-
teria fiscal, pues éstas atienden al 95% de los causantes del país. El 5%
restante representa la mayor parte de la recaudación de la Federación,
y es atendido por las autoridades centrales. La Secretaría también ha
reestructurado la Subsecretaría de Ingresos con el fin de adecuarla a las
circunstancias actuales. En esta Subsecretaría se crearon nuevas depen-
dencias auxiliares en las tareas de planeación, fijación de políticas y criterios
para el control de la recaudación, y en la creación de nuevos instrumentos
que agilicen la recaudación fiscal. Además se han elaborado estudios ten-
dientes a esclarecer innumerables dudas de interpretación jurídica con el
objeto de dar una mejor atención a las inconformidades de los contribu-
yentes. Estos estudios pretenden ajustar la función recaudatoria de im-
puestos a la más estricta legalidad. Por otra parte, se ha adoptado una
organización tributaria en la que se abandona, en lo posible, la clasificación
de dependencias en función de los impuestos que administran, marcando
una tendencia que convertirá en una moderna organización por funciones
a esta Subsecretaría.
En 1976el Lic. Carlos Tello Macías declaró: "Se han dado muchos
pasos significativos dentro del programa de planeación e institucionalización
de las labores de auditoría: definición de criterios comunes con las .Direc-
19
ciones Administradoras, definición de sistemas técnicos de selección de

causantes con apoyo en la informática y de criterios para grupos con
características homogéneas, así como el diseño de mecanismos para que los
sistemas de fiscalización contemplen invariablemente la verificación del
cumplimiento de las disposiciones de reparto de utilidades a los trabaja-
dores. Paralelamente se está desarrollando un sistema integral de procesa-
miento automático de información para el control de las obligaciones y
para el diseño de la política fiscal." 5
Tello Macías señaló también: "Se han hecho grandes esfuerzos, por
otra parte, para infundir a los programas de la Subsecretaría de Ingresos
una filosofía de servicio, que fomente la compenetración entre el Estado
y los ciudadanos. Esta filosofía, que ya caracteriza al programa de deseen-
centración y a la reestructuración de las oficinas centrales, se ha manifes-
tado también en la utilización intensiva de muy diversos medios, incluyendo
los de comunicación masiva, para informar y orientar a los causantes
sobre la forma de cumplir sus obligaciones fiscales y utilizar las posibilidades
que existen, por este conducto, para aumentar la recaudación. Al mismo
tiempo, se llevan a cabo programas intensivos de capacitación que abarcan
todos los niveles y aspectos de la administración fiscal, y se ha iniciado ya
la simplificación de las normas tributarias a fin de reducir conflictos entre el
fisco y los particulares y de facilitar el cumplimiento espontáneo por parte
de los contribuyentes." 6
La desconcentración administrativa de esta dependencia se ha venido
integrando con la creación de las Delegaciones Regionales de Inspección
Fiscal y con las Delegaciones Regionales del Registro Federal de Auto-
móviles, ambas delegaciones que cubren todo el territorio nacional. Se han
creado Delegaciones Regionales de la Tesorería de la Federación. El acuerdo
que creó estas delegaciones ya fue publicado en el Diario Oficial de la
Federación, pero sólo se encuentran funcionando algunas de ellas. Pensa-
mos que las restantes delegaciones de Tesorería estarán operando en un
futuro muy próximo.
Asimismo, otra de las medidas más acertadas que ha puesto en marcha
esta Secretaría, en materia de desconcentración administrativa, ha con-
sistido en la creación de las Subprocuradurías Fiscales Auxiliares Regio-
nales, que ya operan en varias regiones del país y cubren la totalidad del
territorio nacional. Actualmente se encuentran funcionando las Delegacio-
nes Regionales de Servicios Administrativos, que abarcan a todos los
Estados del país. Como podemos ver, parece que la Secretaria de Hacienda
es de las dependencias que más han avanzado en materia de desconcen-
6 Ponencia leída en la reuni6n "Seis Años de Política Hacendaria",celebrada en
México, D. F., en junio de 1976.
• ·l1Jitl.
tración administrativa. Los resultados han sido muy satisfactorios y creemos

que lo van a ser más en el futuro (vid supra capítulo del artículo 17 en
materia de desconcentración administrativa).
12. REORGANIZACIÓN DEL SISTEMA FINANCIERO NACIONAL
Tomando como referencia una excelente ponencia 7 que expuso el

licenciado Miguel de la Madrid Hurtado, actual Subsecretario de Hacienda
y Crédito Público," con motivo de la reunión "Seis Años de Política Ha-
cendaria", nos permitimos comentar algunas de las reformas más impor-
tantes que ha implementado la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
en el sistema financiero nacional.
El sistema financiero ha sido objeto de reformas sustanciales en los
últimos años, especialmente en siete sectores:
PRIMERO.-El reforzamiento y consolidación del sistema de las ins-
tituciones nacionales de crédito;
SEGUNoo.-La readaptación y ampliación de los fondos públicos de
financiamiento;
TERCERO.-El establecimiento de nuevos mecanismos para el finan-
ciamiento de la vivienda;
GUARTO.-Las reformas al marco jurídico de la operación de la banca;
QUINTo.-El establecimiento de la banca mixta;
SExTo.-Una nueva legislación para el mercado de valores; y
SÉPTIMo.-La reforma administrativa de las dependencias públicas
encargadas de la regulación, inspección y vigilancia del sistema financiero.
13. ROBUSTECIMIENTO DE LA BANCA OFICIAL MEDIANTE

ASOCIACIONES Y NUEVAS LEYES
La ejecución de la política financiera y economica del gobierno fe-

deral depende en gran parte de las políticas de la banca oficial, de allí
la importancia de ésta como instrumento económico del país. Dicha banca,
como sujeto público intermediario en la captación de recursos internos e
internacionales, es fundamental para el desarrollo, pues sus recursos finan-
cieros se aplican en los sectores y proyectos que son prioritarios en los
planes de desarrollo económico y social del gobierno federal. La Secretaría
ha participado decididamente en una serie de innovaciones en el campo de
7 "La Remodelaci6n del Sistema Financiero", México, D. F., 1976.
* Ya estando en prensa este libro, el 17 de mayo de 1979, el Lic. Miguel de la
Madrid Hurtado fue designado Secretario de Programación y Presupuesto por el Presí-
dente de la Rep6blica, Lic. José L6pez Portillo.
la banca pública. En e! caso de la Nacional Financiera, S. A., se expidió su

nueva ley orgánica, actualizándose el marco jurídico de esta institución,
la que ha quedado configurada como un banco de fomento, que orienta
sus acciones a la promoción de las actividades fundamentales y estraté-
gicas de la industrialización del país. Es además el agente financiero del
gobierno federal y promotora del mercado de valores. Dentro de! nuevo
marco jurídico de la banca nacional, la Nacional Financiera, S. A. está
facultada para fungir como banca múltiple, por lo que ahora desarrolla
las actividades de banca de depósito, ahorro, hipotecaria, financiera y
fiduciaria.
Señaló Miguel de la Madrid que, "con el objeto de asociar y coordinar
los esfuerzos de las diferentes instituciones financieras del sector público, e!
Gobierno Federal aportó al capital de Nacional Financiera las acciones
bajo su control del Grupo Internacional." 8
Se constituyó el grupo BANOBRAS, mediante la asociación del Banco
Nacional de Obras y Servicios Públicos, Banco Nacional Urbano, y el
Banco del Pequeño Comercio, habiéndose afiliado a este grupo bancario
la Asociación Hipotecaria Mexicana, ligada a su vez estrechamente al
grupo de Banca SO MEX, institución esta última de las más importantes
del país, con un capital, según lo declaró e! Lic. Mario Ramón Beteta, de
54 mil millones de pesos, en noviembre de 1978.
Otra de las reformas en el sistema financiero nacional fue la expedi-
ción de una nueva Ley de Crédito Rural, que viene a diseñar una nueva
concepción del crédito rural, de acuerdo con los nuevos lineamientos jurí-
dicos y administrativos de la reforma agraria integral. La mencionada ley
institucionalizó la consolidación de los bancos oficiales que anteriormente
funcionaban en el campo. El Banco Nacional de Crédito Rural, organismo
financiero público, viene a unificar las políticas de crédito al campo, me-
diante nuevas técnicas que permiten optimizar y racionalizar los escasos
recursos financieros, para una mayor eficiencia y productividad en el res-
paldo crediticio de la producción agrícola y ganadera organizada.
Otro avance en el sector financiero que debe ser conocido por su im-
portancia lo constituye el nuevo sistema de crédito directo al campo cañero,
sin intermediación de los ingenios, que fue establecido recientemente por
la Financiera Nacional Azucarera.
Dentro del sistema financiero existen varias instituciones nacionales de
crédito especializadas, corno el Banco Nacional de Comercio Exterior,
e! Banco Nacional de Fomento Cooperativo, y el Banco Nacional del
Ejército y la Armada. Estas instituciones se encuentran coordinadas y bajo
la supervisión de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Las funcio-
8 tu«
nes que el Banco Nacional del Ejército y la Armada efectuaba en las

operaciones de seguridad social fueron transferidas al Instituto de Seguridad
Social de las Fuerzas Armadas, organismo público de nueva creación.
14. AMPLIACIÓN y FORTALECIMIENTO DE LOS FONDOS PÚBLICOS

DE FINANCIAMIENTO Y DE LAS INSTITUCIONES DE
FINANCIAMIENTO A LA VIVIENDA
En relación a los fondos públicos de financiamiento, diremos que se

han remodelado los fondos de redescuento, que operan como mecanismos
crediticios para el fomento de las actividades económicas de mayor priori-
dad en la política de desarrollo.
Los fondos FIRA, que operan en el Banco de México y se destinan al
crédito para el campo, se han incrementado y canalizado al sector de pro-
ductores de bajos ingresos. Gran parte de estos créditos han sido del tipo
"refaccionario", otorgados previas evaluaciones y acompañados de asesoría
técnica por parte del Banco de México, S. A.
La Nacional Financiera, S. A. ha reforzado con recursos adicionales el
Fondo de Garantía y Fomento para la Industria Mediana y Pequeña,
a través del Banco de México. Sus reglas de operación fueron reformadas
para autorizarlo no sólo para redescontar créditos específicos a la banca
privada, sino también líneas globales de crédito a las instituciones públicas
y particulares, para aplicar tasas de interés diferenciales según la zona del
país y para ampliar sus servicios de promoción y asistencia técnica.
Con la expedición de la nueva Ley Federal de Fomento al Turismo
se constituyó el Fondo Nacional de Fomento al Turismo (FONATUR),
organismo en el que quedaron fusionados el Fondo de Infraestructura
Turística y el Fondo de Garantía y Apoyo al Turismo. FONATUR opera
en Nacional Financiera y está destinado a promover la infraestructura y las
instalaciones turísticas del país, con objeto de fortalecer la industria del
turismo, tan necesaria para el desarrollo regional, la generación de em-
pleos y de divisas, y el fortalecimiento de la balanza de pagos.
Se ha fortalecido también el Fondo de Fomento de las Exportaciones
(FOMEX) y se estableció el Fondo Nacional de Equipamiento Industrial
(FONEI). Este último fondo tiene como objetivo financiar, en términos
preferenciales, industrias de exportación o que sustituyan en términos efi-
cientes las importaciones de bienes de producción.
La. Secretaría de Hacienda y Crédito Público ha tenido gran partici-
pación en las reformas e innovaciones de los mecanismos financieros de
fomento a la vivienda popular y en el fortalecimiento y remodelación
de los ya existentes. El INFONAVIT, el Fondo de Vivienda Militar y el
INDECO constituyen un extraordinario dispositivo financiero y técnico que

canaliza importantes sumas de recursos económicos para dotar a los mexi-
canos de viviendas decorosas. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
junto con la Secretaría de Programación y Presupuesto, coordina la pla-
neación y el financiamiento de los programas de vivienda. Diversos orga-
nismos públicos descentralizados ayudan a estas dos dependencias a atender
estos tan importantes programas del gobierno federal.
15. MODIFICACIONES DE TIPO LEGAL EN LA BANCA
Con las reformas a la Ley General de Instituciones de Crédito y Or-

ganizaciones Auxiliares, llevadas a cabo en los años de 1970, 1973 Y 1974,
se remodeló el régimen jurídico general de la operación y estructura de la
banca, ajustándola a las nuevas necesidades sociales.
Miguel de la Madrid Hurtado señaló al respecto: "Destacan, entre
los ajustes introducidos, la regulación de los grupos financieros, el estable-
cimiento de la banca múltiple, las bases para limitar la concentración del
crédito, la introducción de nuevos instrumentos de captación de recursos,
la autorización previa de las transferencias de control de instituciones
bancarias, el reforzamiento de las facultades de inspección y vigilancia por
parte de las autoridades financieras, la ampliación de facultades de la
banca para sus operaciones internacionales, la regulación del crédito ban-
cario a empresas extranjeras y la sistematización de los controles cuantita-
tivo y selectivo del crédito por parte del Banco Central. Todas estas re-
formas han propiciado un mayor equilibrio en el desarrollo bancario del
país Y han impreso a esta actividad un mayor sentido social.
"Como corolario de estas modificaciones legales podemos afirmar que
ha quedado afianzado el concepto de que el ejercicio profesional de la
banca es un servicio público concesionado por el Estado y que su práctica
debe estar permanentemente orientada, regulada y vigilada por las autori-
dades competentes para asegurar que el desempeño de la intermediación
financiera se encauce siempre al apoyo de las políticas que dicte el interés
general y con el profesionalismo y seguridad que amerita el manejo de los
recursos del público." 9
16. ASOCIACIÓN DEL ESTADO y LOS PARTICULARES

EN NEGOCIOS BANCARIOS
La banca mixta es el resultado de la asociación de algunas financieras

del Estado con los particulares no integrantes de los actuales grupos finan-
e Ibid.
cieros, sobre todo en la provincia. Esta asociación se realiza con particulares
que tengan recursos de suficiente importancia económica y con capacidad
administrativa para participar en el sistema bancario del país. El éxito
de este tipo de banca podría depender de que el Estado dote a estos orga-
nismos de un equipo de reconocida competencia profesional en los negocios
bancarios, que posibilite un pleno desarrollo de las instituciones bancarias
mixtas. Se pretende además que, dentro de estrictos cánones financieros,
los recursos de estas instituciones se canalicen hacia aquellos renglones
prioritarios que señale la política de crédito gubernamental.
Como ejemplos de banca mixta están el Grupo SOMEX, el Grupo
Bancario Internacional y el Grupo del Banco de Zamora. Las experiencias
con la banca mixta han sido muy satisfactorias, por 10 que se piensa que
este tipo de instituciones deben fortalecerse pues constituyen auténticos
organismos de confianza que pueden incidir favorablemente en el desarrollo
bancario y financiero del país.
Por otra parte, el titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito PÚ-
blico, Lic. David Ibarra Muñoz, manifestó 1.0 que actualmente la banca
múltiple maneja más del 90 por ciento de los recursos bancarios y que se
reformará, por ese motivo, la Ley Bancaria, para perfeccionar las bases
de operación de la citada banca.
El Secretario Ibarra Muñoz afirmó que el predominio de la banca
extranjera ha terminado y que los servicios financieros dentro del país
están organizados por empresarios mexicanos. Añadió que se favorecerá
la dispersión de la propiedad de los bancos entre un número mayor de
inversionistas.
Del programa conjunto entre el gobierno federal y la banca privada
y mixta para el desarrollo y bienestar social, el Lic. Ibarra Muñoz destacó,
entre otros puntos, que se revisarán los ordenamientos legales que regulan
el funcionamiento de la banca, asegurando el interés de los ahorradores e
inversionistas; se elevará la captación de recursos, propiciando la retención
prolongada del ahorro interno; se reorientarán los recursos credicios hacia
los sectores productivos, especialmente el campo, los energéticos, las expor-
taciones, etc.; se vigilará la concentración de las operaciones de la banca
para aumentar los beneficios del crédito entre más empresas y personas;
y se intensificará la internacionalización de la banca mexicana con el fin de
hacerla instrumento estratégico en los mercados del exterior.
10 Declaraciones publicadas en Excllsior. 11 de noviembre de 1978, pp. 1, 10, 22.

17. EXPEDICIÓN DE LA MÁS RECIENTE LEY DEL MERCADO

DE VALORES
La expedición de la nueva Ley del Mercado de Valores es otra de

las reformas importantes del sistema financiero mexicano. .
En relación a dicha ley, el Lic. Miguel de la Madrid Hurtado ha
manifestado que "el mencionado ordenamiento tuvo como propósito dotar
de un nuevo marco legal al mercado bursátil, mismo que se había quedado
rezagado en relación a otros subsectores del sistema financiero mexicano.
Los propósitos perseguidos por la expedición de dicha ley, que ha formado
parte de la nueva estrategia de financiamiento del desarrollo, pueden re-
sumirse, en forma destacada, en la desconcentración del capital, la utiliza-
ción de nuevas fuentes de financiamiento para la creación ° ampliación
de las empresas, la oferta diversificada de instrumentos de inversión para el
público ahorrador, la posibilidad de obtener una adecuada capitalización
de las empresas que permitan un equilibrio razonable entre recursos pro-
pios y ajenos, facilitar el proceso de mexicanización de las actividades
básicas a través de la dispersión del capital en el público inversionista,
evitando concentraciones en grupos consolidados y, como corolario, un
régimen de publicidad y vigilancia a la que deben someterse las empresas
que ofrecen sus valores al público, lo cual inducirá una administración
moderna en el manejo de las empresas abiertas al mercado y, por tanto,
el mejor cumplimiento de sus obligaciones legales, incluyendo las fiscales.
Es muy satisfactorio observar que, a poco más de un año de entrar en
vigencia esta ley, los mecanismos por ella previstos han redundado en un
renovado impulso del mercado de valores, el cual ha alcanzado índices
de actividad sin precedentes't.!'
18. REMODELACIÓN DE LAS INSTITUCIONES OFICIALES

QUE REGULAN EL SISTEMA FINANCIERO
No sólo se han remode1ado las instituciones financieras del país. Tam-

bién se han reestructurado las dependencias de la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público encargadas de regular, inspeccionar y vigilar a las ins-
tituciones financieras, de acuerdo a 10 que las leyes establecen. En la men-
cionada Secretaría fue reestructurada la Dirección General de Crédito,
creándose bajo su cargo las Direcciones de Bancos, Seguros y Moneda, de
Instituciones Nacionales de Crédito, de Inversiones Financieras, de Pen-
siones Civiles y Militares y de Deuda Pública.
11 Ibid.
La Comisión Nacional Bancaria y de Seguros ejerce las funciones de

inspección y vigilancia de los sistemas bancario y de seguros, habiéndose
además ampliado y mejorado el marco jurídico de esta Comisión. Sus
nuevas atribuciones legales le servirán para cumplir mejor su función.
Asimismo, la Comisión Nacional de Valores fue modificada en su
organización, su Junta de Gobierno, y sus funciones, de acuerdo con lo que
establece la nueva Ley del Mercado de Valores. La Secretaría de Hacienda
y Crédito Público y el Banco de México participan dentro de esta comisión
para coordinar sus actividades con las autoridades financieras competentes.
Por otra parte, en el Banco de México se introdujo un cambio en su
organización, al reservar la presidencia del consejo de administración para
el Secretario de Hacienda y Crédito Público. Esto se hizo con el fin de que
las políticas monetaria, crediticia, financiera y económica se coordinen de tal
forma que la actividad financiera del Estado se unifique.
19. LAS POLÍTICAS FINANCIERAS Y EL DESARROLLO ECONÓMICO
La participación del Estado en los procesos económicos del país tiene

como objetivo fundamental promover el desarrollo equilibrado y completo,
que posibilite mejores condiciones de vida para todos. Esta acción del
Estado sólo es posible a través de diversas políticas que viabilizan un
avance justo y armónico. Entre estas políticas destacan las financieras, fis-
cales y crediticias, en virtud que mediante ellas el Estado puede propiciar
una transferencia de recursos de los sectores más avanzados a los sectores
más atrasados, y de las regiones más ricas a las regiones más pobres.
Esta transferencia de recursos no resulta fácil pues, como afirma Gus-
tavo Petricioli: "Los esfuerzos en pro de la integración física, cultural y
social en el país han de ser suficientemente vigorosos, a fin de vencer los
factores que favorecen una excesiva concentración del ingreso y de la
actividad económica. La tendencia a tal concentración la imponen las
fuertes presiones de carácter económico e institucional, la imperfección
y desvinculación de los mercados y una geografía agreste y demasiado
contrastante." 12
20. CANALIZACIÓN DEL CRÉDITO EN MÉXICO
Las políticas monetaria y crediticia juegan un papel complementario

de suma importancia y de apoyo en el estímulo de las actividades y regiones
12 "Política e Instrumentos de Orientaci6n Selectiva del Crédito en México", en-
sayo del Lic. Gustavo Petricioli en la obra Cincuenta Años de Banca Central, Ensayos
Conmemorativos, Selecci6n de Ernesto Fernández Hurtado, F.C.E., México, 1976,
pp. 389, 390.
específicas. La actuación del banco central, es decir, el Banco de México,

es fundamental para el rescate y la activación económica de las zonas
marginadas. De acuerdo con la doctrina en materia de planificación eco-
nómica, en los países en vías de desarrollo los recursos de las instituciones
crediticias se asignan según un orden prioritario óptimo. Sin embargo, la
práctica nos demuestra que muchas veces los criterios selectivos del crédito
están fincados más en convenciones empresariales, no siempre encaminadas
a sectores socialmente más productivos, que en políticas de apoyo al des-
arrollo económico y social. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público
tiene la responsabilidad de programar de tal forma la actividad crediticia
oficial, y en 10 que se pueda a la privada, para canalizar los créditos hacia
áreas de desarrollo económico, en un estricto marco de justicia social.
La canalización del crédito a los sectores marginados viene a significar
un mecanismo impositivo para los usuarios del crédito en los sectores no
prioritarios. Así, se ha orientado el crédito a sectores como el agropecuario,
la vivienda, la pequeña y mediana industria, las exportaciones, etc. Por
otra parte, "orientar el crédito hacia determinados sectores o regiones
significa necesariamente limitar el monto de los recursos bancarios dis-
ponibles para las actividades de menor prioridad. Si la política selectiva
estimulara a los intermediarios financieros a que aumentaran los recursos
orientados a los sectores prioritarios, sin reducir en la misma proporción el
financiamiento a las actividades tradicionales, tal política provocaría, una
expansión crediticia, con posibles consecuencias inflacionarias" .13
El Banco de México ha sido el instrumento regulador del crédito, pro-
curando canalizarlo preferentemente a las regiones alejadas de los grandes
centros financieros y hacia aquellas actividades de mayor prioridad.
Se ha encargado también de apoyar financieramente proyectos de me-
diano y largo plazo que la banca privada por sí sola no podría realizar.
"A través de los años, los instrumentos de política monetaria del Banco
de México han venido evolucionando para adecuarse a circunstancias
cambiantes. Recientemente las fuertes presiones inflacionarias internas y
externas han obligado al banco central a utilizar sus mecanismos de control
cualitativo para suavizar los efectos sectoriales de las políticas anti-infla-
cionarias restrictivas del crédito. Estos hechos explican por qué, tanto en
los periodos de expansión como de contracción crediticia, se requiere vigo-
rizar o afinar los controles selectivos, con el fin de adecuar los objetivos
de coyuntura con los de mayor plazo de la política crediticia." 1~
13 Op. cit., p. 393.

14 Op. cit•• p. 394.
21. TRES RAZONES QUE EXPLICAN LA INTERVENCIÓN GUBERNAMENTAL

EN LA ASIGNACIÓN DE CRÉDITOS
La intervención gubernamental en la asignación de créditos por parte

de las instituciones financieras se justifica por las siguientes razones: 15
"1) La subestimación de la capacidad crediticia y de las posibilidades
reales de rentabilidad y seguridad de ciertos proyectos en los sectores priori-
tarios. Esta resulta de la falta de información, de una actitud conservadora
rutinaria y de la carencia de tecnología adecuada. Estos factores suelen dar
lugar a que la banca otorgue o niegue un crédito basándose, primordial-
mente en las garantías reales que ofrece el solicitante y no en la viabilidad
del proyecto mismo que se propone. Estas restricciones de índole conven-
cional o institucional dificultan el acceso al crédito a los nuevos pequeños
deudores (agricultores, artesanos o industriales), incapaces de ofrecer una
garantía aceptable a las instituciones financieras simplemente porque su
capital es modesto. En consecuencia, estos demandantes de crédito se en-
frentan, de hecho, a una disyuntiva: costos mayores fuera del sistema
financiero, o escasa disponibilidad de crédito. En estas condiciones, el
sistema financiero deja de financiar alguna actividad cuya productividad
hubiera justificado plenamente el crédito, y se abstiene de desempeñar
un papel promotor de la producción en el largo plazo."
2) La existencia de economías externas. Petricioli afirma que " ... En
realidad, ni la banca privada, ni las unidades que se promueven, están en
posibilidad de captar para sí -por lo menos totalmente- esas economías
externas o el efecto multiplicador que su acción genera. En consecuencia,
la rentabilidad comercial subestima en esa medida la rentabilidad social.
Estas circunstancias justifican el sentido económico y social de las políticas
de orientación selectiva del crédito que en su concepción introducen
consideraciones de rentabilidad social."
3) La carencia de tecnología en la formulación de proyectos. La in-
capacidad técnica de algunos sectores para integrar y presentar sus proyec-
tos es otro obstáculo que frena la mejor distribución del crédito. Es común
encontrarse con proyectos potencialmente viables de pequeños empresarios
y agricultores que, sin embargo, son rechazados por la banca debido a su
deficiente formulación. La solución a tal rechazo posiblemente consista
en brindar adecuada asistencia técnica a ese sector potencialmente re-
dituable.
11 Op. cit., pp. 391.392.

22. LIMITANTES DE LA POLÍTICA DE CONTROL CREDITICIO
La política de control selectivo del crédito se enfrenta a limitantes, al-

gunas de carácter institucional, de allí que su conducción debe ser cuida-
dosa para evitar riesgos tales como el estancamiento en la distribución del
crédito, una indeseable alza en las tasas de interés, la disminución en la
rentabilidad de las instituciones bancarias, etc. Las dificultades en la correc-
ta utilización del crédito se presentan a dos niveles: a nivel institucional
y a nivel de ajuste económico de' las diversas micro unidades de la
economía.
Los escollos de orden institucional que el control selectivo del crédito
presenta se refieren a la dificultad de conocer y controlar el destino final
del crédito y a la dificultad que se le presenta al banco central cuando
trata de comprobar el efecto verdadero de un crédito otorgado por la
banca. Estos dos aspectos han recibido gran atención al estructurarse
el sistema selectivo de crédito.
Ultimamente se han hecho importantes avances para intentar superar
las deficiencias administrativas, a través de la simplificación del sistema del
encaje legal y, fundamentalmente, mediante el fortalecimiento de los fidei-
comisos financieros de fomento, cuyas operaciones fortalecen el aspecto
institucional de la orientación del crédito.
"El segundo nivel de dificultad es el efecto que tienen las medidas de
control selectivo del crédito en el comportamiento de las diversas unidades
de la economía."
Es necesario vigilar que los recursos generados por un crédito inver-
tido en actividades prioritarias se destinen a actividades no prioritarias.
"En ese caso no habría un incremento neto en los recursos disponibles en
ese sector prioritario, sino que sólo se trataría de una sustitución." 16
23. ANOTACIONES DE LOS PUNTOS SOBRESALIENTES EN MATERIA

DE POLÍTICA ECONÓMICA Y FINANZAS DEL II INFORME DEL
LIC. JOSÉ LóPEZ PORTILLO
El Presidente de la República, Lic. José López Portillo, en su II In-

forme de Gobierno 17 manifestó que la alimentación y los energéticos son los
objetivos prioritarios del desarrollo.
Por otra parte, el Jefe de la Nación expresó que se propuso moderar
el aumento de salarios para aliviar la parte de la inflación que se pudiera
16 Op. cit., p. 395.
1'1 Septiembre de 1978.
imputar a los aumentos desproporcionados. Dentro de esta política, se

refirió a la necesidad de adecuar los salarios y precios.
El Ejecutivo Federal dijo que la planeación debe ser el instrumento
del desarrollo dentro de nuestras circunstancias históricas y geográficas y
dentro, también, de nuestra economía de mercado en un sistema legal que
garantiza los derechos individuales y sociales.
Asimismo, el Presidente declaró que en sus primeros dos años de go-
bierno se superó la crisis económica, por lo que en los siguientes dos se
consolidará la economía y, en los dos últimos, vendrá un crecimiento eco-
nómico acelerado.
Con respecto a la inflación, el Ejecutivo Federal informó que se ha
atenuado y que sólo será posible dominarla en forma gradual mediante la
producción y la productividad, sin comprimir la demanda en detrimento
de los que menos tienen.
En la acertada opinión del Lic. López Portillo, no se debe ser simplista
pensando que la inflación es causada por el exceso de gasto o demanda, o
por el aumento desmedido de salarios. En realidad las verdaderas causas
han sido los impactos posdevaluatorios: la falta de oferta; las inversiones
correctivas que tienen que usar crédito caro para no desalentar el ahorro;
el mantenimiento de las ganancias vendiendo menos a más precio para
así poder reinvertir; la concentración en los últimos meses de la inversión
pública y privada, mutuamente estimulantes, que añaden a todo esto, su
propio peso; una serie de estrangulamientos, en transportes, almacenes,
insumos, equipos, refacciones, capacidad administrativa y otros auténticos
cuellos de botella, que no se percibieron en la recesión y se hicieron patentes
con la expansión.
Para la consolidación de la economía, el Ejecutivo Federal elaboró un
plan global que tiene tres vertientes: una de acción sectorial, otra de coor-
dinación regional y una de cooperación con los medios social y privado.
En lo que al sector público se refiere, añadió el Presidente que por ley el
plan tiene que encontrar cada año expresión cuantitativa en su presupuesto
por programas; tiene que inducirse en los demás estratos de la población
y tiene que fortalecer el federalismo, mediante compromisos, recíprocamente
convenidos con la federación, de imparcial y mutuo beneficio.
En su mismo informe, el Ejecutivo afirmó que hay una multitud de
funciones de Gobierno que pueden realizarse mejor en las entidades federa-
tivas. No consiste sólo en trasladar a la provincia actos que se realizan en
la capital, sino en transferir poder a los Estados soberanos al desconcen-
trar la ejecución y el manejo de los recursos económicos. Es por ello que
se han descentralizado la construcción de obras y las labores administrativas
de muchas dependencias. Estas cuestiones se complementan mediante mo-
dificaciones fiscales y esquemas renovados que dotan a .las entidades y
municipios de mayores disponibilidades financieras y crediticias y les per-

miten fortalecer su economía y estar en condiciones de cumplir con las
tareas que se les ha propuesto tomen en sus manos.
El Primer Mandatario aseveró durante su informe a la nación que la
Administración Pública ha aprendido las ventajas que reporta el seleccionar
los proyectos, el establecer metas, el IJToponer estrategias para alcanzarlas,
el escoger procedimientos y concertar acciones para realizarlos, y el sanear
la economía mediante la intervención del Estado en su calidad de rector
de los asuntos económicos del país. Igualmente, el Ejecutivo hizo observar
que, para sistematizar esas enseñanzas y para tener un conocimiento preciso
de dónde se encontraba y hacia dónde y cómo va la Administración PÚ-
blica, fue necesario crear el Sistema Nacional de Evaluación, cuya intención
primordial es promover la autoevaluación de la administración en forma
permanente. La necesidad de autoevaluación permitió y obligó a celebrar
una serie de reuniones semanales con cada una de las entidades federativas,
lo que constituyó una jornada de instauración de esta función -autoeva-
luación- en toda la República, que ha de traer como consecuencia una
comunicación más sólida y efectiva entre la Federación, los Estados y los
Municipios, y entre los sectores público, social y privado.
Entre otras cosas, el Lic. López Portillo señaló que, para fortalecer la
capacidad de compra sin inflar los precios, se liberó y se liberará aún
más del Impuesto Sobre la Renta, a los que ganen menos.
En materia de deuda pública, el Jefe del Ejecutivo Federal precisó
que no era conveniente abatir las cifras absolutas de la deuda pública, sino
estructurarla mejor en cantidad y tiempo. Al 30 de junio de 1978, el
gobierno federal adeudaba 25 mil millones de dólares, de los cuales 22 mil
estaban contratados a plazo de un año o más, y los restantes, a menos de
un año.
El Jefe de la Nación aseguró que se ha cumplido con lo estipulado
por la Ley General de Deuda Pública, estimulando el ahorro gubernamental
y saneando la estructura financiera de las empresas paraestatales, de las
cuales, hasta la fecha de su II Informe, se habían fusionado 12 y liqui-
dado 70.
También se incrementaron en 140% las metas del plan de operaciones
de los fideicomisos de redescuento al sector agropecuario, para estimular
la producción de bienes básicos, de insumas industriales, y aprovechar
mejor la demanda externa.
En relación con la política monetaria, mencionó el Presidente de la
República que ésta ha mantenido con instrumentas suficientes y experi-
mentados, el crecimiento del dinero circulante, sin deformaciones circuns-
taneiales o cíclicas. Además, se ha mantenido la libre convertibilidad del
peso. El tipo de cambio actual responde adecuadamente a las condiciones
de competencia internacional de nuestro intercambio. Si bien su signifi-

cación ha cambiado, destacó el Ejecutivo que tenemos 2 119 millones de
dólares de reservas primarias, y más de 1 828 millones de reservas secun-
darias, no obstante los pagos anticipados que se hicieron al fondo Monetario
Internacional. Con esto, se han liquidado los préstamos contenidos en el
convenio de facilidad ampliada, suscritos en 1976.
24. DECRETO PRESIDENCIAL QUE ESTABLECE LOS ESTÍMULOS FISCALES

PARA EL FOMENTO DEL EMPLEO Y LA INVERSIÓN
EN LAS ACTIVIDADES INDUSTRIALES
Creemos importante destacar un reciente acuerdo presidencial que con

toda seguridad es uno de los documentos más completos de las últimas
décadas en materia de estímulos fiscales. Se trata del decreto expedido por
el señor licenciado José López Portillo y que fue publicado en el Diario
Oficial de la Federación el 6 de febrero de 1979, habiendo sido refren-
dado por los licenciados David Ibarra M uñoz y José Andrés de Oteyza,
secretarios de Hacienda y Crédito Público, y Patrimonio y Fomento In-
dustrial, respectivamente.
Este decreto establece los estímulos fiscales para el fomento del empleo
y la inversión en las actividades industriales. La materia jurídica, econó-
mica y administrativa de este documento presidencial compete tanto a la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público como a la de Patrimonio y Fo-
mento Industrial.
Del considerando del acuerdo los puntos más sobresalientes son los
siguientes:
Se pretende garantizar para la población un mínimo de bienestar, por
lo que la nueva política de fomento industrial fija una estrategia econó-
mica de largo plazo orientada a la creación de empleos permanentes y
productivos.
Se toma conciencia de nuestros importantes recursos energéticos, pre-
tendiéndose que nuestros excedentes petroleros sean aprovechados para
acelerar y consolidar el desarrollo nacional.
Se hace alusión a la necesidad de que el desarrollo industrial se lleve
a cabo en base a las ventajas que ofrezcan las distintas regiones del país, 10
que vendría a reducir las grandes concentraciones demográficas e indus-
triales en las grandes ciudades y propiciaría además la descentralización
de la planta industrial.
Se precisa que los estímulos fiscales que se establecen tendrán que
ajustarse a lo estipulado en el Programa de Estímulos para la Desconcen-
tracíén Territorial de las Actividades Industriales a que se refiere el
decreto de fecha 31 de enero de 1979 y a las prioridades que se señalan

en el Plan Nacional de Desarrollo Industrial.
Por otra parte, se señala la importancia de los estímulos fiscales como
instrumento de apoyo para las actividades industriales y como cumpli-
miento de otras medidas de fomento para la consecución de objetivos de
política global. Se dice que los actuales estímulos fiscales contenidos en los
llamados decretos de descentralización y del Istmo de Tehuantepec y el
crédito del 10% para la adquisición de maquinaria nueva tendrán que ser
sustituidos atendiendo a las presentes necesidades y circunstancias y en base
a los lineamientos de la reforma administrativa. Es conveniente establecer
un esquema que reúna y armonice los mecanismos existentes en un orde-
namiento global de estímulos fiscales a la industria, vinculando de manera
coherente los beneficios otorgados a los objetivos que se persiguen.
Uno de los fines más importantes de este decreto consiste en fomentar
los niveles de ocupación y la utilización óptima de la capacidad de las
plantas industriales instaladas en México, evitando una serie de importa-
ciones innecesarias y alentando las exportaciones. Todo esto traerá como
consecuencia una mayor independencia económica y un mayor empleo.
También se ve la necesidad de perfeccionar y agilizar los mecanismos
de apoyo para la pequeña industria del país, la que juega un papel nacio-
nalista y democrático en nuestra economía al crear proporcionalmente
mayores empleos, generar divisas, distribuir ampliamente la propiedad
del capital y asociarse a la economía básica de la nación en la que opera.
Por todo ello, el decreto considera imprescindible que la pequeña industria
del país logre mayores beneficios mediante el nuevo sistema de estímulos
fiscales que el mismo decreto establece en sus artículos. Igualmente, per-
sigue que se supere el relativo rezago en la producción de bienes de capital,
tomando en cuenta que esta rama multiplica las oportunidades de empleo,
fortalece la balanza de pagos y ofrece una importante oportunidad para
acelerar el desarrollo tecnológico y el crecimiento autónomo de la industria
nacional.
El documento que comentamos crea nuevos mecanismos de estímulo
que abrevian los trámites y evitan la discrecionalidad administrativa, por
10 que las empresas, al realizar las inversiones o generar empleos, recibirán
de manera ágil, cierta y oportuna, los apoyos necesarios que se determinan
en este acuerdo presidencial. Muchas veces algunos mecanismos de es-
tímulo se nulificaban porque su otorgamiento dependía de una facultad
discrecional de los órganos competentes. Ahora, la mecánica es distinta,
pues una vez que se ha cumplido con los supuestos que establecen las
disposiciones, se deberán otorgar los beneficios consignados.
Este decreto viene a fortalecer los propósitos de concertación de acciones
entre los sectores público, social y privado, en el marco de la Alianza para
la Producción, dentro de los objetivos y lineamientos básicos establecidos

por el gobierno federal para el desarrollo industrial de la nación.
La naturaleza del decreto es de orden jurídico, económico y adminis-
trativo. Por una parte, establece hipótesis y supuestos jurídicos de carácter
sustantivo y, por otra, afirma una serie de disposiciones procedimentales
tendientes a concretizar, para los beneficiarios, las normas sustantivas que
establecen los estímulos fiscales dentro de los grandes rubros del fomento
del empleo y la inversión en las actividades industriales. El gran marco de
este documento es principalmente económico, pues en su esencia persigue
dos objetivos muy concretos: aumentar el empleo y aumentar la inversión
en actividades industriales. Estos dos grandes propósitos tienden a com-
batir el desempleo y la insuficiente producción y productividad industrial.
La instrumentación del decreto depende de dos dependencias adminis-
trativas: de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y de la Secretaría
de Patrimonio y Fomento Industrial. Creemos que los conocimientos téc-
nicos y la responsabilidad y capacitación de los funcionarios encargados
de su aplicación serán un factor básico para la concreción de las normas
jurídicas que se establecen en el decreto y para el logro de los propósitos
económicos y sociales que fueron su causa y sus fines fundamentales.
25. DECIDIDA PARTICIPACIÓN DEL BANCO DE MÉXICO

EN EL DESARROLLO ECONÓMICO E INDUSTRIAL
La nueva política del Banco de México anunciada por su director

general, licenciado Gustavo Romero Kolbeck, el 15 de abril de 1979, es
una de las decisiones hacendarias más importantes en lo que va del pre-
sente año. Esta declaración fue hecha ante el Presidente de la República
y los secretarios de Hacienda y Crédito Público, Comercio, Programación y
Presupuesto, Asentamientos Humanos y Obras Públicas, y dirigentes de
la banca privada y pública y se refiere al proyecto de invertir 52 mil millo-
nes de pesos a través de los fideicomisos que maneja el Banco de México.
Estos recursos se utilizarán en el desarrollo agropecuario, construcción
de viviendas para los mexicanos de más bajos ingresos, fomento de las
exportaciones, sustitución de importaciones, producción de bienes de capi-
tal, y la ampliación o creación de industrias.
El licenciado Romero Kolbeck, al definir este programa financiero,
afirmó que en 1979 se destinarán 11,200 millones de pesos más que los
otorgados en 1978. Destacó que son recursos constituidos por las recupera-
ciones de préstamos anteriores y que prácticamente hacen independientes a
los fideicomisos en su crecimiento. Su operación anual inclusive les permite
generar utilidades, que en 1978 fueron por 272 millones de pesos.
20
Los fideicomisos que el Banco de México maneja son los siguientes:

Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura, Ganadería y Silvicul-
tura (FIRA), Fondo para el Fomento de las Exportaciones de Productos
Manufacturados (FOMEX), Fondo de Operación y Descuento Bancario
a la Vivienda (FOVI), Fondo de Garantía y Fomento de la Vivienda
(FOGA) y Fondo de Equipamiento Industrial (FONEI).
El director del Banco de México precisó que los 52 mil millones de
pesos mencionados son apoyos adicionales, es decir, son recursos que el
Banco de México destina directamente en programas independientes de los
programas del gobierno federal. El Banco de México, en coordinación
con las dependencias y entidades afines, lleva a cabo su política de crédito
selectivo principalmente con redescuentos y mediante el desarrollo diná-
mico de los fideicomisos de fomento económico.
ARTICULO 32
SECRETARIA DE PROGRAMACION y PRESUPUESTO *
Antecedentes históricos de la Secretaría de la Presidencia.-Legis-

lación y disposiciones jurídicas aplicables a la Secretaría de Progra-
mación y Presupuesto.-Composición orgánica de la Secretaría de
Programación y Presupuesto.
1. La Secretaría de Programación y Presupuesto y la planeación

nacional.-2. Experiencias estatales en materia de planeación.-
3. Primer Plan Sexenal 1934-1940.-4. Segundo Plan Sexenal 1941-
1946;-5. Programa Nacional de Inversiones 1953-1958.-6. Plan
de Acción Inmediata 1962-1964.-7. Plan de Desarrollo Económico
y Socia11966-1970.-B. Bases operativas del Programa de Reforma
Administrativa.-9. La Secretaría de Programación y Presupuesto y
la contabilidad gubernamental.-lO. Ventajas del proceso de des-
centralización contable.~11. Organos de consolidación de informa-
ción contable.-12. Apoyo de la contabilidad al proceso de Reforma
Adnñnistrativa.-13. Bases del sistema contable de los ramos.-
14: La contabilidad gubernamental y la rendición de la cuenta pú-
blica.-15. Operaciones comprendidas en la cuenta pública.-16. La
Secretaría de Programación. y Presupuesto y los servicios de infor-
mática.-17. Atribuciones de la Secretaría de Programación y Pre-
. supuesto en Materia de Programación del Gasto Público Federal.-
lB. Definición, clasificación y fines del gasto público.-19. Efectos
del gasto público.-20. Comentarios sobre el gasto público.-21.
Formulación del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federa-
ción.-22. La Secretaría de Programación y Presupuesto y la in-
versión pública.-23. La planeación de las inversiones y su desarrollo
en México.-24. La Sub-Comisión de Inversión-Financiamiento de
1967.-25. Unidades de programación en 1971-1976.-26. Programa-
ción del desarrollo regional.-27. Responsabilidad de la Secretaría
de Programación y Presupuesto en la evaluación del gasto público.-
2B. Niveles de evaluación del gasto público.-29. As~ctos teóricos
del presupuesto por programas.-30. La implantación del presu-
puesto por Programas en el Sector Público Federal.-31. Impulso
-de la Secretaría de Programación y Presupuesto a la desconcentra-
ci6n ac::lministrativa.-32. Los Convenios Unicos de Coordinación.-
{
* Esta Seqetarfa .fue creada por el Congreso de la Unión al expedirse la

L.O.A.P.F. (
33. Acuerdo que determina la creación de las delegaciones regio-

nales de la Secretaría de Programación y Presupuesto.-34. Ante-
cedentes de las delegaciones regionales de la Secretaría de Progra-
mación y Presupuesto.-35. Presupuesto de Egresos de la Federación
para el ejercicio fiscal de 1979.
Los antecedentes de esta dependencia los encontramos fundamental-

mente en la Secretaría de la Presidencia, por lo que nos permitimos trans-
cribir los antecedentes históricos de esta extinta Secretaría.

DE LA PRESIDENCIA
"La Secretaría de la Presidencia fue creada por la Ley de Secretarías y

Departamentos de Estado publicada en el 'Diario Oficial' del 24 de
diciembre de 1958.
"Esta nueva institución fue concebida como un órgano de planeación,
coordinación y vigilancia, quedando bajo su responsabilidad la programa-
ción de inversiones, encomendada hasta entonces a la Comisión Nacional
de Inversiones y las atribuciones que en materia de mejoramiento admi-
nistrativo venía realizando la Secretaría de Bienes Nacionales e Inspección
Administrativa. Asimismo, asumió labores a cargo de la Secretaría Par-
ticular del Presidente de la República.
"Entre los primeros antecedentes de programación en la administración
pública federal, cabe mencionar la corta vigencia del Departamento del
Presupuesto, que dependía directamente del Titular del Ejecutivo, y pos-
teriormente, en 1928, el establecimiento del Consejo Económico Nacional.
Desde el punto de vista legal, el primer ordenamiento relativo a la progra-
mación fue la Ley sobre Planeación General de la República de 1930, que
concedía facultades a la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas
para coordinar la formulación del 'Plano Nacional de México'. El plan
sexenal del Gobierno Mexicano 1934-1940 y el segundo plan sexenal
1941-1946, no obstante su origen partidario, contenían recomendaciones
sobre la planeación y coordinación de las actividades del Gobierno Federal,
y contribuyeron a la creación de la Comisión Intersecretarial de 1943 que,
entre sus propósitos, tenía el de instrumentar algunas de las políticas del
Plan 1941-1946.
"Para atender específicamente la programación y el control de las
inversiones públicas, se creó en 1947 la Comisión Nacional de Inversiones
en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. A efecto de llevar a cabo un
programa coordinado de inversiones para el sexenio 1953-1958, ene} pri-
mer año de ese periodo gubernamental se expidió un acuerdo presidencial

para que todos los organismos públicos proporcionaran a las secretarías de
Economía y a la de Hacienda y Crédito Público sus programas de inversión
para ese lapso. Con el objeto de revisar este programa se creó un Comité
de Inversiones que en 1954 se transforma en Comisión Naciana! de Inver-
siones, dependiendo directamente del Presidente de la República.
"Las actividades inherentes al mejoramiento administrativo se mani-
fiestan en 1918 al establecerse el Departamento de Contraloría que tenía
como propósito revisar el funcionamiento de la Administración pública
federal para recomendar los cambios procedentes. En 1932 se encomienda
a la Oficina Técnica Fiscal y del Presupuesto, de la Secretaría de Ha-
cienda y Crédito Público, la formulación de estudios para lograr una mayor
eficiencia en los servicios públicos. La ya aludida Comisión Intersecretarial
de 194-3, también se encargó de realizar análisis y propuestas para me-
jorar el funcionamiento de la administración pública federal. La Secretaría
de Bienes Nacionales e Inspección Administrativa creada en 1946, asume
las funciones relativas al estudio y propósito de las medidas tendientes al
mejoramiento administrativo.
"La coordinación de diversos asuntos y servicios de apoyo al Presi-
dente de la República estuvo a cargo de la Secretaría Particular que, hasta
1958, desarrolló las labores de registro de acuerdos, prensa e información,
atención de quejas, integración de los informes presidenciales y dotación de
servicios administrativos. Al ser creada la Secretaría de la Presidencia,
estos servicios dieron origen a unidades específicas representadas actual-
mente por algunas de las direcciones generales que integran la Institución.
"Por otra parte, por decreto presidencial de 28' de enero de 1975, se
creó la Comisión Nacional de Desarrollo Regional, como un organismo
de coordinación de las instituciones del sector público federal con partici-
pación en la materia y se otorgó a la Dirección General de Desarrollo
Regional las funciones de secretariado técnico de la propia Comisión, la
cual desaparece por decreto presidencial publicado en el Diario Oficial
el 28 de junio de 1976, al integrarse la Comisión Nacional de Desarrollo
Regional y Urbano.
"La Dirección General de Desarrollo Regional se transforma en Direc-
ción General de Desarrollo Regional y Urbano y funge como secretariado
técnico de la nueva Comisión y de los Comités Promotores de Desarrollo
Socioeconómico de los Estados."
310 JACINTO FAYAVIESCA

A LA SECRETARÍA DE PROGRAMACIÓN y PRESUPUESTO

Ley reglamentaria del artículo 27 constitucional en materia de explota-
. ción y aprovechamiento de recursos minerales. Decreto que la reforma
y adiciona, D. O. 4-1-1966
Ley que crea la Comisión Nacional Coordinadora de Puertos, D. O. 29-
XII-1970 '
Ley para el Control, por parte del Gobierno Federal, de los Organismos
1970
'Ley Orgánica del Instituto Nacional de Energía Nuclear, D. O. 12-1-1972
Ley de Premios, Estímulos y Recompensas Civiles, D. O. 31-XII-1975
Ley General de Asentamientos Humanos, D. O: 26-V-1976
Ley General de Deuda Pública, D. O. 31-XII-1976
Ley Orgánica de la Contaduría de la Federación, D. O. 1-1-1935
Ley de Depuración de Créditos a cargo del Gobierno Federal, D. O. 31-
XII-1941
Ley Penal de Defraudación Impositiva en Materia Federal, D. O. 31-XII-
1947
Ley de Coordinación Fiscal de la Federación y de los Estados, D. O. 3D-
XII-1953 .
Ley de Sociedades de Inversión, D. O. 31-XII-1955
Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado, D. O. 30-IX-1959
Ley reglamentaria de los artículos 27 y 123 (apartado B) constitucionales,
D. O. 28-XIl-1963
Ley Orgánica de la Tesorería de la Federación y su reglamento, D. O.
24-XII-1959 y D. O. 3-X-I964 .
Ley sobre Servicio de Vigilancia de Fondos y Valores de la Federación
y su reglamento, D. O. 31-XII-1959 y D. O. 26-VI-1968
Reglamento de la Ley de Inspección de Contratos y Obras Públicas, D. O.
2-II-1967

ción, D. O. 6-XI-1964
Reglamento de la Ley de Contratos y Obras Públicas, D. O. 2-I1-1967
Reglamento Interior de la Secretaría de Programación y Presupuesto,
D. O. 23-III-1977
Decreto por el que se crea el Comité Promotor de Desarrollo Económico
de Yucatán, D. O. 23-VI-1971
Decreto por el que se declara de interés público la planeación y desarrollo
turístico, habitacional recreativo y de actividades en terrenos de la
Isla Cancún y los aledaños de la costa del Territorio de Quintana' Roo,
Delegación de Gobierno de Isla Mujeres, D. O. 1O-VIII-1971
Decreto por el que se autoriza al Instituto Nacional para el Desarrollo de
la Comunidad Rural y de la Vivienda Popular para celebrar convenios
con los gobiernos de las entidades federativas para la elaboración,
promoción y ejecución de sus programas de desarrollo urbano y vi-
vienda popular, D. O. 30-VIII-1971
Decreto por el que se crea el Centro Coordinador Indigenista de la Re-
gión Mixe con jurisdicción en el Estado de Oaxaca y específicamente
en la Comunidad de Ayuda, del Distrito Mixe, dependiente del Insti-
tuto Nacional Indigenista, D. O. 28-IX-1971
Decreto por el que se crea el Centro Coordinador Indigenista de la Re-
gión Maya, con jurisdicción en el Estado de Yucatán y específicamente
en la ciudad de Valladolid, dependiente del Instituto Nacional Indi-
genista, D. O. 28-IX-1971
Decreto por el que se crea el Centro Coordinador Indigenista de las Re-
giones Tzeltal, Tzotzil, Tojolabal y Lacandona, con jurisdicción en los
municipios de Altamirano, Ocosingo, Chilén, Yajalón Sitalá y las Mar-
garitas, Chis., dependiente del Instituto Nacional Indigenista, D. O.
28-IX-1971
Decreto por el que se crea la Comisión Coordinadora para el Desarrollo
Integral del Istmo de Tehuantepec, D. O. 20-III-1972
Decreto por el que se constituye el Comité Promotor del Desarrollo Socio-
Económico del Estado de Oaxaca, D. O. 20-III-1972
Decreto que abroga la Ley de Puertos Libres Mexicanos, D. O. 3-IV-1973
Decreto por el que se crea la Comisión Coordinadora para el Desarrollo
Integral de la Península de la Baja California, D. O. 5-IV-1973
Decreto por el que se crea el Comité Promotor del Desarrollo Socio-Eco-
nómico del Estado de Chiapas, D~ O. 15-X-1973
nómico del Estado de Durango, D. O. 16-XI-1973
Decreto-por-el que se "crea el CómitéPromotoidel DesarrolloSocio-Eco-
nómico del Estado de Sonora, D. O~'3()..XI-1973

nómico del Estado de Nuevo León, D. O. 3-1-1974
nómico del Estado de Guanajuato, D. O. 22-1-1974
nómico del Estado de Querétaro, D. O. 30-IV-1974
nómico del Estado de Tabasco, D. O. 10-V-1974
nómico del Estado de Jalisco, D. O. 27-V-1974
nómico del Estado de Michoacán, D. O. ll-VII-1974
nómico del Estado de San Luis Potosí, D. O. 12-VII-1974
nómico del Estado de Zacatecas, D. O. 15-VII-1974
nómico del Estado de Nayarit, D. O. 5-1X-1974
nómico del Estado de Sinaloa, D. O. 6-1X-1974
nómico del Estado de Aguascalientes, D. O. 18-IX-1974
nómico del Estado de Morelos, D. O. 27-IX-1974
nómico del Estado de Campeche, D. O. 15-X-1974
nómico del Estado de Chihuahua, D. O. 12-XII-1974
nómico del Estado de Tlaxcala, D. O. 13-1-1975
Decreto por el que se crean los comités promotores del Desarrollo Socio-
Económico de los Estados de Baja California, Baja California Sur,
Coahuila, Colima, Estado de México, Guerrero, Hidalgo, Puebla, Quin-
tana Roo, Tamaulipas y Veracruz, D. O. 28-1-1975
Decreto que establece un Consejo Consultivo para la exportación de Tec-
nología y Servicios Mexicanos de Ingeniería y Construcción, D. O.
lo-UI-1975
Decreto por. el que.8e crea la Comisión Nacional Coordinadora del Sector
Agropecuario, D. O. 9-VI-1975
Decreto que amplía funciones a los comités promotores del Desarrollo
Socio-Económico de los Estados, D. O. 28-VI-1976
Decreto por el que se Integra la Comisión Nacional de Desarrollo Regional

y Urbano, D. O. 28-VI-1976
Acuerdo que dispone que las secretarías, departamentos de estado, orga-
nismos descentralizados y empresas de participación estatal elaboren
un programa de inversiones, D. O. 30-VI-1959
Acuerdo que establece la forma en que las dependencias del Ejecutivo,
organismos descentralizados y empresas de participación estatal deben
actuar en relación con los programas de obras de inversión, D. O.
1O-XII-1959
Acuerdo a todas las secretarías y departamentos de Estado para que ela-
boren sus planes de acción persiguiendo los objetivos que se señalan
y sumen sus esfuerzos para la proyección y ejecución de programas
coordinados, tendientes al desarrollo económico y social del país, D. O.
2-VIII-1961
Acuerdo por el que se constituye una comisión intersecretarial integrada
por representantes de las secretarías de la Presidencia y de Hacienda
y Crédito Público, con el fin de que proceda de inmediato a formular
planes nacionales para el desarrollo económico y social del país, a corto
y largo plazo, D. O. 2-III-1962
Acuerdo a las secretarías y departamentos de Estado, organismos descen-
tralizados y empresas de participación estatal, indicándoles que deberán
enviar a la Secretaría de la Presidencia, antes del 31 de agosto de
cada año, las modificaciones a sus programas de inversiones del siguien-
te ejercicio fiscal, D. O. 4-IX-1965
Acuerdo por el que se constituye un fideicomiso encomendado a Nacional
Financiera, S. A. para los estudios y fomento de conjuntos, parques
y ciudades industriales en las entidades federativas de la República,
D. O. 24-XII-1970
28-1-1971
28-1-1971
Acuerdo por el que se constituye una comisión intersecretarial que tendrá
como función el formular dictamen para proponer la forma y términos
en que deban realizarse las obras para la reparación y acondiciona-
miento del Palacio Nacional, D. O. 30-1-1971
una de las secretarias y departamentos de Estado, organísmos descen-
tralizados y empresas de partícipaciénestátal, D. O. ll-III-1971
Acuerdo para promover la mejor capacitación administrativa y profesio-

nal de los trabajadores al servicio del Estado, D. O. 26-VI-1971
Acuerdo por el que se incorpora al régimen de la Ley del Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, al per-
sonal a que se refiere el artículo 60 del decreto que crea la Comisión
Coordinadora para el Desarrollo Integral del Istmo de Tehuantepec,
D. O. 8-VIII-1972
dependencias del Ejecutivo Federal y demás organismos públicos e
instituciones que se rijan por la Ley Federal de los Trabajadores del
Estado, D. O. 28-XIl-1972
Acuerdo por el que se dispone que las distintas dependencias del Ejecu-
tivo deberán establecer la coordinación adecuada con el ISSSTE, a fin
de desarrollar los programas de capacitación para empleados de base,
D. O. 5-IV-1973
necesarias, delegando facultades en funcionarios subalternos, para la
más ágil toma de decisiones y tramitación de asuntos, D. O. 5-IV-1973
Acuerdo por el que se dispone que los titulares de cada una de las secre-
tarías y departamentos de Estado deben procurar dar la atención que
requiere el programa de reforma administrativa de su dependencia,
D. O. 5-IV-1973
orientación e información al público, D. O. 5-IV-1973
Acuerdo de programación de inversiones federales por entidad federativa,
D. O. 2-V-1974
Acuerdo por medio del cual se da a conocer que corresponde a la Secre-
taría de la Presidencia llevar a cabo visitas Periódicas de evaluación
en materia de reforma administrativa, así como elaborar los diagnósti-
cos necesarios, relacionándose para ello con las comisiones internas de
Administración y con las unidades de Organización y Métodos, D. O.
16-IV-1974 '
Acuerdo para la programación de inversiones federales por entidad fe-
derativa,' D. O.' 29-V-1974
Acuerdo que ordena la realización del: Censo de Recursos Humanos del
Sector Pública, D. O. 17-VII-1974
Acuerdo por el que la Comisión de Recursos Humanos del Gobierno Fe-

deral coadyuvará permanentemente con las entidades del sector público
en el establecimiento y cumplimiento de las normas y mecanismos
necesarios para mantener la regularidad, seguridad y estabilidad en el
trabajo de los servidores públicos, D. O. 9-II-1976

DE PROGRAMACIÓN y PRESUPUESTO
De conformidad con el artículo 29 del Reglamento Interior de la

Secretaría de Programación y Presupuesto, publicado el 23 de marzo
de 1977, esta dependencia contará con las siguientes unidades adminis-
trativas:
Secretario
Subsecretaria de Programación
Subsecretaría de Presupuesto
Subsecretaria de Evaluación
Oficialía Mayor
Coordinación General del Sistema Nacional de Información
. Dirección General de Documentación y Análisis
Dirección General de Difusión
Dirección General de Política Económica y Social
Dirección General de Programación
Dirección General de Promoción y Operación Regional
Dirección General de Inversiones
Dirección General de Egresos
Dirección General de Pagos
Dirección General de Normas sobre Obras Públicas
Dirección General de Análisis para la Evaluación
Dirección General de Estadística
Dirección General de Sistemas y Procesos Electrónicos
Dirección General de Diseño e Implantación del Sistema NacionaI de
Información
Dirección General de Estudios del Territorio Nacional
Dirección Generalde Servicios
Dirección Genetal .de Contabilidad: Gubernamental
Dirección General de Auditoría Gubernamental

Dirección General de Programación Regional
Coordinación General de Delegaciones
Dirección General de Coordinación Normativa para las Delegaciones
Dirección General de Apoyo a la Operación de las Delegaciones
Dirección General de Información Operativa de las Delegaciones
Dirección General de Servicios Sociales
Contaduría de la Federación
Centro de Capacitación para el Desarrollo
Delegaciones Regionales
ARTÍCULO 32.-A la Secretaría de Programación y Presupuesto corres-

1. Recabar los datos y elaborar con la participación en su caso de los
grupos sociales interesados, los planes nacionales, sectoriales y regionales
de desarrollo económico y social, el plan general de gasto público de la
Administración Pública Federal y los programas especiales que fije el Pre-
sidente de la República;
n. Planear obras, sistemas y aprovechamiento de los mismos; pro-
yectar el fomento y desarrollo de las regiones y localidades qué le señale
el Presidente de la República para el mayor provecho general;
lIl. Llevar y establecer los lineamientos generales de la estadística
general del país;
IV. Proyectar y calcular los egresos del Gobierno Federal y los in-
gresos y egresos de la Administración Pública Paraestatal, y hacer la glosa
preventiva de los ingresos y egresos del propio Gobierno Federal y del
Departamento del Distrito Federal.
V. Formular el programa del gasto público federal y el proyecto del
presupuesto de egresos de la Federación y del Departamento del Distrito
Federal;
VI. Planear, autorizar, coordinar, vigilar y evaluar los programas de
inversión pública de las dependencias de la administración pública centra-
lizada y la de las entidades de la administración paraestatal;
VII. llevar a cabo las tramitaciones y registros que requiera el con-
trol y la vigilancia y la evaluación del ejercicio del gasto público y de los
presupuestos de egresos de la Federación y del Distrito Federal, .de acuerdo
con las leyes respectivas;
VIII. Cuidar que sea llevada y consolidar la contabilidad de la Fe-
deraci6n y del Departamento del Distrito Federal, elaborar la Cuenta
Pública y mantener las relaciones con la Contaduria Mayor de Hacienda;
IX. Autorizar los actos y contratos de los que resulten derechos y

obligaciones para el Gobierno Federal y para el Departamento del Distrito
Federal;
X. Dictar las medidas administrativas sobre responsabilidades que
afecten a la Hacienda Pública Federal y al Departamento del Distrito
Federal;
XI. Ejercer las atribuciones que señalen las leyes de Pensiones Civiles
y Militares;
XII. Controlar y vigilar financiera y administrativamente la opera-
ción de los organismos descentralizados, instituciones, corporaciones y em-
presas que manejen, posean o exploten bienes y recursos naturales de la
nación, o las sociedades e instituciones en que la administración pública
federal posea acciones o intereses patrimoniales, y que no estén expresa-
mente encomendados o subordinados a otra dependencia;
XIII. Disponer la práctica de auditorías externas a las entidades de la
administración pública federal, en los casos que señale el Presidente de
la República;
XIV. Dirigir y organizar estudios y exploraciones geográficas, y rea-
lizar estudios cartográficos de la Repúblicas
XV. Intervenir en las adquisiciones de toda clase;"*
XVI. Intervenir en los actos o contratos relacionados con las obras
de construcción, instalación y reparación que se realicen por cuenta de la
Administración Pública Federal y vigilar la ejecución de los mismos;
XVII. Intervenir en la inversión de los subsidios que concede la Fe-
deración a los Gobiernos de los Estados, municipios, instituciones o par-
ticulares, cualesquiera que sean los fines a que se destine, con objeto de
comprobar que se efectúe en los términos establecidos, y
XVIII. Los demás que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
1. LA SECRETA1ÚA DE PROGRAMACIÓN y PRESUPUESTO

y LA PLANEACIÓN NACIONAL
La fracción 1 del artículo 32 de la Ley Orgánica de la Administración

Pública Federal faculta a la Secretaría de Programación y Presupuesto
para elaborar los planes nacionales, sectoriales y regionales de desarrollo
económico y social; igualmente la faculta para elaborar el Plan General
del Gasto Público de la Administración Pública Federal y los programas
especiales que fije el Presidente de la República. Del análisis de esa
* Esta fracci6n se derog6 según Decreto de adici6n a la Ley Orgánica de la
Administraci6n Pílblica Federal publicado en el Diario Oficial de la Federación el 8
de diciembre de 1978, habiendo pasado a la Secretaria de Comercio.
fracción se deduce que esta dependencia es la única que tiene atribuciones

en materia de planeación nacional, aunque en lo particular cada una de
las dependencias y entidades elaboran sus programas e inclusive algunas
de ellas les dan la denominación de "plan". Por ejemplo: Plan Nacional
Agropecuario, Plan Nacional de Energéticos, etc. No obstante lo anterior,
corresponde a la Secretaría de Programación y Presupuesto aprobar estos
planes particulares.
2. EXPERffiNclAs ESTATALES EN MATERIA DE PLANEACIóN
Nuestro país ha tenido experiencias muy valiosas en materia de pla-

neación nacional, por lo que hacemos algunas consideraciones en este
sentido. Ignacio Pichardo Pagaza afirma que: "En México se ha hablado
de planeación económica desde hace años. Los intentos de organiza-
ción de la planeación forman ya una larga serie de ensayos. Para dar una
idea del abigarrado cuadro que presentan los múltiples intentos guberna-
mentales, baste enumerar algunos de los organismos que han tenido fun-
ciones de planeación: a) La Comisión del Programa del Partido Nacional
Revolucionario (1933), integrada por funcionarios del gobierno y miembros
destacados del partido, que tuvo a su cargo la elaboración del primer Plan
Sexenal; b) el Comité Asesor Especial (1935), creado por la administra-
ción del general Cárdenas e integrado por Secretarios de Estado, directores
de la banca pública y otros funcionarios destacados, cuyo fin era la coordi-
nación de las políticas nacionales de planeación; e) el Fondo para el Fo-
mento Industrial (1941), cuya operación fue encomendada al Banco de
México; d) la Comisión Federal de Fomento Industrial (1944), que de-
bería planear el desarrollo industrial del país y promover la creación
de nuevas industrias; e) la Comisión Nacional de Inversiones (1947) ,
creada en los primeros meses de la administración del Presidente Miguel
Alemán; f) el Comité de Inversiones (1953), establecido en los primeros
meses de la administración de Ruiz Cortines; g) la Comisión de Inver-
siones (1954), que sustituyó al Comité; h) la Secretaría de la Presidencia
( 1958), que a su vez absorbió las funciones de la Comisión de Inversiones,
agregando algunas otras tareas de planeación regional; i) finalmente, la
Comisión Intersecretarial para la Planeación del Desarrollo, establecida
en el año de 1962." 1.
Leopoldo Salís hace una brillante exposición de los dos planes sexenales
que cubren los periodos de 1934 a 1946; comenta también el Programa
Nacional de Inversiones de 1953 a 1958; hace algunas referencias al Plan
1. 10 Años d, Planificación y Adminmración Pública en México (Ensayos),
INAP 2, p. 15.
de Acción Inmediata de 1962 a 1964-; y comenta el Plan de Desarrollo

Económico y Social que comprende el periodo de 1966 a 1970. Con base
en los comentarios de Solís, pasamos a destacar algunos hechos relevantes de
estos intentos de planificación.
3. PRIMER PLAN SEXENAL 1934-1940
Este proyecto del Plan Sexenal fue formulado por una comisión desig-
nada por el Partido Nacional Revolucionario, teniendo como base una
serie de estudios elaborados por una comisión técnica gubernamental de-
signada por el Presidente de la República y por los Gobernadores de los
Estados, dependencias federales y algunos ayuntamientos. Participaron tam-
bién organismos agrarios y obreros, y algunos particulares.
Una vez formulado el plan, se sometió a la JI Convención Nacional
del Partido Nacional Revolucionario, celebrada en la ciudad de Querétaro
en diciembre de 1933; en dicha convención se iba a aprobar este proyecto
y a designar al candidato presidencial del Partido. Los objetivos que per-
seguía el plan se pueden resumir de la siguiente manera, según lo expone
Leopoldo Solís: u a) aprovechamiento planificado de las riquezas nacio-
nales y adecuado desarrollo de las energías humanas; b) alza de los
salarios de los trabajadores para obtener su rehabilitación física, intelectual
y moral; e) creación de oportunidades de trabajo, fomentando la indus-
trialízación que permitiera activar el intercambio de productos entre el
campo y la ciudad; d) fundación de una economía propia, autónoma,
dirigida por la inteligencia y el trabajo de los mexicanos"."
Este plan no especifica las metas globales o seculares que pudieran
definir concretamente la forma para alcanzar los objetivos que se pro-
ponía, pero lo importante es que ya en 1934 existía la conciencia de la
necesidad de formular las acciones del gobierno.
4. SEGUNDO PLAN SEXENAL 194-1-1946
Este segundo plan lo formuló el Comité Central del Partido de la

Revolución Mexicana. Se distingue por su poca operatividad, debido
posiblemente a que la estrategia económica se reorientó al apoyo para
la formación de capital privado y. al hecho de que se consideró al pro-
ceso de industrialización como parte de la política nacional. Este plan
no tenía objetivos globales, y en sus metas se proponía, según lo destaca
2 Pltmes de Desa.rrollo Econ6mico 'Y Social ,n México, Sep-Setentas, 1975, p. 100.

Leopoldo Solís: a) evitar la injusticia social en la distribución de la ri-

queza, de modo que la clase trabajadora obtuviera la máxima participación
entre el mayor número de trabajadores, compatible con la posibilidad de
utilidades razonables que conservara y atrajera capital hacia las empresas
productoras; b) proteger el ingreso real del pueblo y elevar los salarios del
trabajador mexicano para mejorar su condición económica y social; e) im-
pulsar el desarrollo industrial del país; d) consolidar la independencia eco-
nómica nacional, asegurando para el Estado un grado cada vez mayor de
dirección de la economía nacional","
5. PROGRAMA NACIONAL DE INVERSIONES 1953-1958
En este periodo, siendo Presidente el licenciado Miguel Alemán, se

formó una Comisión de Inversiones, que rápidamente se extinguió. La
II Comisión de Inversiones se fundó en 1953, injcialmente bajo el control
de la Secretaría de Hacienda y al siguiente año bajo la dependencia
directa del Ejecutivo Federal. Fue esta Comisión la que preparó el Pro-
grama de Inversiones Públicas para el lapso 1953-1958.
Este programa contempló una serie de avances metodológicos. Los
objetivos eran similares a los de los planes anteriores: Incremento de la
producción, estabilidad de los precios, financiamiento de la inversión
pública sin déficit, desarrollo más integrado de la economía, etc.
6. PLAN DE ACCIÓN INMEDIATA 1962-1964
Debido a que el crecimiento económico había sido lento en los años

anteriores a 1961, el gobierno elaboró el Plan de Acción Inmediata con el
fin de activar la economía; este plan cubría un periodo de 3 años:
1962-1964.
El Plan de Acción Inmediata incluía la ejecución de una serie de
programas en orden al aumento de la productividad del sector, a la am-
pliación de zonas de cultivo y al mejoramiento de las condiciones de
vida de las áreas rurales.
La política industrial del plan se orientaba a fortalecer el proceso de
sustitución de importaciones y la integración industrial, procurándose
utilizar óptimamente la capacidad instalada y modernizar ciertas indus-
trias a fin de reducir los costos de producción. Ya en este plan se plan-
teaba la necesidad de una descentralización industrial con el fin de
alcanzar un desarrollo regional más equilibrado.
3 Op. cit., p. 121.
Este plan destacaba la idea de redistribuir el ingreso como uno de los

medios para expandir la demanda interna. Se planteaba la necesidad
de que la inversión y el gasto público deben orientarse a la generación de
un mayor volumen de empleo; se proponía como objetivo aumentar el
ingreso medio real a un ritmo mayor que el del producto interno bruto;
se proponía también como objetivo elevar el gasto fundamentalmente
en la educación, seguridad social y bienestar, vivienda y servicios de agua
potable y alcantarillado; asimismo aumentar la recaudación de impuestos,
particularmente gravando a los grupos de alto nivel de ingreso; y otra
de sus políticas estaba destinada a fortalecer el ingreso del sector asa-
lariado.
7. PLAN DE DESARROLLO ECONÓMICO y SoCIAL 1966-1970
El 19 de marzo de 1962 el Ejecutivo Federal creó una Comisión In-

tersecretarial a fin de que se avocara a la formulación de planes nacio-
nales de desarrollo económico y social. Esta comisión fue la encargada
de elaborar el Plan de Desarrollo Económico y Social para el periodo
1966-1970. Con ello se buscaba que el gobierno programara en forma
sistemática el desarrollo del país. Este plan establecía directrices para las
actividades del Gobierno, Federal y una serie de estímulos para la inicia-
tiva privada a través de medidas indicativas.
El plan pretendía el desarrollo económico y estabilidad monetaria,
creando una serie de condiciones que permitieran que la economía na-
cional generara volúmenes cada vez mayores de ahorro interno. Destaca
Leopoldo Solís que "La política de financiamiento de la inversión pública
contenida en el plan estaba orientada a la obtención de los siguientes
objetivos: 19 Aumentar significativamente el ahorro consolidado del
sector público federal (Gobierno Federal, D. F., organismos descentrali-
zados y empresas de participación estatal); 2Q Aprovechar al máximo
la generación de ahorro privado que estimulaba la estabilidad econó-
mica, con el fin de captar, por medio del mecanismo financiero ahorro
interno adicional al generado por el propio sector público para financiar
su inversión; 3 Q Mantener el endeudamiento externo del sector público
dentro de márgenes compatibles con la capacidad de pago del país, y sólo
como complemento del ahorro interno. Se proyectó también un cambio
importante en las proporciones del financiamiento de la inversión pública
federal; el ahorro del sector público supliría en gran parte el uso del
crédito externo, en tanto que el crédito interno continuaría aportando
una proporción semejante a la de años recientes. Los recursos internos
(ahorro del sector público más crédito interno) aumentarían apreciable-
21
mente su participación relativa en el financiamiento de la inversión

pública para alcanzar más de las tres cuartas partes en 1970." 4
8. BASES OPERATIVA>-' DEL PROGRAMA DE REFORMA

ADMINISTRATIVA
El 28 de enero y el 11 de marzo de 1971 el Ejecutivo Federal pro-

mulgó dos acuerdos presidenciales que fijaron las bases operativas del
Programa de Reforma Administrativa que prácticamente se inició con
una serie de reuniones secretariales que se avocaron al estudio de la
Administración Pública.
La Secretaría de la Presidencia creó la Dirección General Coordi-
nadora de la Programación Económica y Social, con objeto de llevar a
cabo la coordinación global de la Reforma Administrativa.
La programación de la Reforma Administrativa se inició a partir de
1971 con la investigación y el análisis de la estructura y el funciona-
miento, en su dimensión macro y micro administrativa, del aparato
burocrático estatal. Se investigaron el número de dependencias de la
Administración Pública Federal, así como cuáles de ellas operaban en
los distintos sectores de actividad -agropecuario, salud, etc.- y cuáles
dependencias y entidades tenían asignadas funciones normativas y de
coordinación, o de control en los sistemas administrativos de apoyo
común a varias dependencias (programación, presupuesto, estadísticas,
personal, adquisiciones, control, entre otros).
"La Reforma Administrativa, como un esfuerzo permanente y siste-
mático, pretendió conseguir una respuesta orgánica adaptativa del sector
público en todas sus áreas y niveles a las tareas que tuvo encomendadas.
Por ello, sus propósitos fueron entre otros: a) incrementar la eficacia y
eficiencia de las entidades gubernamentales mediante el mejoramiento
de sus estructuras y sistemas de trabajo, a fin de aprovechar al máximo los
recursos con que cuenta el Estado para cumplir debidamente sus atribu-
ciones; b) responsabilizar, con la mayor precisión posible, a las institu-
ciones y a los funcionarios que tienen a su cargo la coordinación y ejecución
de las acciones públicas; e) simplificar, agilizar y descentralizar los meca-
nismos operativos de esas entidades, acelerando y simplificando los trámites;
d) procurar que el personal público cuente con las habilidades necesarias
para cumplir adecuadamente sus labores, mediante programas de capaci-
tación y motivación, buscando generar una clara conciencia de servicio,
así como una actitud innovadora, dinámica y responsable, y e) fortalecer la
4 op. cit., p. 179.

coordinación, la colaboración y el trabajo en equipo como política de gobier-
no, para terminar con la insularidad y falta de coordinación."
Aunque en el sexenio pasado se llevaron a cabo importantes reformas
a la Administración Pública Federal, no fue posible que estas reformas
dieran frutos en materia de planeación económica y social.
Con la expedición de la L.ü.A.P.F. se restructuraron las dependencias
y entidades de la Administración Pública. La restructuración comprendió la
reasignación de funciones y la creación de mecanismos administrativos
y técnicos, como la sectorizacián, la desconcentración, la elaboración del
presupuesto en base a programas, la evaluación de la actividad guberna-
mental, etc. Se logró también con esta ley la posibilidad de elaborar
ordenada y racionalmente los planes nacionales, regionales y sectoriales,
de desarrollo económico y social. Podemos afirmar que a partir de la
L.O.A.P.F., de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público
y la Ley General de Deuda Pública, por vez primera el Gobierno Federal
cuenta con los instrumentos jurídicos indispensables para realizar una real
planificación económica y social. La dependencia encargada de elaborar,
ejecutar y evaluar estos planes es precisamente la Secretaría de Programa-
ción y Presupuesto.
9. LA SECRETARÍA DE PROGRAMACIÓN y PRESUPUESTO

y LA CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL
La fracción VIII del artículo 32 de la L.O.A.P.F. faculta a la Secre-

taría de Programación y Presupuesto para cuidar que se lleve y consolide
la contabilidad de la Federación y del Departamento del Distrito Federal y
también para que elabore la Cuenta Pública Anual y mantenga las rela-
ciones con la Contaduría Mayor de Hacienda.
Antes de la expedición de la L.O.A.P.F., el sistema de contabilidad
gubernamental presentaba serias deficiencias. Por una parte, los funcio-
narios de las dependencias y entidades del Poder Ejecutivo no contaban
con la información oportuna que les permitiera verificar sistemáticamente,
y cada vez que lo desearan, la forma como se llevaba la contabilidad de
su dependencia o entidad, dado que la Contaduría de la Federación era el
único órgano encargado de llevar este tipo de operaciones. Además, el pro-
ceso de contabilización era excesivamente' largo debido, según Luis Arévalo
Pérez, al aumento constante en el flujo de la documentación y en la capta-
ción de datos para registro, desde el momento en que se generaban las
operaciones hasta la emisión de los estados financieros. Lo anterior traía
como consecuencia la carencia de una información oportuna y la imposi-
bilidad de tomar medidas correctivas en. el momento indicado. Afirma
,.
Arévalo Pérez que el Poder Legislativo, a través de la Contaduría Mayor

de Hacienda, efectuaba su labor de fiscalización a veces años después de
que el Congreso había aprobado la cuenta pública.
Este mismo autor sostiene que la L.P.G.G.P. prevé una serie de nor-
mas a fin de que las dependencias y entidades del Gobierno Federal conta-
bilicen, registren y fiscalicen las operaciones de activo, pasivo, capital o
patrimonio, ingresos, costos y gastos, así como asignaciones, compromisos
y ejercicios correspondientes a los programas y partidas de su propio pre-
supuesto. La L.O.A.P.F. establece que los estados financieros y toda la
información financiera presupuestal y contable que emanen de las conta-
bilidades de las dependencias y entidades comprendidas en el Presupuesto
de Egresos de la Federación, serán consolidadas por la Secretaría de Pro-
gramación y Presupuesto, dependencia encargada de formular la cuenta
pública que se presenta ante la Cámara de Diputados.
De 10 anterior deducimos que los sistemas de contabilidad del Go-
bierno Federal deberán diseñarse y operar de manera que permitan la
fiscalización de los activos y pasivos, ingresos, costos, gastos, avances en
la ejecución de los programas y, en general, de manera que permitan me-
dir la eficacia y la eficiencia del Gasto Público Federal.
10. VENTAJAS DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN CONTABLE
La descentralización del proceso contable gubernamental, resultante

de las nuevas disposiciones legales, traerá consigo las ventajas siguientes,
declara Arévalo Pérez:
1. Los Ramos tendrán informes oportunos relativos a su Propia ges-
tión, lo que facilitará a sus titulares y funcionarios la toma de
decisiones en el momento preciso.
2. Al llevarse la contabilidad en cada Ramo, existe un acercamiento
entre los registros de las operaciones y el lugar donde se realizan,
facilitando la actuación de los responsables de la ejecución de pro-
gramas para corregir desviaciones y anomalías al disponer en forma
oportuna de los datos que requieran.
3. La contabilidad debe adaptarse a las necesidades específicas de
cada Ramo, ampliando o restringiendo la información en la medida
de sus necesidades, pero' manteniendo los lineamientos generales
emitidos por la Subsecretaría de Presupuesto para la consolidación
de datos y tener los elementos para la presentación de la cuenta
pública anual a la Cámara de Diputados.
4. Los programas se llevarán en base a OPeraciones devengadas, lo
que Permitirá integrar en una segunda fase, sistemas de costos y
..
obtener información más razonable, que la que se obtiene al regís-

trar las operaciones hasta el momento en que éstas son pagadas.
5. Se elimina la duplicidad de esfuerzos en lo relativo a la fiscaliza-
ción que realizan los Ramos de las erogaciones, ya que anterior-
mente existían tres o cuatro revisiones por los mismos conceptos.
6. Al conservarse la documentación en cada sector, facilitará que la
fiscalización además de efectuarse en el aspecto documental, se ex-
tienda a la comprobación de resultados.
7. En general, el sistema se adecúa a la época y permite controlar el
gran volumen de documentación y de operaciones a través de me-
dios modernos de macanización o de computación, de acuerdo a las
necesidades de cada Dependencia o Sector, eliminando la centra-
lización de una sola entidad.
El sistema que se comenta contempla por lo tanto -afirma Arévalo

Pérez- la descentralización de la contabilidad para que cada entidad
del Gobierno Federal lleve sus propios registros y conserve la documentación
que le es inherente. En la primera fase se manejará la contabilidad en
cada ramo por una unidad central, pero al mismo tiempo deben realizarse
los estudios que sean necesarios para que en una etapa posterior se des-
concentre la contabilidad interna a las unidades administrativas de cada
dependencia.
Desde luego con relación a este último punto, en algunos Ramos ya se
han dado pasos para desconcentrar las funciones internamente, en estos
casos deben perfeccionarse los sistemas para establecer la mecánica de
consolidación dentro de cada dependencia con el objeto de presentar una
sola información a través de la unidad central.
La descentralización contable representa una de las innovaciones im-
portantes introducidas al sistema tradicional y coadyuvará con los Ramos
para:
a) Contar con información oportuna
b) Facilitar la acción de los titulares
e) Adecuar el sistema a sus necesidades propias
d) Presentar información más detallada por el origen que la genera
Con respecto al Gobierno Federal, en general ayudará:

a) A evitar duplicaciones de esfuerzos en las revisiones
b) A facilitar la fiscalización
e) A mejorar sus sistemas de información a través de medios moder-
nos de mecanización o computación electrónica y tener una mayor
utilización de los equipos actuales para usos administrativos.
El presupuesto y la contabilidad se descentralizan, pero la Tesorería

de la Federación, sin menoscabo de agilizar los pagos, seguirá conservando en
forma centralizada el manejo de los fondos.
11. ORGANOS DE CONSOLIDACIÓN DE INFORMACIÓN CONTABLE
En los métodos que se adoptaron para modificar las formas tradicio-

nales de registro, se contempla la descentralización del ejercicio del presu-
puesto y contabilización de las operaciones que se derivan de su ejercicio,
así como el resto de las actividades centralizadas que tenía la Contaduría
de la Federación para el registro integral de las operaciones del gobierno
que contemplaban ingresos, egresos, movimiento de fondos y deuda pública.
Todas estas actividades también se han descentralizado a las respectivas
unidades que las manejan, por 10 que en la "Estructura para el flujo de la
información contable", aparecen cuatro grandes Organos de Consolidación
de Información, que son:
La de Ingresos (a través de la Subsecretaría de Ingresos de la Secre-
taría de Hacienda y Crédito Público);
La de Deuda Pública (a través de la Dirección General de Crédito de
la Secretaria de Hacienda y Crédito Público);
El Organo Central de cada Ramo; y
El de Control de Fondos que maneja la Tesorería de la Federación
(Secretaría de Hacienda y Crédito Público).
Una vez que los distintos órganos consolidan su propia contabilidad,
envían su documentación a la Dirección General de Contabilidad de la
Secretaría de Programación y Presupuesto. Esta dirección consolida la con-
tabilidad gubernamental y se encarga de formular la cuenta pública que el
Presidente de la República presenta ante la Cámara de Diputados.
12. Apoyo DE LA CONTABILIDAD EN EL PROCESO

DE REFORMA ADMINISTRATIVA
La contabilidad tiene un papel relevante en el proceso de reforma

administrativa, ya que sus informes pennitirán:
a) Fijar las bases para la toma de decisiones sobre actos a corto plazo
y planes a largo plazo
b) Indicar cuando las acciones no marchen adecuadamente
e) Motivar, para actuar cuando sea necesario y tener una base más
sólida para decidir lo que debe hacerse
d) Ser un incentivo eficaz para idear mejores planes
e) Contar con una base apropiada de comparación de cifras con res-
pecto a años anteriores y proyecciones hacia el futuro
13. BASES DEL SISTEMA CONTABLE DE LOS RAMOS
En general el sistema contable para los Ramos se apoya en las siguien-

tes premisas:
a) Que cada Ramo registre y conserve la documentación de sus ope-
raciones, sean centrales o regionales.
b) Que se adopte el principio de contabilidad sobre bases de opera-
ciones devengadas.
e) Que hacia los niveles jerárquicos superiores se emitan solamente
informes derivadas de la contabilidad, sin enviar los comprobantes.
á) Que siguiendo principios de registro iguales, la contabilidad de cada
Ramo se maneje con independencia de las contabilidades de los
demás Ramos.
e) Que la contabilidad sea similar a la utilizada por las empresas
privadas.
f) Que dentro de cada Ramo se promueva la desconcentración de los
registros contables.
En última instancia, los modernos sistemas implementados en materia
de contabilidad gubernamental permiten que los administradores públicos
puedan tomar mejores decisiones económicas y administrativas con base
en cifras y hechos reales en materia financiera y presupuestal. Estos nuevos
sistemas permiten también que la cuenta pública se presente de una ma-
nera más cIara en orden a que la Contaduría Mayor de Hacienda y la
Cámara de Diputados puedan emitir las opiniones pertinentes sobre la forma
en que se gasta el Presupuesto.
14. LA CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL Y LA RENDICIÓN

DE LA CUENTA PÚBLICA
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos disponía en

el articulo 73, fracción :XXVIII, que el Congreso tenía facultades para
examinar la cuenta que anualmente debe presentar el Poder Ejecutivo.
Dicho examen comprendía no sólo la contabilidad de las partidas gastadas
de acuerdo con el Presupuesto de Egresos, sino también la exactitud y

justificación de tales partidas. La Constitución Política fue reformada en
el sentido de que sólo la Cámara de Diputados es la que examina la cuenta
pública (cfr. arto 74, frac. IV). Esta cuenta anual de la Hacienda Pú-
blica Federal debe estar integrada por el conjunto de estados financieros
analíticos y consolidados que la resuman, así como por la exposición de
motivos en donde explica el contenido y alcance de la misma.
La rendición de la cuenta pública tiene por objeto que la H. Cámara
de Diputados pueda revisar y comprobar si las cantidades gastadas están
o no de acuerdo con las partidas y programas del Presupuesto, o si sus
modificaciones fueron realizadas conforme a las disposiciones legales apli-
cables. El examen y glosa de dicha cuenta pública se lleva a cabo a través
de la Contaduría Mayor de Hacienda, para verificar la exactitud y jus-
tificación de los gastos hechos y detectar las posibles irregularidades en el
manejo del gasto público.
15. OPERACIONES COMPRENDIDAS EN LA CUENTA PúBLICA
La Cuenta Pública Federal, que se rinde anualmente, comprenderá

todas las operaciones efectuadas en un ejercicio presupuestario:
I. Los ingresos y los egresos;

11. El superávit o déficit en el ejercicio del presupuesto;
111. Las rectificaciones o datos acusados en años anteriores;
IV. Las modificaciones a las asignaciones presupuestarias;
V. Las dispensas provisionales de faltas o defectos de justificación
y comprobación en los gastos autorizados;
VI. Pérdidas en la Hacienda Pública;
VII. Presupuesto de créditos cancelables por razones justificadas;
VIII. Responsabilidades constituidas por el Ejecutivo a través de la
Secretaría y estado de las mismas;
IX. Balanza de la Hacienda Pública;
X. Análisis y demás estados complementarios y aclaratorios.
La cuenta pública deberá tener una doble finalidad: informar a la

ciudadanía, a través de la Cámara de Diputados, de las operaciones rea-
lizadas durante el ejercicio presupuestario; y, servir de base para la elabora-
ción de futuros programas. ti
ti Los datos correspondientes a los puntos 9 a 15 de este capítulo fueron tomados
de la ponencia "Descripción y Alcance del Sistema Descentralizado de Contabilidad", de
Luis Arévalo pérez.
16. LA SECRETARÍA DE PROGRAMACIÓN y PRESUPUESTO

y LOS SERVICIOS DE INFORMÁTICA
El 23 de marzo de 1971 se integró el Comité Técnico Consultivo de

Unidades de Sistematización de Datos, con el fin de contar con un sistema
de informática que sirviera de apoyo a las tareas de la Administración
Pública. Este comité, dentro del marco general del programa de Reforma
Administrativa, tenía como fin primordial avocarse a la elaboración de los
estudios necesarios con objeto de hacer las recomendaciones que permi-
tieran optimizar la función de la informática en la Administración Pública
Federal.
Desde el inicio del proceso de Reforma Administrativa se vio la impor-
tancia que la informática tenía en las tareas de la administración. Por
ello, se advirtió la necesidad de contar con un organismo rector que dictara
las políticas generales y particulares en esa rama. Por otra parte, en sep-
tiembre de 1976 se efectuó el "Segundo Seminario Latinoamericano Sobre
Políticas en Informática", cuya primera conclusión consistió en formular
una política integral que apoyara los programas de desarrollo de cada
país en materia de informática tendientes a reducir su dependencia tecno-
lógica. También se recomendó crear un organismo especializado, investido
con la autoridad suficiente, para ejercer eficientemente, dentro de la Ad-
ministración Pública Federal, aquellas funciones que estuvieran relacio-
nadas con la elaboración, coordinación y ejecución de las políticas y
planes en materia de informática.
La Organización de las Naciones Unidas, desde hace tiempo, ha sub-
rayado la importancia que reviste para los países el que cuenten con políticas
en materia de informática; recomendaciones contenidas en las resoluciones
1824 (LV) y 1903 (XVI), del Consejo Económico Social, y en una serie
de informes del Secretario General de la ONU.
La L.O.A.P.F. en su artículo 32, fracciones III y XIV, faculta a la
Secretaría de Programación y Presupuesto para ejercer las actividades
relacionadas con el sistema nacional de información. Para cumplir con
este cometido se constituyó, dentro de la Secretaría de Programación y
Presupuesto, la Coordinación General del Sistema Nacional de Informa-
ción, que tiene a su cargo el diseño y la implantación de ese sistema y el
establecimiento de las normas y políticas en materia de informática y esta-
dística.
Los lineamientos en esta materia, emitidos por la Dirección General de
Informática, establecen que a través de ellos se deberá propiciar el desarro-
llo de los recursos humanas y de tecnología en materia de informática, así
como optimizare! uso de 108' recursos materiales con que cuenta el país,
con el fin de lograr una mayor productividad, apoyar los programas de

Reforma Administrativa del Gobierno Federal, coadyuvar al estableci-
miento del Sistema Nacional de Información y disminuir la dependencia
tecnológica. Lo anterior será factible mediante el establecimiento de normas
y políticas que regulen la actividad de la Administración Pública Federal
en el área de informática, así como mediante el diagnóstico y la promoción
a nivel nacional de una mejor infraestructura en esta materia, misma que
facilite la implantación del Sistema Nacional de Información.
Los lineamientos de la Dirección General de Informática establecen
que los programas específicos de actividad que en primera instancia de-
berán ser desarrollados son los siguientes: «Desarrollo de Recursos Huma-
nos.-Incluye la formación, capacitación y administración personal. Infra-
estructura Física.-Que comprende lo relacionado con equipos de compu-
tación, terminales y periféricos, las instalaciones auxiliares necesarias en
los centros de procesamiento de datos y la infraestructura para el desarrollo
de la teleinformática. Infraestructura Lógica.-Que incluye lo relacionado
con los sistemas de programación desarrollados por el usuario, los sistemas
operativos y los paquetes de aplicación. Infraestructura de Bienes y Ser-
vicios I nformáticos.-Comprende 10 relacionado con la producción de los
bienes informáticos, la distribución de los bienes y servicios a través de
sistemas eficaces y eficientes y la prestación de los principales servicios
en esta materia (mantenimiento, consultoría y asesoría, servicios para
instalaciones, etc.). Infraestructura TecnolÓgica.-Agrupa las acciones de
investigación y desarrollo requeridas para disminuir la dependencia tecno-
lógica y propiciar la producción nacional de equipo y materiales en infor-
mática. Utilización de la Informática.-Este programa incluye el análisis
de la productividad de las unidades de informática de la Administración
Pública Federal, y la promoción del intercambio de recursos en esta materia
para aumentar la eficiencia del gasto nacional. Servicios de Apoyo de la
Informática.-A través de esta área se desarrollarán las actividades ten-
dientes a adecuar la infraestructura de informática del país para facilitar
el establecimiento del Sistema Nacional de Información, así como las
tendientes a apoyar los Programas de Reforma Administrativa del Gobierno
Federal, auxiliando a las unidades de organización y métodos de las enti-
dades públicas."
17. ATRIBUCIONES DE LA SECRETARÍA DE PROGRAMACIÓN y PRESUPUESTO

EN MATERIA DE PROGRAMACIÓN DEL GASTO PÚBLICO FEDERAL
Las atribuciones de la Secretaría de Programación y Presupuesto en

materia de programación del gasto público federal son las siguientes:
- La programación del gasto público federal se basará en las direc-

trices y planes nacionales de desarrollo económico y social que formu-
le el Ejecutivo Federal por conducto de la Secretaría de Programa-
ción y Presupuesto (Art. 4 9 L.P.C.G.P.).
- Las actividades de programación, presupuestación, control y eva-
luación del gasto público federal, estarán a cargo de la Secretaría
de Programación y Presupuesto, la que dictará las disposiciones
procedentes para el eficaz cumplimiento de sus funciones (Art. 59
L.P.C.G.P.) .
- Sólo se podrán concertar créditos para financiar programas inclui-
dos en los presupuestos de las entidades a que se refieren las fracciones
de la III a la VIII del artículo 29 de esta ley, que previamente
hayan sido aprobados por la Secretaría de Programación y Presu-
puesto (Art. 10, L.P.C.G.P.).
- Para la formulación del Proyecto del Presupuesto de Egresos de la
Federación, las entidades que deban quedar comprendidas en el mis-
mo, elaborarán sus anteproyectos de presupuesto con base en los
programas respectivos y los remitirán a la Secretaría de Programa-
ción y Presupuesto, de acuerdo con las normas, montos y plazos que
el Ejecutivo establezca por medio de esta Secretaría (Art. 17, L.P.
c.o.r.i.
- El Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación y el del
Departamento del Distrito Federal, deberán ser presentados opor-
tunamente al Presidente de la República, por la Secretaría de
Programación y Presupuesto, para ser enviados a la Cámara de Dipu-
tados a más tardar el día 21 de septiembre del año inmediato
anterior al que correspondan (Art. 20, L.P.C.G.P.).
- Las entidades a que se refieren las fracciones VI a VIII del ar-
tículo 29 , presentarán sus proyectos de presupuesto anuales y sus
modificaciones, en su caso, oportunamente a la Secretaría de Pro-
gramación y Presupuesto, para su aprobación. Los proyectos se
presentarán de acuerdo con las normas que el Ejecutivo Federal
establezca a través de dicha Secretaría (Art. 24, L.P.C.G.P.).
Como puede apreciarse, estas disposiciones contienen supuestos y limi-

tantes que enmarcan la actividad de la Secretaría de Programación y
Presupuesto relacionada con la elaboración del Presupuesto de Egresos.
La preparación del proyecto de presupuesto es una fase importante para
la programación presupuestaria del gasto público federal. Esta Secretaría
ha expedido un instructivo que contiene las normas y formatos que deben
utilizarse para elaborar el proyecto de presupuesto.
En la fase citada, la Secretaría de Programación y Presupuesto recibe

todos los antecedentes de las necesidades de gasto de las dependencias y
entidades, con el fin de estructurar en definitiva el proyecto del presu-
puesto. Respecto a la programación presupuestaria, el Lic. Miguel Rico
Ramírez, Subsecretario de Presupuesto, declaró recientemente: "Buscamos
que la programación-presupuestación no sea limitada por criterios finan-
cieros, sino que, por el contrario, la programación fije, en primera instancia,
las necesidades financieras. En otras palabras, conciliar lo deseable con lo
posible." 6
18. DEFINICIÓN, CLASIFICACIÓN Y FINES DEL GASTO PúBLICO
La fracción V del artículo 32 de la L.O.A.P.F. establece que la Se-

cretaría de Programación y Presupuesto es la encargada de formular el
programa del Gasto Público Federal, y el proyecto de Presupuesto de Egre-
sos de la Federación y del Departamento del Distrito Federal.
El Gasto Público Federal es la suma de erogaciones anuales del Go-
bierno Federal resultante de la planeación económica y social, sujeto a la
jerarquización de prioridades que determine el Ejecutivo Federal y con
la aprobación de la Cámara de Diputados.
Por lo general los gastos públicos tienden hacia un constante aumento,
derivado del de los precios y de las necesidades crecientes de la sociedad.
El gasto público, de acuerdo con su utilización, se puede clasificar en
gasto corriente y en gasto de inversión. El primero comprende todas las
erogaciones que realice el Estado, es decir, es el costo de la existencia y
funcionamiento del poder público. El gasto de inversión lo constituyen
todas aquellas erogaciones que el Estado realice para las obras públicas
y las construcciones directas. El gasto público responde a los fines de la
política general del Estado. La estructura del gasto público no es la misma
en un país donde el Estado es un simple gendarme vigilante de la libre
concurrencia de los particulares y de las fuerzas ciegas del mercado, a la
de un país donde el Estado interviene creciente y constantemente en los
procesos económicos de la nación. De cualquier forma, el Estado, a través
del gasto público, entrega a la comunidad una serie de bienes y servicios
con base en prioridades fijadas con -anterioridad.
En cualquier país del mundo, la economía general de una nación se ve
influida decisivamente por la estructura y los fines del gasto público. Del
examen de esta estructura y de estos fines es posible deducir los objetivos
políticos y sociales del Estado. Cada país tiene fines distintos, de acuerdo
6 Encomún, No. 3, la. quincena de octubre de 1978 (Publicación quincenal de
los empleados de la Secretaría de Programación y Presupuesto).
a las prioridades que determine. Por ejemplo, hay países que gastan más en
armamento que en obras de beneficio social.
Un Estado con mentalidad progresista se distingue cuando encauza el
gasto público a programas de desarrollo económico y social, a programas
de mejoramiento de la vivienda popular, a programas de seguridad so-
cial, etc.
En países como el nuestro, el gasto público se convierte en la principal
herramienta de política económica de que dispone el Estado para el
fomento y desarrollo de la economía nacional. El gasto público en países
sin suficiencia económica se convierte en un instrumento de planificación
y de administración. Además, el gasto público tiene un gran efecto multi-
plicador en la economía.
19. EFECTOS DEL GASTO PÚBLICO
El gasto público produce efectos en la economía que siempre se mani-

fiestan en la producción y el consumo. Por ejemplo, cuando el Estado
promueve la construcción de obras públicas, está estimulando directamente
el desarrollo económico. En casos como éste, en que el Estado eroga
fuertes cantidades de dinero, el crecimiento y la inversión dependen de
diversos factores económicos y sociales: salarios, precios, mercado interna-
cional, oportunidad del gasto, etc. Por lo general el gasto público no sólo
incrementa el producto nacional, sino que además incide en la generación
de empleo, con lo que aumenta el poder de compra. La parte del gasto
público destinada al pago de los "servicios personales", repercute también
en la economía, pues este tipo de erogaciones estimula el consumo y ge-
nera empleo.
No obstante el efecto positivo que tiene el gasto público en la economía
nacional, el Estado se encuentra con serias limitaciones para allegarse los
recursos que le son indispensables. Por lo general, no alcanza a cubrir
las necesidades sociales con los ingresos percibidos por impuestos, productos,
derechos y aprovechamientos, y con los precios y tarifas de los servicios
públicos y los bienes de las entidades paraestatales. Ante esta insuficiencia
de recursos el Estado tiene que recurrir a la deuda pública interna y externa.
20. CoMENTARIOS SOBRE EL GASTO PÚBLICO
Miguel Angel Dávila afirma que "El descuido del Gasto Corriente y
el ejercicio de las partidas hechas sin prever una posibilidad de ahorro,
obliga a que el Estado para cumplir con su propósito de redistribuir la
riqueza, recurra a la Deuda Pública, ya que el ingreso corriente no alcanza

a cubrir el Gasto de Inversión destinado a servicios públicos e institucio-
nales y a obras de beneficio colectivo, teniendo como consecuencia una
restricción de los hechos que procuran la elevación del nivel de vida de los
sectores populares". Afirma también que "Con objeto de tratar de evitar
las posibilidades de desperdicio y poder realizar una planeación de carácter
general de las finanzas públicas del país, así como ejercer un control de los
recursos del Estado, es necesaria la elevación de una estimación anticipada
de los egresos".
A continuación me permito transcribir algunos comentarios sobre el
gasto público que planteó Ramón Aguirre Velázquez en el I Congreso
Nacional de Presupuesto Público, celebrado en la ciudad de México en
1975: "En 10 que toca a la participación de la Hacienda Pública en su par-
ticularidad de egresos, el compromiso requiere y exige además, como
requisito inaplazable, que los recursos del Estado se manejen en forma
racional y eficiente, evitando su desperdicio, jerarquizando los gastos de
acuerdo con los lineamientos' de política trazados, y evitando los gastos
excesivos en tareas no afectas al planteamiento general de la economía.
En síntesis, es preciso efectuar constantes revisiones de los gastos públicos
a fin de que los resultados que se esperan de su manejo estén acordes
con las necesidades reales del país.
"De aquí surge el imperativo de la programación del gasto público
como algo necesario y urgente para el logro de los fines mencionados,
y su concreción en normas de acción que influirán en el juicio en la toma
de decisiones.
"La planificación puede entenderse como una técnica que pretende
precisar, con vistas a la utilización de los recursos disponibles, los objetivos
coherentes y prioritarios del desarrollo económico y social, determinando
los medios apropiados para alcanzar tales objetivos.
"En la planificación se requiere encontrar una respuesta que corrija
o sustituya 10 que la acción de las fuerzas del mercado no pueden propor-
cionar por sí solas. Su función es, por lo tanto, ofrecer criterios racionales
para la asignación de recursos en el sistema económico y social.
"El problema de la planificación económica y social está muy lejos de
ser meramente técnico. El proceso planificador entraña la voluntad de cam-
bio, pues se planifica para transformar la sociedad.
"Conforme el Estado ha ido asumiendo responsabilidades y actuando
como promotor del desarrollo económico y social del país, los instrumentos
que tiene a su alcance para influir en la actividad económica general, han
variado en su estructura y objetivos, al mismo tiempo que trata en todo
momento de adecuar su realidad histórica a los requerimientos que obliga
esa misma programación. .
"Una respuesta clara a esta actitud, la constituye la conformación del

instrumental presupuestario que facilita la racionalización del gasto y
del ingreso públicos. Con esto, el presupuesto se convierte en un conjun-
to de proyectos realizables en un futuro inmediato, con miras a coordinar
la acción del gobierno en su conjunto.
"Corresponde al presupuesto gubernamental, ser el instrumento directo
que tiene el Estado mexicano para influir sobre los diversos sectores econó-
micos, a fin de encauzarlos hacia las metas nacionales que se tienen
previstas.
"La técnica auxiliar para la elaboración de los presupuestos, es la
programación, ya que mediante la utilización de proyectos parciales, refe-
rentes a actividades estatales específicas, se logran metas precisas y se
complementan programas concretos.
"Es por eso que la técnica presupuestaria está encauzada a crear un
mecanismo acorde con las necesidades presentes de la estrategia del des-
arrollo económico-social, captando en todo momento los adelantos que en
esta materia han dado resultados positivos y considerando al mismo tiempo
las ideas prácticas y creativas de los que intervienen en los trabajos de
elaboración, ejecución, control y evaluación del presupuesto." 7
21. FORMULACIÓN DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO

DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN
En la segunda fase del proyecto de presupuesto, el Presidente de la

República lo presenta, para su discusión y aprobación, ante la Cámara
de Diputados, a más tardar el día 21 de septiembre de cada año.
La L.P.C.G.P. advierte que durante la discusión del proyecto en la
Cámara de Diputados, nadie tiene libertad para hacer gestiones escritas
o verbales ante la propia cámara o sus comisiones con el propósito de
modificar el proyecto del Ejecutivo. Establece además que la Cámara
de Diputados y sus comisiones pueden solicitar a la Secretaría de Progra-
mación y Presupuesto cualquier dato estadístico e información general que
pueda contribuir a una mejor comprensión de las proposiciones contenidas
en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. En cuanto a las
partidas, la L.P.C.G.P. establece que cuando se propugna el aumento o
la creación de partidas al proyecto de presupuesto, por la Cámara de Dipu-
tados o alguna de sus comisiones, debe agregarse la correspondiente ini-
ciativa de ingresos, si con esta proposición se altera el equilibrio presupuestal.
Una vez aprobado el proyecto de presupuesto con las modificaciones que
7 "Programaci6n del Gasto Público", agosto de 1975.
le haya hecho la Cámara de Diputados, el Presidente de la República debe

promulgar y publicar el decreto del presupuesto.
~2. LA SECRETARÍA DE PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTO

y LA INVERSIÓN PÚBLICA
La fracción VI del artículo 32 de la L.O.A.P.F. faculta a la Secretaría

de Programación y Presupuesto para planear, autorizar, coordinar, vigilar
y evaluar los programas de inversión pública de las dependencias de la
administración paraestatal. El gasto del Gobierno Federal por concepto
de inversión pública ocupa el mayor porcentaje del gasto total, por lo que
las políticas de inversión pública son esenciales en la estrategia económica
general del sector público.
Las políticas de planeación de la inversión pública son el resultado de
una compleja programación financiera realizada por miles de técnicos
en distintas ramas, quienes conjuntan los conocimientos teóricos y prácticos
que confrontados con las necesidades reales, dan como resultado todo un
programa de inversiones debidamente jerarquizados. En este programa
se presentan las obras a realizar y sus respectivos costos. Esta planeación
presupone importantes decisiones económicas en orden a atender con
criterio prioritario las inmensas necesidades de inversión.
La Secretaría de Programación y Presupuesto analiza los programas de
inversión en forma aislada, es decir, practica un estudio particular en cada
programa de inversión de cada Secretaría o Departamento de Estado
y de cada entidad de la Administración Pública paraestataL Estos pro~
gramas se examinan desde el principio, en virtud de que forman parte
del mecanismo de programación del gasto público. La Secretaría orienta los
distintos programas de inversión y los analiza tomando en cuenta su contri-
bución al empleo, al equilibrio y al desarrollo regional, a la integración
sectorial, a su impacto en la balanza de pagos, a la posibilidad de genera-
ción de divisas, a la productividad, etc.
Toda decisión en el proceso de la inversión pública es de orden po-
lítico, ya que las cuantiosas erogaciones en esta materia inciden favora-
blemente en los grupos sociales. Se pueden tomar decisiones en materia de
inversión para favorecer a grandes grupos marginados para fortalecer la
industria siderúrgica, petroquímica, para ampliar la infraestructura de carre-
teras y caminos, etc. La selección de los programas de inversión pública
afecta el orden financiero o económico y también a la sociedad en su
conjunto y a grupos humanos en particular.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAl 337
23. LA PLANIFICACIÓN DE LAS INVERSIONES

Y SU DESARROLLO EN MÉXICO
La tarea de planear las inversiones públicas en México era relativa-

mente sencilla hasta hace algunas décadas. Los recursos por invertir eran
pocos y la población mexicana no era mayor a los 30 millones de habi-
tantes. Actualmente, con una población aproximada de 67 millones de
habitantes y con un presupuesto cercano a un billón de pesos, la tarea
de planeación es sumamente compleja y difícil. Dentro del marco de eco-
nomía mixta que es característico de nuestro país y considerando la deuda
externa y las múltiples necesidades sociales, la tarea del Estado en materia
de planeación se ha convertido en uno de los retos técnicos, financieros y
políticos más difíciles para el Gobierno Federal. La Secretaría de Progra-
mación y Presupuesto es la primera dependencia en la historia de México
que tiene a su cargo la tarea de planear, autorizar y evaluar los grandes
programas de inversión pública.
El empleo creciente de fondos propios y de créditos internos y externos
para realizar las inversiones públicas determinaron que el Gobierno fuera
creando una serie de organismos encargados de la p1aneacián de las inver-
siones. Desafortunadamente, antes de 1946 no existía en el sector público
ningún organismo con facultades suficientes para establecer los lineamientos
en esta materia, pues estaban fragmentados en varios órganos de la ad-
ministración central. Esta situación propiciaba una duplicación de funcio-
nes y un descuido en muchos campos, lo que provocaba una creciente
desigualdad en el desarrollo regional y una excesiva concentración de la
inversión pública en ciertos centros del país.
Al iniciarse los años cincuentas, Nacional Financiera recibió el en-
cargo, por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de formu-
lar un diagnóstico y un balance de las inversiones en el país. Hasta esa
fecha nadie sabía en realidad cuál era el valor de las inversiones realizadas,
cómo era su distribución sectorial, y cuál era el papel que la inversión
nacional jugaba en el contexto del desarrollo. Todos estaban de acuerdo
en que ese papel era importante, pero que no podía medirse la magnitud
del esfuerzo, ni mucho menos examinarse las lagunas existentes y la orien-
tación que deberían tener en el futuro las acciones del Estado.
En relación al acuerdo del 29 de junio de 1959, por el cual se dispone
que las entidades del sector público elaboren su programa de inversiones
para 1960-1964, Wionczek destaca que este acuerdo establece los criterios
que rigen la programación de las inversiones y las modalidades que con-
viene observar en la preparación de los programas.
22
El acuerdo de referencia establece los siguientes lineamientos y direc-

trices generales:
"1. Acelerar el desarrollo económico y social del país;

11. Lograr, junto con la inversión privada, un incremento de la
producción que supere el aumento de la población nacional;
111. Obtener una mejoría en los niveles de vida de todos los mexi-
canos;
IV. Crear nuevas fuentes de ocupación para absorber el creciente
número de trabajadores y ampliar el mercado interno;
V. Corregir la desigual distribución del ingreso nacional entre la
población, para extender las oportunidades de progreso y bienes-
tar a grandes sectores nacionales;
VI. Conseguir el desenvolvimiento económico de las diversas re-
giones, estimulando preferentemente las zonas menos desarro-
lladas y aquéllas con abundancia de recursos naturales y muy
necesitadas de inversiones, como medio de alentar una mejor
distribución de la población con fines productivos;
VII. Fomentar las actividades y ramas económicas que más requiera
el país para su desarrollo equilibrado;
VIII. Alcanzar el progreso económico y social de México con esta-
bilidad monetaria;
IX. Fortalecer la balanza de pagos estimulando las exportaciones de
bienes y servicios y, cuando ello fuese posible, sustituyendo
importaciones por artículos de procedencia nacional." (D. O.
3D-Jun.-59. )
Por otra parte, los criterios que normarían la configuración de los

programas se sintetizan de la siguiente forma:
"l. Que las inversiones tengan una elevada productividad econó-

mica y social;
JI. Que independientemente de los rendimientos económicos de las
inversiones, se tome en cuenta también el número de habitantes
que se beneficiarán con las obras;
III. Que se comprenda no sólo la construcción de obras nuevas sino
en forma significativa la conservación y mantenimiento de las
obras existentes, para que éstas presten constantemente un ser-
vicio eficaz;
IV. Que se dé preferencia a la terminación de obras en proceso de
construcci6n;
V. Que se proyecten inversiones complementarias entre sí, a fin de

aprovechar al máximo los beneficios de las obras realizadas;
VI. Que dicho programa no se disperse innecesariamente en muchos
proyectos, ni se prolongue más de lo requerido su terminación;
por el contrario, que tienda a concentrarse en un menor nú-
mero de obras para que éstas comiencen a servir a plazo más
corto;
VII. Que no sólo se comprenda la construcción de obras principales)
sino también de obras secundarias o accesorias que sean funda-
mentales para poner aquéllas en servicio;
VIII. Que en el propio programa de inversiones se incluyan todos los
gastos previsibles, a fin de que las dependencias, organismos
y empresas, según el caso, no soliciten ulteriormente amplia-
ciones presupuestales, ni demanden financiamientos, ni realicen
gastos que, siendo por su naturaleza previsibles, no fueron to-
rnados en cuenta en su oportunidad." (D. O. 3-Jun.-59.)
Los mecanismos en las políticas de planeación de la inversión pública
que estuvieron en juego hasta 1966, tenían deficiencias: las autorizaciones
eran parciales, esto es, no comprendían todos los proyectos y programas
de las entidades del sector público, a pesar de 10 establecido en el Acuerdo
de 29 de junio de 1959. Las autorizaciones para el ejercicio de las inver-
siones no tenían caducidad. Esta situación permitía que las distintas de-
pendencias centrales del gobierno y las entidades paraestatales procuraran
acumular el máximo de autorizaciones para realizarlas conforme a múltiples
factores, no siempre económicos, ejerciéndose con ello una presión des-
medida sobre los recursos disponibles.
Mirma Wionczek que "la falta de coordinación entre la inversión y el
gasto corriente generaba que muchas obras realizadas no cuenten con
recursos para su operación: Hospitales carentes de equipos, escuelas sin
maestros) zonas de riego sin extensión agrícola y servicios de crédito,
son algunos ejemplos de las fallas más ostensibles que ocurrían en los
programas del sector público". Desde luego debe subrayarse que al no estar
anualizado el ejercicio de las inversiones, se impedía una asignación óptima
de los recursos financieros, se ocasionaba la recurreneia a fuentes de crédito
no siempre muy sanas y se obstaculizaba el control y la medici6n de sus
resultados.
24. LA SUB-C:OMISIÓN DE INVERSIÓN-FINANCIAMIENTO DE 1967
A causa de los problemas anteriores, en 1967 se constituyó la Sub-

Comisi6n de Inversión-Financiamiento. Esta Sub-Comisión estuvo integrada
en forma exclusiva por representantes de las Secretarías de Hacienda y

Crédito Público y de la Secretaría de la Presidencia, avocándose mediante
grupos de trabajo interdisciplinario al estudio de los programas de inver-
sión que formulaban las dependencias y entidades del sector público.
SegúnWionczek, esta Sub-Comisión luchó, entre otros objetivos, por
los siguientes:
"1. Anualizar el ejerCICIO de las inversiones públicas. Esto es, porque

las autorizaciones sólo tuvieran vigencia en el año que fueran ex-
pedidas y por lo mismo, sólo comprendieran el monto de recursos
susceptible de erogarse físicamente durante su vigencia.
2. Examinar en forma simultánea los proyectos y programas con su
financiamiento, asegurándose que cada inversión aprobada estu-
viera debidamente respaldada con los recursos necesarios y más
convenientes para su ejecución, dentro del manejo de la política
financiera del país.
3. Abrir un diálogo permanente entre los responsables de cada campo
particular de actividad del sector público y el organismo coordi-
nador, camino indispensable para el mejoramiento de los sistemas
de evaluación, análisis de los proyectos y programación de la in-
versión.
4. Facilitar la coordinación entre las distintas tareas, establecer cohe-
rencia entre los programas de los distintos sectores y lograr la
secuencia más adecuada en la realización de los programas para
multiplicar los beneficios del gasto."
Lo cierto es que esta sub-comisión superó muchos de los problemas

referidos al análisis y selección de los programas de inversión.
25. UNIDADES DE PROGRAMACIÓN EN 1971-1976
En los años de 1971 a 1976 se establecieron Unidades de Programa-

ción en los órganos de la Administración Pública encargados del estudio
y de la programación de las inversiones. Entre estas unidades y la Secre-
taría de la Presidencia se formalizó un nexo directo que favoreció el
surgimiento de comisiones coordinadoras y grupos de análisis para pro-
gramar sectoria1mente las inversiones. Entre estos grupos pueden señalarse,
la Comisión Coordinadora del Sector Agropecuario,· la Comisión Coordi-
nadora del Transporte, el grupo de análisis del sector educativo y el grupo
de análisis d,el sector salud.
A partir de las experiencias acumuladas se pensó en ampliar el círculo

de participación de la sub-comisión de inversión-financiamiento, mediante
la inclusión de técnicos de la Secretaría del Patrimonio Nacional con ob-
jeto de robustecer el sistema de planeación y tener mejores elementos de
análisis para la toma de decisiones.
Posteriormente se estableció la Comisión Coordinadora de la Política
Industrial del Sector Público que, junto con la sub-comisión de inversión-
financiamiento, trató de integrar los estudios de inversión desde una di-
mensión sectorial, en todos los aspectos de la política industrial del Sector
Público.
Una de las decisiones más trascendentales en la política de la planea-
ción de las inversiones públicas fue la creación de los Comités Promotores
del Desarrollo Socioeconómico de los Estados, a partir de 1971, en que se
creó el primero. En la actualidad existe un comité de este tipo en cada
una de las entidades federativas. En 1971, el Ejecutivo Federal propuso
a los Gobernadores de los Estados su participación para que conjuntamente
con la Administración Pública Federal elaboraran programas de inversión
en la totalidad de las entidades federativas. La creación de los comités dio
inicio a la nueva política de programar la inversión pública en las distintas
regiones de México. Para 1975 ya se encontraban integrados 31 comités
promotores, los que, actuando con fundamento en el acuerdo presidencial
del 29 de mayo de 1974, formulaban los programas anuales de inversión
pública con la participación de funcionarios federales, estatales, y muni-
cipales. En 1976 se elaboró por vez primera la propuesta de inversiones
públicas con proyecciones. a 1977, correspondiente a las 31 entidades
federativas del país. Para la elaboración de estas propuestas de inversión
pública se siguió una metodología única, que permitía la formulación coor-
dinada y simultánea de los programas estatales de inversión pública.
26. PROGRAMACIÓN DEL DESARROLLO REGIONAL
A partir de 1977 la Secretaría de Programación y Presupuesto, a través

de la Dirección General de Programación y .Operación Regional, es la
encargada de programar las obras de carácter económico y social tendientes
al mejoramiento del desarrollo de las zonas rurales del país. Estos progra-
mas tienen como objetivo a corto plazo beneficiar las regiones donde se
realizan las actividades de inversión, buscándose elevar su capacidad eco-
nómica. La coordinación de estos programas es responsabilidad de la
Secretaría de Programación y Presupuesto y de los Gobernadores de los
Estados, en las áreas de competencia establecidas por las leyes y los Con-
veníos Únicos de Coordinación. El decreto relativo a los Comités Promo-
tores del Desarrollo Socioeconómico, de fecha 11 de marzo de 1977,

establece la estructura y las bases para la existencia y funcionamiento de
estos comités.8
27. RESPONSABILIDAD DE LA SECRETARÍA DE PROGRAMACIÓN

y PRESUPUESTO EN LA EVALUACIÓN DEL GASTO PúBLICO
La evaluación que realice la Secretaría de Programación y Presupuesto

tiene como objetivo medir la eficacia y eficiencia en la aplicación del
gasto público con el fin de apreciar sus efectos antes, durante y después
que se hayan realizado las erogaciones, permitiendo la continuidad del
proceso presupuestario. La evaluación debe estar referida a la aplicación
y a los efectos causados por los recursos que se destinaron a los programas.
Por lo general, se analizan los siguientes efectos:
PRIMERo.-Efectos sociales, como son el abatimiento del analfabetismo

o incremento de la seguridad social.
SEGUNDO.-Efectos económicos, es decir, los que repercuten sobre la
producción de bienes y servicios, el nivel de empleo, el nivel de precios, etc.
TERCERo.-Efectos monetarios, es decir, los que influyen en el circu-
lante monetario y en la balanza de capitales, y
CUARTo.-Efectos financieros, que se determinan en función directa
del déficit del sector público y de la deuda pública externa e interna.
Podemos llamar evaluación a aquella parte del proceso administrativo

que mediante criterios multidisciplinarios analiza sistemáticamente la efi-
ciencia y eficacia de los programas del Gobierno Federal, en función del
grado de consecución de los objetivos y políticas contenidos en los planes
de desarrollo, y del uso racional de los recursos, con el fin de realimentar
dicho proceso.
La evaluación del gasto público va íntimamente ligada con los contro-
les sobre el gasto que aplica la Secretaría, pues prácticamente la evaluación
y el control presupuestario forman parte del mismo proceso de medición
de la eficiencia y eficacia del gasto público.
. Esta fase del proceso presupuestario permite la toma de decisiones en
orden a fijar medidas correctivas con objeto de c¡ue en ningún momento
8 Vid supra cap. 22 donde se expone detalladamente el funcionamiento de los

Comités Promotores del Desarrollo Socioeconómico y el contenido y forma de los Con-
venios Unicos de Coordinación.
del proceso presupuestario se desvíe el gasto del destino original y de los

efectos buscados. La evaluación se propone racionalizar y optimizar el gasto
público.
No es posible establecer un sistema de evaluación presupuestal sin que
previamente se definan las bases sobre las cuales la evaluación va a reali-
zarse. Estas bases son: ámbito, niveles, la metodología que se va a adoptar,
la organización del aparato administrativo que va a realizarla, los distintos
criterios que van a emplearse, el nivel de los funcionarios que va a eva-
luar, etc.
La doctora Rosa Luz Alegría, Subsecretaria de Evaluación, se refirió
recientemente a la tarea de evaluación:
"Considero que uno de los principales problemas que enfrenta la tarea
de evaluación es que casi siempre se la entiende como sinónimo de examen,
como una tarea eminentemente judicial o fiscalizadora, 'y lejos estamos de
concebirla de esta manera; pensamos que la evaluación es una toma de con-
ciencia, para tener siempre presente cómo estamos avanzando en el camino
que nosotros mismos nos hemos trazado, para alcanzar las metas que
juntos hemos definido. Todavía hay quien piensa que la evaluación es un
proceso a posteriori; esto nos puede proporcionar algunas luces, pero emi-
nentemente no es la concepción que nosotros tratamos de difundir; la
evaluación permanente, como proceso de toma de conciencia crítica, para
poder, en todo momento, saber si vamos bien o no, qué tan bien estamos
haciendo las cosas para alcanzar lo que queremos y si su efecto es per-
durable."
Manifestó la Dra. Alegría que para actuar con racionalidad, "razonada
y razonablemente, necesitamos disponer de información, de información
suficiente, confiable y oportuna para actuar y decidir de la mejor manera.
Desafortunadamente, tenemos deficiencias en nuestros sistemas de infor-
mación; a veces tenemos muchos datos, mucha información, pero irrele-
vante; en ocasiones, no se obtiene oportunamente. Y si la información
es suficiente y oportuna, pero no confiable, también ocasiona problemas.
"Así, el Sistema Nacional de Información es la articulación de todos
los subsistemas que existen dentro del país, es decir, cada sector tiene su
propio subsistema de información, de estadística, pero todo esto, en su con-
junto, debe conformar un sistema orgánico de información. Esta informa-
ción que se obtiene nos sirve a su vez para procesarla, presentarla y hacer
análisis de correlación para diferentes propósitos." 9
Il Revista Tiempo, 3 de julio de 1978, NÚDl.1887, pp. 8, 9.

28. NIVELES DE EVALUACIÓN DEL GASTO PúBLICO
En el Primer Congreso de Presupuesto Público, celebrado en la ciu-

dad de México en 1975, Víctor Manuel Varela afirmó que "Las decisiones
y acciones correspondientes a las distintas fases del proceso presupuestario se
producen dentro de ciertos ámbitos y niveles interrelacionados con carac-
terísticas propias, que condicionan y determinan la evaluación. A este
efecto se han determinado dos grandes áreas de estudio de aplicación en la
evaluación:
"El nivel macro que analiza el comportamiento de las variables eco-
nómicas y administrativas establecidas en los presupuestos correspondientes
a los ámbitos, global, sectorial y regional.
"El nivel micro que está relacionado con los programas institucionales
a través de los cuales se ejecuta la acción del gobierno, así como con el
análisis de las variables administrativas de dichas instituciones."
La evaluación micro, por otra parte, resulta de la conjugación de cri-
terios multidisciplinarios que implica la diversidad de proyectos aprobados,
utilizando técnicas como el costo, la estadística, la evaluación de proyectos,
así como el análisis de las estructuras orgánicas de las unidades ejecutoras
y la forma en que se dirige la institución.
Las técnicas de análisis conocidas se basan en el flujo de información
que proporcionan los sistemas contables y que constituyen un auxiliar de la
evaluación sobre los fenómenos físicos-financieros, y los sistemas estadísticos
que complementan cualitativamente los sistemas de información sobre
cualquier tipo de fenómeno dependiendo de la oportunidad y los costos
aceptables.
Los coordinadores de sector son responsables -de acuerdo con el ar-
tículo 51 de la L.O.A.P.F.- de ejercer continuamente una política de
evaluación en su sector de actividad.
Las entidades agrupadas bajo un sector de actividad deben contar con
su propia unidad de evaluación y son responsables de evaluar permanen-
temente la actividad de sus programas específicos, coadyuvando con ello
a la evaluación en su sector de actividades y a la que en última instancia
realice la Secretaria de Programación y Presupuesto.
29. ASPECTOS TEÓRICOS DEL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS
He dejado para el final de este capítulo los aspectos teóricos del Pre-
supuesto por Programas y su implementación. El material que se presenta
en los dos siguientes puntos fue tomado de la revista Encomún (oct. 1978)
y su autor es el Lic. Manuel Anguiano Cabrera, actual funcionario de la

Dirección General de Egresos. Cabe destacar que este trabajo fue original-
mente presentado en el Primer Seminario sobre Programación y Reforma
Administrativa y constituye una excelente síntesis sobre el tema.
1. Concepto. El Presupuesto por Programas es un instrumento de
control en cualquier sistema político, pero para que funcione adecuada-
. mente, es necesario que se tenga claridad y precisión en los métodos de
trabajo, cambio de mentalidad, orden en el desempeño de las actividades
y decisión política. Si no se conjugan estos componentes difícilmente se
dejará de pensar en forma tradicional.
El Presupuesto por Programas es un plan de trabajo y un instrumento
de realizaciones del gobierno, que formando parte de uno más amplio
(normalmente de mediano y largo plazo), especifica los programas y pro-
yectos concretos que deben llevarse a cabo durante una gestión financiera,
sus costos y objetivos, así como la parte que de los mismos deberá cum-
plirse, durante el periodo fiscal. Permite interrelacionar y coordinar las
metas a largo, mediano y corto plazo, dentro de un esquema armónico
de programas específicos, cuyos costos pueden evaluarse unitariamente y su
cumplimiento está a cargo de una unidad ejecutora definida.
2. Objetivos:
- Modificar el sistema tradicional de presupuesto (el cual dedica
primordial atención a la revisión y autorización contable y finan-
ciera de los recursos), para transformarlo en un sistema de control
integral, que además de manejar aspectos del tradicional ponga es-
pecial énfasis en la eficiencia del gasto.
- Convertir al presupuesto del Sector Público en un instrumento de
ejecución de la política económica, de programación, de adminis-
tración, de liga con la elaboración de planes de acción y la asigna-
ción de recursos para el cumplimiento de los mismos.
- Lograr que los programas sectoriales e institucionales, se formulen
en función de las políticas y objetivos nacionales y no circunscribirse
al cumplimiento de las funciones encomendadas a cada entidad.
- Pretender permanentemente que al formular el presupuesto, se dé
primordial importancia, no a las adquisiciones listadas en determi-
nadas partidas, sino a las realizaciones que habrán de lograrse con
ellas, a los costos unitarios y totales que representarán y a la desig-
nación de los responsables de ejecutarlas.
- Propiciar el desarrollo de un sistema integral de información que
proporcione elementos de juicio suficientes para evaluar los benefi-
cios o repercusiones de .un gasto determinado y facilitar por tanto,
la toma de decisiones.
3. Categorías programáticas
Un sistema de Presupuesto por Programas está integrado por un con-
junto de categorías, en virtud de las cuales se distribuyen los recursos para
alcanzar las metas programadas. Estas categorías conceptuales deben ser
definidas en una nomenclatura uniforme en la que se base técnicamente
la programación del presupuesto.
Las categorías programáticas recomendadas por la Organización de
las Naciones Unidas y generalmente aceptadas, establecen una primera
división de las actividades del Estado de acuerdo a la función que desarro-
lla, es decir: educación, salud, transportes, industria, etc.
Dentro de cada función se separan, por las características propias de
cada una de ellas, dos clases de programas: los de inversión y los de opera-
ción, los que a su vez pueden dividirse en básicos, de apoyo y adminis-
tración.
En caso de que los programas requieran, dada su amplitud y comple-
jidad una mayor desagregación de funciones, sin que se trate de proyectos
específicos, sino más bien de un agrupamiento de los que tengan carac-
terísticas homogéneas, se pueden abrir subprogramas.
Con objeto de identificar fácilmente los componentes de los programas
o subprogramas de inversión y de operación, se ha dado una nomenclatura
distinta en cada caso. De esta manera los programas de operación se abren
en actividades y éstas en tareas y los de inversión se abren en proyectos,
obras y trabajo.
30. LA IMPLANTACIÓN DEL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS

EN EL SECTOR PúBLICO FEDERAL
1. Antecedentes generales hasta 1975

La necesidad de utilizar los recursos con que cuenta el Estado en una
forma más racional y eficiente, hizo imprescindible el estudio y la aplicación
posterior de nuevas técnicas presupuestarias, por lo que en el año de 1975,
se procedió a revisar el sistema presupuestal que se utilizaba tradicional-
mente y se llevaron a cabo reformas y adecuaciones, iniciándose así la
preparación de la primera etapa de implantación del Presupuesto por
Programas.
2. Presupuesto con orientación programática para 1976

La estrategia adoptada no contempló la implantación del Presupuesto
por Programas ni en fonna paralela con el presupuesto tradicional ni en
forma piloto como estaba previsto en el plan de trabajo original; ya que
se tomó la decisión de suprimir el presupuesto tradicional, puesto que con

ello se obligaba al Sector Público a otorgar la debida importancia al nuevo
sistema. Se ideó, Como parte de esta nueva estrategia, relacionar la estruc-
tura programática con la organización administrativa, identificando los
programas de los ramos, con las Secretarías, Subsecretarías y Oficialías
Mayores, y los subprogramas con las Direcciones Generales. En el caso
de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participación Estatal
controlados presupuestalmente, se identificaron los programas con las
Direcciones Generales y los niveles inmediatos subsiguientes con subpro-
gramas.
3. Presupuesto Programático de 1977

A) Lineamientos para la formulación
La primera fase de implantación del Presupuesto por Programas per-
mitió detectar una serie de problemas relacionados con la operación de un
sistema de esta naturaleza. La realización del diagnóstico del Presupuesto
de 1976 mostró claramente los avances reales de esta primera etapa y con
base en estos resultados se iniciaron los trabajos para la formulación del
Presupuesto de 1977.
Tanto los documentos presupuestarios como los procedimientos utili-
zados en cada una de las fases del ciclo presupuestario, fueron objeto de
un análisis crítico, de tal manera que respondieran a las necesidades y
requerimientos del Presupuesto de 1977, ajustándose de esta forma a los
objetivos y metas determinados para esta segunda etapa de implantación
del Presupuesto por Programas.
Siguiendo la experiencia del año anterior, se establecieron nueve grupos
de trabajo interdisciplinario, en función de las áreas especificas de trabajo
que comprende todo el ciclo presupuestario y que responden a las necesi-
dades derivadas de las modalidades que se dieron al Presupuesto.
El funcionamiento de los grupos produjo una serie de resultados que
sustancialmente modificaron y ajustaron en algunos casos la presentación,
estructura, operación y manejo del Presupuesto de 1977 yen otros se crearon
nuevos mecanismos acordes con esta etapa de implantación del Presupuesto
por Programas.
Se logró que los ramos y organismos elaboraran una sola vez y con un
mismo criterio toda la información relacionada con sus erogaciones para
1977· Yen cuanto a las entidades que eran indispensables de la programación
global, recibieron simultáneamente la información que les era útil para
cumplir con sus funciones, lo cual se reflejó en un mejor entendimiento y
coordinación para la formulación e integración del Presupuesto de Egresos
de la Federación.
Como parte del esquema de trabajo para la formulación del Presupuesto

se desarrolló una serie de cursos de Capacitación en Presupuesto por Pro-
gramas dentro de la Dirección General de Egresos y algunas dependencias
de la Subsecretaría, así como seminarios y asesorías a las entidades del Sector
Público que los solicitaron.
B) Mecanismos de ejecución, control y evaluación

- Gobierno Federal
En relación a la ejecución y el control en las entidades del Gobierno
Federal se continuaron perfeccionando los procedimientos y los documentos
presupuestarios y con la aprobación de la nueva legislación en materia de
Gasto Público, la sectorialización y la organización administrativa que entró
en vigor en enero de 1977, hubo necesidad de revisar estos procedimientos
y hacerles modificaciones más profundas, de tal manera que el ejercicio del
gasto público se fundamentara y apoyara en la descentralización, la confianza
y la corresponsabilidad, ya que la oportuna y eficaz realización de los
Programas del Gobierno Federal requería de un mecanismo de ejercicio
presupuestario ágil y dinámico. Con este objeto, la Subsecretaría de Pre-
supuesto, a través de la Dirección General de Egresos, determinó delinear
una política de liberación de la tramitación previa de autorización y registro
de documentos, tales como: contratos, subpresupuestos, pedidos y otros,
autorizando la ejecución del presupuesto, a nivel de Subprograma, consi-
derando que este es el nivel programático adecuado para cuantificar metas,
fijar objetivos y facilitar la realización de los programas, con lo cual se
concedió libertad al Ramo para utilizar algunos de sus fondos en razón
a sus necesidades.
- Organismos y empresas
En lo que se refiere al control presupuestario de organismos, se inició,
en 1977, una segunda etapa en la que el control del ejercicio no descansara
únicamente en la información derivada del flujo de efectivo, sino en la que
origine el sistema a base de movimientos devengados, que se está operando.
Esto permitirá contar con mayores posibilidades de conocer y analizar los
costos de los programas.
Además, no será necesario que los organismos efectúen depósito en la
Tesorería de la Federación de sus propios ingresos, ya que éstos, por una
parte ofrecían información poco confiable en cuanto al destino del gasto,
y por la otra, presentaban obstáculos frecuentes a la agilidad financiera de
los mismos.
Evaluación. En lo relativo a esta fase del ciclo presupuestario, la nueva
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, establece que las
entidades del Sector Público tienen la obligación de crear unidades de eva-

luación, las cuales recibirán lineamientos de la Secretaría de Programación
y Presupuesto a través de la Subsecretaría de Evaluación; esto significa
que los intentos realizados en 1976 se continúan en forma más intensa y el
sistema que se tenía formulado, está siendo revisado y complementado
de acuerdo a los. nuevos ordenamientos legales que entraron en vigor en
1977.
4. Presupuesto programático de 1978

A) Descripción del proceso de programaci6n-presupuestación
implementado
a) Aspectos normativos
La filosofía política y económica del presente régimen, señala los linea-
mientos generales para orientar las acciones, tanto del Sector Público como
del resto de los sectores, a fin de que los esfuerzos y la aplicación de los
recursos con que cuenta el país, se canalicen hacia el logro de los objetivos
y metas nacionales señaladas en el Plan Nacional de Desarrollo 1978-82.
Dentro del Sector Público, se iniciaron en 1977 una serie de activi-
dades tendientes a lograr la vinculación entre Programas y Presupuestos,
ya que esto constituye un paso fundamental en la estrategia del Proceso de
Programación-Presupuestación, que asegura el mejor uso de los recursos
y sienta las bases para que la elaboración de Programas, la Formulaci6n
del Presupuesto y la Evaluación de los Resultados se constituyan en fases de
un mismo proceso.
Siguiendo un orden metodológico (que en la práctica sufrió modifica-
ciones), se inició la elaboración de un modelo de desarrollo que traduce
los propósitos del plan, dándoles dimensión, en el tiempo y el espacio,
define la política macroeconómica y especifica, las estrategias e instrumen-
tos de mediano y largo plazo. Para aglutinar objetivos y metas específicas,
se definió una política sectorial global que sirvió de marco para elaborar la
política de cada uno de los sectores económicos, en los cuales se definen
más claramente las participaciones, compromisos y responsabilidades de las
entidades dentro del proceso general de Programación y Presupuestaci6n
del Sector Público para el periodo 1978-82.
b) Aspectos Operativos
Tomando corno marco genérico los señalamientos anteriores se plante6
el logro de dos metas principales:
- La forrnulacíén de un Programa Quinquenal de Gobierno 1978-82,
que incluyera las líneas de Poütica Sectorial y del Gasto Público.
- La traducción de dicho Programa Quinquenal en programas y pre-

supuesto anuales del Sector Público.
Para conseguir estos propósitos fue necesario diseñar un mecanismo

operativo que permitiera coordinar todos los esfuerzos que las dependencias
responsables de programar y presupuestar venían desarrollando y lograr la
congruencia entre uno y otro proceso.
Los trabajos se llevaron a cabo operando en dos niveles, uno interno
(SPP) y otro externo con el resto de las entidades del Sector Público
Federal.
En el interno se formaron cuatro grupos de coordinación:
- Grupo interno (GI)
- Grupo de Programación Sectorial (GPS)
- Grupos Especiales de Trabajo (GET)
- Grupos de Trabajo Sectorial (GTS)
El Grupo Interno (GI) se integró con los responsables del más alto
nivel dentro de la Secretaría de Programación y Presupuesto, el Secretario,
los Subsecretarios, el Coordinador General del Sistema Nacional de Infor-
mación, los asesores del Secretario y los miembros integrantes del GPS. Su
función es orientar las labores que realicen los demás grupos y evaluar
los avances y resultados.
El Grupo de Programación Sectorial (GPS) es un cuerpo colegiado
integrado por los Directores Generales de Programación, Inversiones PÚ-
blicas, Egresos y Análisis para la Evaluación, cuyas funciones principa-
les son: .
Conocer, discutir y acordar todos los documentos y propuestas rela-
tivos a los procedimientos y mecanismos internos (SPP) de control, coor-
dinación y vigilancia del proceso de programación-presupuestación.
Conocer, discutir y acordar todos los documentos y propuestas que la
Secretaría de Programación y Presupuesto plantee a las entidades del Sec-
tor Público, referentes al proceso de Programación-Presupuestación.
Convenir con los Coordinadores de cada sector, las políticas sectoriales,
el Programa Quinquenal 1978-82 Y los programas y presupuestos anuales.
Los Grupos Especiales de Trabajo (GET), de apoyo al CPS y se cons-
tituye con Subdirectores de las mismas Direcciones que integran el GPS,
realiza tareas específicas señaladas por éste y todos los documentos que los
GET elabore o discuta deben ser acordados en su seno antes de ser envia-
dos al GPS.
Los Grupos de Trabajo Sectorial (GTS), grupos de trabajo integrados
con cuatro personas del más alto nivel posible de las áreas administrativas
relacionadas con los sectores de Programación, uno por cada una de las
Direcciones Generales mencionadas (Programación, Egresos, Inversiones
Públicas y Análisis para la Evaluación).
Los GTS tienen en su respectivo sector las mismas funciones que el
GPS, salvo el diseño de propuestas de enlace y coordinación con otras
áreas de la Secretaría de Programación y Presupuesto.
Se formaron 12 de estos grupos, uno por cada sector de Programación
(once específicos y uno para las entidades no asignables por sector), res-
ponsables del análisis de los documentos de diagnóstico, pronóstico, política
sectorial, estructura programática, avance metodológico del presupuesto y
compatibilización, ajuste y enlace entre el Programa Quinquenal 1978-82
y los programas y presupuestos para 1978.
Por lo que respecta al nivel externo que representa al resto del Sector
Público y tiene una importante intervención en el proceso de programación-
presupuestación tanto sectorial como institucional, se formó un solo tipo de
grupo, denominado interinstitucional de Programación Sectorial.
Los GIPS integrados, por una parte con miembros de los GTS de la
Secretaría de Programación y Presupuesto y por la otra con representantes
de las entidades del Sector Público Federal que fungen como coordina-
doras de sector, para efectos de coordinación interna de los grupos; existe
un responsable del funcionamiento de dichos grupos por cada sector y
según la etapa del proceso corresponderá la coordinación al titular de la
dependencia en quien recaiga por Ley la función correspondiente. (Ejem-
plo, la etapa de programación, la coordinará la Dirección General de
Programación, la de presupuesto será responsabilidad de la D.G.E.)
En el caso de las entidades, dicha función recae en los representantes
de las cabezas sectoriales administrativas, ya que de esta manera asumen el
compromiso de coordinar la programación interna de las entidades que
estén dentro del universo que les fue definido al constituirlas como tales.
Estos grupos son responsables de la elaboración de las políticas, el
diagnóstico, pronóstico sectoriales y de la formulación del Programa Quin-
quenal 1978-82 y los programas y presupuestos anuales.
B) Avances logrados en programación sectorial

A partir de 1977 se dieron una serie de cambios en la estructura legal,
administrativa y técnica del Sector Público, que tuvieron fuerte incidencia
en el manejo del Gasto Público. En lo referente a la Programación Sec-
torial se logró lo siguiente:
Se hizo un intento de diagnóstico y pronóstico sectorial, que permitió,
en. el primer caso, conocer en términos muy generales la problemática
real de cada uno de los sectores y proporcion6 elementos para una mejor
interpretación cuantitativa y cualitativa de los aspectos más relevantes de

su actividad. En el segundo, fue posible comparar la imagen futura sec-
torial, con la imagen objetivo de largo plazo, de cuyo contraste se derivó
la forma e intensidad de los cambios a promover para alcanzar los obje-
tivos y metas nacionales que se ha propuesto consolidar el presente régimen.
El análisis e interpretación del diagnóstico y pronóstico permitió de-
linear las políticas sectoriales, en las cuales se especifican las estrategias e
instrumentos, se definen los objetivos y se cuantifican las metas, se deter-
minan los programas y proyectos enfocándolos a la solución de problemas
prioritarios.
Se formularon e integraron los programas quinquenales y anuales de
los sectores, y el global de Sector Público.
Se formó también un grupo de análisis de interrelación Sectorial para
detectar incompatibilidades y duplicaciones y lograr congruencia entre las
estrategias, los objetivos y las metas. Los logros fueron parciales, pero se
dieron las bases para consolidar esta actividad en los próximos años.
Se desarrolló un sistema de jerarquización de asignaciones, a base de
criterios distintos a los financieros, los cuales permitieron captar los nexos
de los programas con las orientaciones de la política económica y social
delineada en la filosofía política presidencial.
Se elaboró un catálogo de Bienes y Servicios que produce el Sector
Público, clasificados y codificados con una clave numérica para su control
y uso adecuado en la programación y presupuestación.
Se establecieron grupos de trabajo en los diferentes niveles de la SPP
y se logró una comunicación más directa con las entidades a través de los
GIPS (Grupos Interinstitucionales de Programación Sectorial).
Se logró la apertura de programas sectoriales de Ciencia y Tecnología,
con lo cual se sentaron las bases para un ejercicio y control más adecuado
del gasto dedicado a estas actividades en los próximos años.
Se estableció una sectorialización económica más adecuada, en la cual
se aglutinó a un universo mayor de entidades, sujetas o no, al control
presupuestal,
C) Avances logrados en presupuestacion
Formulaci6n e integración del presupuesto

Se elaboraron los formatos e instructivos para la captaci6n del Presu-
puesto Anual Institucional 1978 y del Programa Quinquenal 1978-82.
Se logró el desarrollo de metodologías de análisis de los anteproyectos,
que permitieron una mayor racionalización en la asignación de recursos
y en la jerarquísaeíén de programas y proyectos.
Se lograron avances importantes en la vinculación de Programa y

Presupuesto, que permitirán armonizar los programas presupuestarios ins-
titucionales con las acciones de largo y mediano plazo del Sector Público
y de los Sectores Privado y Social.
Se logró una mayor congruencia entre objetivos y metas del Sector
Público Federal, adecuados a los recursos de que dispone.
Se presentaron a la H. Cámara de Diputados dos documentos princi-
pales: El Presupuesto Programático, que contiene el detalle de Programas.
Subprogramas, Objetivos, Metas y Costos, por Sectores, Subsectores e
Instituciones, y el Analítico de Partidas, que desglosa los gastos en partidas
específicas por Sectores, Subsectores, Programas y Subprogramas a nivel
institucional, para efectos del control financiero y contable de los recursos.
Para apoyar actividades colaterales se formaron grupos de estudio que
analizaron problemas específicos relacionados con la Programación y
Presupuestación:
Se integró un grupo para la fijación de montos sectoriales de gasto
para 1982. Debido a que no se dispuso de la información oportuna y
adecuada, los resultados que se obtuvieron fueron parciales y poco con-
fiables.
31. IMPULSO DE LA SECRETARÍA DE PROGRAMACIÓN y PRESUPUESTO

A LA DES CONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA
El 16 de enero de 1978 fue publicado en el Diario Oficial de la Fe-

deración un acuerdo del Presidente de la República por el cual ordenaba
a la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas formular el
Programa Nacional de Desconcentración Territorial de la Administración
Pública Federal, con la participación que pudiera corresponder a la Se-
cretaría de Programación y Presupuesto y a la Coordinación General de
Estudios Administrativos de la Presidencia de la República. El acuerdo
fue expedido con fundamento en la fracción I del artículo 89 de la Cons-
titución Política de los Estados Unidos Mexicanos y con apoyo en los
artículos 37 fracciones 1 y II de la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal, en las fracciones IlI, IV, VI y VII del artículo 3'1 de la
Ley General de Asentamientos Humanos, y en los artículos 28 y 29 de
la Ley General de Bienes Nacionales. •
La Secretaría de Programación y Presupuesto, siguiendo los lineamien-
tos y las políticas del acuerdo de desconcentración territorial de la Admi-
nistración Pública federal, inició los estudios tendientes a desconcentrar
importantes asuntos de trámite y facultades de decisión en órganos que le
23
estuvieran jerárquicamente subordinados, persiguiendo cumplir con la inten-

ción del Ejecutivo Federal de fortalecer nuestro federalismo.
La L.O.A.P.F. incorporó en su estructura jurídica la figura de la des-
concentración administrativa, como resultado del proceso de reforma ad-
ministrativa y como inquietud del Primer Magistrado de la nación. Este
principio jurídico de derecho público para la organización de órganos
centrales posibilita que las dependencias y entidades de la Administración
Pública cumplan sus políticas con mayor eficacia y contribuyan a una
administración más racional, justa y eficiente. (Vid supra capítulo del
artículo 17.)
La abrogada Ley de Secretarías y Departamentos de Estado no incluía
en forma expresa la figura jurídica de la desconcentración administrativa,
ni tampoco en regímenes anteriores se había elaborado una doctrina uni-
taria en un programa definido en materia de desconcentración adminis-
trativa.
La Secretaría de Programación y Presupuesto, al elaborar los estudios
en materia de desconcentración, pretendió no sólo cuidar los aspectos
constitucionales de la organización administrativa de sus órganos descon-
centrados, sino también perfeccionar los instrumentos técnicos y legales
que permitan una desconcentración más completa y congruente con sus
atribuciones y ajustada a las grandes políticas del Ejecutivo Federal. El
licenciado Ricardo García Sáinz, ex-Secretario de esta dependencia, ha
puntualizado en repetidas ocasiones la importancia de fortalecer el fede-
ralismo. Por eso la Secretaría consideró que uno de los caminos más
adecuados para ello consistía precisamente en estructurar una desconcen-
tración de la dependencia que coadyuvara con el desarrollo regional de
todas las entidades federativas del país.
32. Los CoNVENIOS UNICOS DE CoORDINACIÓN
La excesiva centralización de actividades, tanto político-auministrativas,

como económicas y sociales, ha contribuido a acentuar los desequilibrios
regionales que se han venido acumulando a través del tiempo. Fortalecer
económicamente a los estados y asegurar su independencia política es ro-
bustecer la estructura federal del Estado mexicano y vencer día a día los
graves problemas regionales. La desconcentración de la Secretaría es nece-
saria para coordinar los nuevos programas del gobierno federal de apoyo
al desarrollo económico y social de las entidades federativas. Precisamente
uno de los programas más importantes lo constituye los Convenios Unicos
de Coordinación que, con fundamento en el artículo 22 de la L.O.A.P.F.,
celebran el Ejecutivo Federal y los Gobernadores de los Estados (vid supra
capítulo de! artículo 22). Asimismo existen los programas de Inversiones

para el Desarrollo Rural (PIDER) Y funcionan en cada una de las en-
tidades federativas los Comités Promotores del Desarrollo Socioeconómico
(COPRODES) .
La concertación de los esfuerzos de los Estados y Municipios de México
con los esfuerzos del Ejecutivo Federal traerá como resultado la auténtica
existencia jurídica y de hecho del federalismo.
Los Convenios Unicos de Coordinación (CUC) y e! Programa de
Inversiones para el Desarrollo Rural (PIDER) son instrumentos decisivos
para convertir en hechos las políticas del Presidente de la República y para
promover el desarrollo equilibrado de las diversas regiones del país. El
avance de los Convenios de Coordinación y los Programas de Inversiones
para el Desarrollo Rural son un hecho. Los montos presupuestados para
los CUC y PIDER en 1979 registraron incrementos del 4.5% y 37%,
respectivamente. Para los CUC, la inversión total convenida es de 11,845
millones de pesos, de los cuales la aportación federal directa es de 7,327 mi-
llones de pesos. Para los Programas PIDER la inversión total asciende a
7,204 millones de pesos.
Durante 1979 se van a incorporar al PIDER otras 13 micro-regiones
a las 106 ya existentes, por lo que se atenderán 119 micro-regiones en el
territorio nacional. En conjunto, las regiones comprenden una extensión
de 958 mil kilómetros cuadrados e incluyen a una población aproximada de
6.3 millones de habitantes.
No sería posible pensar en un pleno éxito de los CUC Y los PIDER
sin la intervención de los órganos desconcentradoss de la Secretaría de
Programación y Presupuesto.
33. ACUERDO QUE DETERMINA LA CREACIÓN DE LAS DELEGACIONES

REGIONALES DE LA SECRETARÍA DE PROGRAMACIÓN
y PRESUPUESTO
Por otra parte, el 21 de diciembre de 1978 el licenciado Ricardo GarcÍa

Sáinz, entonces secretario de Programación y Presupuesto, expidió un acuerdo
que establece las normas generales de organización y funcionamiento de las
Delegaciones Regionales de la Secretaría de Programación y Presupuesto
y fue publicado en e! Diario Oficial de la Federación el 26 de diciembre
del mismo mes y año.
Este acuerdo se fundamentó en el artículo 15 de la L.O.A.P.F., ar-
tículos 49 y 31 del Reglamento Interior de esta Secretaría, y en el decreto
presidencial -publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de
agosto de 1978- por el que se crearon diversas unidades administrativas
dependientes de la propia Secretaría.
Dada la gran importancia de este acuerdo, consideramos oportuno

destacar los motivos, mecanismos y fines que persigue el programa de des-
concentración de esta dependencia. El considerando del acuerdo estima
"que una eficiente promoción del desarrollo económico y social del país
presupone la instrumentación congruente y oportuna de planes y programa"
a nivel regional, que siendo acordes con los objetivos y prioridades na-
cionales contemplen la problemática, necesidades y características pecu-
liares de cada región, a fin de que la canalización de los recursos federales
destinados al efecto se lleve a cabo de una manera más racional para
obtener de ellos el óptimo beneficio y aprovechamiento sirviendo lo anterior
al mismo tiempo como un instrumento que permita armonizar y con-
juntar las políticas de un desarrollo más equilibrado;
"Que es preocupación del Ejecutivo Federal convertir a la Adminis-
tración Pública en un instrumento moderno y eficiente que propicie la
orientación y el estímulo del desarrollo y proporcione los recursos a los obje-
tivos y metas que han sido fijados, razón por la cual dentro de la estruc-
tura administrativa de la Secretaría de Programación y Presupuesto se
prevé en su Reglamento Interior el establecimiento de delegaciones regio-
nales en el número, lugares y con la circunscripción que determine el Titular
de la misma y cuya competencia será la de ejercer dentro del ámbito terri-
torial que se les haya asignado, las atribuciones de las unidades adminis-
trativas de la Secretaría que expresamente se les deleguen;
"Que la delegación de atribuciones hacia los órganos operativos corres-
pondientes, debe llevarse a cabo conforme a un proceso que garantice el
funcionamiento unifogme de toda la Secretaría, para lo cual se ha previsto
la institucionalización de tres niveles de acción que son: el normativo, el de
coordinación y el operativo;
"Que el nivel normativo deben constituirlo las tareas relativas al esta-
blecimiento de normas, sistemas y procedimientos, así como de objetivos
y metas concretas para las delegaciones regionales, quedando a cargo de las
Subsecretarías de Programación, Presupuesto y Evaluación; la Oficialía
Mayor, la Coordinación General del Sistema Nacional de Información
y las Direcciones Generales de Asuntos Jurídicos, Documentación y Aná-
lisis Y Difusión, actuando como unidades administrativas centrales, rectoras
según la materia y en el ámbito de sus respectivas competencias, a fin de
propiciar uniformidad y congruencia en las acciones que esta dependencia
del Ejecutivo Federal debe desarrollar en el ámbito territorial de cada
entidad federativa.
"Que por otra parte mediante Decreto Presidencial de 8 de agosto del
presente año, publicado en el 'Diario Oficial' de la Federación el 10 del
mismo mes, fueron creadas nuevas unidades administrativas dependientes
de la Secretaría de· Programación y Presupuesto, entre las que se encuen-
tra la Coordinación General de Delegaciones, unidad que ha sido con-
cebida como el nivel de coordinación dentro del Acuerdo del suscrito de
fecha 31 de agosto último publicado en el 'Diario Oficial' de la Federación
el día 4 del mes siguiente, se delegaron las facultades de coordinar las
relaciones con las entidades federativas en las actividades de la competencia
de la Secretaría; representar al Secretario ante las delegaciones; coordinar
las acciones que los delegados ejerzan en cumplimiento de las políticas
dictadas por el Titular de la Secretaría; proponer las medidas técnicas y
administrativas necesarias para la mejor organización y funcionamiento
de las delegaciones y subdelegaciones; coordinar la desconcentración de la
Secretaría a nivel estatal; y apoyar y supervisar la operación de las delega-
ciones y subdelegaciones;
"Que la creación de la mencionada unidad, obedece a la necesidad de
establecer mecanismos de control en la operación de las delegaciones
regionales, así como una coordinación adecuada entre éstas y las unidades
administrativas centrales de la Secretaría, constituyendo las primeras, los
órganos de resolución y ejecución en los lugares en donde deben instru-
mentarse las decisiones, y las segundas, los centros de decisión y normatí-
vidad; todo ello, dentro de un marco de uniformidad cuyo diseño e instru-
mentación será responsabilidad de la propia Coordinación General de
I>elegaciones;
"Que el objetivo fundamental del proceso de delegación de atribucio-
nes a que viene haciendo mérito, es lograr la máxima eficacia y eficiencia
en el cumplimiento de las funciones a cargo de la Secretaría en el ámbito
estatal, ante lo cual se ha diseñado un tercer nivel de acción, el operativo,
que se sintetiza en el establecimiento formal de las delegaciones regionales;
"Que para lograr los propósitos señalados, se ha estimado necesario
que las delegaciones regionales lleven a cabo las funciones que corresponden
a la Secretaría a nivel estatal, responsabilizando de ello a los titulares de las
mismas, a fin de fortalecer en la medida necesaria su capacidad de decisión
y ejecución;
"Que por todo lo anterior, se hace necesario articular y unificar la
acción de las distintas representaciones de la Secretaría que actualmente
operan en los Estados, colocándolas bajo la dirección de un solo respon-
sable, definiendo su organización y funciones y otorgándoles las atribuciones
necesarias para que estén en posibilidad de atender con eficacia los asuntos
de su responsabilidad, lo que permitirá brindar un más amplio respaldo a los
Comités Promotores del Desarrollo Socio-Económlco; establecer unidad
de mando y responsabilidad de la Secretaría a nivel estatal; armonizar sus
relaciones con las autoridades estatales, municipales, representantes de otras
Secretarías y de los sectores privado y social; elevar la eficacia en la opera-
cion y optimizar el aprovechamiento de los recursos humanos, materiales,

y presupuestarios de la Secretaría."
El considerando hace alusión a "la delegación de atribuciones hacia los
órganos operativos correspondientes ... ". Creemos que en estricto sentido
el establecimiento de las delegaciones regionales no obedece a una "dele-
gación de atribuciones" sino a una "desconcentración de órganos jerárqui-
camente subordinados a los órganos centrales". Es importante precisar que
jurídicamente se trata de una desconcentración pues existen diferencias
muy radicales entre la delegación de atribuciones y la desconcentración.
La desconcentración se enmarca dentro de los principios jurídicos de jerar-
quía que subordina a los funcionarios inferiores ante los funcionarios de
rango superior, entrelazándolos entre sí y determinando el campo estricto
de sus funciones. La doctrina internacional y las leyes y reglamentos de
México han consagrado el principio de jerarquía administrativa como uno
de los principios estructurales y funcionales de mayor importancia en la
Administración Pública mexicana y en nuestro derecho administrativo.
En la delegación de facultades no se transfiere la titularidad de las fun-
ciones delegadas; es decir, el de1egante conserva siempre dicha titularidad
y, por 10 tanto, la responsabilidad. Además, la delegación tiene la carac-
terística de ser eminentemente transitoria. El delegante en cualquier mo-
mento puede revocar las facultades que delegó, mientras que en la desconcen-
tración es necesario extinguir los órganos desconcentrados. Por último, el
órgano desconcentrado es el responsable de los actos que realiza por sí.
(Vid supra capítulo del artículo 17.)
Por las anteriores razones repetimos que las nuevas Delegaciones Re-
gionales de la Secretaría de Programación y Presupuesto son auténticos
órganos desconcentrados, pues la Índole no transitoria de su permanencia
y la responsabilidad y atribuciones que se les han conferido así 10 con-
firman; además, éste es el espíritu del acuerdo cuando la fracción VI del
artículo 9<:> del acuerdo del 26 de diciembre de 1978 expresa que la Coor-
dinación General de Delegaciones deberá realizar los estudios pertinentes
para promover la continuidad del proceso de desconcentración de fun-
ciones de la Secretaría, partiendo del análisis de la operación general de
las delegaciones regionales.
Las delegaciones regionales que operan en la totalidad de los Estados
de la República Mexicana son coordinadas por un órgano central que
depende directamente del Secretario y que se denomina "Coordinación
General de las Delegaciones". Esta Coordinación tiene a su cargo la Direc-
ción General de Apoyo a la Operación de las Delegaciones y la Dirección
General de Información Operativa de las Delegaciones, las que ya fueron
aprobadas por el Secretario y sólo falta la publicación formal en el Diario
Oficial de la Federación. Es importante destacar que tanto la Coordinación
General como las dos direcciones que le están subordinadas no son órganos
desconcentrados.
34. ANTECEDENTES DE LAS DELEGACIONES REGIONALES

DE LA SECRETARÍA DE PROGRAMACIÓN y PRESUPUESTO
El antecedente más inmediato de las Delegaciones Regionales de esta

Secretaría son las "Delegaciones Regionales de la Subsecretaría de Presu-
puesto", que funcionalmente siguen operando en 27 Estados de la Repú-
blica, aunque jurídicamente ya no existen como Delegaciones en virtud
de lo establecido por los artículos Primero, Segundo, Decimotercero, De-
cimocuarto y demás relativos del acuerdo publicado el 26 de diciembre
de 1978.
La creación de las Delegaciones Regionales de la Subsecretaría de Pre-
supuesto no se debió a alguna resolución administrativa de la Secretaría
de Programación y Presupuesto. Estos órganos pasaron a Programación y
Presupuesto por la nueva estructura administrativa y reasignación de fun-
ciones que estableció la L.O.A.P.F. El origen administrativo y jurídico
de las "Delegaciones Regionales de la Subsecretaría de Presupuesto" fueron
las "Delegaciones Regionales de la Subsecretaría de Egresos", creadas por
acuerdo * del licenciado José López Portillo, cuando era Secretario de
Hacienda y Crédito Público. El licenciado López Portillo creó nueve dele-
gaciones regionales con jurisdicción en 29 Estados de la República. Este
histórico acuerdo afirmaba que "dentro del programa de reforma adminis-
trativa en el campo del presupuesto y con el propósito de coadyuvar al
desarrollo equilibrado del país, es preciso crear Delegaciones de la Subse-
cretaría de Egresos, cuyo objetivo será facilitar la acción de las dependencias
del Ejecutivo Federal, en las regiones en que operan mediante la autori-
zación más directa y oportuna del ejercicio del gasto público. Para ese
fin, con fundamento en el artículo 26 de la Ley de Secretarías y Depar-
tamentos de Estado y en cumplimiento de lo dispuesto por el acuerdo
presidencial del 13 de marzo de 1973, he tenido a bien dictar el siguiente
acuerdo".
Las Delegaciones Regionales de la Subsecretaría de Egresos se crearon
con la finalidad de coadyuvar a la aplicación de las nuevas técnicas, obje-
tivos y metas del Presupuesto de Egresos de la Federación.
Fundamentando esta consideración transcribimos parte de una declara-
ción pronunciada el 13 de noviembre de 1975 en la ciudad de Monterrey,
N. L., por el licenciado Mario Ramón Beteta, quien entonces fungía como
* Acuerdo del 23 de septiembre de 1975 y publicado en el Diario Oficial de la
Federación ello. de octubre del mismo año.
Secretario de Hacienda y Crédito Público: "La desconcentración presu-

puestal reviste una gran importancia para corregir ciertas deformaciones
de nuestra estructura política y fiscal. Si luchamos contra la marginación
sectorial y regional, nada más importante que descentralizar, teniendo en
cuenta que la ciudad de México debe de descongestionarse para su propio
beneficio y para fortalecer a las partes del gran todo que es la nación.
En mayor atención de las entidades federativas, en su fortalecimiento eco-
nómico, está la clave de un México más equilibrado y promisorio."
Ya desde 1974 se afirmaba que la excesiva concentración demográfica
en el Distrito Federal estaba causando muy serios problemas económicos,
sociales y ecológicos. Consciente de estos problemas, el C. P. Carlos A.
Isoard, entonces Subsecretario de Egresos, dio un impulso extraordinario
a las Delegaciones Regionales de la Subsecretaría a su cargo que dependían
directamente de él. Los delegados Regionales actuaban como sus repre-
sentantes personales y tenían, además, la misión de recabar la mayor
información posible para elaborar un programa de desconcentración que
se adecuara a la estructura de la Subsecretaría y sirviera como impulso y
apoyo para que otras dependencias iniciaran su proceso de desconcentración.
El C. P. Carlos A. Isoard, siendo aún Subsecretario de Egresos, tuvo
a su cargo conjuntamente con el C. P. Ramón Aguirre Velázquez, ex
Director de Egresos de la Subsecretaría de Egresos, organizar el Primer
Congreso Nacional de Presupuesto Público, en el cual se hicieron muy
importantes aportaciones en materia de desconcentración. Con toda cer-
teza podemos afirmar que el C. P. Carlos A. Isoard fue uno de los inicia-
dores en México del programa de desconcentración administrativa.
El licenciado José López Portillo dejó la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público a finales del mes de septiembre de 1975, y es muy pro-
bable que el acuerdo por el que se crearon las Delegaciones de la Subse-
cretaría de Egresos haya sido, si no el último que él firmó, sí uno de los
últimos. Le tocó al C. P. Carlos A. Isoard iniciar el programa de desean-
centración que será histórico para el país. en el campo de la reforma
administrativa.
35. PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN

PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 1979
El Presupuesto de Egresos de la Federación para el año 1979 fue apro-

bado por la H. Cámara de Diputados el 26 de diciembre de 1978 y pu-
blicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 del mismo mes y año.
Este importante documento expresa el gasto total de los programas
que realizará el Estado federal mexicano para satisfacer las necesidades
políticas, económicas y sociales del país. El documento presupuestario fue

proyectado con una sólida estrategia por el Ejecutivo Federal a fin de
responder a los urgentes y graves retos de la política económica y finan-
ciera que se inició en 1979. Pretende además controlar y abatir la inflación
y acelerar el crecimiento económico hajo las más estrictas bases de la
justicia social y el respeto a los derechos fundamentales del hombre.
En la prensa nacional fueron dadas a conocer las grandes cifras y
algunas de las políticas fundamentales de este documento económico
y financiero que, por vez primera en su historia, rebasa el billón de pesos.
Las principales características de este documento son las siguientes:
- Su incremento total es congruente con el crecimiento mínimo es-

perado del valor del conjunto de bienes y servicios para 1979:
6.5 por ciento en términos reales.
- El monto de las inversiones públicas crece lo suficiente para generar
un efecto dinamizador de la economía sin provocar inflación.
- Financieramente es un presupuesto sano, por estar cubierto con
recursos no inflacionarios derivados de ingresos propios del sector
público, de la captación de ahorro interno del sistema financiero
y del comportamiento de la balanza de pagos.
- El ahorro corriente total del sector público crece de manera im-
portante, lo que permite financiar con recursos propios una mayor
proporción del gasto de capital en 1979.
- La estructura sectorial y programática del gasto que se propone,
refleja las prioridades de alimentos y energéticos y prepara al sector
público para enfrentar y resolver los problemas derivados de la
etapa de consolidación (1979-1980).
- El gasto corriente y de operación mantiene un incremento mode-
rado, se limita al 12.5 por ciento y se aplica principalmente al
aumento de los servicios de salud y educación, que apoyan el avan-
ce en el logro de los mínimos de bienestar.
El monto del gasto presupuestado para 1979, asciende a un billón 124

mil 269 millones de pesos, cantidad que representa un incremento de
19.8 por ciento en relación al gasto estimado para 1978. De este total
corresponden 571,701 millones de pesos al Gobierno Federal y 552,568
millones de pesos a organismos descentralizados y empresas de participación
estatal, con crecimientos, en relación a 1978 de 21.4 y 18.1 por ciento,
respectivamente.
Los recursos necesarios para cubrir el monto total provienen de in-
gresos por venta de bienes y servicios de organismos descentralizados y
empresas del sector paraestatal; de impuestos, de otros ingresos ordinarios,
y de empréstitos y financiamientos al Gobierno Federal y a Organismos y

empresas.
Tras las cifras, porcentajes y consideraciones técnicas, está, como
sustrato insustituible, el conjunto de valores revolucionarios y humanos
que el Presidente de la República ha señalado como grandes objetivos y
metas nacionales.
El presente presupuesto utiliza los avances registrados en la progra-
mación. Este conjunto de técnicas es mucho más que la mera asignación
de los recursos: la entendemos como una secuencia congruente entre obje-
tivos, metas y acciones; la movilización de recursos humanos, físicos, tec-
nológicos y financieros, asociados a ellos; la utilización y modificación
de instrumentos administrativos y legales orientados a su cumplimiento,
así como la definición de los responsables de su ejecución.
Cabe señalar el destacado papel que en el proceso de formulación de
este presupuesto desarrollaron las Secretarías y Departamentos coordina-
dores de sector, los que, con fundamento en la Ley Orgánica de la Admi-
nistración Pública Federal, condujeron las actividades tendientes a la
definición programática, tanto de ellos mismos como de sus entidades.
A continuación se dan las cifras del Presupuesto para 1979 y se indica
cómo y entre quiénes se distribuye:
PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACION

CÓMO SE DISTRIBUYE
(Millones de pesos)
Gasto corriente Programa
de operación de inver-
Sector JI otros siones Total
Industrial 177,604- 122,508 300,112
Salud y Seguridal Social 113,549 7,125 120,674
Educación, Cultural, Ciencia
y Tecnología 94,463 6,502 100,965
Agropecuario y Forestal 24,254 48,091 72,345
Comunicaciones y Transportes 39,q54 26,393 65,447
Administración y Defensa 59,912 3,708 63,620
Comercio 49,964 1,750 51,714
Pesca 10,635 3,925 14,560
Asentamientos Humanos 2,241 6,379 8,620
Turismo 1,896 726 2,622
Laboral 1,265 220 1,485
Suma: 574,837 227,327 802,164
Gasto corriente Programa

de operación de inoer-
Sector y otros siones Total
Gasto no sectoriable
Amortización, intereses y gastos de
la deuda del Gobierno Federal
y de Organismos y Empresas 263,005
Participación de ingresos federales
y subsidios 44,765 44,765
Programa de Inversiones para el
Desarrollo Rural (PIDER) 7,205
Convenio Unico de Coordinación
(CUC) 7,130 14,335
---- ---
Suma: 44,765 14,335 322,105
_ ..
~--
TOTAL: 1.124,269
QUIÉN LO ADMINISTRA
(Millones de pesos)
Presupuesto Participación
Gobierno Federal 1979 en el total
Patrimonio y Fomento Industrial 3,602 0.6
Salubridad y Asistencia 14,985 2.6
Educación Pública 97,624 17.1
Agricultura y Recursos Hidráulicos 45,264 7.9
Reforma Agraria 3,234 0.6
Comunicaciones y Transportes 15,240 2.7
Presidencia de la República 975 0.2
Poder Legislativo 326 0.1
Poder Judicial 780 0.1
Gobernación 2,575 0.4
Relaciones Exteriores 2,170 0.4
Hacienda y Crédito Público 9,439 1.6
Programación y Presupuesto 4,095 0.7
Procuraduría General de la República 849 0.1
Defensa N aciona! 11,815 2.1
Secretaría de Marina 4,003 0.7
Comercio 1,758 0.3

QUIÉN LO ADMINISTRA (continuación)
(Millones de pesos)
Presupuesto Participacion
Gobierno Federal 1979 en el total
Departamento de Pesca 3,283 0.6
Asentamientos Humanos y Obras Públicas 18,035 3.2
Turismo 1.187 0.2
Trabajo y Previsión Social 1,303 0.2
Suma: 242,542 42.4
~--
Inversiones 44,447 7.8

Erogaciones Adicionales (Participaciones y
Subsidios a Estados y Apoyos a Entida-
des Paraestatales) 135,480 23.7
Deuda Pública 149,202 26.1
Suma: 329,159 57.6
TOTAL: 571,701 100%
----
Presupuesto Participaci6n
Organismos y empresas 1979 en el total
Industrial
Petróleos Mexicanos 216,217 39.1
Comisión Federal de Electricidad 73,309 13.3
Compañía de Luz y Fuerza del Centro 15,303 2.8
Fertilizantes Mexicanos 19,511 3.5
Diesel Nacional 11,630 2.1
Siderúrgica Nacional 910 0.2
Constructora Nacional de Carros de
Ferrocarril 5,874 1.1
Siderúrgica Lázaro Cárdenas "Las Truchas" 5,251 0.9
Productora e Importadora de Papel, S. A. 4,569 0.8
Salud
Instituto Mexicano del Seguro Social 60,856 11.0
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales
de los Trabajadores del Estado 32,061 5.8
PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERA crox

QUIÉN LO ADMINISTRA (continuación)
(Millones de pesos)
Organismos y empresas Presupuesto Participaci6n

1979 en el total
Agropecuario y Forestal
Productos Forestales Mexicanos 406 0.1
Forestal Vicente Guerrero 267 0.0
Comunicaciones y Transportes
Ferrocarriles Nacionales de México 17,983 3.3
Caminos y Puentes Federales de Ingresos
y Servicios Conexos 2,842 0.5
Aeropuertos y Servicios Auxiliares 1,468 0.3
Ferrocarril del Pacífico 3,405 0.6
Ferrocarril Chihuahua a! Pacífico 896 0.2
Ferrocarriles Unidos del Sureste 1,139 0.2
Ferrocarril Sonora-Baja California 653 0.1
Aeronaves de México 6,917 1.3
Administración y Defensa
Lotería Nacional para la Asistencia
Pública 10,456 1.9
Comercio
Compañía Nacional de Subsistencias
Populares 38,027 6.9
Instituto Mexicano del Café 9,052 1.6
Instituto Mexicano de Comercio Exterior 722 0.1
Pesca
Productos Pesqueros Mexicanos 12,705 2.3
Asentamientos Humanos
Instituto Naciana! para el Desarrollo de la
Comunidad Rural de la Vivienda Popular 139 0.0
TOTAL: 552,568 100%
ARTICULO 33
SECRETARIA DE PATRIMONIO Y FOMENTO INDUSTRIAL
Antecedentes Históricos de la Secretaría del Patrimonio N acional.-

Legislación y Disposiciones Jurídicas Aplicables a la Secretaría de
Patrimonio y Fomento Industrial.-Composición Orgánica de la
Secretaría de Patrimonio y Fomento Industrial.
1. La Secretaría de Patrimonio y Fomento Industrial en la Admi-

nistración Pública Mexicana.-2. Integración de la actividad mi-
nero-metalúrgica y las políticas de descentralización y asentamientos
humanos.-3. La. política minera y la participación del Estado en
proyectos minero-metalúrgicos.--4. Exploración del territorio nacio-
nal y las industrias mineras.-5. El crecimiento industrial, las po-
líticas de fomento industrial y el Plan Nacional de Desarrollo indus-
trial.-5. La política industrial y el desarrollo regional.-7. El Plan
Nacional de Energéticos y la Secretaría de Patrimonio y Fomento
Industrial.-8. Los yacimientos y reservas de petróleo mexicano.-
9. La investigación tecnológica y los energéticos.-lO. La Secretaría
de Patrimonio y Fomento Industrial y las industrias Siderúrgicas,
del Cemento y Textil, entre otras.-ll. Importancia vital de la
Secretaría de Patrimonio y Fomento Industrial.-12. Declaraciones
del secretario de Patrimonio y Fomento Industrial sobre nuestro
desarrollo económico y recursos petroleros.
Esta Secretaría fue creada por el Congreso de la Unión al expedirse

la L.O.A.P.F.
Los antecedentes de esta dependencia los encontramos fundamental-
mente en la Secretaría del Patrimonio Nacional, por lo que nos permitimos
transcribir los antecedentes históricos de esta extinta Secretaría.

DEL PATRIMONIO NACIONAL
"En 1821, nació el primer Gobierno independiente de México cuya

existencia quedó comprendida en el Primer Reglamento de Gobierno>
dentro del cual se establecían cuatro ministerios.
"La llegada al poder del partido liberal y la aprobación de las Leyes

de Reforma trajeron consigo adiciones a las funciones asignadas a la
administración gubernamental y la separación del Estado y la Iglesia.
"Con el triunfo definitivo de la Revolución, se generaron en la Carta
de 1917 dos modalidades para la creación de órganos centrales: Las secre-
tarías y los departamentos de Estado. Posteriormente, y debido al desarrollo
de las actividades del Estado moderno nació una tercera modalidad de
instituciones públicas; los organismos descentralizados y empresas de par-
ticipación estatal.
"En el año de 1932 se encomendó a la Oficina Técnica Fiscal y del
Presupuesto, de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la facultad
de hacer estudios sobre organización administrativa, coordinación de acti-
vidades y sistemas de trabajo para lograr eficiencia en los servicios públicos.
"Hasta 1946, las funciones de custodia y salvaguardia de los bienes
nacionales así como las de inspección administrativa, seguían perteneciendo
a la esfera de atribuciones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
realizándolas a través de la Dirección de Bienes Nacionales y la Dirección
de Inspección Fiscal.
"La Ley de Secretarías y Departamentos de Estado del 7 de diciembre
de 1946, creó la Secretaría de Bienes Nacionales e Inspección Adminis-
trativa. El mismo ordenamiento puso a cargo de esta dependencia del
Ejecutivo Federal el despacho de los asuntos relacionados con la conser-
vación y administración de los bienes nacionales, la celebración de actos
y contratos de obras de construcción realizadas por cuenta del Gobierno
Federal y del Departamento del Distrito Federal, la vigilancia de la eje-
cución de aquéllas, la intervención en las adquisiciones de las entidades
públicas y la realización de estudios y sugerencias de medidas tendientes
al mejoramiento de la administración pública.
"A partir de 1958, la Secretaría de Bienes Nacionales e Inspección
Administrativa pasó a denominarse del Patrimonio Nacional. Las funcio-
nes de este organismo se han visto considerablemente incrementadas en la
reciente legislación."
LEGISLACIÓN y DISPOSICIONES JuRÍDICAS APLICABLES

A LA SECRETARÍA DE PATRIMONIO y FOMENTO INDUSTRIAL
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 5-I1-1917.

Artículos 27, 121, 130 Y 132 con reformas adicionales, D. O. 29-IX-
1958
Ley sobre Protección y Conservación de Monumentos Arqueológicos e
Históricos, Poblaciones Típicas y Lugares de Belleza Natural, D. O.

19-1-1934
Ley Orgánica del Presupuesto de Egresos de la Federación, D. O. 31-XII-
1935
Ley de Vías Generales de Comunicación. Artículos 21 al 38 y del 172
al 188, D. O. 19-II-1940
Ley de Nacionalización de Bienes, Reglamentaria de la Fracción II del
Artículo 27 Constitucional, D. O. 31-XII-1940
Ley para el funcionamiento de las Juntas Federales de Mejoras Materia-
les, D. O. 13-1-1948
Ley de Terrenos Baldíos y Nacionales, Demasías y Excedencias, D. O.
7-II-1951
Ley para el control, por parte del Gobierno Federal, de los Organismos
1970
Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos, D. O. 6-II-1971
Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicas, Artísticas e His-
tóricas, D. O. 6-V-1972
Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en Materia Minera,
D. O. 22-XII-1975
Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, D. O. 22-XII-1975
Ley de Industria Eléctrica, D. O. ll-II-1939
Ley de Industria de Transformación, D. O. 13-V-1941
Ley de las Cámaras de Comercio y de la de Industria, 26-VIII-1941
Ley sobre atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Económica, D. O.
30-XII-1950
Ley de la Industria Cinematográfica, D. O. 27-XI-1952
Ley que crea el Fondo de Garantía y Fomento a la Industria Mediana y
Pequeña, D. O. 3D-XII-1953
Ley de Impuesto a las Industrias de Alcohol y Aguardiente, D. O. 31-
XII-1954
Ley Federal para prevenir y controlar la contaminación ambiental, D. O.
23-III-1971
Ley Federal de Reforma Agraria, D. O. 16-IV-1971
Ley de Impuestos y Derechos a la Explotación Pesquera, D. O. 3D-XII-
1971
Ley Federal de Aguas, D. O. 11-1-1972

Ley para Promover la Inversión Mexicana y Regular la Inversión Extran-
jera, D. O. 9-III-1973
Ley de Transferencia de Tecnología, D. O. 17-VIII-1973
Reglamento de la Ley sobre Protección y Conservación de Monumentos
Arqueológicos e Históricos, Poblaciones Típicas y Lugares de Belleza
Natural, D. O. 7-VI-1934
Reglamento para la Ocupación y Construcción de Obras en el Mar Terri-
torial, en las Vías Navegables, en las Playas y Zonas Federales, D. O.
3D-X-1940
Reglamento sobre Reservas Míneras Nacionales, D. O. 16-1-1942
Reglamento de las subastas a que se refiere la Ley General de Bienes
Nacionales, D. O. 4-III-1949
Reglamento de la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales, D. O. 13-
VII-195D
Reglamento de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el
Ramo del Petróleo, D. O. 25-VIII-1959
ción, D. O. 6-XI-1964
Reglamento Interior de la Secretaría de Patrimonio y Fomento Industrial,
D. O. 27-IV-1977
Reglamento de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en
materia de Explotación y Aprovechamiento de Recursos Minerales,
D. O. 7-XI-1966
Reglamento de la Ley de Contratos y Obras Públicas, D. O. 2-II-1967
Reglamento de Seguridad en los Trabajos de las Minas, D. O. 13-III-
1967
Reglamento de la Ley Orgánica del Artículo 28 Constitucional en Ma-
teria de Monopolios, D. O. 19-XII-1931
Reglamento de la Ley del Impuesto sobre Producción e Introducción de
Energía Eléctrica, D. O. 30-1-1933
Reglamento de las fracciones IV y V del artículo Y de la Ley Orgánica
del Artículo 28 Constitucional, D. O. 12-VIII-1938
Reglamento del artículo 15 de la Ley del Impuesto sobre Producción e
Introducción de Energía Eléctrica, D. O. 23-III-1939
Reglamento para Fábricas de Cerillos y Fósforos, D. O. 25-IX-1940
Reglamento de la Ley Federal de Estadística, D. O. 14-XII-194D
Reglamento para el control sanitario de ostras y almejas, D. O. 6-III-1941
Reglamento del artículo 15 de la Ley Orgánica del Artículo 28 Constitu-
cional en Materia de Monopolios, D. O. 7-1-1942
Reglamento de la Ley de la Propiedad Industrial, D. O. 31-XIl-1942
Reglamento de la Ley de la Industria Eléctrica, D. O. 4-X-1945

Reglamento del capítulo de explotación de caminos de la Ley de Vías
Generales de Comunicación, D. O. 24-VIlI-1949
Reglamento de obras e instalaciones eléctricas, D. O. 13-V-1950
Reglamento de los artículo 2°, 3'-', 4°, 89 , 11, 13, 14 Y 16 a 20 de la Ley
sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Económica, D. O.
10-1-1951
Reglamento de los comités de precios y distribuciones a que se refiere el
artículo 22 del reglamento de la Ley sobre Atribuciones del Ejecutivo
Federal en Materia Económica, D. O. 21-Il-1951
Reglamento de la Ley de la Industria Cinematográfica, D. O. 6-VIII-1951
Reglamento de la Ley de Fomento de Industrias Nuevas y Necesarias,
D. O. 2-XII-1955
Reglamento de suministro de energía eléctrica, D. O. 8-V-1958
Reglamento para la planeación de la industria azucarera, D. O. 16-1-1962
Reglamento de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el
Ramo del Petróleo, en Materia Petroquímica, D. O. 1-II-1971
Reglamento para la prevención y control de la contaminación atmosférica
originada por la emisión de humos y polvos, D. O. 17-IX-1971
Reglamento de la Ley Federal de Impuestos a las Industrias del Azúcar,
Alcohol, Aguardiente y Envasamiento de Bebidas Alcohólicas, D. O.
24-III-1972
Reglamento del párrafo tercero del artículo 321 del Código Aduanero de
los Estados Unidos Mexicanos para la Industria Maquiladora, D. O.
31-X-1972
Reglamento para la prevención y control de la contaminación de aguas,
D. O. 29-III-1973
Reglamento del registro nacional de inversiones extranjeras, D. O. 28-XII-
1973
Decreto que reglamenta el artículo 23 de la Ley para el Funcionamiento
de las Juntas Federales de Mejoras Materiales, D. O. 18-VII-1949
Decreto por el que se crea la Dirección General de Estudios y Proyectos
de la Secretaría de Patrimonio Nacional, D. O. 6-V-1972
Decreto por el que se crea el Instituto de Investigaciones Siderúrgicas,
D. O. 13-V-1975
Decreto por el cual se consideran sujetas a explotación común y destinadas
al uso exclusivo de las poblaciones ribereñas, distintas zonas pesqueras
de los Estados de Sonora, Sinaloa y Nayarit, D. O. 30-VIII-1928
Decreto por el cual se declara la explotación común dedicada al uso de los
regionales, una zona pesquera en la Península de Baja California, D. O.
13-II-1930
Decreto que promulga la convención y el arreglo firmado entre México y
varias naciones, el 6 de noviembre de 1925, para la protección de la

propiedad industrial, D. O. 30-IV-1930
Decreto que regula la industria y el comercio de la seda y artisela, D. O.
21-VI-1931
Decreto por el cual se dispone que los derechos por autorización y verifi-
cación de instrumentos y aparatos para pesar y medir se pagarán en
timbres comunes, D. O. 3-VIl-1933
Decreto que modifica la tarifa del impuesto general de importación (ener-
gia eléctrica), D. O. ll-XII-1935
Decreto que reglamenta el otorgamiento de las autorizaciones a que se
refiere la fracción II del artículo 4 9 de la Ley Orgánica del Artículo 28
Constitucional, D. O. 1-II-1936
Decreto que exime de impuestos a las sociedades cooperativas, D. O. 30-
XII-193B
Decreto que reforma el reglamento de la Ley Orgánica de la Fracción 1
del Artículo 27 Constitucional, D. O. 19-VIlI-1939
Decreto que norma el otorgamiento de subsidios para el fomento de la
producción agricola e industrial, D. O. 4-XI-1939
Decreto que declara saturada la industria cigarrera del país, D. O. 25-
IV-1944
Decreto que establece la necesidad transitoria de obtener permiso para
adquirir bienes extranjeras y para la constitución o modificación de
sociedades mexicanas que tengan o tuvieren socios extranjeros, D. O.
7-VII-1944
Decreto que autoriza a la Secretaria de Economía para determinar qué
mercancías deben ser sujetas a permisos de importación y exportación,
D. O. 26-IV-1949
Decreto sobre la convención internacional para reglamentación de la caza
de la ballena, D. O. 6-XII-1949
Decreto que adiciona el articulo 26 del reglamento de la Ley sobre Atri-
buciones del Ejecutivo Federal en materia Económica, D. O. 2-III-
1951
Decreto que establece el servicio de inspección y control de muestras de las
industrias que utilizan como materia prima la caña de azúcar, D. O.
10-1-1952
Decreto que reglamenta las manifestaciones y el pago de derechos para la
verificación de los instrumentos de medir y de otra índole que deben
cumplir las empresas administradoras de energía eléctrica, D. O. 12-
II-1952
Decreto que dispone que los concesionarios y permísíonarios de pesca de
explotación o sus representantes así como los patrones de las embar-
caciones pesqueras, están obligados a presentar a la oficina de pesca
del lugar, la manifestación de llegada y desembarque de productos,

D. O. 24-1-1956
Decreto que dispone que las embarcaciones de matrícula nacional sólo
podrán desarrollar actividades de pesca en el mar excepto cuando se
acredite ante el órgano competente, que las autoridades de un país
extranjero han otorgado autorizaciones para realizar esas actividades
en su jurisdicción, D. O. 26-III-1960
Decreto que aprueba el convenio de París para la protección Industrial,
D. O. 31-XII-1962
Decreto que declara saturada la Industria Molinera del Trigo, D. O. 22-
II-1963
Decreto por el que se establecen diversas restricciones para la importación
de maquinaria, D. O. 3-IV-1964
Decreto que prohibe la importación de motores para automóviles y ca-
miones, asimismo de conjuntos mecánicos armados para su uso o en-
samble, D. O. 3-IV-1964
Decreto que promulga la convención sobre la alta mar, D. O. 19-X-1966
Decreto que promulga la convención sobre pesca y conservación de los
recursos vivos de la alta mar, D. O. 22-X-1966
Decreto que promulga la comunicación sobre plataforma continental, fir-
mada en Ginebra el 27 de abril de 1956, D. O. 16-XII-1966
Decreto por el que se crea la Comisión Nacional de las Zonas Aridas, como
institución promotora del desarrollo de las Zonas áridas del país, D. O.
5-XII-1970
Decreto por el que se crea el organismo federal descentralizado Comisión
Nacional de la Industria Azucarera, D. O. 18-XII-1970
Decreto que declara de utilidad nacional el establecimiento y ampliación
de las empresas a que el mismo se refiere, D. O. 25-XI-1971
Decreto por el que se crea la Comisión Intersecretarial para el Fomento
Económico de la Franja Fronteriza Norte y las Zonas y Perímetros
Libres, D. O. ll-V-1972
Decreto que señala los estímulos, ayudas y facilidades que se otorgarán
a las empresas industriales a que se refiere el decreto del 23 de noviem-
bre de 1971, D. O. 20-VII-1972
Decreto que fija bases para el desarrollo de la industria automotriz, D. O.
24-X-1972
Decreto que establece la tarifa para el cobro de los derechos relativos a
la revisión y autorización de planos de instalación para aprovecha-
miento de gas, D. O. 31-1-1973
Decreto que declara de interés público la industria de la producción de
harina de maíz, masa nixtamalizada de maíz y tortillas de maíz, D. O.
23-IlI-1973
Decreto que establece los estímulos, ayudas y facilidades a otorgarse a las

actividades industriales, pesqueras, forestales y turísticas que coadyuven
al desarroIIo económico del Istmo de Tehuantepec, D. O. 6-IV-1973
Decreto que adiciona con un último párrafo el artículo 4Q del decreto
expedido el 5 de abril de 1973, relativo a los estímulos, ayudas y faci-
lidades a otorgarse a las actividades industriales, pesqueras, forestales
y turísticas que coadyuven al desarrollo económico del Istmo de Te-
huantepec, D. O. l-VI-1973
Decreto que concede estímulos a las sociedades y unidades económicas
que fomentan el desarrollo industrial y turístico del país, D. O. 20-
VI-1973
Decreto que establece las bases para la planeación, organización y funcio-
namiento de la industria de producción de harina de maíz, masa nix-
tamalizada y tortillas de maíz, D. O. 23-VII-1973
Decreto por el que se crea la Comisión Nacional del Cacao con perso-
nalidad jurídica y patrimonio propios, D. O. 21-XI-1973
Decreto que declara de utilidad nacional a las pequeñas y medianas in-
dustrias de la franja fronteriza norte y de las zonas y perímetros libres
del país, D. O. 15-III-1974
Decreto que reglamenta actividades industriales relacionadas con la pro-
ducción, distribución y venta de harina de maíz nixtamalizado, masa
de nixtamal y tortillas de maíz, D. O. 20-V-1974
Acuerdo por el que se dispone que corresponde a Ias oficinas federales de
Hacienda como auxiliares de la Secretaría de Bienes Nacionales e Ins-
pección Administrativa, desempeñar las funciones que les encomienda
la Ley General de Bienes Nacionales, D. O. 22-1-1947
Acuerdo que fija las normas para la enajenación y cambio de destino de
los bienes del Departamento del Distrito Federal, D. O. 14-VII!-1947
Acuerdo que concede prioridad a la Cooperativa Mixta de obreros de
Vestuario y Equipo, en las adquisiciones que, de los productos que
elabora, efectúen las diferentes dependencias de la Federación, siempre
que reúnan las condiciones que en el mismo especifica, D. O. 6-IV-1949
Acuerdo que dispone que el Gobierno Federal comprará los vehículos des-
tinados al USO de sus dependencias o instituciones descentralizadas a
los distribuidores de los vehículos armados en México, que se hayan
registrado como proveedores del Gobierno, en la Secretaría de Bienes
Nacionales e Inspección Administrativa, D. O. 14-VII-1949
Acuerdo que establece la obligación de las secretarías y departamentos de
Estado, organismos descentralizados y empresas de participación estatal,
de contratar con la Aseguradora Mexicana, S. A., los seguros que
necesiten en el desempeño de sus actividades, D. O. 16-1-1950
Acuerdo que dispone que los bienes inmuebles que forman parte del pa-
trimonio nacional sólo podrán enajenarse en casos excepcionales y de

evidente utilidad pública, D. O. 5-XI-1953
Acuerdo que crea un Comité de Importaciones del Sector Público que se
encargará de resolver las excepciones para la importación o compra
en el país de artículos de procedencia extranjera que necesiten hacer, de
bienes equipos, materiales y mercancías, para cumplir sus atribuciones
las secretarías y departamentos de Estado, organismos descentralizados
y empresa" de participación estatal, D. O. 29-1-1959
Acuerdo presidencial sobre la coordinación de las secretarías de la Presi-
dencia y del Patrimonio Nacional en las facultades conjuntas para
vigilar la ejecución de las obras públicas y los subsidios que concede
la Federación, D. O. 24-IV-1961
Acuerdo por el que se establecen las Bases para la Promoción y Coordi-
nación de las Reformas Administrativas del Sector Público Federal,
D. O. 28-1-1971
Acuerdo que crea la Comisión Petroquímica Mexicana, D. O. 9-11-1971
tralizados y empresas de Participación estatal, D. O. 11-111-1971
Acuerdo por el cual se crea la Comisión Coordinadora de la Industria
Siderúrgica, D. O. 1-VI-1972
Acuerdo por el cual los organismos descentralizados y las empresas de
participación estatal deberán bimestralmente rendir un informe de acti-
vidades a su respectivo órgano de Gobierno, D. O. 7-IV-1975
Acuerdo por el cual se crea la Comisión Coordinadora de Política Indus-
trial del Sector Público, D. O. 8-VII-1975
CoMPOSICIÓN ORGÁNICA DE LA SECRETARÍA DE PATRIMONIO

y FOMENTO INDUSTRIAL
De conformidad con el artículo 29 del Reglamento Interior de la Se-

cretaría de Patrimonio y Fomento Industrial, publicado el 27 de abril
trativas:
Secretaría
Subsecretaría de Fomento Industrial
Subsecretaría de la Industria Paraestatal
Subsecretaría de Recursos no Renovables y Siderurgia
Oficialía Mayor
Dirección General Jurídica
Dirección General de Política e Inversiones Industriales

Dirección General de Fomento Industrial
Dirección General de Industria Mediana y Pequeña
Dirección General de Invenciones y Marcas
Dirección General de Normas
Dirección General de Inversiones Extranjeras
Dirección General de Registro Nacional de Transferencia de Tecnología
Dirección General de Coordinación de la Industria Paraestatal
Dirección General de Industria Básica Paraestatal
Dirección General de la Industria de Transformación Paraestatal
Dirección General de Servicios Técnicos a la Industria Paraestatal
Dirección General de Asuntos Internacionales
Comisión de Energéticos
Comisión Petroquímica Mexicana
Dirección General de Minas
Dirección General de Petróleo
Comisión Coordinadora de la Industria Siderúrgica
Dirección General de Control de Gestión Interna
Dirección General de Información
Dirección General de Organización y Cómputo Electrónico
ARTÍCULO 33.-A la Secretaría de Patrimonio y Fomento Industrial

corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
1. Poseer, vigilar, conservar o administrar los bienes de propiedad
originaria, los que constituyan recursos naturales no renovables, los de
dominio público y los de uso común, siempre que no estén encomendados
expresamente a otra dependencia;
n. Compilar y ordenar las normas que rijan las concesiones, autori-
zaciones y permisos o la vigilancia para la explotación de los bienes y
recursos a que se refiere la fracción anterior; así como otorgar, conceder
y permitir su uso, aprovechamiento o explotación, cuando dichas funciones
no estén expresamente encomendadas a otra dependencia;
IfI. Compilar, revisar y ordenar las normas que rijan las concesiones,
autorizaciones, licencias y permisos, y la vigilancia, cuando se requiera
conforme a las leyes, para usar, aprovechar o explotar bienes de propiedad
privada, ejidal o comunal, siempre que no corresponda expresamente ha-
cerlo a otra dependencia y con la cooperación, en su caso, de las Secretarías
de la Reforma Agraria y de Agricultura y Recursos Hidráulicos;
IV. Ejercer la facultad o el derecho de reversión que proceda, res-
pecto de los bienes concesionados, cuando no estén encomendados expre·
samente a otra dependencia;
V. Proyectar, realizar y mantener al corriente el inventario de los

recursos no renovables, cuando no estén encomendados expresamente a
otra dependencia, y compilar, revisar y determinar las normas y procedi-
mientos para los inventarios de recursos que deban llevar otras depen-
dencias;
VI. Llevar el catastro petrolero y minero;
VII. Intervenir en las salinas ubicadas en terrenos de propiedad na-
cional y en las formadas directamente por las aguas del mar;
VIII. Intervenir en la producción industrial cuando afecte a la eco-
nomía general del país con exclusión de la producción que esté asignada
a otras dependencias;
IX. Asesorar técnicamente a la iniciativa privada en el estableci-
miento de nuevas industrias;
X. Intervenir en la industria de transformación y en la industria
eléctrica;
XI. Fomentar y organizar la producción económica del artesanado,
de las artes populares y de las industrias familiares;
XII. Proteger y fomentar la industria nacional;
XIII. Proponer el desarrollo de la industria pequeña y rural y fo-
mentar y regular la organización de productores industriales;
XIV. Promover y realizar, en su caso, la investigación técnica in-
dustrial;
XV. Intervenir en las industrias extractivas;
XVI. Impulsar el desarrollo de los energéticos, de la industria básica
o estratégica y de la industria naviera;
XVII. Fomentar la organización de sociedades cooperativas de pro-
ducción industrial;
XVIII. Intervenir, en los términos de las leyes relativas, en las socie-
dades, cámaras y asociaciones industriales;
XIX. Intervenir en materia de propiedad industrial y regular la in-
versión extranjera y la transferencia de tecnología;
XX. Establecer y vigilar las normas y especificaciones industriales;
XXI. Organizar y patrocinar exposiciones, ferias y congresos de ca-
rácter industrial, y
XXII. Los demás que le encomienden expresamente las leyes y re-
glamentos.
1. LA SECRETARÍA DE PATRIMONIO y FOMENTO INDUSTRIAL

EN LA AoMINISTRACI6N PÚBLICA MEXICANA
En nuestra opinión, las actividades y atribuciones de la Secretaría de

Patrimonio y Fomento Industrial están entre las más importantes de la
Administración Pública Federal, pues para el país es fundamental la admi-
nistración, vigilancia y conservación de los bienes nacionales, de propiedad
originaria,' de los recursos naturales no renovables -como el petróleo-e-
y de los bienes de dominio público 2 de uso común, así como el otorga-
miento de concesiones para la explotación de dichos bienes y recursos.
A continuación señalaremos hrevemente algunos de los fines primordiales
de esta Secretaría.
2. INTEGRACIÓN DE LA ACTIVIDAD MINERO-METALÚRGICA

Y LAS POLÍTICAS DE DESCENTRALIZACIÓN Y
ASENTAMIENTOS HUMANOS
La Secretaría de Patrimonio y Fomento Industrial tiene competencia

para integrar la actividad minero-metalúrgica, agrupando empresas con el
objeto de crear complejos industriales dedicados a transformar los minerales
en productos industriales con el más alto grado de redituabilidad.
No sería saludable que el EStado alentara exclusivamente el crecimiento
y el equilibrio de la industria pública minera sin alentar el de la industria
privada. La consolidación de las empresas mineras, públicas y privadas,
garantiza una producción más racional, permite la comercialización de los
minerales producidos y, con ello, la creación de nuevos polos de desarrollo
industrial. Estos polos de desarrollo coadyuvan a la política del Ejecutivo
Federal relativa a la descentralización económica y sirven como soporte
fundamental a las actuales políticas de asentamientos humanos al propiciar
una distribución más racional de los habitantes en el país. La descentra-
lización económica es un prerrequisito básico del Plan Nacional de Des-
arrollo Urbano.
Las políticas de promoción de desarrollo regional combaten directa-
mente los desequilibrios intersectoriales y las graves desigualdades econó-
micas que existen entre las distintas zonas territoriales del país.
1 Para una definición y clasificación de los bienes de propiedad originaria, véase

a Gabino Fraga, Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, S. A., México, 1975, pp, 359-
365; puede también consultarse el título noveno "El Régimen Patrimonial del Estado",
de la obra de Andrés Serra Rojas, Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, S. A.,
México, 1977, pp. 121-217.
2 Resultan interesantes los capítulos sobre el concepto de dominio público en las
doctrinas española y uruguaya. Véase al respecto la obra de Fernando Garrido Falla,
Tratado de Derecho Administrativo, Vol. 11, Madrid, 1975, pp. 4-62-557; y la de
Enrique Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrativo, 11, Montevideo, 1974)
pp, 247-310.
3. LA POLÍTICA MINERA Y LA PARTICIPACIÓN DEL ESTADO

EN PROYECTOS MINERO-METALÚRGICOS
Ultimamente la política minera ha pretendido fomentar el concurso de

las empresas públicas y privadas en la ejecución de proyectos, con el pro-
pósito de obtener una rentabilidad económica y social mayor.
Como prueba de esto, tenemos la participación del Estado mexicano
en diversos proyectos minero-metalúrgicos. Podemos mencionar los yaci-
mientos de cobre de la Caridad y Santa Rosa-Pilares, en Sonora, y el de la
Verde, en Michoacán. En Zacatecas está el de Real de Angeles; en Gua-
najuato, Las Torres; Lampazos en Sonora; Química Fluor en Matamoros;
en Baja California, el de roca fosfórica," etc. Lo anterior muestra que la
industria paraestatal se ha venido consolidando, principalmente con la in-
dustria pública siderúrgica integrada en un solo complejo industrial:
"Altos Hornos de México", "Siderúrgica Lázaro Cárdenas-Las Truchas", y
Fundidora de Monterrey.
4. EXPLORACIÓN DEL TERRITORIO NACIONAL

Y LAS INDUSTRIAS MINERAS
Dentro de sus facultades y objetivos, la Secretaría que comentamos

lleva a efecto el plan de exploración del territorio nacional con el fin de
sistematizar el estudio de minerales potencialmente redituables. Las explora-
ciones mineras están encaminadas a fortalecer las empresas mineras para-
estatales pero también a abrir nuevas fuentes de explotación para los
particulares. El éxito de las empresas públicas y privadas dedicadas a la
minería depende parcialmente de los estudios geológicos que lleve a cabo
esta Secretaría.
5. EL CRECIMIENTO INDUSTRIAL, LAS POLÍTICAS DE FOMENTO INDUSTRIAL

Y EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO INDUSTRIAL
Creemos que el crecimiento de la economía mexicana ha sido el re-

sultado del crecimiento de las industrias del país. La Secretaría de Patri-
monio y Fomento Industrial tiene a su cargo cuidar que el aparato indus-
trial no dependa excesivamente de un sistema de producción estatal basado
en subvenciones y subsidios. Asimismo, debe promover el uso racional de las
3 Plan Básico de Gobierno 1976-1982, VIII Asamblea Nacional Ordinaria, Partido
Revolucionario Institucional, septiembre de 1975, p. 96.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA F'EDERAL
tecnologías y establecer una política inteligente en materia de inversiones

extranjeras a fin de impedir que las industrias prioritarias del país queden
dominadas por el capital extranjero, pues éste frena la generación de
empleos e impone patrones de consumo no adecuados a las necesidades
nacionales.
En su JI Informe de Gobierno, el. licenciado José López Portillo ma-
nifestó: "Es patente que un crecimiento industrial desordenado, calculado
para el subdesarrollo; orientado a sustituir importaciones, altamente pro-
tegido; dependiente en bienes de capital, financiamiento, insumas y tecno-
logía del exterior, ha creado un mercado interno que no puede penetrar
más en las capas sociales, para difundir consumos mayoritarios, y tiene
severos problemas tanto para exportar, como para asimilar la creciente
demanda de empleo." 4
La situación descrita por el Presidente de la República ha sido causa
de nuestro desequilibrio externo, por lo que consideramos que es impos-
tergable integrar verticalmente la industria nacional para no caer en el
riesgo de tener que incrementar la importación de bienes de capital. Dicho
esto, es necesario que la Secretaría de Patrimonio y Fomento Industrial
promueva la industrialización de materias básicas, como el petróleo, el
hierro, el cobre, etc. La política de fomento debe orientarse además a for-
talecer las industrias medianas y pequeñas susceptibles de generar empleo
de los sectores público y privado. El fomento a la industria tiene también su
cara opuesta, que consiste en desalentar la producción e importación de
artículos de consumo suntuario no adecuados a las necesidades nacionales,
con el consiguiente incremento en el ahorro interno.
La industria pública y privada deben fomentarse, vigilando que los
particulares no se beneficien de las medidas proteccionistas del Estado
cuando no contribuyan a la generación de empleos y divisas, e impidiendo
que trasladen al Estado algunas de sus cargas financieras.
El fomento industrial debe, a nuestro juicio, orientarse hacia el cre-
cimiento económico, la generación de empleos, una distribución más justa
del ingreso, y la integración de la industria nacional que le permita com-
petir con la extranjera. Dicha integración ayudaría a eliminar nuestros
desequilibrios económicos y a sanear nuestra balanza de pagos. La política
de producción y fomento industrial debe ir acorde con nuestras disponi-
bilidades de energéticos y con la regionalización del país. Esta última
permite la utilización de la mano de obra del campo, una distribución
del ingreso más equitativa, y el fortalecimiento de los polos de desarrollo.
El fomento industrial debe, por lo tanto, orientarse según los rumbos
que fije la política de descentralización económica en apoyo al Plan Na-
4 1Q de septiembre de 1978.
cional de Desarrollo Industrial * y al Plan de Desarrollo Urbano. El Plan

Nacional de Desarrollo Industrial pretende lograr tanto la descentración
económica, como el desarrollo de las industrias de la siderurgia y de bienes
de capital. Otros de sus propósitos son el cabal aprovechamiento de nuestras
materias primas, el desarrollo integral de la agroindustria y la selección
de la tecnología más adecuada.
Juzgamos necesario que la inversión pública en la industria se oriente
a romper la obstrucción en el abastecimiento y procesamiento de materias
primas como el petróleo, derivados de la petroquímica, energía eléctrica,
productos del cobre y del zinc, celulosa, hierro y carbón. Junto a esta
inversión, deben elaborarse paralelamente programas orientados a la ex-
ploración y explotación de materias primas, fundamentalmente del hierro,
carbón, uranio, cobre y minerales fosfóricos. La inversión industrial tendrá
que ocuparse también del establecimiento de empresas dedicadas a la
fabricación de maquinaria y equipo, pues la importación de estos bienes
acrecienta nuestra dependencia del exterior.
6. LA POLÍTICA INDUSTRIAL Y EL DESARROLLO REGIONAL
Opinamos que la política industrial que formule la Secretaría de Pa-

trimonio y Fomento Industrial debe tener como uno de sus objetivos
básicos el desarrollo regional equilibrado. Esto exige avocarse al estudio
constante de los recursos naturales de la provincia, e implementar una
política de desarrollo regional que evite la excesiva concentración de la
actividad económica en torno a unos cuantos centros de población y dis-
tribuya más equitativamente el ingreso nacional.
Los planes nacionales y sectoriales de desarrollo requieren de la ela-
boración previa de planes regionales de la industria que permitan que las
políticas del Ejecutivo Federal en materia de desarrollo económico y social
se realicen con mayores posibilidades de éxito.
Los planes regionales de industrialización se complementan con el Plan
Nacional de Desarrollo Urbano. La creación de polos dinámicos de des-
arrollo, como es el caso del Complejo Siderúrgico "Lázaro Cárdenas-Las
Truchas" y el Complejo Petroquímico del Istmo de Tehuantepee, genera
nuevas inversiones públicas y privadas, las que a su vez crean más fuentes
de trabajo.
Una actividad fundamental de esta Secretaría consiste en la formula-
ción de un programa para obtener el máximo provecho de las capacidades
* Este plan es el primero en su género en la historia econ6mica de México. Con-
templa el desarrollo industrial del país y fija su estrategia, objetivos y metas. El docu-
mento del plan ya fue editado en dos volúmenes y actualmente se encuentra en un
proceso de difusi6n entre los sectores público, social y privado.
instaladas de la industria pública y privada, y evitar la duplicación inne-

cesaria de las inversiones industriales que impide una canalización más
eficiente de! ahorro interno y la generación sostenida de empleos. La opti-
mización de la capacidad instalada eleva la productividad y la producción
de las industrias, genera empleo, aumenta e! crecimiento económico y
propicia mayores exportaciones, fortificando con ello nuestra balanza
comercial.
7. EL PLAN NACIONAL DE ENERGÉTICOS y LA SECRETARÍA

DE PATRIMONIO y FOMENTO INDUSTRIAL
La Secretaría de Patrimonio y Fomento Industrial tiene e! encargo de

formular y poner en ejecución el Plan Nacional de Energéticos, el que
deberá basarse en nuestros recursos petroleros, gas, energía nuclear, geo-
termia, carbón, fuerza hidráulica y energía solar.
También puede esta Secretaría establecer programas para una explo-
tación más adecuada de los recursos disponibles, evitando desperdicios
financieros y fortaleciendo las finanzas de las empresas gubernamentales.
Esta dependencia se ha avocado asimismo al estudio de los recursos hidro-
eléctricos para la generación de electricidad.
8. Los YACIMIENTOS y RESERVAS DE PETRÓLEO MEXICANO
Las recientes exploraciones de Petróleos Mexicanos han incrementado

nuestras reservas de petróleo y gas, las que cada vez son más. Ya se ha
elaborado un plan petrolero de corto, mediano y largo plazos, de acuerdo
con los nuevos descubrimientos y con la continua variación del inventario
de este recurso no renovable.
El licenciado José López Portillo, en su JI Informe Presidencial, anun-
ció que las actuales reservas probadas de petróleo ascienden a 20 mil
millones de barriles; las probables, a 37 mil millones de barriles; y las
potenciales, a 200 mil millones de barriles. Se cree que las reservas proba-
das serán más cuando se investiguen las franjas ribereñas en los Estados
de Chiapas, Tabasco, Veracruz, Campeche, Coahuila, Nuevo León, Baja
California, el Portal de Balsas, el Golfo de México y el Océano Pacífico.*
'* Durante el XLI aniversario de la expropiaci6n petrolera en nuestro país, el
rng. Jorge Díaz Serrano, actual Director General de Petróleos Mexicanos, informó en
Cadereyta, N. L. el 18 de marzo de 1979: " ... Las reservas probadas de hidrocarburos
al 31 de diciembre de 1978 fueron de 40, 194 millones de barriles, las probables de
44:,162 millones y las reservas potenciales, que incluyen las dos anteriores, de 200 mil
nulIones de barriles." Dichas reservas probadas sitúan a México en el sexto lugar
mundial
A la Secretaría de Patrimonio y Fomento Industrial le corresponde

fijar las políticas en materia petrolera, vigilando que el petróleo se utilice
para la capitalización de bienes y la generación de empleos.
9. LA INVESTIGACIÓN TECNOLÓGICA Y LOS ENERGÉTICOS
La política de fomento industrial va íntimamente ligada a la política

de investigación tecnológica. El descubrimiento de tecnología más econó-
mica y adecuada redunda en una mayor productividad y producción,
reduciendo además la importación de tecnología. La Secretaría tiene la
función de propugnar por el establecimiento de programas de investigación
tecnológica en los sectores público y privado.
El estudio de la tecnología para la generación termonuclear de elec-
tricidad es un renglón muy importante en el que interviene la Secretaría
de Patrimonio y Fomento Industrial. En los últimos años se han estado
realizando exploraciones de las reservas de mineral de uranio, y se han
discutido proyectos de suma importancia sobre esta materia en la Cámara
de Diputados. Las reservas limitadas de hidroe1ectricidad han hecho que
muchos técnicos opinen que, en la última década de este siglo, aproxima-
damente del 45% al 55% de la generación de electricidad debe provenir
de plantas nucleares. La Secretaría se ha dedicado también al estudio de la
política del sector eléctrico con el fin de racionalizar el uso de la electricidad.
10. LA SECRETARÍA DE PATRIMONIO y FOMENTO INDUSTRIAL

y LAS INDUSTRIAS SIDERÚRGICA, DEL CEMENTO Y
TEXTIL, ENTRE OTRAS
En lo que respecta a la industria siderúrgica, la Secretaría de Patri-

monio y Fomento Industrial ha puesto en marcha un plan completo en
esta materia, previendo las necesidades de acero del país, las que bien
podrían ser de 12 millones de toneladas para 1982. Se pretende que la
integración de la industria siderúrgica sea capaz de cubrir la demanda
interna, y de exportar productos de acero elaborado para asegurar el equi-
librio del sector siderúrgico, logrando con ello, además, una captación
adicional de divisas. Los expertos consideran que es posible exportar el
20% de la producción siderúrgica después de satisfacer las demandas
internas.
La Secretaría citada tiene tareas prioritarias en el fomento de ·la in-
dustria automotriz y de equipo de transporte. La industria química y
petroquímica secundaria son de las industrias más importantes del país.
Otro renglón en el que la Secretaría mencionada centra su actividad

es el de fomentar y vigilar la industria alimenticia, que en la actualidad se
encuentra desafortunadamente controlada por capital extranjero.
Las industrias textil, de celulosa y del papel, y muchas otras, forman
parte del Plan Nacional de Desarrollo Industrial a cargo de esta Secretaría.
La industria del cemento es ciertamente muy importante y requiere un
tratamiento especial y prioritario. En general, la industria del cemento ha
venido creciendo a razón de un 9% anual en los últimos años, suficiente
para cubrir la demanda interna y crear nuevos empleos. Los conocedores
de esta industria pronostican para 1980, en base a la capacidad actual de
oferta y a los proyectos de expansión de la misma industria del cemento,
la probable existencia de un déficit interno de cerca de 3 millones de
toneladas que, de no atenderse, podría ascender a más de 15 millones
en 1985. De resultar esto cierto, dicha Secretaría tendrá un reto formi-
dable ante la necesidad de promover mayores inversiones públicas y pri-
vadas para ampliar la capacidad instalada y crear nuevas industrias en
esta rama.
11. IMPORTANCIA VITAL DE LA SECRETARÍA DE PATRIMONIO

y FOMENTO INDUSTRIAL
Creemos que la nueva política de sectorización del Ejecutivo Federal

convierte a la Secretaría de Patrimonio y Fomento Industrial en la depen-
dencia con mayor responsabilidad en el ámbito industrial y financiero, al
coordinar en su sector a los organismos descentralizados y empresas de par-
ticipación estatal más importantes del país; importantes no sólo en el
aspecto financiero, sino también porque entre esas empresas se encuentran
las industrias estratégicas, necesarias y básicas para el desarrollo económico
y social del país. Estas industrias incluyen las del petróleo, electricidad,
siderurgia, petroquímica, etc.
Además, los organismos descentralizados y empresas de participación
estatal que coordina la mencionada Secretaría manejan el porcentaje más
elevado del gasto público federal.
Las anteriores anotaciones pretenden dar solamente un semblante muy
general de la inmensa importancia y de la gran responsabilidad que tiene
esta Secretaría en las tareas del Ejecutivo Federal y en el destino econó-
mico y social de la nación.
12. DECLARACIONES DEL SECRETARIO DE PATRIMONIO y FOMENTO

INDUSTRIAL SOBRE NUESTRO DESARROLLO ECONÓMICO
Y RECURSOS PETROLEROS
El licenciado José Andrés de Oteyza, Secretario de Patrimonio y Fo-

mento Industrial, hizo unas declaraciones el día 14 de marzo de 1979 que,
por ser muy importantes, nos permitimos transcribir:
"Se tuvo necesidad de ajustar todos los programas del gobierno en
función de las extraordinarias expectativas petroleras del país, y se ha
establecido una plataforma de producción de dos y medio millones de barri-
les diarios para el último tercio del sexenio, de la que seguramente se
podrá exportar la mitad. Las divisas correspondientes son fundamentales
para romper el estrangulamiento del sector externo. En la medida en que
México no pueda importar bienes de capital, materias primas de las que ca-
rezca o partes intermedias al ritmo necesario para dar trabajo a nuestra
creciente población, verá frustradas sus aspiraciones. En consecuencia, contar
con un "colchón" adicional de divisas es un primer elemento, de vital
importancia, para acelerar la economía, dar mayor cantidad de empleos
a los mexicanos y aspirar a resolver lo que no pudo solucionarse en el
pasado.
"La tasa tradicional de la economía mexicana, del seis y medio por
ciento, ha demostrado ser insuficiente, por lo que se aspira no sólo a po-
derla incrementar a ocho o diez por ciento, sino además hacerlo de una
manera más ordenada, más racional y con una mejor estructura. Por ello,
aunque a corto plazo se piensa en el apoyo del petróleo como pivote, la
idea es que los recursos se reinviertan para desarrollar una mejor estructura
productiva en otras áreas, como la siderurgia, los fertilizantes y la elec-
tricidad.
"Los programas de inversión del gobierno federal dan un marco muy
propicio para que los particulares o las sociedades mixtas puedan iniciar
en el país la producción de bienes y equipos. En la medida en que tenga-
mos una mejor estructura productiva y calemos verticalmente, y lo hagamos
con eficiencia y racionalidad, podremos aspirar a vender al exterior algunos
de nuestros productos y continuar importando aquello para lo que no
estemos suficientemente preparados. No sólo se han destacado ramas
prioritarias, sino también regiones, fundamentalmente, las fronteras y las
costas, porque en la medida en que ya no veamos exclusivamente al mer-
cado interno sino también a la explotación, serán la ubicación lógica para
el futuro del país.
"Los excedentes petroleros se limitan sólo a las divisas adicionales que
se podrán tener, por ello se están concibiendo en términos de su distríbu-
ción para los propios programas de inversión de PEMEX y para otros del
sector público, que se financiarán por la vía fiscal, y otra parte que va al
resto de la economía vía precios internos inferiores a los que prevalecen
en el mercado internacional. Esto es fundamental porque da cuenta cabal
de que el recurso petrolero está siendo utilizado integralmente por la eco-
nomía mexicana, no sólo por el gobierno. Haríamos mal en no aprovechar
ese recurso valiosísimo, del que tenemos abundancia y el mundo está ávido.
Pero aprovecharán extrayéndolo ahora, vendiéndolo en condiciones razo-
nables y utilizando esos recursos para la diversificación de nuestra estructura
productiva y la búsqueda de fuentes alternativas de energía para el futuro,
y una industrialización y desarrollo integral en materias agropecuaria, tu-
rística, etc., que permitan un país más ordenado."
25
ARTICULO 34
SECRETARIA DE COMERCIO
Antecedentes históricos de la Secretaría de Industria y Comercio.-

Comercio.-Composición orgánica de la Secretaría de Comercio.
1. Papel del estado en la economía del país.-2. La fijación de las

políticas en materia de comercio.-3. Las exportaciones y los orga-
nismos encargados de la promoción del comercio exterior.-4. Los
CE DI y otros estímulos fiscales a las exportaciones.-5. Medidas
de control que protegen al consumidor.-6. La Ley Federal de
Protección al Consumidor.-7. Las sociedades cooperativas en Méxi-
co.-B. La Secretaría de Comercio y las principales disposiciones
legales sobre cooperativas.-9. Organismos, comités y comisiones
relacionadas con el comercio.-lO. Las Cámaras de Comercio y de
las industrias y la Secretaría de Comercio.-ll. Diversas funciones
de la Secretaría de Comercio.

la L.O.A.P.F.
Los antecedentes de esta dependencia se encuentran fundamentalmente
en la Secretaría de Industria y Comercio, por lo que nos permitimos trans-
cribir los antecedentes históricos de esta extinta Secretaría.

DE INDUSTRIA y CoMERCIO
"La actual Secretaría de Industria y Comercio forma parte del Poder

Ejecutivo desde 1843, por disposición contenida en las Bases Orgánicas
Centralistas, que crean la Secretaría de Instrucción Pública e Industria,
en cuyo articulado se encuentran asignadas funciones relativas a esta de-
pendencia.
"Por decreto de 22 de abril de 1853, dicha Secretaría dividió sus fun-
ciones, creándose la Secretaría de Fomento, Colonización, Industria y
Comercio.
"Sucesivas leyes y decretos dictados de 1861 a 1958, señalan diversas

atribuciones a esta Secretaría.
"El nombre actual de Secretaría de Industria y Comercio aparece por
primera vez en el decreto de 31 de marzo de 1917, cuando sufre todavía
dos modificaciones más a su denominación; en el mismo año se le atribuye
también lo relativo al trabajo; en 1933 se le denomina Secretaría de la
Economía Nacional, y en 1947 Secretaría de Economía.
"La Ley de Secretarías y Departamentos de Estado de 23 de diciem-
bre de 1958, le restituye la denominación de Secretaría de Industria y
Comercio."
LEGISLACIÓN y DISPOSICIONES JuRÍDICAS APLICABLES

A LA SECRETAlÚA DE COMERCIO

Tratado que establece la Zona de Libre Comercio e instituye a la Asocia-
ción Latinoamericana de Libre Comercio, D. O. 29-XII-1960
Ley de Impuesto sobre aguamiel y Productos de su Fermentación, D. O.
20-V-1932
Ley de Impuesto sobre Producción e Introducción de Energía Eléctrica,
D. O. 31-XII-1932
Ley General de Sociedades Cooperativas, D. O. 15-II-1933
Ley General de Sociedad Mercantiles, D. O. 4-VIII-1934
Ley de Sociedades de Responsabilidad Limitada y de Interés Público,
D. O. 31-VIII-1934
Ley Orgánica del Artículo 28 Constitucional en Materia de Monopolios,
D. O. 31-VIII-1934
Ley de Asociaciones de Productores para la Distribución y Ventas de sus
Productos, D. O. 25-VI-1937
Ley que crea el Banco Nacional de Fomento Cooperativo, D. O. 5-VI-
1941
Ley de las Cámaras de Comercio y de las de Industria, D. O. 26-VIII-
1941
Ley Federal de Estadística, D. '0. 31-XII-1947
Ley sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Económica,
D. O. 30-XII-1950
Ley que crea una Comisión para la Protección del Comercio Exterior de
México, D. O. 31-XII-1956
Ley General de Sociedades Cooperativas, D. O. 15-II-1958
Ley Orgánica del Párrafo Segundo del Artículo 131 Constitucional, D. O.

5-1-1961
Ley Reglamentaria del artículo 27 Constitucional en Materia de Explota-
ción y Aprovechamiento de Recursos Minerales, D. O. 6-II-1961
Ley General de Normas y de Pesas y Medidas, D. O. 7-IV-1961
Ley sobre Productos, Certificación y Comercio de Semillas, D. O. 14-IV-
1961
Ley sobre la Zona Exclusiva de Pesca de la Nación, D. O. 20-1-1967
Ley Orgánica del Servicio Exterior Mexicano, D. O. 4-1II-1967
Ley que crea la Comisión Nacional Coordinadora de Puertos, D. O. 29-
XII-1970
Ley que crea el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, D. O. 29-
XII-1970
Ley que crea el Instituto Mexicano de Comercio Exterior, D. O. 31-
XII-1970
Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental,
D. O. 23-II1-1971
Ley sobre Elaboración y Venta de Café Tostado, D. O. 25-V-1972
Ley sobre el Registro de la Transferencia de Tecnología y el Uso de Ex-
plotación de Patentes y Marcas, D. O. 30-XII-1972
Ley Federal de Protección al Consumidor, D. O. 22-XII-1975
Ley de Invenciones y Marcas, D. O. 1O-II-1976
Reglamento de Corredores para la Plaza de México, D. O. 1-XI-1891
Reglamento de la Ley sobre Pesas y Medidas, D. O. 14-XII-1928
Reglamento de la Ley Orgánica del Artículo 28 Constitucional en Ma-
teria de Monopolios, D. O. 19-XII-1931
Reglamento de la Ley de Pesca, D. O. 1-II-1933
Reglamento de la Ley General de Sociedades Cooperativas, D. O. 1-VII-
1938
Reglamento del Registro Cooperativo Nacional, D. O. 11-VIII-1938
Reglamento de las fracciones IV y V del artículo 59 de la Ley Orgánica
Reglamento de la Ley Federal de Estadística, D. O. 14-XII-1940
Reglamento de los artículos 73 fracción ~II y 28 de la Ley General de
Sociedades Cooperativas, D. O. 15-X-1941
Reglamento sobre artículos de consumo necesario, D. O. 23-XIl-1941
Reglamento del artículo 15 de la Ley Orgánica del Artículo 28 Constitu-
cional en Materia de Monopolios, D. O. 7-1-1942
Reglamento de la Ley del Impuesto Sobre Alcoholes, Aguardientes y
Mieles Incristalizables, D. O. 25-XI-1942

Generales de Comunicación, D. O. 24-VIII-1949
Reglamento de taxímetros para automóviles de alquiler, D. O. 29-XI-1950
Reglamento de los artículos 2'\ 3", 4", 8", 11, 13, 14 y 16 a 20 de la Ley
sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Económica, D. O.
10-1-1951
Reglamento de los comités de precios y distribución a que se refiere el
artículo 22 del reglamento de la Ley Sobre Atribuciones del Ejecutivo
Federal en Materia Económica, D. O. 21-II-1951
Reglamento de la Ley Orgánica de la Comisión de Tarifas y Electricidad
de Gas, D. O. 2-X-1952
Reglamento para la expedición de permisos de importación de mercancías
sujetas a restricciones, D. O. 28-XI-1956
Reglamento de la distribución de gas, D. O. 29-III-1960
Reglamento del artículo 32 de la Ley General de Normas y de Pesas y
Medidas relativas al Uso de Sello Oficial de Garantía, D. O. 21-X-
1967
Reglamento del párrafo tercero del artículo 321 del Código Aduanero de
los Estados Unidos Mexicana'>, D. O. 17-XII-1971
Reglamento de la Ley Federal de Impuestos a las Industrias del Azúcar,
Alcohol, Aguardiente y Envasamiento de Bebidas Alcohólicas, D. O.
24-III-1972
Reglamento a que se sujetarán los estímulos fiscales y facilidades crediticias
al establecimiento de centros comerciales en las franjas fronterizas y en
las zonas y perímetros libres del país, que otorga el decreto de 11 de
agosto de 1972, D. O. 25-VI-1973
Reglamento Interior de la Secretaría de Comercio, D. O. 25-IV-1977
regionales, una zona pesquera en la Península de Baja California,
D. O. 13-II-1930
Decreto que regula la industria y el comercio de la seda y artisela, D. O.
21-VI-1931
Decreto que reglamenta el otorgamiento de las autorizaciones a que se
refiere la fracción II del artículo 4" de la Ley Orgánica del Artículo 28
Constitucional, D. O. l-II-1936 '
Decreto que reforma el reglamento de la Ley Orgánica de la Fracción 1
Decreto que reglamenta la exportación de artículos de primera necesidad
y materias primas para las industrias del país, D. O. 4-XI-1939
Decreto que autoriza la creación de comités de vigilancia del comercio de
artículos de primera necesidad, D. O. 15·1-1940
Decreto relativo a la participación que corresponde a las multas por in-

fracción a las leyes de pesca, D. O. 19-IV-1941
Decreto por el cual se previene que deberán registrarse los comerciantes
y almacenistas con capital mayor de $ 10,000.00 dedicados a la com-
pra y venta de uno o varios artículos de consumo necesario, D. O.
29-IV-1942
Decreto que fija los plazos máximos de vigencia de los despachos "Vía de
Pesca", que se expiden a las embarcaciones de matrícula extranjera,
D. O. 29-IX-1948
Decreto que crea un organismo público descentralizado que se denomi-
nará Comité de Tarifas Eléctricas, D. O. 6-1-1949
Decreto que crea un organismo público descentralizado que se denominará
Comisión de Tarifas de Electricidad y Gas, D. O. 6-1-1949
Decreto que establece las bases para el funcionamiento de la Comisión
Federal de Electricidad, D. O. 14-1-1949
Decreto que adiciona el artículo 26 del reglamento de la Ley sobre Atri-
buciones del Ejecutivo Federal en materia Económica, D. O. 2-111-1951
Decreto que fija la tarifa para los diversos servicios de verificación de
instrumentos de medir y de estudio que tiene encomendadas la Direc-
ción General de Normas, D. O. 27-1-1956
Decreto que establece la tarifa de derechos relativos al sello oficial de ga-
rantía, D. O. 15-IX-1967
Decreto por el cual se conceden estímulos y facilidades para el estableci-
miento de centros comerciales en las franjas fronterizas y en las zonas
y perímetros libres del país, D. O. 12-VIII-1972
Decreto que establece la tarifa para el cobro de los derechos relativos a la
revisión y autorización de planos de instalación para aprovechamiento
de gas, D. O. 31-1-1973
Decreto que declara de interés público la industria de la producción de
harina de maíz, masa mixtamalizada de maíz y tortillas de maíz,
D. O. 23-111-1973
Decreto que reglamenta actividades industriales relacionadas con la pro-
ducción, distribución y venta de harina de maíz mixtamalizado, masa
de nixtamal y tortillas de maíz, D. O. 2D-V-1974
Decreto que regula los precios de diversas mercancías, D. O. 3-X-1974
CoMPOSICIÓN ORGÁNICA DE LA SECRETARÍA DE CoMERCIO

cretaria. de Comercio, publicado el 25 de abril de 1977, esta dependencia
Secretaría
Subsecretaría de Comercio Exterior
Subsecretaría de Comercio Interior
Subsecretaría de Planeación Comercial
Oficialía Mayor
Auditoría
DIRECCIONES GENERALES:
Análisis Económico
Aranceles
Asuntos Jurídicos
Controles al Comercio Exterior
Cooperación Económica Internacional
Delegaciones Federales
Electricidad
Estímulos al Comercio Exterior
Gas
Informaci6n y Relaciones
Negociaciones Comerciales Internacionales
Normas Comerciales
Operaci6n Comercial
Precios
Programación
Recursos' Financieros
Recursos Humanos
Recursos Materiales
UNIDADES:
Comercialización Rural
Desarrollo Comercial de la Frontera
Organizaci6n y Métodos
Pequeño Comercio
Productos Básicos
Protecci6n al Consumidor
Sistemas de Comercialización
Coordinaci6n de Consejos de Administraci6n
UNIDADES FORÁNEAS:
Delegaciones Federales de Comercio
AaTfcuLO i34.';';"'A la Secretaría de Comercio corresponde el despacho

de l<.ls siguientes'asuritos:
l. Formular y conducir las políticas generales de comercio del país;

JI. Intervenir en la distribución y consumo, cuando afecten a la eco-
nomía general del país;
III. Establecer la política de la distribución y el consumo de los pro-
ductos agrícolas, ganaderos y forestales, escuchando la opinión de la Secre-
taría de Agricultura y Recursos Hidráulicos; y de los productos pesqueros,
escuchando la opinión del Departamento de Pesca;
IV. Fomentar el comercio exterior del país;
V. Estudiar, proyectar y determinar los aranceles y fijar los precios
oficiales, escuchando la opinión de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público; estudiar y determinar las restricciones para los artículos de im-
portación y exportación, y participar con la mencionada Secretaría en la
fijación de los criterios generales para el establecimiento de los estímulos
al comercio exterior;
VI. Estudiar, proponer y determinar, escuchando la opinión de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, los estímulos fiscales necesarios
para el fomento de las exportaciones y participar en el estudio y pro-
posición de los subsidios a las importaciones;
VII. Establecer la política de precios y vigilar su estricto cumplimiento,
particularmente en lo que se refiere a artículos de consumo y uso popular
y establecer las tarifas para la prestación de aquellos servicios de interés
público que considere necesarios, así como definir el uso preferente que
deba darse a determinadas mercancías;
VIII. Orientar y estimular los mecanismos de protección al consu-
midor;
IX. Coordinar y dirigir la acción estatal orientada a asegurar el abas-
tecimiento de los consumos básicos de la población;
X. Intervenir en las ventas cuando los productores nacionales las
hagan directamente a compradores radicados en el extranjero;
XI. Fomentar la organización de sociedades cooperativas cuyo objeto
sea la distribución o el consumo;
XII. Intervenir en los términos de las leyes relativas, en las sociedades
mercantiles, cámaras y asociaciones comerciales, lonjas y asociaciones de
corredores;
XIII. Intervenir en materia de propiedad mercantil;
XIV. Establecer y vigilar las normas de calidad, pesas y medidas ne-
cesarias para la actividad comercial;
XV. Promover el desarrollo de lonjas, centros y sistemas comerciales,
incluso, de carácter regional o nacional;
XVI. Fomentar el desarrollo del pequeño comercio rural y urbano;
.XVII. Impulsar, en coordinación con las dependencias centrales o
entidades del sector paraestatal que tengan relación con las actividades
específicas de que se trate, la producción de aquellos bienes y servICIOS

que se consideren fundamentales para la regulación de los precios;
XVIII. Organizar y patrocinar exposiciones, ferias y congresos de
carácter comercial, y
XIX. Intervenir en las adquisiciones de toda clase que realicen las
dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, centrali-
zada y paraestatal, así como determinar normas y procedimientos para el
manejo de almacenes, control de inventarios, avalúos y baja de los bienes
muebles.
XX. Los demás que le encomienden expresamente las Leyes y Regla-
mentos.
1. PAPEL DEL ESTADO EN LA ECONOMÍA DEL PAÍs
El campo de acción de la Secretaría de Comercio se amplió desde el

momento en que el Estado federal mexicano adoptó el sistema de econo-
mía mixta como fórmula de integración económica del país. México
abandonó las tesis de la teoría del liberalismo económico que limitaba el
papel del Estado en la economía, al de simple agente pasivo o "policía"
que vigilaba la libre concurrencia de los particulares. La autoridad no
participaba en la regulación de los precios ni tampoco intervenía coacti-
vamente en el proceso económico.
El espíritu revolucionario del constituyente de 1917 plasmó en la Cons-
tituci6n la tesis de un Estado con facultades para intervenir en la vida
económica del país. Nuestra Carta Magna respetó la libertad de comercio,
de industria y de trabajo, pero. facultó al Estado para intervenir en la
economía del país (cfr. artículos 59, 27 Y 28 constitucionales).
Esta intervención estatal en la economía se manifiesta en el conjunto
de medidas legales y administrativas tendientes a proteger a las grandes
masas de consumidores mediante la fijación de ciertos precios, aranceles,
salarios, subsidios, etc.
La intervención del Estado en los asuntos económicos es uno de los
prerrequisitos básicos para la vigencia del Estado social de derecho, el cual
garantiza el equilibrio de las fuerzas de los sujetos de la relación econó-
mica al participar en los procesos económicos de la nación.
Una razón para que el Estado intervenga en la fijación de precios y
tarifas, y normas de distribución de ciertos productos, y en el control de
calidad de los productos básicos necesarios, es la de brindar protección
a la economía hogareña de las clases populares. Esta intervención en la
distribución de. productos deco~o .necesario se lleva a cabo por la Se-
cretaría de. Comercio y es UDa... . de .~as,actividades primordiales de esta
dependencia. El propósito es hacer llegar a las clases necesitadas los pro-

ductos indispensables, en el momento oportuno y a precios justos. La Secre-
taría vigila que no se acaparen los productos de consumo popular en unas
cuantas manos, evitando con ello la especulación y el ocultamiento de
dichos productos, que siempre propician un alza inmoderada en los precios.
Analizando el proceso económico a la luz de la experiencia histórica
del último medio siglo, resulta incontrovertible que una de las tareas prio-
ritarias de todo Estado consiste en aumentar la producción de riquezas,
vigilando estrictamente que el incremento de bienes sea paraleló a su justa
distribución. El incremento de riquezas no refleja necesariamente el pro-
greso social. El Estado mexicano sostiene que, sin una justa distribución
de la riqueza, de nada sirve el crecimiento económico en sí, pues el equi-
librio económico y social de un país no depende de las riqueza acaparada
en unas cuantas manos sino de una riqueza compartida según los cánones
más estrictos de la justicia social.
La Secretaría de Comercio tiene una participación directa y primordial
en el proceso de acrecentamiento de la riqueza y de distribución del ingreso
nacional, de allí su responsabilidad para que las grandes masas de consu-
midores obtengan productos a precios justos y razonables.
Creemos que en un régimen de economía mixta la oferta de alimentos
básicos debe condicionarse a las necesidades nutricionales reales de la
población. No debe caerse en la trampa de las leyes de la oferta y la de-
manda, debiendo para ello sujetar la producción y la distribución de alimen-
tos básicos a un proceso de planeaci6n a mediano y largo plazos. La política
económica debe dar un énfasis mayor a la producción de alimentos básicos
y a un sistema de distribución eficaz y suficiente para hacer llegar estos
alimentos a precios asequibles a toda la población.
2. LA FIJACIÓN DE LAS POÚTICAS EN MATERIA DE COMERCIO
La participación de los sectores interesados y la intervención decidida

del gobierno en las políticas de precios constituyen una tarea primordial en
materia económica, en virtud que la protección al salario es una de las
metas del constituyente de 1917: los precios justos en gran medida signifi-
can la salvaguarda de los intereses de la clase desprotegida. Una adecuada
política de precios ayuda a sentar las bases para el desarrollo económico
y social a.nn6nico del país, al proteger el salario de los trabajadores, garan-
tizar el interés de los consumidores y favorecer una constante inversión
productiva.
La Secretaría de Comercio es responsable . de elaborar Iá palltica de
precios de garantía de los productos del campo. 'Esa poHtiea debe mantener
dependencia. El propósito es hacer llegar a las clases necesitadas los pro-

ductos indispensables, en el momento oportuno y a precios justos. La Secre-
taría vigila que no se acaparen los productos de consumo popular en unas
cuantas manos, evitando con ello la especulación y el ocultamiento de
dichos productos, que siempre propician un alza inmoderada en los precios.
Analizando el proceso económico a la luz de la experiencia histórica
del último medio siglo, resulta incontrovertible que una de las tareas prio-
ritarias de todo Estado consiste en aumentar la producción de riquezas,
vigilando estrictamente que el incremento de bienes sea paraleló a su justa
distribución. El incremento de riquezas no refleja necesariamente el pro-
greso social. El Estado mexicano sostiene que, sin una justa distribución
de la riqueza, de nada sirve el crecimiento económico en sí, pues el equi-
librio económico y social de un país no depende de las riqueza acaparada
en unas cuantas manos sino de una riqueza compartida según los cánones
más estrictos de la justicia social.
La Secretaría de Comercio tiene una participación directa y primordial
en el proceso de acrecentamiento de la riqueza y de distribución del ingreso
nacional, de allí su responsabilidad para que las grandes masas de consu-
midores obtengan productos a precios justos y razonables.
Creemos que en un régimen de economía mixta la oferta de alimentos
básicos debe condicionarse a las necesidades nutricionales reales de la
población. No debe caerse en la trampa de las leyes de la oferta y la de-
manda, debiendo para ello sujetar la producción y la distribución de alimen-
tos básicos a un proceso de planeación a mediano y largo plazos. La política
económica debe dar un énfasis mayor a la producción de alimentos básicos
y a un sistema de distribución eficaz y suficiente para hacer llegar estos
alimentos a precios asequibles a toda la población.
2. LA FIJACIÓN DE LAS POÚTICAS EN MATERIA DE COMERCIO
La participación de los sectores interesados y la intervención decidida

del gobierno en las políticas de precios constituyen una tarea primordial en
materia económica, en virtud que la protección al salario es una de las
metas del constituyente de 1917: los precios justos en gran medida signifi-
can la salvaguarda de los intereses de la clase desprotegida. Una adecuada
política de precios ayuda a sentar las bases para el desarrollo económico
y social arménico del país, al proteger el salario de los trabajadores, garan-
tizar el interés de los consumidores y favorecer una constante inversión
productiva.
La Secretaría de Comercio es responsable de elaborar lá política de
precios de garantía de Jos productos del campo. 'Esa pOKtiCa debe mantener
una estructura flexible que permita un equilibrio sano entre los precios
de los productos provenientes del campo y los precios de los servicios y
productos industriales.
La citada dependencia se auxilia de la Secretaría de Agricultura y Re-
cursos Hidráulicos y del Departamento de Pesca para fijar las políticas
generales de distribución y consumo de productos agropecuarios, forestales
y pesqueros.
Asimismo, una de las actividades de más importancia de esta Secretaría
es la de implementar· una política sensata en materia de precios de los
bienes y servicios producidos por las empresas públicas. La creciente inter-
vención del Estado en la econonúa se ha manifestado en el espectacular
crecimiento del sector paraestatal, de allí que esta dependencia intervenga
en todo aquello que redunde en una protección al consumidor nacional y al
comercio exterior.
Dicha dependencia realiza una función reguladora y estabilizadora de
los precios de los productos no perecederos y básicos para la alimentación,
fijando la política de precios de garantía de la Comisión Nacional de Sub-
sistencias Populares (CONASUPO) y complementándola con sistemas de
almacenamiento de los productos que adquiere la referida comisión.
3. LAS EXPORTACIONES Y LOS ORGANISMOS ENCARGADOS

DE LA PROMOCIÓN DEL COMERCIO EXTERIOR
Dentro de la política económica internacional de nuestro país, las

exportaciones de productos nacionales desempeñan un papel principal, pues
son fuente de divisas que fortalecen nuestra balanza comercial. La Secre-
taría de Comercio, junto con el Instituto Mexicano de Comercio Exterior,
el Banco de Comercio Exterior y el Fondo de Fomento a las Exportaciones
de Productos Manufacturados, se ha fijado como metas fomentar el co-
mercio exterior, sustituir importaciones y propiciar la integración industrial.
En la actualidad existe la Comisión Asesora de Financiamientos Externos
del Sector Público, formada por la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, Banco de México, S. A., Banco Nacional de Obras y Servicios PÚ-
blicos, S. A., Banco Nacional de Crédito Rural, S. A. y Banco Nacional
de Comercio Exterior, S. A. Esta Comisión tiene objetivos muy precisos en
materia de comercio exterior. La Secretaría de Comercio realiza una acti-
vidad muy importante al fijar las políticas de otros organismos del sector
público que tienen injerencia en el comercio i'ntérior y exterior del país.
El Estado mexicano ha visto la necesidad de promover las exportaciones
como f~ula para resolver la grave escasezde'divisas y el serio problema
que preSenta el défteit de la balanza comeréíal del país.
Por otra parte, es importante destacar el tratado que estableció la

Zona de Libre Comercio e instituyó la Asociación Latinoamericana de Libre
Comercio (Tratado de Montevideo, 29 de diciembre de 1960); la Ley
que crea el Instituto Mexicano de Comercio Exterior (Diario Oficial de
la Federación, 31-XII-70); el Reglamento del párrafo 3Q del artículo 321
del Código Aduanero de los Estados Unidos Mexicanos, para la industria
maquiladora (Diario Oficial de la Federación, 31-X-72); y el acuerdo
que dispone los requisitos a que se sujetarán las operaciones de impor-
tación y exportación (Diario Oficial de la Federación, 17-III-71).
4. Los CEDI y OTROS ESTÍMULOS FISCALES

A LAS EXPORTACIONES
En 1971 el gobierno mexicano dio especial importancia a la exporta-

ción de manufacturas mediante el establecimiento de un régimen fiscal
para las exportaciones que permitía la devolución de los impuestos indirec-
tos y del impuesto general de importación. Un año después se extendió este
régimen a la venta de tecnología y a la prestación de asistencia técnica
en el exterior.
A partir del año mencionado se establecieron los certificados de devo-
lución de impuestos, CEDI. Los exportadores podían disfrutar de los
beneficios de un CEDI si cumplían con diversos requisitos que se les im-
ponían. Dichos certificados favorecieron la sustitución de importaciones
en las zonas y perímetros libres y en las ciudades de la frontera norte.
El estímulo fiscal de los CED! consistía en una devolución a favor de los
exportadores equivalente al 10% del valor de la mercancía exportada,
aunque desde 1973 subió al 11%. En 1978 se estableció un régimen adi-
cional para los consorcios dedicados a la exportación de manufacturas,
por lo que el beneficio podía llegar a ser hasta el 15 % del valor de la
exportación.
Al abandonarse el tipo de cambio de $ 12.50 pesos por dólar, las autori-
dades suspendieron el otorgamiento de GEDI. El 8 de septiembre de 1976
se publicó en el Diario Oficial de la Federación un acuerdo que dejaba
sin efecto las listas de productos exportables por los que se podía conceder
el beneficio del CEDI. Aunque continuaba vigente el acuerdo que esta-
blecía el régimen de estímulos a la exportación de manufacturas, de hecho
se suspendía el otorgamiento del subsidio correspondiente por no existir
listas de las mismas. Sin embargo, en el caso de la tecnología y asistencia
técnica, el régimen continuó operando.
La tasa complementaria sobre utilidades brutas extraordinarias en.,la
Ley del Impuesto Sobre la Renta es otra disposición deestímulofiscal
a la exportación. Este gravamen tiene como finalidad desalentar los incre-

mentos injustificados de precios internos.
5. :MEDIDAS DE CONTROL QUE PROTEGEN AL CONSUMIDON.
La Secretaría de Comercio está facultada para intervenir en la fijación

de precios oficiales, y también para vigilar los precios y otros productos
que se encontraban sujetos a control. Esta dependencia ejerce controles
administrativos con el fin de que los comerciantes se sujeten a las leyes
en materia de comercio, evitándose con ello las irregularidades en el sumi-
nistro y en el almacenamiento de artículos básicos. Los controles adminis-
trativos sirven para evitar el ocultamiento de productos y los aumentos
injustificados de precios. La Secretaría fija también las políticas de pro-
tección al consumidor.
6. LA LEY FEDERAL DE PROTECCIÓN AL CoNSUMIDOR
El Ejecutivo Federal sometió al Congreso de la Unión una iniciativa

de Ley de Protección al Consumidor, proponiendo la creación de una
Procuraduría Federal del Consumidor. La Ley Federal de Protección al
Consumidor se encuentra en vigor desde el 5 de febrero de 1976. Este
ordenamiento pretende evitar el acaparamiento y la especulación con los
bienes de consumo, popular, así como corregir los vicios y deformaciones
del aparato distributivo nacional; también protege los intereses de las
mayorías al crear las condiciones necesarias para concientizar a los distri-
buidores sobre sus derechos y deberes. Esta ley es obligatoria para los
comerciantes, industriales y prestadores de servicios, tanto de empresas
públicas como privadas.
En el citado documento tanto los consumidores como los comerciantes
son sujeto de derechos y obligaciones que emanan de esta ley, excluyéndose
a los prestadores de servicios profesionales. Además se estipulan las bases
para la publicidad de los productos, las garantías de los mismos y la ma-
nera de efectuar las ofertas y promociones.
La ley se refiere también a las operaciones de crédito; a la información
que deben recibir quienes las realicen; a la forma como se calculan los
intereses; y a los casos de rescisión de los contratos. Están asimismo estable-
cidas las responsabilidades en que incurren los proveedores que cometen
engaños o que no cumplen con lo que ofrecen.
En la misma ley se hace mención a las ventas a domicilio, señalando
las características que éstas deben reunir a fin de ofrecer la protección
necesaria al consumidor.
La ley prevé la creación de dos organismos: La Procuraduría Federal

del Consumidor, como organismo encargado de representar los intereses de
los consumidores, y el Instituto Nacional de Protección al Consumidor,
que tiene como misión orientar al consumidor en relación a hábitos sanos de
consumo y a una inteligente utilización de su capacidad de compra.
7. LAS SOCIEDADES COOPERATIVAS EN MÉXICO
Las cooperativas 1 son sociedades mercantiles cuyo propósito consiste en

suprimir el lucro del intermediario en provecho de quienes trabajan en la
empresa cooperativa y de quienes reciben los bienes o servicios que ésta
produce. Existen dos clases principales de cooperativas: la de producción
y la de consumo.
Las cooperativas -por ejemplo, las de tipo pesquero-- pretenden pro-
teger a las clases débiles que son víctimas de los intermediarios y acapara-
dores quienes son realmente los que se benefician con los recursos pes-
queros. Esta clase de sociedades existe con el propósito de organizar el
trabajo y los recursos monetarios para la compra de equipo y embarca-
ciones y competir así con los permisionarios particulares y las empresas
pesqueras que trabajan en gran escala.
La constitución de una sociedad cooperativa debe someterse a la apro-
bación de la dependencia competente, la que, para conceder la autoriza-
ción, deberá examinar la legalidad de la sociedad, pudiendo negar la
autorización si considera inconveniente la creación o las bases del funcio-
namiento de la sociedad (cfr. artículos 17 y 18 de la L.G.S.C.). Después
de la autorizaci6n de constitución procede la incorporación, por orden de la
Secretaria de Comercio, en el Registro Cooperativo Nacional, encontrán-
dose este registro regulado por el Reglamento del 2 de agosto de 1938.
La ley obliga a las cooperativas a agruparse para formar una federación
de cooperativas, existiendo también la Confederación Nacional Coopera-
tiva, formada por el conjunto de federaciones. Entre los fines de esta
Confederación está el de la compra y venta en común de materias primas,
implementos y productos para las federaciones asociadas; el de representar
y difundir los intereses cooperativos; y el de intervenir en los conflictos
entre las mismas cooperativas (cfr. artículo 75 de la L.G.S.C.).
1 El conocido maestro Rafael de Pina Vara ofrece un interesante capítulo sobre

las sociedades cooperativas en su libro Derecho Mercantil Mexicano, Editorial Porráa,
S. A., México, Ba, ed., pp, 133-14-8.
8. LA SECRETARÍA DE COMERCIO y LAS PRINCIPALES DISPOSICIONES

LEGALES SOBRE COOPERATIVAS
La Secretaría de Comercio participa activamente en la aplicación de

las disposiciones contenidas en la Ley General de Sociedades Cooperativas
y su Reglamento, de fechas 11 de enero y 16 de junio de 1938, respectiva-
mente. La creación de sociedades cooperativas es un renglón primordial
en el pensamiento social del Estado mexicano, a tal grado que actual-
mente se habla de modificar el artículo 123 constitucional con objeto de
elevarla a rango constitucional.
En materia de cooperativas destacan los artículos 27 y 28 constitucio-
nales, la Ley que crea el Banco Nacional de Fomento Cooperativo (Diario
Oficial de la Federación del 5-VI-41 ), la Ley Federal para el Fomento
de la Pesca (Diario Oficial de la Federación del 25-V-72), y otros regla-
mentos y decretos como los siguientes: el Decreto de Exenci6n de Impuestos
a las Cooperativas, de 27 de diciembre de 1938; el Reglamento del Re-
gistro Cooperativo Nacional, de fecha 2 de agosto de 1938; y el Regla-
mento de Cooperativas Escolares, de 16 de marzo de 1962.
9. ORGANISMOS, COMITÉs y COMISIONES

RELACIONADAS CON EL COMERCIO
La Secretaría de Comercio mantiene relaciones importantes con los

organismos que a continuación se nombran: Instituto Nacional de Inves-
tigaciones Agrícolas (INIA); Instituto Mexicano para la Producción Azu-
carera (IMPA); Instituto Mexicano del Café (INMECAFE); Comisión
Nacional de Fruticultura (CONAFRUT); Instituto Nacional de Investi-
gaciones Forestales (INIF); Instituto Nacional de Investigaciones Pecua-
rias (INIP); y con otros más.
Se han creado algunos Comités y Comisiones intersecretariaIes para
propiciar una mayor coordinación en cuestiones económicas relacionadas
con el comercio: Comité Especial de Precios y Tarifas del Sector Público
(24- de enero de 1977) j Comité Consultivo de Precios de los Productos
Medicinales (24- de marzo de 1977) j Comisi6n Consultiva de Estímulos
Fiscales (21 de abril de 1977) ; y la Comisión de Aranceles y Controles al
Comercio Exterior (24 de mayo de 1977).
El decreto que reformó el reglamento de la Ley Sobre Atribuciones del
Ejecutiyo Federal en materia económica, pu~do en el Diario Oficial
de la Federación del 10 de. enero de 1951 yrefonnado en 1977, previó la
creación de la Comisión N acíonal de Precios como organismo participativo
de colaboración de los sectores interesados en el estudio y deliberación de

las políticas de precios. La citada comisión fue estructurada recientemente
por acuerdo presidencial y esto representa un gran avance en materia de
protección al consumidor.
10. LAS CÁMARAS DE COMERCIO y DE LAS INDUSTRIAS

y LA SECRETARÍA DE COMERCIO
La Ley de las Cámaras de Comercio y de las Industrias establece que

las cámaras son instituciones públicas autónomas, con personalidad jurí-
dica, constituidas para los fines que la ley determine. La Secretaría de
Comercio ejerce sobre las cámaras diferentes controles que las leyes señalan
con precisión. Por ejemplo, dicha ley señala que la Secretaría de Comercio
fijará y resolverá sobre el domicilio y jurisdicción de las cámaras. Asi-
mismo, la ley prevé que esta Secretaría hará la clasificación de comerciante
o industrial a efecto de que el comerciante y el industrial cumplan con la
obligación de inscribirse durante el mes de enero de cada año, o dentro
del mes siguiente a la fecha de iniciación de sus actividades (cfr. artículo 59
de la citada ley). El incumplimiento de estas disposiciones hace merecedor
al infractor de una multa que le es fijada por la referida Secretaría, ha-
ciéndola efectiva mediante la facultad económica-coactiva del Estado, a
través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
11. DIVERSAS FUNCIONES DE LA SECRETARÍA DE CoMERCIO
La Secretaría de Comercio tiene también la facultad de intervenir en

la creación, modificación y disolución de cualquier tipo de sociedades
mercantiles, de acuerdo con lo que establezcan las leyes. La aplicación del
Código de Comercio y de las leyes y reglamentos que norman la actividad
del comerciante es competencia de esta dependencia. Son muchas y varia-
das las disposiciones jurídicas sobre comercio, por lo que sólo anotamos que
la Secretaría referida tiene una función determinante en los actos de
comercio de los particulares. Además las entidades paraestatales que reali-
zan actividades comerciales quedan sujetas a la autoridad de la Secretaría
de Comercio.
La mencionada dependencia establece y vigila las normas de calidad,
pesas y medidas necesarias para la actividad comercial. Esta Secretaría
regula el sistema general de pesas y medidas adoptado por los Estados Uni-
dos Mexicanos.
En la actualidad nuestro país cuenta con varios millones de desemplea-
dos y si bien muchas actividades de- esta Secretaría son sólo de contenido
administrativo, existen innumerables funciones que necesariamente son de
contenido político.
ARTICULO 35
SECRETARIA DE AGRICULTURA
Y RECURSOS HIDRAULICOS
Antecedentes históricos de la Secretaría de Agricultura y Ganade-

ría.-Antecedentes históricos de la Secretaría de Recursos Hidráu-
licos.-Legislación y disposiciones Jurídicas aplicables a la Secre-
taría de Agricultura y Recursos Hidráulicos.-Composición orgánica
de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos.
1. Propósitos del Ejecutivo Federal en materia agrícola, forestal y

ganad,era.-2. El Plan Nacional Agropecuario.-3. Tareas del Es-
tado en materia agrícola, ganadera, hidráulica y forestal.-4. Empre-
sas públicas bajo el control de la Secretaría de Agricultura y Re-
cursos Hidráulicos.

la L.O.A.P.F.
Se creyó conveniente reunir en una sola Secretaría las extintas depen-
dencias de Agricultura y Ganadería y de Recursos Hidráulicos. Las atri-
buciones de estas dos Secretarias y el personal técnico y administrativo se
integró en la nueva Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, que
tiene sus antecedentes inmediatos en las dos dependencias extintas. Por esta
razón, se transcriben los siguientes antecedentes:

DE AGRICULTURA y GANADERÍA
"El decreto de 2 de diciembre de 1842 creó la Dirección General de

Industria, dependiente del Ministerio de Relaciones Exteriores e Interiores.
A ella se encargaron las funciones de fomento agropecuario y, en 1846,
se le agregaron las de colonización.
"Las Bases para la Administración de la República, de 22 de abril de
1853, crearon el Ministerlode Fomento; Colonización, Industria y Co-
mercio, con las funciones de fomento agropeCuario, colonización e irrigación.
26
"La Ley de Secretarías de Estado de 13 de mayo de 1891, la deno-

minó Secretaría de Fomento, con las mismas funciones antes citadas.
"En 1917, la Ley de Secretarías de Estado agregó a sus funciones
originales las de dotación de tierras y fraccionamiento de latifundios; y por
la de 25 de diciembre del mismo año, cambió su denominación a Secre-
tada de Agricultura y Fomento, añadiéndosele la función de restitución
de tierras.
"El 22"'de marzo de 1934, las funciones relativas al reparto de tierras
son transferidas al Departamento Agrario, creado en esa fecha. En 1939
la Ley de Secretarías le asigna las funciones relativas a las materias fores-
tales y de caza.
"La Ley de Secretarías y Departamentos de Estado de 7 de diciembre
de 1946, le da el nombre de Secretaría de Agricultura y Ganadería, mismo
que aparece en la ley de 23 de diciembre de 1958, y las funciones rela-
tivas a la colonización y terrenos nacionales pasaron al Departamento de
Asuntos Agrarios y Colonización, D. O. 22-1-1963."

DE RECURSOS HIDRÁULICOS
"La Comisión Nacional de Irrigación, creada por la Ley sobre Irriga-

ción con Aguas Federales, publicada en el Diario Oficial de 9 de enero de
1926, tomo XXXIV, número 7, es el antecedente orgánico de la Secre-
tada de Recursos Hidráulicos.
"Al efecto, en el artículo tercero de dicho ordenamiento se estableció
textualmente lo siguiente:
"ARncuLO 3l l- Para promover y construir obras de irrigación en la re-

pública, se crea un órgano administrativo que se denominará Comisión
Nacional de Irrigación. La mencionada Comisión dependerá de la Secre-
taría de Agricultura y Fomento, constará de tres miembros nombrados
por el Presidente de la República, por conducto de la propia Secretaria.
"El Gobierno de la República, consciente del papel cada vez más im-
portante que tiene el debido aprovechamiento de los recursos hidráulicos
en la prosperidad y desarrollo del país, considero indispensable transformar la
Comisión Nacional de Irrigación, elevándola a la categoría de Secretaría
de Estado, ampliando sus atribuciones y dándole mayores recursos económicos
para hacer posible la mejor ymás rápida utilización de ros recursos hidráulicos
nacionales.
"En tal virtud, a iniciativa del Ejecutivo Federal, por decreto del Coa·
greso de la Unión de 7 de diciembre de 1946, publicado en el Diario
Oficial de la Federación de113 del mismo mes, por el cual se expidió la Ley
de Secretarías y Departamentos de Estado, se creó la Secretaría de Recursos
Hidráulicos, en cuya ley, que entró en vigor el 19 de enero de 1947 las
facultades que estuvieron encomendadas a la desaparecida Comisión Na-
cional de Irrigación quedaron adscritas a la Secretaría de Recursos Hidráu-
licos, con excepción de las relacionadas con los distritos de riego y con la
conservación de suelos, que en ese entonces y por decreto presidencial
publicado en el Diario Oficial de 31 de diciembre de 1946, pasaron a
depender de la Secretaría de Agricultura.
"Por otra parte, con apoyo en el artículo 10 de la citada ley y en
posteriores acuerdos y decretos presidenciales, las Direcciones de Aguas,
de Ingeniería Sanitaria y de Obras Hidráulicas, que dependían respectiva-
mente de las Secretarías de Agricultura y Fomento, de Salubridad y
Asistencia y de Comunicaciones y Obras Públicas, pasaron a depender
de la Secretaría de Recursos Hidráulicos, cuyas funciones y facultades se
encontraban enunciadas en el artículo 12 de la Ley de Secretarías y De-
partamentos de Estado de 24 de diciembre de 1958 y en el artículo 17
de la Ley Federal de Aguas de 11 de enero de 1972."

DE ACRlCULTURA y RECURSOS HIDRÁULlroS
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 5-Il-1917

Ley de Tierras Ociosas, D. O. 28-VI-192ü
Ley de Ejidos, D. O. 28-XIl-192ü
Ley de Plagas de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 1O-XIl-1924
Ley de Asociaciones Ganaderas, D. O. 12-V-1930
Ley de Asociaciones Agrícolas, D. O. 27-VIII-1932
Ley de Servicios Agricolas Nacionales, D. O. 27-VIII-1932
Ley del Impuesto sobre Explotación Forestal, D. O. 31-XlI-1935
Ley General de Instituciones de Crédito y Organizaciones Auxiliares,
D. O. 31-V-I94-1
Ley Vitivinícola, D. O. 25-III-1943
Ley reglamentaria del párrafo 3 9 del artículo 27 constitucional, que fija
la superficie mínima legal de la pequeña propiedad agrícola, y señala
medios para reagruparla e integrarla, D. O. 12-111-1946
Ley de Conservaci6n del Suelo y Agua, D. O. 19-VI-1946
Ley de Educación Agricola, D. O. 6-VII-1946
Ley sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Económica,

D. O. 30-XII-1950
Ley Federal de Caza, D. O. 5-1-1952
Ley que crea el Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura, Ga-
nadería y Avicultura, D. O. 31-XII-1954
Ley de Crédito Agrícola, D. O. 31-XII-1955
Ley que crea el Instituto Mexicano del Café, D. O. 31-XII-1958
Ley sobre Producción, Certificación y Comercio de Semillas, D. O. 14-
IV-1961
Ley que creó la Comisión Nacional de Fruticultura, D. O. 31-VIII-1961.
Reformas, D. O. 4-I1-1971
Ley del Seguro Agrícola Integral y Ganadero, D. O. 30-XII-1961
Ley que crea el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, D. O. 29-XII-
1970
Ley que crea el Instituto Mexicano de Comercio Exterior, D. O. 31-XII-
1970
Ley Federal de Reforma Agraria, D. O. 16-IV-1971 (Reformada, D. O.
6-V-1972)
Ley Penal de Defraudación Impositiva en Materia Federal, D. O. 31-
XII-1947
Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, D. O. 11-1-1972
Ley del Instituto Nacional del Fondo Nacional de la Vivienda para los
Trabajadores, D. O. 24-IV-1972
Ley sobre Registro de Transferencia de Tecnología y el uso de Explota-
ción de Patentes y Marcas, D. O. 30-XII-1972
Ley de Sanidad Fitopecuaria de los Estados Unidos Mexicanos, D. O.
13-XII-1974
Ley Federal de Trabajadores del Estado, D. O. 24-XII-1974
Ley que crea la Universidad Autónoma de Chapingo, D. O. 30-XII-1975
Ley de Amparo, D. O. 10-1-1936
Ley Orgánica de la Tesorería de la Federación, D. O. 24-XII-1959
Ley General de Bienes Nacionales, D. O. 30-1.1969
Ley Federal para prevenir y controlar la contaminación ambiental, D. O.
ll-III-1971
Reglamento de la Ley de Aguas de Propiedad Nacional, D. O. 21-IV-
1936
Reglamento de la Ley Reglamentaria del párrafo quinto del artículo 27

constitucional en materia de aguas del subsuelo, D. O. 27-II-1958
Reglamento de la Ley de Inspección de Contratos de Obras Públicas, D. O.
2-II-1967
Reglamento Interior de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráu-
licos, D. O. 12-VIII-1977
CoMPOSICIÓN ORGÁNICA DE LA SECRETARÍA DE AGRICULTURA

y RECURSOS HIDRÁULICOS

cretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, publicado el 12 de agosto
trativas :
Secretaría
Subsecretaría de Agricultura y Operación
Subsecretaría de Ganadería
Subsecretaría de Infraestructura Hidráulica
Subsecretaría de Planeación
Subsecretaría Forestal y de la Fauna
Oficialía Mayor
Coordinación General de Integración y Desarrollo
Dirección General de Agricultura
Dirección General de Aprovechamientos Forestales
Dirección General de Aprovechamientos Forrajercs
Dirección General de Aprovechamientos Hidráulicos
Dirección General de Auditoría Interna
Dirección General de Avicultura y Especies Menores
Dirección General de Captaciones y Conducciones de Agua
Dirección General de Conservación del Suelo y Agua
Dirección General de Control Administrativo
Dirección General de Contabilidad
Dirección General de Control y Desarrollo Paraestatal
Dirección General de Control de Ríos e Ingeniería de Seguridad Hi-
dráulica
Dirección General de Control y Vigilahcía Forestal
Dirección General de Desarrollo Forestal
Dirección General de Distritos de Riego
Dirección General de Distritos y Unidades de .Temporal
Dirección General de Economía Agrícola
Dirección General de Estudios

Dirección General de la Fauna Silvestre
Dirección General de Ganadería
Dirección General de Grande Irrigación
Dirección General de Información y Relaciones Públicas
Dirección General de Información y Sistemas Forestales
Dirección General de Integración y Evaluación Económica
Dirección General de Investigación y Capacitación Forestal
Dirección General Jurídica
Dirección General de Obras Hidráulicas para el Desarrollo Rural
Dirección General de Organización y Métodos
Dirección General de Organización de los Productores Agrícolas y Fo-
restales
Dirección General de Planeación
Dirección General de Producción y Extensión Agrícola
Dirección General de Programación y Presupuesto
Dirección General de Proveeduría y Servicios Generales
Dirección General de Proyectos y Construcciones
Dirección General de Reforestación y Manejo de Suelos Forestales
Dirección General de Reservas y Areas de Recreación
Dirección General de Sanidad Animal
Dirección General de Sanidad Vegetal
Dirección General del Servicio Meteorológico Nacional
Dirección General de Unidades de Riego para el Desarrollo Rural
Dirección General de Usos del Agua y Prevención de la Contaminación
Comité de Promoción de Servicios Sociales
Instituto de Educación Agrícola Superior
Instituto Nacional de Inseminación Artificial
Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas
Instituto Nacional de Investigaciones Forestales
Instituto Nacional de Investigaciones Pecuarias
Instituto Naciana! de la Leche
Instituto Nacional de Ovinos y Lanas
Unidad de Documentación y Publicaciones
Unidades de Programación y Organización
Colegio de Posgraduados
Comisión de Aguas del Valle de México
Comisión de Estudios de la Cuenca.del Río Pánuco
Comisión del Lago de Texcoco
Comisión del PapaIoapan
Comisión del Plan Nacional Hidráulico
Comisión del Río Balsas

Comisión del Río Fuerte
Comisión del Río Gri jalva
ARTÍCULO 35.-A la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos

corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
I. Planear, fomentar y asesorar técnicamente la producción agrícola,
ganadera, avícola, apícola y forestal en todos sus aspectos;
11. Definir, aplicar y difundir los métodos y procedimientos técnicos
destinados a obtener mejor rendimiento en la agricultura, silvicultura, ga-
nadería, avicultura y apicultura;
111. Organizar y encauzar el crédito ejidal, agrícola, forestal y ga-
nadero, con la cooperación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público;
IV. Organizar a los productores del sector agropecuario en torno a
programas a nivel nacional y regional, en coordinación con la Secretaría
de la Reforma Agraria;
V. Fomentar las organizaciones mixtas con fines de producción agro-
pecuaria o silvícola, cuyo objeto sea la producción agropecuaria o silvícola,
en coordinación con la Secretaría de la Reforma Agraria;
VI. Organizar y administrar los servicios de defensa agrícola y ga-
nadera y de vigilancia de sanidad agropecuaria y forestal, considerando la
producción de fármacos biológicos destinados a la población animal;
VII. Establecer los controles que se estimen necesarios para garan-
tizar la calidad de los productos que se utilicen en la alimentación animal;
VIII. Coordinar y dirigir en su caso las actividades de la Secretaría
con los centros de educación agrícola superior y media y establecer y dirigir
escuelas de agricultura, ganadería, apicultura, avicultura y silvicultura,
en los lugares que proceda;
IX. Organizar y fomentar las investigaciones agrícolas, ganaderas,
avícolas, apícolas y silvícolas, estableciendo institutos experimentales, la-
boratorios, estaciones de cría, reservas, cotos de caza, semilleros y viveros;
X. Organizar y patrocinar congresos, ferias, exposiciones y concursos
agrícolas, ganaderos, avícolas, apícolas y silvícolas;
XI. Cuidar de la conservación de los suelos agrícolas, pastizales y
bosques, estudiando sus problemas para definir y aplicar las técnicas y pro- -
cedimientos adecuados;
XII. Programar y proponer la construcción de pequeñas obras de
irrigación; y. proyectar, ejecutar y conservar bordes, canales, tajos, abre-
vaderos y jagiieyes que compete realizar al Gobierno Federal por sí o en
cooperación con los Gobiernos de los Estados, los municipios o los par-
ticulares;
XIII. Organizar y mantener al corriente los estudios económicos sobre

la vida rural, con objeto de establecer los medios y procedimientos para
mejorarla;
XIV. Organizar y dirigir los estudios, trabajos y servicios meteoro-
lógicos, creando el sistema meteorológico nacional, y participar en los
convenios internacionales de la materia;
XV. Difundir los métodos y procedimientos técnicos destinados a
obtener mejores rendimientos de los bosques;
XVI. Organizar y administrar el aprovechamiento racional de los
recursos forestales y de la fauna y flora silvestre, con el propósito de con-
servarlos y desarrollarlos;
XVII. Organizar y manejar la vigilancia forestal, y decretar las vedas
forestales y de caza;
XVIII. Fomentar la reforestación y realizar planes para reforestar
directamente algunas zonas;
XIX. Administrar los recursos forestales y de caza en los terrenos
baldíos y nacionales;
XX. llevar el registro y cuidar de la conservación de los árboles
históricos y notables del país;
XXI. Realizar el censo de predios forestales y silvopastoriles y de sus
productos, así como levantar, organizar y manejar la cartografía y esta-
dística forestal;
XXII. Organizar y administrar reservas forestales de flora y fauna
terrestres, parques zoológicos, jardines botánicos y colecciones forestales;
XXIII. Hacer exploraciones y recolecciones científicas de la flora y
de la fauna terrestres;
XXIV. Fomentar y distribuir colecciones de los elementos de la
flora y de la fauna terrestres;
XXV. Otorgar contratos, concesiones y permisos forestales y de caza;
XXVI. Promover la industrialización de los productos forestales;
XXVII. Organizar, dirigir y reglamentar los trabajos de hidrología
en cuencas, cauces y álveos de aguas nacionales, tanto superficiales como
subterráneos;
XXVIII. Vigilar el cumplimiento y aplicación de la Ley Federal
de Aguas;
XXIX. Reconocer derechos y otorgar concesiones, permisos y autori-
zaciones para el aprovechamiento de las aguas nacionales, con la coopera-
ci6n de la Secretaria de Patrimonio y Fomento Industrial, cuando se trate
de la generación·· de energía eléctrica;
XXX. A~ar, controlar y reglamentar el aprovechamiento de
las cuencas hidráulicas, vasos, manantiales yaguas de propiedad nacional,
así como de las zonas federales correspondientes, con exclusión de 10 que se

atribuya expresamente a otra dependencia;
XXXI. Estudiar, proyectar, construir y conservar las obras de riego,
desecación, drenaje, defensa y mejoramiento de terrenos y las de pequeña
irrigación, de acuerdo con los planes formulados y que competa realizar
al Gobierno Federal, por sí o en cooperación con los Gobiernos de los
Estados, Municipios o de particulares;
XXXII. Intervenir en la conservación de las corrientes, lagos y la-
gunas, en la protección de cuencas alimentadoras y en obras de corrección
torrencial ;
XXXIII. Realizar los estudios geohidrológicos relacionados con la
existencia y el aprovechamiento de los recursos hidráulicos y con la cons-
trucción de las obras relativas;
XXXIV. Manejar el sistema hidrológico del Valle de México;
XXXV. Controlar los ríos y demás corrientes y ejecutar las obras de
defensa contra inundaciones;
XXXVI. Ejecutar las obras hidráulicas que se deriven de tratados
internacionales;
XXXVII. Organizar y manejar la explotación de los sistemas nacio-
nales de riego, con la intervención de los usuarios, en los términos que lo
determinen las leyes;
XXXVIII. Otorgar las asignaciones y concesiones correspondientes a
la dotación de agua para las poblaciones, previa consulta con la Secretaría
de Asentamientos Humanos y Obras Públicas;
XXXIX. Intervenir en la dotación de agua a los centros de población
e industrias y planear, proyectar, construir, administrar, operar y conservar
las obras de captación, potabilización y conducción, hasta los sitios en que se
convenga con la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas;
XL. Regular el alejamiento, la explotación, uso o aprovechamiento de
aguas residuales y las condiciones que deban satisfacer antes de descar-
garse en las redes colectoras, cuencas, cauces, vasos y demás dep6sitos y
corrientes de agua, así como su infiltración en el subsuelo, para evitar la
contaminación que ponga en peligro la salud pública o degrade los sistemas
ecológicos en coordinación con las Secretarías de Asentamientos Humanos
y Obras Públicas y de Salubridad y Asistencia;
XLI. Levantar y mantener actualizado el inventario de recursos na-
turales, específicamente de agua, suelo y cubierta vegetal, así como los de
población animal, y
XLII. Los demás que le fijen expresamente sus leyes y reglamentos.
1. PROPÓSITOS DEL EJECUTIVO FEDERAL EN MATERIA AGRÍCOLA,

FORESTAL Y GANADERA
El papel que desempeña el sector agropecuario y forestal dentro de las

grandes políticas administrativas del Ejecutivo Federal es de gran tras-
cendencia, ya que básicamente se orienta a satisfacer las demandas alimen-
tarias de una población creciente al cubrir los requerimientos de insumos
agrícolas y forestales que precisen los demás sectores y al generar empleos
permanentes y productivos en el medio rural y excedentes exportables que
coadyuven al desarrollo equilibrado del país.
El Ejecutivo Federal en su II Informe de Gobierno indicó que se tiene
el propósito de emplear la fuerza de trabajo, de producir alimentos para
más de 64 millones de mexicanos y de ser consecuentes con el postulado de
justicia: convertir las necesidades en demandas.
El Ejecutivo afirmó que debemos proponernos alcanzar la suficiencia e
incluso generar riqueza compartida. Dijo que la obligación del Estado
es crear las condiciones institucionales, de infraestructura, de fomento y de
regulación para que se produzca en bien de la nación y de los hombres
del campo, evitando salidas falsas que implican acaparamiento de la tierra
o del producto, o aquéllas que dejan al campesino a merced de la rapaci-
dad del intermediario o de la voracidad del especulador.
El Ejecutivo Federal, en uso de su facultad constitucional, expidi6 el
reglamento para la determinación de los índices de agostadero, que permi-
tirá a las propiedades ganaderas apegarse a la ley. Este reglamento viene
a acabar con viejos problemas de interpretación legal en esta materia,
creándose un clima de mayor confianza y seguridad en todas aquellas per-
sonas dedicadas a la explotación ganadera.
El Ejecutivo anunci6 también en su II Informe, que a fin de aprove-
char la riqueza forestal y convertir los recursos boscosos en patrimonio de
la nación, pronto enviará una iniciativa de ley al Congreso de la Unión
sobre esta materia. En este proyecto de ley se contempla la necesidad de
distribuir las utilidades de la explotación con equidad, de manera que
se estimule esta actividad y se eliminen cuantiosas importaciones.
Por último, el Ejecutivo Federal sostiene la tesis que el avance de nues-
tra economía agrícola, ganadera y forestal se va a sustentar en la solidez
de las unidades de producción de tipos sociales, mixtas y privadas.
2. EL PLAN NACIONAL AGROPECUARIO
Debe destacarse que el Presidente de la República, a través de la Secre-

taría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, elaboró el Plan Naeíonal
Agropecuario, que incluye las políticas generales y particulares en materia

agrícola, ganadera, forestal e hidráulica. Este plan establece acuerdos con-
cretos por los que se establecen metas, recursos, acciones y responsabilidades
entre el gobierno federal, los gobiernos de los Estados y los municipios y los
ejecutores directos de la producción.
La causa básica para producir más radica en que el país es deficitario
en la producción de algunos alimentos básicos como, por ejemplo, el mm.
Además existen algunos productos a precios incosteables o inaccesibles para
las grandes masas de consumidores. Por esta razón, el Plan Nacional Agro-
pecuario sostiene la tesis de avanzar en la técnica a fin de incrementar la
mecanización, siendo necesaria la organización y capacitación de los tra-
bajadores, la rehabilitación y nivelación de tierras irrigadas y la ampliación
de las superficies cultivadas.
El Plan considera que las zonas tropicales húmedas constituyen la única
frontera agrícola importante susceptible de crecer; por ello, uno de los
objetivos del Plan es incrementar estas grandes zonas y el cultivo que en ellas
se haga.
El Plan Nacional Agropecuario trata de promover un desarrollo más
equilibrado y armónico entre las distintas regiones del país y de mejorar el
nivel de vida de los campesinos, por lo CWe juzga necesario generar empleo
productivo en el medio rural y mejorar la distribución de sus ingresos, así
como lograr una estructura del comercio exterior más adecuada.
3. TAREAS DEL ESTADO EN MATERIA AGRÍCOLA,

GANADERA, HIDRÁULICA Y FORESTAL
Aun cuando el Estado no produce directamente, sí tiene las facultades

necesarias, los recursos, la información y demás instrumentos que le posi-
bilitan ordenar una planeación racional en materia agrícola, ganadera,
hidráulica y forestal.
El Estado tiene el encargo de realizar las obras necesarias de infraes-
tructura destinadas al campo; es quien concurre a la educación y capa-
citación gratuita de los campesinos y quien, a través de la banca oficial,
los fideicomisos, etc., promueve la canalización de créditos para las activi-
dades agropecuarias. Es el Estado quien realiza la necesaria investigación
científica y tecnológica sin costo para el campesino y muchas veces para
. el propio productor privado. Es el Estado quien, a través de entidades
paraestatales -como CONASUPO-, puede actuar en materia de precios
e influir básicamente en una comercialización más justa para los produc-
tores agrícolas y para los destinatarios de estos productos. También el
Estado realiza tareas de conservación de suelos y desmonte, complementa-
das con los programas de regularización de la tenencia de la tierra. Final-

mente, está facultado por la Constitución y las leyes para programar y
ejecutar las grandes políticas ganaderas, agrícolas, forestales e hidráulicas.
4. EMPRESAS PÚBLICAS BAJO EL CONTROL DE LA SECRETARÍA

DE AGRICULTURA y RECURSOS HIDRÁULICOS
La Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos ejerce el control

en 67 organismos descentralizados y empresas públicas, las cuales re-
quieren de los servicios de más de 35,000 personas. Dentro del Plan de
Reforma Administrativa, 8 empresas públicas han suspendido sus activi-
dades y 10 han sido liquidadas debido a la incosteabilidad de su operación.
Por otra parte, dos empresas públicas se fusionaron a otros organismos
y dos más pasaron al control de los gobiernos de los Estados. La actividad
de las empresas paraestatales que se encuentran dentro del sector de la
Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos consiste en el desarrollo
de programas de producción y transformación, producción y distribución de
insumos y tecnología, y de apoyo sectorial a las comunidades rurales con
servicios de bienestar social.
•
ARTICULO 36
SECRETARIA DE COMUNICACIONES
Y TRANSPORTES
Antecedentes históricos de la Secretaría de Comunicaciones y Trans-

portes.-Legislación y disposiciones jurídicas aplicables a la Secre-
taría de Comunicaciones y Transportes.-Composición orgánica de
la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.
1. Prestación de servicios públicos por parte del Estado.-2. Acti-

vidad de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes en las
comunicaciones aéreas.-3. Intervención de la Secretaría de Comu-
nicaciones y Transportes en la construcción, establecimiento y ex-
plotación de las vías férreas.-4. Fijación de las tarifas de servicios
públicos de transporte por la Secretaría de Comunicaciones y
Transportes.-5. Actividades coordinadas de la Secretaría de Co-
municaciones y Transportes y de Asentamientos Humanos y Obras
Públicas.-6. Otras atribuciones de la Secretaría de Comunicaciones
y Transportes.c-rr, Acuerdo presidencial que creó el más reciente
órgano desconcentrado.

DE CoMUNICACIONES y TRANSPORTES
"La Secretaría de Estado y del Despacho de Relaciones Exteriores e

Interiores, establecida el 8 de noviembre de 1821, tenía encomendadas
funciones relativas al ramo de Comunicaciones y Transportes.
"La Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas aparece por pri-
mera vez con ese rango el 13 de mayo de 1891, y sucesivas leyes y decretos
de 1913 a 1934 le agregan o suprimen diversas atribuciones.
"El 30 de octubre de 1935 se establece la Secretaría de Comunicaciones
y Transportes, cuyas atribuciones se adicionan en 1935 y 1938. El 30 de
octubre de 1939 se establece la Secretaria.de Comunicaciones y Obras
Públicas, cuyas facultades se enriquecen en 194-6 y 1947. En 1958, en la
Ley de Secretarías y . Departamentos de Estado, se establecen las funciones
de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes."

DE COMUNICACIONES y TRANSPORTES

Ley Federal de Importe sobre Portes y Pasajes, D. o. 19-1-1955
Ley Federal de Radio y Televisión, D. O. 19-1-1960
Ley sobre disposiciones especiales para el servicio de cabotaje interior de
puerto y fluvial de la república, D. O. 2-I1-1969
Ley de Navegación y Comercio Marítimos, D. O. 21-XI-1969
Ley que crea la Comisión Nacional Coordinadora de Puertos, D. o. 29-
XII-1970
Convenios internacionales sobre servicio postal, telecomunicaciones, aero-
náutica civil y ferrocarriles
Reglamento para la construcción, conservación y servicios de los ferroca-
rriles, D. O. I-VII-1883
Reglamento General de Ferrocarriles, parte técnica, D. O. 2-XI-1894
Reglamento sanitario para carros de ferrocarriles destinados para el trans-
porte de pasajeros o de carga, D. O. 14-1-1928
Reglamento de tránsito en los caminos nacionales y en los particulares de
jurisdicción federal, D. o. 31-XIl-1932
ción, D. O. 11-111-1933
Reglamento del seguro del viajero, D. O. 11-111-1933
ción, D. O. 20-1-1934
ción, D. O. 26-VII-1940
Reglamento de la Comisión Consultiva de Tarifas, D. O. 20-1X-1940
ción, D. O. 1-1X-1941
Reglamento de los artículos 118 y 384 de la Ley de Vías Generales de
Comunicación, fracciones II y IV, respectivamente, D. O. 20-11-1942
Reglamento de las estaciones radiodifusoras comerciales, culturales, de
experimentación científica y de aficionados, D. O. 20-11I-1942
ción en materia de telegramas de prensa del régimen anterior, D. o.
19-V-1942
Reglamento sobre seguridad y policía de la navegación aérea civil, D. O.
27-VIII-1942
Reglamento para expedición de prioridades en los transportes aéreos, D. O.

22-VI-1943
Reglamento del servicio fonopostal, D. O. 17-XI-1943
Reglamento para el servicio de pilotaje, D. O. ll-IV-1944
Reglamento de la Comisión Técnica Consultiva de Vías Generales de
Comunicación, D. O. 3-VIII-1944
Reglamento de ferrocarriles particulares, D. O. 9-VIII-1944
Reglamento del seguro de vida y retiro del empleado postal, D. O. 9-XIl-
1948
Reglamento del Nuevo Seguro del Trabajador de Comunicaciones y Obras
Públicas, D. 0.31-111-1949
Reglamento al capítulo de explotación de Caminos, D. O. 24-VIlI-194-9
Reglamento de operación de aeronaves civiles, D. O. 22-IX-195D
Reglamento de telecomunicaciones aeronáuticas y radioayudas para la na-
vegación aérea, D. O. 22-XI-195D
ción, en materia de operación de aeronaves civiles, D. O. 22-XI-195D
Reglamento para la búsqueda, salvamento e investigación de accidentes
aéreos, D. O. 28-XI-195D
Reglamento del servicio meteorológico aeronáutico, D. O. l-XIl-195D
Reglamento de tránsito aéreo, D. O. 1-11-1951
ción, D. O. 4-V-1951
Reglamento de las escuelas técnicas de aeronáutica, D. O. l-X-1951
Reglamento del registro aeronáutico mexicano, D. O. 25-X-1951
Reglamento para el servicio de remolque en aguas y puertos nacionales,
D. O. 25-VII-1952
Reglamento de certificadas de aptitud para el manejo de estaciones radio-
eléctricas civiles, D. O. 5-X-1953
Reglamento Interno de la Comisión Nacional de Facilitación de Trans-
porte Aéreo Internacional, D. O. 28-1-1955
Reglamento de aeródromos y aeropuertos civiles, D. O. 15-XI-1955
Reglamento de licencias al personal técnico aeronáutico, D. O. 28-XIl-
1957
Reglamento de servicias de giros telegráficos y nacionales e internaciona-
les, D. O. 4-1-1962
Reglamento de Escalafón de la Secretaría de Comunicaciones y Trans-
portes, D. O. 23-11I-1969
Reglamento de la Policía Federal de CaIninos,D. O. 13-VlI-1972
Reglamento que norma las actividades de los peritos en telecomunicacio-
nes, D. O. 2o.XII-1972
Reglamento Interior de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes,

D. O. 18-VIII-1977
Acuerdo por el que la Subsecretaría de Radiodifusión será el órgano amo-
liar del Secretario del ramo en el despacho de los asuntos que en
materia de radiodifusión sean de su competencia, D. O. 23-VII-1973
CoMPOSICIÓN ORGÁNICA DE LA SECRETARÍA

DE CoMUNICACIONES y TRANSPORTES
La Secretaría de Comunicaciones y Transportes contará con las uni-

dades administrativas que señala el artículo 2 de su reglamento interior
publicado el 18 de julio de 1977:
Secretaría
Subsecretaría de Comunicaciones y Transportes
Subsecretaría de Puertos o Marina Mercante
Oficialía Mayor
Contraloría General
Dirección General de Auditoría
Dirección General de Contabilidad
Dirección General de Planeación
Dirección General de Información y Relaciones Públicas
Dirección General de Inspección
Dirección General de Tarifas, Terminales y Servicios Conexos
Dirección General de Correos
Dirección General de Telégrafos Nacionales
Dirección General de Telecomunicaciones
Dirección General de Aeronáutica Civil
Dirección General de Autotransporte Federal
Dirección General de Ferrocarriles en Operación
Dirección General de Construcción de Vías Férreas
Dirección General de Medicina Preventiva en el Transporte
Dirección General de Concesiones y Permisos de Radiodifusión
Dirección General de Marina Mercante
Dirección General de Operación Portuaria
Dirección General de Obras Marítimas
Dirección General de Dragado
Dirección General de Señalamiento Marítimo
DireccíónGeneral de Administración
Dirección General de Adquisiciones

Dirección General de Servicios Sociales y Culturales
Dirección' General de Proyectos, Obras e Inmuebles
Centro de Investigaciones Estadísticas y Computación Electrónica
Las Comisiones Técnica Consultiva de Vías Generales de Comunica-

ción, Consultiva de Tarifas, Consultiva de Emisiones Postales Conmemo-
rativas, Investigadora y Dictaminadora de Accidentes de Aviación, Nacional
de Coordinación del Tránsito Aéreo Civil, Militar y Naval y de Telecomu-
nicaciones Rurales, los Centros Internacionales de Adiestramiento de Avia-
ción Civil y de Investigación y Desarrollo de Telecomunicaciones, los
Comités Nacional de Facilitación del Transporte Aéreo Internacional, de
Estudios y Proyectos Técnicos Aeronáuticos de Especificaciones, Precios
Unitarios y Contratación de Obras y los Organismos Administrativos Des-
concentrados, se regirán por las disposiciones legales o acuerdos que las
hayan creado, y por este Reglamento.
Servicios a la Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano (SENEAM)
ARTÍCULO 36.-A la Secretaría de Comunicaciones y Transportes ca-

rresponde el despacho de los siguientes asuntos:
l. Organizar y administrar los servicios de correos en todos sus as--
pectos;
II. Administrar los servicios federales de comunicaciones eléctricas y
electrónicas, y su enlace con los servicios similares públicos concesionados,
con los servicios privados de teléfonos, telégrafos e inalámbricos y con los
estatales y extranjeros;
III. Otorgar concesiones y permisos para establecer y explotar sistemas
y servicios telegráficos, telefónicos y cablegráficos, sistemas de comunica-
ción inalámbrica, estaciones radioexperimentales, culturales y de aficio-
nados y estaciones de radiodifusión, comerciales y culturales, así como
vigilar el aspecto técnico del funcionamiento de tales sistemas, servicios y
estaciones;
IV. El otorgamiento de concesiones y permisos para establecer y
Operar líneas aéreas y comerciales en la República, y la vigilancia técnica
y de su funcionamiento y operación;
V. Otorgar permisos y negociar convenios para la operación de lineas
aéreas internacionales;
VI. Otorgar permisos para· el uso ··de aviones particulares;
27
VII. Administrar los aeropuertos nacionales y la concesión de permisos

para la construcción de aeropuertos particulares y la vigilancia de éstos;
VIII. Organizar trabajos y servicios meteorológicos, de acuerdo con
los últimos adelantos científicos, destinados a la información y seguridad
de la navegación aérea en la República;
IX. Construir las vías férreas de carácter federal y otorgar concesiones
para el establecimiento y explotación de ferrocarriles, y la vigilancia téc-
nica de su funcionamiento y operación;
X. Administrar los ferrocarriles federales, no encomendados a orga-
nismos deseentralizados;
XI. Otorgar concesiones y permisos para la explotación de servicios
deautotransportes en las carreteras nacionales y vigilar técnicamente su
funcionamiento y operación, así como el cumplimiento de las disposiciones
legales respectivas;
XII. Realizar la vigilancia en general y el servicio de policía en las
carreteras nacionales;
XIII. Intervenir en los convenios para la construcción y explotación
de los puentes internacionales;
XIV. Fijar normas técnicas del funcionamiento y operación de los
transportes y las tarifas para el cobro de los servicios públicos de las comu-
nicaciones y de los transportes terrestres, aéreos y marítimos; así como
otorgar concesiones y permisos y fijar las tarifas y reglas de aplicación de
todas las maniobras y servicios marítimos, portuarios, auxiliares y conexos
relacionados con los transportes o las comunicaciones;
XV. Asesorar a la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras
Públicas para la formulación de los programas anuales de construcción,
de obras de comunicación, caminos, aeropuertos, estaciones y centrales de
autotransportes de concesión federal;
XVI. Determinar los requisitos que deban cumplir los operadores de
las naves aéreas y el personal de tripulación para entrar y mantenerse en
servicio, así como otorgar las licencias, permisos y autorizaciones res-
pectivas;
XVII. Fomentar la organización de sociedades cooperativas cuyo
objeto sea la prestación de servicios de comunicaciones y transportes;
XVIII. Intervenir en la promoción y organización de la marina
mercante;
XIX. Establecer los requisitos que deban satisfacer los mandos y las
tripulaciones de las naves mercantes, así corno conceder las licencias y
autorizaciones respectivas;
XX. Intervenir en todos los problemas relacionados con las comuni-
caciones y transportes por agua;
XXI. Inspeccionar los servicios de la marina mercante;
XXII. Construir, reconstruir y conservar las obras portuarias e inter-

venir en todo lo relacionado con faros y señales marítimas;
XXIII. Adjudicar y otorgar contratos, concesiones y permisos para
el establecimiento y explotación de servicios relacionados con las comuni-
caciones por agua; así como coordinar en los puertos marítimos y fluviales
las actividades y servicios marítimos y portuarios, los medios de transporte
que operen en ellos y los servicios principales, auxiliares y conexos de las
vías generales de comunicación, para su eficiente operación y funciona-
miento, salvo los asignados a la Secretaría de Marina;
XXIV. Los demás que expresamente le fijen las leyes y reglamentos.
1. PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS POR PARTE DEL ESTADO
Proporcionar servicios públicos es una de las funciones primordiales

del Estado. Si bien prestigiados tratadistas de derecho administrativo han
afirmado que todas las actividades del Estado son servicios públicos, indis-
cutiblemente que no todas lo son. Por otra parte existen servicios públicos
en manos de los particulares, pero ello se debe a una concesión que el
Estado les ha otorgado.
Entre las actividades fundamentales de la Secretaría de Comunica-
ciones y Transportes está el ejercicio, a nombre del Estado, de la potestad
administrativa para otorgar permisos y concesiones relativas al estableci-
miento de servicios públicos en materia de comunicaciones y de transportes.
Por ese motivo, la citada Secretaría posee facultades para adjudicar y
otorgar contratos, concesiones y permisos para el establecimiento y explo-
tación de todo tipo de servicios relacionados con las comunicaciones 1
(cfr. artículo 8 9 de la Ley de Vías Generales de Comunicación). Las polí-
ticas en materia de contratos, concesiones y permisos son siempre fijadas
por esta dependencia.
2. ACTIVIDADES DE LA SECRETARÍA DE CoMUNICACIONES

y TRANSPORTES EN LAS COMUNICACIONES AÉREAS
La actividad que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes des-

arrolla en el campo de las comunicaciones aéreas es muy amplia. Cualquier
empresa pública o privada, ya sea nacional o extranjera, que se dedique
a la cemunieaeíón aérea, requiere para su funcionamiento de la respectiva
1 Las. disposiciones que regulan las comunicaciones por aire, tierra yagua se en-
cuentran en la Ley de Vías Generales de Comunicación, publicada en el Diario Oficial
de la Federación.el'19 de febreró de 1940.
concesion administrativa tramitada ante la ya citada dependencia. Las

comunicaciones aéreas necesitan de aeropuertos adecuados para el tráfico
de aviones. La Secretaría citada tiene facultades para administrar los
aeropuertos del Estado -que sirven para integrar las comunicaciones--
y para otorgar las concesiones administrativas a los particulares que nece-
siten construir aeropuertos para uso privado o comercial. Esta dependencia
ejerce funciones de vigilancia sobre los aeropuertos públicos y privados,
con el fin de ofrecer seguridad a los usuarios de éstos.
Es indispensable que el tráfico aéreo cuente con servicios meteorol6-
gicos de acuerdo con los últimos avances científicos, destinados a propor-
cionar información cierta y oportuna a los encargados de la navegación
aérea en la República. La Secretaría a la que nos estamos refiriendo puede
organizar trabajos encaminados a proporcionar estos servicios meteoro-
lógicos. Al respecto, el artículo 326, fracción 1 de la Ley de Vías Generales
de Comunicación dice: ART. 326.-EI tránsito aéreo se ajustará a las
siguientes reglas: I. Es atribución de la Secretaría de Comunicaciones
el control del tránsito aéreo y de los servicios de meteorología, de teleco-
municaciones aeronáuticas y de ayudas a la navegación aérea ...
3. INTERVENCIÓN DE LA SECRETARÍA DE CoMUNICACIONES

y TRANSPORTES EN LA CONSTRUCCIÓN, ESTABLECIMIENTO Y
EXPLOTACIÓN DE LAS VÍAs FÉRREAS
Las vías férreas de carácter federal constituyen importantes vías de

comunicación. La Secretaría de Comunicaciones y Transportes interviene
técnicamente en la construcción de las vías férreas necesarias. En aquellos
casos en que las vías férreas no sean federales, dicha Secretaría está
facultada para otorgar concesiones para el establecimiento y la explotación
de los ferrocarriles. Invariablemente, esta Secretaría ejerce funciones ad-
ministrativas de vigilancia técnica, orientadas a cuidar que se cumpla
estrictamente con las normas técnicas de reparación, mantenimiento, fun-
cionamiento y operación de los servicios e instalaciones ferroviarias.
4. FIJACIÓN DE LAS TARIFAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DE TRANSPORTE

POR LA SECRETARÍA DE CoMUNICACIONES Y TRANSPORTES
Los concesionarios de servicios públicos no. pueden efectuar el cGbro de

tarifas no aprobadas previamente.
Los serviCios públicos de comunicacioneSyde .transportes terrestres,
aéreos y marítimos deben ajustarse a las nonnas· técnicas;de ,funcionamiento
y operación y a las tarifas que fije y autorice la Secretaría de Comunica-

ciones y Transportes. El problema de las tarifas es muy importante debido
a la situación económica tan apremiante de la mayoría de los usuarios.
Atinadamente la ley autoriza al Estado para intervenir en esta delicada
materia de las tarifas.
5. ACTIVIDADES COORDINADAS DE LAS SECRETARÍAS DE COMUNICACIONES

y TRANSPORTES y DE ASENTAMIENTOS HUMANOS y
OBRAS PúBUCAS
La Secretaría de Comunicaciones y Transportes debe coordinarse con

la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas para formular los
programas anuales de construcción de obras de comunicación, caminos,
aeropuertos, estaciones y centrales de autotransportes de concesión federal.
A la segunda dependencia mencionada le corresponde llevar a cabo estas
construcciones, pero la primera ofrece el asesoramiento para que dichas
construcciones no obstaculicen sus políticas en materia de comunicaciones
y de transportes.
6. OTRAS ATRIBUCIONES DE LA SECRETARÍA DE CoMUNICACIONES

y TRANSPORTES
Son atribuciones de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes el

otorgamiento de concesiones y permisos a todas las personas físicas o mora-
les que exploten los servicios de autotransportes en las carreteras nacionales,
así como la vigilancia técnica de la operación y funcionamiento de esos
servicios. Esta Secretaría también debe vigilar que los concesionarios
cumplan con las disposiciones legales y reglamentarias que normen el
establecimiento y la operación de los servicios concesionados. El Estado,
a través de esta misma dependencia, ejerce funciones de vigilancia en las
carreteras nacionales, obligando a todos los que conduzcan vehículos de
tracción mecánica a cumplir estrictamente con las leyes y reglamentos
de comunicación vial.
La Secretaría en cuestión está obligada a fomentar el establecimiento
de sociedades cooperativas cuyo objeto sea la prestación de servicios de
comunicaciones y transportes. La finalidad de esto es generar empleo
y prestar. servicios públicos a costos mínimos que permitan al país inte-
grar S1.l politica de comunicaciones y transportes.
Dicha Secretaria también puede intervenir en todas las actividades de
prOmoción y 01"~ relativas a la marina mercante -concediendo
en los casos que sea necesario las respectivas licencias y autorizaciones-i-,

y en los problemas que se susciten por los servicios públicos de comunica-
ciones y de transportes por agua. Esta dependencia interviene administra-
tivamente además en la construcción, reconstrucción y conservación de las
obras portuarias del país (vid supra también capítulo del artículo 30).
Esta actividad es sumamente importante dado que parte del comercio
nacional e internacional se lleva a cabo por transporte marítimo, cuyo
crecimiento está sujeto hasta cierto punto a la ubicación y calidad de esas
obras portuarias. Asimismo, interviene en la coordinación' de las' activi-
dades y servicios marítimos portuarios.
La explotación de los sistemas y servicios telegráficos, telefónicos y
cablegráficos, de las estaciones de radiodifusión; al igual que de aquellos
sistemas que operan en forma inalámbrica, etc. es realizada únicamente
por .las personas o empresas privadas a las que la Secretaría de' Comuni-
caciones y Transportes haya otorgado previamente el permiso o la con-
cesión respectiva para el fin (cfr. artículos 374-376 de la Ley de Vías
Generales de Comunicación).
7. ACUERDO PRESIDENCIAL QUE CREÓ EL l\L,,"S RECIENTE

ÓRGANO DESCONCENTRADO
Con motivo de la huelga nacional de los operadores del tráfico aéreo

que paralizó el transporte aéreo en el país en septiembre de 1978, el
Presidente de la República acordó crear un órgano desconcentrado depen-
diente de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. Este órgano
-denominado Servicios a la Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano
(SENEAM)- tendrá como función principal proporcionat los servicios
de ayuda a la navegación aérea, en sustitución de la empresa RAMSA
que hasta antes de la creación del citado órgano ofrecía dichos servicios.
Dada la importancia de la navegación aérea, a continuación se trans-
cribe el acuerdo presidencial que creó el más reciente órgano desconcen-
trado de la Administración Pública Federal en el ámbito de esta Secretaría.
ACUERDO
lOSE LOPEZ PORTILLO, Presidente Constitucional de los Estados

Unidos Mexicanos, muso de la facultad que me otorga la ftacci6f1, 1
del artículo 89 de la Constituci6,n Política de-los Estados.Unido$
Mé;eicanos " con fundamento en los artículos l P; ! rat ción VI/t, 29,
,311 y 326 de la Ley de JlfllsGenetalesde Comumt'atío1f:es'j 17,25,;29,
32, 35 Y 36 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Fe-

deral, y
CONSIDERANDO
Que de conformidad con lo que establece la Ley de Vías Generales de

Comunicación, el espacio aéreo en que transitan las aeronaves es una vía
general de comunicación, así como que los servicios auxiliares son parte
integrante de la misma y, por lo tanto, están sujetas exclusivamente a los
poderes federales;
Que a efecto de que el tránsito de las aeronaves por dicho espacio
aéreo se realice conforme a normas adecuadas de seguridad, la propia Ley
otorga atribuciones a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes para
prestar los servicios de ayudas a la navegación aérea, consistentes, princi-
palmente, en control de tránsito aéreo, meteorología, telecomunicaciones
aeronáuticas y radioayudas;
Que dentro de las atribuciones que la Ley Orgánica de la Adminis-
tración Pública Federal señala para la Secretaría de la Defensa Nacional,
se encuentra la de organizar, administrar y preparar a la Fuerza Aérea y
prestar los servicios auxiliares que requieran el Ejército y la Fuerza Aérea,
para lo cual debe realizar funciones relativas al manejo y administración
de aeropuertos, servicios meteorológicos y otras ayudas para la navegación
aérea militar;
como atribución de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos
la organización y dirección de estudios y trabajos sobre servicios meteoro-
lógicos y climatología, a través del Sistema Meteorológico Nacional, así
como proporcionar la información sobre las condiciones del tiempo, acti-
vidades que tienen gran importancia para el auxilio de la navegación
aérea;
Que el organismo público descentralizado Aeropuertos y Servicios Amó..
liares, creado por Decreto de 10 de junio de 1965, publicado en el Diario
Oficial de la Federación el 12 del mismo mes, tiene encomendadas fun-
ciones que guardan estrecha relación con el tránsito aéreo;
Que la seguridad aérea impone la necesidad de que las acciones enco-
mendadas a las dependencias y organismo antes mencionados se coordinen
debidamente;
Que para lograr dicha coordinación, asi como para facilitar y garantizar
debidamente la prestación de los servicios de ayudas a la navegación
aérea se requiere que funcione en la Secretaria de Comunicaciones y
Transportes .un órgano; que con la: colaboración y cooperación técnica
de las Secretarías de la Defensa Nacional y de Agricultura y de Recursos
Hidráulicos, así como del organismo Aeropuertos y Servicios Auxiliares,

atienda específicamente esta actividad y proponga las medidas que estime
adecuadas al desarrollo de tales servicios; he tenido a bien expedir el
siguiente
ACUERDO
PIuMERo.-Se crea el órgano desconcentrado, dependiente de la Se-

cretaría de Comunicaciones y Transportes, denominado Servicios a la
Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano (SENEAM).
SEGUNDo.-Serán funciones del órgano desconcentrado, proporcionar

los servicios de ayudas a la navegación aérea, tales como meteorología,
radioayudas, telecomunicaciones aeronáuticas y control de tránsito aéreo,
así como formular programas a corto, mediano y largo plazo, para el
desarrollo de los servicios, construcción de instalaciones e inversiones
diversas; todo ello con base en las leyes, conyenios internacionales, regla-
mentos y demás disposiciones que dicten las autoridades competentes.
TERCERo.-La Secretaría de Comunicaciones y Transportes dotará a

SENEAM de los elementos necesarios para el desempeño de las funciones
que se señalan en el artículo anterior.
CUARTO.-Se integrará un Consejo Técnico Consultivo constituido por

el Titular de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, quien lo
presidirá y por representantes de las Secretarías de la Defensa Nacional,
de Agricultura y Recursos Hidráulicos y del organismo Aeropuertos y Ser-
vicios Auxiliares. Por cada miembro propietario, se designará un suplente.
QUINTo.-SENEAM contará con un director general y dispondrá del

personal técnico y administrativo necesario para el desempeño de sus
funciones, mismo que será expensado con cargo al Presupuesto de Egresos
de la Federación, el que prestará sus servicios de acuerdo con las condi-
ciones generales de trabajo y las especiales que sean pertinentes para ga-
rantizar su cumplimiento, tomando en cuenta la opinión de los represen-
tantes de los trabajadores que presten dichos servicios.
SEXTO.-La Secretaría de la Defensa Nacional, de Programación y

Presupuesto, de Agricultura y Recursos Hidráulicos y de Comunicaciones
y Transportes, y Aeropuertos y Servicios Auxiliares tomarán la interven-
ci6n que en sus respectivas áreas les corresponda para el cumplimiento del
presente Acuerdo.
TRANSITORIOS
PRIMERO.-EI presente Acuerdo entrará en vigor al día siguiente de

su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
SEGUNDO.-La Secretaría de Comunicaciones y Transportes, conforme

a lo dispuesto en este Acuerdo, expedirá los manuales de organización, de
funcionamiento y de los servicios al público de SENEAM, tomando en
cuenta la opinión que sustente el Consejo Técnico Consultivo.
Dado en la Residencia del Poder Ejecutivo, en la ciudad de México,

a los treinta días del mes de septiembre de 1978.-Por ausencia del titu-
lar, el Subsecretario de la Defensa Nacional, encargado del Despacho,
Juan A. de la Fuente Rodrígu.ez.-El Secretario de Agricultura y Recursos
Hidráulicos, Francisco Merino Rábago.-EI Secretario de Programación
y Presupuesto, Ricardo García Sáinz.-El Secretario de Comunicaciones y
Transportes, Emilio Mujica Montoya.
ARTICULO 37
SECRETARIA DE ASENTAMIENTOS HUMANOS

Y OBRAS PUBLICAS
Antecedentes históricos de la Secretaría de Obras Públicas.-Le-

gislación y disposiciones jurídicas aplicables a la Secretaría de Asen-
tanúentos Humanos y Obras Públicaa-e-Composición orgánica de la
Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas.
1. Reformas y adiciones constitucionales en materia de asentamien-

tos humanos.-2. Concurrencia de la Federación, Estados y Muni-
cipios en la solución de la problemática urbana.-3. Decreto por el
que se reforman y adicionan los artículos 27, 73 Y 115 constitucio-
nales.--4. Ordenamientos legales en materia de asentamientos hu-
manos.-5. Algunas consideraciones de la exposición de motivos
de la Ley General de Asentamientos Humanos.--6. El fenómeno de
conurbación y su reconocimiento mediante declaratoria.-7. Surgi-
miento del Plan Nacional de Desarrollo Urbano.-8. Fundamentos
de la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo Urbano.-9. Prin-
cipales cualidades del Plan Nacional de Desarrollo Urbano.-IO. Ob-
jetivos que persigue el Plan Nacional de Desarrollo Urbano a largo
plazo.-ll. Políticas propuestas para ordenar el territorio nacional
y distribuir la población.-12. Políticas que el Plan Nacional de
Desarrollo Urbano sugiere para el desarrollo urbano de los centros
de población.-13. Políticas relativas al sector asentamientos hu-
manos.-14. Programas para asegurar el logro de los fines más
importantes, a nivel estratégico, del Plan Nacional de Desarrollo
Urbano.-15. Responsabilidad de los sectores de la Administración
Pública Federal en la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo
Urbano.

la L.O.A.P.F.
Los antecedentes de esta dependencia se encuentran fundamentalmente
en la Secretaria de Obras Públicas, por lo que nos permitimos transcribir
los antecedentes históricos de esta extinta Secretaria.

DE OBRAS PÚBLICAS
"El 23 de febrero de 1861, el Presidente Benito Juárez expidió un

decreto sobre la distribución de los ramos de la administración pública
estableciendo seis secretarías de Estado, que fueron: Relaciones Exteriores;
Gobernación; Justicia e Instrucción Pública; Fomento, Comunicaciones
y Obras Públicas; Hacienda, Crédito Público y Comercio; y Guerra y
Marina.
"Posteriormente, el 13 de mayo de 1891, el Presidente Porfirio Díaz
separó la de Fomento, Comunicaciones y Obras Públicas en Secretaría
de Fomento y Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas.
"Las entidades del Poder Ejecutivo Federal que han tenido a su cargo
. la realización de obras públicas federales, han sido las siguientes:
Secretaría de Fomento, Comunicaciones y Obras Públicas, 23-II-1861

Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas, 13-V-1891; 9-XII-1913;
19-1-1914; 25-XII-1917; 22-I11-1934-; 30-XII-1935; 30-XII-1939;
7-XII-1946
Secretaría de Comunicaciones, 1-VI-1917
Secretaría de Obras Públicas, D. O. 23-XII-1958."
LEGISLACIÓN y DISPOSICIONES JURÍJ)ICAS APLICABLES A LA SECRETARiA

DE ASENTAMIENTOS HUMANOS y OBRAS PúBLICAS
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 5-I1-1917

Convenciones sobre límites yaguas internacionales celebradas con los Es-
tados Unidos de América y la República de Guatemala, D. O. 3-V-
1883, D. O. 6-X-1886 y D. O. 21-1-1889
Ley de Construcción de Caminos en Cooperación con los Estados, D. O.
8-V-1934
Ley de Vías Generales de Comunicaci6n, 'D. o. 19-11-1940
Ley del ISSSTE, Do O. 3O-XII-1959
Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del
apartado B) del artículo 123 constitucional, D. O. 28-XII-1963
Ley de Inspección de Adquisiciones, D. O. 6..V;.1972
Ley de Inspección. de .Contratos y ·0bt'as•. púbhcas, D. O.· 4-4·1966
Ley GeIleral1de Bienes NacionaIes,'DiO.¡ 30-1-1969
428 JACINTO PAYA YIESCA

Ley Federal de la Reforma Agraria, D. O. 16-IV-1971
Ley General de Asentamientos Humanos, D. O. 26-V-1976
Ley del Desarrollo Urbano del Distrito Federal, D. O. 7-1-1976
Reglamento para la construcción, conservación y servicios de los Ferro-
carriles, D. O. 1-VII-1883
Reglamento General de Ferrocarriles, parte técnica, D. O. 2-XI-1894
Reglamento de la emisión y manejo de los empréstitos de bonos de cami-
nos de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 2-1-1940
Reglamento para instalación de anuncios y obras con fines de publicidad
en los caminos nacionales, D. O. 26-VII-1940
Reglamento del artículo 46 de la Ley de Vías Generales de Comunicación,
D. O. 26-VII-1940
Reglamento de construcción de caminos en cooperación con los estados,
D. O. 15-IV-1942
Reglamento de aeródromos y aeropuertos civiles, D. O. 15-XI-1951
Reglamento de la Ley Forestal, D. O. 23-II-1961
Reglamento de la Ley de Inspección de Contratos y de Obras Públicas,
D. O. 2-II-1967
Reglamento Interior de la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras
Públicas, D. O. 16-VIII-1977
Reglamento Interior de la Comisión de Operación Económica del Plan
Director a que se refiere la fracción III del artículo 35 de la Ley del
Desarrollo Urbano del Distrito Federal, D. O. 30-IV-1977
Decreto que creó el organismo público federal descentralizado denominado
Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos, D. O.
29-VI-1963
Decreto que creó el organismo público federal descentralizado denominado
Aeropuertos y Servicios Auxiliares, D. O. 12-VI-1965
Decreto por el cual desaparece la Comisión Nacional de Caminos Veci-
nales y otorga las funciones de ésta a la Secretaría de Obras Públicas,
D. O. 21-IV-1967
Decreto por el que se integra la Comisión Nacional de Desarrollo Regional
y Urbano
Decreto que amplía funciones a los Comités Promotores del Desarrollo
Socio-Económico de los Estados
Acuerdo por el que se establecen las bases para la promoción >y coordina-
ción de 13$ .reformas administrativas del sector público federal, D. O.
28..1-1971
Acuerdo para el establecimiento de unidades dé programación en cada
una de .laseecretarías y departamentos de ··&tado, organiSfl)O$ descen-
tralizados y empresas de participación estatal,D.O. 11-111-1971
Acuerdo para promover la mejor capacitación administrativa y profesional

de los trabajadores al servicio del estado, D. O. 26-VI-1971
Acuerdo que modifica y adiciona el de 23 de diciembre de 1970 publicado
en el Diario Oficial del día siguiente, mediante el cual se ordenó la
constitución de un fideicomiso para el estudio y fomento de conjuntos,
parques y ciudades industriales en las entidades federativas de la Re-
pública, D. O. 15-XII-1972
dependencias del Ejecutivo Federal y demás organismos públicos e ins-
tituciones que se rijan por la Ley Federal de Trabajadores al Servicio
del Estado, D. O. 28-XII-1972
Acuerdo por el que se dispone que las distintas dependencias del Ejecutivo
deberán establecer la coordinación adecuada con el ISSSTE, a fin de
desarrollar los programas de capacitación para empleados de base,
D. O. 5-IV-1973
necesarias, delegando facultades en funcionarios subalternos, para la más
ágil toma de decisiones y tramitación de asuntos, D. O. 5-IV-1973
Acuerdo por el que se dispone que los titulares de cada una de las secre-
tarías y departamentos de Estado deben procurar dar la atención que
requiere el programa de reforma administrativa de su dependencia,
D. O. 5-IV-1973
Acuerdo por el que se dispone que las. secretarías y departamentos de Es-
orientación e información al público, D. O. 5-IV-1973 ,
Acuerdo por medio del cual se da a conocer que corresponde a la Secre-
taría de la Presidencia llevar a cabo visitas periódicas de evaluación en
materia de reforma administrativa, así como elaborar los diagnósticos
necesarios, relacionándose para ello con las comisiones internas de
Administración y con las unidades de Organización y Métodos, D. O.
16-IV-1974
Acuerdo de programación de inversiones federales por entidad federativa,
D. O~29-V;.I974
I)¡sPOSI8oNES DICTAI>AS EN' COORDINAetON
Bases ynonn~ pétáles para:laconttatáci6n y ejecución de obras pú-

blicas, aplicableS8:,todóSldS ;proy~CtOsyobras·que realicen' las depen-
dencias a que se refiere la Ley de Inspección de Contratos y Obras

Públicas, D. O. 26-1-1970
Acuerdo que dispone que la Secretaría de Obras Públicas, con interven-
ción de la Secretaría del Patrimonio NacionaI, procederá a entregar
a las respectivas entidades federativas, las obras ejecutadas conforme al
programa de instalaciones deportivas, D. O. 11-VIl-1975
Acuerdo que dispone que la Secretaría de Obras Públicas, en coordinación
con la de Agricultura y Ganadería, determinará las zonas del derecho
de vía de las carreteras federales que puedan ser objeto de forestación,
D. O. 16-XIl-1975
Acuerdo por el que se delega en los jefes de Centro SOP, residentes ge-
nerales de conservación, jefes de unidad administrativa y jefes de sección
de presupuesto de la Secretaría de Obras Públicas, la facultad de fir-
mar los documentos que se detallan, D. O. 28-1-1976
DISPOSICIONES INTERNAS
Reglamento de Escalafón, D. O. ll-XI-1964

Condiciones Generales de Trabajo, D. O. 30-XI-1964
Acuerdo del Secretario del ramo, de fecha 25 de enero de 1972, mediante
el cual se reestructura la Comisión de Ingeniería de Tránsito y se
fijan las bases para su funcionamiento. (Fue creada el 29 de noviem-
bre de 1967.) Sin publicación en el Diario Oficial
Acuerdo del Secretario del ramo, mediante el cual se crea, con carácter
de organismo desconcentrado de la Secretaría de Obras Públicas, la
Comisión Nacional de Caminos Alimentadores y Aeropistas (CONA-
CAL), D. O. 22-XI-1971
Acuerdo del Secretario del ramo, de fecha 25 de enero de 1972 mediante
el que se crea, con carácter de organismo desconcentrado de la Secre-
taría de Obras Públicas, la Comisión de Planeación de la Infraestruc-
tura para el Transporte (COPLINTRA). Sin publicación en el Diario
Oficial
Acuerdo del Secretario del ramo, de fecha 25 de enero de 1972, mediante
el cual se crea, con el carácter de organismo desconcentrado de la
Secretaría de Obras Públicas, la Comisión del Desarrollo Urbano del
País (CODURPA). Sin publicación en el Diario Oficial
Acuerdo del Secretario del ramo, de fecha 1Q de marzo de 1973, mediante
el cual se crea como organismo desconcentrado de la Secretaría de
Obras. Públicas, la Comisión. Nacional ele ObrascnParqu~.Naturales
(CONAPAN).. Sin publicación en el Diario .Oficial
Acuerdo del Secretario del ramo, de fecha 19 de febrero de 1974, mediante

el que se crea un Centro SOP -Secretaría de Obras Públicas-, en
cada estado o territorio del país, D. O. 4-II-1974
COMPOSICIÓN ORGÁNICA DE LA SECRETARÍA DE ASENTAMIENTOS

HUMANOS y OBRAS PÚBLICAS

cretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, publicado el 16 de
agosto de 1977, esta secretaría contará con las siguientes unidades admi-
nistrativas:
Secretario
Subsecretaría de Asentamientos Humanos
Subsecretaría de Obras Públicas
Subsecretaría de Bienes Inmuebles y Obras Urbanas
Oficialía Mayor
Dirección General de Comunicación Social L
Dirección General de Programación y Presupuesto
Dirección General de Análisis de Inversiones
Dirección General de Control Técnico
Dirección General de Control Administrativo
Dirección General de Asuntos Jurídicos y de Legislación
Dirección General de Planeación Territorial de los Asentamientos Hu-
manos
Dirección General de Reservas Territoriales
Dirección General de Equipamiento Urbano y Vivienda
Dirección General de Ecología Urbana
Dirección General de Centros de Población -
Dirección General de Participación de la Comunidad
Dirección General de Prevención y Atención de Emergencias Urbanas
Dirección General de Ingeniería de Sistemas
Dirección General de Carreteras Federales
Dirección General de Carreteras de Cooperación
Dirección General de Caminos Rurales
Dirección General de Organización y Obras de Parques Nacionales
para la Recreaci6n
Direcci6n General de Aeropuertos .. ¡.,. . ,
Dirección General de Conservación ae Obtas • públicas
Direcci6n. General de Servicios Técnicos
4:32 JACINTO FAYA VIESCA
Dirección General de Maquinaria y Transportes

Dirección General de Control de Bienes Inmuebles y Zona Federal
Dirección General de Construcción de Sistemas de Agua Potable y Al-
cantarillado
Dirección General de Operación de Sistemas de Agua Potable y Al-
cantarillado
Dirección General de Aprovechamiento de Aguas Salinas
Dirección General de Obras de Mejoramiento Urbano
Dirección General de Juntas Federales de Mejoras Materiales
Dirección General de Obras en Sitios y Monumentos del Patrimonio
Cultural
Dirección General de Edificios
Dirección General de Tecnologías para Autoconstrucción
Dirección General de Ejercicio del Presupuesto y Contabilidad
Dirección General de Administración Foránea
Dirección General de Recursos Humanos
Dirección General de Prestaciones Sociales
Dirección General de Proveeduría
Dirección General de Servicios Generales
Centros SAHOP
ARTÍCULO 37.-A la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras

Públicas corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
1. Formular y conducir la política general de asentamientos humanos
del país;
II. Planear la distribución de la población y la ordenación del terri-
torio nacional;
IIl. Promover el desarrollo de la comunidad;
IV. Formular y conducir los programas de vivienda y de urbanismo;
V. Proyectar, construir, administrar, operar y conservar los sistemas de
agua potable, drenaje y alcantarillado de los centros de población, a partir
de los sitios convenidos con la Secretaría de Agricultura y Recursos Hi-
dráulicos;
VI. Construir, reconstruir y conservar los edificios públicos, monu-
mentos y todas las obras de ornato realizadas por la Federación, excepto
las encomendadas expresamente por la Ley a otras dependencias;
VII. Proyectar, realizar directamente o contratar yvigilar en su caso,
en todo o en parte, la construcción de las. obras púplicas, de fomenv> o
interés general, qu~. emprendael Gobjerno Federal, por si oen cqPperación
con otros países, con los Estados de la Federación, con los Munidpios o .con
los particulares, y que no se encomienden expresamente a otras depen-

dencias;
VIII. Poseer, vigilar, conservar ° administrar los inmuebles de pro-
piedad federal destinados o no a un servicio público, o a fines de interés
social o general, los propios que de hecho utilice para dicho fin y los equi-
parados a éstos, conforme a la ley, y las plazas, paseos y parques públicos
cuya construcción o conservación esté a cargo del G.obierno Federal;
IX. Establecer las bases y normas y, en su caso, intervenir para la
celebración de contratos de construcción y conservación de obras federales
o de las que señala este artículo, o asesorar a la dependencia a que corres-
ponda expresamente la obra;
X. Construir y conservar los caminos y puentes federales, incluso los
internacionales;
XI. Construir y conservar caminos y puentes, en cooperación con los
gobiernos de las entidades federativas, con los Municipios y los particulares;
XII. Organizar, reglamentar, controlar y vigilar las juntas de mejoras
materiales de los puertos y fronteras, así como nombrar y substituir a los
funcionarios de las mismas;
XIII. Construir aeropuertos federales y cooperar con los gobiernos de
los Estados y las autoridades municipales, en la construcción y conservación
de obras de ese género;
XIV. Otorgar concesiones o permisos para construir obras que le
corresponda ejecutar;
XV. Organizar y administrar los parques nacionales;
XVI. Proyectar las normas y, en su caso, celebrar los contratos rela-
tivos al mejor uso, explotación o aprovechamiento de los bienes federales,
especialmente para fines de beneficio social;
XVII. Ejercer la posesión de la nación sobre la zona federal y admi-
nistrarla en términos de Ley, siempre que no esté encomendada expresa-
mente a otra dependencia;
XVIII. Intervenir en la adquisición, enajenación, destino o afectación
de los bienes inmuebles federales; .
XIX. Mantener al corriente el avalúo de los bienes inmuebles nacio-
nales y reunir, revisar y determinar las normas y procedimientos para
realizarlo;
XX. Tener a su cargo el registro de la propiedad federal y elaborar
y manejar el inventario general de los bienes de Ia.naeíón;
XXI. Cuidar de las arboledas de alineaci6n de las vías de comunica-
ción, así cromo de las arboledas y demás vegetaci6n en centros poblados y
sus contornos, con la cooperación de las autoridades locales;
XXII. ,;Los demás que le encomienden expresamente las leyes y regla-
mentes,
28
1. REFORMAS y ADICIONES CONSTITUCIONALES

EN MATERIA DE ASENTAMIENTOS HUMANOS
Las atribuciones que la Ley Orgánica de la Administración Pública

Federal le otorga a esta dependencia en materia de asentamientos huma-
nos, de promoción del desarrollo de la comunidad en programas de vivienda
y urbanismo, construcción y obras públicas y otras determinan la impor-
tancia estratégica de esta Secretaría en las políticas del Ejecutivo Federal.
Es nuestra intención destacar la función más trascendental de la Secre-
taría comentada: la conducción de la política general de asentamientos
humanos. Como bien sabemos, la explosión demográfica y la distribución
de la población en nuestro territorio son problemas graves que merecen
especial atención; de allí que nos interese resaltar la intervención de la
Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas en su solución.
La preocupación del Ejecutivo Federal y los legisladores por los asenta-
mientos humanos se manifestó con las reformas y adiciones a los artícu-
los 27, 73 Y 115 constitucionales, mismos que sirvieron de base para la
expedición de la Ley General de Asentamientos Humanos. Este ordena-
miento y la L.O.A.P.F. constituyen el marco jurídico de actuación de la
Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas.
Los artículos 27, 73 y 115 constitucionales fueron reformados con el
fin de que el Estado mexicano no postergara una serie de medidas orien-
tadas a reducir los desequilibrios sectoriales y geográficos, cuya creciente
agudización ponía en peligro la continuidad del crecimiento económico.
La iniciativa del Ejecutivo Federal para reformar y adicionar estas dispo-
siciones constitucionales tuvo también el propósito de que el Gobierno de la
República definiera y encauzara las políticas que hicieran posible cambiar
el rumbo del proceso urbano del país.
El Ejecutivo consideró al proponer estas reformas y adiciones, que de
nuestra capacidad p<¡U'a superar el agudo contraste entre el campo y la
ciudad, y para evolucionar de un sistema macrocefálico de ciudades a un
desarrollo regional que dé paso a centros urbanos de menos concentración,
dependerá que avancemos vigorosamente hacia metas más elevadas en la
productividad, el crecimiento económico y la justicia social. .
Consideró también que la presión ejercida por quienes tienen necesi-
dad de un techo y de servicios públicos ha propiciado el nacimiento de las
llamadas "ciudades perdidas" y de "los cinturones de miseria", que consti-
tuyen asentamientos humanos no controlados, conformados sin sujeción a
orden alguno que permita a .las autoridadesatender sus necesidades en el
lugar en que se encuentran establecidos, ofreciendo notorios contrastes que
deben eliminarse pues deprimen la vida social y deterioran las relaciones

humanas.
El Ejecutivo Federal se proponía romper la dicotomía campo-ciudad,
pronunciándose por el criterio de que el campo y la ciudad merecen una
atención igual, y que para el mejor aprovechamiento de los recursos natu-
rales, humanos, administrativos y financieros, entre otros, se deben aplicar
políticas y medidas administrativas que consideren su interrelación, su
apoyo mutuo y en conjunto, una integración que los vincule económica
y socialmente.
Así pues, con estas reformas y adiciones a la Constitución, se buscaba
abrir las posibilidades para que los habitantes del país pudieran vivir en
centros de población dignos que les permitieran gozar del bienestar que se
deriva de los procesos ordenados de urbanización, de acuerdo con las posi-
bilidades socioeconómicas del país.
2. CONCURRENCIA DE LA FEDERACIÓN, ESTADOS y MUNICIPIOS

EN LA SOLUCIÓN DE LA PROBLEMÁTICA URBANA
Las reformas a la Constitución y la Ley General de Asentamientos

Humanos crearon disposiciones jurídicas que son la fuente de procedimien-
tos públicos tendientes a resolver a mediano y largo plazo los problemas
que confrontan los centros urbanos.
El desarrollo de los centros urbanos merece una atención primordial
en la programación económica y social del sector público, razón por la
que éste debe establecer los vínculos necesarios que permitan una coordi-
nación efectiva entre sus diversos órganos, dependencias y entidades, con
el fin de lograr una mayor eficacia y eficiencia en la inversión pública y
en el gasto corriente. Estas medidas estarían orientadas a mejorar las con-
diciones de vida de la población, así como a la promoción de una más
adecuada distribución poblacional en las zonas urbanas y rurales del país.
La ordenación de los centros urbanos requiere de la acción coordinada
de la Federación, Estados y Municipios, de acuerdo con las competencias
que la Constitución Política del país les señale y de conformidad con las
demás disposiciones legales y reglamentarias. La acción concertada de estos
tres niveles de gobierno deberá responder a objetivos comunes en el marco
de una visión de conjunto de la problemática urbana, por lo que la Consti-
tución y las leyes se adecuaron a los crecientes problemas poblacionales
del país.
Antes de las reformas y adiciones a que nosh~mos referido, no existía
en la Constituci6nde 1917 a.Igunadispdsidió~que estableciera supuestos de
regulación enl11ateria. urbana. De~onnidad con el artículo 124 consti-
tucional los asentamientos humanos se entendían como una materia reser-

vada a las entidades federativas, puesto que las facultades no reservadas en
forma expresa a la Federación se entienden como reservadas a la esfera
de competencia de los Estados. La realidad es que, técnicamente, los pro-
blemas de crecimiento y desarrollo urbanos son de tal composición que
requieren del conjunto de acciones de la Federación, Estados y Municipios
a fin de darles un encauzamiento y una solución adecuados. Con la adición
al artículo 115 constitucional de las fracciones IV y V los Estados y Muni-
cipios quedan facultados expresamente para regular en materia urbana, en
el ámbito de sus competencias.
De acuerdo al texto actual de nuestra Constitución Política, por lo que
respecta a la distribución de competencias del sistema federal mexicano, la
Federación tiene un ámbito de atribuciones de carácter decisivo en las polí-
ticas de desarrollo urbano, como son las correspondientes a la tenencia
de la tierra, agua, bosques, contaminación ambiental, vías generales de
comunicación, energía eléctrica, etc. También en el terreno económico,
las inversiones públicas de la Federación impactan en forma determinante
el desarrollo urbano y condicionan las posibilidades del crecimiento agrícola e
industrial. Estas actividades de la Federación dan origen a fuentes de tra-
bajo, lo que constituye un elemento de atracción de los grupos humanos
para asentarse en determinados centros.
Dada la multiplicidad de elementos y competencias que inciden en el
fenómeno urbano, el Ejecutivo Federal, al proponer su iniciativa de refor-
mas y adiciones a la Constitución Política del país, contempló la necesidad
de que nuestro Código Político estableciera la concurrencia de la Federa-
ción, Estados y Municipios, a través de nuevas formas de colaboración de
las entidades federativas entre sí y de éstas con la Federación, como única
forma de ser congruentes con el federalismo, dentro de un esquema de res-
ponsabilidad institucional compartida. El Ejcutivo y el legislador consi-
deraron que federalizar las atribuciones en materia de asentamientos hu-
manos constituiría una posición conservadora, anti-histórica, que escindiría
responsabilidades y afectaría profundamente nuestro sistema federal.
3. DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN Y ADICIONAN

LOS ARTícULOS 27, 73 y 115 CONSTITUCIONALES
La iniciativa del Ejecutivo Federal fue aprobada por el H. Congt'eso

de la Unión y por la totalidad de los Congresos de los Estados, de la
siguiente manera:
'~DECRETOpor el que se reforma el párralo tercero del articulo 27;
se adicionan el artíq¡lo. 73 con la fracción XXIX-C y;e~. artÍGUlo 115 con
las fracciones IV y V, de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos.
Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos
Mexicanos. Presidencia de la República.
LUIS ECHEVERRIA ALVAREZ, Presidente Constitucional de los Es-

tados Unidos Mexicanos, a sus habitantes, sabed:
Que la Comisión Permanente del H. Congreso de la Unión se ha ser-

vido dirigirme el siguiente
DEGRETO
"LA CoMISIÓN PERMANENTE DEL CoNGRESO DE LOS ESTADOS UNIDOS

MEXICANOS, EN USO DE LA FACULTAD QUE LE CONFIERE EL ÚLTIMO PÁ-
RRAFO DEL ARTÍCULO 135 DE LA CoNSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA
y PREVIA APROBACIÓN DEL H. CoNGRESO DE LA UNIÓN y DE LA TOTALIDAD
DE LOS CoNGRESOS DE LOS ESTADOS, DECRETA:
ARTÍCULO PRIMERo.-Se reforma el párrafo tercero del artículo 27 de

la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar
Como sigue:
ARTÍCULO 27...
La Nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propie-

dad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de
regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales
susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa
de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equi-
librado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población
rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para
ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones,
usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar
obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejo-
ramiento y crecimiento de los centros de población; para el fracciona-
miento de los latif&dios; para disponer, en los términos de la Ley Regla-
mentaria, la organizaci6n y explotación colectiva de Iosejidos y comuni-
dades; para el desarrollo de la pequeñapropiedad agrícola en explotación;
para la creación de nuevos centros de población agrícola con tierras y
aguas que les sean indispensables; para el fomento de la agricultura y para
evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad

pueda sufrir en Perjuicio de la sociedad. Los núcleos de población que
carezcan de tierras yaguas o no las tengan en cantidad suficiente para las
necesidades de su población, tendrán derecho a que se les dote de ellas,
tomándolas de las propiedades inmediatas, respetando siempre la Pequeña
propiedad agrícola en explotación.
I a XVIII.
ARTÍCULO SEGUNDO.-Se adiciona el artículo 73 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, con la fracción XXIX-C, para
quedar como sigue:
ARTÍCULO 73. . ..
I a XXIX-B. ...
XXIX-e. Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del

Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus
respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto
de cumplir los fines previstos en el párrafo tercero del artículo 27 de esta
Constitución.
XXX....
ARTÍCULO TERCERo.-Se adiciona el artículo 115 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, con las fracciones IV y V para
quedar como sigue:
ARTÍCULO 115.
I a 111. ...
IV. Los Estados y Municipios, en el ámbito de sut,c;:oIfiPetencias, ex-

pedirán las leyes, reglamentos y disposiciones administrativas que sean
necesarias para cumplir con los .fines señalados en .el párrafo tercero del
artículo 27 de esta Constitución en lo que se refiere a los centros urbanos
y de acuerdo con la. Ley Federal de la materia.
V. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios munici-

pales de dos o más Entidades Federativas formen o tiendan a formar una
continuidad geográfica, la Federación, las Entidades Federativas y los
Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y
regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros
con apego a la Ley Federal de la materia.
TRANSITORIOS
PRIMERO.-Las presentes reformas y adiciones entrarán en vigor el día

siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
SEGUNOO.-El Congreso Federal y las Legislaturas Locales deberán ex-

pedir en el plazo de un año las leyes reglamentarias previstas en las anterio-
res reformas y adiciones.
Salón de Sesiones de la Comisión Permanente del H. Congreso de la
Unión. México, D. F., a 29 de enero de 1976. Dip. Carlos Sansores Pérez,
Presidente.-Dip. Manuel Ramos Gurrión, Secretario.-Sen. Pascual Be-
llizia Castañeda, Secretario.c-Rúbricas."
En cumplimiento de lo dispuesto por la fracción 1 del artículo 89 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y para su debida
publicación y observancia, expido el presente Decreto en la residencia del
Poder Ejecutivo Federal, en la ciudad de México, Distrito Federal, a los
veintinueve días del mes de enero de mil novecientos setenta y seis. Luis
Echeverría Alvarez.-Rúbrica.-El Secretario de Gobernación, Mario Moya
Palencia.-Rúbrica.-EI Secretario de la Reforma Agraria, Félix Barra
García.-Rúbrica.-El Secretario de la Presidencia, Ignacio Ovalle Fe1'-
nández.-Rúbrica." 1
4. ORDENAMIENTOS LEGALES EN MATERIA DE ASENTAMIENTOS

HUMANOS
Una vez que fue reformada y adicionada la Constitución Política del

país en sus artículos 27, 73 Y 115, el Ejecutivo Federal expidió una inicia-
tiva de Ley General de Asentamientos Humanos aprobada por el Congreso
de la Unión y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 26 de
mayo de 1976. El Ejecutivo Federal había expedido también una iniciativa
de Ley del Desarrollo Urbano del Distrito Federal, aprobada por el Con-
1 Estas reformas y adiciones fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federa-
ción, el día 6 defebrerode 1976. '
greso de la Unión y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 7

de enero de 1976 y corregida de acuerdo con la fe de erratas publicada
en el Diario Oficial de la Federación el S de febrero del mismo año. Esta ley
abrogó a la Ley de Planificación del Departamento del Distrito Federal.
Se expidió además un reglamento interior de la Comisión de Opera-
ción Económica del Plan Director, a que se refiere la fracción III del
artículo 35 de la Ley del Desarrollo Urbano del Distrito Federal, publicado
en el Diario Oficial de la Federación, el SO de abril de 1976.
Estos ordenamientos legales y las reformas y adiciones a la Constitu-
ción Política del país en materia de asentamientos humanos son las bases
jurídicas que asientan las competencias de la Federación, Estados y Mu-
nicipios, para formular las políticas generales de asentamientos humanos
y para concertar las acciones en los programas particulares del fenómeno
urbano. Este marco jurídico legitima la actuación del Estado otorgando
a sus acciones la juridicidad que exige el Estado social de derecho.
5. ALGUNAS CONSIDERACIONES DE LA EXPOSICIÓN D.E MOTIVOS

DE LA LEy GENERAL DE ASENTAMIENTOS HUMANOS
El Ejecutivo Federal consideró lo siguiente en la exposición de motivos

de la Ley General de Asentamientos Humanos: "la comunidad nacional
reclama una acción de suficiente solidez que termine con los asentamientos
humanos no controlados; que considere previsiones adecuadas que determi-
nen el aumento de la superficie urbana de acuerdo con la demanda que
genera el incremento de la población; que reduzca el déficit de habitación,
fundamentalmente de la popular; que corrija los fenómenos generados por
el desbordamiento incontrolado de numerosos núcleos de población hacia
zonas ejidales y comunales; que otorgue suficiente seguridad jurídica a
todos los titulares de la tenencia de la tierra, y que contribuya a la
transformación urbana, para armonizar plenamente los derechos particu-
lares con los derechos de la sociedad para beneficio colectivo","
En la mencionada exposición de motivos el Ejecutivo Federal planteó
que "debemos evolucionar hacia un sistema de centros urbanos de dimen-
siones medias" con el fin de evitar. el fenómeno de la macrocefalia urbana.
Para lograr lo anterior es necesario reducir el índice de crecimiento de las
grandes urbes, propiciar su probable descongestión, y "plantear una política
realista, de acuerdo con nuestros recursos financieros, que nos permita
obtener mejores rendimientos de las inversiones que se realizan en los
2 Asentamientos Humanos, Editorial Trillas, MéxiCo, 1976,p. 77.

centros urbanos, para construir las obras públicas que requiere la población,
y satisfacer en forma suficiente las necesidades de servicios públicos"."
Las crecientes exigencias de vivienda popular digna y de seguridad
en la tenencia de terrenos obligan al Estado mexicano --consideró el Eje-
cutivo Federal en la exposición de motivos-- a satisfacer esos anhelos. En
la iniciativa de ley también se proponía la necesidad de estimular el creci-
miento ordenado y sistemático del fenómeno urbano, con el propósito de
elevar la eficiencia social y la calidad de la vida de los pueblos y el estable-
cimiento de normas rectoras para las autoridades de la Federación, de las
entidades federativas y de los municipios, en el ámbito de su competencia,
para atacar la problemática urbana de forma integral.
En la exposición de motivos de la Ley General de Asentamientos Hu-
manos también se mencionaba que Ud problema actual y futuro de los
asentamientos humanos requiere la adopción de una nueva ética de pobla-
miento y de un cambio en las actitudes fundamentales frente al crecimiento
de las ciudades. En esencia, es urgente adoptar medidas que reduzcan la
brecha de servicios y oportunidades existentes entre el campo y las ciudades,
y que aseguren la adecuada preservación y aprovechamiento de las tierras,
aguas y bosques para los usos de beneficio social, 'que demande el interés
colectivo":'
En el proyecto de ley se establecía que la Federación, las entidades
federativas y los municipios, en el ámbito de su jurisdicción, deberían
hacer que las tierras, aguas y bosques fueran utilizados conforme a la
función que se les haya destinado, así como elaborar y aplicar los planes
de desarrollo urbano. Para precisar sus respectivos términos de concurren-
cia, en el proyecto de ley se asentaban las facultades que en materia de
desarrollo urbano correspondían tanto a los gobiernos de las entidades
federativas como a los ayuntamientos.
6. EL FENÓMENO DE CONURBAClÓN y SU RECONOCIMIENTO

MEDIANTE DECLARATORIA
Los _problemas de conurbación, que de acuerdo con la ley aprobada se

presentan cuando dos o más centros de población forman o tienden a formar
una unidad geográfica, económica y social, deben ser formalmente reco-
nocidos mediante declaratoria. La Ley General de Asentamientos Humanos
establece que si los centros de población se localizan dentro de los límites
de un EStado, compete -al Ejecutivo local expedir dicha declaratoria y man-
8 Op. dI.> p. 78.

• OIJ.'cit.> p. 88.
darla publicar en el Periódico Oficial correspondiente. En el caso en que

los centros de población se localicen en más de una entidad federativa, la
declaratoria compete al Presidente de la República y la publicación deberá
hacerse en el Diario Oficial de la Federación. En ambos casos, se publicará,
además, en los periódicos locales o nacionales de mayor circulación, según
corresponda.
7. SURGIMIENTO DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO URBANO
Tomando como antecedentes las reformas y adiciones a los artículos 27,

73 y 115 de la Constitución Política del país, la Ley General de Asenta-
mientos Humanos y la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, la
L.O.A.P.F. precisó en su artículo 37 las atribuciones de la Secretaría de
Asentamientos Humanos y Obras Públicas en materia de política general
de asentamientos humanos, de planeación de la distribución poblacional
y de la ordenación del territorio nacional, de promoción al desarrollo de la
comunidad, de la formulación y conducción de los programas de vivienda
y urbanismo, y de otras. materias relacionadas con el fenómeno urbano.
El licenciado José López Portillo, Presidente Constitucional de los Es-
tados Unidos Mexicanos, con fundamento en la fracción 1 del artículo 89
de la Constitución General de la República y con apoyo en los artículo 4<:>,
59, 9'1, 10, 11, 12 y 14 de la Ley General de Asentamientos Humanos
y en los artículos 31, 32 y 37 de la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal, expidió un decreto por el que aprobó el Plan Nacional
de Desarrollo Urbano, conforme al cual el Gobierno Federal participará en
el ordenamiento y regulación de los asentamientos humanos en el país.
Este decreto fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el 19 de
mayo de 1978.
La aprobación del mencionado plan reviste una importancia extraor-
dinaria tanto por ser el primero de este tipo que se aprueba en la historia
de México, como por el reconocimiento de que el fenómeno urbano repre-
senta una extrema gravedad en los momentos actuales.
8. FUNDAMENTOS DE LA ELABORACIÓN DEL PLAN NACIONAL

DE DESARROLLO URBANO
Posteriormente, el día 12 de junio de 1978, se publicó en el Diario

Oficial de la Federación una versión abreviada del Plan Nacional de Des-
arrollo Urbano. Con base en esta versión abreviada nos permitímospresen-
tar un esquema general de este histórico primer plan. Dicho plan demuestra
la intención del Presidente de la República de dar congruencia y coheren-

cia a sus propósitos, traduciéndolos en soluciones concretas de plena eficacia
y eficiencia, mediante la planeación y programación de la" acciones del
Estado, y la optimización y racionalización de los recursos financieros,
técnicos y humanos del gobierno federal. La elaboración de este plan
responde a la más alta técnica de planeación bajo los postulados de la
rectoría política del Estado. Se trata de dignificar al hombre y de ordenar
racionalmente los asentamientos humanos en el territorio nacional.
El Plan Nacional de Desarrollo Urbano es un elemento básico de la
planeación integral del país, y contempla la interrelación de todos los aspec-
tos del desarrollo urbano con los del desarrollo sectorial.
En la actualidad, las políticas del desarrollo urbano deben apoyar al
desarrollo económico, con el fin de reducir o solucionar los problemas que
presenta nuestro proceso de desarrollo económico y social.
La planeación del desarrollo urbano en sus ámbitos nacional, estatal y
municipal, queda inserta en la planeación del desarrollo como un elemento
de apoyo de los objetivos nacionales en materia económica y social. Por
ello, el citado plan puede ser ubicado dentro de las políticas de desarrollo
regional y ser considerado como un elemento de extraordinaria importancia
en la planeación nacional.
9. PRINCIPALES CUALIDADES DEL PLAN NACIONAL

DE DESARROLLO URBANO
El Plan Nacional de Desarrollo Urbano es imperativo para el sector

público, mientras que para el sector privado tendrá algunas veces el carác-
ter de indicativo. Este plan será concertado y apoyado globalmente por las
autoridades competentes, y en especial por la Secretaría de Programación
y Presupuesto y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. El Ejecutivo
Federal pactará con los Gobernadores de los Estados los Convenios Unicos
de Coordinación y en ellos se acordarán las acciones en materia de des-
arrollo urbano.
Otra de las características del plan es que será programático porque
sus acciones serán en base a programas definidos, y en ellos se utilizarán los
mecanismos programáticos que se encuentran establecidos en los Comités
Promotores del Desarrollo Socioeconómico de las entidades federativas.
También será dirigido por el Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría
de Asentamientos Humanos y Obras Públicas y,en lo que corresponda,
será apoyado globalmente por las Secretarías de Programación y Presu-
puesto y de Hacienda y Crédito Público.
Este plan será. concertado y es de carácter eminentemente presidencial,
pues su contenido sustantivo es el resultado de las disposiciones que dicte
el Jefe del Ejecutivo Federal. Será también modificado bianualmente, con

objeto de hacer las reformas que sean necesarias de acuerdo con las expe-
riencias obtenidas en los dos años anteriores.
10. OBJETIVOS QUE PERSIGUE EL PLAN NACIONAL

DE DESARROLLO URBANO A LARGO PLAZO
El plan pretende que la población y las actividades económicas en-

cuentren una ubicación racional, de tal forma que estas actividades y esta
población lleguen a localizarse en las zonas de mayor potencial del país.
Otro de sus propósitos consiste en alentar e impulsar un desarrollo urbano
integral y equilibrado. Además tiene los objetivos de favorecer la existencia
de condiciones propicias para que la población resuelva sus necesidades de
vivienda, servicios públicos, infraestructura y equipamiento urbano; y de lo-
grar la preservación y el mejoramiento del medio ambiente que conforman
los asentamientos humanos del país.
Para alcanzar los anteriores objetivos, el plan establece estos tres niveles
normativos:
PRrMERO.-Políticas de ordenamiento del territorio para atender la

problemática interurbana de carácter nacional y regional;
SEGUNDO.-Políticas de desarrollo urbano de los centros de población,

aplicables al ámbito interno de cada localidad; y,
Tsnosao.c-Polítícas que se relacionan con los elementos, componentes

y acciones del sector asentamientos humanos, para la satisfacción de las
demandas en esta materia.
11. POLÍTICAS PROPUESTAS PARA ORDENAR EL TERRITORIO

NACIONAL Y DISTRIBUIR LA POBLACIÓN
La versión abreviada del Plan Nacional de Desarrollo Urbano expresa

que las políticas para orientar el ordenamiento del territorio y la distribución
de la población del país son:
l. Desalentar el crecimiento de la zona metropolitana de la ciudad

de México;
2. Procurar la desconcentración de la industria, de los' servicios pú-
blicos y de las diversas actividades a cargó del sector privado, diri-
giéndolu alas zonas que el mismo plan declare prioritarias;
3. Impulsar el desarrollo de las ciudades con servicios regionales y

aquellas ciudades medias con potencial de desarrollo económico
y social;
4. Promover el desarrollo de los sistemas de transporte y comunicación
interurbana como elementos de ordenación del territorio nacional; y
5. Estimular la integración y el desarrollo de centros de apoyo a la
población rural dispersa.
Con relación al punto 1), el plan propone que se paguen los servicios
públicos a su costo real, garantizando el acceso a los mismos; y que además
se regule el establecimiento de nuevas industrias en la zona metropolitana
capitalina. El plan también considera la necesidad de desconcentrar la
Administración Pública Federal en lugares fuera de la zona metropolitana,
así como la de fomentar que la ampliación y la creación de instituciones
públicas de educación superior se haga en las ciudades con servicios re-
gionales.
Para la desconcentración de la industria y los servicios públicos y pri-
vados, hacia las zonas prioritarias (punto 2), el plan señala como indispen-
sable diseñar nuevos mecanismos financieros, modificar el sistema de
incentivos fiscales, establecer un sistema tarifario diferencial que refleje
el costo de los servicios, y llevar a cabo programas de difusión, informa-
ción y asesoría para las empresas, acerca de las alternativas de localización
industrial. El destacado funcionario público, Ing. Jaime Luna Traill, Di-
rector de Planeación Territorial de los Asentamientos Humanos, de la
SAHOP, declaró que se están preparando programas para auspiciar
el establecimiento de nuevas industrias fuera de la ciudad de México.
Asimismo expres6 que existe el propósito de otorgar a esas empresas estímu-
los fiscales o concesiones de acuerdo con su contribución al desarrollo
socioeconómico de las zonas donde funcionen (Excélsior, 16 de noviembre
de 1978, Secc. A, p. 2).
A fin de estimular el crecimiento de las ciudades con servicios regio-
nales y aquellas ciudades medias con potencial de desarrollo (punto 3),
el plan se propone contar con los planes de desarrollo urbano de las loca-
lidades y promover, en las ciudades señaladas, el otorgamiento de présta-
mos y créditos para el desarrollo de las actividades productivas, fomentando
la localización de establecimientos industriales de acuerdo con sus activi-
dades principales. Asimismo, dicho plan .dispone que deben realizarse ac-
ciones para equipar a estas ciudades con servicios elluc,ativOi ele nivel medio,
medio superior y superior, según su actividad econót:nica más importante.
• Deberá equiparse también a esas ciudades COD. servicios asistenciales, esta-
blec;ieucip programas .de construcción Yi ¡pejo~ento de: vivienda, infra-
estructura. y equipamiento urbano. POJ;,;;}.ÍltiIp.o, . . será,. n~ canalizar
preferentemente a las ciudades señaladas, los créditos y el financiamiento

para los programas de infraestructura y equipamiento.
Por 10 que al punto 4) se refiere, el plan obliga a crear sistemas ade-
cuados de grandes libramientos a la zona metropolitana de la ciudad de
México, evitando la construcción de nuevas carreteras convergentes a esta
área. Los ejes carreteros deberán vincular, igualmente, a las ciudades con
servicios regionales localizadas en la costa del Golfo con las del Pacífico.
La intercomunicación de las ciudades con servicios regionales, con los
centros de población que constituyen su área de influencia, deberá forta-
lecerse. También será requisito alentar la construcción de redes alimen-
tadoras, caminos vecinales y de mano de obra que faciliten la comunicación
con las ciudades medias con potencial de desarrollo y con las localidades que
concentren los servicios para el medio rural.
Con el objeto de estimular el desarrollo de centros de apoyo a la pobla-
ción rural dispersa (punto 5), el plan considera imprescindible concentrar
acciones en localidades cuya situación geográfica e influencia en el medio
rural permita cubrir el mayor número de pobladores con los siguientes
servicios públicos: comunicación alámbrica e inalámbrica; educación, ca-
pacitación técnica, planificación familiar, extensionismo, organización y
capacitación de los campesinos; salud y asistencia social, comercialización
de los productos básicos y actividades recreativas, culturales y deportivas.
12. POLÍTICAS QUE EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO URBANO

SUGIERE PARA EL DESARROLLO URBANO DE LOS
CENTROS DE POBLACIÓN
La versión abreviada del Plan Nacional de Desarrollo Urbano expresa

que, en 10 relativo a los centros de población, éste se encamina básicamente
a la coordinación de las actividades de planeación urbana de la Federa-
ción, los Estados y los Municipios. Dichas actividades deberán de conducir
a la elaboración de los planes de desarrollo urbano, por parte de las autori-
dades locales, para los centros que se señalan como prioritarios. Los es-
quemas urbanos de acción federal serán el instrumento principal de la
mencionada coordinación, la que deberá basarse en políticas de impulso,
de consolidación, y de ordenamiento y regulación. Las políticas de impulso
se aplican a los centros urbanos y sistemas rurales que la estrategia de
desarrollo estima indispensables para asegurar el cumplimiento de los obje-
tivos de· ordenamiento espacial.
Las políticas de consolidación serán aplicadas en centros con un nivel
actual de desarrollo que sólo requiere de un ordenamiento de su estructura
básica, de manera que se prevengan probables efectos adversos de la con-
centración, sin afectar su dinámica actual. Estas políticas suponen captar

internamente el potencial de su proceso de desarrollo.
Por su parte, las políticas de ordenamiento y regulación, en forma com-
plementaria a las políticas de consolidación, suponen la disminución del
actual ritmo de crecimiento de algunos centros urbanos en los que la con-
centración está causando problemas cada vez más agudos de congestión
e ineficiencia económica y social. Existe una diferencia básica entre creci-
miento y desarrollo urbano. Por crecimiento urbano debe entenderse el
simple incremento de personas, suelo y estructuras físicas en un determinado
centro de población, sin cambios positivos de importancia respecto a la
calidad de vida. El desarrollo urbano es, en cambio, un proceso sostenido
de transformaciones positivas sustantivas en la calidad de vida en los centros
de población. Puede haber desarrollo urbano con o sin crecimiento urbano
y viceversa.
13. POLÍTICAS RELATIVAS AL SECTOR ASENTAMIENTOS HUMANOS
El plan considera que en función de las políticas de ordenamiento del

territorio y de desarrollo urbano de los centros de población, corresponde
al sector asentamientos humanos impulsar acciones relativas a: reservas
territoriales para los asentamientos humanos; suelo urbano; vivienda;
equipamiento, infraestructura y servicios urbanos; ecología urbana; pre-
vención y atención de emergencias urbanas; y participación de la comu-
nidad en el desarrollo urbano.
Son veinte las políticas que el plan sugiere para lograr lo anterior. A
continuación se mencionan las que, a nuestro parecer, sobresalen:
- Procurar la adquisición, en los términos que marca la Ley, de las

reservas territoriales para destino federal, en congruencia con los pro-
gramas y acciones federales previstos en un horizonte de mediano
y largo plazo.
- Apoyar técnicamente a los Estados, para la realización de estudios
sobre sus necesidades de conformar reservas territoriales.
- Definir lineamientos para la adquisición, enajenación y, en su caso,
destino .de la reserva territorial que el gobierno federal tiene para
el cumplimiento de sus programas.
- Ampliar las posibilidades de acceso a la vivienda popular con pro-
gramas de mayor alcance social, que estimulen la participación de
la población en acciones de vivienda progresiva y mejorarla.
- Orientar el crédito destinado a vivienda, mediante mecanismos que
estimulen la construcción de vivienda de interés social, y acciones
habitacíonales orientadas a los sectores de bajos ingresos.
- Aprovechar el equipamiento, infraestructura y servicios urbanos exis-

tentes a su nivel máximo de rendimiento, evitando su subutilización.
- Apoyar con nuevo equipamiento, infraestructura y servicios urbanos,
las zonas y centros de población prioritarios, optimizando su ubica-
ción y adecuándolos a las necesidades de la población, tratando de
anticiparse a la demanda.
- Fomentar que la dotación del equipamiento para la educación,
salud y bienestar se realice apoyando la integración de sistemas que
conformen una estructura jerárquica en el territorio, en la que sus
elementos se complementen.
- Propiciar la reutilización de los desechos urbanos.
- Procurar que los costos económicos y sociales de la contaminación
y el deterioro del medio ambiente, recaigan en las fuentes que los
provocan.
14. PROGRAMAS PARA ASEGURAR EL LOGRO DE LOS FINES

MÁS IMPORTANTES A NIVEL ESTRATÉGICO DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO URBANO
En cuanto a la manera de asegurar el cumplimiento de sus principales

propósitos, en lo estratégico, el Plan Nacional de Desarrollo Urbano
señala la necesidad de desarrollar e implantar varios tipos de programas que,
por su naturaleza, los objetivos que persiguen y los mecanismos adminis-
trativos por los cuales se integrarán y aplicarán, se clasifican como:
a) Programas de acción concertada;

b) Programas de apoyo a las prioridades sectoriales, para atender a
las políticas de ordenamiento del territorio;
e) Programas por convenir con los gobiernos de los Estados, para
atender el desarrollo urbano de sus centros de población; y
d) Programa Quinquenal del Sector Asentamientos Humanos 1978-
1982, relacionado con la instrumentación y ejecución de acciones
directas del sector.
Sobre los programas de acción concertada (inciso a) anterior), seña-

lamos que el plan explica que surgen de la necesidad de abordar los pro-
blemas que repercuten directa o indirectamente en. la orientación y diná-
mica del desarrollo de las ciudades del país. Dichos programas se pondrán
a funcionar con base en disposiciones expresas del Ejecutivo Federal, dentro
de los meeanismos de programación establecidos por la Secretaria de Pro-
gramación y Presupuesto, E-stosprogramas son 19$ siguientei!:
1. Programa de Desconcentración Territorial de la Administración

Pública Federal;
2. Programa de Estímulos para la Desconcentración Territorial de las
Actividades Industriales;
3. Programa de Integración Regional de Servicios Urbanos;
4. Programa de Sistemas de Enlace Interurbanos;
5. Programa de Dotación de Servicios Rurales Concentrados; y
6. Programa de Aprovechamiento, Conservación, Desarrollo y Rege-
neración dé los Recursos Naturales' que se Relacionan con los
Asentamientos Humanos.
Los programas de apoyo a las prioridades sectoriales están orientados a

respaldar, mediante infraestructura y equipamiento urbano, las localidades
donde se encuentran las actividades señaladas como prioritarias por los
diferentes sectores de la Administración Pública Federal. Estos programas
se clasifican de la forma siguiente:
1. Programa de Dotación de Infraestructura para Comunidades Pes-
queras;
2. Programa de Dotación de Infraestructura para Centros Turísticos;
3. Programas de Dotación de Infraestructura de Apoyo a los Ener-
géticos;
4. Programa de Dotación de Infraestructura a Centros Industriales
Prioritarios y de Apoyo a Puertos Industriales; y
5. Programa de Equipamiento para la Comercialización.
Los programas mencionados en el inciso e) -los que deberán conve-
nirse con los gobiernos de los Estados y los municipios-- tienen el propósito
de sentar las bases para que la acción que lleven a cabo las dependencias
federales en combinación con éstos sea coherente y se complemente en la
integración de los planes de desarrollo urbano de cada localidad. Funda-
mentalmente, estos programas deben apoyar a las autoridades locales en la
instrumentación de las políticas de impulso, consolidación y ordenamiento
y regulación, recomendadas para su aplicación en .los planes de desarrollo
urbano de los centros de población, haciendo posible la aparición o el robus-
tecimiento de los centros de. gran importancia para el ordenamiento del
territorio nacional. Dichos programas incluyen los siguientes:¡
1. Programas de' Desarrollo Urbano' de los Centros de Población (en
sus modalidades de impulso,consolidacJóp y ordenamiento y regu~
lación); . . . '.
2. Programa de Integta¿íón de Certtrosde Poblacióri Rurales; y
3. P·rograma de Nuevos'centfusde Poblacl6rl.
29
Por lo que respecta al Programa Quinquenal del Sector Ase~tamientos

Humanos 1978-1982 (inciso d) anterior), comprende las acciones que,
previstas por la L.O.A.P.F., corresponde ejecutar a la Secretaría de Asen-
tamientos Humanos y Obras Públicas y a las demás dependencias que
integran el citado sector.
Los programas comprendidos dentro del sector asentamientos humanos,
se enumeran a continuación:
1. Programa de Planeación de los Asentamientos Humanos;

2. Programa de Administración y Apoyo;
3. Programa de Suelo Urbano y Bienes Inmuebles;
4. Programa de Agua Potable y Alcantarillado;
5. Programa de Ciudades Industriales;
6. Programa de Infraestructura y Vialidad Urbana;
7. Programa de Vivienda Progresiva;
8. Programa de Mejoramiento de Vivienda;
9. Programa de Vivienda Terminada;
10. Programa de Equipamiento para la Cultura;
11. Programa de Equipamiento para los Servicios Públicos;
12. Programa de Equipamiento para la Recreación y 105 Deportes; y
13. Programa de Participación y Desarrollo de la Comunidad.
15. RESPONSABILIDAD DE LOS SECTORES DE LA ADMINISTRACIÓN

PúBLICA FEDERAL EN LA EJECUCIÓN DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO URBANO
La versión abreviada del plan establece que la ejecución del mismo

necesita que las políticas propuestas correspondan a un compromiso que
exprese, en términos de tiempo, de recursos y forma de instrumentación,
la manera en que los diferentes sectores de la Administración Pública
integrarán sus acciones.
Las opiniones y puntos de corresponsabilidad que pidió el Ejecutivo
Federal a los titulares de las Secretarías y Departamentos Administrativos
que coordinan cada sector, en relación con los objetivos, políticas y pro-
gramas del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, "implican un conjunto
de acciones a convenir que establecen las bases de los. compromisos para
apoyar el plan. Esos compromisos conducen a decisiones sucesivas y esla-
bonadas, que permitirán dirigir los recursos a las zonas prioritarias, desalen-
tar el, crecimiento d~Ja. zona conurbada del centro del país y que: un
número mayor de pobladqres.rurales t~p~cceso. a los Sef\1icios.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL 1'51
Las inversiones que los sectores de la Administración Pública Federal

realizarán de 1978 a 1982 son totalmente congruentes con las políticas
y las estrategias de corto y mediano plazos que propone el Plan Nacional
de Desarrollo Urbano, al orientar gran parte de los recursos hacia las
zonas y Estados prioritarios que en él se señalan. Las inversiones se desti-
nan principalmente para el riego, la pesca, el petróleo y la petroquímica,
la electricidad, la siderurgia, los fertilizantes, el turismo, las carreteras y los
aeropuertos.
Resulta necesario aclarar que no hemos pretendido abarcar, en unas
cuantas páginas, todos los aspectos generales del Plan Nacional de Desarro-
llo Urbano. Sin embargo, consideramos ineludible destacar lo más esencial
de dicho plan en virtud de la trascendencia de éste para la vida del país.
ARTICULO 38
SECRETARIA DE EDUCACION PUBLICA
Antecedentes históricos de la Secretaría de Educación Pública.e-«

Educación Pública.-Composición orgánica de la Secretaría de Edu-
r cación Pública.
1. Características y propósitos de la educación en México.-2. La

Constitución política y el proceso educativo.-3. El Plan Nacional
-de Educación.

DE EDUCACIÓN PÚBLICA
"La primera regencia, cuyo periodo de gestión fue del 28 de septiem-

bre de 1821 al 11 de abril de 1822, creó la Secretaría de Justicia y
Negocios Eclesiásticos, según decreto de 8 de noviembre de 1821.
"Sucesivas disposiciones legales, dietadas de 1843 a 1905, atribuyen
la función de instrucción pública al Ministerio de Justicia, Negocios Ecle-
siásticos, Instrucción Pública e Industria (1843); Ministerio de Relaciones
Interiores, Justicia, Negocios Eclesiásticos e Instrucción Pública (1853);
Secretaría de Estado y del Despacho de Justicia e Instrucción Pública
(1862); Secretaría de Instrucción Pública y Bellas Artes (1905).
"Durante el periodo de 1917 a 1921, las funciones de instrucción pú-
blica fueron desempeñadas por el Departamento Universitario de Bellas
Artes y por la Universidad Nacional.
"Posteriormente por decreto del 28 de septiembre de 1921, se estableci6
la Secretaría de Estado denominada Secretaría de Educación Pública, la
cual, desde esa fecha, viene funcionando con el mismo nombre, así aparece
en la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado del 23 de diciembre de
1958."

A LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN PúBLICA
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. S-II-1917
Ley Orgánica del Instituto Nacional de Antropología e Historia, D. O.
3-I1-1939
Ley del Ahorro Escolar, D. O. 7-IX-1945
Ley de Educación Agrícola, D. O. 6-VII-1946
Ley que crea el Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura, D. O. 31-
XII-1946
Ley que establece la Educación Normal para Profesores de Centros de
Capacitación para el Trabajo, D. O. 20-XII-1963
Ley Federal sobre el Derecho de Autor, D. O. 31-XII-1956. Reformada,
D. O. 21-XII-196·3
Ley que establece el Premio Nacional de Artes y Ciencias, D. O. 2-1-1948,
Reformada, D. O. 5-1-1966
Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicas, Artísticos e Bis-
tóricos, D. O. 6-V-1972
Ley Federal de Educación Pública, D. O. 29-XI-1973
Ley Orgánica del Instituto Politécnico Nacional, D. O. 16-XII-1974
Ley reglamentaria del artículo 59 constitucional relativo al ejercicio de las
profesiones en el Distrito Federal, D. O. 26-V-1945. Reformada,
D. O. 9-1-1974, D. O. 23-XII-1974 y D. O. 23-111-1975
Ley Nacional de Educación para Adultos, D. O. 31-XII-1975
Convenios internacionales sobre educación pública, intercambios culturales
y derechos de autor.
Reglamento Interior de la Secretaría de Educaci6n Pública, D. O. 27-Il-
1978
CoMPOSICIÓN ORGÁNICA DE LA SECRETARÍA

DE EDUCACIÓN PúBLICA
cretaría de Educación Pública, publicado el 27 de febrero de 1978, esta
Secretaría contará con las siguientes unidades administrativas:
Secretaría
SUBSECRETAIÚAS:
Cultura·y Recreaci6n
Educación Básica
Educación e Investigación Tecnológica
Educación Superior e Investigación Científica

Planeación Educativa
Oficialía Mayor
Auditoría General
DmECCIoNES GENERALES:
Acreditación y Certificación
Capacitación y Mejoramiento Profesional del Magisterio
Ciencia y Tecnología del Mar
Culturas Populares
Derecho de Autor
Edificios
Educación a Grupos Marginados
Educación Audiovisual
Educación Especial
Educación F'1sica
Educación Materno Infantil
Educación Normal
Educación Preescolar
Educación Primaria en el Distrito Federal
Educación Primaria en los Estados
Educación Secundaria
Educación Superior
Educación Tecnológica Agropecuaria
Educación Tecnológica Industrial
Higiene Escolar
Incorporación y Revalidación
Información y Relaciones Públicas
Institutos Tecnológicos Regionales
Investigación Científica y Superación Académica
Organización y Métodos
Planeación
Programación
Profesiones
Publicaciones y Bibliotecas
Recursos Financieros
Recursos Humanos
Recursos Materiales y Servicios
Relaciones Internacionales
Servicios Jurídicos
UNIDADES:
Capacitación
Centro de Información Administrativa
Centro de Procesamiento Arturo Rosenblueth
Delegaciones
Desarrollo de la Recreación
Programas Culturales Especiales
Promoción Social Voluntaria
ARTícULO 38.-A la Secretaría de Educación Pública corresponde el
despacho de los siguientes asuntos:
1. Organizar, vigilar y desarrollar en las escuelas oficiales, incorpora-
das o reconocidas:
a) La enseñanza preescolar, primaria, secundaria y normal, urbana,
semiurbana y rural.
b) La enseñanza que se imparta en las escuelas, a que se refiere la
fracción XII del Articulo 123 Constitucional.
c) La enseñanza técnica, industrial, comercial y de artes y oficios, in-
cluida la educación que se imparta a los adultos.
d) La enseñanza agrícola, con la cooperación de la Secretaría de Agri-
cultura y Recursos Hidráulicos.
e) La enseñanza superior y profesional.
f) La enseñanza deportiva y militar, y la cultura física en general;
II. Organizar y desarrollar la educación artística que se imparta en
las escuelas e institutos oficiales incorporados o reconocidos para la ense-
ñanza y difusión de las bellas artes y de las artes populares;
III. Crear y mantener las escuelas oficiales en el Distrito Federal, ex-
cluidas las que dependen de otras dependencias;
IV. Crear y mantener en su caso, escuelas de todas cIases que funcio-
nen en la República, dependientes de la Federación exceptuadas las que
por la Ley estén adscritas a otras dependencias del Gobierno Federal;
V. Vigilar que se observen y cumplan las disposiciones relacionadas
con la educación preescolar, primaria, secundaria, técnica y normal, esta-
blecidas en la Constitución y prescribir las normas a que debe ajustarse la
incorporación de las escuelas particulares al sistema educativo nacional;
VI. Ejercer la supervisión y vigilancia que proceda en los planteles
que impartan educación en la República, conforme a lo prescrito por el
Articulo 39 Constitucional;
VII. Organizar, administrar y enriquecer sistemáticamente las biblio-
tecas generales. ('.). especializadas 'que ~·la propia Secretaría o que
forttlen ·parr.ede SUS depardenciss;
VIII. Promover la creación de institutos de investigación científica y

técnica, y el establecimiento de laboratorios, observatorios, planetarios y de-
más centros que requiera el desarrollo de la educación primaria, secundaria,
normal, técnica y superior; orientar, en coordinación con las dependencias
competentes del Gobierno Federal y con las entidades públicas y privadas
el desarrollo de la investigación científica y tecnológica;
IX. Patrocinar la realización de congresos, asambleas y reuniones,
eventos, competencias y concursos de carácter científico, técnico, cultural,
educativo y artístico;
X. Fomentar las relaciones de orden cultural con los países extran-
jeros, con la colaboración de la Secretaría de Relaciones Exteriores;
XI. Mantener al corriente el escalafón del magisterio y el seguro del
maestro, y crear un sistema de compensaciones y estímulos para el pro-
fesorado;
XII. Organizar, controlar y mantener al corriente el registro de la
propiedad literaria y artística;
XIII. Otorgar becas para que los estudiantes de nacionalidad mexi-
cana puedan realizar investigaciones o completar ciclos de estudios en el
ex:tranjero;
XIV. Estimular el desarrollo del teatro en el país y organizar con-
cursos para autores, actores y escenógrafos y en general promover su
mejoramiento;
XV. Revalidar estudios y títulos, y conceder autorización para el
ejercicio de las capacidades que acrediten;
XVI. Vigilar, con auxilio de las asociaciones de profesionistas, el co-
rrecto ejercicio de las profesiones;
XVII. Organizar misiones culturales;
XVIII. Formular el catálogo del patrimonio histórico nacional;
XIX. Formular y manejar el catálogo de los monumentos nacionales;
XX. Organizar, sostener y administrar museos históricos, arqueológicos
y artísticos, pinacotecas y galerías, a efecto de cuidar la integridad, man-
tenimiento y conservación de tesoros históricos y artísticos del patrimonio
cultural del país;
XXI. Proteger los monumentos arqueológicos, los objetos históricos y
artísticos, las ruinas prehispánicas y coloniales, y los lugares históricos o de
interés por su belleza natural;
XXII. Organizar exposiciones artísticas, ferias, certámenes, concursos,
audiciones, representaciones teatrales y exhibiciones cinematográficas de
interés cultural;,
XXIII. Determinar y organizar la participaci6n ofi.cial del país m
competencias deportivas internacionales; organizu .desfiles atléticos y .• todo
género de eventos deportivos, cuando no corresponda hacerlo expresamente

a otra dependencia del Gobierno Federal;
XXIV. Cooperar en las tareas que desempeñe la Confederación De-
portiva y mantener la Escuela de Educación Física;
XXV. Estudiar los problemas fundamentales de las razas aborígenes,
y dictar las medidas y disposiciones que deban tomarse para lograr que la
acción coordinada del poder público redunde en provecho de los mexicanos
que conserven su idioma y costumbres originales;
XXVI. Promover y gestionar ante las autoridades federales y las de
los Estados, todas aquellas medidas o disposiciones que conciernan al interés
general de los núcleos de población que se mantienen dentro de su tradición
cultural originaria o autóctona;
XXVII. Organizar, promover y supervisar programas de capacitación
y adiestramiento en coordinación con las dependencias del Gobierno Fe-
deral, los Gobiernos de los Estados y de los Municipios, las entidades
públicas y privadas, así como los fideicomisos creados con tal propósito.
A este fin organizará, igualmente, sistemas de orientación vocacional de
enseñanza abierta y de acreditación de estudios;
XXVIII. Orientar las actividades artísticas, culturales, recreativas y
deportivas que realice el sector público federal;
XXIX. Promover la producción cinematográfica, de radio y televisión
y la industria editorial;
XXX. Organizar y promover acciones tendientes al pleno desarrollo
de la juventud y a su incorporación a las tareas nacionales, estableciendo
para ello sistemas de servicio social, centros de estudio, programas de re-
creación y de atención a los problemas de los jóvenes. Crear y organizar
a este fin sistemas de enseñanza especial para niños, adolescentes y jóvenes
que lo requieran, y
XXXI. Los demás que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
1. CARACTERÍSTICAS y PROPÓSITOS DE LA EDUCACIÓN EN MÉXICO
La Constitución Política establece que la educación es un derecho social

y que debe ser democrática y nacional: Democrática, en cuanto que debe
brindar igualdad de oportunidades a todos los mexicanos y pugnar por el
mejoramiento social, cultural y.económico; nacional, en cuanto debe formar
al mexiearto en el conocimiento y comprensión de los problemas nacionales y
asegurar la independencia económica y política del país. Asimismo ordena
que la educación debe ser libre, es decir, sin imposiciones doctrinales; La
educación primaria debe . ser. obligatoria~ y laque .imparta el .Estado, gra-
tuita (cfr. artículo 39 constitucional).
Nuestro proceso educativo constituye todo un instrumento del Estado

que tiende a consolidar el proyecto político de México, emanado de la Re-
volución de 1910 Y consagrado en la Constitución de 1917. El proceso
educativo sirve de base al fortalecimiento de nuestra democracia y al
aseguramiento' de nuestra libertad. Es el camino más idóneo para el juego
perfecto de las libertades, la solidaridad y la convivencia pacífica.
Nuestro código político fundamental hace referencia a la educación
como el desenvolvimiento armónico de todas las facultades del ser humano.
Este desarrollo integral de la persona se convierte en el mejor instrumento
de lucha contra la ignorancia, la servidumbre y los prejuicios; también es el
instrumento que contribuye a mejorar la convivencia humana y a robus-
tecer la integridad de la familia y el interés general de la sociedad.
Destacan entre los propósitos que la Constitución impone a la educa-
ción, el de fomentar el amor a la patria y el de defender su independencia
política en la solidaridad internacional y en la justicia. Para esto, habrá de
afirmar los valores nacionales y deberá promover en los educandos la com-
prensión de nuestros problemas y el aprovechamiento de nuestros recursos;
esto es, habrá de vincularse a propósitos y necesidades del desarrollo para
contribuir así al aseguramiento de nuestra independencia económica y a la
continuidad y acrecentamiento de nuestra cultura (cfr. artículo 3 9 cons-
titucional) .
2. LA CoNSTITUCIÓN POLÍTICA y EL PROCESO EDUCATIVO
Los fundamentos constitucionales que sirven de marco jurídico a la

función educativa no se encuentran en artículos aislados de la Constitución,
sino que abundan en todo el espíritu de la Constitución misma. La edu-
cación es una garantía individual y social y, además, el Estado tiene la obli-
gación y la autoridad competente para orientar y coordinar la función
educativa en el territorio nacional. Esta noble función pública es parte
esencial de la política de desarrollo de México.
En materia educativa, el Poder Legislativo del gobierno federal tiene
facultades constitucionales para unificar y coordinar la educación en toda
la República, en tanto que el poder público posee la potestad para super-
visar la enseñanza en diversos ciclos y modalidades. Las leyes reglamentarias
definen con mayor precisión las atribuciones que la Constituci6n otorga
al Poder Legislativo en esta materia, confiriéndose a las autoridadesedu-
cativas la responsabilidad de establecer planes y programas de estudiO,
evaluar los 'servicios .educatívos y mejorarb·m.ediante unaVasta.gama'a~
apoyos al trabajo del maestro.
La Constitución distribuye convenientemente el ejercicio de la función

social educativa entre la Federación, los Estados y los municipios, y esta-
blece también las obligaciones de los padres de familia respecto a la educa-
ción de sus hijos, las de los mexicanos en relación a la instrucción cívica,
las de las empresas con sus trabajadores, y las de quienes adquieren mayor
preparación respecto de la comunidad.
En nuestro país se garantizan la igualdad y la libertad en materia edu-
cativa y, del texto constitucional, se infiere que la educación es una de
las tareas prioritarias en los grandes objetivos, metas y actividades del go-
bierno federal.
3. EL PLAN NACIONAL DE EDUCACIÓN
El Consejo Nacional Técnico de la Educación estableció los objetivos

generales del Plan Nacional de Educación. En una primera etapa se pre-
cisó el diagnóstico en materia de educación, para poder definir las estra-
tegias que, en el México de hoy y de mañana, permitan armonizar las
acciones del gobierno con la filosofía política que sustenta la Constitución.
El Plan Nacional de Educación, anunciado el 9 de agosto de 1977,
pretende vincular el sistema educativo con el todo social y acercar la
realidad educativa a las normas que justifican la acción del Estado. Los
objetivos generales del Plan se deducen de los propios mandatos constitu-
cionales en materia educativa, al igual que de leyes reglamentarias. El Plan
Nacional de Educación se ajusta al contenido ideológico y jurídico del
artículo 39 , así como de los párrafos o fracciones relativos de los artículos 4 9 ,
5 Q, 31 y 73 y 123 de la Constitución.
El Plan intenta establecer un sistema educativo de carácter democrá-
tico y popular, considerando la democracia no sólo en sus aspectos for-
males o en sus instituciones políticas, sino como un sistema de vida que
procure el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo.
Como imperativos señala el mejoramiento integral del ser humano, el
respeto a la dignidad de las personas y la igualdad de derechos de todos
los individuos para favorecer su capilaridad y la de los grupos sociales,
sin distinción de sexos o de razas.
. El Plan Nacional deja ver que la función social educativa corresponde
a la naturaleza de un servicio público, al cual el Congreso de la Unión
debe otorgarle el marco constitucional adecuado, en virtud que este poder
tiene facultades para establecer y sostener, en toda la República, escuelas
de los diferentes ciclos, centros de preparacl6ntécnica y de investigación
científica, asi como todo género. de instituciones que fomenten la cultura
general en los habitantes deJaoaci6n.
El Plan Nacional de Educación Pública, al fijarse el propósito (1) de

fortalecer el carácter democrático y popular de la educación, se propone
las siguientes estrategias y decisiones:
"1. Satisfacer plenamente y reorientar en su caso la demanda de servicios

que plantean los padres de familia y los educandos de los diversos
sectores sociales y atender progresivamente sus necesidades educativas
en todas las modalidades, ciclos y niveles del sistema.
1.1. Generalización de la educación preescolar, en programas flexibles,
con el apoyo de las comunidades locales y de la cooperación social.
1.2. Universalización de la educación primaria, completando su servicio
en las poblaciones apartadas e incrementar su capacidad de retención.
1.3. Definición del carácter obligatorio de la educación secundaria y am-
pliación sustancial de sus servicios, orientados a la formación para
la vida y para el trabajo.
lA. Fortalecimiento y diversificación de la educación media, tecnológica
y superior para satisfacer la demanda, de acuerdo con las necesidades
reales de los educandos y de la sociedad.
2. Promover la igualdad de oportunidades de acceso y permanencia en
eí sistema, a fin de cubrir prioritariamente las necesidades educativas
de los niños y jóvenes cuyas condiciones sociales e individuales tien-
den a marginarlos o a eliminarlos prematuramente de los servicios
escolares.
2.1. Mejoramiento de la atención materno-infantil mediante programas
de orientación masiva y servicios de estancia y educación que apro-
vechen las posibilidades formativas de los primeros años de vida.
2.2. Atención preferente a las necesidades de los grupos marginados, por
la castellanización, la educación bilingüe y el fortalecimiento de las
acciones destinadas a poblaciones dispersas y zonas deprimidas.
2.3. Organización de programas de salud y nutrición en el medio escolar,
y ampliación de la educación especial a efecto de compensar defi-
ciencias que impiden el adecuado desarrollo del educando.
2.4. Extensión de los mecanismos de apoyo para estudiantes de escasos
recursos, con el propósito de favorecer la igualdad de condiciones para
su permanencia y ascenso en el sistema. .
3. Multiplicar los servicios destinados a los adultos, a fin de compensar
insuficiencias educativas, complementar su formación y dotarlos de
conocimientós y habilidades indispensables para una vida mejor.
3.l. Alfabetización intensiva, programada por grupos de edades y por
regiones, como parte de unapolitica dirigida al desenvolvimiento
integral de las comunidades marginadas.
3.2. Impulso decidido a los sistemas de educación abierta para ofrecer

a la población adulta, mediante la congruencia de esfuerzos sociales e
institucionales, oportunidades de ascender en el proceso de su propia
formación.
3.3. Reorientación de los servicios de la educación extraescolar en los
medios rural y urbano, encauzándolos al incremento de las capaci-
dades sociales y productivas de la población subocupada.
3.4. Empleo intensivo de los medios de difusión impresos y electrónicos,
en programas que ofrezcan a los diversos estratos sociales oportuni-
dades de superación cultural y laboral.
Con el propósito (II) de elevar la calidad de la educación y orientarla

al desarrollo armónico de todas las facultades del ser humano, se pro-
ponen las siguientes estrategias y decisiones:
1. Mejorar la eficiencia interna del sistema de maneta que el proceso

de enseñanza-aprendizaje se realice en condiciones que permitan el
cumplimiento de los objetivos que persiguen los diferentes grados,
ciclos, niveles y modalidades de la educación.
1.1. Estímulo a las tareas de investigación y experimentación que favorez-
can el mejoramiento de los contenidos, los métodos y las tecnologías
educativas, y apoyen un proceso más racional de toma de decisiones.
1.2. Evaluación sistemática de los rendimientos escolares y de los criterios
para la promoción y acreditación a fin de asegurar la adquisición de
conocimientos y habilidades específicas por parte de los educandos.
1.3. Revisión permanente de la estructura de los ciclos y del contenido
de los planes, programas y libros de texto, con objeto de acrecentar su
vinculación a las necesidades, intereses y capacidades reales de la
población.
1.4. Programación de los servicios educativos para fortalecer las funciones
normativas, mejorar la administración escolar, los calendarios y hora-
rios de labores y aprovechar eficientemente los recursos disponibles.
2. Revisar e incrementar los programas dirigidos a la información y
mejoramiento del personal docente y al otorgamiento de estímulos
y apoyos que promuevan su bienestar y propicien el más eficaz desem-
peño de sus tareas.
2.1. Reforma de la estructura, los planes y programas de la educación
normal, con el fin de integrar en un sistema todas las modalidades
de formación de maestros 'para· los' ciclóS de .la ··tducaciónháSica, y
elevarlas al nivel superior como la .ley ~opreviene;'
2.2. Intensificación de los ~ ··orientatiéS ;a·' la· su~6nperma.
nente del rhagisterio; en ,sendmo;'pataSU mejorami~twtural y
profesional así como su más cercana relación con los propósitos del
sistema educativo.
2.3. Promoción al diseño, producción y distribución de los materiales
didácticos que requiere el trabajo docente, con el concurso de los
propios maestros, de los centros de investigación y las instituciones
especializadas.
2.4. Organización de un programa integral destinado a elevar las condi-
ciones de vida y de trabajo del maestro, a estimular su experiencia
docente y a perfeccionar los sistemas de promoción laboral.
3. Enriquecer la vida cultural, social y recreativa de las escuelas y de
la propia comunidad para contribuir al desarrollo armónico e integral
de los educandos.
3.1. Estímulo a la creatividad y a la sensibilidad artística, como parte
esencial del proceso educativo, mediante la eficaz vinculación de las
instituciones dedicadas a la preservación y fomento de la cultura
con el maestro y el educando.
3.2. Desarrollo extensivo de programas que favorezcan la formación cí-
vica y la actitud solidaria de las nuevas generaciones y que coordinen
los esfuerzos públicos y sociales destinados a la atención de la juventud.
3.3. Vigorización institucional de las .acciones destinadas a la recreación
y a la práctica del deporte, para propiciar la salud física y mental de
los educandos y su capacidad de relacionarse con la naturaleza y la
sociedad.
3.4. Mejoramiento de la cultura general de la población por el impulso
a la creación artística e intelectual, a la actividad editorial, a las
bibliotecas y a los hábitos de lectura, así como por la elevación de
los mensajes que difunden los medios de comunicación.
Con el fin (111) de vincular la educación a los objetivos nacionales y

necesidades del desarrollo, se proponen las siguientes estrategias y deci-
siones:
1. Afirmar los valores nacionales por medio de la educación y procurar

que sus servicios se orienten conforme a las necesidades regionales y al
logro de los objetivos generales del país.
1.1. Acrecentamiento de la cultura nacional por la preservación de sus
más altos valores, la promoción de sus auténticas manifestaciones y
la·continuidad de nuestras tradiciones. entre .las 'comunidades de
9rigen mexi<:ano residentes. en el extranjero.
1.2. Enriquecimiento del contenido deJa enseñanza ea todos los ciclas.
~~(~ fOIXlento de aquellas· aptitúdesyconocilnimtós espctíficos
~q$~9Ol1as prioridadesetoDómicas.y sociales. '
1.3. Regionalización de las decisiones que permitan conciliar los propó-

sitos de la educación nacional con los requerimientos de la comu-
nidad y desconcentrar la administración y la responsabilidad de sus
servicios.
1.4. Orientación institucional de la investigación científica y de la inno-
vación y adaptación tecnológica, según las necesidades reales del país
y los proyectos de sus diversos sectores.
2. Incrementar sustancialmente la capacidad de los mexicanos para la
innovación y la vida productiva,a fin de procurar su más plena rea-
lización por el trabajo y su eficaz contribución a los propósitos del
desarrollo.
2.1. Incorporación sistemática a los contenidos y métodos de la educa-
ción, de elementos que promuevan la dignificación del trabajo y
la más cabal participación, tanto del varón como de la mujer, en la
vida económica.
2.2. Revisión gradual de los contenidos de la enseñanza en todos los ciclas,
a fin de encontrar un mayor equilibrio entre la educación general, la
formación tecnológica y las habilidades concretas de los educandos.
2.3. Desarrollo intensivo de programas de capacitación en el trabajo y
para el trabajo, destinados tanto a los sectores informales como a los
modernos de la economía, por la utilización coordinada de las insta-
laciones escolares y productivas.
2.4. Modificación de las normas legales y actitudes sociales que desvalori-
zan los oficios y las profesiones intermedias, y establecimiento de
criterios objetivos para acreditar las diversas aptitudes laborales que
requiere la actividad económica.
3. Fortalecer las instituciones educativas POSteriores a los ciclos básicos,
para propiciar el pleno cumplimiento de los prop6sitos que las jus-
tifican y su mayor vinculación con las necesidades presentes y futuras
de la nación.
3.1. Creación de un organismo participativo de alto nivel que informe al
sistema educativo sobre los requerimientos actuales y previsibles de
recursos humanos en todos los sectores de la actividad nacional y con-
cierte los programas correspondientes,
3.2. Revisión de la estructura de la educación tecnol6gica de modo que,
sin detrimento de la formación general, incremente la propensión al
trabajo y mejore su contribución. a lu actividades agropecuarias
e industriales, a los servicib&y alaprovecmamimto de los recursos
naturales.
3.3. In~6n<de la. educacíónmedia superior en un &istem.aque, con
_,:.p¡vUclpación:' ¡de .~.• ··iederales, estatales y. &utóRomas,
desarrolle una amplia gama de carreras y especialidades paralelamente

a la educación propedéutica que proporciona.
3.4. Reformas legales y constitucionales, en su caso, en materia de Edu-
cación Superior, que definan y garanticen la autonomía de las insti-
tuciones, determinen las modalidades de su financiamiento, encaucen
las relaciones laborales y académicas y estimulen la programación
de las actividades de investigación, docencia, difusión y servicio.
Con el propósito (IV) de comprometer y organizar los esfuerzos so-

ciales en favor de la educación, se proponen las siguientes estrategias y
decisiones:
1. Promover la participación creciente, y responsable de la comunidad

en el fomento a la obra educativa y en el desarrollo y mejoramiento de
los servicios escolares.
1.1. Establecimiento de Consejos Estatales de Educación y de instancias
que coordinen las facultades concurrentes de la Federación y de las
entidades y propicien la participación de los sectores interesados,
en el desarrollo de los servicios educativos.
1.2. Creación de Juntas Locales de Educación en cada municipio y de
Patronatos y Consejos en cada plantel, que fomenten la participación
de las comunidades en el mejoramiento del ámbito escolar.
1.3. Organización de sistemas de orientación a los padres de familia para
que contribuyan con mayor eficiencia a la educación de sus hijos y
a las decisiones que afectan la vida escolar.
1.4. Llamado a la responsabilidad ciudadana en la preservación de nues-
tro patrimonio histórico, el acrecentamíento rde nuestra cultura, el
sostenimiento de la tarea educativa y el empeño permanente en su
propia superación.
2. Establecer los compromisos de las instituciones políticas, de los sec-
tores sociales y de las comunidades educativas en la' promoci6n,
financiamiento y adecuada utilización de los servicios educativos.
2.1. Distribuci6n equitativa de la carga financiera entre la Federaci6n y
las entidades, de acuerdo a los niveles de ingreso de cada región
y a las prioridades del Plan, acrecentando la responsabilidad de las
autoridades locales en la administración' educativa.
2.2. Solidaridad nacional de los sectores más favorecidos por el desarrollo
en las tareas que 10 hacen posible y vinculación de las fuerzaS pro-
ductivas y de las instituciones socialb en el estímulo, apoyo y com-
plementaci6n a la obra de la e s c u e l a . ' ; !
2.3. Rc:sponsabilidad de· los estudiantes . en; el·aprbvechamientO'!;de las
.opommidadts .educativas, 'contribut"::il8 'equitátiva' '1m. eNk:18t~imiento
de su propia formación y cumplimiento de los servicios que, como

jóvenes y como educandos, han de prestar a la comunidad.
2.4. Compromiso de los maestros, los trabajadores y los funcionarios del
sistema educativo en la administración eficiente de los recursos que
el país les confía y de las esperanzas que la nación les encomienda."
30
ARTICULO 39
SECRETARIA DE SALUBRIDAD Y ASISTENCIA
Antecedentes históricos de la Secretaría de Salubridad y Asisten-

cia.-Legislación y disposiciones jurídicas aplicables a la Secretaría
de Salubridad y Asistencia.-Composición orgánica de la Secre-
taría de Salubridad y Asistencia.
1. Facultad de la Federación para intervenir en asuntos de salu-

bridad.-2. Casos extraordinarios en materia de salubridad.-3. La
Federación y el concepto de salubridad general.--4. El Código Sani-
tario y el ámbito de la Federación en asuntos de salubridad.-
5. Atribuciones de la Secretaría de Salubridad y Asistencia en casos
extraordinarios de salubridad.-6. El Consejo de Salubridad Ge-
neral.-7. Funciones del Consejo de Salubridad General.--8. La
Secretaría de Salubridad y Asistencia y el saneamiento ambiental.-
9. Las campañas contra el alcoholismo.-lO. La policía sanitaria del
país.-l1. Programas y medidas de salud de la Secretaría de Salu-
bridad y Asistencia.
ANTECEDENTES msróaroos DE LA SECRETAIÚA

DE SALUBRIDAD y ASISTENCIA
"La ley de 21 de noviembre de 1831, suprimió el Tribunal del Proto-

medicato que había conocido de la salubridad pública durante la Colonia
y se substituyó por la Facultad Médica del Distrito Federal. Por diferentes
leyes y decretos, diversas dependencias ejercieron competencia en la ma-
teria hasta el año de 1917, en que por disposición constitucional se creó el
Departamento de Salubridad.
"A su vez, desde la Colonia, fueron dictadas diversas disposiciones en
materia de asistencia: en 1861, se encomendaron a la Secretaria de Estado
y del Despacho de Gobernación varias funciones asistenciales; por decreto
del Congreso de la Unión de 31 de diciembre de 1937, se establece la
Secretaria de Asistencia.
"Por decreto del 18 de octubre de 1943, se fusionaron la Secretaria de
Asistencia P6blica y el Departamento de Salubridad para crear la actual
Secretaría de Salubridad y Asistencia, cuyas funciones fueron ratificadas

en la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado."

A LA SECRETARÍA DE SALUBRIDAD y ASISTENCIA
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 5-11-1917

Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, D. O. 29-XIl-1976
Ley de Coordinación y Cooperación de los Servicios Sanitarios de la Re.
pública, D. O. 25-VIIl-1934
Ley para Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental, D. O. 23-
III-1971
Código Sanitario de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 13-III-1973
Reglamento Interior de la Secretaría de Salubridad y Asistencia, D. O.
31-VIII-1977
Reglamentos: de sanidad marítima de la República Mexicana; de pro-
filaxis de la lepra; de predios y construcciones en los puertos para. la
profilaxis de la peste; para la campaña antirrábica; sobre vacunación
y revacunación antivariolosa; para la campaña contra las enfermeda-
des venéreas; de cementerios, inhumaciones, exhumaciones, conserva-
ción y traslación de cadáveres; para la expedición y uso de tarjetas
sanitarias; de desinfección y' desinfectaci6n; para baños públicos en el
Distrito Federal y territorios; de peluquerías y salones de peinados; de
ingeniería sanitaria relativo a edificios; de higiene del trabajo; ··para
los establecimientos industriales o comerciales molestos, insalubres o
peligrosos; contra el ruido en el Distrito y territorios federales; para
la venta de comestibles y bebidas en el Distrito Federal; para el registro
de comestibles y bebidas similares de aceites y grasas comestibles;
para el control sanitario de los molinos de níxtamal, expendios de masa
y tortillerías en el Distrito y territorios federales; para hospitales, ma-
ternidades y centros matemo-infantiles en el Distrito, territorios y zonas
federales; para droguerías, farmacias, laboratorios y establecimientos
similares; de medicinas y productos que se les equiparan; para el
control biológico de drogas y productos opoterápícos; de laboratorios
de análisis clínicos; detoxicomanía; para el aprovechamiento de drogas
enervantes procedentes de decomisos; de bancos .de sangre, servicios
de transfusión y derivados de la sangre Y otros.
Decretos: por el cual Se crea la Facultad de Ciencias Sanitarias y -Asis-
tenciales como institución de enseñ~ para altos estudios y para
profesionales dependientes de la SeoretaJia de Salubridad y Asistencia;
que fija las bases para la organizatión' de la Escuela de Salubridad y
Amstencia; por el qtIe!8t'décliJá .·iJ1tués.naCionalla prevención del
4-68 JACINTO FAYA VIESCA
bocio en la República Mexicana; por-el cual se crea el Patronato

"Comité de Lucha contra la Onchocercosis"; que declara de interés
público y de beneficio social la campaña para erradicar el paludismo;
que declara obligatoria la inmunización contra la poliomelitis; que
establece de modo permanente la campaña contra la tuberculosis;
que establece los requisitos que deberán llenarse para expedir el cer-
tificado médico prenupcial a que se refiere el artículo 90 del Código
Sanitario Mexicano; por medio del cual se crea el Consejo Nacional
de Prevención de Accidentes bajo la dirección de la Secretaría de Salu-
bridad y Asistencia y otros.

De conformidad con el artículo 3Q del Reglamento Interior de la Se-

cretaría de Salubridad y Asistencia, publicado el 9 de junio de 1978, esta
Secretaría contará con las siguientes unidades administrativas:
Secretario
Subsecretario de Salubridad
Subsecretario de Asistencia
Susecretario de Mejoramiento del Ambiente
Subsecretario de Planeación
Oficialía Mayor
Dirección General de Adquisiciones
Dirección General de Asistencia Médica
Dirección General de Bioestadística
Dirección General de Calificación de Inspecciones Sanitarias
Dirección General de Control de Alimentos, Bebidas y Medicamentos
Dirección General de Control Presupuestal y Contabilidad
Dirección General de Coordinación y Control Ambiental
Dirección General de Control de la Tuberculosis y Enfermedades del
Aparato Respiratorio
Dirección General de Educación Médica
Dirección General de Educación para la Salud
Dirección . General de Epidemiología
Dirección General de Estomatología
Dire<:ci6n General de Evaluación
Direcci6n :GeneraldeInspeeciÓll Administrativa
Dirección General de Inspección Sanitaria

Dirección General de Investigación de los Efectos del Ambiente en la
Salud
Dirección General de Investigación Médica
Dirección General de Laboratorios de Salud Pública
Dirección General de Licencias Sanitarias
Dirección General de Normas de Organización y Funcionamiento de
Hospitales
Dirección General de Producción de Biológicos y Reactivos
Dirección General de Programas Especiales de Saneamiento
Dirección General de Programación y Organización
Dirección General de Recursos Humanos
Dirección General de Rehabilitación
Dirección General de Salud Materno-Infantil y Planificación Familiar
Dirección General de Salud Mental
Dirección General de Salud Pública en el Distrito Federal
Dirección General de Saneamiento Atmosférico
Dirección General de Saneamiento del Agua
Dirección General de Servicios Coordinados de Salud Pública en los
Estados
Dirección General de Sistemas e Informática
Dirección de Lucha Contra el Cáncer
Dirección de Promoción y Divulgación del Saneamiento Ambiental
Dirección de Relaciones Públicas y Prensa
Unidad de Administración de Programas Experimentales de Salud PÚ-
blica
Centro Nacional de Información y Documentación en Salud
Escuela de Salud Pública de México
ARTÍCULO 39.-A la Secretaría de Salubridad y Asistencia correspon-

de el despacho de los siguientes asuntos:
l. Crear y administrar establecimientos de salubridad, de asistencia
pública y de terapia social en cualquier lugar del territorio nacional;
n. Organizar la asistencia pública en el Distrito Federal;
JII. Aplicar a la beneficencia pública los fondos que lei. proporcione
la Lotería' Nacíonal; .
IV. Organizar y vigilar las instituciones' de beneficencia privada, en
Iostérmírícs de las leyes relativas, e integrar suspatrórratos, respetando la
voluntad de,los fundadores;
V. J\'9ministrar los bienes Y fondos que el Gobierno Federal destine
para la atención de los servicios de asistencia pública;
VI. Planear y conducir la política de saneamiento ambiental;

VII. Impartir asistencia médica y social a la maternidad y a la in-
fancia y vigilar la que se imparta por instituciones públicas o privadas;
VIII. Regular la prevención social a niños hasta de seis años, ejer-
ciendo sobre ellos la tutela que corresponda al Estado;
IX. Organizar y administrar servicios sanitarios generales en toda la
República;
X. Dirigir la policía sanitaria general de la República, con excepción
de la agropecuaria, salvo cuando se trate de preservar la salud humana;
XI. Dirigir la policía sanitaria especial en los puertos, costas y fron-
teras, con excepción de la agropecuaria, salvo cuando afecte o pueda
afectar a la salud humana;
XII. Realizar el control higiénico e inspección sobre preparación,
posesión, uso, suministro, importación, exportación y circulación de comes-
tibles y bebidas;
XIII. Realizar el control de la preparación, aplicación, importación y
exportación de productos biológicos, excepción hecha de los de uso ve-
terinario;
XIV. Regular la higiene veterinaria exclusivamente en lo que se re-
laciona con los alimentos que puedan afectar a la salud humana;
XV. Ejecutar el control sobre preparación, posesión, uso, suministro,
importación, exportación y distribución de drogas y productos medicinales,
a excepción de los de uso veterinario que no estén comprendidos en la
Convención de Ginebra;
XVI. Estudiar, adaptar y poner en vigor las medidas necesarias para
luchar contra las enfermedades transmisibles, contra las plagas sociales que
afecten la salud, contra el alcoholismo y las toxicomanías y' otros vicios
sociales, y contra la mendicidad;
XVII. Poner en práctica las medidas tendientes a conservar la salud
y la vida de los trabajadores del campo y de la ciudad y la higiene indus-
trial, con excepción de lo que se relaciona con la previsión social en el
trabajo;
XVIII. Administrar y controlar las escuelas, institutos y servicios de
higiene establecidos por la Federación en toda la República, exceptuando
aquellos que se relacionan exclusivaménte con la sanidad animal;
XIX. Organizar congresos sanitarios y asistenciales;
XX. Prestar los servicios de su competencia, directamente'. o en ceor-
dinación con los Gobiernos de los Estadós'y'dd:Distrito Federal; ,
XXI:j¡Realizarla vigilancia sobre el cumplimiento del Código:San'¡';'
tario de los Estados Unidos Mexicanos y de susreglatnentos,y
XXlh,ILóS demáS.queJe fijen expresamente las leyes 'y' ¡reglamentos.
1. FACULTAD DE LA FEDERACIÓN PARA INTERVENIR

EN ASUNTOS DE SALUBRIDAD
La Constitución de 1857 no otorgaba a la Federación la facultad ori-

ginal para intervenir en asuntos de salubridad. Fue en el año de 1908
cuando, por vez primera, la Constitución le otorgó a la Federación facul-
tades para intervenir en esta importante materia. Estas facultades se deri-
varon de ~a reforma al artículo 11 constitucional que, como el actual, se
refería a la libertad de tránsito para entrar en la República, salir de ella
o viajar por su territorio. Dicha reforma pretendía impedir el ingreso de
extranjeros al país que pudieran poner en peligro la salud de los mexicanos,
pero no establecía explícitamente la facultad del Congreso para legislar en
materias relativas a la salubridad. Fue entonces que se propuso la enun-
ciación de dicha facultad, habiéndose modificado el artículo 72, fracción
XXI, de laCoñstitución de 1857 para tal fin (actualmente es el artículo 73,
fracción XVI).
En el proyecto de Constitución presentado en el Congreso de Queré-
taro no se" proponían modificaciones a la reforma de 1908. Sin embargo,
en enero de 1917, el diputado Dr. J. M. Rodríguez presentó una adición
a la fracción XVI del artículo 73, que ha venido a formar los cuatro
incisos que conserva en la actualidad dicha fracción.
2. CAsos ExfRAORDINARIOS EN ::MATERIA DE SALUBRIDAD
El concepto relativo a salubridad, formado por una serie de adiciones

y reformas a, partir de 1908, no sólo muestra incongruencias entre sus partes,
sino que además altera nuestro sistema constitucional.
Por un lado, pensamos que es bastante grave que el inciso 29 de la
fracción, XVI del artículo 73 constitucional establezca que, en caso de epi.
demias graves o de peligro de invasión de enfermedades exóticas en el
país, el Departamento de Salubridad tendrá obligación de dictar inmedia-
tamente las medidas preventivas indispensables, a reserva de ser después
sancionadas por el Presidente de la República. Esto significa que dicha
dependencia, del Ejecutivo Federal,obra sin acuerdo "previo del Presidente
de la República.
Por su parte, el párrafo 49" de la citada fracciónestablete que las me-
didas qQC, el Consejo (de Salubridad General)' haya, puestO en' vigor 'eIl la
caIrlpaiiaconj;ra el alcoholismo y la :vel!ta..desustanciaS,quo envenenan
al individuo o que degeneran ,la especie. h~a", así ,como ,las adoptadas
para
• .
,prt\'cilit' y' combañr-lá '~ntaniiriaciM'am.biental, serán dc:spu~
..' '"'. 1:",,,,,,
,~~
e,··,,·l.
VISadas por el Congreso de la Unión en los casos que le, COIpp(tan._ .,
Con respecto al párrafo mencionado debe destacarse que el Consejo de

Salubridad General asume funciones propias del Presidente de la Repú-
blica y del Congreso de la Unión. Nos encontramos con un caso en e! que
dicho Consejo ejerce funciones propiamente legislativas en situaciones
específicas.
Además, el párrafo tercero de la fracción XVI que estamos comen-
tando otorga a la autoridad sanitaria poderes excepcionales dentro de
nuestro sistema constitucional. La materia de salubridad es propia de! Poder
Legislativo, y si la autoridad sanitaria tiene facultades para dictar "dispo-
siciones", con ello invade un campo que no le pertenece.
3. LA FEDERACIÓN y EL CONCEPTO DE SALUBRIDAD GENERAL
Felipe Tena Ramírez afirma que no es de extrañar la incertidumbre

de la jurisprudencia frente a los problemas que suscita la materia de salu-
bridad. Dice este autor que existen dos ejecutorias que han intentado
definir la esfera de acción de la Federación en relación a la salubridad;
éstas han servido de base para todos los fallos posteriores, originando con
ello una doble y contradictoria jurisprudencia,"
Dice Tena Ramírez: "La primera ejecutoria, que es de fecha 25 de
enero de 1932, asienta 10 que sigue: 'Es exacto que e! repetido inciso XVI
del artículo 73 constitucional habla de salubridad general de la República,
lo cual dejaría entrever que cuando se trata de salubridad local de una
región o Estado determinado, la materia quedaría entonces reservada al
poder local correspondiente; esto es innegable, y entonces la dificultad
consistirá en tratar de precisar lo que es salubridad general de la Repú-
blica y lo que corresponde a salubridades generales o locales; la materia
no puede decidirse sin un examen concreto en cada caso de que se trate, y
más bien es una cuestión de hecho que por circunstancias especialísimas
deben decidir los tribunales y en su caso la Suprema Corte' (Semanario
Judicial de la Federación; T. XXXVI, pág. 365).2
"La segunda ejecutoria --continúa e! autores de 13 de septiembre
de 1932. En ella, difiriendo de la anterior, se fija una base objetiva para
determinar la competencia federal en salubridad, pues la ejecutoria dice:
'Los términos de la Constitución Federal delimitan la competencia consti-
tucional del Departamento de Salubridad Pública, en lo que se refiere a
la jurisdicción de que está investido sobre todo el territorio nacional, a los
casas de epidemias de carácter grave, de peligro de invasión de ellferine-
1 Derecho Constitucional Mexico,1I.0' Editorial. J>orrúa, S. A., 14·a. ed., México. 1976,
pAgina 409.
2 os. cit., pp. 409-410
ADMINISTRACIÓN RÚBLICA FEDERAL 473
dades exóticas en el país, y a la campaña contra e! alcoholismo y comercio

de estupefacientes' (Semanario Judicial de la Federación; T. XXXVI,
pág. 329). Para llegar a esta conclusión, la ejecutoria tuvo en cuenta que
la omisión en que incurrió el Proyecto de Constitución de! Primer Jefe al
no definir e! alcance de la salubridad general de la República, fue sub-
sanada por las adiciones de la fracción XVI que aprobó e! Constituyente
de Querétaro; estas adiciones vienen a ser el marco que acota y precisa el
concepto de 'salubridad general de la República', en material federaL" a
Es importante subrayar que la expresión "salubridad general de la Re-
pública" es obra de los legisladores de 1908. Las posteriores reformas que
aprobó el Constituyente de Querétaro de 1917 no ampliaron, ni restrin-
gieron o precisaron, dicho concepto. Podríamos pensar que si el Congreso
de la Unión sólo puede legislar sobre epidemias de carácter grave, enfer-
medades exóticas, alcoholismo y estupefacientes, se tendría que considerar
inconstitucional al Código Sanitario, pues la mayoría de sus disposiciones
no se refieren a los casos excepcionales mencionados, sino a una serie de
materias que los legisladores ordinarios han señalado como propias de la
salubridad general.
Creernos que para entender la expresión "salubridad general de la
República" habría que analizar el dictamen que dio lugar a la reforma
de 1908. Originalmente se había pensado en limitar la intervención fe-
deral únicamente a la salubridad de costas y fronteras. Sin embargo, se
juzgó conveniente que la Federación tuviera facultades en los asuntos rela-
tivos a la salubridad general, por lo que la Constitución facultó al Congreso
de la Unión para determinar en la ley ordinaria lo que debía entenderse
por "salubridad general de la República". Por lo tanto, es en el Código
Sanitario donde debe definirse este importante concepto.
La expresión "salubridad general" no puede agotarse en los casos que
enumera la Constitución, ni en las facultades generales otorgadas al Con-
greso de la Unión. Dada la importancia del terna, el origen de las inter-
venciones federales en materia de salubridad general tendrá que ser en
muchos casos forzosamente distinto a las enumeraciones constitucionales.
En última instancia sería necesario unificar los criterios científicos, jurí-
dicos y técnicos, pues lo que está en juego no es el purismo en e! lenguaje
ni la perfección de las leyes, sino uno de los derechos humanos funda-
mentales: el de la salud y la vida.
a op. eit., p. +10.

474 JACINTO 'BAYA VIESCA
4. EL CóDIGO SANITARIO y EL ÁMBITO DE LA FEDERACIÓN

EN ASUNTOS DE SALUBRIDAD
En opinión del licenciado Felipe Tena Ramírez, el Código Sanitario

actual representa un paso atrás en la meta lograda por el anterior Código
de 1955, el cual definía con mucha mayor precisión el término salubridad
general.
El Código Sanitario vigente determina en las 15 fracciones de su ar-
tículo 3 9 lo que "es materia de salubridad general". Hubiera sido conve-
niente que en esas fracciones se hubiera precisado el ámbito de competencia
exclusivo de la Federación, sobreentendiéndose que las restantes facultades
se tendrían reservadas para los Estados. Desafortunadamente el artículo 39
confunde la salubridad general y la salud pública, según se deduce de sus
fracciones I, II, IV, V, VI, VII, VIII y IX. 4
Este autor añade que "el nuevo Código debió haber perfeccionado, o
por lo menos conservado el sistema del anterior, señalando muy en con-
creto las facultades en relación con la salubridad general que se reservan
a la federación. Lo que interesa constitucionalmente es aclarar y determi-
nar el sentido legal de la ambigua expresión "salubridad general de la
República", que es la empleada por el legislador constituyente, sin confun-
dirla con la de "salud pública", que no es utilizada por la Constitución
ni equivale a la primera y que, en caso de serlo como lo da a entender el
artículo 3 9 del Código, dejaría exhausto el patrimonio jurídico de los
Estados en materia de salubridad."
5. ATRIBUCIONES DE LA SECRETAIÚA DE SALpBRIDAD Y ASISTENCIA

EN CASOS EXTRAORDINARIOS DE SALUBRIDAD
Por las atribuciones de primera importancia que la Constitución y el

Código Sanitario actual otorgan a la Secretaría de Salubridad y Asistencia
en los casos de epidemia grave o peligro de invasión de enfermedades trans-
misibles en el país, es necesario transcribir lo 'que éste establece al respecto:
ARTÍCUI,.O 25.-En caso de epidemia de carácter grave o Religro de
invasión de enfermedades transmisibles en el país, la Secretaría de. Salu-
bridad y Asistencia dictará inmediatamente las medidas necesarias para
combatir los daños a la salud y prevenir el desarrollo de epidemias, a reserva
de que tales medidas sean después sancionadas por el Presidente de la
República.
4 Cfr. op. cit., p. 418.
~.
5 Cfr. op. cit., p. 419.
ARTÍCULO 26.-En los casos a que se refiere el artículo anterior, el

Ejecutivo Federal podrá declarar mediante decreto, la región o regiones
amenazadas que quedan sujetas, durante el tiempo que se considere nece-
sario, a la acción extraordinaria en materia de salubridad general.
ARTÍCULO 27.-La acción extraordinaria en materia de salubridad ge-
neral se ejercerá por la Secretaría de Salubridad y Asistencia, la que podrá
integrar brigadas especiales que tendrán las atribuciones siguientes:
1. Encomendar a las autoridades federales, estatales y municipales, así
como a los profesionales, técnicos y auxiliares de las disciplinas para la
salud, el desempeño de las actividades que estime necesarias y obtener
para ese fin, la participación de los particulares;
JI. Dictar medidas relacionadas con reuniones de personas, entrada y
salida" de ellas de las poblaciones y con los regímenes higiénicos especiales
que deban implantarse según el caso; ,
JI 1. Regular el tránsito terrestre, marítimo y aéreo, así como disponer
libremente de todos los medios de transporte de propiedad del Estado. y
de servicio público, cualquiera que sea el régimen legal a que estén sujetos
estos últimos;
IV. Utilizar libremente los servicios telefónicos, telegráficos y de co-
rreos,así como las transmisiones de radio y televisión, y
V. Las demás que determine la Secretaría de Salubridad y Asistencia.
ARTÍCULO 28.-Cuando hubieren desaparecido las causas que hayan
originado la declaración de quedar sujeta una región a la, acción extra-
ordinaria en materia de salubridad general, el Presidente de la República
expedirá un decreto que declare terminada dicha acción.
ARTÍCULO 29.-EI Consejo de Salubridad General solicitará al Ejecu..
tivoFederal la expedición de un decreto que contenga disposiciones extra-
ordinarias en materia sanitaria cuando, a su juicio, la insalubridad de una
región afecte o pueda afectar la salubridad general del país o la de dos o
más, entidades federativas. li
6. EL CONSEJO PE SALUBRIDAP GENERAL
La!V autoridades sanitariaS i ~el país son,' el . Pr,esid~te de la República,

i
el 'Cénsejo 'tle 'Sálubridad General, la .Secre~ade SaJubfidad Y,Asisten-

cia, y otras autoridades que las leyes seiiaJeh.'i'
j ¡El.~jo"de: s.\lJbrid~i~~e$;una enti4ád quedepende direc-
tamente del' Presidente de la ReP'lbJi~ ._fCrWnci6ri de ninguna Seut~
taría, y sus disposiciones son obligatorias en todo el territorio náclonal
(cfr. fracción XVI, 1'" del artículo 73 constitucional, y artículos 6 y 10 del

Código Sanitario de 1973). Además, las medidas que el Consejo dicte
contra el alcoholismo, la venta de sustancias que envenenen al individuo,
y la contaminación ambiental, serán revisadas después por el Congreso.
El Secretario de Salubridad y Asistencia preside el Consejo y los miem-
bros del mismo son designados y removidos por el Jefe del Ejecutivo
Federal (cfr. artículo 79 del Código Sanitario de 1973; artículos 4 9 y 12
del reglamento interior (D. O. 11-XI-1974) del Consejo de Salubridad
General y artículo 5 Q , fracción IX del actual reglamento interior de la
Secretaría de Salubridad y Asistencia). Pensamos que son artículos impor-
tantes del reglamento interior del Consejo de Salubridad General, los si-
guientes:
ART. 29- E1 Consejo estará integrado por un presidente, un secretario
y cinco vocales titulares.
ART. 39- El Consejo podrá designar el o los vocales auxiliares que
estime necesarios. Su número estará determinado por los temas técnicos
o de especialidad incluidos en sus programas de actividades en alguna de
las ramas de la ciencia de la salud que aquéllos requieran.
ART. 79- Son atribuciones del Consejo:
1. La discusión y aprobación de las disposiciones sanitarias de apli-
cación en todo el territorio nacional que le competan dictar;
n. La discusión y aprobación de las medidas que pondrá en vigor en
la campaña contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al
individuo o degeneran la especie humana, así como las adoptadas para
prevenir y conbatir la contaminación ambiental;
IIl. La aplicación del Código Sanitario de los Estados Unidos Mexi-
canos y de la Ley para Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental,
en los términos de estos ordenamientos y en la esfera de su competencia;
IV. La participación en los programas nacionales de salud, y
V. El estudio de los artículos pertinentes del Código Sanitario de los
Estados Unidos Mexicanos y de la Ley Federal para Prevenir y Controlar
la Contaminación Ambiental, con el propósito de dictar o actualizar las
disposiciones generales necesarias para la mejor aplicación de aquellos
ordenamientos jurídicos, en los términos que lbs mismos señalan.
ART. 89- Los miembros del Consejo,disfrutarán,por el ejercicio de
sus funciones, de los honorarios que a iniciativa del, Ejecutivo Federal
determine el Presupuesto de Egresos de la Federación.
ART. 12.-EI presidente del Consejo será el Secrewio de Salubridad y
Asistencia y tendrá las siguientes atribuciones: ·;u
I.V;
VI. Someter a la consideración del Ejecutivo Federal los proyectos de

leyes, reglamentos y demás disposiciones aprobadas por el Consejo, así como
las reformas y adiciones que estime convenientes, a las disposiciones legales
existentes en materia de salubridad general.
7. FUNCIONES DEL CONSEJO DE SALUBRIDAD GENERAL
Las funciones que el Consejo de Salubridad General desempeña en el

país son demasiado importantes, por lo que es preciso señalar, de manera
más concreta, aunque sea algunas de ellas.
El Código Sanitario en vigor dispone lo siguiente:
A) Para situaciones extraordinarias:

ART. 29.-El Consejo de Salubridad General solicitará al Ejecutivo
Federal la expedición de un decreto que contenga disposiciones extraor-
dinarias en materia sanitaria cuando, a su juicio, la insalubridad de una
región afecte o pueda afectar la salubridad general del país o la de dos o
más entidades federativas.
B) Sobre las enfermedades:

ART. 112.-La Secretaría de Salubridad y Asistencia está facultada
para elaborar y llevar a cabo, por sí misma o en coordinación con otras
dependencias o instituciones, programas para la prevención y el control de
las enfermedades transmisibles siguientes:
I-XV;
XVI. Las demás que determine el Consejo de Salubridad General.
ART. 116.-Las medidas que se requieran para la 'prevención y el con-
trol de las enfermedades que enumera el artículo 112, deberán ser obser-
vadas por los particulares. El ejercicio de esta acción comprenderá una o
más de las siguientes medidas, según el caso de que se trate.
I-VI;
VII. Las demás que determine este código, sus reglamentos y el Con-
sejo de Salubridad General.
ART. 128.-En los lugares del territorio nacional, en que cualquier en-
fermedad transmisible adquiera características epidémicas graves, a juicio
del Consejo de Salubridad General, así como en los lugares colindantes
expu~os a.Ia propagacioo, laa autoridadeseiviles, dtares y los particu-
lares estarán¡()bligados a colabotar' con ·las.·.;autoridades sanitarias en la
lucha contra dicha. enfe~d.
ART. 144.-Quedan consideradas bajo la designación de enfermedades

mentales:
I-II;
IIl. Los defectos de desarrollo mental, los detennínados por regresión
orgánica cerebral, los trastornos de personalidad, los trastornos somáticos
de origen psíquico presumible, los padecimientos psicosociales y otros que
señale el Consejo de Salubridad General.
C) Con relación al saneamiento del ambiente:

ART. 44.-La Secretaría de Salubridad y Asistencia realizará activida-
des de mejoramiento, conservación y restauración del medio ambiente
tendiente a preservar la salud, así como de prevención y control de aquellas
condiciones del ambiente que perjudican a la salud humana. El Consejo
de Salubridad General dictará disposiciones generales sobre estas materias.
ART. 55.-El Consejo de Salubridad General dictará disposiciones sa-
nitarias generales sobre las siguientes materias:
1. Ejecución de obras de abastecimiento de agua potable y desagüe
de ciudades y poblados, así como la modificación y ampliación de los sis-
temas ya establecidos, que se efectúen por las autoridades federales o
locales y por particulares;
n. Zonas de protección de ríos, manantiales, depósitos y en general,
fuentes de abastecimiento de agua para el servicio de las poblaciones, y
IIl. Ejecución de obras relacionadas con el alejamiento, tratamiento
y destíno de los desechos conducidos o no por sistemas de alcantarillado.
Es necesario mencionar que la Ley Federal para Prevenir y Controlar
la Contaminación Ambiental dispone en su artículo 5"', primer párrafo, que:
ART. 5'?-La aplicación de esta ley y sus reglamentos compete al Eje-
cutivo Federal por conducto de la Secretaría de Salubridad y Asistencia
y del Consejo de Salubridad General.
Por su parte, los tres reglamentos que previenen y controlan la conta-
minación ambiental originada por diversas causas, dictan cada uno en sus
articulados: "El Consejo de Salubridad General podrá dictar las disposi-
ciones generales para prevenir y combatir la contaminaci6n ambiental, a
que se refiere este reglamento."
D) Sobre los medicamentos, estupefacie~tef ypsic(}tr,qpiCos:

ART. 261.-·Los establecimientos que se dedican al proceso delos prd-
duetos -medicamentos-,-a que se refiere este capitul('j'(5' alguna o algunas
de las operaciones q111e lo . integran, incluyendo 'Su imJX*tación o expor-
tación, se clasifican para los efectos de este c6digoen:
I-IX;
El Consejo de Salubridad General podrá adicionar con otras cate-
gorías de establecimientos, la enumeración anterior.
ART. 290.-La siembra, cultivos, cosechas, elaboración, preparación,
acondicionamiento, adquisición, posesión, comercio, importación, expor-
tación, transporte en cualquier forma, prescripción médica, suministro,
empleo, uso, consumo y, en general, todo acto relacionado con el tráfico
o suministro de estupefacientes o de cualquier producto que sea considerado
como tal en los Estados Unidos Mexicanos, queda sujeto a:
I-II;
111. Las disposiciones que expida el Consejo de Salubridad General ...
ART. 320.-Para los efectos de este código se consideran como psico-
trópicos; las substancias que en él se enumeren o aquellas que determine
específicamente el Consejo de Salubridad General ..•
Por su parte, el Reglamento. de Medicamentos y Productos que se les
Equiparan determina también:
ART. 16.-Para registrar un medicamento o producto de "los que son
objeto del presente reglamento, se requiere presentar, precisamente, en la
forma establecida en los instructivos aprobados por el Consejo de Salu-
bridad General:
I-V.
ART. 46.-Se consideran tomo actividades que constituyen peligro
grave para la. salud o la. vida:
l. La fabricación clandestina de medicamentos, entendiéndose por tal
la que se haga sin licencia de las autoridades sanitarias;
JI. La fabricación de medicamentos sin estricta sujeción a las fórmulaS
base de su registro.
JII-V;
VI. Las demás actividades que a JUICIO del Consejo de Salubridad
General constituyan un peligro grave para la salud o la Vida.
Además, el artículo 59 del Reglamento sobre Estupefacientes y Subs-
tancias Psieotr6picas contiene' esta disposición:
ART. ,5-9-Las modificaciones a las listas6 de estupefacientes o substan-
ciaspsicotr6picas de los grupos 1, II, III Y IV, que determine el Consejo
de Salubridad General, así como las que señaleja ~taríade Salubridad
"lA$stenc~ respeCto del grupo V, se publioai'ánea e1.Diario Oficial de la
Federa.ciénpara .que¡surtan sus efect~ legales.. . '
E) Sobre el ejercicio de las profesiones:

ART. 159.-El ejercicio de las profesiones para la salud, estará sujeto a:
I-III;
IV. Las disposiciones que dicte el Consejo de Salubridad General; ...
ART. 160.-Para el ejercicio de la medicina, odontología, veterinaria,
biología, bacteriología, enfermería, obstetricia, farmacia y trabajo social,
en materia de salubridad general, se requiere que el título legalmente ex-
pedido y registrado, en su caso, por la Secretaría de Educación Pública,
sea registrado por la Secretaría de Salubridad y Asistencia. El Consejo de
Salubridad General, previo dictamen que al respecto emita la Academia
Nacional de Medicina, podrá adicionar la lista anterior.
ART. 166.-Será necesaria la autorización de la Secretaría de Salu-
bridad y Asistencia, para el ejercicio de actividades técnicas y auxiliares,
que requieran conocimientos específicos en materia de salubridad general
en el campo de la medicina, odontología, veterinaria, enfermería, labora-
torio, radiología, terapia física, terapia ocupacional, terapia del lenguaje,
trabajo social y en otros que determine el Consejo de Salubridad General.
F) Relacionado con la sanidad en materia de migración:

ART. 359.-No podrán entrar al territorio nacional los extranjeros
comprendidos en alguno de los casos siguientes:
l. ,
JI. Los que padezcan otras enfermedades o alteraciones que determine
el Consejo de Salubridad General, mediante decreto que deberápubli-
carse en el Diario Oficial de la Federación , . . .
8. LA SECRETARÍA DE SALUBRIDAD y ASISTENCIA

y EL SANEAMIENTO AMBIENTAL
El desarrollo de las actividades industriales, la creciente urbanización

y el aumento de vehículos automotores, así como las complejas relaciones
sociales y económicas, han favorecido la existencia de condiciones adversas
a la salud y vida en general.
Se puede afirmar que ha habido un aumento de riesgos contra la salud
derivados de la contaminación del aire, del suelo y del agua, laque se
debe principalmente a los desechos urbanos e industriales. :FJ desequilibrio
ecológico del medio ambiente natural, urbano y humano se ha presentado
como insalubridad, desintegración, hacinamientos y problemassoeíales,
La anterior Ley de Secretarías y Departamentos de Estado enunciaba

veintiún atribuciones que pertenecían a la Secretaría de Salubridad y Asis-
tencia. A partir del 19 de enero de 1977, fecha en que entró en vigor la
L.O.A.P.F., se le encomienda a dicha Secretaría una tarea más, consis-
tente en "planear y conducir la política de saneamiento ambiental" (cfr.
artículo 39, fracción VI de la L.O.A.P.F.). Sin embargo, desde 1971 la
Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental obli-
gaba a la Secretaría de Salubridad y Asistencia y al Consejo de Salubridad
General a aplicar dicha ley y sus reglamentos complementarios.
La Secretaría de Salubridad y Asistencia, en base a ordenamientos
legales que buscan reducir y controlar la contaminación ambiental, es la
dependencia encargada de realizar "actividades de mejoramiento, conser-
vación y restauración del medio ambiente" para preservar la salud, esta-
bleciendo para ello las normas técnicas y operativas y llevando a cabo
programas en forma individual o coordinada con otras Secretarías o
instituciones (cfr. artículos 44 y 45 del Código Sanitario de 1973).
Por su parte, el artículo 4 9 , inciso b) de la Ley Federal para Prevenir
y Controlar la Contaminación Ambiental 1 define la contaminación como la
presencia de uno o varios contaminantes que causen daño o molestia a
la vida, salud y bienestar de los hombres, animales y plantas o degra-
den la calidad del aire, agua, tierra, bienes o recursos de la nación o de
particulares.
El inciso a) del citado artículo señala que contaminante es la materia o
substancia, o sus combinaciones o derivados químicos y biológicos (humos,
gases, cenizas, bacterias, etc.}, el calor, la radioactividad y los ruidos que
puedan modificar las características naturales o ambientales del aire, del agua
o de la tierra. ,
El actual Código Sanitario de los Estados Unidos Mexicanos, publicado
en el Diario Oficial de la Federación el 13 de marzo de 1973, dedica diez
capítulos en su título tercero al tema de saneamiento ambiental, sin duda
, debido a su creciente influencia en todos los aspectos de la vida del país.
Aunque todos esos capítulos contienen disposiciones importantes, pen-
samos que sobresalen las relacionadas con la contaminación de la atm6sfera,
del suelo, del agua y del mar territorial.
La tarea de sanear el ambiente exige medidas y programas en los que es
imprescindible la intervención de otras autoridades. ASf., por ejemplo, en las
campañas de forestación y reforestación para. combatir la contaminación
atmosférica causada por polvos y humos, es neceswia la participación de la
Secretaría de Agricultura y ReCllrlJ08Hidráulitos'y de la Secretaría de Co-
mercio, ésta última por cuanto '··aactivldades'comercl.aIes contaminantes
1 En vigor deade el 24 de marzo de 1971.
SI
se refiere. También es decisiva la intervención de la Secretaría de Educación

Pública para proporcionar orientación y educación sobre la problemática
de la contaminación, y la de otras autoridades federales, estatales y muni-
cipales que tienen obligación de ayudar a solucionar este problema.
No menos valiosa es la participación de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público al realizar estudios previos al otorgamiento de facilidades
fiscales a las industrias que fabriquen, instalen o adquieran equipos o adita-
mentos para evitar o controlar la contaminación. En 10 referente al control
de la emisión de humos o polvos por vehículos de motor de gasolina o diesel,
la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y los departamentos de
tránsito respectivos son auxiliares de la Secretaría de Salubridad y Asistencia.
9. LAs CAMPAÑAS CONTRA EL ALCOHOLISMO
Uno de los problemas sociales de mayor preocupación por parte del

gobierno lo constituye el alcoholismo creciente en todos los estratos socioeco-
nómicos del país. El consumo inmoderado de bebidas alcohólicas es causante
de muchos desequilibrios en el hogar, el lugar de trabajo y la comunidad,
que afectan negativamente el desarrollo en general de la nación.
Si bien el artículo 117 constitucional estipula en su último párrafo que
"el Congreso de la Unión y las legislaturas de los Estados dictarán, desde
luego, leyes encaminadas a combatir el alcoholismo", los programas para
combatir el alcoholismo Corresponden propiamente a las autoridades sani-
tarias. La fracción XVI del artículo 39 de la L.O.A.P.F. otorga a la
Secretaría de Salubridad y Asistencia la facultad de estudiar, adaptar y
poner en vigor las medidas necesarias para luchar contra el alcoholismo.
Según el artículo 147 del Código Sanitario,' el programa nacional antial-
cohólico -y contra el uso indebido de sustancias psicotrópicas y estupefa-
cientes-- que debe elaborar anualmente esta Secretaría, comprende las tareas
siguientes: .
"l. El control, la vigilancia y la prohibición, en su caso, de la publi-
cidad relacionada con las substancias mencionadas;
11. El desarrollo de la orientación científica sobre los efectos de las men-
cionadas substancias en la salud del individuo, de su familia y de la sociedad,
así como en relación con la productividad y de la criminalidad, de prefe..
rencia en la; planteles educativos yen Icscentros.de trabajo, y
111. La orientación permanente, afín de evitar el uso de esas substancias
y fomentar el desarrollo de actividades cívicas, deportivas, culturales:y.
mejoramiento de dietas alimenticias, de preferencia en zonas populosas, así
como en las comunidades rurales."
Los Servicios Coordinados de Salud Pública -que se establecen me-

diante convenios entre las autoridades federales y las autoridades estatales
para coordinar actividades sanitarias-- reciben indicaciones de la Secretaría
de Salubridad y Asistencia sobre las tareas concretas que les corresponde
desempeñar en los mencionados programas contra el alcoholismo (cfr. ar-
tículo 148 del citado código).
10. LA POLIcfA SANITARIA DEL PAÍs
Las fracciones X y XI del artículo que comentamos señalan que la Se-

cretaría de Salubridad' y Asistencia dirigirá la policía sanitaria general en la
República y la especial en las costas, puertos y fronteras.
Anteriormente (vid supra, punto 1 de este capítulo) se señaló que en el
año de 1908, a raíz de una reforma al artículo 11 constitucional, se com-
prendió la necesidad que el Congreso de la Unión tuviera la facultad expresa
de legislar sobre salubridad general.
Ahora bien, el artículo 11 citado se modificó en aquel entonces para
que no tuvieran acceso libre o ilimitado al país los extranjeros infectados con
algún mal transmisible o cuyos hábitos de vida representasen un serio peligro
a la salud de la nación. La libertad de tránsito estaría sujeta a las limita-
ciones que impusieran las leyes sobre salubridad general, entre otras. El
artículo 11 constitucional a la letra dice:
ART. 1l.-Todo hombre tiene derecho para entrar en la República,

salir de ella, viajar por su territorio y mudar de residencia, sin necesidad
de carta de seguridad, pasaporte, salvoconducto u otros requisitos seme-
jantes. El ejercicio de este derecho estará subordinado a las facultades
de la autoridad judicial, en los casos de responsabilidad criminal o civil,
y a las de la autoridad administrativa, por lo que toca a las limitaciones
que impongan las leyes sobre emigración, inmigración y salubridad ge-
neral de la República, o sobre extranjeros perniciosos residentes en el país.
Las disposiciones que deben observarse para .la .labor de salubridad mi-
gratoria se encuentran en el Código Sanitario. En él se señalan las condi-
ciones, medidas y obligaciones pala evitar laintemaci6n en el país de
sujetos saludablemente indeseables, sea cual sea el medio de acceso al país
(terrestre, marítimo o aéreo) • No podrán intemaisé al territorio nacional,
hasta que no cumplan los requisitos sanitarios, las personas enfermas de
peste, c61era, fiebre amarilla y viruela o de otras enfermedades transmisi-
bles que determine la Secretaría de Salubridad y Asistencia. Tampoco
podrán hacerlo los ebrios ~ ni las personas adictas a em-
plear estupefacientes o psicotrópicos (cfr. artículos 130 y 355-363 del

c6digo citado).
11. PROGRAMAS y MEDIDAS DE SALUD DE LA SECRETARÍA

A pesar que la mortalidad general en el país ha disminuido a tasas

comparables a las de los países desarrollados, las principales causas de
muerte siguen siendo los padecimientos infecciosos. En primer lugar están
la influenza, neumonías y otras afecciones respiratorias; en segundo, la
enteritis y otras enfermedades diarreicas.
Son causas importantes de morbilidad en el país, las enfermedades in-
fecciosas, especialmente las respiratorias agudas, gastroenteritis y parasito-
siso Existen enfermedades endémicas a nivel nacional como la arnibiasis y
la salmonelosis, así como ciertas enfermedades venéreas. Puede decirse
que, en términos generales, la morbilidad coincide con la mortalidad.
La Secretaria de Salubridad y Asistencia desempeña el papel central
en los planes y programas que el gobierno federal emprende para prevenir,
erradicar y someter a control las enfermedades, particularmente las trans-
misibles, que afectan a grandes núcleos de la población.
Esta dependencia del Ejecutivo Federal tiene facultad para elaborar y
llevar a cabo programas para prevenir y controlar enfermedades transmi-
sibles como cólera, fiebre tifoidea y paratifoidea, amibiasis, neumonías,
tuberculosis, peste, lepra, difteria, viruela, rubeola, sífilis, hepatitis y mu-
chísimas otras más. Estos programas serán temporales o permanentes y
coadyuvarán en ellos otras dependencias o instituciones de los sectores
público y privado.
Pudieran considerarse como medidas preventivas y de control de en-
fermedades, las siguientes:
a) Vacunación obligatoria contra enfermedades' transmisibles.

b) Certificado médico prenupcial exigido a los contrayentes.
e) Aislamiento en hospitales o sanitarios de quienes padecen enferme-
dades transmisibles.
d) En caso de epidemia, la clausura de centros de reunión.
e) Intemaciónal país, de personas con, padecimientos transmisibles.
fJ' Control de los laboratorios que manejan agentes patógenos.
g) Etcétera. .
ARTICULO 40
SECRETARIA DEL TRABAJO Y PREVISION SOCIAL
Antecedentes históricos de la Secretaría del Trabajo y Previsión

Social.-Legislación y disposiciones jurídicas aplicables a la Secre-
taría del Trabajo y Previsión Social.-Composición orgánica de la
Secretaría del Trabajo y Previsión Social,
1. El Estado mexicano y el derecho al trabajo.-2. La Secretaría del

Trabajo y Previsión Social y el Plan Nacional de Empleo.-3. La
capacitación para el trabajo y su efecto en el desarrollo del país.-
4. La política laboral y los salarios.-5. Derecho de los trabajadores
a la participación de utilidades de las empresas.-6. Atribuciones
más importantes de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social.-
7. Importancia de las condiciones de seguridad industrial.-8. El
Artículo 123 Constitucional y la Secretaría del Trabajo y Previ-
sión Social.
ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA SECRETAIÚA

DEL TRABAJO y PREVISI6N SoCIAL
"En el año de 1911 fue creado el Departamento de Trabajo, depen-

diente de la Secretaría de Fomento, Colonizaci6n e Industria. Dicha de-
pendencia pasó a tener carácter aut6nomo merced a! decreto de 30 de
noviembre de 1932, y posteriormente fue convertida en la Secretaria
del Trabajo y Previsión Social, en acatamiento a 10 dispuesto en el De-
creto de 31 de diciembre de 1940. Como tal aparecía en la Ley de Secre-
tarías y Departamentos de Estado (D. O. 23-XlI-1958).
"Junta de Conciliación y Arbitraje

En septiembre de 1927, el Ejecutivo Federal dispuso la creación de la
Junta Federal de Conciliaci6tI :1 Arbitraje con residencia en el. Distrito
Federal y las federales de Conciliación en distintas regiones del país,
nCmtro Na&ional de Información y Estadistica del Trabajo

4-86 JACINTO FAYA VIESCA
En julio de 1974-, también por disposición del Ejecutivo Federal, se

creó el Centro Nacional de Información y Estadística del Trabajo.
"Instituto Nacional de Estudios del Trabajo

En julio de 1974- fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el
acuerdo por el que se establece el Instituto Nacional de Estudios del Tra-
bajo, dependiente de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social.
"Procuradurla Federal de la Defensa del Trabajo

En junio de 1975 se publicó el nuevo Reglamento de la Procuraduría
Federal de la Defensa del Trabajo, en el que se establece la desconcen-
tración de este organismo de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social."
LEGISLACIÓN y DISPOSICIONES JURÍDICAS APUGABLES

A LA SECRETARÍA DEL TRABAJO y PREVISIÓN SoCIAL
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 5-:-I1-1917

Ley Orgánica de la Administración Política Federal, D. O. 29-XII-1976
Ley Federal del Trabajo, D. O. 1-IV-1970
Ley del Seguro Social, D. O. 12-III-1973
Código Sanitario de los Estados Unidos Mexicanos, D. O. 13-I1I-1973
Convenios internacionales comprendidos en el Prontuario de Disposicio-
nes Jurídicas para las Secretarías y Departamentos de Estado. No-
viembre de 1971, Secretaría de la Presidencia, Dirección General de
Estudios Administrativos
Reglamento de labores peligrosas e insalubres para menores y mujeres,
D. O. 11-VIII-1934-
Reglamento de la Inspección Federal de Trabajo, D. O. 3-XI-1934-
Reglamento de Medidas Preventivas de Accidentes de Trabajo, D. O.
29-XI-1934
Reglamento de la Ley del Seguro Social, D. O. 14--V-194-3
Reglamento de la Bolsa Mixta de Trabajo, D. O. 22-VI-194-3
Reglamento de Higiene del Trabajo, D. O. 13-II-194-6
Reglamento sobre imposición de multas por infracciones a la Ley del Se-
guro Social y a su Reglamento, D. O. 15-XI~194-7
Reglamento sobre afiliación de Patrones ,y Trab~jadol't!J, Da.O, 2-I~
1950
Reglamento del Artículo 133 de la Ley del Seguro Social, D. O. 17-IX-
1950
Reglamento para la Inspección de Generadores de Vapor y Recipientes

Sujetos a Presión, D. O. 29-X-1954
Reglamento Interior de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, D. O.
l-III-1977
Reglamento sobre clasificación de empresas y grados de riesgos y cuotas
para el Seguro de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesiona-
les, D. O. 29-1-1964
Reglamento de las Condiciones Generales de Trabajo depositado en el
Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje el 26-X-1964
Reglamento de Escalafón, D. O. l-X-1966
Reglamento de Seguridad en el Trabajo de las Minas, D. O. 13-I1I-I967
Reglamento de los artículos 121 y 122 de la Ley Federal de Trabajo,
D. O. 2-V-1975
Reglamento de la Procuraduría Federal de la Defensa del Trabajo, D. O.
2-VI-1975 .
Decreto por· el cual se establece la Junta Federal de Conciliación y Arbi-
traje, D. O. 23-IX-1927
Decreto que reforma la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado,
creando la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, D. O. 31-XII-
1940
Decreto que fija las normas para la representación de los Trabajadores y
Patrones en las Juntas Federales de Conciliación y Arbitraje, D. O.
12-1-1949
Acuerdo por el que se crea el Centro Nacional de Información y Estadís-
tica del trabajo, dependiente de la Secretaría del Trabajo y Previsi6n
Social, como parte del Servicio Nacional de Estadística, D. O. 25-VII-
1974
Acuerdo por el que se establece el Instituto Nacional de Estudios del Tra-
bajo, dependiente de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social,
D. O. 25-VII-1974
Resolución de la Comisión Nacional para la Participación de los Traba-
jadores en las Utilidades de las Empresas, D. O. 14-X-1974
CoMPOSICIÓN ORGÁNICA DE LA SECRETARÍA DEL TRABAJO

y PREVISIÓN SocIAL
La Secretaría del Trabajo y Previsi6n SOcial, de conformidad con el

articulo 39 de su reglamento interior publicado él 19 de marzo de 1977,
se comPone dé' las siguienteS ,unidades .administrativas:
Subsecretaría "A"
Subsecretaría "B"
Oficialía Mayor
Dirección General de Conciliación
Dirección General de Control
Dirección General de Convenciones
Dirección General de Delegaciones Federales del Trabajo
Dirección General de Fomento Cooperativo y Organización Social para
el Trabajo
Dirección General de Información y Difusión
Dirección General de Inspección Federal del Trabajo
Dirección General de Medicina y Seguridad en el Trabajo
Dirección General de Productividad y Asuntos Económicos
Dirección General de Programación, Organización e Informática
Dirección General del Empleo y Formación Profesional
Oficina Coordinadora de Programas Internos de Bienestar
Unidad Foránea de Delegaciones Federales del Trabajo
Centro Nacional de Infonnación y Estadística del Trabajo
Instituto Nacional de Estudios del Trabajo
Procuraduría Federal de la Defensa del Trabajo
ARTICULO 4O.-A la Secretaria del Trabajo y Previsión Social corres-

I. Vigilar la observancia y aplicación de las disposiciones relativas
contenidas en el Artículo 123 y demás de la Constitución Federal, en la
Ley Federal del Trabajo y en sus reglamentos;
II. Procurar el equilibrio entre los factores de la producción, de con-
formidad con las disposiciones legales .relativas;
III. Intervenir en los contratos de trabajo de los nacionales que vayan
a prestar sus servicios en el extranjero, en cooperación con las Secretarías de
Gobernación, Patrimonio y Fomento Industrial, Comercio y Relaciones
Exteriores;
IV. Intervenir en la formulación y promulgación de los contratos-
ley de trabajo;
V. Elevar la productividad del trabajo, en coordinación con la Se-
cretaría de Educación Pública;
VI. Promover el desarrollo de la capacitación para el trabajo y l~ inves-
tigaci6n. sobre la materia, en coordinación con la Secretaria de Educación
Pública;
VII. Establecer el servicio nacional de empleo y vigilar su funcio-
namiento;
VIII. Vigilar el funcionamiento administrativo de las Juntas Federales
de Conciliación y de la Federal de Conciliación y Arbitraje y de las comi-
siones que se formen para regular las relaciones obrero patronales que sean
de jurisdicción federal;
IX. Llevar el registro de las asociaciones obreras, patronales y profe-
sionales de jurisdicción federal que se ajusten a las leyes;
X. Intervenir en la organización, registro y vigilancia de toda clase de
sociedades cooperativas;
XI. Estudiar y ordenar las medidas de seguridad e higiene industriales
para la protección de los trabajadores, y vigilar su cumplimiento;
XII. Manejar la Procuraduría Federal de la Defensa del Trabajo;
XIII. Organizar y patrocinar exposiciones y museos de trabajo y pre-
visión social;
XIV. Intervenir en los congresos y reuniones internacionales de tra-
bajo, de acuerdo con la Secretaría de Relaciones Exteriores;
XV. Llevar las estadísticas generales correspondientes a la.materia del
trabajo, de acuerdo con las disposiciones que establezca la Secretaría
de Programación y Presupuesto;
XVI. Intervenir en los asuntos relacionados con el seguro social;
XVII. Estudiar y proyectar planes para impulsar la ocupación en
el país, Y
XVIII. Los demás que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
1. EL ESTADO MEXICANO Y EL DERECHO AL TRABAJO
La tasa de crecimiento demográfico -aproximadamente 3.5% anual-

y la estructura poblacional del país dificultan enormemente que el Estado
pueda realizar el que probablemente será uno de los fines sociales de
mayor importancia: garantizar el derecho al trabajo 1 a todos los mexi-
canos y eliminar el desempleo y el subempleo nacional.
Creemos que el Estado debe tener la responsabilidad de asegurarle a
cada mexicano el derecho al trabajo ya una retribución económica y social
justa. Sería ideal que este derecho llegara a ser, .en la ley y en la práctica,
una de las garantías sociales más preciadas en nuestro sistema constitucional.
La Secretaria del Trabajo y Previsión Social, .como .ageIlte del Estado
y en coordinación. . .
con otras dependencias y entidades, tiene a su cargo el
1 Al 31 de octubre de 1978 hahia sido aprobadapot ambas cámaras del Congreso
la inia.tiva. presidencial .para elevar."· JllIP80 i COtlItituci<malel derecho al trabajo, y
pegll. . . qúe: no haW~6nde lamayorfaide.lat/legislaturas estatales para vOtát
a favor cledicbalnidá1:ivL,
diseño de políticas que permitan aprovechar al maxuno la capacidad

instalada de las industrias del país para combatir el grave problema del
desempleo y del subempleo.
Por otra parte, los servidores públicos deben seguir siendo protegidos
por el Estado tanto en lo concerniente a la estabilidad de su empleo, como
a las condiciones generales de trabajo, capacitación profesional, ascensos, y
salarios.
2. LA SECRETARÍA DEL TRABAJO y PREVISIÓN SOCIAL

y EL PLAN NACIONAL DE E.MPLEO
La Secretaría del Trabajo y Previsión Social es el agente activo más

importante del gobierno federal en la programación, ejecución, control y
evaluación de un Plan Nacional de Empleo. En consecuencia, es necesario
que esta Secretaría elabore un estudio que permita fijar las políticas ge-
nerales que, una vez aprobadas por el Ejecutivo Federal, posibiliten al país
crear 6 millones de empleos para los próximos 6 años. Ciertamente que la
creación de' empleos no sólo es una tarea de esta dependencia, sino de toda
la Administración Pública mexicana, la industria, el comercio los servi- y
cios; pero el éxito del Plan Nacional de Empleo posiblemente dependa en
gran parte del equilibrio y la inteligencia con que esta Secretaría maneje
las políticas generales de ese plan.
Consideramos que dicho Plan Nacional de Empleo debe ocuparse de
señalar políticas obligatorias para los Sectores público y privado, que con-
duzcan a humanizar las condiciones generales del trabajo, de acuerdo
con las distintas ramas de la industria, el comercio y los servicios. El estudio
de un seguro de empleo que proteja a los trabajadores circunstancialmente
desocupados debe ser uno de los objetivos de este plan.
3. LA CAPACITACIÓN PARA EL TRABAJO Y SU EFECTO

EN EL DESARROLLO DEL PAÍs
Entre las actividades primordiales de la Secretaría del Trabajo y Pre-

visión Social está la de promover el desarrollo de la capacitación para el
trabajo que, en reciente reforma, fue incorporada al artículo 123 consti-
tucional corno una garantía social.'
:1 El decreto que reform6 el artículo 123 constitucional en matéria de capacitación
fue publicado en el. Diario Oficial de la Fedencl6n .en febrero -de 1978. Posterior-
mente, el 28 de abril del mismo año fue publicado el decreto de refoqnas a la Ley
Federal del Trabajo sobre Oapacitaci6n y Adiestramiento, .&tguridad le' Higiene, en el
que se señalan los derechos y obligaciones de los patrones y trabajadol'eL.).
Con esa reforma, nuestra Constitución reconoce la importancia de la

capacitación para el desarrollo equilibrado del país. Las políticas de des-
arrollo de los recursos humanos suponen que el trabajo es factor básico
de la personalidad humana y agente en la creación de riqueza. Capacitar
al trabajador es reconocer que el hombre es el objeto último de toda
política de desarrollo. La capacitación es imprescindible para el desarrollo
económico y social del país, pues ésta permite que el desempeño de nuestros
trabajos mejore y se eleve la producción y la productividad. La capacitación
también permite la preservación de la integridad física de los trabajadores
al disminuir los accidentes de trabajo.
Nuestro desarrollo económico y social depende en mucho de un apro-
vechamiento inteligente de los recursos humanos y naturales, del acceso
que todos los mexicanos tengan a un empleo productivo y bien remunerado,
y .del mejoramiento de las condiciones de vida de trabajo en la ciudad y
en el campo. Por esta razón, la capacitación tiene una importancia capital.
4.. LA POLÍTICA LABORAL Y LOS SALARIOS
La Secretaría del Trabajo y Previsión Social está facultada para dirigir

la política laboral, la que además de procurar el equilibrio entre los fac-
tores de la producción, debe conducir al máximo o pleno empleo. Asimis-
mo, esa política debe' asegurar un salario justo y remunerador para el
trabajador, mejorando la calidad del trabajo y las condiciones en que éste
se desarrolle, así cómo incrementar el bienestar social. La aplicación estricta
de la Constitución y las leyes es el único medio para conseguir la jus-
ticia en las relaciones laborales.
La mencionada Secretaría vigila que el pago de los salarios se realice
con verdadero apego al espíritu del artículo 123 constitucional. El salario
mínimo a no debe entenderse como la percepción económica que permita
únicamente la subsistencia del trabajador y su familia; debe ser la retri-
bución suficiente para que el trabajador satisfaga razonablemente sus ne-
cesidades personales y familiares de tipo económico. Dicho salario debe
ser uno de los principales instrumentos para redistribuir el ingreso entre el
factor capital y el factor trabajo.
En coordinación con otras dependencias y entidades, la citada Secre-
taria debe evitar que el incremento 'en los salariOltnominales de las clases
populares sean absorbidos por los incrementos.de los precios. .• Una produe-
ción am.plia de bienes·.y servicios de conaumo. popular '.y la éreaciÓll de
. ••. t·Sobre ~ SlIlobuio '11~ 1alari0l_~ ~tfíIIe bao obra de Mario do la Cueva,
$J ".1i~up 'I),r~h() .M""t4ftD .ti., T'4kjQ. lWiwW¡P01'l'6t.. S. A., México, 1972" pi-
. . . '290-S19, donde se hace un detallado,~:
instrumentos y mecanismos para reducir o eliminar la excesiva interme-

diación mercantil ayudarían a controlar el desmedido e injusto aumento
de los precios.
5. DERECHO DE LOS TRABAJADORES A LA PARTICIPACIÓN

DE UTILIDADES DE LAS EMPRESAS
A la Secretaría del Trabajo y Previsión Social corresponde vigilar que

se cumplan estrictamente las disposiciones que establecen la participación de
los trabajadores en las utilidades de las empresas! Pensamos que la Secre-
taría tiene una tarea de mucha responsabilidad ante la negligencia y opo-
sición de numerosas empresas para cumplir con la fracción A-IX del
artículo 123 constitucional, que consigna la garantía de los trabajadores
a participar en las utilidades de las empresas.
Esta Secretaría debe asegurarse que funcionen eficientemente los sis-
temas de inconformidad, por parte de los trabajadores, en materia de
participación de utilidades. Mientras no se respeten los incisos de la frac-
ción A-IX del artículo 123 constitucional, no se podrá hablar de que se
está cumpliendo con esta garantía a favor de los trabajadores.
6. ATRIBUCIONES MÁS IMPORTANTES DE LA SECRETARÍA

DEL TRABAJO y PREVISIÓN SoCIAL
Una de las obligaciones principales de la Secretaría que comentamos

consiste en vigilar que los particulares y las autoridades observen fielmente
las disposiciones contenidas en el artículo 123 constitucional, en la Ley
Federal del Trabajo y en sus reglamentos aplicables.
Esta misma Secretaría es responsable de formular las políticas nece-
sarias para proteger los recursos humanos mediante oportunidades de
trabajo que les den acceso a los beneficios económicos y sociales. Incre-
mentar las posibilidades de empleo, mejorar las condiciones de vida,
capacitar al trabajador y garantizarle un trabajo remunerador son políticas
encaminadas a favorecer relaciones laborales sanas y un desarrollo más
armónico en lo económico y en lo social.
La Secretaría también realiza actividades de cuidadosa vigilancia para
que la incorporación de tecnologías y equipos en las. industrias privadas
y del Estado no desplacen a la mano de obra. La ciencia y la tecnología no
" El destacado profesor Marlode la Cueva dedica el capítuloX.xVn, pp. 32()..338,
de su obra cltadá.aI estudio de lbaanteciedentes, conceptO 'YbatUram de la .patti~
paci6n obrera en las utilidades de lasempresu. .
imposibilitan la existencia de pleno o suficiente empleo. Está en el interés

de la justicia social que ningún trabajador carezca de empleo.
Otra actividad de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social consiste
en cuidar que los salarios de los trabajadores correspondan realmente a las
clasificaciones ocupacionales. Para evitar la explotación del trabajador,
es indispensable revisar periódicamente el sistema de clasificación de
ocupaciones.
Pensamos que la Secretaría en cuestión debe además procurar que
exista legislación que permita a los trabajadores participar en la adminis-
tración de las empresas privadas, con el fin de obtener una distribución
más justa y equitativa de los beneficios de las empresas. Esta participación
haría que aumentaran permanentemente la producción y la productividad,
fortaleciendo la economía nacional sobre la base de una plena justicia
social.
7. IMPORTANCIA DE LAS CONDICIONES DE SEGURIDAD INDUSTRIAL
Si bien el derecho al trabajo no es todavía una garantía constitucional,

el trabajador tiene ya el derecho a la salud y a mantener su integridad
física en los centros donde labora. La Secretaría del Trabajo y Previsión
Social efectúa inspecciones para revisar que en los centros de trabajo se
tengan amplias condiciones de seguridad. Informes internacionales revelan
que México es uno de los países con más alto índice de accidentes de
trabajo, causados principalmente por las mínimas condiciones de seguridad
existentes actualmente en muchísimas empresas del país.
Un alto índice de seguridad en las condiciones laborales significa un
gran respeto a la dignidad de la persona humana y, en 10 económico,
se manifiesta en un verdadero incremento de la productividad.
8. EL ARTícULO 123 CONSTITUCIONAL Y LA SECRETARÍA

DEL TRABAJO y PREVISIÓN SoCIAL
La Secretaría del Trabajo y Previsión Social tiene una de las misiones

políticas y sociales más importantes de la Administración Pública Federal:
la salvaguarda del artículo 123 constitucional." El artículo 123 constitu-
cional no es un artículo terminado en su concepción; es una disposición
6 El Lic. Alberto Trueba Urbina nos ofrece unos excelentes comentarios sobre el
artículo 123 constitucional, principalmente en sus capítulos II al V de la Primera
Parte, IX y X de la Segunda Parte, y 11, IV YV de la Tercera Parte de su libro Nuevo
DU4Cho del Trabajo, Editorial Poma, S. A., 2a. ed., México, 1972.
dinámica, de progresivas conquistas sociales. No creemos que una política

económica y social pueda consolidarse sin la vigilancia y el cumplimiento
estricto del citado artículo constitucional y de su ley reglamentaria. En
esencia, lo que está en juego es el hombre: su dignidad, su sustento, su salud
y la posibilidad de que pueda ejercer libremente sus derechos y sus liber-
tades espirituales.
Con los anteriores comentarios hemos pretendido dar una ligera idea
del papel decisivo que tiene la Secretaría del Trabajo y Previsión Social en
la vida actual del país.
ARTICULO 4-1
SECRETARIA DE LA REFORMA AGRARIA
Antecedentes históricos de la Secretaría de la Reforma Agraria.-

Legislación y disposiciones jurídicas aplicables a la Secretaría de la
Reforma Agraria.-eomposición orgánica de la Secretaría de la Re-
\ forma Agraria.
1. El derecho agrario, base de la actividad de la Secretaría de la

Reforma Agraria.-2. La Reforma Agraria y el Artículo 27 Cons-
titucional.-3. Principales problemas que enfrenta la Reforma Agra-
ria.-4. Financiamiento de las actividades agropecuarias.-.5. Or-
ganización económica del campo.-6. Reparto de la tierra como
primera etapa de la Reforma Agraria.-7. Necesidad de organizar
la producción agropecuaria y forestal.-8. Desarrollo agropecuario y
forestal como base del crecimiento económico y social.-9. Coordi-
nación de la Secretaría de la Reforma Agraria con la Secretaría de
Recursos Hidráulicos y el Banco Nacional de Crédito Rural, S. A.
•
ANTECEDENTEs HISTÓRICOS DE LA SECRETAlÚA
DE LA REFORMA AGRARIA
"Por decreto del 19 de julio de 1910, se creó la Dirección Agraria de-

pendiente de la Secretaría de Agricultura y Fomento; en el decreto pre-
constitucional del 6 de enero de 1915, aparece la Comisión Nacional
Agraria.
"De conformidad con el inciso a), fracción XI, del artículo 27 de la
Constituci6n en vigor, el 15 de enero de 1934 fue expedido el decreto por
el que se creé el Departamento Agrario (D. O. 17-1-1934).
"Por la Ley de Secretarías y De~entos de Estado (D. O. 24-
XII-1958) cambi6 su denominación a Departamento de Asuntos Agrarios
yW~oo. .
J'Pordecretd de131dediclembre de 197+"dDepartamento de As1.1ntos
~yColonizacilJn Sé tran8fon:n6.;enlaSecrdariade la R'efonna
Agraria.".

A LA SECRETARÍA DE LA REFORMA AGRARIA

Ley de Asociaciones Ganaderas, D. O. 12-V-1936
Ley reglamentaria del párrafo 39 del artículo 27 constitucional, D. O.
2-III-1946
Ley de Educación Agrícola, D. O. 27-III-1946
Ley de Terrenos Baldíos, Nacionales y sus Demasías, D. O. 7-II-1951,
corregida según fe de erratas en D. O. 25-VIII-1951
Ley Federal de Reforma Agraria, D. O. 16-IV-1971
Reglamento para la expedición y amortización de los bonos de la deuda
pública agraria, D. O. 9-III-1926
Reglamento de la Ley de Asociaciones Agrícolas, D. O. 27-VIII-1932
Reglamento a que se sujetará la división ejidal, D. O. 9-XI-1942
Reglamento para el trámite de las solicitudes de compensación por la afec-
tación de pequeñas propiedades, D. O. 24-VI-1954
Reglamento de la procuración de asuntos agrarios, D. O. 3-VIII-19'54
Reglamento de la Ley de Asociaciones Ganaderas, D. O. 14-X-1958
Reglamento para la planeación, control y vigilancia de las inversiones de
los fondos comunes ejidales, D. O. 23-IV-1959, y fe de erratas en el
D. O. 22-VIII-1959
Reglamento Interior de la Secretaría de la Reforma Agraria, D. O. 22-
IX-1977
Decreto que crea la deuda pública agraria, D. O. 22-1-1920
Decreto por el que el Ejecutivo Federal instruye al Departamento de
Asuntos Agrarios y Colonización sobre el tratamiento que deberá darse
tanto a las colonias en proceso de la legalización como a las ya legali-
zadas, D. O. 25-1-1968
Decreto por el que el Departamento de Asuntos Agrarios y Colonización
se transforma en Secretaría de la Reforma Agraria, D. O. 31-XI1..1974
Acuerdo que define la competencia de la Oficina de la Pequeña Propiedad,
D. O. 25-1-1941
CoMPOSICIÓN ORGÁNICA DE LA SECRETAIÚA

La Seereearíavde la Reforma Agraria, de conformidad con el Artícu-

lo 29 de su reglamento interior publicado el 22 de septiembre' de 19'77,
•
Secretaría
Subsecretaría de Asuntos Agrarios
Subsecretaría de Planeación e Infraestructura Agraria
Oficialía Mayor
Dirección General de Administración _
Dirección de Proveeduría
Dirección de Recursos Humanos
Dirección de Servicios Generales
Dirección General de Auditoría Interna
Dirección General de Autoridades Ejidales y. Comunales
Dirección General de Bienes Comunales
Dirección General de Capacitación Agraria
Dirección General de la Carta Agraria Nacional
Dirección General de Colonias
Dirección General de Comercialización de la Producción Agraria
Dirección General de Conciliación Agraria
Dirección General de Control
Dirección General Coordinadora de Delegaciones Agrarias y Promo-
torías
Dirección General de Derechos Agrarios
Dirección General de Desarrollo Agro-Industrial
Dirección General de Difusión y Relaciones Públicas
Dirección General de Estadística
Dirección General Forestal, Ejidal y Comunal
Dirección General. de Inafectabilidad Agrícola, Ganadera y Agrope-
cuaria
Dirección General de Inspección, Procuración y Quejas
Dirección General de Nuevos Centros de Población Ejidal
Dirección .General de Organización Ejidal
Dirección General de Organización y Capacitación Administrativa
Dirección General para la Investigación Agraria
Dirección General de Programación y Evaluación.
Dirección General de Promoción de Apoyo Financiero y ContraIoría
.de Fondos Comunes
Dirección General de Promoción Social Agraria
Dirección General de Registro Agr~o Nacional ...
Dirección General de .~~é':Irsos no Renqvables, Ejidales y Comunales
Dirección General de Servicios Electrónicos
~ón ·General·de··Tetrenos Nacidnales
~ÓJl General de íTiett1as;y; AguaS
32

Delegaciones de la Secretaría de la Reforma Agraria
ARTÍCULO 4l.-A la Secretaría de la Reforma Agraria, corresponde el

1. Aplicar los preceptos agrarios del Artículo 27 Constitucional así
como las leyes agrarias y sus reglamentos;
11. Conceder o ampliar en términos de ley, las dotaciones o restitu-
ciones de tierra yaguas a los núcleos de población rural;
III. Crear nuevos centros de población agrícola y dotarlos de tierras
yaguas y de la zona urbana ejidal;
IV. Intervenir en la titulación y el parcelamiento ejidal;
V. Hacer y tener al corriente el Registro Agrario Nacional, así como
el catastro de las propiedades ejidales, comunales e inafectables;
VI. Conocer de las cuestiones relativas a límites y deslinde de tierras
ejidales y comunales;
VII. Hacer el reconocimiento y titulación de las tierras yaguas comu-
nales de los pueblos;
VIII. Intervenir en las cuestiones relacionadas con los problemas de
los núcleos de población ejidal y de bienes comunales en lo que no corres-
ponda a otras entidades u organismos;
IX. Cooperar con las autoridades competentes a la eficaz realización
de los programas de conservación de tierras yaguas en los ejidos y comu-
nidades;
X. Organizar los ejidos con objeto de lograr un mejor aprovecha-
miento de sus recursos agrícolas y ganaderos, con la cooperación del Banco
Nacional de Crédito Rural y de la Secretaría de Agricultura y Recursos
Hidráulicos;
XI. Promover el desarrollo de la industria rural ejidal y las actividades
productivas complementarias o accesorias al cultivo de la tierra;
XII. Proyectar los planes generales y concretos de colonización ejidal,
para realizarlos, promoviendo el mejoramiento de la población rural y, en
especial, de la población ejidal excedente, escuchando la opinión de la Secre-
taría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas;
XIII. Manejar los terrenos baldíos, nacionales y demasías, y
XIV. Los demás que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
1. EL DERECHO AGRARIO, BASE DE LA ACTIVIDAD

DE LA SECRETARÍA DE LA REFORMA AGRARIA
No es necesario afirmar que el derecho del Estado a íntervenircen.tedos
los asuntos de interés social es incuestionable, y que de él se: deriva su
facultad para imponer modalidades a la propiedad. El derecho agrario,"

de contenido eminentemente social, regula las relaciones jurídicas yeco-
nómicas de los hombres referentes a la tenencia y explotación de la tierra.
La actividad de la Secretaría a que se refiere este artículo se desarrolla en
base al derecho agrario y su finalidad es integrar la Reforma Agraria actual.
2. LA REFORMA AGRARIA y EL ARTÍCULO 27 CONSTITUCIONAL
Los postulados de la Reforma Agraria" son de interés público y, por

lo tanto, no son de carácter potestativo sino obligatorio, estando estricta-
mente apegados al artículo 27 constitucional y a las leyes reglamentarias
y demás disposiciones jurídicas que se derivan de éste. Dado su carácter
social, las disposiciones en materia agraria imponen necesariamente moda-
lidades al derecho de propiedad.
El artículo 27 constitucional tiene como antecedente más inmediato al
Plan de Veracruz, dictado el 12 de diciembre de 1914 por el Jefe de la Re-
volución Constitucionalista, Venustiano Carranza. Después de ese Plan se
dictó la Ley de 6 de enero de 1915, redactada por Luis Cabrera. A pro-
PÓSito de dicho artículo constitucional, Víctor Manzanilla Schaffer expresó
en un excelente artículo suyo: "La reforma agraria mexicana tuvo su
expresión concreta en las normas jurídicas que integraron el artículo 27
de la Carta Magna de 1917. Por su importancia en la nueva estructura
que le dio a la tenencia de la tierra y por los altos contenidos sociales y
económicos, haremos un resumen de sus principales puntos:
I. La propiedad de las tierras y de aguas comprendidas dentro del
territorio nacional 'corresponde originariamente a la nación'.
JI. La nación tiene el derecho de transmitir el dominio de dichas
tierras a los particulares para constituir la propiedad privada.
III. Establece un nuevo concepto de propiedad privada: 'La nación
tendrá en todo el tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada
las modalidades que dicta el interés público, así como el de regular el
aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación
para hacer una distribución equitativa de la riqueza pública y para cuidar
de su conservación.'
IV. Amplifica el concepto del interés público en relación a la Cons-
titución de 1857 Y simplifica los trámites de la expropiación, la cual sólo
se puede hacer por causa de utilidad pública y mediante indemnización.
1 Véase la brillante producción del Lic. Víctor Manzanilla Schaffer sobre materia
agraria y sobre derecho agrario.
'2 El tema de laproblem!tica del campo y la refoi'ttla agraria es tratado por el
Dr. Lucio Mendieta y Núñez en su obra El Problema Agrario de México, Editorial
Porrúa, S. A., 14a. OO., México, 1977, p. 187 y sigs.
500 JACINTO FAYAVIESCA
V. Decreta la limitación de los latifundios y dicta medidas para el

fraccionamiento de ellos. Por otra parte crea la pequeña propiedad.
VI. Crea los sistemas agrarios de dotación, restitución, ampliación y
creación de nuevos centros de población agrícola.
VII. Establece las bases fundamentales para los distintos vprocedi-
mientos agrarios y establece un conjunto de autoridades agrarias.
VIII. Restablece la capacidad de los núcleos de población que guar-
den estado comunal, para disfrutar en común las tierras, bosques yaguas
que le pertenezcan o que se les restituyan.
IX. Declara nulas las enajenaciones de tierras, aguas y montes perte-
necientes a los pueblos y comunidades realizadas por los jefes políticos y
otras autoridades, así como las concesiones, composiciones y ventas hechas
por las autoridades federales desde el día 1Q de diciembre de 1876 hasta la
fecha en que entra en vigor la Constitución. Asimismo declara nulas las dili-
gencias de apeo y deslinde que se hayan hecho en detrimento de las tierras
pertenecientes a los núcleos de población.
X. Otorga el recurso de amparo a los dueños o poseedores de predios
agrícolas o ganaderos en explotación a los que se les haya expedido certi-
ficado de inafectabilidad.
XI. Organiza el sistema ejidal y señala la extensión mínima de la
parcela en diez hectáreas o su equivalente.
XII. Se declaran revisables y susceptibles de ser declarados nulos,
todos los contratos y concesiones hechos por los gobiernos anteriores desde
el año de 1876.
XIII. Se restringe la capacidad de adquirir propiedades a 100 extran-
jeros, a las asociaciones religiosas, a las' instituciones de beneficencia y a
las sociedades anónimas." 8 . . .
Resumiendo: la reforma agraria mexicana ejecutada en cumplimiento

de las normas analizadas produjo como consecuencia inmediata una nueva
estructura en la tenencia de la tierra. Antes de la Revolución, como hemos
visto, la estructura agraria del país tenía una forma predominante: la gran
concentración de la propiedad rural y él latifundio. Actualmente tenemos
el ejido, la pequeña propiedad y la propiedad comunal.
"La reforma agraria permitió el incremento de
la industrialización del
país a un ritmo muy elevado y promovió el aumento en el ingreso, con-
sumo y producción del campesino."· ',
8 Manzanilla Schaffer, Vl~tQr, ee, al" MhicD so 4ñ~de,R,volflei.sn~FOlldode

<;lu1turaEcon6mica, .1963,-pp. 30o-~01.
• 0/1. eit., p. 302.
3. PRINCIPALES PROBLEMAS QUE ENFRENTA LA REFORMA AGRARIA
Los principales problemas con que se enfrenta la Reforma Agraria son

los siguientes: 5
1Q Falta de tierra suficiente para los solicitantes actuales y las genera-

ciones futuras.
2Q Negligencia y deficiencia en la ejecución de resoluciones presiden-
ciales en materia agraria.
3 Q Inadecuado aprovechamiento de parcelas ejidales por falta de re-
cursos económicos suficientes.y técnicas apropiadas.
4 Q Dotación de tierras que no responden a las necesidades de explo-
tación para las cuales fueron destinadas.
5 Q Desarrollo desequilibrado de la agricultura, por haberse fortalecido
las grandes áreas de riego, descuidándose las tierras de temporal.
6 Pulverización de la tierra, lo que hace imposible adoptar la tecno-
Q
logía adecuada.
7Q Deficiencia burocrática en el trámite y expedición de certificados
de inafectibilidad para auténticos pequeños propietarios.
Q
8 Estructura agraria injusta que no ha permitido una autosuficiencia
alimentaria ni una satisfactoria generación de empleos.
99 Falta de una política adecuada y eficaz en materia crediticia para
el campo.
4. FINANCIAMIENTO DE LAS ACTIVIDADES AGROPECUARIAS
Juzgamos conveniente que la Reforma Agraria alimente el financia-

miento de los productores queno sean pequeños propietarios con fondos
de la banca privada mexicana. Recientemente dicha banca ofreció al Eje-
cutivo Federal un elevado financiamiento para los campesinos del país.
Es muy deseable que se canalicen recursos suficientes para las actividades
delcampo,
La inversión y el financiamiento para las actividades agropecuarias,
que elgobierno federal ha ordenado para el año de 1978, no tienen prece-
dentes por su cuantía. La prensa nacional anunció el 16 de agosto de
1978, la contratación de un empréstito por 600 millones de dólares, que
serán canalizados para actividades agropecuarias a través del Banco Nacio-
nalide Crédito. Rural. Este cuantioso financiamiento internacional nos
demuestra. la ccmfianza· en laagric.ultura y la ganadería mexicanas.
5 Pltm B4síeo d. GolJúm.197(i'i<J982, VIII .AsambleáNacional Ordinaria, Partid.
Revolucionario Institucional, 1915, p. 80. .
5. ORGANIZACIÓN ECONÓMICA DEL CAMPO
El ejido es la unidad básica de la organización económica y social del

campo." Esta forma de tenencia de la tierra fue la concepción de mayor im-
portancia de la Reforma Agraria. Desafortunadamente el excesivo parcela-
miento desvirtuó la forma ejidal. La ley de crédito y la práctica propiciaron
la formación de grupos dominantes y causaron la pulverización de la tierra,
con la consiguiente baja productividad y la desarticulación de la unidad
económica del ejido.
No obstante que no existen formas de organización agropecuarias y
forestales perfectas, esto no debe impedir que se busque una organización
mejor para los distintos agrosistemas, la que debe permitir la continua
participación del productor en las decisiones del trabajo y en sus beneficios.
Los ejidatarios, comuneros y pequeños propietarios efectúan la pro-
ducción de alimentos. Consideramos que los instrumentos jurídicos y admi-
nistrativos deben perfeccionarse para hacer factible la integración óptima
de estos ejidatarios, comuneros y pequeños propietarios al aparato produc-
tivo nacional.
Asimismo, sería muy saludable que los beneficios de la actividad en el
campo se repartieran según los postulados de la justicia social, protegién-
dose siempre a la clase social más débil.
6. REPARTO DE LA TIERRA COMO PRIMERA ETAPA

La primera etapa de la Reforma Agraria concluye al terminar de re-

partirse las tierras cultivables del país. Queda poca tierra por repartir y
pronto será imposible dotar de tierra a los millones de campesinos que aún
carecen de ella. Si bien el reparto efectuado hasta la fecha ha hecho posible
cierta elevación del nivel de vida de la población rural, la situación eco-
nómica y social de los campesinos sigue siendo muy pobre y no les permite
disfrutar de una vida digna y decorosa. Ello nos obliga a pensar que es
necesario revisar con toda objetividad 'la política agraria mexicana para
adecuarla a nuestros modelos de desarrollo económico y social. Es impos-
tergable terminar con el hambre, la insalubridad, el analfabetismo, el ca-
,
6En el libro de Martha Chávez Padr6n, El Derecho A.grario en México, Editorlal
Porrúa, Sa. ed., México, 1974, puede encontrarse un excelente capítulo sobre el ejido
(3a. parte, cap. XVII). También sobre este tema puede consultarse en Derecho
Agrario, de Antonio de Ibauola,Editorial Poria. S. A., la. .ed., M~c;o. 1975, capí-
tulos XLV-XLVIII.
cicazgo y la corrupción en el campo. Ciertamente el panorama actual no

presenta perspectivas muy promisorias para las futuras generaciones rura-
les, pero opinamos que una repartición justa de la tierra y el empleo de
técnicas agrícolas científicas y modernas podría reducir grandemente la
severidad del problema.
7. NECESIDAD DE ORGANIZAR LA PRODUCCIÓN

AGROPECUARIA Y FORESTAL
Pensamos que son necesidades urgentes la de organizar la producción

agropecuaria y forestal en propiedades pequeñas o grandes, y la de fo-
mentar la aplicación de una tecnología que permita altos niveles de produc-
ción y de productividad. Estas tareas requieren del aprovechamiento
racional de los recursos naturales y de la utilización eficiente de los re-
cursos financieros, técnicos y humanos.
8. DESARROLLO AGROPECUARIO Y FORESTAL COMO BASE

DEL CRECIMIENTO ECONÓMICO Y SOCIAL
Un crecimiento económico y social equilibrado para nuestro país re-

quiere de un sano desarrollo agropecuario y forestal, pues éste produce
un efecto multiplicador para actividades secundarias y de servicio. El des-
arrollo al máximo de nuestra agricultura, ganadería y silvicultura proveería
de materias primas suficientes a la industria, la cual podría crecer y traer
consigo una expansión en el comercio y los servicios.
9. COORDINACIÓN DE LA SECRETARÍA DE LA REFORMA AGRARIA

CON LA SECRETARÍA DE AGRICULTURA y RECURSOS HIDRÁULICOS
y EL BANCO NACIONAL DE CRÉDITO RURAL, S. A.
El éxito de la Reforma Agraria depende parcialmente de una coordi-

nación eficaz de la Secretaria de la Reforma Agraria con la Secretaría
de Agricultura y
Reglamento de la Ley de Pesca, D. O. l-I1-1933

Reglamento de la Ley General de Sociedades Cooperativas, D. O. l-VII-
1938
Reglamento del Registro Cooperativo Nacional, D. O. ll-VIII-1938
Reglamento para el control sanitario de ostras y almejas, D. O. 6-I11-1941
Generales de Comunicación, D. O. 24-VIII-1949
Reglamento de los artículos, 2'>, 39 , 4'>, 8'>, 11, 13, 14 y 16 al 20 de la ley
Reglamento de los comités de precios y distribución a que se refiere el
artículo 22 del reglamento de la Ley sobre Atribuciones del Ejecutivo
Federal en Materia Económica, D. O. 21-11-1951
Reglamento Interior del Departamento de Pesca, D. O. 26-V-1977
Decreto por el cual se consideran sujetas a explotación común y destina-
das al uso exclusivo de las publicaciones ribereñas, distintas zonas pes-
queras de los Estados de Sonora, Sinaloa y Nayarit, D. O. 30-VIII-
1928 .
regionales, una zona pesquera en la Península de Baja California,
D. O. 13-11-1930
Decreto que exime de impuestos a las sociedades cooperativas, D. O. 30-
XII-1938
Decreto que autoriza la creación de comités de vigilancia del comercio de
artículos de primera necesidad, D. O. 15-1-1940
Decreto relativo a la participación que corresponda a las multas por in-
fracción de las leyes de pesca, D. O. 19-IV-1941
Decreto que fija los plazos máximos de vigencia de los despachos "Vía
de Pesca", que se expiden a las embarcaciones de matricula extran-
jera, D. O. 29-X-1948
Decreto sobre la convención internacional para reglamentación de la caza
de la ballena, D. O. 6-XII-1949
Decreto que dispone que los concesionarios y permisionarios de pesca de
explotación o sus representantes así como los patrones de las embar-
caciones pesqueras, están obligadas a presentar a la oficina de pesca
del lugar, la manifestación de llegada y desembarque de productos,
D. O. 24-1-1956
Decreto que dispone que las embarcaciones de matrícula nacional sólo
podrán desarrollar actividades de. pesca en el .mar excepto cuando se
acredite, ante el órgano competente, que las autoridades de un país
extranjero han otorgado autorizaciones para realizar esas actividades
en su jurisdicción, D. O. 26-III-19éO .
Decreto que promulga la convenci6n sobre la alta mar, D. O. 19..X-1966
Decreto que promulga la convención sobre pesca y conservación de los

recursos vivos de la alta mar, D. O. 22-X-1966
Decreto que establece los estímulos, ayudas y facilidades a otorgarse a las
actividades industriales, pesqueras, forestales y turísticas que coadyuven
al desarrollo económico del Istmo de Tehuantepec, D. O. 6-IV-1973
Decreto que adiciona con un último párrafo el artículo 4'1 del decreto
expedido el 5 de abril de 1973, relativo a los estímulos, ayudas y
facilidades a otorgarse a las actividades industriales, pesqueras, fores-
tales y turísticas que coadyuven al desarrollo económico del Istmo de
Tehuantepec, D. O. 1-VI-1973
Ley Federal para el Fomento de la Pesca
Ley de Impuestos y Derechos a la Explotación Pesquera
Ley Reglamentaria del párrafo octavo del artículo 27 constitucional, re-
lativo a la zona económica exclusiva
Decreto que fija el límite exterior de la Zona Económica Exclusiva de
México
Reglamento para despachar embarcaciones pesqueras en tráfico interior,
costero y alta mar
Decreto por el que se autoriza la creación de una empresa de participación
estatal que se denominará Productos Pesqueros Mexicanos, S. A. de
C. V.
Estatutos de la Cámara Nacional de la Industria Pesquera
Decreto que establece los derechos para la expedición de permisos para
realizar actividades de pesca deportiva por un día, a bordo de embar-
caciones comerciales nacionales
Decreto por el que se establece la cuota del derecho por la expedición del
permiso de excepción para pesca a embarcaciones extranjeras
CoMPOSICIÓN ORGÁNICA DEL DEPARTAMENTO DE PESCA
De conformidad con el artículo 29 del reglamento interior del Depar-

tamento de Pesca, publicado el 26 de mayo de 1977, esta dependencia
Jefatura del Departamento

Secretaría General de Promoción Pesquera
Secretaría General de Recursos Pesqueros
Oficialía Mayor
Direcci6n General de Acuacultura
Dirección General de Administraci6n
Dirécci6n General: de Asuntos Financíeres

Dirección General de Asuntos Pesqueros Internacionales
Dirección General de Contraloría
Dirección General de Coordinación Pesquera
Dirección General de Fomento Pesquero
Dirección General de Infraestructura Pesquera
Dirección General de Fomento Pesquero
Dirección General de Informática y Estadística
Dirección General de Infraestructura Pesquera
Dirección General de Organización y Capacitación Pesquera
Dirección General de Organización y Programación
Dirección General de Regiones Pesqueras
Dirección General de Tecnología Pesquera
Dirección General del Instituto Nacional de Pesca
ARTícULO 43.-AI Departamento de Pesca corresponde el despacho

de los siguientes asuntos:
I. Formular y conducir la política pesquera del país;
11. Conservar y fomentar el desarrollo de la flora y fauna marítimas,
fluviales y lacustres; así como planear, fomentar y asesorar la explotación
y producción pesquera en todos sus aspectos;
111. Otorgar contratos, concesiones y permisos para la explotación de
la flora y fauna acuáticas;
IV. Fijar las épocas y zonas de veda de las especies acuáticas y esta-
blecer viveros, criaderos y reservas, así como organizar y fomentar la
investigación sobre la flora y fauna marítimas, fluviales y lacustres y difun-
dir los métodos y procedimientos técnicos destinados a obtener mejor
rendimiento de la piscicultura;
V. Realizar actividades de acuacultura;
VI. Intervenir en la formación y organización de la flota pesquera y
coordinar la construcción de embarcaciones pesqueras;
VII. Fomentar la organización de las sociedades cooperativas de pro-
ducción pesquera y las sociedades, asociaciones y uniones de pescadores;
VIII. Promover la industrialización de los productos pesqueros y el
establecimiento de empacadores y frigoríficos;
IX. Coadyuvar con la Secretaría de Comercio en el fomento al con-
sumo de productos pesqueros, y .
X. Los demás que le encomienden expresamente las leyes y regla..
mentos.
1. OBJETIVOS y TAREAS DEL DEPARTAMENTO DE PESCA
Una atribución de considerable importancia del Departamento de

Pesca consiste en regular, fomentar y aprovechar, para los habitantes
del país, la flora y la fauna acuáticas como elementos naturales suscepti-
bles de explotarse y emplearse útilmente, a fin de lograr una distribución
más equitativa de esta riqueza nacional.
Uno de los objetivos que se persiguen al haber establecido esta depen-
dencia central es la protección, preservación y explotación racional de la
flora y la fauna acuícolas. Objetivo primordial es también formular políticas
inteligentes que permitan una investigación constante y satisfactoria de los
cultivos de especies acuáticas. No menos importante resulta también la
necesidad de transformar los productos pesqueros y de regular los mercados
internos y externos de la misma producción pesquera.
2. LA REFORMA ADMINISTRATIVA y LA POLÍTICA PESQUERA
De los lineamientos fijados por el Presidente de la República para

hacer efectivas las reformas administrativas iniciadas en el mes de diciem-
bre de! 1976, surgió la necesidad de mejorar y adecuar los instrumentos
legales' que regulan la piscicultura y la explotación pesquera. Una vez
resuelta esa necesidad se podrían establecer políticas congruentes entre
las acciones y los planteamientos de la estrategia pesquera.
El Ejecutivo Federal ha declarado que es imprescindible aprovechar
específicamente los recursos pesqueros en la Zona Económica Exclusiva, y
para ello se debe dar consideración especial a la estrategia de ampliar
los recursos para la expansi6n productiva de este sector, y también al
marco jurídico que norma las relaciones internacionales en materia de pesca.
Se ha visto la necesidad de reformar y actualizar la Ley Federal para
el Fomento de la Pesca, así como su reglamento respectivo. Los expertos
consideran que las reformas pertinentes pueden ayudar a la consecuci6n
de las metas del Sector Pesca. De acuerdo con los lineamientos de sectori-
zación, emitidos por la Secretaría de Programación y Presupuesto en el
año de 1977 la política pesquera de la presente administración se propone
conseguir incrementos en la producción pesquera, y su diversificación,
distribuci6n y comercialización, tanto para el consumo interno como para
el externo; esto permitirá que haya empleo para un creciente número de
trabajadores, que se incremente el consumoper cápita de productos pe&-
qllerüs Y que se obtengan divisas que apoyen·el desa.lTollO del paSs.
ARTICULO 44
DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL
Antecedentes históricos del Departamento del Distrito Federal.-

Legislación y disposiciones jurídicas aplicables al Departamento del
Distrito Federal.-Composición orgánica del Departamento del Dis-
trito Federal.
1. Características jurídicas y forma de gobierno del Departamento

del Distrito Federal.-2. Poder Ejecutivo del Departamento del Dis-
trito Federal.-3. La nueva Ley Orgánica del Departamento del
Distrito Federal y el gobierno de éste.-4. El Poder Judicial del Dis-
trito Federal.-5. Carácter federal y local de los órganos del Distrito
Federal.-6. Función del reglamento interior del Departamento del
Distrito Federal.-7. Organismos encargados de las funciones juris-
diccionales en el orden administrativo, de la materia laboral y del
Ministerio Público.-8. Límite territorial y delegaciones del D.D.F.
-9. Organos desconcentrados del D.D.F.-10. Capítulos y artículos
de la L.O.D.D.F. que tratan sobre asuntos de gobierno, jurídicos,
hacendarios, sociales, económicos y patrimoniales del D.D.F.-
11. Los órganos de consulta popular impulsan la democracia en el
Distrito Federal.-12. Presupuesto de Egresos del Distrito Federal.
para el ejercicio fiscal 1979.
ANTECEDENTES HISTÓRICOS DEL DEPARTAMENTO

~ u18 de noviembre de 1824. Por decreto presidencial se establecen en

la Ciudad de México los poderes federales; se suple al jefe político por un
gobernador, subsistiendo los ayuntamientos en los pueblos del Distrito
Federal.
• ~~20 de febrero de 1837. Como consecuencia. de las bases y leyes cons-
titucionak! de 1836 (centralistas), se expide un decreto por el cual el
Distrito Federal· fue incorporado al Departamento de México, los poderes
federales conservaron como residencia oficial la Ciudad de México, que
quedó a cargo de un gobernador y de ayuntamientos, regidos por prefectos;

sistema que subsistió en las bases orgánicas de 1843.
))2 de mayo de 1853. Con fundamento en las Bases para la Adminis-
tración de la República, se dictó la ordenanza provisional del ayuntamiento
de México, que dispuso que el cuerpo municipal se compondría de un
Presidente, 12 regidores y un síndico.
))5 de febrero de 1857. La Constitución de 1857, que restauró el fe-
deralismo, estableció que con el territorio del Distrito Federal se formara
el Estado del Valle de México, cuando los poderes se trasladaran a otro
lugar y se dictaron diversas disposiciones gubernativas para el Distrito
Federal, sobre la base de ayuntamiento de elección popular.
)'14 de diciembre de 1899. El Congreso de la Unión dividió el terri-
torio del Distrito Federal en municipalidades y prefecturas.
. ))26 de marzo de 1903. La Ley de Organización Política y Municipal
del Distrito Federal estableció esta entidad como parte integrante de la
Federación, dividida en 13 municipalidades regidas en su régimen interior
por disposiciones dictadas por el Congreso de la Unión. El Presidente de
la República ejercía el gobierno d.él Distrito Federal, a través de la Secre-
taría de Gobernación, por conducto de tres funcionarios; el Gobernador del
Distrito Federal, el Presidente del Consejo Superior de Salubridad y el
Director de Obras Públicas. Los ayuntamientos conservaron sus funciones
políticas y, en lo administrativo, las de tipo consultivo y de vigilancia.
. )'5 de febrero de 1917. El texto original de la Constitución en su ar-
tículo 73, fracción VI, incluyó como facultad del Congreso de la Unión
la de legislar en todo lo relativo al Distrito Federal y territorios, que se
dividían en municipalidades, con ayuntamientos de elección popular directa,
excepto la municipalidad de México. El gobierno del Distrito Federal
quedó a cargo de un gobernador, nombrado y removido libremente por
el Presidente de la República, del que dependía directamente.
, ))14 de abril de 1917. Venustiano Carranza, en uso de las facultades
de que estaba investido, expidió la Ley de Organización Política del Dis-
trito Federal y de los territorios, que contenía capítulos relativos al gobierno
del Distrito Federal; calidad, facultades y obligaciones del Gobernador, del
Secretario de Gobierno y del Tesorero a la beneficencia pública, instruc-
ciones, seguridad, obras, caminos y administración municipal; responsa-
bilidades de los funcionarios e incompatibilidades de los empleados públicos.
"El gobierno y la administración de cada municipio continuaron a
cargo de un ayuntamiento compuesto. de miembros designados por elección
popular directa.
. "20 de agosto de 1928. El artículo 73, fracción VI, base 1'.' de la

Constitución Federal fue reformado respecto a la organización política
y administrativa del Distrito Federal; se suprimió el municipio y se enco-
mendó el gobierno al Presidente de la República, quien lo ejerce por
conducto del órgano u órganos que determinan la ley respectiva.
. "31 de diciembre de 1928. La Ley Orgánica del Departamento del
Distrito Federal, promulgada en esta fecha, atribuyó a éste las facultades
que anteriormente se encomendaban al Gobierno del Distrito Federal y
a los municipios.
"6 de abril de 1934. La Ley de Secretarías de Estado, Departamentos
Administrativos y demás dependencias del Poder Ejecutivo Federal, en su
artículo 19 incluye al Departamento del Distrito Federal, estableciendo
en el artículo 14 que le corresponde el gobierno de la entidad en los tér-
minos de su Ley Orgánica Especial.
"31 de diciembre de 1935 y 30 de diciembre de 1939. Las Leyes de
Secretarías y Departamentos de Estado, en su artículo primero, le conservan
su denominación y en su artículo 16 se refiere a sus atribuciones.
"31 de diciembre de 1941. Se expide la Ley Orgánica del Departa-
mento del Distrito Federal, reglamentaria de la base primera, fracción VI,
del artículo 73 constitucional; misma que es reformada por decretos pu-
blicados el 10 de agosto de 1945 y 31 de diciembre de 1946.
"13 de diciembre de 1946. En la nueva Ley de Secretarías y Depar-
tamentos de Estado conservó la misma denominación y las mismas atri-
buciones (artículos 19 y 17).
"24 de diciembre de 1958. En la Ley de Secretarías y Departamentos
de Estado figura con la misma denominación de Departamento del Distrito
Federal (artículo 19 ) , y en el artículo 19 se le señalan sus atribuciones.
• "29 de diciembre de 1970. Se publica en esta fecha la vigente Ley
Orgánica del Departamento del Distrito Federal, reglamentaría de la base
primera, fracción VI, del artículo 73 de la Constitución; misma que fue
reformada y adicionada por decretos publicados en el Diario Oficial de la
Federación de 31 de diciembre de 1971 y de 30 de diciembre de 1972.
Se introduce, en la vigente Ley Orgánica del Departamento del Distrito
Federal, una innovación fundamental: la, desconcentraci6n administrativa.
"Con fundamento en las bases 4· y 5·, fracción VI, del artículo 73

de la Constituci6n Política de los Estados Unidos Mexicanos, la función
judicial en el Distrito Federal corresponde a los tribunales de justicia del
Fuero Común del Distrito y Territorios Federales de acuerdo con la Ley
Orgánica de 18 de marzo de 1971, Y el ministerio público estaría a cargo

de un Procurador General, de conformidad con la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de Justicia del Distrito y Territorios Federales de 31
de diciembre de 1971; los que mantienen relaciones administrativas y pre-
supuestales con el Departamento del Distrito Federal.
"La Junta Local de Conciliación y Arbitraje, dotada de plena auto-
nomía, conoce y resuelve los conflictos laborales en el Distrito Federal
que no son competencia de la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje,
con base en lo preceptuado por el artículo 123, apartado A, de la Consti-
tución de la República y por la Ley Federal del Trabajo.
"Por Ley de 17 de marzo de 1971, se creó el Tribunal de lo Conten-
cioso Administrativo del Distrito Federal, con base a lo dispuesto por el
artículo 104-, fracción 1, párrafo segundo, de la Constitución, dotada
de plena autonomía para dictar los fallos en las controversias de carácter
administrativo que se susciten entre las autoridades del Departamento del
Distrito Federal y los particulares, con excepción de los asuntos de la com-
petencia del Tribunal Fiscal de la Federación.
"La última etapa histórica jurídica del Departamento se verifica el
30 de diciembre de 1972, fecha en que se publica el decreto de reforma y
adiciones a la Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal, como
una medida de promoción de la desconcentración administrativa y de la
reorganización interna.
"Estas reformas modifican la estructura orgánica del Departamento,
determinando los dos niveles jerárquicos básicos, el Jefe del Departamen-
to como máxima autoridad y los delegados como segunda autoridad admi-
nistrativa en sus respectivas jurisdicciones.
"Señala a las secretarías y Oficialía Mayor como órganos de colabora-
ción directa del Jefe del Departamento con atribuciones específicas y áreas
de competencia homogéneas.
"Estas reformas cambian la estructura de las dependencias centrales,
fusionando, desapareciendo y creando nuevas unidades, además de que
se les confieren atribuciones que definen su área de competencia.
"Tal es, en síntesis, el desarrollo histórico por el que ha pasado el
gobierno del Distrito Federal, producto de los cambios políticos, econó-
micos y sociales, que en última instancia han modelado una institución,
que cada día supera y mejora su organización y funcionamiento en bene-
ficio de los habitantes de la gran ciudad de México."

AL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL

Artículo 27, fracciones VI, XI Y XVII; artículos 43, 52, 56, 73, frac-
ción VI, bases 1'10, 4Q. Y 5Q.; artículo 74, fracción VI; artículo 79, fraccio-
nes II y V; artículo 89, fracciones II, XIV Y XVII; artículo 92/104,
fracciones 1 y VI; artículo III, párrafo quinto; artículo 123, apartado
B; y artículo 131
Ley de Hacienda del Departamento del Distrito Federal, D. O. 31-XII-
1941
Ley de Planificación del Distrito Federal, D. o. 31-XII-1953 y demás
leyes, reglamentos y decretos, relativos al Distrito Federal
Ley de Ingresos del Departamento del Distrito Federal, D. O. 29,-XII-
1971
Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal, D. O. 29-XII-1978
CoMPOSICIÓN ORGÁNICA DEL DEPARTAMENTO

De conformidad con la Ley Orgánica del Departamento del Distrito

Federal (D. O. 29-XII-1978), la administraci6n y el gobierno del Dis-
trito Federal se encomienda a los siguientes funcionarios:
El Presidente de la República, quien tiene directamente a su cargo el
gobierno del Distrito Federal, de acuerdo con el artículo 73, fracción VI,
base 1.. . de la Constitución Política, pero lo ejerce por conducto del Jefe
del Departamento del Distrito Federal (cfr. artículo 19 de la L.O.D.D.F.).
En las ausencias temporales del Jefe del Departamento, lo sustituirán
los Secretarios de Gobierno "A" y "B"; en caso de ausencia de éstos, lo
sustituirá el Secretario de Obras y Servicios. A falta de los anteriores fun-
cionarios, será sustituido por el Oficial Mayor (cfr. artículo 11 de la
L.O.D.D.F. ).
El Jefe del Departamento del Distrito Federal se auxiliará en el ejer-
cicio de sus atribuciones que comprenden el estudio, pla:neaci6n y despacho
de los asuntos que competen al Departamento del Distrito Federal, en los
términos de la L.O.D.D.F., sus reglamentos y otras disposiciones legales,
de las siguientes unidades administrativas y de gobierno:
A. Organos Administrativos Centrales:
Secretaría General de Gobierno "A";

Secretaría General de Gobierno "B";
Secretaría General de Obras y Servicios;
Oficialía Mayor;
Contraloría General;
Tesorería;
Dirección General de Acción Social y Cultural;
Dirección General de Construcción y Operación Hidráulica;
Dirección General de Información, Análisis, Estadísticas, Programa-
ción y Estudios Administrativos;
Dirección General Jurídica y de Gobierno;
Dirección General de Obras Públicas;
Dirección General de Planificación;
Dirección General de Policía y Tránsito;
Dirección General de Promoción Deportiva;
Dirección General de Promoción Económica;
Dirección General de Protección Social y Servicio Voluntario;
Dirección General de Reclusorios y Centros de Rehabilitación Social;
Dirección General del Registro Público de la Propiedad;
Dirección General de Relaciones Públicas;
Dirección General de Servicios Administrativos;
Dirección General de Servicios Médicos;
Dirección General de Trabajo y Previsión Social; y
Dirección General de Turismo.
B. Organos administrativos desconcentrados:
Las Delegaciones, en sus respectivas circunscripciones geográficas;

Los Almacenes para los Trabajadores del Departamento del Distrito
Federal;
La Comisión del Desarrollo Urbano del Distrito Federal;
La Comisión de Vialidad y Transporte Urbano;
El Servicio Público de Boletaje Electrónico; y
La Comisión Coordinadora para el Desarrollo Agropecuario del Dis-
trito Federal.
Los Secretarios Generales y el Oficial Mayor serán nombrados por el

Presidente de la. República.
ARTícULO 44.-Al Departamento del Distrito Federal, corresponde el

I. Atender lo relacionado con el gobierno de dicha Entidad en los
términos de su ley orgánica, y
n. Los demás que le atribuyen expresamente las leyes y reglamentos.
1. CARACTERÍSTIcAS JURÍDICAS y FORMA DE GOBIERNO

DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL
La Constitución Política establece en forma expresa las facultades de

los Poderes Federales, pudiendo los Estados-miembros de la Federación
atribuirse aquellas facultades que no' se les haya otorgado a los Poderes
Federales. Esto significa que los Estados tienen la capacidad de autode-
ternúnarse, sólo que esta autodeterminación es limitada pues en ningún
momento podrán hacerlo en materias que expresamente la Constituci6n
atribuyó a los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la Federación.
"La facultad de autodeterminarse -afirma Tena Ramírez- se traduce
en la de darse una Constitución, donde se crean los Poderes del Estado
y se les dota de competencias." ].
La autodeterminación estatal, aunque restringida por el pacto federal,
encuentra su mayor expresión en la facultad de darse una Constituci6n
que norme los Poderes de su Estado y los derechos del particular frente
a los poderes locales. La capacidad para otorgarse su propia Constitución
se denomina autonomía, siendo ésta una de las características más sin-
gulares en nuestro sistema federal.
Si bien por mandato constitucional el Distrito Federal es una entidad
federativa, éste carece de autonomía y no posee las facultades necesarias
para elaborar su propia Constitución. Esta carencia imposibilita la exis-
tencia de un órgano legislativo propio que elabore un ordenamiento cons-
titucional como lo hacen los Estados. .
Mientras que los Estados-miembros de la Federación tienen la facultad
de autodeterminarse, es decir, de darse su propia Constitución y elegir a
sus autoridades, el Distrito Federal carece de, la autonomía, lo que viene
a diferenciar sustancialmente a estas entidades federativas.
Los Poderes Legislativo y Ejecutivo, con funciones locales y jurisdic-
ción en el Distrito Federal no fueron creados por algún ordenamiento legal
del Distrito Federal como entidad federativa. Dichos poderes existen por
]. Tena Ramírez, F., D,..,c1&o Cotutitucional Mexicano, 14a. ed., Editorial Porroa,
S. A., p.SS9. .
mandamiento expreso de la Constitución Federal, consignado en la frac-

ción VI del artículo 79.
El Poder Legislativo del Distrito Federal es el Congreso de la Unión,
que extiende su imperio en la totalidad del territorio nacional para las
materias que le ha atribuido expresamente la Constitución Federal. El
Poder Ejecutivo del Distrito Federal es el mismo Presidente de la Repú-
blica, por así señalarlo la fracción VI, Base 1~ del artículo 73 constitucional.
En cambio, el Poder Judicial reside en el Tribunal Superior de Justicia,
formado por magistrados que siempre nombra el Ejecutivo Federal con
aprobación de la Cámara de Diputados.
"El Departamento Central -según lo establece la tesis jurisprudencial
. N9 339- no es una entidad jurídico-política independiente de la federa-
ción, pues la administración directa del Distrito Federal, compete al
Presidente de la República y a los poderes federales, y los fondos que
recauda el departamento se dedican a sus necesidades propias tan sólo
por razón de medida pero no porque pertenezcan a los Poderes Federales."
Andrés Serra Rojas cita una ejecutoria de la Suprema Corte de Jus-
ticia de la Nación, aparecida en el tomo 101, página 3675 del Semanario
Judicial de la Federación, V época, en los siguientes términos: "El Dis-
trito Federal queda asimilado en cuanto a su régimen interior a las entida-
des que integran la Federación, constituyendo una entidad distinta de la
Federación."
El artículo 43 constitucional menciona al Distrito Federal entre las
partes integrantes de la Federación. Esto significa que el Distrito Federal
por declaratoria constitucional, y que además así lo ha interpretado nuestro
máximo tribunal, es en el sentido de que constituye una auténtica entidad
federativa, con la salvedad de que no puede darse una Constitución ni
elegir a sus autoridades, como acontece con los demás Estados miembros
de la Federación.
El sistema constitucional vigente ha establecido y organizado los tres
poderes del Distrito Federal, de tal forma que el Legislativo y el Ejecutivo
son los mismos que se dan en el ámbito federal. El Poder Judicial del
Distrito Federal no es el Poder Judicial Federal que está constituido por
una Suprema Corte de Justicia, Juzgados de Distrito Tribunales Colegiados
en materia de revisión y amparo y Tribunales Colegiados Unitarios en
materia de apelación y jurados populares.
La base 4" de la fracción VI del artículo 73 constitucional, establece:
"Los nombramientos de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia
del Distrito Federal serátl hechos por el Presidente de la República y
SOWetidos, a la aprobación de la Cámara de Diputados, la que otorgará
o negará esa aprobación dentro del improrrogable término de diez cUas.
Si la Cámara no resolviera dentro de dicho término, se tendrán. por apro-
bados los nombramientos.
"Sin la aprobación de la Cámara no podrán tomar posesión los magis-
trados nombrados por el Presidente de la República. En el caso de que la
Cámara de Diputados no apruebe dos nombramientos sucesivos respecto
de la misma vacante, el Presidente de la República hará un tercer nom-
bramiento que surtirá sus efectos, desde luego, como provisional, y que
será sometido a la aprobación de la Cámara en el siguiente periodo ordi-
nario de sesiones. En este periodo de sesiones, dentro de los primeros diez
días, y si lo aprueba o nada resuelve, el magistrado nombrado provisional-
mente continuará en sus funciones con el carácter definitivo. Si la Cámara
desecha el nombramiento cesará desde luego en sus funciones el magis-
trado provisional, y el Presidente de la República someterá nuevo nom-
bramiento a la aprobación de la Cámara, en los términos señalados.
"En los casos de faltas temporales por más de tres meses, de los magis-
trados, seráp éstos substituidos mediante nombramiento que el Presidente
de la República someterá a la aprobación de la Cámara de Diputados, y
en sus recesos, a la de la Comisión Permanente, observándose, en su caso,
lo dispuesto en las cláusulas anteriores.
"En los casos de faltas temporales que no excedan de tres meses, la
Ley Orgánica determinará la manera de hacer la substitución. Si faltare
un magistrado por defunción, renuncia o incapacidad, el Presidente de la
República someterá un nuevo nombramiento a la aprobación de la Cámara
de Diputados. Si la Cámara no estuviere en sesiones, la Comisión Perma-
nente dará su aprobación provisional, mientras se reúne aquélla y da la
aprobación definitiva.
"Los jueces de primera instancia, menores y correccionales y los que
con cualquiera otra denominación se creen en el Distrito Federal, serán.
nombrados por el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal;
deberán tener los requisitos que la ley señale y serán. sustituidos, en sus
faltas temporales, en los términos que la misma ley determine.
"La remuneración que los magistrados y jueces perciban por sus ser-
vicios no podrá ser disminuida durante su encargo.
"Los magistrados y los jueces a que se refiere esta base durarán en sus
encargos SEIS AÑos, pudiendo ser reelectos; en todo caso, podrán ser priva-
dos de sus puestos cuando observen mala conducta, de acuerdo con la
parte final del artículo 111, o previo el juicio de responsabilidad corres-
pondiente."
Afirma Tena Ramírez que "el Congreso de la Uni6n ha expedido
diversas leyes orgánicas del Distrito Federal, que, aunque desde el punto
de vista fonnal no se distinguen· de la legislación. Ordinaria emanada del
Congreso, son por su objeto nonnaciones auténticamente constituyentes,
porque dotan de facultades y organizan a dos de los Poderes que, creados

por la Constitución, carecen, no obstante, de facultades enumeradas en la
misma.
"Para completar el ejercicio de su función, el Congreso debería en
rigor señalarse sus propias facultades de legislatura del Distrito, mediante
otra ley constituyente, como lo ha hecho con los Poderes Ejecutivo y
Judicial del Distrito. La ausencia de la ley mencionada no es, sin embargo,
de llamar la atención si se tiene en cuenta que las Constituciones de los
Estados (obra de las legislaturas ordinarias en funciones de constituyentes),
tampoco suelen enumerar las facultades del Poder Legislativo sino sola-
mente la de los otros poderes, pues sencillamente dicen que a la legislatura
corresponde legislar en todo 10 que no esté reservado a los poderes de la
Unión."
2. PODER EJECUTIVO DEL DEPARTAMENTO

Las legislaturas de los Estados además de poder darse su propia Cons-

titución y organizar sus poderes, pueden también establecer las facultades
de cada uno de éstos; en cambio, al Distrito la Constitución federal ya le
organizó sus poderes, por lo que sólo el Congreso de la Unión podrá do-
tarlos de facultades pero en ningún momento alterar su organización.
En 10 relativo al Poder Ejecutivo del Distrito Federal, la base l' de la
fracción VI del artículo 73, establece: "El Gobierne del Distrito Federal
estará a cargo del Presidente de la República, quien lo ejercerá por con-
ducto del órgano u órganos que determine la ley respectiva."
Por otra parte, la fracción 11 del artículo 89 de la Constitución expresa
que el Presidente de la República tiene facultad para nombrar y remover
libremente al gobernador del Distrito Federal. La 2'1- parte del artículo 92
constitucional dice: ... "los reglamentos, decretos y órdenes del Presidente,
relativos al gobierno del Distrito Federal y a los Departamentos Adminis-
trativos, serán enviados directamente por el Presidente al gobernador del
Distrito y al Jefe del Departamento respectivo".
El Presidente de la República ejercerá el Gobierno del Distrito Fe-
deral por conducto del órgano ti órganos que determine la Ley, según lo
establece la fracción VI del artículo 73 constitucional. Corresponde a esa
ley, es decir a una ley emanada del Congreso de la Unión, señalar cuál
será el órgano o los órganos por los cuales el Presidente ejercerá su autori-
dad para el Gobierno del Distrito"ttsÍ como cuáles serán las atribuciones que
esta ley ot<>rgará: a Cada uno dé los órganos creacló5.
3. LA NUEVA LEY ORGÁNICA DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL

Y EL GoBIERNO DE ÉSTE
La Ley a que nos referimos lleva por nombre "Ley Orgánica del De-
partamento del Distrito Federal", de fecha 27 de diciembre de 1978, fue
publicada en el "Diario Oficial" de la Federación el 29 de diciembre del
mismo año, habiendo entrado en vigor, según el artículo PRIMERO del capí-
tulo de TRANSITORIOS, tres días después de que fue publicada.
La Ley Orgánica reglamenta la base 1" de la fracción VI del artícu-
lo 73 constitucional, y abroga la "Ley Orgánica del Departamento del
Distrito Federal", publicada en el "Diario Oficial" de la Federación el
29 de diciembre de 1970, y sus reformas.
El artículo primero de la vigente Ley Orgánica establece que el Presi-
dente de la República, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 73,
fracción VI, base 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos
(l.
Mexicanos, tiene a su cargo el Gobierno del Distrito Federal, y que lo

ejercerá de conformidad con las normas establecidas por la Ley Orgánica
por conducto del Jefe del Departamento del Distrito Federal, a quien
podrá nombrar y remover libremente.
El Departamento del Distrito Federal es uno de los dos Departamentos
Administrativos creados por la L.O.A.P.F. Estos Departamentos, al igual
que las Secretarías de Estado, auxilian al titular del Poder Ejecutivo Fe-
deral. Los Jefes de Departamento no tienen la facultad del refrendo, propia
y exclusiva de los Secretarios de Estado (cfr. artículo 10 de la L.O.A.P.F.).
Las Secretarías de Estado y los Departamentos Administrativos se ocu-
pan de materias del orden federal con jurisdicción en todo el territorio
nacional. El caso del Departamento del Distrito Federal es una excepción,
dado que los asuntos de que se ocupa se circunscriben al territorio del
Distrito establecido por la propia Ley Orgánica del Departamento del Distri-
to Federal.
"Así pues -afirma Tena Ramírez-, si se hubiera querido observar
escrupulosamente el esquema constitucional relativo a los auxiliares inme-
diatos del Presidente, el Gobierno del Distrito se habría encomendado a un
órgano distinto de las Secretarías y de los Departamentos Administrativos,
puesto que a distinta función debe corresponder lógicamente un órgano
difermte. 'De ese modo el gobierno de los Territorios Federales, que tam-
bién .corresponde al Presidente, se confia por mandato constitucional a
gobemadoresy no a un departamento, como antes de la Ley de 31 de
diciembre de 1928 sucedía con el propio Distrito Federal. La importancia
de este último explica. que su gobierno esté confiado a un departamento,
pero no. por eso debe "pasar inadvertida la anomalía que significa la pre-
sencia de ese árgano entre los demás auxiliares federales ni la profunda

diferencia que existe entre aquél y éstos." (Como ya sabemos, actualmente
no existen los territorios federales por haber sido elevados a la categoría de
Estados Libres y Soberanos, tal es el caso de los Estados de Baja California
Sur y Quintana Roo, que anteriormente eran territorios federales.)
El artículo sexto de la nueva L.O.D.D.F., establece que la función
judicial en el Distrito Federal estará a cargo de los Tribunales de Justicia
del Fuero Común, de acuerdo con su ley orgánica, y que el Departa-
mento del Distrito mantendrá con el Tribunal Superior de Justicia las
relaciones administrativas que demande el buen servicio y las demás que
determinen los ordenamientos respectivos.
4. EL PODER JUDICIAL DEL DISTRITO FEDERAL
De los tres poderes del Distrito Federal, el Poder Judicial es el único

cuyos titulares no se identifican con los titulares de los Poderes Federales.
En el Distrito Federal la administración de justicia en materia del
fuero común se aplica al exclusivo territorio del distrito, independiente-
mente de que sus habitantes caigan en el supuesto de aplicación de las
normas en materia del fuero federal, pues éste tiene como jurisdicci6n
la totalidad del territorio nacional. Dice Tena Ramírez que el sistema
actual difiere del instituido bajo la vigencia de la Constitución de 1824,
ya que según un decreto de 12 de mayo de 1826 se dio a la Suprema
Corte facultades para que actuara como Tribunal Superior del Distrito,
en el conocimiento en 2· y 3" instancias de las causas civiles y criminales del
Distrito y Territorios. Bajo ese decreto, los tres Poderes de la Unión desem-
peñaban además de sus funciones propias, las de Poderes del Distrito
Federal.
Muy atinad amente observa Tena Ramírez que el Poder Judicial del
Distrito requiere de una regulación constitucional más minuciosa, en virtud
de que es distinto de los Poderes Federales, y que por ello la base 4l!o de la
fracción VI del artículo 73 constitucional regula con gran amplitud laestruc-
tura y funcionamiento del Poder Judicial del Distrito Federal.
Afirma Tena Ramírez que "Los Poderes del Distrito son análogos por
su número, por su estructura y por sus funciones a los Poderes de. los Esta-
dos. La diferencia estriba en que ni SU Constitución ni sus Poderes emanan
de I~ ciudadanos del Distrito Federal, sino de la vQluntad del pueblo
mexicano y son tales poderes lQ8 mismos que gobiernan a éste, excepción
hecha. del judicial,. que es exclusivo del Distrito."
~l. Distrito Federa;t se identifica conles ~ par el h~Q de que,
aligllal q\lC éstos,. tiene dos senaqoret. ante la Cáma;ra.Esta.. reprcsen~
ción no la tenía el Distrito bajo la Constitución de 1824, ya que la adquirió

en el acta de reformas de 1847.
5. CARÁCTER FEDERAL Y LOCAL DE LOS ÓRGANOS

El Distrito Federal se creó fundamentalmente para que sirviera de

sede a los Poderes Federales. El hecho que el Congreso de la Unión legisle
para el Distrito y que el. Gobierno de éste lo ejerza el titular del Ejecutivo
Federal, no significa que estos dos poderes se conviertan en locales, pues
por naturaleza jurídica y política, y por mandamiento expreso constitu-
cional, son poderes fundamental y esencialmente federales. En el caso del
Poder Judicial del Distrito su naturaleza es distinta y, al igual que Tena
Ramírez, opinamos que este poder no es federal, sino local, puesto que
surgió como resultado de la creación del Distrito, y con el fin de adminis-
trar la justicia en el territorio destinado al asiento de los poderes federales.
El Poder Judicial del Distrito, de acuerdo con el artículo sexto de la nueva
Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal, se encomienda a
Tribunales de Justicia del Fuero Común. Como lo afirma Tena Ramírez
el Poder Judicial del Distrito no puede ser federal aun y cuando los inte-
grantes del Tribunal Superior del Distrito sean designados por órganos
federales, ya que esta designación no establece relaciones de jerarquía
administrativa con el Presidente de la República ni dependencia con la
Cámara de Diputados, ni tampoco por el hecho del nombramiento se les
otorga a los funcionarios del Tribunal Superior alguna función de tipo
federal.
Quisiéramos añadir que los órganos legislativo y ejecutivo del Distrito
Federal son esencialmente órganos federales, pero que sus funciones son de
tipo local dado que el ámbito espacial de su aplicación se circunscribe
al territorio del Distrito. En el caso del Poder Judicial del Distrito, se trata
de un órgano local con funciones estrictamente locales.
En el ámbito espacial del Distrito coexisten normas federales y locales,
como son por ejemplo el Código de' Comercio de tipo federal y el Código'
de Procedimientos Civiles de naturaleza local. En última instancia, el cri-
terio de distinción constitucional para este problema consiste en que en el
Distrito Federal existan simultáneamente normas del ámbito federal y del
áInbito local y 6rganos de naturaleza federal con funciones locales y un
órgano, que es el Poder Judicial del Distrito, de naturaleza local, con fun-
ciona locales; Es dccir,enel-Distrito FederalJo determinante es la unicidad
de los distintoa;6l'ganos con la dualidadfeclcrál y local de sus funciones.
6. FUNCIÓN DEL REGLAME;\1TO hTERIOR DEL DEPARTAMENTO

nsr. DISTRITO FEDERAL
El artículo 4f) de la L.O.D.D.F. establece que el reglamento interior de

dicho Departamento es el documento qm' asigna y distribuye la" atribu-
ciones entre los órganos administrativos centrales y desconcentrados par;¡
el despacho y atención de los asuntos de su competencia,
Ya sabemos que el reglamento interior a que se refiere el artículo 4~
no puede aumentar o disminuir las atribuciones, ni modificar la estruc-
tura que ha quedado en la L.O.D.D.F. La función del reglamento interior
es la de aclarar y precisar l.us atribuciones conferidas a cada uno de 10'\
ór'Kanos, detallando y pormenorizando hL'I normas para su exacta aplica-
ción. El reglamento ('S el puente entre la ley y su aplicación (vid supra
capítulos de los articuk l 12 Y (3).
7. OROANOS ENCARGADOS DE LAS FUNCIONES JURISDICCIONALES

EN El. ORDEN ADMINISTRATIVO, DE l.A MATERIA LABORAL
Y DEI. MINISTERIO PúBLICO
El artículo 7~ de la L.O.D.D.F. hace mención al Tribunal de lo Con-

tencioso Administrativo. que está encargado de la función juri'KIiccionaJ
en el orden administrativo, dentro del Di..trito Federal.
El Tribunal de lo Contencioso Administrativo fue creado por la "Lev
del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal". pu-
blicada en el Diario Oficial de la Federación el 17 de marzo de 1971 ~.
reformada sc~(m decreto publicado el 4 de enero de 1973 en el mencio-
nado diario. Este Tribunal tiene a su cargo una función materialmente
jurisdiccional pero formalmente administrativa, en virutd de que se trata
de un 6rgano de naturaleza administrativa y no jurisdiccional, El Tribunal
está dotado de plena autonomia y sus fronteras de actuación están !leña-
lada, por la ley que lo creó.
En el Distrito Federal opera una Junta Local de Conciliación y Arbi-
traje. dotada de plena autonomía según lo establece la Ley Federal del
Trabajo. Esta Jun1.a realiza funciones materialmente juri'ldiccionales Y
fonnaJmente administrativas dado que. como el Tribunal Contenciolo
de Jo Administrativo, no se trata de un órgano perteneciente al Poder
Judicial. La Junta Local de Conciliación y Arbitraje del Distrito es autó-
noma en cuanto que- toma sus resoIuciene8 :administrativas por si misma.
sin que exista entre ·áta y las autoridadés centrales dd···DiJtrito FaIerai
alguna dependencia jerúquica.
ADMINISTRACIÓN Pl'IH.ICA FF.DERAI 533
Como lo expresa el articulo 9'" de la LO.D.D.F. el Ministerio Público

en el Distrito Federal estará a C<lrg'o del Procurador General de Justicia que
dependerá directamente del Presidente de la República. quien lo nombrará
y removerá libremente. El Procurador General puede acordar a....untos,
para. la; cuales tenga competencia, con el Jefe del Departamento del Dis-
trito Federal.
La estructura y funciones del Ministerio Público en el Distrito Federal,
así como las atribuciones del Procurador General de Justicia. se regulan
por su propia ley org-ánica. por Jo que nos remitimos a los comentarios del
artículo 50 de la L.O.A.P.F.
B. LÍMITE TERRITORIAL V DELEGACIONES DEL D.D.l".

Lo, límites del Distrito Federal, de acuerdo con el articulo 13 de la
L.O.D.D.F.• siguen ...icndo los señalados en los decretos de 15 y 17 de di-
ciembre de IA9A. expedidos por el H. Congreso de la Unión )' que ratifican
los convenios celebrados con los Estados de Morel«... y México, rcspecti-
varnente.
Para efectos administrativo.... el artículo H de 1;1 L.O.D.D.F. divide:
territorialrnente al Distrito Federal, en las 16 delegar iones siJ{uicntcs:
1. Alvaro Obregón
Il. Azcapotzako
IIl. Benito Juárez
IV. Covoacán
V. Cuajimalpa de Morelos
VI. Cuauhtémoc
VII. Gustavo A. Madero
VIII. Iztacako
IX. Iztapalapa
X. La Magdalena Contreras
XI. M igu~l Hidalgo
XII. Milpa Alta
XII r. llá.huac
XIV. Tlalpan
XV. Venu.1tiano Ca.rranza
XVI. Xochimilco
9. ORcANOs DE.SOONCE.NT1tAD08 DIL D.D.F.

en:em. .que. ea materia de daconc:entraci6 adminiIttativa., la COM-.
paicl6n orpnica y la singular función administrativa de las ~
del Departamento del Distrito, representan un serio adelanto. La L.O.D.D.F.

se refiere a las citadas delegaciones como órganos desconcentrados a cargo
de un delegado que es nombrado y puede ser removido por el Jefe del
Departamento del Distrito Federal, previo acuerdo del Presidente de la
República. El delegado debe tener como residencia el Distrito Federal
y haber estado viviendo allí cuando menos los dos años inmediatamente
anteriores a la fecha de su designación. Las delegaciones como órganos
desconcentrados participan de la naturaleza jurídica y administrativa de la
propia composición del Departamento del Distrito Federal. Por ello, ejer-
cen las atribuciones que corresponden al Departamento como órgano
centralizado, pero cada una en el ámbito exclusivo de su jurisdicción.
La L.O.D.D.F. deja asentado con claridad que la representación legal
del Departamento del Distrito Federal, como órgano central, corresponde
al Jefe del Departamento, concediéndole a este funcionario la facultad de
delegar algunas de sus funciones en la persona o personas que estime con-
veniente. Aunque el artículo 10 no expresa cuáles facultades puede delegar
el Jefe del Departamento, pensamos que sólo puede delegar aquéllas que no
son esenciales a su cargo de Jefe del Departamento.
Los delegados no podrán ejercer las atribuciones que son propias de los
órganos centralizados del Departamento del Distrito Federal. Las políticas
últimas de decisión, de control, vigilancia y evaluación siempre estarán a
cargo de los órganos de más alta jerarquía, que son los siguientes: El Jefe
del Departamento; el Secretario General de Gobierno "A", el Secretario
General de Gobierno "B", el Secretario General de Obras y Servicios, el
Oficial Mayor, el Contralor General y el Tesorero.
Debemos recordar que las 16 delegaciones no son los únicos órganos
desconcentrados del Departamento. También tienen este carácter los si-
guientes: los Almacenes para los Trabajadores del Departamento del
Distrito Federal; la Comisión de Vialidad y Transporte Urbano, el Servi-
cio Público de Boletaje Electrónico, la Comisión Coordinadora para el
Desarrollo Agropecuario del Distrito. Federal y la Comisión de Desarrollo
Urbano del Distrito Federal.
10. CAPÍTULOS y ARTÍCULOS DE LA L.O.D.D.F. QUE TRATAN SOBRE

ASUNTOS DE GOBIERNO, JURÍDICOS, HACENDARIOS, SOCIALES,
ECONÓMICOS Y PATRIMONIALES DEL D.D.F.
El artículo 17 de la Ley Orgánica delDepartamento del Distrito.Fe-

deral contiene 20 fracciones, en las que se precisan cuáles asuntos en
materia: de gobierno,' .para su despaclro, 'corresponden' al .Departat1lento
de1·~F.edetál. .
El artículo 18 de la Ley Orgánica del Departamento del Distrito Fe-

deral establece en 14 fracciones cuáles asuntos en materia jurídica y admi-
nistrativa corresponden para su despacho, al Departamento del Distrito
Federal.
En el artículo 19 de la Ley Orgánica del Departamento del Distrito
Federal se precisa en 18 fracciones los asuntos en materia de hacienda que
corresponden, para su despacho, al Departamento del Distrito Federal.
El artículo 21 de la L.O.D.D.F. señala en 8 fracciones los asuntos que
en materia social y económica, para su despacho, corresponden al Depar-
tamento del Distrito Federal.
El capítulo JII de la L.O.D.D.F. comprende, del artículo 22 al 31, el
campo de los servicios públicos y el régimen jurídico y administrativo de
las concesiones para la prestación de estos servicios.
El capítulo IV comprende del artículo 32 al artículo 43, normando
todo lo relativo al patrimonio del Departamento del Distrito Federal, esta-
bleciendo cuáles son los bienes de dominio público y cuáles los bienes de
dominio privado del Departamento y, en fin, las características de adqui-
sición, enajenación, posesión y demás, de los bienes que componen el
patrimonio del Departamento.
11. Los ÓRGANOS DE CONSULTA POPULAR IMPULSAN

LA DEMOCRACIA EN EL DISTRITO FEDERAL
Los órganos de colaboración vecinal y ciudadana, y la participación

política de los ciudadanos del Distrito Federal en sus asuntos políticos,
jurídicos, económicos y sociales, vienen a constituir un adelanto sustancial
en el modelo político de desarrollo para los ciudadanos del Distrito Fe-
deral. Estos cambios estructurales de la participación política tradicional
de los ciudadanos obedecen a la visión política del licenciado José Lépez
Portillo, Presidente de la República, de fortalecer tanto la reforma política
como el proyecto definitivo de la vida democrática de México para su
presente y su futuro.
Al estar los ciudadanos del Distrito privados de la posibilidad de elegir
a las autoridades del Poder Legislativo y Ejecutivo Locales y de poder
participar realmente en los proyectos económicos y sociales del Departa-
mento, se creaba un clima de tensión y malestar y se debilitaba, de alguna
manera, la propia base de la organizaci6n·y dinámica •. política del Distrito.
La participación a que aluden los'capítulos V y VI de la L.O.D.D.F.,
no tiene el ca.ri.ctet de mecanismo de Compensación.· politico ni un sustí-
tuto t en virtud que el sufragio, como expresión hbrede voluntad politica,
noe&susceptib1e cle'interealnbiopototI'otipo de II1ecanísm09qtle puedan
abrogada de la vida politiea' de ',la .• nui6h. Lo verttbral en este nuevo
sistema de participación es la intención de politizar y corresponsabilizar

al ciudadano en proyectos y actividades para la vida económica, política,
social y cultural de los habitantes del Distrito Federal.
El Distrito Federal es por definición constitucional una entidad federa-
tiva como lo son la totalidad de los Estados Libres y Soberanos de México,
pero con las limitaciones que la propia organización constitucional le im-
pone; por ejemplo, la que se refiere a que sus ciudadanos no puedan
elegir a sus autoridades locales. Creemos que esto no significa que al ciuda-
dano del Distrito se le menosprecie o se le obligue a una despolitización
por el hecho de no nombrar directamente sus autoridades. En la práctica
política, los ciudadanos del Distrito Federal eligen diputados al Congreso
de la Unión y senadores y, también, al Presidente de la República. La
realidad es que siendo el Distrito la sede de los Poderes Federales, se trató
que fuera el Presidente de la República, quien lo gobernara por conducto
de un Jefe del Departamento, y que el propio Congreso de la Unión,
fuera el órgano federal que actuara con carácter local para el propio Dis-
trito Federal.
La propia estructura del Departamento, como órgano centralizado, no
impide que contribuya eficientemente al fortalecimiento y vigencia del
federalismo mexicano. Las autoridades del Distrito favorecerán el federa-
lismo en cuanto luchen incansablemente por las metas de bienestar, seguri-
dad jurídica y justicia social de los habitantes del Distrito, e interpreten y
cumplan estrictamente con lo establecido por la Constitución Política
del país.
El Consejo Consultivo a que hace mención la L.O.D.D.F., como autén-
tico órgano de consulta popular, impulsa la democracia, ya que tiende
fundamentalmente a concientizar al ciudadano de su responsabilidad
coyuntural e histórica.
Los órganos del Departamento del Distrito, por mandato de las leyes,
actúan con voluntad de imperio en el ámbito de su competencia, siendo
los habitantes del Distrito los destinatarios de su actividad política, econó-
mica y social. La consulta popular da un mayor margen para la partici-
pación ciudadana en las decisiones de los gobernantes y, en consecuencia,
permite una toma de decisiones más justa. Los órganos de consulta popular
se pueden convertir en auténticos órganos de vigilancia y evaluación de las
tareas encomendadas a la totalidad de los funcionarios públicos de su
Distrito. En el campo de los ingresos y las políticas de Gasto Púboco,
los Consejos Consultivos y la participación ciudadana podrán elaborar,
apoyar o reformar, puntos de vista de la política hacendaría.
.La .filosofía política y social de los. órganos .de colaboración .vecin.al·'Y
ciudadana, tiene. un sustento democrático q~:pue4e nelltrali~ar l¡l..influeJl'\'
ci4J,de gt'UjXl6 de .:R~ón.,econ6mica Y' poIít:4;a.
Nadie puede poner en tela de duda que el juicio popular sobre los
actos de la administración, contribuye a que la actividad total de las autori-
dades, sea más eficiente, honesta y organizada.
Podríamos inclusive afirmar que la mecánica de los Consejos Consul-
tivos, y el referéndum, es propia de una democracia funcional basada en
las reales necesidades colectivas. El pueblo es el que exige y el que, en un
determinado momento, puede indicar el rumbo de los órganos centrales.
12. PRESUPUESTO DE EGRESOS DEL DEPARTAMENTO

DEL DISTRITO FEDERAL PARA EL EJERCICIO
FISCAL DE 1979
El 27 de diciembre de 1979 la H. Cámara de Diputados aprobó el

proyecto de presupuesto de egresos del Departamento del Distrito Federal
para el ejercicio fiscal de 1979, el cual había sido presentado por el licen-
ciado José López Portillo, Presidente Constitucional de los Estados Unidos
Mexicanos. El Presupuesto de Egresos del Departamento del Distrito Fe-
deral que regirá durante el año de 1979 asciende a la cantidad de ...
$ 38,594.170,000.00, distribuidos de la siguiente forma:
Jefatura del Departamento s 27.713,887.41

Secretaría de Gobierno "A" 11.804,437.95
Secretaría de Gobierno "B" 7.095,505.4 5
Secretaría de Obras y Servicios 139.851,672.00
Oficialía Mayor 5.858,947.00
Consejo Consultivo 1.697,356.32
Contraloría General 124.796,820.00
Tesorería 1,212.530,012.20
Dirección General de Policía y Tránsito 2,173.577,754-.00
Dirección General de Relaciones Públicas 20.540,327.00
Dirección General Jurídica y de Gobierno 85.048,816.00
Dirección General de Trabajo y Previsión Social 27.465,591.00
Dirección General de Acción Social y Cultural 120.969,616.00
Dirección General de Servicios Médicos 946.415,070.00
Dirección General de Protección Social y Servicio
Voluntario 64.994,572.00
Dirección General de Reclusorios y Centros de
Rehabilitación Social • 344.686,708.00
Dirección General del Registro Público de la
Pl'()pic:d.cul' '\ 49.099,393.00
DirecciQJI: ~ral de Promoción Deportiva 136.650,673.00
538 JACINTO FAYA VIESCA /
(e ontinuacián)
Dirección General de Turismo $ 32.548,160.00

Dirección General de Planificación 421.565,666.75
Dirección General de Obras Públicas 2,533.474,779.65
Dirección General de Construcción y Operación
Hidráulica 1,898.740,818.82
Dirección General de Promoción Económica 12.575,003.00
Dirección General de Información y Análisis Esta-
dístico, Programación y Estudios Administrativos 87.062,890.00
Dirección General de Servicios Administrativos 408.934,833.15
Delegación Alvaro Obregón 266.052,150.18
Delegación Azcapotzalco 331.237,213.52
Delegación Benito Juárez 341.936,545.58
Delegación Coyoacán 273.359,161.89
Delegación Cuajimalpa de/Morelos 113.008,322.77
Delegación Cuauhtémoc 594.075,167.00
Delegación Gustavo A. Madero 607.896,754.23
Delegación Iztacalco 257.079,318.75
Delegación Iztapalapa 382.673,548.68
Delegación Magdalena Contreras 180.762,526.15
Delegación Miguel Hidalgo 592.426,056.00
Delegación Milpa Alta 108.489,352.84
Delegación Tláhuac 122.459,062.95
Delegación TIalpan 222.014,832.02
Delegación Venustiano Carranza 481.170,135.27
Delegación Xochimilco 249.536,741.98
Comisión Coordinadora del Desarrollo
Agropecuario del Distrito Federal 172.350,872.29
Comisión de Desarrollo Urbano del Distrito
Federal 456.350,977.10
Comisión de Vialidad y Transporte Urbano 403.249,787.00
Servicio Público de Boletaje Eleetr6nico 66.422,219.00
Almacenes de los Trabajadores del Departa-
mento del Distrito Federal 35.340,380.00
Junta Local de Conciliación y Arbitraje 62.234,202.00
Tribunal de lo Contencioso Administrativo 24.955,618.00
Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal 392.707,664.00
ProcuraduríaGeneral de Justicia del Distrito Federal 416~371,771.63
Cooperaciones y Seguridad Social 146.540,000¡00
Servidos de .las Dependencias 3,097.282,182.91
Servicios·· de ··las Delegaciones 732.026';125:00
(Continuación)
Aportaciones a Organismos Descentralizados 1,924.800,000.00

Deuda Pública del Distrito Federal 4,508.392,000.00
Adeudos anteriores 1,927.000,000.00
Importe del Gasto Directo $ 34,386.400,000.00
Erogaciones adicionales de organismos

1>escentraiizados
Sistema de Transporte Colectivo $ 1,984.700,000.00
Sistema de Transportes Eléctricos del Distrito

Federal 503.000,000.00
Industrial de Abastos 636.500,000.00
Caja de Previsión para los Trabajadores
a Lista de Raya . 128.270,000.00
Caja de Previsión de la Policía del Distrito
Federal 955.300,000.00
Importe Total del Presupuesto $ 38,594.170,000.00
PROGRAMAS QUE INCLUYE EL PRESUPUESTO DE EGRESOS

DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL
PARA EL A~O DE 1979
El Presupuesto de Egresos del Departamento del Distrito Federal se

compone de los siguientes programas:
01. Administración del Departamento del Distrito Federal;

02. Administración Fiscal y Recaudación;
03. Gobierno;
04. Seguridad Pública;
05. Delegaciones;
06. Sistema de Agua Potable y Drenaje;
07. Comunicación Vial, Tránsito y Transporte;
08. Vivienda;
09. Imagen Urbana, Saneamiento Ambiental y Limpieza;
10. Salud y Seguridad Social;
11. Desarrollo Cívico y Cultural;
12. Desarrollo Deportivo y Recreativo;
13. Abastos, Comercio y Centros de Consumo;

14. Servicios Diversos;
15. Deuda Pública;
16. Planeación y Control;
17. Justicia y Rehabilitación Social;
18. Usos del Suelo;
19. Relaciones Laborales;
20. Agropecuario y Forestal; y
21. Turismo.
TITULO TERCERO
DE LA ADMINISTRACION PUBLICA PARAESTATAL
ARTICULO 45
1. Contradicciones en tomo a la empresa pública.-2. Las empresas

públicas y el estado social de derecho.-3. Justificación de la acti-
vidad empresarial del Estado.-4; Coexistencia del sector público
y del sector privado en México.-S. Origen y desarrollo de la em-
presa pública.--6. El concepto de empresa pública.-7. La creación
de empresas públicas y la política nacionalízadora del Estado.-
8. Carácter extrajurídico de la empresa pública.-9. Formas de
constitución de la empresa pública en México.-10. Actividad Eco-
nómica de las empresas públicas.-11. Fines de la empresa pública
en México.-12. Motivos de la creación de empresas públicas.-
13. Las entidades paraestatales como organismos descentralizados.
-14. Origen legal de las entidades paraestatales en México.-15. Ad-
ministración Pública y Derecho Administrativo.-16. Característi-
cas de la Administración Pública como persona jurídica.-17. Entes
territoriales y no territoriales.-18. Subordinación de los entes no
territoriales a la administración central.-19. Capacidad jurídica
de las ~ntidades paraestatales.
ARTiCULO 45.-Dentro de la administración pública paraestatal, serán

considerados como organismos descentralizados las instituciones creadas
por disposición del Congreso de la Uni6n, o en su caso por el Ejecutivo
Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que
sea la forma o estructura legal que adopten.
1. CoNTRADICCIONES EN TORNO A LA EMPRESA PÚBLICA
.La creciente importancia de la administración paraestatal nos obliga a

comentar ampliamente varias cuestiones relacionadas con sus fines y carac-
terísticas.
Para: empezar, no existe un acuerdo uniforme en cuanto a la definici6n
de empresa. públi~. Por otra parte, las empresas públicas, en todos los
paise.s delrnundQ, ;han carecido de un qtatu.to jurídico lo suficientemente
claro y preciso quepermíta a los distint()S~biemos uniformar de alguna
manera la'conducUlinterna y externa de estos entes. Este problema se
agrava al existir una notable var,icrdad .~ la forma como los. dist.intos paises
regulan la función de sus empresas públicas. De hecho, el campo normativo

de las entidades paraestatales presenta abundantes lagunas y, además,
existe tal diversidad de criterio que resulta difícil inclinarse por una manera
única de estructurar y oPerar dichas entidades.
Villar Palasí señalaba desde 1950 la urgente tarea de resolver las an-
teriores contradicciones, no sólo porque el tiempo pasaba sin que se estable-
ciera una mayor unificación en este sentido, sino también por las nuevas
funciones que la empresa pública tiene en la actividad planificadora del
desarrollo.'
2. LAS EMPRESAS PÚBLICAS Y EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO
En cambio, la aceptación teórica del Estado como empresario, sí es

unánime. Con relación a ello, deben precisarse ahora los fines y las condi-
ciones en que la actividad empresarial del Estado debe realizarse. Una vez
fijados los fines de las empresas, su actividad se inserta en los grandes fines
del Estado social de derecho. Ahora bien; opina José Luis Meilan, la acti-
vidad empresarial del Estado contribuye al cumplimiento de los objetivos
de ese Estado social de derecho, sin menoscabar las garantías individuales
y sociales que éste sostiene,"
Para H. J. Wolff, las características de un Estado social de derecho
son las siguientes: "a) Estado de Derecho con articulación de poder;
b) Estado formal de Derecho, es decir, sometimiento de la actividad admi-
nistrativa al principio de legalidad; e) Estado material de Derecho, en
cuanto que los órganos del Estado deben procurar que los intereses supe-
riores prevalezcan sobre los interiores, así como asegurar la igualdad perso-
nal y material y la seguridad vital y jurídica; d) Aspiración a transformar
el orden social existente y sUPerar la desigualdad social y económica de sus
miembros (Confróntese Verwaltungrecht, 1, 5'" ed., Munich y Berlín,
1963, pp. 45-46).3
Como apunta José Luis Meilan Gil, el Estado no se justifica por SUS
buenas intenciones, sino por el resultado de la responsabilidad colectiva
que ejerce. Es deber del Estado aprovechar, lo más racionalmente posible,
los recursos humanos, técnicos, financieros y naturales de que disponga un
país. En este sentido, las técnicas de planificación se convierten en podérOSOS
instrumentos para que el Estado alcance sus. fines. En la tarea de planifi-
1 Sobre este tema la bibliografía es muy abundante, por ejemplo P. B., Bauchet,
Propriété publique et planification, Pilrís, 1952. S. D,,;l Albergó, InTerna di pianifi-
eazione e impresa pública, en II Diritto deIl'economía, 1962, pp. 16:; y ss.
. 2 Empresas Pqblicas 'Y Turismo, Edición: Escuela .Nacional de AdwiDÍ$traei<-
Pública, 1967, p. 13. .... .,
3 Cit. pos. José Luis Mellan, oIJ. cit., p. 15.
cación no debe soslayarse el derecho, que es el que en última instancia

valida la actuación del Estado por encima de coyunturales criterios eco-
, .
nomICOS.
El Estado deberá pues realizar los fines que justifican y convalidan el
ideal del Estado social de derecho, o lo que es lo mismo, la lucha continua
por la justicia social, la distribución justa del ingreso, suficiente seguridad
social, etc. En este contexto se justifica plenamente la actividad empresarial
del Estado.
3. JUSTIFICACIÓN DE LA ACTIVIDAD EMPRESARIAL DEL ESTADO
La sola intervención de la economía privada sería insuficiente para

satisfacer las crecientes necesidades colectivas y para que el Estado consi-
guiera sus metas de justicia social. En otros tiempos, cuando los problemas
eran menos críticos, la marcha de la economía se confiaba a los particu-
lares. En la actualidad, el crecimiento desorbitado del ámbito de los ser-
vicios públicos, aunado a la complejidad, dimensión y alcance de estos
servicios, obliga al Estado a intervenir en actividades antes reservadas a
particulares.
La intervención del Estado en la economía se justifica incluso en el
plano ideológico, por la necesidad de que asuma un papel rector. Sólo
el Estado es capaz de definir y luchar por las metas de justicia social a
que aspira toda colectividad. Este fin no se puede confiar a las ciegas y
egoístas fuerzas del mercado.
4. CoEXISTENCIA DEL SECTOR PÚBLICO Y DEL SECTOR PRIVADO

EN MÉXICO
En México, nuestro Estado social de derecho admite la coexistencia de

un sector público y un sector privado. Este gran marco de actividad eco-
nómica deberá perfeccionarse a fin de resolver una serie de importantes
cuestiones que atañen no sólo a la delimitación del campo de actividad
pública y privada, sino también a la justificación de esa actividad. Por lo
que atañe al marco ideológico de nuestra economía mixta, éste deberá
fundamentarse en un sistema jurídico sólido que precise los principios
institucionales que inspiran la actividad empresarial del Estado.
Alejandro Carrillo Castro afirma que "hasta antes de la revolución de
1910-1917 había sido tradición en nuestro país que la participación del Es-
tado en tareas relacionadas con el fomento y la promoción del desarrollo
se efectuara ÚDica o fundamentalmente a través de las dependencias cen-
!15
JACINTO FAYA VIESCA
546
trales del gobierno o sea de las Secretarías o Ministerios de Estado. .. Pero
fue básicamente a partir de 1925 -al igual que la mayor parte de los
países de América Latina- que, para cumplir algunas de sus funciones, el
Estado mexicano recurrió a formas jurídico-administrativas diferentes de
las centralizadas por juzgarlas más adecuadas para la mejor y más eficiente
realización de las actividades en las que ha determinado o se ha visto
forzado a participar directamente.
. . ."Se puede afirmar que la mayor parte de este tipo de instituciones
-a las que convencionalmente se engloba dentro del rubro de 'sector
paraestatal' y dentro de las cuales se encuentran las empresas públicas--
fueron creadas con el propósito definido de auxiliar al Gobierno Federal
en la atención de las funciones que la Constitución de 1917 otorgó al
Estado Mexicano.
. . ."En forma sintética, se puede decir que entre las principales ra-
zones que han dado origen en México a este nuevo tipo de instituciones
destacan:
a) La decisión del Estado de crear órganos para ejercer funciones que

hasta 1917 no desempeñaba, esto es, por aumento de sus atribu-
ciones.
b) La explotación de los recursos propiedad de la Nación o la pres-
tación directa, por parte del Estado, de ciertos servicios públicos
considerados como de interés nacional.
e) La atención de campos de la actividad económica que, si bien no
representaban servicios básicos para la Nación, constituían ren-
glones que no siempre han podido ser atendidos adecuadamente
por el sector privado." 4
5. ORIGEN y DESARROLLO DE LA EMPRESA PÚBLICA
La actividad empresarial del Estado, en México, se inició en la década

de los veintes, cuando el gobierno federal se propuso reconstruir la vida
institucional, económica y política del país. Para ello, el gobierno del Presi-
dente Plutarco Elías Calles creó un Banco Central, que se denominó
"Banco de México", cuya misión principal sería la de dar orden y cohe-
rencia a la política monetaria y bancaria del país. También fueron creadas,
ent~e otras instituciones, la Comisión Nacional de Caminos, con el pro-
pósito de lograr la mejor comunicación del territorio nacional como infra-
estructura. básica para el desarrollo económico y social; la Comisión
4 lAs EmpresflS Pdblic~enMlxico. Ecliciones INAP, México, 1976, pp. 14-16.

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL 54:7
Nacional de Irrigación, antecedente de la extinta Secretaría de Recursos

Hidráulicos que tenía como fin primordial definir la política en materia
hidráulica; el Banco Nacional de Crédito Agrícola, organismo destinado
a dotar a los productores del campo de los instrumentos adecuados para
robustecer al sector agrícola, etc.
De 1930 en adelante, el Estado Mexicano decidió tener una interven-
cióri más directa y significativa en la economía del país. Así, surgieron
organismos estatales destinados a impulsar el desarrollo económico. El
Estado creó el "Banco Nacional Hipotecario Urbano y de Obras Públicas"
(hoy Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos), la Comisión Federal
de Electricidad, Nacional Financiera, y otros organismos más. Por otra
parte, nacionalizó el petróleo y los ferrocarriles, para crear como organismos
descentralizados "Petróleos Mexicanos" y "Ferrocarriles Nacionales de
México".
La intervención del Estado en la actividad económica se ha efectuado
de diversas maneras; la menos frecuente ha sido la de nacionalizar em-
presas en manos de particulares. La compra de empresas particulares, sean
de nacionales o extranjeros, es otro medio por el que el Estado incrementa
su actuación económica. Sea de una manera o de otra, el Estado ha tra-
tado de intervenir en campos de actividad que son necesarios para el
desarrollo económico y social.
Carrillo Castro afirma que, "a partir de la década de los cuarenta, la
acción del Estado para apoyar las actividades encomendadas al sector
privado se vinculó estrechamente a la política de promoción de la indus-
trialización nacional". 5 En efecto, en esos años se constituyeron una serie
de entidades públicas para impulsar la industrialización del país. Entre
estas instituciones, algunas creadas y otras fortalecidas, se destacan las
siguientes: "Altos Hornos de México", "Complejo Industrial Ciudad Saha-
gún", "Petróleos Mexicanos", "Comisión Federal de Electricidad", "Com-
pañía de Luz y Fuerza del Centro" y "Caminos y Puentes Federales de
Ingresos y Servicios Conexos".
En los últimos años el Estado no sólo incrementó su intervención en
materia económica mediante la creación de entidades de tipo industrial;
también creyó conveniente desplegar su actividad empresarial ~para pro-
teger y regular el mercado propio del consumidor sobre bienes duraderos
y no duraderos. Así, fueron creadas la "Compañía Nacional de Subsisten-
cias Populares" (CONASUPO) y sus filiales, los "Almacenes Nacionales
de Depósito" (ANDSA), el "Fondo de Fomento y Garantía para el Con-
s~o de los Trabajadores" (FONACüT), el "Instituto Nacional del
Consumidor", y otras entidades destinadas a proteger al consumidor.
li Op. eis., p. 17.

El Estado también intervino en el campo de la seguridad social al

crear el "Instituto Mexicano del Seguro Social" (IMSS) y el "Instituto
de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabafadores del Estado"
(ISSSTE), organismos absolutamente justificados en virtud que ese cam-
po de actividad debe ser siempre propio del Estado. La salud y la seguridad
social no puede estar exclusivamente en manos de los particulares.
El Estado participa, además, en el apoyo y promoción de actividades
científicas y tecnológicas. Para ello, ha creado entidades públicas como el
"Instituto Mexicano del Petróleo", el "Instituto Nacional de Energía
Nuclear", los "Laboratorios Nacionales de Fomento Industrial", el "Con-
sejo Nacional de Ciencia y Tecnología", etc.
La gestión empresarial del Estado abarca las más diversas áreas, por
lo que existen entidades idóneas en cada una de ellas. Así, en la rama de
energéticos están la Comisión Federal de Electricidad, Petróleos Mexicanos
y el Instituto Nacional ele Energía Nuclear; en el renglón siderúrgico se
encuentran Altos Homós de México, Fundidora Monterrey y Siderúrgica
Lázaro Cárdenas-Las Truchas. En resumen, las entidades públicas de la
administración paraestatal ejercen más del 55% de la totalidad del gasto
público federal, cantidad que demuestra la importancia de la actividad
del Estado en este sector de la Administración Pública Federal. Por la mag-
nitud e importancia del sector paraestatal, resulta obligado instituir un
sistema jurídico que delimite con precisión sus funciones, a fin de que los
entes paraestatales puedan ejercer su actividad con más facilidad y coad-
yuvar más eficientemente en los ideales de justicia y seguridad social que
reclama el Estado social de derecho.
6. EL CONCEPTO DE EMPRESA PÚBLICA
Como ya dijimos, existen desacuerdos para precisar el concepto de

empresa pública. Por otra parte, la literatura jurídica de los distintos países
nos demuestra que la regla es la imprecisión del concepto de empresa
pública. En el Congreso celebrado por el "Instituto Internacional de
Ciencias Administrativas" en junio de 1964, en Varsovia, Nikola Balog,
atendiendo a la experiencia de los distintos países, propuso como definición
de la empresa pública, la siguiente: "Es una actividad económica orga-
nizada sobre una base institucional por el Estado o la sociedad o con la
participación mayoritaria de ellos, por interés público y del Estado y de
la sociedad en cuestión." 6
La división de Administración Pública de la Organización de las Na-
ciones Unidas al elaborar un manual de empresas públicas expresó que
• Cit. pos. José Luis Mellan, o/J. eit•• pp. 21-22.
estos entes no son susceptibles de definirse con exactitud. Sin embargo,

dicho manual considera a la empresa pública como una: "agencia de
carácter principalmente industrial, comercial o financiero, parcial o entera-
mente poseída y sustancialmente controlada por el gobierno central (o en
el caso de un país con una Constitución Federal, por un gobierno regional) ".
Si bien la imprecisión en tomo al concepto de empresa pública se ma-
nifiesta tanto en la doctrina como en la legislación, es en la primera donde
el desacuerdo es mayor. Por ejemplo, en México, nuestros tratadistas de
derecho administrativo no han uniformado su criterio sobre este particular.
Así, Gabino Fraga, Serra Rojas y otros más, cuando delimitan el término
empresa 'pública y sus correspondientes características, no coinciden. La
propia legislación mexicana, en distintos ordenamientos, no da similar
tratamiento jurídico conceptual a las empresas públicas.
Nuestra legislación, al hablar de organismos descentralizados, empresas
de participación estatal mayoritaria, fideicomisos, etc., lo hace como si
estas entidades, en algunas ocasiones, no fueran susceptibles de identifi-
cación jurídica común, no obstante que todas ellas participan de la na-
turaleza de la administración paraestatal.
Ya había apuntado Langrod que la empresa pública se muestra como
una noción frecuentemente equívoca y sin ningún contenido jurídico
preciso. Esto se debe, explica José Luis Meilan Gil, a la novedad que
todavía supone para el derecho administrativo clásico el abandono de la
neutralidad dogmática del Estado en materia económica. A falta de un
estatuto jurídico de derecho PÚblico para las entidades paraestatales,
la actividad empresarial del Estado moderno lo obliga a adoptar del
derecho privado formas y reglas jurídicas de constitución para estas em-
presas. Cuando esto ocurre, las empresas públicas son afectadas por formas
jurídicas tradicionalmente reservadas a los particulares. T J. Girón Tena
afirma que "el tema de las empresas públicas se encuentra en las zonas
límites de varias disciplinas sociales. Esto tiene su importancia. Interesa
a la política, a la sociología, a la ciencia económica, al Derecho Público y
Ciencia de la Administración, al Derecho Mercantil. Esto es un síntoma
que invita a pensar en que la preparación especializada de muchos, inclina
al desconocimiento de las facetas que están fuera de una o algunas de esas
materias","
El concepto de empresa pública, como podemos ver, colinda con varias
disciplinas no pertenecientes al mundo del derecho. Consideramos que la
parte procedimental de estas actividades corresponde al derecho adminis-
. trativo, mientras que el aspecto sustantivo, es decir, la forma de constitu-
ción de estas entidades, pertenece al campo del derecho mercantil. No
't Cfr-. Meilan Gil,. ~p. ,it~. pp, 22-23.
8 Estudios d. Der.cho MlrcatUif. p. 19.
podemos quedarnos con una concepción estrictamente jurídica de las em-

presas públicas, pues mutilaríamos la extraordinaria dimensión que tienen
en el mundo de la economía. Como hemos visto anteriormente, las empresas
públicas son un instrumento poderoso de toda administración para impulsar
el desarrollo económico de un país.
7. LA CREACIÓN DE EMPRESAS PÚBLICAS Y LA POLÍTICA

NACIONALIZAOORA DEL ESTADO
El desarrollo de las empresas públicas se atribuye a una política "na-

cionalizadora del Estado", es decir, en favor de la apropiación de empresas
en manos de particulares. La realidad, que para la política, la economía
y el derecho es más importante que cualquier especulación teórica no ajus-
tada a los hechos, ha demostrado a través del tiempo que la actividad
empresarial del Estado no ha tenido como causa principal la incautación
estatal de empresas particulares, sino fundamentalmente la creación "ori-
gen", por parte del Estado, de estas entidades. Langrod rechaza la relación
entre un movimiento nacionalizador y la creación de empresas públicas.
En México, el extraordinario crecimiento de empresas públicas ha operado
al margen de toda ideología nacionalizadora y de todo propósito de supri-
mir la actividad económica de los particulares. La economía mixta de
México en ningún momento ha pretendido monopolizar a favor del Es-
tado la actividad económica, sino por el contrario, el Estado Mexicano
ha fomentado el concurso libre de los particulares en la vida económica del
país. Nuestro sistema de economía mixta respeta la actividad económica
de los particulares como una garantía individual mandada por la Consti-
tución Política del país. La actividad empresarial del Estado mexicano
obedece a un imperativo constitucional del Estado social de derecho y
coadyuva al fortalecimiento general del país, respetando estrictamente los
campos concretos de actividad de los particulares. En resumen, la historia
de las empresas públicas mexicanas no es la historia de su nacionalización.
8. CARÁCTER EXTRAJURÍDICO DE LA EMPRESA PÚBLICA
Existe una corriente doctrinal que pretende precisar el concepto de

empresa pública sin considerar determinante para ello el aspecto jurídico.
Para esta corriente, la empresa pública es algo extrajurídico y se le con-
sidera como una organización que desarrolla determinadas actividades
en el campo de la economía, ya sea mediante la producción o el cambio de
bienes o servicios. Esta concepción se encuentra. respaldada por prestigiados
tratadistas internacionales y por innumerables ordenamientos jurídlcos de
distintos países. Por ejemplo, el profesor Guaita afirma que "la empresa
es una realidad compleja que puede ser contemplada desde distintos ángulos
--económico, jurídico, social, etc.-, pero ex natura reí la empresa es una
actividad económica, no jurídica, es neutra para el Derecho, y puede
definirse como la organización de personas y bienes para el ejercicio de
una actividad económica. .. resulta forzoso renunciar a un concepto jurí-
dico formal de las empresas públicas, pues ni la actividad material desple-
gada (consista o no en servicios públicos stricto sensu), ni la organización
(esté o no personificada, y en el primer supuesto se trate de una persona
jurídica o de una persona privada), ni las normas jurídicas por las que
se rige frente al mercado (De Derecho Administrativo o Derecho Privado),
ni en fin, cualquier otro dato menos importante que pudiera utilizarse,
podrían recabar para sí este ius ad nomen, este derecho a monopolizar el
calificativo de empresas públicas". 9
De acuerdo al criterio anterior, lo jurídico deja de tener importancia
para definir el concepto de empresa pública. La forma y la función de esas
entidades son independientes. El Estado puede crear empresas bajo cual-
quier forma jurídica, solamente respetando el principio de eficacia admi-
nistrativa.
Así pues, lo que importa de las empresas públicas es que representan
al Estado en el mundo de la economía. Esa representación puede adoptar
las formas más diversas. El uso de esta diversidad de técnicas asegura a
favor del gobernado y de la propia administración, el principio de unidad
de la administración.
9. FORMAS DE CONSTITUCIÓN DE LA EMPRESA PÚBLICA

EN MÉXICO
En nuestro país, la L.O.A.P.F. establece en el párrafo 39 de su ar-

tículo 19 cuáles entidades participan de la naturaleza administrativa yeco-
nómica de la Administración Pública paraestatal. Estas entidades, ya sean
organismos descentralizados, fideicomisos o empresas, quedan vinculadas
con la administración centralizada, al agruparlas por sectores definidos, y
al someter su actividad a las Secretarías de Estado y Departamentos Admi-
nistrativos para efectos de planeación, coordinación y evaluación de opera-
ciones (cfr. artículos 19 , 50 y 51 de la L.OA.P.F.). El artículo 45 de la
L.O.A.P.F. prevé la adopción de diversas formas de estructura legal para
los organismos descentralizados. Esta diversidad de formas jurídicas se
aplica para otros tipos de entidades paraestatales, siendo más diferenciadas
al tratarse de fideicomisos y de instituciones nacionales de crédito. La
9 Derecho Administrativo Especial, III, 2a. edici6n, Zaragoza, 1967, pp, 109-110.
forma de constitución jurídica es también diferente para los organismos

descentralizados, los que pueden crearse ya sea por una disposición del
Congreso de la Unión o por el Ejecutivo Federal (cfr. artículo 45 de la
L.OA.P.F.) .
La mayoría de las entidades paraestatales se han creado en México
bajo la forma de constitución mercantil, sin que esto sea obstáculo para
que se controlen y queden coordinadas por instrumentos jurídicos de dere-
cho público.
En nuestro régimen jurídico, las empresas de participación estatal mi-
noritaria pertenecen a la administración paraestatal. Sin embargo, la
administración en estos casos asume una calidad de accionista y en nin-
gún caso ejerce los típicos actos de imperio con que actúa normalmente
el Estado. Estas entidades adoptan las formas y las técnicas jurídicas del
derecho privado (vid infra capítulo del artículo 48).
En México, las empresas de participación estatal mayoritaria se cons-
tituyen, la mayoría de las veces, bajo las formas propias del derecho
privado. En estos casos el Estado también actúa como accionista, pero en
virtud de que es el accionista mayoritario su papel tiene una. importancia
extrema, ya que puede decidir sobre los fines y la marcha de esa entidad
(vid infra capítulo del artículo 47).
Lo cierto es que, al valerse el Estado de las formas jurídicas privadas
para constituir alguna de sus empresas, está aprovechando el prestigio inter-
nacional de las sociedades anónimas. Esta privatización pudiera ser sólo
una fachada ya que en.Ia realidad el Estado actúa con facultades muy
importantes. Sobre este particular, Villar Palasí extemó una opinión que en
un principio fue un tanto disonante, pero posteriormente fue aceptada
por la doctrina y la legislación española: "La Administración, al elegir el
medio formal de gestión privada, no por ello deja de ser tal administración
ni hace dejación de sus principios... ; es típico, en este sentido, la utili-
zación de la forma sociedad anónima para el cumplimiento de fines admi-
nistrativos." La conclusión es "el carácter administrativo de las anónimas
públicas que resulta de la doble relevancia de los fines públicos ulteriores
a través de ella perseguidos y de la presencia preeminente de la Adminis-
tración en su seno, que hace de ellas instrumentos directos de la directa
actuación administrativa" .1.0
1O. ACTIVIDAD EcoN6MICA DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS
Otro de los elementos característicos de las empresas públicas es el

desarrollo de SU actividad económica. Sobre este particular existe también
10 La Aetividad Industrial del Estado en el Derecho .A.dminütrtllivo, R.A.P., 3
(1950), pp. 101-103.
una gran diversidad de criterios, por lo que el concepto de empresa pública

sigue siendo confuso. En nuestro país no parece existir legislativamente
una uniformidad de criterio sobre lo que debe entenderse por actividad
económica. La L.O.A.P.F. menciona los planes nacionales, sectoriales y
regionales de desarrollo económico y social cuando enumera las facultades
de la Secretaría de Programación y Presupuesto pero, a excepción de esta
referencia, no existe alguna disposición en dicha ley sobre el alcance y
contenido de la actividad económica estatal. Los artículos 50 y 51 de ~
la L.O.A.P.F. obligan a las empresas públicas a quedar sujetas a las Secre-
tarias de Estado y Departamentos Administrativos para efectos de sus par-
ticulares actividades económicas, pero no delimitan el contenido y alcance
de las mismas. Por ello, creemos que sería conveniente la existencia de una
ley administrativa que regulara exclusivamente a las entidades paraestatales
y estableciera su grado de relación con las Secretarías de Estado y Depar-
tamentos Administrativos. La actividad económica de estas entidades para-
estatales es de tal magnitud, que su definición no puede quedar imprecisa.
No todas las entidades de la administración paraestatal tienen como fin
próximo o remoto la producción de bienes o servicios, si bien la magnitud
de su presupuesto incide en la economía. Tenemos el caso del Instituto
Mexicano del Seguro Social, cuyas actividades están orientadas básica-
mente a proteger la salud de sus derechohabientes.
Por otra parte, aunque los fines de una entidad paraestatal son pre-
ferentemente económicos, puede tener objetivos colaterales igualmente
importantes. Por ejemplo, Petróleos Mexicanos se dedica a la explotación
~e recursos no renovables del petróleo, no sólo para conseguir utilidades,
SIno para proveer al país de energéticos básicos. En la coyuntura actual,
esta empresa tiene la posibilidad de contribuir al pago de la deuda pública
y a la generación de empleo.
La existencia de entidades paraestatales que dirigen sus actividades en
forma exclusiva para las necesidades internas de la administración no ha
sido en nuestro país lo suficientemente comentada. Lo más común es que
las entidades paraestata1es dirijan su actividad al libre mercado, pero cree-
mos que sí se justifica plenamente la existencia de entidades públicas que
tengan como única actividad el servicio a la propia Administración Pública.
En México tenemos algunos casos, como el ISSSTE, la Industria Militar, etc.
Fundamentalmente, los fines de las empresas públicas pueden ubicarse
en dos categorías: 1" La obtención de ingresos mediante la producción de
bi~es o la prestación de servicios socialmente útiles y ~l/o La consecución
de mtereses colectivos, sin que importe mucho la redituabilidad financiera.
11. FINES DE LA EMPRESA PÚBLICA EN MÉXICO
En nuestro país resulta difícil precisar la política básica de más de

900 entidades paraestatales. Una manera de descubrir esa política, sería
contrastar los instrumentos jurídicos arbitrados por la Administración PÚ-
blica, para garantizar la operación y la eficacia de estas entidades, con
algunas formulaciones que toman en cuenta el legislador y el Ejecutivo
Federal para dar vida institucional a esttas realidades jurídico-económicas.
Nuestra Constitución Política prevé la existencia de empresas públicas
y considera la intervención de las cámaras para conocer leyes, proyectos o
negocios concernientes a esas entidades. El Congreso tiene facultades para
investigar el funcionamiento de organismos descentralizados y empresas de
participación estatal mayoritaria (cfr. artículo 93 constitucional). Por otra
parte, en los artículos 1Q Y 45 a 54 de la L.O.A.P.F. se hace mención de la
existencia y funcionamiento de las distintas clases de entidades de la Admi-
nistración Pública paraestatal, aunque no se precisan sus fines económicos
o sociales.
12. MOTIVOS DE LA CREACIÓN DE EMPRESAS PÚBLICAS
Los criterios seguidos en cada país para justificar la creación de em-

presas públicas son diversos.
Algunos países siguen una política nacionalizadora, expropiando em-
presas en manos de particulares o compañías extranjeras. De esa manera,
además de fortificar su economía, ganan prestigio internacional y afirman
su independencia. Ahora bien, esa nacionalización puede obedecer a ra-
zones de tipo político o ideológico. Por ejemplo, después de la Segunda
Guerra Mundial, en Francia e Inglaterra fueron nacionalizadas muchas
empresas, siguiendo la consigna ideológica del partido en el poder."
En otras ocasiones, los criterios que obligan al Estado a fundar em-
presas son de orden económico. Por ejemplo, el New Deal estableció una
nueva política en materia de empresas públicas después de la depresión
del 29 en los Estados Unidos.
La experiencia ha demostrado que los distintos gobiernos se han apo-
yado en razones meramente pragmáticas -las más de las veces ineficaces-
para crear empresas públicas, haciendo a un lado cuestiones doctrinales.
Existe un documentado estudio de A. H. Hanson titulado "La Empresa
11 Para el caso de Inglaterra, es interesante el estudio que hace William A. Robson
en su obra Industria Nacionalizada" Propiedad Pública, Editorial "Tecnos", S. A.,
particularmente de las páginas 19 a la 48.
Pública y el Desarrollo Económico", donde se analizan los motivos que

han tenido algunos gobiernos de Asia, Africa y América para crear em-
presas.
En México, la creación de empresas paraestatales se debe a impera-
tivos de orden financiero, constitucional, de seguridad, económico o social.
En el primer caso se encuentran aquellas empresas que por la magnitud de
sus inversiones, sólo el Estado puede sostener. En el segundo caso se en-
cuentran las empresas de las que el Estado debe encargarse por mandato
constitucional, por ejemplo Petróleos Mexicanos (cfr. artículo 27 consti-
tucional). En el tercer caso están las empresas manejadas directamente
por el Estado por razones estratégicas, por ejemplo, la Comisión Federal
de Electricidad. El penúltimo caso es el de aquellas empresas que el Es-
tado crea para proteger la economía de las clases desamparadas y combatir
la especulación con artículos de primera necesidad. La Compañía Nacional
de Subsistencias Populares es un ejemplo de este tipo de empresas.
El Estado crea paraestatales por razones de orden social, cuando se
trata, por ejemplo, de ampliar los servicios de seguridad social. Por ese
motivo existen el IMSS, el ISSSTE, etc. El Estado también se ve obligado
a intervenir en apoyo del desarrollo científico y tecnológico, que por de-
pender de actividades no redituables a corto plazo, difícilmente los par-
ticulares se hacen cargo del mismo. Esa es precisamente la función del
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología.
Independientemente de las razones del Estado para crear paraestatales,
lo que importa es la eficacia de éstas. Las entidades paraestatales en México,
al igual que las dependencias de la administración centralizada, son parte
del "sector público". La L.ü.A.P.F. pretende dar congruencia y coherencia
a las distintas acciones de la Administración Pública en orden a dinamizar y
racionalizar la totalidad de las operaciones de las dependencias y entidades
de la administración. En este sentido, la actividad y los fines de las enti-
dades paraestatales se encuentran vinculados a las metas y objetivos del
conjunto de la Administración Pública. En concreto, los programas finan-
'Cieros y sociales de estas entidades deberán llevarse siempre a cabo de
.conformidad con las metas, objetivos y prioridades que establezca el Eje-
-cutivo Federal.
Al hablar de sector público, tendríamos que admitir la idea de una
-concepción unitaria de este sector que permita concebir la organización
desde una perspectiva global. Se trata, en definitiva, que las dependencias
y entidades cumplan con sus fines naturales y las razones primarias de su
existencia. El desarrollo de la actividad del sector público se encuentra
íntima y esencialmente ligado a una función económica. Independiente-
mente del reparto de competencias para las distintas dependencias y enti-
d~ de laa4ministraciÓll e independientemente de las distintas elecciones
de las formas jurídicas que adopten las entidades de la administración

paraestatal, deberá atenderse siempre a criterios fundamentalmente de es-
tructura y de política económica. Desde esta perspectiva deja de tener
importancia si las empresas son públicas o privadas.
Nuestro sistema de economía mixta, ausente de todo fanatismo ideo-
lógico, contempla las dos posibilidades de actividad económica: la pública
y la privada. Así pues, la suficiencia o justicia de las relaciones económicas
depende del Estado y de los particulares; ambos deben respetar los prin-
cipios jurídicos y de justicia social.
Ahora bien, la actividad empresarial del Estado no se agota en el
estricto cumplimiento de las leyes. La propia Constitución Mexicana inserta
la actividad del Estado en todos los campos donde pueda existir un interés
humano. En definitiva, lo que importa es el hombre y es deber del Estado
garantizar su vida, salud, cultura, economía y respetar su dignidad. Las
empresas públicas actúan en esa inmensa realidad que constituyen los
intereses del hombre.
13. LAs ENTIDADES PARAESTATALES COMO ORGANISMOS

DESCENmLIZADOS
En México, las entidades de la Administración Pública paraestatal

corresponden, de acuerdo al derecho administrativo, a una típica descen-
tralización administrativa. Esta descentralización es una forma de organi-
zación por la cual se constituyen legalmente por. una ley o por un acuerdo
del Ejecutivo Federal, personas jurídicas o entes de derecho público no
territoriales con personalidad jurídica y patrimonio propios. Los organismos
paraestatales tienen como fin administrar los asuntos de su estricta com-
petencia, insertando su actividad dentro de las grandes políticas del Eje-
cutivo Federal.
La Ley o la disposición del Ejecutivo Federal otorga a las entidades
paraestatales autonomía orgánica y financiera y les facilita los elementos
necesarios para su pleno desarrollo; estas entidades quedan sujetas a las
políticas de coordinación, control y evaluación que les señalen las Secre-
tarías de Estado o Departamentos Administrativos, cuando hayan sido
agrupados por sectores definidos. Los órganos paraestatales poseen un
patrimonio constituido con bienes de la Federación, destinado a la presta-
ción de un servicio público o a la realización de otros fines de interés social.
Las entidades que comentamos escapan de la rigida jerarquía propia de la
administración centralizada.
Las entidades. paraestatales no resultan· de··la cl~ica descentralización
administrativa territorial o regional, como es el taso del municipro librea
que alude el artículo 115 constitucional. Las entidades en cuestión corres-

ponden a la descentralización administrativa por servicio o funcional, en
base a consideraciones de orden técnico, a fin de que puedan prestar los
servicios públicos para los que fueron creadas.
.. 14. ORIGEN LEGAL DE LAS ENTIDADES PARAESTATALES

EN MÉXICO
En nuestro país, el punto de partida en la creación de cualquiera de las

entidades paraestatales -sean organismos descentralizados, instituciones
nacionales de crédito, fideicomisos, etc.- es la expedición de una ley por
parte del Congreso de la Unión o una disposición del Ejecutivo Federal.
Esto significa, que solamente el Congreso de la Unión y el Presidente de la
República están facultados para crear cualquier tipo de las entidades
paraestataIes a que alude el tercer párrafo del artículo 1'1 de la L.O.A.P.F.
En un principio, parece que las entidades paraestatales sólo podrian
crearse por una Ley General del Congreso. En efecto, el artículo 25 del
Código Civil para el Distrito y Territorios Federales, al enumerar las perso-
nas morales, señala en su segunda fracción "las demás corporaciones de
carácter público reconocidas por la Ley", consignándose en la fracción IV
del mismo artículo que "las asociaciones distintas de las enumeradas que se
propongan fines políticos, científicos, artísticos, de recreo o cualquier otro
fin lícito, siempre que no fueran desconocidas por la ley".
Posteriormente, la expedición de la "Ley para el Control, por parte del
Gobierno Federal, de los Organismos Descentralizados y Empresas de Par-
ticipación Estatal", estableció en su artículo 2'1 que, además de su creación
por la ley, los organismos descentralizados podrían ser creados por decreto
del Ejecutivo Federal.
Algunos tratadistas mexicanos opinan que las entidades paraestatales
deben crearse siempre por medio de una ley, y nunca por una disposición
del Ejecutivo Federal. Pretenden fundamentar su tesis arguyendo que la
Constitución Política del país no autoriza al Ejecutivo Federal para crear
este tipo de organismos públicos. En efecto, la Constitución no faculta al
Ejecutivo, pero tampoco se lo prohibe. Ahora bien, la ausencia de esta
prohibición no significa que el Ejecutivo Federal pueda crear alguna
entidad pública, y ello en virtud de que el principio de juridicidad ordena
que las autoridades están obligadas a actuar conforme a lo expresamente
ordenado en las leyes. Así, el Presidente de la República no puede crear
una Secretaria de Estado ya que el artículo 90 constitucional dispone que
sólo podrá hacerlo el Congreso mediante la expedición de una ley, pero sí
puede ~ en,tidades paraestatales no. porque. no se lo prohiba -la Coastí-
hlliÓ", -uro por Id Ll(~Ult.HI c-xprC""-I llU'- le otor;.:.II.,1 la 1....v IML' ...1 ("'nlrol,
por p.,\ftC' lid (;"h,rrTlo FrdrLll, dc- ltW'l ("xarll'l1lll"l 1lc-"íIc-ntraJi~."te., ) l.m-
pr..""u d.. P.lrthIJ)"Ul€Jfl tAat.u I fr .utilulo!.' y actualm.... nte 1.& I..() \
P F ,fl MI¡. 111.. I~
l'".. 11.... 1"",,, 111«"..11'''\('" d,. m,n"r '"ltlr/.1 )llridll.1 r-.trll .., rn 1.1 .1I1V'tlt l.'
,Ir un .. rvnn.u Ulnltld.ul rntrl'" 1.. "fl{<tIH/.U 11'., ..dmini.1l.tratlv.l y el derrc h..
..dmint"tuh\" COflll'jnmrnlr V' ptrm... qu(' 101,'1 1(",,1''1 re lativas a la Adrn»
ndtrafk'lfl PÚt,'li.l prrt('tlrn'"n .11 ...UII!'III r'l(r'Hto drl lirrnho ,.dl1linÍ1l.tr;lh"o
I:.n 1"" l,rÁftlC.l. mIli h,,\ \f'1 (",\ ,,,,to no (''\1 ",¡. d.lIl.. que" IHIlIW"rl"'-'.'l Ion
r.. lltl\..\'" .1 1" .\dmuu.~tr .tn••" ,·úhl" .. no Imponl"n rH.uubtnl. pnr In q"" no
I nrrr'llpllndrn ., kW'l hllf".Ul\lrnllJll.. d,,('tnfla""" dd drrT,ho ¡ulnunL'tlratl\O
MIh h.l.~ tlr Ll.~ rflt/,I.ulf""l 1)"1r.lnt.. lalr... no V' ....rHl'trn ¡l 11'" ronII'J11It."
r..m,,,14"1 .. m.,trn.tl..... dt'1 tlrrt'd'n .uIOHm..tr ..I,\O El h"l hu (lue- b,\ rntlll... k-
' rM'...t.\t"lc-... ,- lN"4I' .X'nuI1.4114I.\d Juridtt.\ .. 'Mlrlhlonio pt'op"" no '{,,,"fuI.. '"
111 'tI ..dl'ltl.Ht t:Olti ""t'1ltui.. dI' tmprrl() 1 rT.ukl¡ul ncJI' d ..mllNtM qur
un t:1'Ml númrrn ti.. e-~tr. "nt,... ..,. rt"""\1l.tt'n (le' 1" ftWTlt.lhtt..dM! .. tle' ,•• Ion-
'C"lli(,.. cU.'k.l'!t lid ""t'1'lhn mrn'''flltl .. d«'1 drrrt'J1o n\'tl. quC" coer.."f......tk-n
;tI ,1r1"..d,o fM'w.,ldn.
El h«'cho tlr quC" nn hA". rnulntfrnrid mlrr una ..rico ti" rnlM! (Iu" .rr;¡
rl t'"".".lo. n.-, rl elrrn.'h. • .:ufmtnl'ltutf,,'l. p'1e"tk prrjudi(¡lr lA pcopid ..,..
Itl\C'hlrA dI' t.. ,\dtlUnt'lIt'lOlln '~'tl"¡¡'" .:tI no ni"tir un.. itlrnhd.lfl Juri,h.·,4
rnlrt t.. rl.-JntnteJl' rHn'pnnrntr:t \Ir k. tb:\Clflhl'l t'Jf\f.tnOlll \' kJl' mArllt." qut'
fLan Ir..,' Uf",,", t..t .\ lol..' .\ct'\ld.:tdn elr b ;l,fnHni...,r4t'i.'~lft .:• .11 Au..,.ncl. c~1
,kn'Tho ..dmin&!\Cf,,(r\'O rn Itf;,\ndf'" '11n,.l.... tlt' lA ;\dfl1lni<l.tr;u'i6n Pi,hbc;\
\~W"\ dr¡lf IIn lofT .. n qw" .\1 fin",1 dI' flH'nt¡\'l lo orup:l t'1 (k,t'dl()
f \ ."tc' :'\0 t'¿1lIIC.\nte f":t((). d t"tt.:w.k) ¡t.' hl.t ro :tql....ll.. mt" ' ....\fA""'·.....' ....
llfl
n'lol"lh nfr 'orn....'II Jutttlk'.lI !k tktn:'ho pt'T\'.\(i.1 En driiniti"". t"'t dr un"
lll\f· t.\n1i14 ttit,:'!t'f"rnknt"d ~udt.r i.t,,, f.~" ,uridN".,a.. dI' n'L:1cM'Jn f'ntt'1'
I.a itUfnnd.. d ff'ntr'itJ y k. f'nt., ,~ri!lClt.t~. lA R4lhrnJrtA JuridKA 6r
~l'" .k-.. h,,..de ()i('~;\n¡'lA€w" C':' ti_tnt... P"""f'U no nhc&ntf' C'llP. «':" im~·
(~hk unir m lA c..·~p1dc .....krntnrnt de' f1\Aft(1o ,. fin de' que d c~ r..
~ actuar fa \11\ 'mh'to di" IqrAtidAd Y adun.t. dolar • pIma tficM:ia
• """ muhiplc!a ~A~
FJ ckru.ho ~itIratn'() 1Imtpi"C cCJlb.tidcna ,. la Aclmm~ , .
bIicA tomo a U'ft;.a ~ penort.a jurIdic:a.. No puctria 1ft' de ama ..........
pan d dcm:ho 8C1m1D....1Í\'O Jricticamm~ QÍCf' a partir de la ~
raI de la Adm~
P6LIica CClIIIO . . . .iDtb. jdItcfb
ca.-" ~ una -'e. dcndaat , aWic.c'" ,. par ,
Ir "!<"I\xrl,,,,, , rr""iundrr ,_" 1....10,1<4111'11...( }" (jllf' V; . .hh~·" t.... r m.HI<l,ir
!r:nh,,·, .. 1~41(.lOI"ln nll;i IlI1U1Wtllffll1' uII,rtl.llin ."f¡ rl J)fítl'!J." (IUl'
... ~h"'\,. .& 'UflJf <ir 1 rnocncnl" f'fl l'Uf' 1..\dmuu'I.1"u ""111 'tul"\( .. ,."
'!U" '''f''lIl"ll.l JUr'dit"" ,ic 1" qUl' ,.1 L'I>l.ulo <rrir \ .. 1(" ''''',.. rt'~¡J.4r 1I111"'ftan,
'¡un" '<\ f ¡1I .....

L\ ,.. ,.....fl.11Id.:u! Uflll.1I1.1 de 1.. \,\rnllH'!r.l'.l<1fl I"llll!h" no v ..lf.l;I p....
,j hr. hu dl' (Iu", r:u'I>l..l1l dl\ff"lll"" tip.... de f'fllltt."lk" ('''l' 111' prf1rIH"ll'tI .( 1..
",lnunAtr"nc'1n (CfHf.ll 1... dK.IO;t ¡Ir Id ..dI' ¡,L,ul ...lmltu"" ... I"'" dr¡ lIt tl\lr
"U (T.ul ''''''l' pn't .llio.U1lt"lll(" <Ir lA r,\t'l>l.('1}(l.t dI" mIHS../.... nu , ... ,1Cllf.lr1ltn
• 1...uitnUlLlIllMJil'1ltl (clato.l"."b
'. C",,1l"H .¡""'KA'" 11' 1" .\I)WISllllaAf1l'.N ¡*t'RUCA

C"\en rf.. liOS ,4" aiHU',.4
Lu '.H.ldrri"'K.l" mi.. '"'ilnilir.u dI' lA\dfhUl""iln/Jf1 PtJt~"A rum')

prn'''''A ¡Uridlí.l ""111 tu ~1U'nlt':l
l' l..a \dnUf\Jt.tl<U Km rli' liH" pll,f'W"f' 11tH' ,..,'lO! ifl.d.d,.d IUf whe: A Ü'W A ro
virtud dt <¡ul' .u.á lo dnLtfil d ",~ntu tk l.l ~ al tlfltall.MI In.
pndrtnl lid .~".l4io C'mo 'lIl"rwm,¡IKbd Jurhhca lln'e.. trw 1•.•\'(' á lA
hQIJiltAd d e _,u (If'(.lnu..u ti.'""
'In fW~' dr cfl»t' na tín..Sad jnr'kh,.A
..". fiewrTnU,. ¡l lr¡1\,t.. ,ir UM tlltJhíP'" i(brl fkc fI"lit"'"I1A( .. "..(~ f #':1'),
It.ue. " paranbl~
1"",.. dlllínt» (,tmprtnK""t. d.. t":'tI¡l1o ur'lil<tnlAJ ,lf¡¡fK" ffl palh! utal
JM'tK'(i~ Ik la tltí'llftlA fl.llUuku ¡J"I p«kr fkl I fui '(lfm:il1 P;l'1t'
I.A JW'T""lfulíd.ad Juridk.l (k 1" \dmlnt~t ;l(,¡W,," "úUlt II hIn' e 1ll1'ltl
(.~ la l.<OC1"rhl(Í<'m. r$rw:umn\tn (p(' \'lt'flC ~ UY Af b ffin. hu",
dt' ¡..•. ~ Ptlkf'l':'ll ¡kl t~.,)($r{ .. qut' k ;¡tnl~J(~'lf*n rtf""1'lfua-
P'U'.ISlJ 'I".-ncí.l, La nt~mq.a \ b ft'fAf,¡W'-n dt" f ..¡tallU'M ...." " " (k' u
,\dm.tl\.l'lr.a. ~élCl Pt.dJlw: a d"prod". f und ArntfttaJrr!l1ltt' dtl (~...'
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«('Ql;.' prN¡f¡;l ,lflltatl,l r,tI}í,ln

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tución, sino por la facultad expresa que le otorgaba la Ley para el Control,
por parte del Gobierno Federal, de los Organismos Descentralizados y Em-
presas de Participación Estatal (cfr. artículo 29 ) Y actualmente la L.O.A.
P.F. (Cfr. artículo 19 ) .
15. ADMINISTRACIÓN PúBLICA y DERECHO ADMINISTRATIVO
Una de las cuestiones de mayor sutileza jurídica estriba en la ausencia

de una esencial identidad entre la organización administrativa y el derecho
administrativo. Comúnmente se piensa que las leyes relativas a la Admi-
nistración Pública pertenecen al campo estricto del derecho administrativo.
En la práctica, muchas veces esto no es así, dado que numerosas leyes
relativas a la Administración Pública no imponen mandatos, por lo que no
corresponden a los lineamientos doctrinales del derecho administrativo.
Muchas de las entidades paraestatales no se someten a los contenidos
formales y materiales del derecho administrativo. El hecho que las entidades
paraestatales posean personalidad jurídica y patrimonio propio, no significa
que su actividad esté revestida de imperio. La realidad nos demuestra que
un gran número de estos entes se revisten de las formalidades y de los con-
ceptos clásicos del derecho mercantil y del derecho civil, que corresponden
al derecho privado.
El hecho de que no haya coincidencia entre una serie de entes que crea
el Estado, con el derecho administrativo, puede perjudicar la propia es-
tructura de la Administración Pública al no existir una identidad jurídica
entre los elementos componentes de los distintos órganos y los mandos que
dan concurrencia a las actividades de la administración. Esta ausencia del
derecho administrativo en grandes zonas de la Administración Pública
viene a dejar un gran vacío que al final de cuentas lo ocupa el derecho
privado. No obstante esto, el Estado actúa en aquellos entes organizados
mediante formas jurídicas de derecho privado. En definitiva, es de una
importancia trascendental estudiar las formas jurídicas de relación entre
la autoridad central y los entes paraestatales. La naturaleza jurídica de
estos dos tipos de organización es distinta, pero no obstante esto, es impres-
cindible unir en la cúspide los elementos de mando a fin de que el Estado
pueda actuar en un ámbito de legalidad y además dotar de plena eficacia
a sus múltiples órganos.
El derecho administrativo siempre considera a la Administración Pú-
blica como a una verdadera persona jurídica, No podría ser de otra manera,
pues el derecho administrativo prácticamente existe a partir de la existencia
real de la Administración Pública como una auténtica persona jurídica
capaz de imputársele una serie de derechos y obligaciones.y~ por·.supuesto,
de ejercerlos y responder por todo aquello a lo que se obliga. Este marco de

derechos y obligaciones está íntimamente conectado con el principio que
se establece a partir del momento en que la Administración Pública es
una persona jurídica de la que el Estado se vale para realizar importan-
tísimos fines.
La personalidad unitaria de la Administración Pública no se afecta por
el hecho de que existan diversos tipos de entidades que no pertenecen a la
administración central. La eficacia de la actividad administrativa depende
en gran parte precisamente de la existencia de entidades no pertenecientes
a la administración centralizada.
- 16. CARACTERÍSTICAS DE LA ADMINISTRACIÓN PúBLICA

COMO PERSONA JURÍDICA
Las características más específicas de la Administración Pública como

persona jurídica son las siguientes:
1" La Administración Pública posee una personalidad jurídica única en
virtud de que así lo declara el espíritu de la ley al organizar los
poderes del Estado. Como personalidad jurídica única incluye a la
totalidad de sus organizaciones, sin riesgo de que esa unidad jurídica
se desarrolle a través de una multiplicidad de organizaciones cen-
trales y paraestatales.
Las distintas competencias de estas organizaciones en particular
participan de la misma naturaleza del poder del cual forman parte.
2" La personalidad jurídica de la Administración Pública tiene como
origen la Constitución, documento que viene a crear la estructura
de los poderes del Estado y que le otorga atribuciones específicas
para su vigencia. La existencia y la creación de organizaciones de la
Administración Pública depende fundamentalmente del ordena-
miento constitucional, que viene a crear a la propia Administración
Pública como persona jurídica unitaria del Estado.
3'" La Administración Pública es una persona jurídica de rango su-
perior. Esto significa que las organizaciones de particulares o los
ciudadanos no tienen capacidad legal para crear ordenamientos
legales que establezcan derechos y obligaciones entre los particu-
lares y la administración. El Poder Público es una prerrogativa
exclusiva de los poderes estatales constituidos, y esto mismo se puede
aplicar al hablarse de personas jurídicas de la administración no
pertenecientes a la Administración Pública centralizada.
4"La·Administraeión Pública está al servicio del-Estado como unidad
totalizadora de organización pública.
Por las razones anteriores, las distintas entidades paraestatales quedan

sometidas a la tutela de la administración central. Esta tutela es ejercida a
través de los órganos superiores, que son los depositarios de la supremacía
política y administrativa del poder soberano. Por ello, la totalidad de las
organizaciones administrativas que no pertenecen a la administración cen-
tral quedan legalmente conectadas y sometidas a los órganos superiores
de la Administración Pública, que siempre corresponden a la esfera de la
administración centralizada. Este sometimiento presenta características <lis-
tintas y modalidades diversas, dependiendo de las figuras de la adminis-
tración no centralizada, su tipo de actividad y su importancia en el con-
curso general para el cumplimiento de los fines últimos de la Administración
Pública. No podemos hablar aquí de líneas jerárquicas, dado que la jerar-
quía es propia de los órganos centrales, pero sí de una tutela administrativa
que presupone y reconoce cierta autonomía ejecutiva de estas entidades
paraestatales y que en todo momento es consciente de la real existencia
jurídica de un nexo necesario entre entidades autónomas y mandos de la
administración central.
La estructura unitaria integral de la administración del Estado no se
fragmenta por el hecho que existan una serie de entidades ajenas a la admi-
nistración directa o centralizada. Precisamente, esta unidad de estructura
imposibilita el hecho que pudiera existir una desconexión jurídica y opera-
tiva entre la administración centralizada y las entidades ajenas a ese ré-
gimen. La tutela administrativa impide la fragmentaci6n de esta unidad
de la administración, al someter a las entidades descentralizadas o paraesta-
tales a una serie de controles legales y técnicos, de acuerdo a lo que las
leyes y los reglamentos precisen. La administración indirecta, descentraliza-
da, autárquica o paraestatal (denominaciones que les da la doctrina),
tiene como objeto el cumplir con fines públicos, y en consecuencia, esta-
tales, aunque llevados a cabo por organizaciones distintas a los órganos
integrados bajo una estricta jerarquía, es decir, por órganos de la adminis-
tración central.
17. ENTES TERRITORIALES Y NO TERRITORIALES
La doctrina alemana considera al territorio como decisivo para la con-

figuración jurídica de las organizaciones administrativas. Para los órganos
territoriales, el territorio constituye un elemento esencial de su naturaleza,
mientras que en los órganos no territoriales de la administración, la figura
del territorio queda reducida al ámbito en el cual los entes van a ejercer las
atribuciones conferidas.
La importancia del territorio en la doctrina alemana se debe no 8610
a que éste es el espacio físico en -el que los órganos ejercen legalmente sus
competencias sino, sobre todo, a que es un elemento constitutivo esencial

de los mismos. En el caso de los órganos no territoriales, el territorio en
ningún momento constituye un elemento esencial, sino que es solamente
el ámbito en el cual las entidades van a ejercer sus competencias.
Los órganos del Estado de tipo territorial ejercen su competencia en la
totalidad de la población existente en su territorio, incluyendo a los habi-
tantes extranjeros. En cambio, las entidades de la administración no terri-
toriales ejercen su competencia sólo en relación a un número determinado
del total de habitantes que se encuentran dentro del espacio físico en el
cual ejercen su competencia.
Otra de las características de los entes territoriales estriba en que sus
fines tienen carácter de universalidad. Cualquier conflicto o interés que
afecte a los habitantes del territorio de su competencia, se convierte en el
interés de estos órganos. En cambio, los fines de las entidades no territoriales
presentan la característica de especialidad; es decir, sólo algunos intereses
de determinadas personas se convierten en un interés para estas entidades no
territoriales.
Del análisis de la universalidad de los fines de los entes territoriales y
de la especialidad de los fines de los entes no territoriales se desprende la
superioridad de poderes públicos de los primeros en detrimento de los segun-
dos. En México, por ejemplo, el refrendo, la aprobación de los presupuestos,
la coordinación de las políticas sectoriales, la aprobación del financia-
miento, la autorización para los empréstitos, la conducción de la política
internacional, monetaria, comercial, agraria, etc., corresponden en forma
exclusiva a órganos territoriales, es decir, a las Secretarías de Estado y a
los Departamentos Administrativos.
Por otra parte, los entes no territoriales se limitan a gestionar servicios
concretos que les han atribuido, en casi todos los casos, órganos territoriales.
Por ejemplo, en México, la mayoría de los fines de las entidades no terri-
toriales, es decir, las entidades de la Administración Pública paraestatal,
han sido precisados por el Ejecutivo Federal. Además, los entes no terri-
toriales están sometidos al control de órganos territoriales que son quienes
les fijan sus políticas generales (cfr. artículos 50 y 51 de la L.O.A.P.F.).
18. SUBORDINACIÓN DE LOS ENTES NO TERRITORIALES

A LA ADMINISTRAetóN CENTRAL
Las entidades no territoriales, dada su estructuración técnica y patri-

monial, se convierten en los más adeeuados instrumentos del Estado para
prestar ciertos servicios públicos de contenido muy especializado y, funda-
mentalmente, para actividades de gestión económica. Aunque gozan de
36
562 JACJ:-;TO FAYA VlESCA
cinta autonomía, las entidades paraestatales están sujetas a control por

parte de la administración central.
El hecho que las entidades paraestatales se encuentren, en la mayoría
de los casos, constituidas IJo1.jo los principios y Iormalidades del derecho
privado no quiere decir qur l'scapen a la legalidad del derecho público ;l
que ('~á obligada toda autoridad. Cualquier órgano de la administración,
sea central o paraestatal, no "C libera de la sumisión a la legalidad del
derecho público, dado que la administración se encuentra estructurada
pe)r este derecho y por su carácter esencial de organización política. El
derecho público no r;med•• SlI función al permitir que ciertas entidades
de la Administración Pública !'I(" revistan de Iormas jurídicas privada.... Y no
puede hacerlo porque: la totalidad de I.L'\ relaciones jurídicas existentes entre
los 6rg¡mt~ centrales y no <cutrales Ikm esencialmente de contenido de de-
reeho público.
En un principio. la administración comenzó a utilizar las técnicas juri-
die",", y de organiútción previstas P."lTíl la." sociedades mercantiles. E<;.ta
utilización fue ocasional y esporádica y siempre con el fin de auxiliar el
financiamiento de: algunos servicios o la construcción de determinadas
obras. Am, la administración se ....soció con el capital privado para pratar
una lIC:rie de servicios que con..sideraba pertenecientes a la gestión PÚblica.
La forma de organiz.ación administrativa de la.'! suciedades mercantiles, su.'!
técnicas contables, de administración de personal, de técnica de merca-
dos, etc., han probado ~u eficacia en las empresas privadas, dentro de las
estructuras económices de corte capitalista. El Estado no podía desapro-
vechar esta experiencia sacada de la realidad econémica, por lo que fue
incrementando 511 intervención en el campo económico mediante entidades
incorporadas a su administración, pero Jn~" de forma.'! [urídicas de
den:d1o pri~.
- 19, C'.APActUAD ]t7RÍDICA D& LAS INTIDADES PAkAESTATAUS
lAS personas juridi<:.as de derecho público, dado el reconocimiento de

!U personalidad como centro de imputación de relaciones de derecho, tienen
capacidad jurídica para actuar. E.<;.ta capacidad la ejercen mediante aetOl
propios dd derecho privado y, en ocasiones, del derecho público. EstOl
entes pmonilicad08 !lOO lIUsctptiblcs de catableccr relaciones juridia!¡ tanto
al actuar en ddcn... del interés gmeral, como al actuar para el mundo de
1at relaciones privadu.
Estas entidades no territoriales mman:an su actividad bajo el principió
de JepBdad. Sus rdac:iona Y lituaciones jurldicas edD IUjetaa a lo que
cktamiDeD ~ las leya. .Ea ate ItIltido, la capacidad juddica
ADWI!"ISTRAC'ÓN P{IlIICA },"DJ'IUL
,le una determinada r nt id.ul roilJ(idr con l.t tot.t1id;lt) <Ir h~ potrstadr<¡
que le ha van sido atribuidas por In'! ordenamientos. Lo", I"ntl"\ ¡H 1liarán
entonces drntr o (k la .l.,rr.lI1 ....f era de atribuciones qllf' I("s fueron expresa-
mente conferida... no plldicndo arruar. en consecuencia, <'11 ;t<plrllo'í 1 ;tmpt)8
<'Tl que la ky no In haya previsto.
Uno de 10'1 principio", administrativos ("vnriall"'1 de Ia\ r)rN'.n;¡" jun.

dicas de derecho público es d de "adherencia al fin". }:"1(' prinr ipio ('l,n,iM("
en que las entidad.... no territorial.... dirijan su actividad (Ir a cundo .. una
°rxanil..ación teleolócicamente delimitada por 1M ordenamientos juridicos,
Toda personificación jurídica del f:.. tado tiene un fin adherido irnpllrit...
mente: por lo gnlnal lIe trata de realizar un interés ~neraJ o cualitativo.
Dentro de ~c ,ran marco de 108 Iines de l;u pt'J"!l:Onail jurídic..., oWtt'Jl
matices distintos donde la... frontct'd.."I son muy diHcila de percibir dada lA
multiplicidad de actividades \' la." distinta.' capacidades juridicu imputA-
hin a (';<'tos ent es, No obstante, cada J)("rsona púhlica tiene faMI muy par-
t¡cubres que corresponden a xu propia naturaleza, fina que en ,.¡ vértice
rtr la pirámide estatal mn\'r~n con Ir)'! gran<iet fint':l del Eltado. Cada
pmIODa púbtica ticor un (',.unpo dr atríbuciones ('J.pec1fk:o que l. obliga 11
delatTOllar !U actividad en ~tOf'Cll muy d~fioidOll y pn:ci.tc:ll dentro d...l gran
campo de la adminisrracibn del FAlado.
En el derecho privado, la ('~pacidad jundtc-...a y la de obrar roincidt"Jl
l"UCI~nte. ya qlW' no h.ll)· pt'1'!IOna.. ,iuridicu inc..apattl. f:n d det"('( ho
póblieo... te da el ('.aso f'n que entOl púhlíc-t'J' dotadOll d.. fX"J'lIIO'laJidad
jurídica tengan capacidad. prro en dl"'tt'nninado momento Je lt..I l"eIt.rinja
la facultad de obrar. F.n mUC'N!t caJO't. «"Mil Mltricci6n para t'jtroa
capacidad juridica lW" debe al propóIito del F.~ado d.. mant(':l)f'r una tutt'ta
.J
inf('~tiva dela adminill:tración. En Mkícn. la 1•.O.A.P.F" la I.ey ck
Prr.lrIupruetto. Contabilidad ., Ga.~o Ptíblicn v la J,ry ('~ral de Deuda
Pública facultan a b mfo k'rritorialO1 en matt'riat t.ambiba l"eIla"Y'llda
para entidades no tmitoria.lt-!t. Por ejemplo, la aprobaci6a defmitiYa de
pnsupuelfllll, ~ en materia de evaluación, m <:a~ de eee-
fr.&t4lci6n de anprátitOl. de poKtica laboral y tarifas ., pt"CdoI de obras
v !lIl"rvícÍOll.
cierta autonomía, las entidades paraestatales están sujetas a control por

parte de la administración central.
El hecho que las entidades paraestatales se encuentren, en la mayoría
de los casos, constituidas bajo los principios y formalidades del derecho
privado no quiere decir que escapen a la legalidad del derecho público a
que está obligada toda autoridad. Cualquier órgano de la administración,
sea central o paraestatal, no se libera de la sumisión a la legalidad del
derecho público, dado que la administración se encuentra estructurada
por este derecho y por su carácter esencial de organización política. El
derecho público no cancela su función al permitir que ciertas entidades
de la Administración Pública se revistan de formas jurídicas privadas. Y no
puede hacerlo porque la totalidad de las relaciones jurídicas existentes entre
los órganos centrales y no centrales son esencialmente de contenido de de-
recho público.
En un principio, la administración comenzó a utilizar las técnicas jurí-
dicas y de organización previstas para las sociedades mercantiles. Esta
utilización fue ocasional y esporádica y siempre con el fin de auxiliar el
financiamiento de algunos servicios o la construcción de determinadas
obras. Así, la administración se asoció con el capital privado para prestar
una-serie de servicios que consideraba pertenecientes a la gestión pública.
La forma de organización administrativa de las sociedades mercantiles, sus
técnicas contables, de administración de personal, de técnica de merca-
dos, etc., han probado su eficacia en las empresas privadas, dentro de las
estructuras económicas de corte capitalista. El Estado no podía desapro-
vechar esta experiencia sacada de la realidad económica, por lo que fue
incrementando su intervención en el campo económico mediante entidades
incorporadas a su administración, pero revestidas de formas jurídicas de
derecho privado.
- 19. CAPACIDAD JUIÚDlCA DE LAS ENTIDADES PARAESTATALES
Las personas jurídicas de derecho público, dado el reconocimiento de

su personalidad como centro de imputación de relaciones de derecho, tienen
capacidad jurídica para actuar. Esta capacidad la ejercen mediante actos
propios del derecho privado y, en ocasiones, del derecho público. Estos
entes personificados son susceptibles de establecer relaciones jurídicas tanto
al actuar en defensa del interés general, como al actuar para el mundo de
las relaciones privadas.
Estas entidades no territoriales enmarcan su actividad bajo el principio
de legalidad. Sus relaciones y situaciones jurídicas están sujetas a lo que
determinen expresamente las leyes. En este sentido, la capacidad jurídica
de una determinada entidad coincide con la totalidad de las potestades

que le hayan sido atribuidas por los ordenamientos, Los entes actuarán
entonces dentro de la gran esfera de atribuciones que les fueron expresa-
mente conferidas, no pudiendo actuar, en consecuencia, en aquellos campos
en que la ley no lo haya previsto.
Uno de los principios administrativos esenciales de las personas jurí-
dicas de derecho público es el de "adherencia al fin". Este principio consiste
en que las entidades no territoriales dirijan su actividad de acuerdo a una
organización teleológicamente delimitada por los ordenamientos jurídicos.
Toda personificación jurídica del Estado tiene un fin adherido implícita-
mente: por lo general se trata de realizar un interés general o cualitativo.
Dentro de este gran marco de los fines de las personas jurídicas existen
matices distintos donde las fronteras son muy difíciles de percibir dada la
multiplicidad de actividades y las distintas capacidades jurídicas imputa-
bles a estos entes. No obstante, cada persona pública tiene fines muy par-
ticulares que corresponden a su propia naturaleza, fines que en el vértice
de la pirámide estatal convergen con los grandes fines del Estado. Cada
persona pública tiene un campo de atribuciones específico que la obliga a
desarrollar su actividad en sectores muy definidos y precisos dentro del gran
campo de la administración del Estado.
En el derecho privado, la capacidad jurídica y la de obrar coinciden
exactamente, ya que no hay personas jurídicas incapaces. En el derecho
público, sí se da el caso en que entes públicos dotados de personalidad
jurídica tengan capacidad, pero en determinado momento se les restrinja
la facultad de obrar. En muchos casos, esta restricción para ejercer su
capacidad jurídica se debe al propósito del Estado de mantener una tutela
integrativa de la administración. En México, la L.O.A.P.F., la Ley de
Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público y la Ley General de Deuda
Pública facultan a los entes territoriales en materias también reservadas
para entidades no territoriales. Por ejemplo, la aprobación definitiva de
presupuestos, observaciones en materia de evaluación, en campos de con-
tratación de empréstitos, de política laboral y tarifas y precios de obras
y servicios.
ARTICULO 46
1. El sistema mexicano de economía mixta.
ARTicULO 46.-Dentro de la Administración Pública paraestatal se

consideran empresas de participación estatal mayoritaria, incluidas las ins-
tituciones nacionales de crédito y organizaciones auxiliares, y las instituciones
nacionales de seguros y de fianzas, aquellas que satisfagan algunos de los
siguientes requisitos:
a) Que el Gobierno Federal, el Gobierno del Distrito Federal, uno o
más organismos descentralizados, otra u otras empresas de partici-
pación estatal, una o más instituciones nacionales de crédito u
organizaciones auxiliares nacionales de crédito, una o varias insti-
tuciones nacionales de seguros o de fianzas, o uno o más fideico-
misos a que se refiere la fracción III del artículo 39 de esta Ley,
considerados conjunta o separadamente, aporten o sean propietarios
del 50% o más del capital social; •
b) Que en la constitución de su capital se hagan figurar acciones de
serie especial que sólo puedan ser suscritas por el Gobierno Federal; o
e) Que al Gobierno Federal corresponda la facultad de nombrar a la
mayoría de los miembros del consejo de administración, junta direc-
tiva u 6rgano de gobierno, designar al presidente, al director, al
gerente, o cuando tenga facultades para vetar los acuerdos de
la asamblea general de accionistas, del consejo de administraci6n
o de la junta directiva u órgano de gobierno equivalente.
1. EL SISTEMA MEXICANO DE ECONOMÍA MIXTA
Las empresas de participaci6n estatal mayoritaria que contempla la

L.O.A.P.F. satisfacen fundamentalmente las tesis políticas y econ6micas
del Estado mexicano.
La estructura econ6mica mexicana se compone básicamentee de tres
sectores: el público, formado por las empresas del Estado; el social, cons-
tituido por el ejido, las tierras comunales y otras fonnas de asociaci6n;
y el privado, formado por los capitales de los particulares. El sistema

mexicano de economía mixta, constituido por estos tres sectores, tiene
como finalidad conseguir un desarrollo económico y social más justo y
equilibrado.
Las empresas de participación estatal mayoritaria se integran a nuestro
sistema económico, combinando recursos financieros y técnicos del sector
público y del sector privado. Dichas empresas están organizadas según
principios del Derecho Privado, pero quedan sujetas a la vigilancia y control
de las leyes del Derecho Público.
La mayoría de las empresas de participación estatal mayoritaria han
adoptado el régimen legal de sociedad anónima como forma de nacer
ante la vida jurídica. Por lo tanto, su organización queda regulada también
por el Derecho Mercantil. Las disposiciones jurídicas más importantes que
se aplican a este tipo de empresas PÚblicas son las siguientes:
a) Código de Comercio.
b) Ley General de Sociedades Mercantiles.
e) Ley General de Instituciones de Crédito y Organizaciones Auxi-
liares.
d) Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito.
La ley ordena que el Estado sea el responsable de la gestión de este

tipo de sociedades de capital privado y público; en tal sentido, el Estado
tiene la obligación de regular la actividad financiera, técnica, humana y
jurídica de estas empresas, de acuerdo con lo que las leyes establezcan.
Las empresas de participación estatal mayoritaria son de interés público,
por lo que los fines y los medios de su actividad económica y social son
fijados obligatoriamente por el Estado.
NOTA: Ver el capítulo del artícuk> :+5 que trata sobre la adminUltraci6n paraeatatal.
ARTICULO 47
1. Las Sociedades y asociaciones civiles asimiladas a las empre-
sas públicas.
ARTÍCULO 47.-Se asimilan a las empresas de participación estatal ma-

yoritaria, las sociedades civiles así como asociaciones civiles en las que la
mayoría de los asociados sean dependencias o entidades de las mencionadas
en el inciso a) del artículo anterior, o alguno o varios de ellos se obliguen a
realizar o realicen las aportaciones económicas preponderantes.
1. LAs SOCIEDADES y ASOCIACIONES CIVILES ASIMILADAS

A LAS EMPRESAS PÚBLICAS
La ley equipara a las sociedades o asociaciones civiles con las empresas

de participación estatal mayoritaria mencionadas en el artículo 46 de la
L.O.A.P.F., si la mayoría de los asociados de dichas sociedades o asocia-
ciones es constituida por el Gobierno Federal, el Gobierno del Distrito
Federal o una o varias de las dependencias o entidades siguientes: orga-
nismos descentralizados, empresas de participación estatal, instituciones
nacionales de crédito u organizaciones auxiliares nacionales de crédito,
instituciones nacionales de seguros o de fianzas, o fideicomisos; o, también,
si alguna de las anteriores dependencias o entidades realiza la aportación
económica predominante.
ARTICULO 48
1. Definición de empresas de participación estatal minoritaria.
ARTÍCULO 48.-Para los efectos de esta ley, serán empresas de parti-

cipación estatal minoritaria las sociedades en las que uno o más organismos
descentralizados u otra, u otras empresas de participación estatal mayori-
taria consideradas conjunta o separadamente, posean acciones o partes de
capital que representen menos del 50% y hasta el 25% de aquél.
La vigilancia de la participación estatal estará a cargo de un comisario
designado por el Secretario de Estado o Jefe del Departamento Adminis-
trativo encargado de la coordinación del sector correspondiente.
Las relaciones de las empresas de participación estatal minoritaria con
la administración pública federal, serán las que determine la ley.
1. DEFINICIÓN DE EMPRESAS DE PARTICIPACIÓN

ESTATAL MINORITARIA
Como su nombre lo indica, las empresas de participación estatal mi-

noritaria son aquellas sociedades en las que el Estado -a través de empresas
de participación estatal mayoritaria * u organismos descentralizados-- es
socio minoritario cuya aportación representa no menos del 25 % del capital
de la sociedad, pero no más del 50% del mismo.
El comisario encargado de cuidar la participación estatal en cada una
de estas empresas es nombrado por el titular de la Secretaría o Departa-
mento Administrativo que coordine el sector al cual dicha empresa per-
tenezca.
Estas empresas han adoptado el régimen de sociedades mercantiles,
quedando su creación y organización reguladas por el derecho mercantil.
* .En:el articulo 46 de la L.b.A.P.F. se define este. tipo de empresas.

No'1"4~ V.· el éaPltulo del liltticulo+5. que trata sobre la administración paraeitataI.
ARTICULO 49
1. Antecedentes legislativos del fideicomiso.-2. Definición y ele-
mentos del fideicomiso.-3. Tipos de fideicomiso y sus causas de
extinción.--4. La Secretaría de Hacienda, fideicomitente única del
Gobierno Federal.
ARTÍCULO 49.-Los fideicomisos a que se refiere esta ley serán los que
se establezcan por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público como fidei-
comitente único de la administración pública centralizada, así como los
que se creen con recursos de las entidades a que alude el artículo 39 de este
propio ordenamiento.
El fideicomitente deberá recabar la autorización previa de la Secre-
taría de Estado o Departamento Administrativo encargado de la coordina-
ción del sector correspondiente, para la integración de los comités técnicos.
En todos los casos un representante del fideicomitente, cuando menos,
formará parte del comité técnico.
1. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS DEL FIDEICOMISO
La Ley General de Instituciones de Crédito y Establecimientos Ban-

carios de 1924 es el antecedente legislativo más inmediato en materia
de fideicomisos. Esta figura jurídica se reguló posteriormente en la Ley de
Bancos de Fideicomiso, publicada en el Diario Oficial de la Federación
el 17 de julio de 1926. En dicha ley se estableció que el fideicomiso era
"un mandato irrevocable".
El 27 de agosto de 1932 se publicó en el Diario Oficial de la Federa-
ción la vigente Ley de Títulos y Operaciones de Crédito, la que se refiere
al fideicomiso como "patrimonio de afectación", expresión distinta a la
que establecía la Ley de Bancos de Fideicomiso (vid supra). En 1933
y en 1945 fueron reformados los artículos 348 y 359, respectivamente, de
dicha ley.
Serra Rojas cita a Joaquín Rodríguez y Rodríguez, quien afirma: "Con
evidentes conexiones lógicas con la fiducia y el fideicomiso romanos y con
el fideicomiso testamentario del derecho español y .. meXicano,hist6rica-
mente el fideicomiso deriva del trust anglosajón, hijo a su vez, del fidei-
comiso romano o de ciertas instituciones germanas," 1
2. DEFINICIÓN y ELEMENTOS DEL FIDEICOMISO
El fideicomiso consiste en una operación mercantil mediante la que

una persona física o moral -llamada fideicomitente- destina ciertos
bienes a la realización de un fin lícito y determinado, encomendando ésta
a una institución fiduciaria (cfr. artículo 346 de la L.G.T.O.C.).
El artículo 349 de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito
expresa que "sólo pueden ser fideicomitentes las personas físicas o jurídicas
que tengan la capacidad necesaria para hacer la afectación de bienes que
el fideicomiso implica, y las autoridades judiciales o administrativas com-
petentes, cuando se trata de bienes cuya guarda, conservación, adminis-
tración, liquidación, reparto o enajenación corresponda a dichas autoridades
o a las personas que éstas designan".
El artículo 348 de la misma ley ordena que "pueden ser fideicomisarios
las personas físicas o jurídicas que tengan la capacidad necesaria para
recibir el provecho que el fideicomiso implica.
"El fideicomitente puede designar varios fideicomisarios para que re-
ciban simultánea o sucesivamente el provecho del fideicomiso, salvo el caso
de la fracción II del artículo 359.
"Cuando sean dos o más los fideicomisarios y deba consultarse su vo-
luntad, en cuanto no esté prevista en la constitución del fideicomiso, las
decisiones se tomarán a mayoría de votos computados por representaciones
y no por personas. En caso de empate, decidirá el juez de primera instancia
del lugar del domicilio del fiduciario.
"Es nulo el fideicomiso que se constituye en favor del fiduciario".
El fiduciario se convierte en el titular del patrimonio constituido por
los bienes o derechos destinados a la realización del fin del fideicomiso. El
artículo 350 de la misma ley ordena: "Sólo pueden ser fiduciarias las insti-
tuciones expresamente autorizadas para ello, conforme a la Ley General
de Instituciones de Crédito.
"En caso de que al constituirse el fideicomiso no se designe nominal-
mente la institución fiduciaria; se tendrá por designada la que elija el
fideicomitente o, en su defecto, el juez de primera instancia del lugar
en que estuvieren ubicados los bienes, de entre las instituciones expresa-
mente autorizadas conforme a la ley.
"Elfideicomitentepod;rá design:p- :y:~instituciones fiduciarias para
que conjunta o sucesivamente . ~mpeñeIl el fideiComiso estableciendo
1. lDn.elio .ttd"a,wtftltirtO;:idltÓrialHM."~/ A:,Ba. ed;,1"omol; pp. 69~,69t
el orden y las condiciones en que hayan de sustituirse. Salvo lo dispuesto

en el acto constitutivo del fideicomiso, cuando la institución fiduciaria no
acepte, o por renuncia o remoción cese en el desempeño de su cargo,
deberá nombrarse otra para que la sustituya. Si no fuere POSible esta
sustitución, cesará el fideicomiso."
El artículo 352 de la ley en cita establece que "el fideicomiso puede
ser constituido por acto entre vivos o por testamento. La constitución del
fideicomiso deberá siempre constar por escrito y ajustarse a los términos
de la legislación común sobre transmisión de los derechos o la transmi-
sión de propiedad de las cosas que se den en fideicomiso".
3. TIPOS DE FIDEICOMISOS Y SUS CAUSAS DE EXTINCIÓN
La Banca mexicana por lo general practica tres tipos de fideicomiso:
a) Fideicomiso de Administración.
b) Fideicomiso de Mandato o Representación del Fideicomiso.
e) Fideicomiso de Garantía.
El artículo 357 de la ley citada establece que el fideicomiso se ex-

tingue:
"1. Por la realización del fin para el cual fue constituido;
II. Por hacerse éste imposible;
111. Por hacerse imposible el cumplimiento de la condición suspen-
siva de que dependa o no haberse verificado dentro del término señalado
al constituirse el fideicomiso o, en su defecto, dentro del plazo de 20 años
siguientes a su constitución;
IV. Por haberse cumplido la resolución resolutoria a que haya que-
dado sujeto;
V. Por convenio expreso entre el fideicomitente y el fideicomisario;
VI. Por revocación hecha por el fideicomitente cuando éste se haya
reservado expresamente este derecho al constituir el fideicomiso; y
VII. En el caso del párrafo final del artículo 350."
4. LA SECRETARiA DE HACIENDA, FIDEICOMITENTE ÚNICA

DEL GoBIERNO FEDERAL
En los últimos' años el Gobiemo Federal ha venido constituyendo una

serie de fideicóJnikos, para. lo cual la Secretaria: de Hacienda y Crédito
J!úblif;:o cel~ -: CQntra,tosde¡.. fideicomiso con diversas instituciones..nacio-
nales de crédito, creando empresas mercantiles a las que se les encomienda

el manejo del fideicomiso.
Ninguna dependencia del Ejecutivo Federal, a excepción de la Secre-
taría de Hacienda y Crédito Público, puede ordenar la constitución de un
fideicomiso.
Tanto el presente artículo 4-9 como el artículo 99 de la Ley de Presu-
puesto, Contabilidad y Gasto Público, señalan a la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público como fideicomitente única de la Administración Pública
centralizada.
ARTICULO 50
1. Carácter administrativo y político de la sectorización.-2. Respon-

sabilidad del Ejecutivo Federal en la sectorización.-3. Naturaleza
pública de la sectorización.--4. Marco económico de la sectoriza-
ción.-5. Factores que influyen en la sectorización.-6. Interferencias
en la formulación y ejecución de las políticas sectoriales.-7. Supre-
macía de los órganos centrales.-8. Administración y gobierno de
las entidades paraestatales.-9. Funcionarios responsables de las
tareas administrativas y de planificación de las entidades paraes-
tatales.-lO. Antecedentes de la reorganización administrativa de la
Administración Pública.-ll. Principios del proceso de sectoriza-
ción.-12. Relevancia de las Secretarías de Programación y Presu-
puesto y de Hacienda y Crédito Público en la conducción de las
políticas sectoriales.e-el S. Sectores de la Administración Pública.-
14. Definición de los sectores de actividad.-15. Influencia de la
teoría general de sistemas en el enfoque sectorial.-16. Repercusiones
del crecimiento del sector paraestatal.-17. Restricciones en materia
sectorial.-18. Dimensiones de la sectorización administrativa.-
19. Primer acuerdo presidencial en materia de sectorización.-20.
Segundo acuerdo presidencial en materia de sectorización.-21. Ter-
cer acuerdo presidencial en materia de sectorización.
ARTÍCULO 50.-El Presidente de la República estará facultado para

determinar agrupamientos de entidades de la administración pública para-
estatal, por sectores definidos, a efecto de que sus relaciones con el
Ejecutivo Federal, en cumplimiento de las disposiciones legales aplicables,
se realicen a través de la Secretaría de Estado o Departamento Adminis-
trativo que en cada caso designe como coordinador del sector corres-
pondiente.
1. CARÁCTER ADMINISTRATIVO Y rotfrroo DE LA SECTORIZACIÓN
J. J. Jiménez Nieto afirma que "los sectores de actividad no existen

en la realidad administrativa. El sector es un concepto analítico. Repre-
senta el sumatorio de la acción pública y privada en cada uno . .de los
compa.rQmien~estarJ,cosen que, ,ar1:>i~ente,u~e ,dividiXse laá.ccl6n
social. No es, por tanto, administrable, sino gobernable. La acción de
gobierno no es función administrativa, sino intrínsecamente política, en el
sentido más vulgar del arte de lo posible y en el más técnico de asignación
autoritaria de prioridades, de acuerdo a la captación por el gobernante
de las demandas del grupo gobernado. Se administran las instituciones y se
gobiernan los sectores" .1.
La política sectorial tiene como únicos objetivos fijar las prioridades
-en términos de costos de oportunidad; como señala Jiménez Nieto--,
de los bienes y servicios a producirse en un sector determinado. Por ello, la
acción gubernamental se despliega en el sector educativo, comercial, turís-
tico, sanitario, industrial, etc., mediante una estricta selección de programas
y prioridades. Ahora bien, no debe entenderse a la sectorización única-
mente como un proceso administrativo, pues su carácter es también político,
ya que los Secretarios de Estado y Jefes de Departamentos Administrativos
adquieren cierta responsabilidad de ese tipo en cuanto formulan y ejecutan
las políticas de su sector, de acuerdo con los lineamientos que establece el
Ejecutivo Federal.
La consolidación o debilitamiento de las políticas sectoriales depende
muchas veces de las tesis políticas sostenidas por el Ejecutivo Federal o
por el Poder Legislativo. Por ejemplo, la política del sector industrial
variará según adopte el Estado una tesis de economía de mercado o de
planificación centralizada. Los sistemas administrativos que sirven de apoyo
a las políticas sectoriales pueden adquirir o perder eficacia según se acer-
-quen o se alejen de las tesis políticas que sustente el Ejecutivo Federal.
'2. RESPONSABILIDAD DEL EJECUTIVO FEDERAL

EN LA SECTORIZACIÓN
Si bien la fijación de las políticas sectoriales es responsabilidad de los

Secretarios de Estado y de los Jefes de los Departamentos Administrativos,
es el Presidente de la República, de conformidad con la L.O.A.P.F.,
quien decide qué entidades paraestatales se agrupen en determinado sector.
La administración de los sectores queda siempre a cargo de los Secretarios
de Estado y Jefes de Departamentos Administrativos, pero es el Presi-
dente de la República quien los agrupa y fija sus objetivos, metas y
prioridades.
3. NATURALEZA PÚBLICA DE LA SECTORIZACIÓN
La sectorización responde a una naturaleza esencialmente de carácter

público, manifiesta por ejemplo, en los casos del gobierno interior de un
país, de la defensa nacional, de las relaciones exteriores, etc. En estos casos
la actividad gubernamental es indiferenciada y sus destinatarios no son
claramente individualizados. En otros sectores, aunque la actividad guber-
namental siempre es pública, su naturaleza contiene elementos de índole
privada. Por ejemplo, en el sector industrial y del trabajo, los destinatarios
de la actividad gubernamental pueden ser perfectamente localizados. Esto
OCUITe cuando el Estado fomenta las actividades industriales privadas, ya
sea mediante el otorgamiento de concesiones, subsidios, permisos, o bien,
uniéndose al capital privado para constituir entidades públicas no terri-
toriales.
4. MARCO ECONÓMICO DE LA SECTORIZACIÓN
Toda política sectorial, se desarrolle en un marco de economía libre

o de economía mixta, orienta su actividad hacia la prestación de servicios
públicos o a fomentar actividades de particulares. Ahora bien, algunas
de las instituciones comprendidas en los diversos sectores sólo ofrecen deter-
minados productos o servicios a un número reducido de gobernados. Esta
situación no se contrapone a las políticas del conjunto del sector. El obje-
tivo del sector es precisamente armonizar los distintos bienes, servicios, y
actos de gobierno, en un todo coherente que responda a una programación
administrativa. El éxito de las acciones de un sector determinado se debe,
principalmente, a la similitud de las distintas actividades realizadas por las
instituciones sectorízadas.
5. FACTORES QUE INFLUYEN E~ LA SECTORIZAaÓN
En México, como en otros paises, la sectorización depende de varios

factores: aumento del gasto público, cambios tecnológicos, tesis desarro-
llistas y necesidades objetivas en materia económica y social. Por lo que
respecta a la separación de sectores como, por ejemplo, Industria y Co-
mercio, obedece más que a una especialización o diferenciación admínis-
trativa al impulso de áreas específicas de la administración para el estudio
y atención de necesidades muy objetivas. De allí que el Ejecutivo F~eral
estableciera el despacho de los asuntos correspondientes a Industria y
Comercio en dosSecretañas respectivamente.
6. INTERFERENCIAS EN LA FORMULACIÓN Y EJECUCIÓN

DE LAS POLÍTICAS SECTORIALES
Los responsables en la formulación y ejecución de las políticas sec-

toriales se encuentran con algunas dificultades cuando el éxito de sus
programas depende parcialmente de la intervención de los municipios
y/o los Estados. Por ejemplo, la eficacia de una política sanitaria está
sujeta a las decisiones del Secretario de Salubridad y Asistencia, y al res-
paldo de los Gobernadores de los Estados y de los Presidentes Municipales.
En estos casos, el Secretario debe efectuar una labor de convencimiento
a fin de que dichas autoridades apoyen sus programas. También en materia
de educación el concurso de los Gobernadores y de los Presidentes Munici-
pales es muy importante. En el sector de comunicaciones y transportes se
puede presentar otro caso de interferencia de un programa en el que
el Secretario tenga un interés especial, y requiera el apoyo de las autori-
dades estatales y/o municipales. Si éstas se niegan a colaborar, el Secre-
tario no tiene facultad constitucional para obligarlas. Este tipo de situaciones
deben estar previstas en los programas sectoriales.
7. SUPREMACÍA DE LOS ÓRGANOS CENTRALES
Los problemas de jerarquía y potestad administrativa entre las depen-

dencias centrales y las paraestatales serán comentados en el capítulo
correspondiente al artículo 51 de la L.O.A.P.F. Por ahora, baste decir
que las dependencias centrales son las únicas responsables, política y admi-
nistrativamente, de la formulación y ejecución de las políticas de su sector.
Las entidades no territoriales no podrán contravenir los objetivos y metas
del sector del cual no forman parte. Si estas entidades pudieran actuar
libremente sería imposible formular una política sectorial. El derecho
público y la ciencia política reconocen la capacidad de los 6rganos cen-
trales para fijar las políticas de las entidades paraestatales, pues sus funcio-
nes son las naturales del Ejecutivo Federal, por lo que ajustan su actividad
a un estricto principio de juridicidad. El fundamento de la sectorizaci6n es
precisamente la supremacía de los órganos centrales.
8. ADMINISTRACIÓN y GOBmRNO DE LAS J!:.NTIDADES

PARAESTATALES
Conviene precisar ahora la responsabilidad de los Secretarios de Estado

y de los Jefes de los Departamentos Administrativos, tanto en sus respec-
tivas dependencias como en el sector que encabezan. En las primeras su

tarea consiste en fijar las políticas institucionales y asegurarse que se cum-
plan en forma estricta. En los sectores, la responsabilidad de esos funcio-
narios consiste en formular las líneas de actividad, es decir, seleccionar los
programas, objetivos y metas; pero la administración de las entidades
paraestatales corresponde a sus directores.
Esto no significa que los Secretarios de Estado y los Jefes de Departa-
mentos Administrativos desatiendan sus dependencias, sino que cuiden
que el total de su sector marche bien. Para ello, la L.O.A.P.F. los ha dotado
de las suficientes facultades. No debe confundirse política con adminis-
tración, pues al hacerlo se corre el riesgo de soslayar las funciones priori-
tarias o desatender los fines últimos del gobierno y la administración de
un sector determinado.
Por otra parte, los Secretarios de Estado y Jefes de Departamentos
Administrativos han sido incorporados a la planeación nacional, en cuanto
son responsables de la planeación sectorial.
9. FUNCIONARIOS RESPONSABLES DE LAS TAREAS ADMINISTRATIVAS

Y DE PLANIFICACIÓN DE LAS ENTIDADES PARAESTATALES
Los Secretarios y Jefes de Departamentos que intenten actuar con ex-

ceso de celo administrativo, seguramente no tendrán tiempo para gobernar
su dependencia y su sector. La selección de programas básicos, la preci-
sión de objetivos y metas, son campo reservado para las políticas de
gobierno. La sensatez y la inteligencia de esta calidad de gobierno depende
de no pretender administrar con exceso su dependencia. Lo anterior nos
lleva a considerar que de las tareas de administración deben encargarse
los subsecretarios y los directores de las entidades paraestatales, mientras
que la selección de prioridades y la fijación de objetivos y metas deben ser
responsabilidad exclusiva de los Secretarios de Estado y de los Jefes
de Departamentos Administrativos. No está por demás observar que es
común encontrar en los países subdesarrollados a Secretarios y Ministros
que administran con exceso y gobiernan deficientemente. En consecuencia,
creemos que gran parte del éxito de la sectorización administrativa en
México, dependerá del eficaz y eficiente gobierno de los Secretarios y Jefes
de Departamento y de la eficaz y eficiente administración de los subsecre-
tarios y directores de entidades paraestatales.
10. ANTECEDENTES DE LA REORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

Los artículos 50 y 51 de la L.O.A.P.F. facultan al Ejecutivo Federal

para constituir sectores definidos, en los cuales los Secretarios y los Jefes de
Departamentos se responsabilizan de la conducción, planeación, coordina-
ción, control y evaluación de la operación y el gasto de las entidades para-
estatales. En palabras de Alejandro Carrillo Castro "uno de los propósitos
básicos que persigue la sectorización de las entidades paraestatales es que
la cabeza de sector se avoque al estudio de cada una de ellas, a fin de
proponer reformas tales como la creación, incorporación, fusión, liquida-
ción y fortalecimiento de entidades en el sector respectivo". •
Afirma Carrillo Castro que ello ha conducido a incrementos y decre-
mentos de entidadesparaestatales. Bajo el concepto de "incrementos" se
agrupan las nuevas creaciones de entidades paraestatales y las absorciones
que, del sector privado, ha tenido que llevar a cabo la Administración
Pública Federal. Por "decremento" se entienden tanto las fusiones como
las liquidaciones.
La reorganización estructural y funcional de la Administración Pública
surgirá --como sostiene Carrillo Castro-- de un detallado análisis de las
estructuras administrativas existentes. Por ello, esta reorganización no puede
considerarse como algo acabado y perfecto, sino como un proceso sujeto
a un constante examen crítico y a una permanente evaluación.
La sectorización administrativa es consecuencia de una serie de estudios
realizados por la "Comisión de Administración Pública" (CAP), que se
estableció en el mes de abril de 1965 en la extinta Secretaría de la Pre-
sidencia.
La Comisión se constituyó, según Godolfino Juárez Mejía, con base
en las facultades que la abrogada Ley de Secretarías y Departamentos de
Estado, del 23 de diciembre de 1958, otorgaba a la Secretaría de la Presi-
dencia, y que anteriormente eran competencia de la desaparecida Secretaría
de Bienes Nacionales e Inspección Administrativa, creada en el año de
1947. Afirma dicho autor que "los principales avances de los trabajos
de esta Comisión se resumieron en el 'Informe sobre la Reforma de la
Administración. Pública Mexicana' de 1967, en el que se presentaron
las líneas de política de la Reforma Administrativa y se hizo un análisis
general de la Administración Pública en materia de organización y fun-
cionamiento de las Secretarías, y Departamen~ de Estado,. lét;l sistemas
d~ coordinaclbn 'general del· GObierno' Mexicano, los elemen~ d~; la admi-
IllStraci6h de materiales, la administración de personal, b.sistemas de
37
planeación nacional y de programación de las actividades del sector públi-

co, y el sistema de elaboración del presupuesto federal","
En relación a la sectorización de la Administración Pública Federal,
la Comisión de Administración Pública, recomendó en 1967, lo siguiente:
"Como los trabajos de la Comisión de Programación del Sector PÚ-
blico agrupan los programas de actividades en diversos sectores, se estima
que para lograr la mayor coordinación entre la Comisión de Administración
Pública y la Comisión de Programación del Sector Público puede ser adop-
tado tal agrupamiento y su clasificación en subsectores, con el fin de com-
pletar el análisis que se ha iniciado en materia de planeación económica
con el estudio de los instrumentos administrativos correspondientes, para:
. "1. Agrupar y clasificar, por sectores de actividad nacional, a las secre-

tarías y departamentos de estado, los organismos descentralizados
y las empresas de participación estatal, especialmente aquéllas o
aquéllos que se consideren de mayor importancia para el desarrollo
del país, Y determinar el papel que les corresponda desempeñar en
cada sector, aunque algunas entidades deban ser consideradas en
varios, según las funciones que realicen.
"2. Analizar, dentro de cada sector, las funciones que desempeñan
las diversas entidades, y si éstas se encuentran distribuidas ade-
cuadamente; sus sistemas de proyección; sus procedimientos de
ejecución; sus interrelaciones; la clase de actos que ejercen, etc.
"3. Localizar los puntos estratégicos de la actividad administrativa en
cada sector, y analizar los impedimentos para el debido desarrollo
de dicha actividad.
"4. Completar lo anterior con el análisis de las comisiones intersecre-
tariales y las multidependientes, en pos de idénticos propósitos.
"5. Proponer lo necesario con el fin de que la organización adminis-
trativa responda con mayor precisión a las finalidades que se
persiguen con la programación, por sectores, de la actividad del
sector público.
"6. Orientar los sistemas de coordinación y comunicación, capacita-
ción de personal y presupuesto-programa, en función de la inte-
gración por sectores." 8
La CAP tenia entonces como presidente al licenciado José López Por-

tillo, por ello gran parte de sus propuestas están actualmente siendo llevadas
a la práctica.
'2 La Sectoriztuión de la Administrtt&ión Pública Federal. CuadernOll INAP, Serie
Praxis 9, pp. 5-6. .
a Op.ciI. pp. 6-7.
Al tomar posesión como Presidente de la República el licenciado José

López Portillo, la Administración Pública paraestatal comprendía a más
de 900 entidades que erogaban más del 50% del total del gasto público
federal.
El panorama anterior representaba un grave problema tanto de coor-
dinación y armonización de las políticas de las entidades paraestatales con
las políticas de las dependencias centrales, como de control y vigilancia del
magno gasto ejercido. Como es de suponer, esta situación propiciaba
el desperdicio de recursos humanos y financieros. El licenciado José López
Portillo se propuso terminar con este caos administrativo y para tal efecto
envió al Congreso de la Unión una iniciativa de Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal, que serviría como fundamento constitu-
cional para reorganizar las estructuras y el funcionamiento de las depen-
dencias centrales y de las entidades de la Administración Pública paraestatal.
El Ejecutivo trataba, mediante dicha ley, de adoptar un criterio integrador
con el fin de que normara lo más esencial de la estructura y funcionamiento
de las dependencias centrales y de las entidades paraestatales.
Godolfino Juárez afirma que la fórmula que pudiera permitir una
efectiva coordinación entre las entidades con personalidad jurídica y patri-
monio propio y las dependencias centrales, era precisamente la sectorización
de la Administración Pública Federal, que consiste básicamente en la
creación de sectores definidos en los cuales se integran a las Secretarías
de Estado y Departamentos Administrativos las entidades de la Adminis-
tración Pública paraestatal que el Ejecutivo juzgue pertinente.
11. PRINCIPIOS DEL PROCESO DE SECTORIZACIÓN
La determinación del Presidente de la República de agrupar en las

Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos a diversas entidades
paraestatales obedece al propósito de integrar la Administración Pública
mediante sectores definidos. La sectorización está basada en principios
técnicos de organización y no únicamente en criterios administrativos o
jurídicos. Por otra parte, si consideramos que la sectorizaci6n es una divi-
sión de funciones, ésta debe adecuarse a la realidad jurídica, administra-
tiva, económica, política, etc. Si se confrontan estos datos de la realidad con
las atribuciones de cada una de las dependencias y entidades, podemos
obtener un modelo de agrupamiento de entidades con características co-
munes, aunque desarrollen actividades no similares. Posteriormente, las
distintas entidades tendrán que armonizar sus funciones con el marco
particular de atribuciones de la dependencia . que encabeza el sector.
Otra manera de efectuar una sectorización que responda a la realidad

consiste en analizar las funciones esenciales de las distintas. dependencias
en relación con las políticas del Ejecutivo Federal en materia de planeación
económica y social. Si las distintas dependencias se ordenan de acuerdo
a su contribución a la planeación nacional será más probable eliminar los
criterios convencionales y ejecutar una política sectorial con base en cri-
terios de óptima funcionalidad administrativa.
12. RELEVANCIA DE LAS SECRETARiAS DE PROGRAMACIÓN y PRESUPUESTO

y DE HACIENDA y CRÉDITO PúBLICO EN LA CONDUCCIÓN
DE LAS POLÍTICAS SECTORIALES
En México, la sectorización no responde a una mera división de fun-

ciones en la que se otorga idéntico peso específico a las distintas dependen-
cias que jefaturan los conjuntos de entidades paraestatales que conforman
los sectores administrativos. Las Secretarías de Programación y Presupuesto
y de Hacienda y Crédito Público ocupan un papel de gran importancia
en la conducción de las distintas políticas sectoriales. Esta posición admi-
nistrativa de privilegio no obedece a una Pura determinación del Ejecutivo
Federal sino fundamentalmente a lo ordenado por la propia L.O.A.P.F.,
pues dichas secretarías son las encargadas de otorgar orientación y "apoyo
global" a la totalidad de las dependencias y entidades de la administración;
del análisis de la L.O.A.P.F; se deduce que son las facultadas para otorgar
esta orientación y este apoyo global en virtud que son las responsables de la
programación, presupuestación, control, información, estadística, financia-
miento y evaluación de las operaciones financieras y administrativas de la
totalidad de las dependencias y entidades de la Administración Pública
Federal.
13. SECTORES DE LA ADMINISTRACIÓN PúBLICA
Los sectores en que se ha dividido la Administración Pública Federal

mexicana, son los siguientes:
Sector Agropecuario Forestal;

Sector Pesca;
Sector Industrial;
Sector Comercio;
Sector, Turismo;
Sector PoI1tioa Ecoaómica;
Sector Administración y Defensa;

Sector Comunicaciones y Transportes;
Sector Asentamientos Humanos;
Sector Educación;
Sector Política Laboral; y
Sector Salud y Seguridad Social.
14. DEFINICIÓN DE LOS SECTORES DE ACTlVIDAD
Alejandro Carrillo Castro se refiere a los sectores de actividad como

los "casos en que las actividades operativas o productos finales de dos o
más instituciones, inciden en un mismo ámbito de actividad -como el agro-
pecuario o el de beneficio social- o en torno a un problema específico,
aunque éstas no puedan encasillarse en un solo 'sector' convencional. Se ha:
convenido en llamarlas 'sectores de actividad', pese a que en la realidad
presentan un conjunto de interacciones tan complejas, que, frecuentemente,
no se puede trazar una línea entre unos y otros";'
"En tales circunstancias --opina Carrillo Landeros-- se hace nece-
sario agrupar a las dependencias y las instituciones con el propósito de
coordinar sus acciones, de acuerdo a los objetivos del plan nacional de des-
arrollo, para compatibilizar sus recursos y necesidades, y responder con una
mayor eficacia a los requerimientos de la población.
"Con base en lo anterior se puede afirmar que un sector es una abs-
tracción analítica que permite visualizar un ámbito de la actividad humana
a través del cual se materializan las políticas, estrategias, objetivos y metas
de un gobierno, se dirige y controla la acción de las instituciones públicas
y se induce y orienta la de los particulares." 15
15. INFLUENCIA DE LA TEORÍA GENERAL DE SISTEMAS

EN EL ENFOQUE SECTORIAL
Según Carrillo Landeros, la teoría general de sistemas ha influenciado

marcadamente el enfoque sectorial. Así, unsectores fácilmente identificable
con un sistema, por lo que podemos hablar de sectores y subsectores, de
macro-sectores y micro-sectores. De admitirse estaconcepci6n, podríamos
hablar de un macro-sector nacional, del cual se derivaría el sector público
:& Cil pos. Ramiro Carrillo Landeros, Secforizaci6n d. la Administración Páblica..

Colecei6n: Texto. y Conferencias Núm. 1,Colegio de Licenciados en Ciencias Pontieas
y Administración Públic:a. A. C., p. 2.
15 01. cit., p. 2.
de México, formado por tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial, y

tres niveles de autoridades: Municipal, Estatal y Federal. La Adminis-
tración Pública Federal quedaría integrada por dos sectores: el Estatal Y
el Paraestatal.
16. REPERCUSIONES DEL CRECIMIENTO DEL SECTOR PARAESTATAL
El crecimiento no proyectado de la administración paraestatal, y su

consecuente carencia de sistemas y políticas adecuadas, motivó que el Es-
tado creara mecanismos jurídicos para vincular cada vez más a la adminis-
tración paraestatal con la central. Por esa causa surgió la Ley para el
Control, por parte del Gobierno Federal, de los Organismos Descentrali-
zados y Empresas de Participación Estatal, publicada en el Diario Oficial
de la Federación el 31 de diciembre de 1970. .
El incremento de las entidades paraestatales causó serios problemas a
la Administración Pública, lo que fue advertido por la Comisión de Admi-
nistración Pública que, en 1967, en su "1 Informe sobre la Reforma
de la Administración Pública Mexicana", recomendó agrupar y clasificar
por sectores de actividad a las Secretarías y Departamentos de Estado,
Organismos Descentralizados y Empresas de Participación Estatal, deter-
minando el papel que les correspondía desempeñar en cada sector, aunque
algunas entidades se consideraran agrupadas en varios de ellos.
"Negar las posibilidades reales de la sectorización como un medio
viable de planeación, coordinación y control --expresa Carrillo Landeros--,
equivale a un desconocimiento de su naturaleza y propósitos; sin embargo,
exagerar estas posibilidades conlleva necesariamente a un criterio erróneo,
pues no se puede olvidar que a pesar de sus variadas ventajas, el criterio
sectorial es incipiente y para poder constatar objetivamente sus defectos
y sus méritos se requiere de tiempo. En este orden de ideas, la sectorización
constituye un recurso técnico plausible, ya que compatibiliza y orienta los
criterios de planeación económica y social, contribuyendo a un mejor
manejo del área de administración del Poder Ejecutivo Federal, al reducir
en forma considerable un tramo de control, que en los últimos años había
rebasado los límites permisibles, convirtiéndose en factor limitante del fun-
cionamiento del aparato administrativo." 6
17. RESTRICCIONES EN MATERIA SECTORIAL
Según Carrillo Landeros, algunas de las restricciones. más sobreSalientes

en materia. sectorial, son.las siguientes:
es 0/1. eit.# p. 5.
"Desequilibrios por lo que respecta a la capacidad administrativa de

varias dependencias 'Cabeza de Sector', que en este sentido son fácilmente
superadas por las entidades a las que formalmente deben coordinar, limi-
tando con esto los logros factibles de alcanzar por el sector.
"Imprecisión en cuanto al criterio sectorial en el cual no se ha unifor-
mado el planteamiento económico con el administrativo, existiendo para
cada caso diferentes sectores, situación que dificulta las posibilidades de
una planeación integral efectiva, al manejar desde el punto de vista econó-
mico 12 sectores y 18 en el administrativo.
"Disgregación por la situación de entidades que correspondiendo a un
sector determinado, obedecen a criterios y directrices de instituciones de otro,
como en el caso de organismos como NAFINSA y SOMEX, que corres-
pondiendo al sector de política económica tienen injerencia en entidades
de sectores como el agropecuario y forestal, fomento industrial, comercio, etc.
"Inadecuada concepción al confundir políticas con sectores, aun cuando
la falla se refiera exclusivamente a denominación, no debe pasar desaper-
cibido que una política y un sector son dos cosas diferentes que no pueden
confundirse, ni siquiera nominalmente.
"Indefinición en cuanto a la naturaleza jurídica de algunas entidades
como en los casos mencionados del INBAL, INAH, la Comisión del Río
Balsas, etc., o el de otras entidades cuya naturaleza jurídica los conceptúa
organismos descentralizados y en la realidad trabajan como órganos opera-
tivos de las dependencias: en este caso está el Centro de Salud 'Soledad
Orozco de Avil a Carnacha'.
"Concluyendo, es de hacer notar, que algunas de las restricciones a la
sectorización ya están siendo abordadas por las áreas competentes, y que
seguramente en el desarrollo de este enfoque se presentarán otras que por el
momento no se visualizan, que existen problemas, sobre todo de índole
política, difíciles de resolver, pero a nuestro entender esto no será obstáculo
para la operaci6n del modelo sectorial en México." 1
18. DIMENSIONES DE LA SECTORIZACIÓN ADMINISTRATIVA
La sectorizaci6n administrativa en México la podemos contemplar

. desde dos dimensiones: una orgánica-estructural, que responde a la agru-
pación administrativa e integra a las entidades paraestatales bajo la coordi-
nación de una dependencia federal, existiendo en esta clasificaci6n 18
sectores correspondientesa 16 Secretarías de Estado ya 2 Departamentos
Administrativos, y otra denominada de actividad 'económica-social, la
T op. rif., pp. !HJ.-, '.'

que en ciertos casos abarca a más de un sector administrativo, compren-

diendo para este efecto los 12 sectores que ya hemos mencionado.
En definitiva, por medio de la sectorización se pretende integrar la
totalidad de las acciones de la Administración Pública con el fin de des-
arrollar en forma congruente las actividades administrativas, económicas,
jurídicas y sociales, evitando duplicaciones y contradicciones en las tareas
de programación, presupuestación, control, información, estadística, finan-
ciamiento y evaluación de las actividades financieras y administrativas.
19. PRIMER ACUERDO PRESIDENCIAL EN MATERIA

DE SECTORIZACIÓN
El Ejecutivo Federal, en cumplimiento de los artículos 50 y 51 de la

L.O.A.P.F., expidió un acuerdo publicado el 17 de enero de 1977 en
el diario Oficial de la Federación, por el cual agrupa a la casi totalidad
de las entidades de la Administración Pública paraestatal, por sectores
definidos, a efecto de que sus relaciones con el Ejecutivo Federal, en cum-
plimiento de las disposiciones legales aplicables, se realicen a través de la
Secretaría de Estado o Departamento Administrativo que en cada caso
designe como coordinador del sector correspondiente.
A continuación transcribimos este acuerdo Presidencial: 8
CONSIDERANDO
PRIMERo.-Que la organización de las actividades de la Administra-

ción Pública Federal constituye el supuesto indispensable para el incre-
mento de la productividad de las entidades paraestatales en general, y que
para ello es conveniente distribuir en forma más equilibrada la coordi-
nación y control que el Ejecutivo Federal debe realizar sobre las mismas;
SEGUNDO.-Que en la Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal se establecen las funciones que corresponden a las Secretarías de
Estado y Departamentos Administrativos y se determinan las bases que
permiten la organización sectorial, a fin de contar con instrumentos idóneos
para llevar a cabo los programas de gobierno;
TBRCERO.-Que al encomendar a las dependencias directas del Eje-
cutivo. ~ .xni cargo la coordinación de las-acciones. de 'aquellas entid.
de la administración póblica paraestatal que tengan,¡elaci6n estr~cha con el
8 Véase el interesante estudio sobre este acuerdo, de Manuel Uribe (Jastaiieda,
R_flina d_ ~dministraci61J P{¡blica, INAP, núm. 31-32, pp. 35-4'9f
sector de su responsabilidad, se requiere lograr una mayor coherencia
operativa y evitar duplicaciones o contradicciones, y
CUARTO.-Que la propia Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal establece que las entidades de la administración pública paraes-
tatal, conducirán sus relaciones con el Ejecutivo Federal a través de la
Secretaría de Estado o el Departamento Administrativo que éste determine,
he tenido a bien dictar el siguiente:
ACUERDO
ARTÍCULO 19- Las entidades de la administración pública paraestatal

a que se refiere este Acuerdo, se agruparán por sectores a efecto de que sus
relaciones con el Ejecutivo Federal, en cumplimiento de las disposiciones
legales aplicables, se realicen a través de las Secretarías de Estado o Depar-
tamentos Administrativos como sigue:
A) El sector que corresponde a la Secretaría de Gobernación y cuyo
Titular ejercerá las funciones de Coordinador, se integrará con:
Central Mexicana de Bienes Raíces Especializados, S. A. de C. V.;

Cinematográfica Cadena de Oro, S. A.;
Cineteca Nacional;
Compañía Operadora de Teatros, S. A.;
Continental de Películas, S. A.;
. Corporación. Mexicana de Radio y Televisión, S. A. de C. V.;
Corporación Nacional Cinematográfica, S. A. de C. V.;
Corporaci6n Nacional Cinematográfica de Trabajadores y Estado Dos,
S. A.de C. V.;
Corporaci6n Nacional Cinematográfica de Trabajadores y Estado Uno,
S. A. de C. V.;
Estudios Churubusco Azteca, S. A.;
Inversiones Reforma, S. A.;
Películas Mexicanas, S. A. de C. V.;
Productora Nacional de Papel Destintado, S. A. de C. V.;
Productora e Importadora de Papel, S. A. pe C. V.;
Promoción de Desarrollo Industrial, S. A. de C. V.;
Islas Marias antes Henequén del Pacifico, S¡ A. de C. V.;
Publicidad Cuauhtémoc, S. A.;
Talleres Gráficos de la Naci6n, S. C. de P.· E.y R.S..;
Teleproduetora delDistrito Federal, S. A.de C. V.;
Fideicomiso para la, .Cei1tralM~adeBD.es·Raíces·· Especializa-
\. dos, S. A.;
Fideicomiso para la construcción de la nueva unidad industrial de los

Talleres Gráficos de la Nación;
Fideicomiso para la Operación del Canal 13 de Televisión, y
Fideicomiso para Promoción de Desarrollo Industrial, S. A. de C. V.
B) El sector que corresponde a la Secretaría de Relaciones Exteriores

y cuyo Titular ejercerá las funciones de Coordinador, se integrará con:
Fideicomiso para obras en materia de relaciones internacionales de

México, fomento de los estudios sobre la materia y otorgamiento de
premios e incentivos.
C) El sector que corresponde a la Secretaría de la Defensa Nacional

y cuyo Titular ejercerá las funciones de Coordinador, se integrará con:
Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas,

antes Dirección de Pensiones Militares;
Fideicomiso Inmobiliario para las Fuerzas Armadas.
D) El sector que corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito

Público y cuyo Titular ejercerá las funciones de Coordinador, se inte-
grará con:
Lotería Nacional para la Asistencia Pública;

Patronato del Ahorro Nacional;
Administradora General de Inmuebles, S. A.;
Administradora Inmobiliaria, S. A.;
Administradora Inmobiliaria Acueducto de Guadalupe, S. A.;
Administradora Inmobiliaria Sotelo, S. A.;
Administradora Inmobiliaria Villa Coapa, S. A.;
Administradora Valle de Aragón Sur, S. A.;
Afianzadora Mexicana, S. A.;
Afianzadora Internacional, S. A.;
Aseguradora Hidalgo, S. A.;
Aseguradora Mexicana, S. A.;
Aseguradora Nacional Agrícola y Ganadera, S. A.;
Asociación Hipotecaria Mexicana, S. A. de C. V.;
Banca Promex, S. A.;
Banco de Crédito Rural del Centro, S. A.;
Banco de Crédito Rural del Centro-Norte, S. A.;
Banco de Crédito Rural del Centro-Sur; .8.. A.;
Banco de Crédito Rural del Golfo, S. A.;
Banco de Crédito Rural del Istmo, S. A;
Banco de Crédito Rural del Noreste, S. A;
Banco de Crédito Rural del Noroeste, S. A;
Banco de Crédito Rural del Norte, S. A;
Banco de Crédito Rural del Occidente, S. A.;
Banco de Crédito Rural del Pacífico-Norte, S. A.;
Banco de Crédito Rural del Pacífico-Sur, S. A.;
Banco de Crédito Rural Peninsular, S. A.;
Banco de México, S. A;'
Banco del Ejército y de la Armada, S. A. de C. V.;
Banco del Pequeño Comercio del Distrito Federal, S. A. de C. V.;
Banco Internacional, S. A;
Banco Internacional de Baja California, S. A.;
Banco Internacional de Tamaulipas, S. A.;
Banco Internacional del Centro, S. A;
Banco Internacional de Fomento Urbano, S. A;
Banco Internacional del Noreste, S. A;
Banco Internacional del Noroeste, S. A.;
Banco Internacional del Norte, S. A.;
Banco Internacional del Sureste, S. A;
Banco Internacional Peninsular, S. A.;
Banco Mexicano, S. A.;
Banco Mexicano del Norte, S. A;
Banco Mexicano del Occidente, S. A ;
Banco Mexicano de Puebla, S. A;
Banco Mexicano de Toluca, S. A.;
Banco Mexicano del Centro, S. A.;
Banco Mexicano del Golfo, S. A.;
Banco Mexicano del l\lbreste, S. A.;
Banco Mexicano del Sur, S. A;
Banco Nacional Cinematográfico, S. A.;
Banco Nacional de Comercio Exterior, S. A.;
Banco Nacional de Crédito Rural, S.,A.;
Banco Nacional de Fomento Cooperativo, S. A. de C. V.;
Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S. A.;
Banco Nacional Urbano, S. A.;
Banco Provincial de Sinaloa, S. A.;
Del Angel, S. A.;
Edificios Bancarios de Baja California, S. A.;
Financiera Comercial Mexicana, S. A.;
FinangQ'a .de lasIn.dustri~ de Transformación, S. A.;
Financiera Internacional, S. A.;
Financiera Nacional de la Industria Rural, S. A. (Antes FONAFE) ;

Financiera Nacional Azucarera, S. A. FINASA;
Hipotecaria Internacional, S. A.;
Inmobiliaria Administradora Balbuena, S. A.;
Inmobiliaria Asociación, S. A.;
Inmobiliaria Banfoco, S. A.;
Inmobiliaria Binor, S. A.;
Inmobiliaria Bisa, S. A.;
Inmobiliaria Mexicana Industrial, S. A. de C. V.;
Inmobiliaria Somex, S. A.;
Inmuebles Cuauhtémoc, S. A.;
Nacional de Pailería, S. A.;
Nacional Financiera, S. A.;
Nacional Vallarta, S. A. de C. V.;
PROCORSA, S. A.;
Río Nazas, S. A.;
Sociedad Inmobiliaria y Fraccionadora, S. A.;
Sociedad Mexicana de Bienes Raíces, S. A.;
Sociedad Mexicana de Crédito Industrial, S. A.;
Compañía Campechana de Teléfonos, S. A. Crédito para la amplia-
ción de servicios;
Compañía del Angel, S. A. Administración de acciones propiedad del
Gobierno Federal;
Compañía Telefónica Fronteriza, S. A. Crédito a la fideícomisaria;
Compañía Telefónica Nacional, S. A. Crédito a la fideicomisaria;
Crédito para obras, ampliación y mejoramiento de los sistemas de agua
potable y alcantarillado de la Ciudad de Veracruz;
Fideicomiso a favor del Colegio Británico, S. A. para el otorgamiento
de un crédito para la construcción de tm edificio;
Fideicomiso constituido con el importe de un. legado del señor Eduar-
do Omarini;
Fideicomiso liquidador de instituciones de crédito y organizaciones;
Fideicomiso para adquirir la cartera a favor de Financiera General,
S. A. y derivada del Fraccionamiento El Palmor;
Fideicomiso para apoyar financieramente al Gobierno del Estado de
Chihuahua en el plan de carreteras "Gran Visión";
Fideicomiso para compensar a lasfnstituciones filiales del Banco Na-
cional Agropecuario, S. A., los aumentos en las tasas de interés;
Fideicomiso para consolídacíén de adeudos de agricultores productores
de algod6n de Matamoros; .
Fideicomiso para cr&titos·. agropecuariO$i o ar'ttstmales .aejidatáriris de
San Pedro de .las Colonias, Coab.;
Fideicomiso para el manejo del Fondo Nacional de Fomento Ejidal;

Fideicomiso para el otorgamiento de créditos a favor de cooperativas
pesqueras para la adquisición de barcos camaroneros;
Fideicomiso para el otorgamiento de apoyos a empresas nacionales
fabricantes de armas y cartuchos;
Fideicomiso para el otorgamiento de créditos a agricultores de Cd.
Juárez, Cd. Camargo, Jiménez y Cd. Delicias, Chih.;
Fideicomiso para el otorgamiento de crédito a las cooperativas esco-
lares;
Fideicomiso para el otorgamiento de créditos al Ayuntamiento de
Mexicali;
Fideicomiso para el otorgamiento de Créditos al Gobierno del Estado
de Guanajuato;
Fideicomiso para el otorgamiento de créditos al Gobierno del Estado
de Yucatán;
Fideicomiso para el otorgamiento de créditos a la Sociedad Coopera.
tiva de Ejidatarios, Obreros y Empleados del Ingenio "Emiliano
Zapata", S. C. de P. E. de R. S.;
Fideicomiso para el otorgamiento de créditos a las empresas telefónicas
para el mejoramiento de redes y servicios con recursos provenientes
del impuesto sobre ingresos por servicios telefónicos;
Fideicomiso para el otorgamiento de créditos a la sociedad coopera-
tiva de trabajo de la Fábrica Textil "San José" en Etla, Oax.;
Fideicomiso para el otorgamiento de créditos a la Sociedad Coopera.
tiva de Ejidatarios y Obreros del Ingenio del Mante Lázaro Cár-
denas, S. C. L.;
Fideicomiso para el otorgamiento de créditos a los ejidatarios y pe-
queños propietarios en áreas de riego;
Fideicomiso para el otorgamiento de créditos para la rehabilitación de
la industria platanera en Tabasco y Norte de Chiapas;
Fideicomiso para el otorgamiento de un crédito a Astilleros de Vera-
cruz;
Fideicomiso para el otorgamiento de un crédito a la Comisión Nacional
Coordinadora de Puertos;
Fideicomiso para la Administración General de Inmuebles, S. A.;
Fideicomiso para la. Administradora Inmobiliaria Acueducto Guada-
ltlpe;
Fideicomiso para la Administradora Inmobiliaria, S. A.;
Fideicomiso para la Administradora Inmobiliaria Sotelo, S. A.;
. ,'Fid~ pa.ra:laAdininistradota'Inmobiliaria Valle !de Arag6n Sur,
S.A.;
Fideicomiso para·la·· Administradora 'lninobiliafia Villa Coapa;
Fideicomiso para la consolidación de adeudos de agricultores de Deli-

cias y diversas regiones de Chihuahua;
Fideicomiso para la elaboración de programas de crédito agrlcola;
Fideicomiso para la Inmobiliaria Administradora de Balbuena;
Fideicomiso para liquidar a Japan, Cotton, Co. adeudo de la Unión de
Crédito Agrlcola e Industrial de San Luis, S. A. de C. V. del Es-
tado de Sonora;
Fideicomiso para préstamos a agricultores de Matamoros;
Fideicomiso para Promotora Cinematográfica Mexicana, S. A.;
Fondo de Asistencia Técnica y garantía para los créditos agropecuarios
(FEGA) ;
Fondos de Estudios de Preinversión;
Fondo especial para financiamientos agropecuarios (FEFA);
Fondo de garantía y apoyo a los créditos para la vivienda de interés
social (FOGA);
Fondo de garantía y fomento a la industria mediana y pequeña (FO-
GAIN) ;
Fondo de garantía y fomento para la agricultura, ganadería y avicul-
tura (FIRA);
Fondo de garantía y fomento a la pequeña y mediana minería;
Fondo de Fideicomiso del Azúcar;
Fondo de Inversiones financieras para agua potable y alcantarillado;
Fondo de Operación y descuento bancario a la vivienda;
Fondo de rehabilitación para agricultores de la Comarca Lagunera;
Fondo de Inversiones Rentables Mexicanas;
Fondo de Programas de Descentralización de las Exportaciones Le-
cheras del D. F.;
Fondo Nacional de Equipamiento Industrial (FONEI);
Fondo Fiduciario Federal de Fomento Municipal;
Fondo para anticipos a contratistas de obras públicas;
Fondo para el fomento de las exportaciones de productos manufac-
turados (FOMEX);
Fondo para la creación y fomento de centrales de maquinaria y equi-
po agrlcola de la industria azucarera;
Gobiernos de los Estados y Ayuntamientos de la República Créditos
para obras de agua potable. y alcantarillado; ,
Inmuebles Cuauhtémoc, S. A., adquisición y administración de accio-
nes del Gobierno Federal. '
E) El sector que corresponde ala Secretaría de Programación y Pre-

supuesto (antes Secretaria de la Presidencia), y cuyo Titular ejercerá las
funciones ~e .Coordinador,seíntegrará 0011:
Comisión Coordinadora para el Desarrollo Integral del Istmo de Te-

huantepec; y
Comisión Coordinadora para el Desarrollo Integral de la Península de
Baja California.
F) El sector que corresponde a la Secretaría de Patrimonio y Fo-

mento Industrial y cuyo Titular ejercerá las funciones de Coordinador,
se integrará con:
Comisión de Fomento Minero;

Comisión Federal de Electricidad;
Comisión Nacional de la Industria Azucarera;
Consejo Nacional de Recursos Minerales;
Instituto de Investigaciones Eléctricas;
Instituto Mexicano de Investigaciones Siderúrgicas;
Instituto Mexicano del Petróleo;
Instituto Nacional de Energía Nuclear;
Laboratorios Nacionales de Fomento Industrial;
Petróleos Mexicanos;
Productora Nacional de Biológicos Veterinarios;
Aceros Esmaltados, S. A.;
Aceros Sonora, S. A. de C. V.;
Acros, S. A.;
Agrícola de Agua Buena, S. C.;
Agroquimex, S. A. de C. V.;
AHMSA, Comercial, S. A.;
AHMSA, Fábrica Nacional de Máquinas herramientas, S. A. de C. V.;
AHMSA, Steel Internacional, Inc.;
Alcoholera de Puruarán, S. A.;
Almacenes y Servicios, S. A.;
Altos Hornos de México, S. A.;
Aserradero Ixcaxit, S. A.;
Aserradero Pápalo, S. A.;
Aserraderos Técnicos, S. A. de C. V.;
Astilleros de Veracruz, S. A.;
Astilleros Rodríguez, S. A.;
Astilleros Unidos, S. A.;
Astilleros Unidos del Pacífico, S. A.;
Avantram Mexicana, S. A.;
Avíos de Acero, S. A.;
Azufrera Panamericana, .8e :A.;
Azufft'JI Nac.iooalt.s)"':~ s. A.. de Q. V.;
Ayotla Textil, S. A.;

Azucarera de la Chontalpa, S. A.;
Bagazo Industrializado, S. A.;
Barrenas de Acero y Aguces, S. A.;
Bicicletas Cóndor, S. A.;
Bliss and Laughlin Latinoamericana, S. A.;
Cabezas Acero Kikapoo, S. A.;
Caolines de Guerrero, S. A. de C. V.;
Cartoneras Sago, S. A. de C. V.;
Celulósicos Centauro, S. A. de C. V.;
Central de Comunicaciones, S. A.;
Cloro de Tehuantepec, S. A. de C. V.;
Comercial Carbonera, S. A.;
Comercial de Telas, S. A.;
Compañía Alcoholera de Agua Buena, S. A.;
Compañía Arrendadora de Equipos, S. A.;
Compañía Carbonera La Sauceda, S. A.;
Compañía de Luz y Fuerza de Pachuca, S. A.;
Compañía de Luz y Fuerza de Toluca, S. A.;
Compañía de Luz y Fuerza del Centro, S. A.;
Compañía de Real del Monte y Pachuca;
Compañía de Servicios Públicos de Nogales, S. A.;
Compañía Exploradora del Istmo, S. A.;
Compañía Industrial Azucarera San Pedro, S. A.;
Compañía Industrial de Atenquique, S. A.;
Compañía Industrial de Ayotla, S. A.;
Compañía Industrial Jacaranda, S. A.;
Compañía Metalúrgica de Atotonilco El Chico, S. A.;
Compañía Mexicana de Exploraciones, S. A.;
Compañía Mexicana de Tubos, S. A.;
Compañía Mexicana Meridional de Fuerza, S. A.;
Compañía Minera Corzo, S. A. de C. V.;
Compañía Minera de Guadalupe, S. A.;
Compañía Minera del Estado de Michoacán, S. A. de C. V.;
Compañía Minera La Florida de Múzquiz, S. A.;
Compañía Minera La Piñuela, S. A.;
Compañía Minera La Unión, S. A.;
Compañía Minera Santa Rosalía, S. A.; .
Compañía Textil Mexicana, S. A.;
Consorcio Minero Benito Juárez-Peña Colorado, S. A.;
Construcciones Navales de Guaymas, S..A.;
Constructora Nacional de Garras de ~~,St A.;
Cordomex, S. A. de C. V.;
Diesel Nacional, S. A.;
DINA Komatsu Nacional, S. A. de C. V.;
DINA RockwelI Nacional, S. A. de C. V.;
Distribuidora Comercial de Telas, S. A.;
Distribuidora de Gas de Querétaro, S. A.;
Distribuidora de Gas Natural del Estado de México, S. A.;
Distribuidora de Materiales del Balsas, S. A. de C. V.;
Eléctrica Monclova, S. A.;
Electrometalurgia de Veracruz, S. A.;
Embotelladora Garci-Crespo, S. A.;
Empresa Pesquera del Balsas, S. A. de C. V.;
Empresa Radiofónica del Balsas, S. A. de C. V.;
Envases y Empaques Nacionales, S. A.;
Equipos Automotores, S. A. de C. V.;
Establecimiento Público Ingenio El Mante;
Estudios Mineros Japón-México, S. A. de C. V.;
Estufas y Refigeradores Nacionales, S. A.;
Exportadora de Sal, S. A. de C. V.;
Fábrica de Hilos La Aurora, S. A.;
Fábrica de Papel Tuxtepec, S. A.;
Fertica, S. A.;
Fertilizantes Fosfatados Mexicanos, S. A.;
Fomento Azucarero del Centro, S. A.;
Fomento Azucarero del Golfo, S. A.;
Forjamex, S. A. de C. V.;
Fosfortias Mexicanas, S. A. de C. V.;
Fundiciones de Hierro y Acero, S. A.;
Gas Natural de Guadalajara, S.A.;
Granjas Buenagua, S. de R. L.;
Guanos y Fertilizantes de México, S. A.;
Hilados Guadalajara, S. A. de C. V.;
Hilos Cadena, S. A. de C. V.;
Hotel Chulavista de Monclova, S. A.;
Hules Mexicanos, S. A.;
Impulsora de la Cuenca del Papaloapanz'S, A. de C. V.;
Impulsora Minera e Industrial de Baja California, S. A.;
Industria Maderera Etla;:Se . A... .
Industrial Recuperadora, S. A. de C. V.;
Industrializadora Maderera del Istmo" S. A.;
Industrias Forestales Integrales, S. A.;
Ingenio Ado1fo.L6pezM~fS¡' A~;
38
Ingenio Agua Buena, S. A.;

Ingenio Alianza Popular, S. A.;
Ingenio Alvaro Obregón, S. A.;
Ingenio Bellavista, S. A.;
Ingenio de Huimanguillo, S. A.;
Ingenio de Huixtla, S. A.;
Ingenio de Mexicali, S. A.;
Ingenio Edzna, S. A.;
Ingenio El Cora, S. A.;
Ingenio El Dorado, S. A.;
Ingenio El Modelo, S. A.;
Ingenio El Naran jo, S. A.;
Ingenio El Potrero, S. A.;
Ingenio Estipac, S. A.;
Ingenio Hermenegildo Galeana, S. A.;
Ingenio Independencia, S. A.;
Ingenio José Morelos, S. A.;
Ingenio Juchitán, S. A.;
Ingenio La Purísima, S. A.;
Ingenio Lázaro Cárdenas, S. A.;
Ingenio Melchor Ocampo, S. A.;
Ingenio Pedernales, S. A.;
Ingenio Plan de Ayala, S. A.;
Ingenio Ponciano Amaga, S. A.;
Ingenio Presidente Benito J uárez, S. A.;
Ingenio Puruarán, S. A.;
Ingenio Quesería, S. A.;
Ingenio Rosales, S. A.;
Ingenio San Francisco El Naranjal, S. A.;
Ingenio San Gabriel, Ver., S. A.;
Ingenio San Sebastián, S. A.;
Ingenio Santa Clara, S. A.;
Ingenio Santa Inés, S. A.;
Ingenio Tambaca, S. A.;
Ingenio Tres Val1es, S. A.;
Inmobiliaria Guadalupe, S.. A.;
Inmobiliaria Papaloapan, S. A.;
Inmobiliaria, Petroquímica, S. A. de C. V.;
Inmobiliaria Sahagún, S. A.;
Inmobiliaria Sicartsa, S. A.;
Inmuebles Atlas, S. A.;
Instalaciones Inmobiliarias para Industrias,S. A. de C.V.;
Instituto Mexicano de Investigaciones Tecnológicas, A. C.;
Jalumex, S. A.;
La Perla, Minas de Fierro, S. A.;
Lavandería del Balsas, S. A. de C. V.;
Macocozac, S. A.;
Manufacturas Gar-Go, S. A. de C. V.;
Maquiladora Automotriz Nacional, S. A.;
Maquinaria, Maniobras y Servicios, S. A.;
Materiales para Edificaciones del Balsas, S. A. de C. V.;
Mexicana de Autobuses, S. A. de C. V.;
Mexicana de Papel Periódico, S. A.;
Minerales Monc1ova, S. A.;
Motores Perkins, S. A.;
Nacional de Refractarios, S. A.;
Naviera de Baja California, S. A.;
Nueva Nacional Textil Manufacturera del Salto, S. A.;
Nueva San Isidro, S. A.;
Oerlikon Italiana de México, S. A.;
Operadora Nacional de Ingenios, S. A.;
Operadora Textil, S. A. de C. V.;
Panificadora Las Truchas, S. A. de C. V.;
Perforadora y Minera del Norte, S. A.;
Petroquímica de México, S. A.;
Productora Ferretera Mexicana, S. A.;
Productos Básicos para Fertilizantes, S. A.;
Productos Químicos e Industriales del Bajío; S. A.;
Productos Químicos Vegetales Mexicanos, S. A. de C. V.;
Productos Tubulares Monclova, S. A.;
Promociones y Comisiones Avantram, S. A.;
Promotora de Empresas del Estado de Querétaro, S. A.;
Promotora de Empresas del Estado de Sinaloa, S. A.;
Promotora de Empresas del Estado de Sonora, S. A.;
Promotora Industrial del Balsas, S. A. de C. V.;
Proquivemex División Agro Industrial, S. A. de C. V.;
Proquivemex División Farmacéutica, S. A. de C. V.;
Rassini Rheen, S. A. de C. V.;
Refractarios Hidalgo, S. A.;
Roca Fosfótica Mexicana, S. A.de C. V.;
Sales de Tancamichapa, S. A. de C. V.;
Sales y Alcalis, S. A.;
Servicios Agricolas Cañeros,. Si A.;
Servicios Rassíní, S. A. de C. V.;
Servicios Sociales Industriales, S. A.;

Servicios y Suministros Siderúrgicos, S. A.;
Siderúrgica Lázaro Cárdenas-Las Truchas, S. A.;
Siderúrgica Nacional, S. A.;
Silvícola de Las Chimalapas, S. de R. L.;
Silvícola Magdalena, S. de R. L.;
Sociedad Cooperativa de Obreros de Vestuario y Equipo, S. C. L. de
P. E.;
Sociedad Mexicana de Asistencia Técnica, S. A. de C. V.;
Sonocal, S. A.;
Sosa Texcoco, S. A.;
Swecomex, S. A.;
Tetraetilo de México, S. A.;
Tornimex, S. A. de C. V.;
Torres Mexicanas, S. A.;
Tortilladora del Balsas, S. A.;
Tracto-Sidena, S. A.;
Transportes Centrales, S. A.;
Transportes Garci-Crespo, S. A.;
Unión Forestal de Jalisco y Colima, S. A.;
Unión Nacional de Productores de Azúcar, S. A. de C. V.;
United States Destiling Cor., S. A.;
Vehículos Automotores Mexicanos, S. A. de C. V.;
Zincamex, S. A.;
Fideicomiso Créditos, Fábrica de Hilados, Tejidos y Acabados La
Concha;
Fideicomiso Estudios para Programas de Industrialización, orientado
a generar Exportaciones y sustituir Importaciones;
Fideicomiso para aumentar la producción de Azúcares blancos;
Fideicomiso para Inmobiliaria Asociación, S. A.;
Fideicomiso denominado Minerales no Metálicos Mexicanos;
Fideicomiso para Bienes Raíces Industriales, S. A.;
Fideicomiso para Fomento Industrial Forestal, S. A.;
Fideicomiso para el establecimiento y operación de una-planta Manu-
facturera de Guantes Industriales demominada "Planta Benito Juá-
rez" ;
Fideicomiso para Impulsora de Minerales Industriales, S. A.;
Fideicomiso para Impulsora Minera Industrial de Baja California,
S. A.;
Fideicomiso para Inmobiliaria Petroquímica, S. A.;
Fideicomiso para Inmobiliaria: Sahagútl, S.-,A.;
Fideicomiso para Inmobiliaria Sicartsaj'
Fideicomiso para Inmuebles Atlas, S. A.;

Fideicomiso para la Administración del Ingenio Emiliano Zapata a fin
de que el Fiduciario (FINASA) rente el Ingenio a la Cooperativa;
Fideicomiso para la adquisición de Acciones Serie "O" de Siderúrgica
Lázaro Cárdenas-Las Truchas, S. A;
Fideicomiso para la Comisión Nacional Coordinadora de la Indus-
tria Naval;
Fideicomiso para la Construcción de la ciudad Industrial Nayarita;
Fideicomiso para la suscripción de Acciones Serie "A" de Siderúrgica
Lázaro Cárdenas-Las Truchas, S. A;
Fideicomiso para la suscripción y pago de acciones serie "C" de Si-
derúrgica Lázaro Cárdenas-Las Truchas, S. A., así como para el
otorgamiento de opción de compra y de comisión sobre las mismas
a Altos Hornos de México, S. A y La Perla, Minas de Fierro, S. A;
Fideicomiso para reconstrucción Fábrica-Textil San José, en Etla;
Fondo Nacional de Fomento Industrial (FOMIN);
Fondo para obras sociales a Campesinos Cañeros de Escasos Recursos
(FIOSCER). .
G) El sector que corresponde a la Secretaría de Comercio y cuyó Ti-

tular ejercerá las funciones de Coordinador, se integrará con:
Comisión de Tarifas de Electricidad y Gas;

Comisión Nacional de Cacao;
Comisión Nacional.del Maíz para el Consumo Humano;
Compañía Nacional de Subsistencias Populares;
Instituto Mexicano del Café;
Instituto Mexicano de Comercio Exterior;
Instituto Nacional del Consumidor;
Procuraduría Federal del Consumidor;
Abastecedora Conasupo, S. A .de C. V.;
Algodonera Comercial Mexicana, S. A.;
Almacenes de Ropa Conasupo, S. A. de C. V.;
Almacenes Nacionales de Depósito, S. A.;
Bodegas Rurales Conasupo, S. A. de C. V.;
Beneficios Mexicanos del Café, S. de R. L. ye. V.;
Cafés Y Cafeterías de México, S. A. de á. V.;
Centros Conasupo de Capaeitaci6n! Campesina, S.' C.;
Comercial Mexicana, S. A. de C. V.;
Compañia Transportadora Conasupó; S.A. de C. V.;
Distn'buidora Conasupo, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo del Centro, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo del Noroeste, S. A. de C. V.;

Distribuidora Conasupo del Norte, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo del Sur, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo del Sureste, S. A. de C. V.;
Distribuidora Conasupo Metropolitana, S. A. de C. V.;
Exmex, S. A.;
Exportadora e Importadora de Minerales, S. A. de C. V.;
Frutícola Mercantil, S. A.;
Impulsora y Exportadora Nacional, S. de R. L. de C. V.;
Industrias Conasupo, S. A. de C. V.;
Leche Industrializada Conasupo, S. A. de C. V.;
Maíz Industrializado Conasupo, S. A. de C. V.;
Materiales Conasupo, S. A. de C. V.;
Productos Industrializados de Café, S. A.;
Promotora Industrial del Café, S. A. de C. V.;
Tapetes Mexicanos, S. A.;
Trigo Industrializado Conasupo, S. A. de C. V.;
Fideicomiso para el establecimiento de un sistema de comercialización
de productos agrícolas perecederos, y
Fideicomiso denominado Comisión Promotora Conasupo para el Me-
joramiento Social.
H) El sector que corresponde a la Secretaría de Agricultura y Recur-

sos Hidráulicos y cuyo Titular ejercerá las funciones de Coordinador, se
integrará con:
Colegio de Post-Graduados;
Colegio Superior de Agricultura Tropical con sede en Cárdenas, Ta-
basco;
Comisión de Desarrollo de la Tribu Sen de Sonora;
Comisión Nacional de Fruticultura;
Comisión Nacional de la Fresa;
Comisión Nacional de Zonas Aridas;
Forestal Vicente Guerrero;
Patrimonio Indígena del Valle del Mezquital;
Patronato del Maguey;
Productora N aciona! de Semillas;
Productos Forestales de la Tarahumara;
Productos Forestales Mexicanos;
Aceitera de Guerrero, S. A. de. C. V.;
Adhesivos, S. A.;
Adoquines, S. A.;
Agroplástico de Tlaxcala, S.· de R. L.;
Alimentos Balanceados del Estado de Morelos, S. de R. L.;
Alimentos Balanceados de México, S. A. de C. V.;
Aprovechamientos Forestales de Nayarit;
Beneficiadora de Limón de Colima, S. A.;
Cales del Estado de Chiapas, S. de R. L.;
Celulosa del Pacífico, S. A.;
Cementerios de Cuemavaca, S. de R. L.;
Compañía Forestal de la Lacandona, S. A.;
Complejo Frutícola Industrial de la Cuenca del PapaIoapan, S. A. de
C. V.;
Complejo Turístico de Bucerías, S. de R. L.;
Complejo Turístico Río Colorado;
Constructora y Transportadora Cit, S. A. (en liquidación) ;
Chapas y Triplay, S. A;
Empacadora de Conservas Los Mochís, S. A.;
Exportación de Tabacos Mexicanos, S. A. de C. V.;
Fermentaciones Mexicanas, S. A de C. V.;
Fertilizantes de Morelos, S. de R. L.;
Fidepal, S. de R. L. de l. P. Y C. V.;
Fomento Industrial Forestal, S. A. de C. V.;
Impulsora Ganadera de Michoacán, S. A. de C. V.;
Impulsora La Forestal, S. de R. L. de l. P. Y C. V.;
Industrias Forestales de Nayarit, S. A.;
Insecticidas y Fertilizantes Mexicanos, S. de R. L.;
Impulsora Guerrerense del Cocotero, S. de R. L. de 1. P. Y C. V.;
La Forestal, F. C. L.;
Maderas Industrializadas de Quintana Roo, S. A.;
Maderas Moldeadas de Durango, S. A.;
México Artesanal, S. A;
Nacional de Servicios Agropecuarios, S. 'A. de C. V.;
Parquet de Zacatecas, S. A.;
Planta Beneficiadora de Guayaba;
Planta Beneficiadora de Tuna;
Productora Nacional de Durmientes, S. de R. L.;
Productos Forestales de Michoacán, S. de R. L.;
Productos Lácteos Ejidalesde San Luis Potosí, S. de R. L.;
Promotora Conafrnt, S.' A.;
Promotora, Ejidal, ,S. ,A.;
Proveedora de Materiales Nayarit, S. A. de C. V.;
R~eraEjidal.de MiohOacán, 8. A.;
Sales de Zacateeas.S;A.; .,
Servicios Agrícolas, S. A.;

Servicios Ejidales, S. A. de C. V.;
Servicios Forestales, S. A.;
Tabacos Aztecas, S. A.;
Tabacos Mexicanos, S. A. de C. V.;
Triplay de Palenque, S. A.;
Unión Turística Ejidal Gogorrón, S. de R. L.;
Viveros de Playas de Tijuana, S. A.;
Fideicomiso para el aprovechamiento de Maderas Utilizables en Uxpa-
napa, Ver.;
Fideicomiso para el cultivo, mejoramiento e industrialización del limón;
Fideicomiso para apoyo a la ganadería de los Estados de Sonora y
Baja California Norte;
Fideicomiso para el Centro de Investigaciones Agrarias;
Fideicomiso para el Desarrollo Agropecuario de los Nuevos Centros de
Población Ejidal;
Fideicomiso para el fomento, desarrollo y mejoramiento de la gana-
dería ejidal del país;
Fideicomiso para el sostenimiento del patrimonio indígena del Valle
del Mezquital;
Fideicomiso para estudios y perforaciones experimentales en el Valle
del Vizcainoj
Fideicomiso para financiar programas de organización y capacitación
campesina;
Fideicomiso para la formulación de programas de desarrollo agrope-
cuario de infraestructura rural;
Fideicomiso para indemnizar a colonos y pequeños propietarios afec-
tados por la perforación de pozos en Caborca, Son.;
Fideicomiso para la adquisición de crías hembras de ganado bovino
para su crianza, desarrollo y venta en estado de gestación a pe-
queños ganaderos y ejidatarios;
Fideicomiso para la adquisición de laboratorios y equipos y demás bie-
nes para la investigación y educación agropecuaria y forestal;
Fideicomiso para la Campaña Nacionel contra la' Garrapata;
Fideicomiso para la explotación de la hierba-de candelilla;
Fideicomiso para cubrir gastos que demande 'el sostenimiento del" Ins-
tituto Nacional de Investigaciones Agrícolas;
Fideicomiso para la operación de la unidad ganadera' ejidal "Fran-
cisco Zarco" (antes "Hacienda El Ojo'~}¡;
Fideicomiso para sufragar los costos del'&1tgio Superior deAglicul-
tura Tropical con sede en Cárdenas,: Tabasco; ,
Fondo Forestal para cubrir los gastos de forestación y reforestación

del país;
Fondo para el fomento de la ganadería de exportación, y
Fondo para la Capacitación Forestal Campesina.
1) El sector que corresponde .~ la Secretaría de Comunicaciones y

Transportes y cuyo Titular ejercerá las funciones de Coordinador, se inte-
grará con:
Aeropuertos y Servicios Auxiliares;

Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos;
Comisión Nacional Coordinadora de Puertos;
Ferrocarriles Nacionales de .México;
Aeronaves de México, S. A.;
Alquiladora de Casas, S. A. de C. V.;
Anuncios en Directorio, S. A.;
Bienes Inmuebles Sullivan, S. A.;
Canalizaciones Mexicanas, S. A.;
Compañía de Teléfonos y Bienes Raíces, S. A.;
Construcciones Telefónicas Mexicanas, S. A.;
Construcciones y Canalizaciones, S. A.;
Directorios Profesionales, S. A.;
Editorial Argos, S. A.;
Ferrocarriles de Chihuahua al Pacífico, S. A. de C. V.;
Ferrocarril del Pacífico, S. A. de C. V.;
Ferrocarril Sonora-Baja California, S. A. de C. V.;
Ferrocarriles Unidos del Sureste, S. A. de C. V.;
Fincas Coahuila, S. A.;
Imprenta Nuevo Mundo, S. A.;
Instalaciones y Supervisiones, S. A.;
Impulsora Mexicana de Telecomunicaciones, S. A.;
Inmobiliaria Asociada, S. A.;
Ingeniería, Proyectos y Diseños, S. A.;
Inmobiliaria Aztlán, S. A.;
Nacional de Combustibles yAviación, S. A.;
Naviera Multinacional del Caribe;
Operadora: Mercantil, S. A.;
Publicidad Turlstica, S. A.;
Radio Aeronáutica Mexicana,S. A. de C. V.;
Reconcentraciones Te!, S. A.;
Renta:der~;S~A e"; · .:
Rcconstnlcciones Telefónicas Mexicanas, S. A.;

Satélite Latinoamericano, S. A.;

Servicios Aéreos Especiales, S. A. de C. V.;
Servicios de Coches Dormitorios y Conexos, S. A. de C. V.;
Servicios de Transportación Terrestre del Aeropuerto Internacional de
la Ciudad de México, S. A.;
Servicios Portuarios de Acapu1co, S. A. de C. V.;
Servicios Portuarios de Francisco 1. Madero, S. A. de C. V.;
Servicios Portuarios de Guaymas, S. A. de C. V.;
Servicios Portuarios del Istmo de Tehuantepec, S. A. de C. V.;
Coatzacoalcos, Ver.;
Servicios Portuarios del Istmo de Tehuantepec, S. A. de C. V.;
Salina Cruz, Oax.;
Servicios Portuarios Lázaro Cárdenas, S. A. de C. V.;
Servicios Portuarios de Manzanillo, S. A. de C. V.;
Servicios Portuarios y Marítimos de Ensenada, S. A. de C. V.;
Servicios Portuarios de Mazatlán, S. A. de C. V.;
Servicios Portuarios de Progreso-Yukalpetén, S. A. de C. V.;
Servicios y Supervisión, S. A.;
Teleconstructora, S. A.;
Telefónica Nacional, S. A.;
Teléfonos de México, S. A.;
Fideicomiso del Fondo Nacional para los Desarrollos Portuarios;
Fideicomiso para Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios
Conexos;
Fideicomiso para la adquisición, arrendamiento o transmisión por cual-
quier otro título de equipo para servicios portuarios;
Fideicomiso para la adquisición, venta, arrendamiento y transmisión
de equipo marítimo y portuario;
Fideicomiso para la reestructuración y funcionamiento de las Escuelas
Náuticas de: Mazatlán, Sin., Tampico, Tam., y Veracruz, Ver.;
Fideicomiso para Tele-radio Nacional, S. A. Fideicomiso para la ad-
quisición, instalación y operación de estaciones emisoras de radio
y televisión;
Fideicomiso para Tele-radio Nacional, S. A. Fideicomiso para la ad-
quisición de la totalidad de las acciones, y
Fondo Nacional para los Desarrollos Portuarios.
J) El sector que corresponde a la Secretaría de Asentamientos Huma-
nos y Obras Públicas y cuyo Titular ejercerá las funciones de Coordinador,
se integrará con:
Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad··. Rural y de la
Vivienda Popular;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Acapu1co, Gro.;

Junta Federal de Mejoras Materiales de Topolobampo, Sin.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Agua Prieta, Son.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Campeche, Camp.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Chetumal, Quintana Roo;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Ciudad Acuña, Coah.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Ciudad del Carmen, Cam.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Ciudad Hidalgo, Chih.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Ciudad Juárez, Chih.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Ciudad Miguel Alemán, Ta-
maulipas;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Coatzacoalcos, Ver.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Comitán, Chis.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Cozumel, Quintana Roo;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Ensenada, Baja California;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Frontera, Tabasco;
Junta Federal de Mejoras Materiales de General Rodrigo M. Queve-
do, Chih.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Guadalajara, Jalisco;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Guaymas, Sonora;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Islas Mujeres, Quintana Roo;
Junta Federal de Mejoras Materiales de La Paz, Baja California;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Los Algodones, B. C.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Manzanillo, Colima;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Matamoros, Tamps.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Mazatlán, Sinaloa;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Mexicali, B. California;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Monterrey, Nuevo León;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Naco, Son.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Nogales, Son.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Nuevo Laredo, Tamps.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Ojinaga, Chihuahua;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Piedras Negras, Coah.;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Progreso, Yucatán;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Puerto Angel, Oaxaca;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Puerto Peñasco, Son.;
Junta Federal de Mejoras Materiales. de Puerte Vallarta, Jalisco;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Reynosa,'I'amaulipas; -
Junta Federal de Mejoras Matririales de Salina Cruz, Oaxaca;
Junta Federal de Mejoras Materiales de San José del Cabo,B. C.;
Junta Federal de Mejoras Materiales·. Saíl·Luis·Rio Colorado, Son.;
JW1~·lfedeFct1 de MejorM Ma.terialesde Santa R.osa1ía, B. Qilifomia;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Sonoíta, Son.;

Junta Federal de Mejoras Materiales de Tampico, Tamaulipas;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Tecate, Baja California;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Tijuana, Baja California;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Torreón, Coahuila;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Tuxpan, Veracruz;
Junta Federal de Mejoras Materiales de Veracruz, Veracruz;
Compañía Mexicana de Terrenos del Río Colorado, S. A.;
Jardines del Pedregal de San Angel, S. A.;
Urbanizadora de Tijuana, S. A.;
Fideicomiso Ciudad Industrial Benito Juárez, Qro.;
Fideicomiso Ciudad Industrial de Aguascalientes;
Fideicomiso Ciudad Industrial de Celaya;
Fideicomiso Ciudad Industrial de Linares;
Fideicomiso Ciudad Industrial de Matamoros;
Fideicomiso Ciudad Industrial de Morelia;
Fideicomiso Ciudad Industrial Nueva Tijuana;
Fideicomiso Ciudad Industrial Tizayuca;
Fideicomiso Ciudad Industrial de Villa Hermosa;
Fideicomiso de Desarrollo Habitacional y Turístico de Puerto Vallarta;
Fideicomiso de Puerto Vallarta, Jal.;
Fideicomiso para cooperar en la solución de los problemas de las co-
lonias proletarias de Tijuana, B. C.;
Fideicomiso .para cooperar en la solución de los problemas de las co-
lonias proletarias de Ciudad Madero, Tamps.;
Fideicomiso para cooperar en la solución de los problemas de las co-
lonias proletarias de Tampico, Tamps.;
Fideicomiso p~ra cooperar en la solución de los problemas de las co-
lonias proletarias de Ciudad J uárez, Chih.;
Fideicomiso para el desarrollo de 5 nuevos centros de población ejidal,
denominados "Ley Federal de Aguas, 1, 2, 3, 4 y 5" de Valle de
Santo Domingo, B. C.;
Fideicomiso para el desarrollo económico y social de Acapulco, Gro.;
Fideicomiso para el desarrollo urbano de la Ciudad Lázaro Cárdenas,
Las Truchas;
Fideicomiso para el-estudio y el: fomento de conjuntos, parques, .ciu-
dades industriales.,- centros comerciales;
Fideicomiso (FIDEURBE) para intégrarel desarrollo urbano' de la
ciudad de M~GO;
Fidei~ pam:la. adqUisJci6ri. de reservas territoriales para el:des-
:a.rrpUQ de.progra.mas.M.bitacionala énb municipibs der;San Ni-
l
colás de Los Garza, Salinas Victoria y General Escobedo en Nuevo

León-, .
Fideicomiso para la adquisición de terrenos ganados al Río Santa Ca-
tarina en Monterrey, para la construcción del conjunto habitacional
"Unidad Constitución";
Fideicomiso para la Comisión Nacional de Caminos Alimentadores y
Aeropistas (CONACAL);
Fideicomiso para la construcción del conjunto habitacional Héroes de
Chapultepec, o Campeche NQ 1;
Fideicomiso para la construcción del conjunto habitacional "Presidente
Kennedy";
Fideicomiso para la construcción de la 2'" etapa del conjunto habita-
cional "La Pradera", en terrenos de la ex Hacienda de San Juan
de Aragón;
Fedeicomiso para la construcción del conjunto de viviendas de la Uni-
dad Cuitláhuac;
Fideicomiso para la construcción del conjunto de viviendas Míxcoac-
Lomas de Plateros;
Fideicomiso para la construcción del conjunto de viviendas Lindavista
Vallejo;
Fideicomiso para la construcción del conjunto habitacional Loma Her-
mosa;
Fideicomiso para la Unidad Habitacional San Juan de Aragón;
Fideicomiso para la remodelación urbana de la Ciudad de México;
Fideicomiso para la urbanización y construcción del conjunto urbano
"Corazones de Manzana" en la Unidad Balbuena;
Fideicomiso para rehabilitar regiones del país afectadas o que en el
futuro sufran las consecuencias de fen6menos físicos;
Fideicomiso Submetrópoli de Ti juana;
Fideicomiso traslativo de dominio para la enajenación de los terrenos
ganados al mar en la instalación del Puerto de Yukalpetén;
Fideicomiso del Fondo de las Habitaciones Populares;
Fomento Metropolitano de Monterrey,
K) El sector que corresponde a la Secretaria de Educación Pública y

cuyo Titular ejercerá las funciones de Coordinador, se integrará con :
Centro de Investigaciones Superiores del Instituto Nacional de Antro-

pología e Historia;
Centro de Investigación y de Estudios Avanzados del Instituto Poli-
técnico Nacional; .
Centro Nacional de. EGSdíaaza Técnica Industrial;
Centro para el Estudio de Medios y Procedimientos Avanzados de la

Educación;
Colegio de Bachilleres;
Comisión de Operación y Fomento de Actividades Académicas del
Instituto Politécnico Nacional;
Comité Administrador del Programa Federal de Construcción de Es-
cuelas;
Consejo Nacional de Fomento Educativo;
Instituto Nacional de Antropología e Historia;
Instituto Nacional de Astrofísica, Optica y Electrónica;
Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura;
Instituto Nacional del Deporte;
Instituto Nacional Indigenista;
Patronato de Obras e Instalaciones del Instituto Politécnico Nacional;
Comercial Fondo de Cultura, S. A.;
Ediciones F.C.E. España, S. A.;
Encuadernaciones Progreso, S. A.;
Fondo de Cultura Internacional, S. A. de C. V.;
Lito Ediciones Olimpia, S. A.;
Talleres Tipográficos Nacionales, S. A.;
Adquisición de la casa N9 5 de la Plaza de San Jacinto y NQ 10 de la
Calle de la Amargura en Villa Obregón, D. F., destinada a la pina-
coteca y sala de lectura "Isidro Fabela";
Diego Rivera. Crédito para construcción y adaptación de inmuebles
destinados a museos públicos;
Fideicomiso Cultural Franz Mayer;
Fideicomiso del legado de David Alfaro Siqueiros en favor del pueblo
de México;
Fideicomiso en favor de la Universidad de Nayarit;
Fideicomiso para colaborar en el desarrollo del plan Huicot;
Fideicomiso para elaborar un diccionario del español que se habla en
México;
Fideicomiso para la adquisición de embarcaciones, equipos y demás
bienes necesarios para la educación pesquera;
Fideicomiso para el Centro de Estudios Económicos y Sociales del Ter-
cer Mundo;
Fideicomiso para la elaboración de una historia de la Revolución
Mexicana;
Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanías;
Fondo para el Desarrollo de los Recursos Humanos.
L) El sector que corresponde a la Secretaría de Salubridad y Asis-

tencia y cuyo Titular ejercerá las funciones de Coordinador, se inte-
grará con:
Centro de Salud "Soledad Orozco de Avila Camacho";

Centro Materno Infantil "General Maxímino Avila Camacho";
Consejo Nacional de Prevención de Accidentes;
Hospital de Enfermedades de la Nutrición;
Hospital General "Dr. Manuel Gea González";
Hospital Infantil de México;
Hospital Regional de Veracruz;
Instituto Nacional de Cancerología;
Instituto Nacional de Cardiología;
Instituto Nacional de Endocrinología;
Instituto Nacional de Gastroenterología;
Instituto Nacional de Nefrología;
Instituto Nacional de Neurología;
Hospital de Enfermedades de la Nutrición;
Instituto Nacional de Oftalmología;
Patronato del Asilo "Nicolás Bravo";
Patronato de la Casa Hogar "Soledad G. de Figaredo", y
Fideicomiso para la entrega de productos a la Institución Mexicana
de Asistencia a la Niñez, por venta o arrendamiento de Inmuebles.
M) El sector que corresponde a la Secretaría del Trabajo y Previsión

Social y cuyo Titular ejercerá las funciones de Coordinador, se integra-
rá con:
Comisión Nacional de los Salarios Mínimos;

Consejo Nacional para la Cultura y Recreación de los Trabajadores;
Editorial Popular de los Trabajadores; .
Fideicomiso para el Centro de Estudios Históricos y Sociales del Mo-
vimiento Obrero, y
Fondo de Fomento y Garantía para el Consumo de los Trabajadores;
N) El sector que corresponde a la Secretaria de la Reforma Agraria

y cuyo TItular ejercerá las funcione; de Coordinador se integrará con:
Comisión para la Regularización de la Tenencia de la TIerra;

Fideicomiso "Cumbres de .Llano .La.rgo", y
Fideicomiso de Balúa de:Banderas, Nay.
O) El sector que corresponde a la Secretaría de Turismo y cuyo Ti-

Administración de Restaurantes y Similares, S. A.;

Farmacia María Isabel, S. A.;
Inmobiliaria Hotelera El Presidente-Chapultepec, S. A. de C. V.;
Inversiones Turísticas del Caribe, S. A.;
Nacional Hotelera, S. A.;
Nuevo Hotel Fermont, S. A.;
Operadora de Hoteles, S. A.;
Restaurantes Selectos, S. A.;
Servicios Internacionales de Vehículos Acuáticos, S. A. de C. V.;
Fideicomiso Bahía de Zihuatanejo;
Fideicomiso Ciudad El Recreo La Paz;
Fideicomiso de los terrenos expropiados a los ejidatarios de Zihuata-
nejo y Agua de Correa en el Estado de Guerrero;
Fideicomiso denominado Ciudad Turística Portuaria Cabo San Lucas;
Fideicomiso ex Convento de Santa Catarina;
Fideicomiso Ixtapa-Zihuatanejo, en el Estado de Guerrero;
Fideicomiso para la construcción y operación de un hotel escuela en
el Estado de Baja California;
Fideicomiso traslativo de dominio del ex Convento de Santa Catarina,
en Oaxaca, Oax., para adaptarlo como hotel;
Fideicomiso turístico de las caletas de Xe1-Ha y del Caribe, Y
Fondo Nacional de Fomento al Turismo.
P) El sector que corresponde al Departamento de Pesca y cuyo TI-

Congeladora del Pacífico, S. A.;

Crest Importing Inc.;
Exportadores Asociados, S. A. de C. V.;
Ocean Garden Products, Inc.;
Productos Pesqueros de Isla de Cedros, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros de Matancitas, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros del Pacífico, S. A. de G. V.;
Productos Pesqueros Santa Isabel, S. A. de C. V.;'
Productos Pesqueros Atún.Mex, 'S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros de Alvarado, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros de Balúa de Tortugas,S. A. de C.V.;
Productos Pesqueros de EsCUinapa, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros de au.,ymaa, SiA,;.deC. V.:
Productos Pesqueros de La Paz, S. A. de C. V.;

Productos Pesqueros de Mazatlán, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros de Michoacán, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros de Salina Cruz, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros de Sinaloa, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros de Yukalpetén, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros Mexicanos, S. A. de C. V.;
Productos Pesqueros Peninsular, S. A. de C. V.;
Refrigeradora de Tepepan, S. A. de C. V.;
Fideicomiso Conjunto Industrial Pesquero de Guayrnas;
Fondo Nacional de Fomento de Sociedades Cooperativas Pesqueras;
Fideicomiso para cubrir gastos de la Comisión Nacional Consultiva de
Pesca;
Fideicomiso para el Desarrollo de la Fauna Acuática;
Fideicomiso para la prevención y control de las aguas y el desarrollo
de la Fauna Acuática;
Fideicomiso para los Distritos de Acuacultura, y
Fideicomiso Unico para el Desarrollo de la Flora y Fauna Acuáticas.
Q) El sector que corresponde al Departamento del Distrito Federal y

cuyo Titular ejercerá las funciones de Coordinador, se integrará con:
Caja de Previsión de la Policía del Distrito Federal;

Caja de Previsión de los Trabajadores a Lista de Raya en el Distrito
Federal;
Industrial de Abastos;
Servicios de Transportes Eléctricos del Distrito Federal, y
Sistema de Transporte Colectivo.
ARTÍCULO 2Q- Corresponderá al Coordinador de cada sector:

a) Planear, coordinar y evaluar la operación de las entidades que este
Acuerdo agrupa en el sector correspondiente en los términos de la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal.
b) Orientar y coordinar la planeación, programación, presupuestación,
control y evaluación del gasto de las entidades listadas en el sector respec-
tivo. Para este efecto presentará a la Secretaria de Programación y Pre-
supuesto, con su conformidad, los proyectos de presupuesto anual de las
entidades mencionadas, en los términos de los artículos 6Q, 17 y21 de la Ley
de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.
e) Presentar ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, debi-
damente aprobados por la. Secretaria de. Programación y Presupuesto, los
proyectos y programas de actividades de las entidades del sector correspon-
39
diente que requieran de financiamiento para su realización, en los términos

del artículo 2Q de la Ley General de Deuda Pública.
d) Vigilar la utilización de los recursos provenientes de financiamientos
autorizados a las entidades del sector respectivo, con la intervención que
en su caso corresponda a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
conforme a las disposiciones de la Ley General de Deuda Pública.
e) Vigilar el cumplimiento de los presupuestos y programas anuales de
operación, revisar las instalaciones y servicios auxiliares e inspeccionar los
sistemas y procedimientos de trabajo y producción de las entidades listadas
en el sector que corresponda.
f) Someter a la consideración del Ejecutivo Federal las medidas ad-
ministrativas que se requieran para instrumentar la coordinación de las
entidades agrupadas en el sector respectivo.
ARTÍCULO 3 Q- El cumplimiento de las obligaciones que a las entidades
de la administración paraestatal imponen la Ley Orgánica de la Admi-
nistración Pública Federal y este Acuerdo, no implica la modificación
de su personalidad jurídica o del patrimonio de las mismas, ni afecta las
relaciones con sus trabajadores o con terceros.
ARTícULO 4Q- La Secretaría de Programación y Presupuesto, a pro-
puesta o previa opinión del Coordinador del sector correspondiente, some-
terá a la consideración del Ejecutivo Federal:
A) La modificación de la estructura y bases de organización y opera-
ción de las entidades de cada sector, siempre que se requiera para el
mejor desempeño de sus funciones, el cumplimiento de sus fines o la más
eficaz coordinación de sus actividades, y
B) La iniciativa para fusionar o disolver y liquidar las entidades agru-
padas en cada sector que no cumplan sus fines u objeto social, o cuyo
funcionamiento no sea ya conveniente desde el punto de vista de la
economía nacional o del interés público.
TRANSITORIOS
UNIoo.-E1 presente Acuerdo entrará en vigor a partir del día de su

publicación en el "Diario Oficial" de la Federación.
20. SEGUNDO ACUERDO PRESIDENCIAL EN :MATERIA

DE SECTORIZACIÓN
"El C,., Presidente de la República .• expidió un acuerdo' publicado en' el

Diario Oficial de la Federación el dia 12 de mayo de 1977, 'por elctiaI
se agrega a los sectores a que se refiere el artículo 1Q del acuerdo presi-

dencial del 13 de enero de 1977, publicado en el Diario Oficial de la
Federación el día 17 del mismo mes y año, las entidades de la Adminis-
tración Pública paraestatal que se señalan en el acuerdo que a continuación
transcribimos :
CONSIDERANDO
Que con fecha 13 de enero del presente año el Ejecutivo Federal ex-
pidió el acuerdo que aparece publicado en el "Diario Oficial" de la Federa-
ción correspondiente al día 17 del mismo mes, por el que se dispuso el
agrupamiento de las entidades de la Administración Pública Paraestatal
por sectores, a efecto de que sus relaciones con el Gobierno Federal se
realicen a través de la Secretaría de Estado o Departamento Administrativo
correspondiente.
Que la experiencia recogida en la aplicación del acuerdo a que se
refiere el párrafo anterior sugiere la conveniencia de llevar a cabo un
reacomodo o adición respecto a determinadas entidades y al mismo tiempo
corregir algunas deficiencias observadas.
Que la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal comprende
dentro de la Administración Pública Paraestatal a las empresas de parti-
cipación estatal minoritaria, y previene que la vigilancia de la participación
estatal quedará a cargo de un comisario que será designado por el Secre-
tario de Estado o Jefe del Departamento Administrativo encargado de la
coordinación del sector correspondiente, lo que plantea la necesidad de
señalar a qué sector pertenece cada una de dichas empresas de participa-
ción estatal minoritaria: he tenido a bien expedir el siguiente
ACUERDO
PRIMERO.-Se agregan a los sectores a que se refiere el artículo 19 del

acuerdo presidencial del 13 de enero del presente año, las entidades de-la
Administración Pública Paraestatal que enseguida se expresan:
ARtiCULO 19- •••
A) ...
Estudios América, S. A.
Centro de Investigaciones para la Integración Social.
Fideicomiso para Promotora Cinematográfica Mexicana, S. A.
Fideicomiso relativo a Cineteca Nacional.
D)
Banco de Colima, S. A.
Banco de Coahuila, S. A.
Banco Industrial de Jalisco, S. A.
Edificio Cook, S. C.
Inmuebles FINASA, S. A.
Instituto Mexicano de Investigaciones Tecnológicas, A. C.
Fideicomiso El Palomar, Ciudad Turística.
Fideicomiso para la emisión de certificados de participación ordinarios
amortizables, denominados, "Petrobonos".
Fideicomiso para el Cobro de Créditos y Venta de Bienes del Banco
de la Propiedad y la Industria Textil, S. A.
Fideicomiso para otorgar un crédito a Inmobiliaria y Comercial Bus-
tarnante, S. A. (INCOBUSA).
Fideicomiso Puerto Madero Tapachula, Chis. Recuperación de la In-
versión Federal.
F) ...
Compañía Nacional Explotadora de Asbestos, S. A.

Industria Petroquímica Nacional, S. A.
Inmobiliaria Tochel, S. A. de C. V.
Manufacturera Mexicana de Partes de Automóviles, S. A.
Maurimex, S. A.
Mecarnex, S. A.
Mecánica Falk, S. A. de C. V.
Minerales Mexicanos Mayaquí, S. A. de C. V.
Minerales Submarinos Mexicanos, S. A.
Sociedad Cooperativa de Ejidatarios, Obreros y Empleados del Ingenio
Emiliano Zapata, S. C. de P. E. Y R. S.
Terefta, atas Mexicanos, S. A.
Fideicomiso para el Fomento Vocacional de la carrera de Ingeniero
de Minas.
G) •••
Impulsora del Pequeño Comercio, S. A. de C. V.

Interport, S. A. de C. V.
Fideicomiso Centro Cívico y Comercial Mexicali.
H) ...
Productora Nacional de Biológicos Veterinarios.
Agroplástico de Baja California, S. de R. L.
Produotos de Maderas Finas, S. A.
1) '"
Junta Directiva de los Puertos Libres Mexicanos.

Puentes Internacionales, S. A.
Fideicomiso a favor de Radio Aeronáutica Mexicana, S. A. de C. V.
Fideicomiso Traslativo de Dominio para la Enajenación de los Terre-
nos ganados al mar en la instalación del Puerto de Yukalpetén.
])
INCOBUSA, S. A. de C. V.
Terrenos Recreo, S. A.
Servicios y Mantenimiento, S. A.
Fideicomiso Balneario de Agua Hedionda.
Fideicomiso Ciudad Industrial Framboyán.
Fideicomiso Ciudad Industrial Los Belenes.
Fideicomiso Ciudad Industrial Mérida.
Fideicomiso Ciudad Industrial Ocotlán.
Fideicomiso Conjunto Habitacional Benito Juárez en AguascaIientes,
Aguascalientes.
Fideicomiso Conjunto Habitacional Expropiación Petrolera en More-
lia, Mich.
Fideicomiso Conjunto Habitacional General Francisco Naranjo en
Monterrey, N. L.
Fideicomiso Conjunto Habitacional Lomas de Valle Verde en Ense-
nada, B. C.
Fideicomiso Conjunto Habitacional Sahuaro en Hermosillo, Son.
Fideicomiso Industrial Durango.
Fideicomiso para la construcción de la Ciudad Industrial Nayarita.
Fideicomiso para la venta de lotes de terrenos colindantes del brazo del
Río Silao en el tramo que atraviesa Irapuato, Gro.
Fideicomiso Tequesquitengo-FONAFE.
Fideicomiso Rodolfo Sánchez Taboada, Conjunto Habitacional Las
Plazas en Tijuana, B. C.
Fideicomiso Tehuixtla, Morelos-INDECO.
K) ...
Agencla Literaria, S. A.
Audiovisual Fondo de Cultura, S. A.

Bibliotecas Mexicanas, A. C.
Colegio de México, A. C.
Distribuidora Nacional de Cultura Económica, S. A. de C. V.
Fondo de Información y Computación, S. A. de C. V.
Inmobiliaria Fondo de Cultura Económica, S. A.
Fondo de Cultura Económica.
Fondo Editorial de la Plástica Mexicana.
Fondo para el Desarrollo de la Danza Popular Mexicana.
L) ...
Centro Mexicano de Estudios en Farmacodependencia.
M) ...
Fideicomiso para el Centro Nacional de Productividad-ARMO.
N) ...
Nuevo Vallarta, S. A. de C. V.
O) ...
Comisión Coordinadora para el Desarrollo Turístico del Golfo de Ca-
lifornia.
Inmobiliaria Hoteles, S. A.
Promotora de Productos y Servicios para las empresas de Turismo Po-
pular de Nayarit, S. A. de C. V.
Recromex, S. A. de C. V.
9
SEGUNDO.-Se retiran de los sectores a que se refiere el Artículo 1 del
acuerdo presidencial del 13 de enero del presente año, las entidades que a
continuación se expresan:
ARTÍcuLO 19- •••
D) ...
Banco Internacional de Fomento Urbano, S. A.

Financiera de las Industrias de Transformación, S. A.
Nuevo Vallarta, S. A. de C. V.
Fideicomiso constituido con el importe de un legado del señor Eduar-

do Omarini.
Fideicomiso para Promotora Cinematográfica Mexicana, S. A.
E) ...
Comisión Coordinadora para el Desarrollo Integral del Istmo de Te-
huantepec. .
Comisión Coordinadora para el Desarrollo Integral de la Península de
Baja California.
F) '"
Productora Nacional de Biológicos Veterinarios.
Celulósicos Centauro, S. A. de C. V.
Electrometalúrgica de Veracruz, S. A. de C. V.
Ingenio El Naranjo, S. A.
Ingenio Tambaca, S. A.
Instituto Mexicano de Investigaciones Tecnológicas, A. C.
Oerlikon Italiana de México, S. A.
Swecomex, S. A.
Fideicomiso para la construcción de la ciudad Industrial Nayarita.
Fideicomiso para reconstrucción Fábrica Textil San José en Etla.
G) ...
Comercial Mexicana, S. A. de C. V.
H) ...
Colegio de Postgraduados.
Colegio Superior de Agricultura Tropical con sede en Cárdenas, Tab.
Impulsora La Forestal, S. de R. L. de l. P. Y C. V.
Fideicomiso para el desarrollo agropecuario de los nuevos Centros de
Población Ejidal.
1)
Fideicomiso del Fondo Nacional para los Desarrollos Portuarios.
J) ..
Fideicomiso de Desarrollo Habitacional y Turístico de Puerto VaIlarta.
Fideicomiso Traslativo de Dominio para la enajenaci6n de los terrenos
ganados al mar en la instaIaci6n del Puerto de YukaIpetén.
K)
Fideicomiso Cultural Franz Mayer.
Fideicomiso para el Centro de Estudios Económicos y Sociales del
Tercer Mundo.
O) ...
Fideicomiso Ex-Convento de Santa Catarina.
P) ..•
Fideicomiso Conjunto Industrial Pesquero de Guayrnas.
Fideicomiso para el Desarrollo de la Fauna Acuática.
Fideicomiso para los Distritos en Acuacultura.
TERCERo.-Se adiciona el acuerdo presidencial del 13 de enero del
presente año con el siguiente artículo 59:
ARTÍCULO 59-Para los efectos del segundo párrafo del Artículo 48
de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, las siguientes
empresas de participación estatal minoritaria quedarán incluidas dentro
de los sectores que enseguida se mencionan:
A) Secretaría de Hacienda y Crédito Público:
Banco de Puebla, S. A.
Financiera de las Industrias de Transformación, S. A.
Banco Refaccionario de Jalisco, S. A.
B) Secretaría de Patrimonio y Fomento Industrial:
Altos Hornos de Centroamérica, S. A.

Asesoría Técnica Industrial, S. A. de C. V.
Azufrera Limonta, S. A. de C. V.
Azufres Moralar, S. A. de C. V.
Bolsas de Papel Guadalupe, S. A.
Bolsas Y Artículos de Papel, S. A.
Borg and Beck de México, S. A.
Celul6sicos Centauro, S. A. de C. V.
Cementos Anáhuac del Golfo, S. A.
Ceres Ecol6gica de México, S. A. de a v.
Ciclo .Quimica, S. A.
Cobre de México, S. A.
Consorcio Manufacturero, S. A.
Compañía Cuprífera La Verde, S. A.
Compañía Industrial y Comercial Americana, S. A.
Compañía Minera Autlán, S. A. de C. V.
Compañía Minera Cedros, S. A. de C. V.
Compañía Minera de Cananea, S. A.
Compañía Minera Nacozari, S. A.
Electrometalurgia de Veracruz, S. A. de C. V.
Envases Generales Continental de México, S. A.
Explomín, S. A. de C. V.
Glicoles Mexicanos de Tehuantepec, S. A. de C. V.
Impulsora Minera de Angangueo, S. A. de C. V.
Industria de Telecomunicación, S. A.
Inmobiliaria de Hierro y Acero, S. A.
Inmobiliaria Guadiana, S. A.
Cigarros La Tabacalera Mexicana, S. A.
Materias Primas Anáhuac del Golfo, S. A.
Metalúrgica Alemana, S. A.
Mexicana de Cobre, S. A.
Minera Lampazos, S. A. de C. V.
Nacional de Instrumental Médico, S. A.
Poliestireno y Derivados, S. A. de C. V.
Productora Química de Ja1isco, S. A.
Promotora de Papel Periódico, S. A. de C. V.
Oerlikon Italiana de México, S. A.
Química Fluor, S. A.
Swecomex, S. A.
Refractarios Mexicanos, S. A.
Renault Mexicana, S. A. de C. V.
Tubacero, S. A.
C) Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos:
Cales Ejidales de Santa Lucía del Camino, S. de R. L.

Mezcal Santiago, S. A.
Alimentos del Fuerte, S. A. de C. V.
Alimentos Tor, S. A.
Impulsora La Forestal, S. de R. L. de 1. P. Y C. V.
D) Secretaria de Comunicaciones y Transportes:
Aeronaves de1Centro, S. A. de e. V.
Aeronaves del Este, S. A. de C. V.

Aeronaves del Norte, S. A. de C. V.
Aeronaves del Oeste, S. A. de C. V.
Aeronaves del Sur, S. A. de C. V.
Transportación Marítima Mexicana, S. A.
E) Secretaría de Turismo:
Agencia de Viajes Rutas del Mayab, S. A.

Impulsora de Empresas Turísticas, S. A. de C. V.
F) Departamento de Pesca:
Distribuidora Pesquera Ejidal, S. A.
TRANSITORIO
UNICO.-El presente acuerdo entrará en vigor a partir del día de su

21. TERCE~ ACUERDO PRESIDENCIAL EN MATERIA

DE SECTORIZACIÓN
El Presidente de la República expidió un acuerdo que fue publicado

en el Diario Oficial de la Federaciónel 10 de abril de 1978, por el cual se
agregan a los sectores a que se refiere el artículo 1Q del acuerdo presiden.
cial del 13 de enero de 1977 publicado el día 17 del mismo mes y año
en el Diario Oficial de la Federación, las entidades de la Administración
Pública paraestatal que a continuación se indican:
CONSIDERANDO
Que con fecha 13 de enero del pasado año el Ejecutivo Federal ex-
pidió el acuerdo que aparece publicado en el "Diario Oficial" de la
Federaci6n correspondiente al día 17 del mismo mes y año por el que
se dispuso el agrupamiento de las entidades de la Administración Pública
Paraestatal por sectores, a efecto de que sus relaciones con el. Gobierno
Federal se realicen a través de la Secretaría de Estado o Departamento
Administrativo correspondiente, mismo que fue modificado según Acuerdo
Presidencial publicado en el "Diario Oficial" de la Federación del 12 de

mayo siguiente.
Que la experiencia recogida en la aplicación del acuerdo a que se re-
fiere el párrafo anterior, sugiere la conveniencia de llevar a cabo una reubi-
cación respecto a determinadas entidades y retirar de los sectores adminis-
trativos las instituciones extintas y aquellas que, careciendo de las carac-
terísticas propias de las entidades de la Administración Pública Paraestatal,
fueron consideradas como tales en el acuerdo de 13 de enero del año
pasado.
Que dentro de la Administración Pública Paraestatal se han creado
entidades, por lo que se hace necesario agruparlas en los sectores correspon-
dientes a efecto de determinar la dependencia responsable de coordinar sus
actividades de conformidad con los lineamientos y metas requeridos para
el cumplimiento de los objetivos nacionales, he tenido a bien dictar el
siguiente
ACUERDO
PRIMERo.-Se agregan a los sectores a que se refiere el artículo 1Q del

Acuerdo Presidencial del 13 de enero de 1977, las entidades que en seguida
se expresan:
ARTÍCULO 1Q - • • •
A) '"
Instituto Nacional de Ciencias Penales.

Productora Nacional de Radio y Televisión.
Centro de Capacitación Cinematográfica, A. C.
Promotora Cinematográfica Mexicana, S. A.
D) ...
Pron6sticos Deportivos para la Asistencia Pública.

Banco Mexicano de Colima, S. A.
Centro Nacional de Capacitación para Empleados de la Banca Oficial,
Agropecuaria, A. C.
Inmobiliaria Barreen, S. A.
Fideicomiso constituido con el importe de un legado del señor Eduardo
Omarini.
F)
Fundidora Lerma, S. A. de C. V.
Grafito de México, S. A. de C. V.
Mármoles del Valle de Mezquital, S. A. de C. V.
Minera Carbonífera Río Escondido, S. A.
Promotora Inmobiliaria del Balsas, S. A. de C. V.
Transportadora de Sal, S. A.
G) ...
Desarrollo Industrial del Café Mexicano, S. A.
H) ...
Frutícola Mercantil, S. A.
Promotora Nacional para la Producción de Granos Alimenticios, S. de
R. L. l. P. Y C. V.
Fideicomiso para el otorgamiento de créditos a la Forestal, F.C.L.
Fideicomiso para el desarrollo de la Zona Henequenera.
Fideicomiso para la constitución de 5 nuevos centros de población eji-
dal denominados "Ley Federal de Aguas 1, 2, 3, 4 Y 5".
1)
Servicios Telefónicos del Norte.

Servicios Portuarios del Istmo de Tehuantepec, S. A. de C. V.
l) ...
Marinas Mexicanas de Puerto Vallarta, S. A. de C. V.

Fideicomiso para la constitución de la Ciudad Industrial de Torreón,
Coahuila.
K) ...

Comité Organizador de los X Juegos Universitarios Mundiales.
Consejo Nacional de Recursos para la Atención de la Juventud.
Fideicomiso para la adquisición de laboratorios, equipos y demás bienes
para la educación e investigación agropecuaria y forestal.
N) ...
Fideicomiso para el manejo del Fondo Nacional de Fomento Ejidal.

Fideicomiso de Apoyo a la Industria Rural.
O) ...
Fideicomiso destinado exclusivamente a la operación del Centro de

Espectáculos, Convenciones y Exposiciones de Acapu1co, Gro.
Fideicomiso traslativo de dominio y administración de una superficie
de terreno en el ejido de Loreto, Estado de Baja California Sur.
Fideicomiso traslativo de dominio y administración de una superficie
de terreno en el ejido de San José del Cabo, Estado de Baja Cali-
fornia Sur.
P) ...
Empresa Pesquera del Balsas, S. A. de C. V.
Q) ...
Desarrollo Urbano del Valle de México, S. A. de C. V.

Servicios Metropolitanos, S. A. de C. V.
SEGUNDO.-Se retiran de los sectores a que se refiere el artículo 19 del

Acuerdo Presidencial del 13 de enero de 1977, las entidades que a conti-
nuación se expresan:
ARTÍCULO 19_ •••
A) '"

Fideicomiso para la operación del Canal 13 de Televisión.
Fideicomiso para la Promoción de Desarrollo Industrial, 8. A. de C. V.
D) ...
Banco de Colima, S. A.
Financiera Internacional, S. A.
Hipotecaria Internacional, S. A.
Fideicomiso para el manejo del Fondo Nacional Fomento EjidaI.
Fideicomiso para la Administración General de Inmuebles, S. A.
Fideicomiso para la Administradora Inmobiliaria Acueducto Guada-
Iupe,
Fideieomiso. para la Administradora Inmobiliaria, S. A.
Fideicomiso para la Administradora Inmobiliaria .Sotelo, S. A.
Fideicomiso para la Administradora Inmobiliaria Valle de Aragón

Sur, S. A.
Fideicomiso para la Administradora Inmobiliaria Villa Coapa,
Fideicomiso para la Inmobiliaria Administradora de Balbuena.
F) ...
Empresa Pesquera del Balsas, S. A. de C. V.

Fideicomiso para Aumentar la Producción de Azúcares Blancos.
Fideicomiso para la Comisión Nacional Coordinadora de la Industria
Naval.
Fideicomiso para Bienes Raíces Industriales, S. A.
Fideicomiso para Fomento Industrial Forestal, S. A.
Fideicomiso para Impulsora de Minerales Industriales, S. A.
Fideicomiso para Impulsora Minera Industrial de Baja California,
S. A.
Fideicomiso para Inmobiliaria Asociación, S. A.
Fideicomiso para Inmobiliaria Petroquímica, S. A.
Fideicomiso para Inmobiliaria Sahagún, S. A.
Fideicomiso para Inmobiliaria Sicartsa, S. A.
Fideicomiso para Inmuebles Atlas, S. A.
G) '"
Frutícola Mercantil, S. A.
H) ...
Comisión de Desarrollo de la Tribu Seri de Sonora.

La Forestal, F.O.L.
Planta Beneficiadora de Guayaba.
Planta Beneficiadora de Tuna.
Fideicomiso para la adquisición de laboratorios, equipos y demás bie-
nes para la educación e investigación agropecuaria y forestal.
Fideicomiso para indemnizar a colonos y pequeños propietarios afec-
tados por la perforación de pozos en Caborca, Son.
1)
Junta Directiva de los Puertos Libres Mexicanos.

Servicios Portuarios del Istmo de Tehuantepec, S. A. de C. V., Coat-
zacoa1caI, Ver.
, ,
ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL 623
Servicios Portuarios del Istmo de Tehuantepec, S. A. de C. V., Salina

Cruz, Oax.
])
Junta Federal de Mejoras Materiales de Topolobampo, Sin.

Fideicomiso para la constitución de 5 nuevos centros de población
ejidal denominados "Ley Federal de Aguas 1, 2, 3, 4 y 5".
Fideicomiso (FIDEURBE) para integrar el desarrollo urbano de la
ciudad de México.
L) ...
Instituto Nacional de Nefrología.

Fideicomiso para la entrega de productos a la Institución Mexicana de
Asistencia a la Niñez (IMAN).
P) ...
Fideicomiso para cubrir gastos de la Comisión N acional Consultiva

de Pesca.
Fideicomiso para la prevención y control de las aguas y el desarrollo
de la Fauna Acuática.
Fideicomiso Unico para el Desarrollo de la Flora y Fauna Acuáticas.
TERCERo.-Se retiran de los sectores a que se refiere el artículo 1'? del

Acuerdo Presidencial del 13 de enero de 1977, las comisiones intersecre-
tariales, así como los órganos desconcentrados que a continuación se ex-
presan, por encontrarse ya comprendidos en la estructura orgánica de la
Secretaría de Estado o Departamento Administrativo correspondiente:
ARTicuLO 1'?- ...
1) ...
Comisión N aciana! Coordinadora de Puertos.
K) ...
Instituto Nacional de Antropología e Historia.

Instituto Nacional de Bellas Artes Y Literatura.
O)
Comisión Coordinadora para el Desarrollo Turístico del Golfo de Ca-

lifornia.
CUARTo.-Se agregan a los sectores a que se refiere el artículo 59 del

acuerdo del 13 de enero de 1977; las empresas de participación estatal
minoritaria que a continuación se señalan:
ARTÍCULO 59 . - •••
B) ..•
Compañía Minera Comonfort, S. A.

Fundidora Monterrey, S. A.
Glicoles Mexicanos, S. A. de C. V.
Herbert Mexicana, S. A. de C. V.
E) ...
Servicios Portuarios de Veracruz, S. A. de C. V.
QUINTO.-Se retiran de los sectores a que se refiere el artículo 59 del

acuerdo del 13 de enero de 1977, las empresas de participación estatal
minoritaria que a continuación se señalan:
ARTÍCULO 59- •••
B) ...
Glicoles Mexicanos de Tehuantepec, S. A. de C. V.
TRANSITORIOS
UNIco.-El presente Acuerdo entrará en VIgor el día de su publica-

ción en el "Diario Oficial" de la Federación.
NOTA: El acuerdo presidencial publicado el 27 de febrero de 1979 en el Diario

Oficial de la Federación viene a reubicar a determinadas entidades y a retirara las
instituciones ya extintas, agrupando a las nuevas entidades, creadas. Díehc acuerdo
modifica el primer acuerdo de" aéctbrización de fecha 13 de enero de 1977.
ARTICULO 51
1. Responsables de la organización y resultados de las entidades

paraestatales.-2. Sometimiento de las entidades paraestatales a las
dependencias centrales.-3. La personalidad jurídica de los entes
paraestatales y la sectorización.-4. Concepto de relación de jerar-
qUÍa.-5. La relación entre dependencia y entidad en la doctrina
italiana-c-S. Control del órgano central sobre las entidades para-
estatales.-7. Nombramiento de los funcionarios superiores y con-
sejeros de las entidades paraestatales y la dirección de dichas
entidades.-8. La autonomía ejecutiva y operativa de los entes
paraestatales.-9. Necesidad de unidad en la Administración PÚ-
blica.-lO. La Coordinación sectorial como tutela administrati-
va.-ll. La tutela administrativa y la relación de jerarquía.-
12. Relaciones jurídicas y "Relaciones de colisión" entre las de-
pendencias y entidades.-13. Dependencias centrales que ejercen el
control financiero y presupuestario de los entes paraestatales.-
14. Medios más comunes para ejercer la tutela administrativa sobre
las entidades paraestatales.-15. Propósitos de la coordinación
sectorial.
ARTÍCULO 51.-Corresponderá a las Secretarías de Estado o Departa-

mentos Administrativos encargados de la coordinación de los sectores a
que se refiere el artículo anterior, planear, coordinar y evaluar la operación
de las entidades de la administración paraestatal que determine el Eje-
cutivo Federal.
1. RESPONSABLES DE LA ORGANIZACIÓN Y RESULTADOS

DE LAS ENTIDADES PARAESTATALES
Una vez que en el capítulo anterior hemos analizado algunos elementos

de la sectorización, queremos ahora puntualizar cuáles son los funda-
mentos de la coordinación sectorial. Básicamente las dependencias centrales,
encargadas de la coordinación de sus sectores, son responsables política y
administrativamente tanto de su organización y de sus resultados, como
de 'la organizaci6h y resultados de las entidades a su cargo.
40
626 JACINTO YAYA VIESCA
2. SOMETIMIENTO DE LAS ENTIDADES PARAESTATALES

A LAS DEPENDENCIAS CENTRALES
De conformidad con el artículo 45 de la L.O.A.P.F., las entidades

paraestatales son personas jurídicas con patrimonio propio. Esto no signi-
fica que tales entidades deban estar desvinculadas de las dependencias
centrales. Ya se contemplaban, en la Ley para el Control, por parte del
Gobierno Federal, de los Organismos Descentralizados y Empresas de Par-
ticipaci6n Estatal, diversas disposiciones para someter a las entidades
paraestatales a una serie de controles por parte de algunas dependencias
de la administración central. A partir de 1977, la tendencia de la Admi-
nistración Pública ha sido la de agrupar a las entidades paraestatales en
sectores definidos bajo la jefatura administrativa de las Secretarías de Esta-
do y los Departamentos Administrativos. Esta relación entre dependencias
y entidades se ha formalizado en la citada L.O.A.P.F. y se ha venido
perfeccionando en la práctica administrativa. La relación entre las enti-
dades no territoriales y sus órganos matrices --como les llama cierta corrien-
te española- puede calificarse genéricamente como una relación de de-
pendencia, aclarando que no se trata de la clásica dependencia de jerarquía
que liga a los 6rganos inferiores con los superiores y que es propia de la
administración central.
3. LA PERSONALIDAD JURÍDICA DE LOS ENTES PARAESTATALES

y LA SECTORIZACIÓN
Ante la nueva concepción de la Administración Pública, en base a

sectores definidos, es necesario precisar que la relación de dependencia
entre una Secretaria o Departamento y las entidades paraestatales no
puede eliminar o demeritar la personalidad jurídica de éstas, ni considerar-
las corno simples órganos auxiliares de las dependencias centrales. La per-
sonificación jurídica de las entidades paraestatales busca ciertos efectos
técnicos en la prestación de bienes o servicios, prestación que sería difícil
realizar eficientemente por los órganos territoriales. La concepción juridica
de entes con personalidad jurídica y patrimonio propio excluye una rela-
ción de jerarquía. .
4. (h~CEPTO DE RELACIÓN DE JERARQufA
La relación dejerarquía ¡>re$m>Dne Cl\le.laCQntpe~ de los ÓJPIlqs

involucrados es la misma. Una relación jerárquica pennite una accl6n
pública constante por parte de los órganos inferiores que cumplen órdenes
que el órgano superior pronuncia; posibilita también el establecimiento
de una responsabilidad disciplinaria cuando los primeros incumplen las
órdenes del superior. Las entidades paraestatales tienen una competencia
que no es la misma del órgano central al cual quedaron sujetas. Así como
las órdenes del órgano central no indican supremacía sobre las entidades
paraestatales, tampoco existen disposiciones que faculten a los órganos
centrales para fijar responsabilidades administrativas a los funcionarios
de dichas entidades que no cumplan las órdenes de aquéllos.
5. LA RELACIÓN ENTRE DEPENDENCIA Y ENTIDAD

EN LA DOCTRINA ITALIANA
La doctrina italiana al hablar del tipo de relación que se da entre un

órgano central y una entidad paraestataI le da el nombre de "relación
de dirección". Así 10 afirman Bachelet, Ottaviano, Roversi-Mónaco, y otros.
Esta relación encuentra su expresión cabal no en órdenes singulares sino
en "directivas", en cierta competencia para controlar las actividades del
ente sujeto, y en la posibilidad de designar a los titulares de los órganos
superiores de la entidad adscrita. Los entes centrales tienen competencia
para la formulación de políticas generales y especiales en el ámbito de su
sector. Las entidades paraestataIes gozan de autonomía ejecutiva u opera-
cional, lo que no seria posible en una rígida relación jerárquica con un
órgano central.
La mencionada doctrina ha postulado que la relación entre los titu-
lares del ente matriz y los del ente filial es básicamente de confianza o de
fiducia personal, en la que uno es el supraordenado y otro el subordinado,
lo que no implica una estricta relación de jerarquía. La relación de direc-
ción a que alude esa doctrina implica que el control que los órganos cen-
trales ejercen sobre las entidades se neva a cabo desde dentro de las
entidades adscritas, porque los órganos citados han designado a los funcio-
narios principales de esas entidades, quienes dada la relación de confianza
implantarán a su vez las políticas que les fueron comunicadas al momento
de su designación.
6. CONTROL DEL ÓRGANO é'ENTRAr. SOBR.E LAS ENTIDADES

PARAESTATÁLES
rEl et'ÍntroI deJ. 6i~~o' ct!n.tra1

sobre laB,entidades~at~ es &.>m-
pleto' Y cOnStante,,loqut"lilgnificá'!'que' vigila todaá las actividades de los
entes adscritos, como las relativas a la programación, presupuesto, dota-

ción y ejercicio financiero, recursos humanos, etc. Este control se extiende
también al análisis de los resultados de los distintos ejercicios de actividad
de estas entidades, es decir, los órganos centrales tienen control además
sobre la rendición de cuentas, memorias de resultados y evaluación de los
distintos programas de las entidades.
7. NOMBRAMIENTO DE LOS FUNCIONARIOS SUPERIORES Y CONSEJEROS

DE LAS ENTIDADES PARAESTATALES y LA DIRECCIÓN DE
DICHAS ENTIDADES
De los elementos principales de la instrumentalización de las entidades

paraestatales, uno está contenido en el artículo 52 de la L.ü.A.P.F., y
consiste en que el nombramiento del presidente o de los miembros de los
consejos, juntas directivas o equivalentes, en las entidades de la Adminis-
tración Pública paraestatal, corresponden al gobierno federal y sus depen-
dencias -en otras palabras, al Presidente de la República y a las Secretarías
de Estado y los Departamentos Administrativos.
La dirección de las entidades paraestatales se realiza esencialmente a
través de sus funcionarios superiores, que son quienes les imprimen las
políticas particulares y quienes adaptan la actividad a las grandes políticas
generales del sector. Si bien dichos funcionarios dependen en cierta forma
de los órganos centrales por motivo de su nombramiento, su responsabi-
lidad no es de tipo disciplinario sino político, entendida ésta como la
posibilidad de su destitución por desobediencia a seguir las políticas gene-
rales y particulares dictadas por el órgano central.
8. LA AUTONOMÍA EJECUTIVA Y OPERATIVA

DE LOS ENTES PARAESTATALES
La autonomía de las entidades paraestatales es sólo ejecutiva u opera-

tiva, y sólo puede producirse dentro del campo estricto marcado por las
políticas del órgano coordinador. Es muy importante recordar esto ya que
las entidades paraestatales no tienen competencia para valorar por sí solas la
política correspondiente al servicio público que gestionan. La coherencia
de los fines de la administración no sería posible si cada entidad valorara
por sí misma la calidad de su actuación administrativa y la. eficacia de los
servicios a su cargo. La supremacía política de los órganos centrales como
enqugados9,~ .4,espachar los negocios del orden administrativo~coDlen
dados alfoder .Ejecutivo deIa Uni6nno . tie~ discusión. LQs. 6rganos
centrales poseen competencia única para establecer las grandes políticas

de la administración siguiendo los lineamientos del Ejecutivo Federal. Por
ello, son las dependencias centrales las que realizan la evaluación de las
políticas particulares de las entidades a ellas adscritas por el Presidente
de la República. Las Secretarías de Estado y Departamentos Administra-
tivos tienen una responsabilidad permanente en la estrategia y en la
dirección de los entes que les fueron adscritos. La autonomía ejecutiva
de las entidades se respeta, pero la valorización, el establecimiento de nuevas
políticas y las órdenes superiores son siempre responsabilidad de los órganos
centrales.
9. NECESIDAD DE UNIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN PúBLICA
Gaspar Ariño Ortiz ha dicho que "la tensión entre unidad y especia-
lidad ha sido destacada como una nota típica de la Administración mo-
derna y su derecho"," En efecto, la Administración Pública realiza una
serie de actividades persiguiendo fines muy variados. Al lado' de esta mul-
tiplicidad de acciones existe la necesidad que el Estado imprima unidad
a la actividad que desempeña? El gobierno requiere de un programa
unitario que permita darle cohesión a las múltiples actividades de sus
agentes, de allí que los órganos deben ser coordinados y reintegrados, en
forma estructural o funcional según sea el caso, a la marcha de la Admi-
nistración Pública. La reintegración es estructural cuando los órganos se
encuadran en la organización dentro de líneas jerárquicas muy precisas,
y funcional cuando los órganos coordinan su actividad con la de otros
órganos superiores para cumplir con el sentido de unidad de los fines de la
administración. Estos dos tipos de encuadramientos, estructural y funcio-
nal, deben ser definidos jurídicamente con absoluta precisión.
Miele afirma que el ente institucional -la entidad paraestatal- está
en una "relación de servicio" con su fundador, es decir, con la dependencia
central. El pensamiento de este autor es acertado en cuanto que las enti-
dades paraestatales están obligadas a ajustar sus fines a las grandes políticas
de la dependencia que coordina el sector al que pertenecen. La unidad de la
administración y la coherencia de los fines públicos permiten que los fines
de las entidades paraestatales estén comprendidos entre los grandes fines de la
administración. Resulta ciertamente difícil comprender la posición jurídica
y administrativa de determinada entidad paraestatal sin antes ascender a la
1 Gaspar Ariño Ortiz, La 'A.dministtación Institucional, Instituto de Estudios Ad-

ministrativos, 2a. OO., Madrid, 197+, p. 11 del prologo.
:25obre este tema, véase la ebrade José Luis Meilán Gil, El Proceso de De/inici6ra
del Derecho Admini#Tattvo, Alcalá de Henares, 1967.
pos.1clOn de la dependencia central que la coordina: entidades paraesta-

tales agrupadas y dependencia central coordinadora forman, como afirman
García de Enterría y Tomás Ramón Férnández, un "complejo organiza-
tivo unitario".
10. LA COORDINACIÓN SECTORIAL COMO TUTELA ADMINISTRATIVA
La coordinación sectorial a que alude el artículo 51 de la L.O.A.P.F.

no es de contenido jerárquico pues, salvo algunas excepciones, la jerarquía,
propia de los órganos centrales, no puede establecerse con entidades que
gozan de autonomía ejecutiva y personificación jurídica propias. En rea-
lidad la citada coordinación equivale a una tutela administrativa, es decir,
las entidades paraestatales se encuentran bajo la tutela de los órganos
centrales.
En la coordinación sectorial, la dependencia central sólo puede dar o
negar la autorización, y aprobar o desaprobar alguna cuestión que le plan-
tee el ente paraestatal, pero creemos que 'la dependencia no puede reformar
las decisiones tomadas por el citado ente, en virtud que se trata de tutela
y no de jerarquía."
11. LA TUTELA ADMINISTRATIVA y LA RELACIÓN DE JERARQU:ÍA
Afirma Garrido Falla "cómo en el caso de la Administración Institu-

cional y no obstante la personalidad jurídica de los entes, hay aspectos del
nexo que une a los organismos autónomos con el Estado en los que están
sometidos a jerarquía, y no a simple tutela". En su obra Los Entes Funcio-
nalmente Descentralizados, Baena ha defendido el abandono de la doctrina
de la tutela, propugnando el concepto de "integración y situación pasiva de
sometimiento a la Administración del Estado". Por su parte, García Trevi-
jano ha escrito que "la tutela sobre actos y personas es total", expresando
que su única autonomía es la relativa a la gestión económica diaria, pero
sin ningún género de independencia. Una de las razones para que una
dependencia central ejerza la tutela sobre una entidad paraestatal consiste
en asegurar la legalidad de actuación del ente tutelado! En el caso de la
8 Sobre el Interesante tema de jerarquía.. ;véase principalmente el pr6logo a la
2a. edici6n de Gaspar Armo Ortiz, op. ait., y el Tratado de Derecho Administrativo,
II tomo, de José García Trevijano Fos, pp. 426-438. Véase también Garrido Fal1a,
Le Descentl'lllización Administrlltiva, Serie> Ciencias iJurldiw<y Sociales.'n&n. 1;4.,
Costa :Rica, 1967, pp. 88 Y siga. ' ,
.V~1as btiltantes ideas de Rafael Entre!Ía Cuesta: en'su obraC"rsO' d,
Derecho Administrativf1. 5a. OO., Editorial TecikJs;'Mádrid, 1&76, PP¡ 15001....'
jerarquía, el problema es distinto pues, corno lo afirma Vedel," ésta es un

poder incondicionado salvo que la ley lo limite. El control jerárquico
se extiende a todos los aspectos de la decisión, no así en la tutela porque los
entes tutelados poseen autonomía ejecutiva. En la tutela el control es
permanente pero diferente al de las relaciones jerárquicas.
Hauriou asegura que la tutela no supone "un poder de reforma de los
actos, que es característico de la relación jerárquica". Mediante la tutela
se pretende asegurar o garantizar la correcta aplicación de la voluntad del
ente descentralizado, sin sustituirla por la voluntad del órgano central.
Este autor opina que los órganos centrales pueden anillar las decisiones
de los entes descentralizados, pero en cambio no pueden tornarlas en su
lugar,"
García Trevijano Fos T señala que la jerarquía en ningún caso puede
verse corno una especie de fungibilidad de los órganos, de tal forma que el
órgano superior pueda actuar en lugar del inferior; lo que se puede hacer
es dirigir, orientar, marcar la pauta de la actividad de los órganos inferiores.
La tutela administrativa pretende preservar la unidad en la organización
administrativa, dando vida y respetando a la variedad de órganos del Es-
tado, entrelazándolos de tal manera para que los fines individuales de éstos
no se aparten de los grandes fines de .la administración. Por esta razón, el
orden jurídico atribuye facultades de control y vigilancia administrativa
a algunos órganos con el objeto que todos los sujetos públicos, sin perder su
propia individualidad, se integren armónicamente como una unidad admi-
nistrativa.
Dicho lo anterior, pensamos que. la tutela administrativa consiste en un
conjunto de facultades expresas y limitadas que la ley otorga a los órganos
centrales de la administración para que ejerzan el control, la dirección
y la vigilancia de las entidades paraestatales que de ellos dependan. Esto se
hace con el fin de que dichas entidades realicen su actividad con absoluta
legalidad y de que armonicen sus intereses a los del sector del cual forman
parte, es decir, al ámbito de competencia de los órganos tutelantes.
Debido a la autonomía de las entidades paraestatales, .en las relaciones
de tutela las facultades de control, vigilancia y dirección no se presumen,
sino que son determinadas por una ley. Por ello, los órganos centrales no
pueden dictar órdenes indiscriminadas sobre las entes tutelados. En cambio,
en las relaciones de jerarquía, las facultades aludidas pueden ejercerse en
forma incondicionada sobre: los órganos inferiores.
5 Droit Administratif, Pañs, 1958. p.573. .

6 Hauriou, Etude Surja D{,ent~4.l.;'ationí Paria., 1892. pp. -+5. 4 6 : ; j
'1' Ofr. José Garda~Jano FOlS, Tfltuo d. D",.cllo .4dmi,listrlltiflo, vohunen. rr,
p'aina'42&.i, . . ;
12. RELACIONES JURÍDICAS Y "RELACIONES DE COLISIÓN"

ENTRE LAS DEPENDENCIAS Y LAS ENTIDADES
Las relaciones entre una dependencia central y una entidad paraestatal

son también jurídicas, debido a que ocurren de la interacción de dos o más
personas de derecho público.
Cuando las dependencias centrales no respetan el marco concreto de
competencia de las entidades paraestatales, las relaciones pueden producir
conflictos, dando nacimiento a lo que Entrena Cuesta denomina "relaciones
de colisión", que consisten fundamentalmente en el establecimiento de
recursos administrativos ante la propia administración o ante Tribunales
de lo Contencioso Administrativo. En México falta por explorar detenida-
mente estas relaciones entre los órganos centrales y los paraestatales. Aquí
sólo hemos señalado algunas generalidades de este nuevo campo en el
derecho administrativo mexicano.
13. DEPENDENCIAS CENTRALES QUE EJERCEN EL CONTROL FINANCIERO

Y PRESUPUESTARIO DE LOS ENTES PARAESTATALES
En materia financiera, de acuerdo con la L.O.A.P.F. y con la Ley de

Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, corresponde a la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público y a la Secretaría de Programación y Presu-
puesto, controlar, vigilar y dirigir la actividad financiera de todas las enti-
dades paraestatales. En efecto, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
tiene las facultades para estudiar y formular los proyectos de leyes y dis-
posiciones impositivas, y las leyes de ingresos federal y del Departamento
del Distrito Federal; para intervenir en todas las operaciones en que se
haga uso del Crédito Público; y para manejar la deuda pública de la Fe-
deración y del Departamento del Distrito Federal (cfr. artículo 31, frac-
ciones I, IX Y X de la L.O.A.P.F.).
Asimismo, el artículo 32 de laL.O.A.P.F. faculta a la Secretaría de
Programación y Presupuesto para elaborar el plan del gasto público de la
Administración Pública Federal y los programas especiales que fije el Pre-
sidente de la República; y para planear, autorizar, coordinar, vigilar y
evaluar los programas de inversión pública de las dependencias de la Admi-
nistración Pública centralizada y la de las entidades de la administración
paraestatal (cfr. fracciones I y XI del artículo mencionado).
La L.O.A.P.F., la L.G.P.C.G.P.y 1~.L.G.D.}). otorgan a la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público las facultades necesarias.. para ejercer la
tutela administrativa en materia financiera sobre la totalidad de las enti-
dades paraestatales En este sentido podemos afirmar que se trata de una

auténtica fiscalización financiera y que ésta es parte esencial de dicha
tutela.
14. MEDIOS MÁS COMUNES PARA EJERCER LA TUTELA ADMINISTRATIVA

SOBRE LAS ENTIDADES PARAESTATALES
Los medios más comunes para ejercer la tutela administrativa sobre

las entidades paraestatales son los siguientes: la autorización y la aproba-
ción de sus presupuestos y de sus programas de actividades; la suspensión
y modificación de sus presupuestos y sus programas de actividades; las
auditorías externas; la solicitud de información sobre asuntos contables,
administrativos, técnicos, financieros, de recursos humanos, etc., hecha
por las dependencias; la obligación de las entidades de comunicarse con
los órganos centrales; la intervención de los Secretarios de Estado y Jefes
de Departamentos Administrativos en los consejos de administración de las
entidades; el nombramiento y remoción de funcionarios superiores de las en-
tidades por parte de los órganos centrales, etc.
15. PRoPÓSITOS DE LA COORDINACIÓN SECTORIAL
La coordinación de los sectores a que se refiere el artículo 50 de la

L.O.A.P.F. va a depender fundamentalmente de la precisión jurídica y
administrativa de las líneas de dirección, control y vigilancia de los órganos
centrales sobre las entidades paraestatales. En última instancia, la coordi-
nación sectorial pretende alcanzar varios fines importantes. Uno de ellos,
quizá el de rango superior en el orden administrativo, consiste en mantener
la unidad de la Administración Pública, es decir, en hacer congruente y
coherente la multiplicidad de fines de los entes públicos. Otro es el de ra-
cionalizar, agilizar y optimizar la compleja Administración.Pública, evitando
desperdicios financieros y humanos, al servir como soporte básico para la
formulación y ejecución de los planes nacionales, sectoriales y regionales
de desarrollo económico y social. En el ámbito jurídico, la coordinación
sectorial pretende que los órganos centrales vigilen la legalidad de los entes
paraestatales y que éstos sean oportunos en la prestación de sus servicios.
La coordinación sectorial hace posible que los fines de las entidades para-
estatales no se desvinculen de los fines de los órganos centrales, evitando
con esto una "colisión de fines" en perjuicio de la unidad teleológica del
Estado. Después de todo, por medio de la coordinación sectorial el Estado
cumple estrictamente con el principio de juridicidad, e implementa una
administración eficiente y eficaz en el orden humano, técnico, financiero

y administrativo.
Pensamos que en nuestro país debe precisarse el tipo de relaciones
entre un órgano coordinador y los entes coordinados. De la precisión de
estas relaciones puede depender la delimitación expresa del ámbito de com-
petencia de cada uno de los entes y de la capacidad y calidad de dirección
de las dependencias centrales sobre las entidades paraestata1es. Nuestra
opinión es que las relaciones en la coordinación sectorial no son de jerar-
quía, pero deben precisarse con objeto que las políticas sectoriales se
desarrollen en un marco estricto de legalidad.
ARTICULO 52
1. Facultad del Ejecutivo Federal para designar funcionarios de los

entes paraestatales.
ARTÍcuLO 52.-Cuando los nombramientos del presidente o miembros

de los consejos, juntas directivas o equivalentes en las entidades de la Ad-
ministración Pública paraestatal, correspondan al Gobierno Federal y sus
dependencias, el Presidente de la República podrá designar a los funcio-
narios que proceda.
1. FACULTAD DEL EJECUTIVO FEDERAL PARA DESIGNAR

FUNCIONARIOS DE LOS ENTES PARAESTATALES
La facultad que un Presidente de la República tiene para designar a

los funcionarios de las entidades públicas no sólo es propia de la legislación
y doctrina mexicanas, sino también de las extranjeras. Las entidades pú-
blicas forman parte de la Administración Pública Federal y el Presidente
de la República es el jefe máximo de la administración. Dichas entidades
tienen patrimonio propio y personalidad jurídica que les permite cierta
autonomía frente a los principios rígidos de jerarquía y subordinación,
característicos de las dependencias centralizadas; sin embargo, la vigilancia
y control de los órganos paraestatales corresponden al Ejecutivo Federal.
El hecho que las entidades paraestatales manejen más del 50% de los
recursos del gasto público mexicano indica la necesidad de una vigilancia
estrecha por parte del Presidente de la República, y la ,de encomendar la
dirección de estas entidades a personas de mucha confianza del Ejecutivo
Federal. Sería difícil dar coherencia a las políticas generales de la Admi-
nistración Pública Federal si los funcionarios de las empresas paraestatales
no pudieran ser nombrados por el Presidente de la República.
En el caso de las empresas de participación estatal minoritaria, el Pre-
sidente no podrá designar a los funcionarios en virtud de que el capital
privado tendrá siempre mayoría en los consejos de administración. En todos
los demás casos, el Presidente de la República siempre podrá. designar a la
totalidad de los funcionarios.
NoTA: . V. eleap{t\llo &1 articw645' <¡ue tratasóbte fa adl111niattácl6ri paraestatal.
ARTICULO 53
1. Responsabilidad solidaria de los Secretarios de Estado y de los

Jefes de Departamentos Administrativos con el Ejecutivo Federal.
ARTÍCULO 53.-El Ejecutivo Federal, en los casos que proceda, deter-

minará qué funcionarios habrán de ejercer las facultades que implique fa
titularidad de las acciones que formen parte del capital social de las enti-
dades de la administración paraestatal. A falta de dicha determinación el
titular de la Secretaría de Estado o Departamento Administrativo a que
corresponda la coordinación de sector respectivo hará esta designación.
1. RESPONSABILIDAD SOLIDARIA DE LOS SECRETARIOS DE ESTADO

y DE LOS JEFES DE DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS
CON EL EJECU~ FEDERAL
El Secretario de Estado o Jefe de Departamento Administrativo que

realice la designación a que se refiere este artículo adquiere, de hecho,
una responsabilidad solidaria con el Ejecutivo Federal. Esta responsabilidad
viene a significar un serio avance en materia de coordinación sectorial.
NOTA: Ver el ea.pítuJo del l!:ftÍculo4-5 que ~w. sobre la a4ministración pataeltatal.
ARTICULO 54
1. La obligación de las entidades paraestatales de rendir información.
ARTÍCULO 54.-Las entidades de la Administración Pública paraes-

tatal deberán proporcionar a las demás entidades del sector donde se en-
cuentren agrupadas, la información y datos que les soliciten.
1. LA OBLIGACIÓN DE LAS ENTIDADES PARAESTATALES

DE RENDIR INFORMACIÓN
Esta disposición obliga a las entidades de la Administración Pública

paraestatal a proporcionar cualquier tipo de información y datos que le
solicite otra entidad. Creemos que una entidad está obligada a rendir infor-
mación no solamente a las entidades correspondientes a su sector, sino
también a las que pertenecen a otros sectores. Por otra parte ,consideramos
que una entidad paraestatal sólo está obligada a proporcionar información
y datos a la dependencia central coordinadora de su sector, pero no a otras
.dependencias centrales que coordinen sectores diferentes al suyo.
Este artículo constituye un avance en la Administración Pública mexi-
cana dado que, por vez primera, se obliga a estas entidades a rendirse
mutuamente información sobre el campo de sus actividades. El artículo
responde a un criterio de intercambiar la información necesaria con el fin
de adquirir experiencia, conocer criterios distintos, enterarse de valiosos
antecedentes, evitar duplicaciones innecesarias, etc. El presente artículo y
el artículo 25 de la L.O.A.P.F. vienen a institucionalizar formalmente la in-
formación como un derecho y una obligación de las dependencias centrales
y entidades paraestatales. Esto es un logro de la actual Reforma Admi-
nistrativa.
NOTA: Ver el capitulo del articulo 45 que trata sobre la administración paraestatal.
TRANSITORIOS
Primero, comentario.-Segundo, comentario.-Tercero, comentario.

-Cuarto, comentario.-Quinto, comentario.-Sexto, comentario.
PRIMERo.-Se abroga la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado

del 23 de diciembre de 1958, y se derogan las demás disposiciones legales
que se opongan a lo establecido en la presente Ley.
CoMENTARIO :
Este artículo transitorio viene a abrogar, es decir, dejar sin efecto jurí-
dico alguno, la totalidad de las disposiciones jurídicas contenidas en la
Ley de Secretarías y Departamentos de Estado del 23 de diciembre de 1958.
De conformidad con lo establecido en la Constitución Política del país, una
ley sólo podrá ser abrogada por otro acto legislativo cuya creación haya
seguido las mismas formalidades que se observaron para. crear la ley que se
abroga. Esto significa que una resolución presidencial en ningún caso puede
abrogar o derogar una ley, pues se quebrantaría el principio de formalidad
legal. Tampoco un tribunal federal tiene la facultad anterior, pero sí puede
mediante una resolución declarar la anticonstitucionalidad de una ley y
otorgar al agraviado una serie de protecciones.
Por otra parte, la L.O.A.P.F. sólo deroga aquellas leyes o disposiciones
que se opongan a lo que ella establece, permitiendo que las demás leyes
conserven toda su validez jurídica.
SEGUNOO.-El personal de las dependencias que, en aplicación de esta

Ley pase a otra dependencia, en ninguna forma resultará afectado en los
derechos que haya adquirido, en. virtud de su relación laboral con -la admi-
nistración pública federal. Si por cualquier circunstancia algún grupo de
trabajadores resultase afectado con la aplicación de esta ley, se dará inter-
vención, previamente a la Comisión de Recursos Humanos del Gobierno
Federal, a la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del
Estado,.,. al ,Sindicato· correspondiente.:
CoMENTARIO:
En relación con el segundo artículo transitorio, se transcribe un impor-

tante acuerdo del Presidente de la República, publicado en el Diario Oficial
de la Federación el 31 de enero de 1977, por el cual se modifica la es-
tructura de la Comisión de Recursos Humanos del Gobierno Federal; el
acuerdo está establecido en los siguientes términos:
CONSIDERANDO
Que es propósito del Ejecutivo Federal a mi cargo dar pleno cumpli-

miento a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, por la
cual se establecen las bases de organización del Gobierno Federal y se orde-
nan las políticas generales de su funcionamiento, para el mejor aprovecha-
miento de los recursos con que cuenta;
Que es preocupación del Ejecutivo Federal adoptar las medidas nece-
sarias para perfeccionar la administración y el desarrollo de los recursos
humanos que laboran en las oficinas de la administración pública federal;
Que en su creación y funcionamiento, la Comisión de Recursos Hu-
manos del Gobierno Federal ha obedecido al objetivo explícito de renovar
y mejorar las estructuras, los sistemas, las normas y los criterios que con-
forman las condiciones de trabajo de los servidores públicos;
Que los programas de reforma administrativa y las atribuciones de la
Comisión de Recursos Humanos del Gobierno Federal, se deben vincular,
propiciando la participación más directa' de los trabajadores al servicio del
Estado en la proposición de estrategias para superar los tradicionales siste-
mas de administración de personal, y preparar :e1 funcionamiento de' un
sistema integral y moderno deadministraciÓl'f'de· Recursos Humanos del
Gobierno Federal; he tenido-a bien dietar el siguiente
ACUERDO
PRIMERO.-Se modifica la estructura de la Comisi6nde Recursos Hu-

manos del Gobierno' Federal, que se: integrará por sendos Tepresentantes de
las Secretarias de Gobernación, de Programaci6ny' Presnpuesto y del' Ttá':'
bajo y Previsi6nSocial. ·Se invitará a participar; con un .representante eada
uno, al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al
Servicio del &tado y a la Federaci6n de Sindicatos de los Trabajadores
al Servicio del Estado.
Este organismo será presidido por el representante de la primera de las

Secretarías mencionadas y contará con un secretariado técnico.
SEGUNDO.-La Comisión de Recursos Humanos tendrá por objeto pro-

poner al Ejecutivo, a través de la Coordinación General de Estudios Admi-
nistrativos de la Presidencia de la República, la mejor organización de los
sistemas de administración de personal para aumentar la eficacia en el
funcionamiento y servicios de las entidades públicas, así como el estableci-
miento de normas y criterios generales en tomo a las condiciones de trabajo
de los servidores del Estado.
TERCERo.-La Comisión de Recursos Humanos del Gobierno Federal

tendrá las siguientes atribuciones:
l. Preparar los estudios necesarios para configurar un sistema integral
de administración de recursos humanos del Gobierno Federal y proponer
la estructura de la unidad administradora del sistema;
JI. Proponer sistemas de organización y funcionamiento de las Uni-
dades de Administración de Personal, con objeto de que atiendan en
debida forma las actividades de planeación de recursos humanos, empleo,
capacitación y desarrollo del personal, administración de sueldos y salarios,
relaciones laborales, prestaciones sociales, incentivos para los trabajadores
y de información sobre la fuerza de trabajo al servicio del Estado;
III. Establecer y hacer cumplir las normas y mecanismos necesarios
para mantener la regularidad, seguridad y estabilidad en el trabajo de los
servidores públicos;
IV. Practicar, durante el primer bimestre de cada año, evaluaciones
y análisis del estado que guarden las relaciones de trabajo en cada entidad,
a fin de promover lo conducente y, en su caso, fijar los calendarios de
regularización que procedan;
V. Proponer sistemas escaIafonarios por medio de los cuales se otor-
guen los ascensos en función de los 'conocimientos, aptitudes y antigüedad
de los trabajadores;
VI. Elaborar un programa permanente de formación y capacitación
del personal por niveles funcionales en dependencias y sectores adminis-
trativos y establecer los lineamientos a que deberán sujetarse las unidades
de capacitación que se encarguen de su ejecución, y
VII. Formular las normas. y disposiciones generales que deban acatar
las dependencias y los empleados del Gobierno Federal para aprovechar las
becas de estudios que ofrecen los gobiernos extraajeros y las organizaciones
internacionales.
TRANSITORIO
UNICO.-El presente Acuerdo entrará en vigor a partir del día de su
Este acuerdo destaca la importancia de utilizar óptimamente los re-
cursos con que cuenta el Gobierno Federal. En esencia lo que se persigue
es perfeccionar en todos los órdenes posibles la organización y el desarrollo
de la Administración Pública centralizada y paraestatal. Para ello se
pretende aprovechar al máximo los recursos humanos de las dependencias
y entidades de la Administración Pública Federal. El objetivo principal
de la Comisión de Recursos Humanos del Gobierno Federal consiste no
sólo en renovar y mejorar las estructuras de dichas dependencias y enti-
dades, sino también en perfeccionar los sistemas, las normas, los criterios
y los instrumentos técnicos y administrativos que sirven de apoyo a los
funcionarios y empleados de la Administración Pública.
La Comisión de Recursos Humanos del Gobierno Federal se integra
por funcionarios de la Secretaría de Gobernación, de la Secretaría de
Programación y Presupuesto y de la Secretaría de Trabajo y Previsión
Social. La intervención de la Secretaría de Gobernación en la Comisión
de Recursos Humanos se justifica plenamente dado que la L.O.A.P.F. le
otorga la obligación de vigilar el cumplimiento de los preceptos constitu-
cionales por parte de las autoridades del país y, por otra parte, la de inter-
venir en la política interior que competa al Ejecutivo y que no se atribuya
expresamente a otra dependencia (cfr. L.O.A.P.F., artículo 27, fraccio-
nes IV y XXIX).
La intervención de la Secretaría de Programación y Presupuesto tiene
su justificación en el artículo 32 de la L.O.A.P.F., donde se establecen las
facultades de esta Secretaría para formular el programa del gasto público
federal y el proyecto del presupuesto de egresos de la Federación y del
Departamento del Distrito Federal (cfr. fracción V), así como para ejercer
las atribuciones que señalen las leyes de pensiones civiles y militares (cfr.
fracción XI). Cualquier modificación en materia de organización o de
capacitación de personal incide de alguna manera en el-gasto público.
Es por ello que esta Secretaría forma parte de la citada Comisión.
Por lo que respecta a la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, su
intervención se justifica en virtud que compete a esta dependencia vigilar
la observancia y aplicación de las disposiciones relativas contenidas en el
artículo 123 y demás de la Constitución Federal, en la Ley Federal del
Trabajo y en sus reglamentos; además está facultada para promover
el desarrollo de la capacitación para el trabajo, y para establecer el servicio
nacional de emplea y vigilar su funcionamiento (cfr. L.O.A.P.F., artícu-
lo 40, fracciones 1, VI Y VII).
41
El tema de los recursos humanos ha ocupado la atención del Presi-

dente de la República en todo el proceso de la Reforma Administrativa,
ya que para el Ejecutivo los servidores públicos representan el más impor-
tante recurso con que cuenta el gobierno federal.
El Lic. Gerardo de la Sierra Cuspinera afirmó en una ponencia '1 que
ya desde 1821 la Administración Pública mexicana había advertido la
necesidad de capacitar al servidor público. Señalaba también que la Comi-
sión de Administración Pública, creada en 1965 y dependiente de la
Secretaría de la Presidencia, se avocó a la elaboración del "Programa
de Acción del Sector Público para el periodo 1965-1970", siendo uno de
los puntos del programa "lograr una mejor capacitación del personal
gubernamental". De la Sierra Cuspinera además mencionó que la Direc-
ción de Estudios Administrativos, creada en 1970 para sustituir la Co-
misión de Administración Pública, se impuso la tarea de establecer "las
Bases para el Programa de Reforma Administrativa del Poder Ejecutivo
Federal 1971-1976", argumentándose en las bases de este programa lo
siguiente: "Las necesidades de capacitación se multiplican a medida que
aumenta la fuerza de trabajo del Estado y la incorporación a la Adminis-
tración Pública de una tecnología avanzada, que rápidamente desactualiza
los conocimientos del personal."
El 30 de junio de 1971 se publicó en el Diario Oficial de la Federación
un acuerdo presidencial para promover la capacitación administrativa y
profesional de los trabajadores al servicio del Estado.
El 28 de diciembre de 1972 se publicó en el Diario Oficial de la Fe-
deración otro acuerdo presidencial en el cual se estableció la semana laboral
de cinco días de duración para los trabajadores de las Secretarías y Depar-
tamentos de Estado, dependencias del Ejecutivo Federal y demás orga-
nismos públicos e instituciones que se rijan por la Ley Federal de Trabaja-
dores del Estado (sic).
Este acuerdo afirma que "es imprescindible que el Gobierno Federal
renueve y amplíe las estructuras y los sistemas de que dispone para prever
sus necesidades de personal; las normas y criterios para la selección e in-
corporación de los trabajadores y sus condiciones de trabajo; la ministración
de emolumentos y prestaciones; la formación y capacitación de servidores
públicos y la información sobre todos los aspectos de quienes participan
en el desarrollo de las actividades del Estado". Añade también que " ... de
acuerdo con los estudios realizados y las disposiciones legales vigentes en la
materia, puede lograrse el establecimiento de una semana laboral de cinco
días para los trabajadores al servicio del Estado, que además coadyuvarla
'1 "Un Sistema Nacional de Capacitación para el Sector Público", ponenciapre-
sentada en el Segundo Congreso Nacional de Presupuesto Público, México, D. F.,
agosto de 1976, pp. 2, 5, 6.
con los objetivos de reforma administrativa, a través de su mejor prepara-

ción y capacitación, tanto durante las jornadas de trabajo como en algunas
de las horas de descanso ... "
Posteriormente, el 5 de abril de 1973, se publicó en el Diario Oficial
de la Federación un acuerdo del Presidente de la República, por el que se
dispuso que las distintas dependencias del Ejecutivo deberían establecer
la coordinación adecuada con el ISSSTE, a fin de desarrollar los progra-
mas de capacitación para empleados de base. En este acuerdo el Ejecutivo
Federal considera que la capacitación de los empleados de confianza cons-
tituye un importante requisito para la adecuada realización de las funciones
que tienen encomendadas y señala además la conveniencia de establecer un
mecanismo similar al que la ley determina para la capacitación de los em-
pleados de base.
Los últimos tres acuerdos presidenciales mencionados y el acuerdo por
el que la Comisión de Recursos Humanos del Gobierno Federal coadyuvará
permanentemente con las entidades del sector público en el establecimiento
y cumplimiento de las normas y mecanismos necesarios para mantener la
regularidad, seguridad y estabilidad en el trabajo de los servidores públicos la
fueron antecedentes del acuerdo presidencial por el cual se modificó la
estructura de la Comisión mencionada. Estas resoluciones fueron una serie
de medidas administrativas que reflejaron la inquietud del Ejecutivo Fe-
deral por capacitar a los funcionarios y empleados del gobierno federal.
TERCERo.-Cuando alguna dependencia de las Secretarías establecidas

conforme a la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado que se abroga
pase a otra Secretaría, el traspaso se hará incluyendo al personal a su
servicio, mobiliario, vehículos, instrumentos, aparatos, maquinaria, archi-
vos y, en general, el equipo que la dependencia haya utilizado para la
atención de los asuntos a su cargo.
CoMENTARIO:
Este artículo transitorio tiene como propósito fundamental permitir

que las Secretarías de Estado o Departamentos Administrativos de reciente
creación cuenten con los recursos humanos suficientes y con los instru-
mentos técnicos y materiales para que puedan ejercer las atribuciones
conferidas.
CUARTO.-Los asuntos que con motivo de esta Ley deban pasar de

una .. Secretaría a otra, permanecerán en el último trámite que hubieren
I Publicado en el Diario Oficial de la Federaci6n el 9 de febrero de 1976.
alcanzado hasta que las unidades administrativas que los tramiten se in-
corporen a la dependencia que señale esta Ley, a excepción de los trámites
urgentes o sujetos a plazos improrrogables.
CoMENTARIO:
La finalidad del artículo cuarto consiste en que todos los actos y reso--
luciones administrativas de las distintas Secretarías y Departamentos con-
serven las características de legalidad por proceder de órganos que tienen
competencia para pronunciar actos y resoluciones. No sería lógico ni legal
que alguna dependencia resolviera asuntos para los cuales ya no tuviera
competencia en virtud de la L.O.A.P.F. Con esto se pretende cumplir
estrictamente con el principio de legalidad que establece la Constitución
Política del país. Por otra parte, también procura dar continuidad y per-
manencia a todos los actos de estas dependencias, a fin de hacer congruentes
las acciones de la Administración Pública dentro del proceso de reforma
administrativa.
QUINTo.-Cuando en esta Ley se dé una denominación nueva o dis--
tinta a alguna dependencia cuyas funciones estén establecidas por ley
anterior, dichas atribuciones se entenderán concedidas a la dependencia
que determine esta Ley y demás disposiciones relativas.
CoMENTARIO:
Pensamos que este artículo no modifica el ámbito de atribuciones de

las distintas dependencias de la Administración Pública. La parte orgánica
de la L.O.A.P.F. establece con precisión las esferas de competencias de las
distintas Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos. En capí-
tulos anteriores se mencionó que la esfera de competencia de las distintas
dependencias centralizadas debe quedar establecida por medio de una ley
del Congreso de la Unión que, en este caso, es la L.O.A.P.F.
SEXTO.-La presente Ley entrará en vigor el 19 de enero de 1977.
CoMENTARIO:
El artículo 89 constitucional en su fracción 1 señala como facultades y

obligaciones del Presidente las de "promulgar y ejecutar las ley~ que
expida el Congreso de la Unión,' proveyendo en la· esfera acltniniStratiVa
a su exacta observancia" •
El acto legislativo se produce siempre por la actividad conjunta de la

Cámara de Diputados y de la Cámara de Senadores y concluye en el mo-
mento en que la ley emanada del Congreso no es objetada por el Ejecutivo
Federal. Este acto legislativo contiene todas las características de legalidad,
indispensables para considerar al acto jurídicamente perfecto. No obstante
su perfección jurídica, el acto carece de obligatoriedad dentro de nuestro
sistema constitucional, hasta no ser promulgado por el Presidente de la
República. La promulgación de una ley inicia su vigencia.
Formalmente, la promulgación es un acto que la Constitución con-
fiere únicamente al Presidente de la República y consiste en que el Ejecutivo
Federal autentifique la existencia y regularidad de la ley. Para llevar a
cabo la promulgación, el Ejecutivo ordena la publicación de las leyes
en el Diario Oficial de la Federación. En el momento de la promulgación,
la ley adquiere el carácter de ejecutable. La ley promulgada se convierte en
obligatoria para sus destinatarios, que quedan legalmente notificados de su
existencia. La notificación consiste en el acto formal de la publicación.
Nuestra' Constitución, señala Felipe Tena Ramírez, " ... no menciona
sino la facultad de promulgar, pero el Código Civil vigente, que rige en
materia federal además de la local, contiene disposiciones relativas a la publi-
cación, la que se hará en el "Diario Oficial" y surtirá sus efectos en los
plazos que señalan los artículos 39 y 49 " . 8
8 Dnecho Corutitunonm Mexi&ano. Editorial Porr6a, S. A., 14a. ed.• p. 490.

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VELAZCO, Gustavo R. El Pensamiento Jurídico de México en el Derecho
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VILLAR PALASÍ, José Luis. Apuntes de Derecho Administrativo, Parte General,
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ZARCO, Francisco. Crónica del Congreso Extraordinario Constituyente 1856-
1857, El Colegio de México, México, 1957.
INDICE ALFABETICO DE NOMBRES
Adams, Brooks, 150 Echeverría Alvarez, Luis, 255, 437, 439

Aguirre Ve1ázquez, Ramón, 12, 121, 334, Elías Calles, Plutarco, 546
360 Entrena Cuesta, Rafael, 129, 144, 630,
Albergo, S. D., 542 632
Alegría, Rosa Luz, 170, 343 Escoube, Pierre, 32, 33, 34, 35
Alemán, Miguel, 320
Anguiano , Cabrera, Manuel, 345 Fayt, Carlos S., 46
Arévalo Pérez, Luis, 323, 324, 325, 328 Fernández, Ramón, 155, 630
Ariño Ortiz, Gaspar, 629, 630 Fernández Hurtado, Ernesto, 297
Flores de la Peña, Horacio, 12
Fiorini, 41
Bachelet, 627 Fraga, Gabino, 11, 14, 30, 46, 65, 69,
Baena, 630 97, 118, 149, 377, 549
Balog, Nikola, 548 Fuente Rodríguez, Juan A. de la, 425
Barra García, Félix, 439
Bauchet, P. B., 542 Garda Cárdenas, Luis, 12
Bellezia Castañeda, Pascual, 439 Garda de Enterría y Tomás, E., 155, 630
Benoit, Francis-Paul, 144 García Ramírez, Sergio, 81
Benson, G. Ch., 52 García Sáinz, Ricardo, 193, 354, 355, 425
Beteta, Mario Ramón, 12, 19, 284, 285, García Trevijano Fos., J. A., 155, 630,
359 631
Beyme, Klaus Von, 51 Garrido Falla, Fernando, 155, 377, 630
Bonard, 42 Girón Tena, J., 549
Burgoa, Ignacio, 11, 57, 237 Guaita, 551
Cabrera, Luis, 81, 90, 499 Hanson, A. H., 554

Calderón G., Alfonso, 189, 190 Hauriou, P., 13, 41, 69, 631
Carrillo Castro, Alejandro, 12, 16, 160, Herrera y Lasso, Manuel, 117, 119
162, 163, 164, 165, 166, 168, 169, 170, Herring, E. Pendleton, 151
545, 577, 581
Carrillo Flores, Antonio, 180 Ibarra Muñoz, David, 295, 303
Carrillo Landeros, Ramiro, 23, 281, 582 Ibarrola, Antonio D., 502
Caso Lombardo, Andrés, 12 Isoard, Carlos A., 12, 360
Castro V., Juventino, 237
Castro, Viveiro de, 47 Jellinek,13, 41
Cueva, Mario de la, 491, 492 Jenks, Wilfred C., 249, 251, 252
Jeze, Gastén, 13, 42
Jiménez Nieto, 1. r., 23, 572, 573
Chávez Padrón, Martha, 502 Juárez Mejía, Godolfino, 577, 579
Dávila, Miguel Angel, 333 Langrod, 549, 550

Diaz Serrano, Jorge, 381 Locke, Jobn, 14, 37, 69
Diez, Manuel Maria, 14-5 L6pez Portillo, José, 11, 12, 15, 16, 30.
Duguit, Le6n, 4-1 108. 125, 126, 136. 185. 186, 190. 238.
656 ÍNDICE ALFABÉTICO DE NOMBRES
240, 300, 301, 302, 303, 359, 360, 379, Rodríguez y Rodríguez, Joaquín, 568
381, 422, 442, 535, 537, 578, 579 Rolland, 42
Luna Traill, Jaime, 445 Romero Kolbeck, Gustavo, 305
Roversi-Mónaco, 627
Madrid Hurtado, Miguel de la, 11, 12, Ruiz Cortines, Adolfo, 318
13, 53, 291, 292, 294, 296
Manzanilla Schaffer, Víctor, 499, 500 Sansores Pérez, Carlos, 439
Martínez de Navarrete, Ifigenia, 12 Sayagués Laso, Enrique, 144, 377
Meilán, José Luis, 544, 548, 549, 629 Schmitt, Carl, 54, 59
Mendieta y Núñez, Lucio, 499 Sepúlveda, César, 248, 253
Merino Ráhago, Francisco, 425 Serra Rojas, Andrés, 11, 13, 14, 31, 32,
Merkl, 32 33, 41, 48, 66, 143, 147, 377, 526, 539,
Merriam, 150 568
Miele, 629 Sierra Cuspinera, Gerardo de la, 642
Moctezuma Cid, Julio Rodolfo, 1~ Solana, Fernando, 12
Montesquieu, 14, 37, 69 Solís, Leopoldo, 19, 318, 319, 320, 321
Moya Palencia, Mario, 439
Mújica Montoya, Emilio, 425
Tello Macias, Carlos, 12, 289, 290
Nyman,53 Tena Ramírez, Felipe, 11, 13, N, 55, 60,
62, 91, 97, 118, 119, 178, 179, 181,
Oppenheim, 249 472, 474, 525, 527, 529, 530, 645
Oteyza, Andrés de, 12, 303, 384 Toledo Corro, Antonio, 189
Ottaviano, 627 Trueha Urhina, Alberto, 493
Ovalle Fernández, Ignacio, 439
U ribe Castañeda, Manuel, 584
Petriccioli, Gustavo, 297, 298, 299
Pichardo Pagaza, Ignacio, 12, 19, 318 Vallina Velarde, Juan Luis de la, 146
Pina Vara, Rafael de, 398 Varela, Víctor Manuel, 344
Portes Gil, Emilio, 81, 90 Vedel, 631
Prieto Fortún, Guillermo, 287 Velazco, Emilio, 56
Velazco R., Gustavo, 182
Ramírez Lim6n, Leopoldo, 12 Villar Palasí, 221, 222, 223, 544, 552
Ramos Gurri6n, Manuel, 439
Reyes Heroles, Jesús, 11, 17, 126, 185, Wagner, 53
186, 238, 239 White, Leonard, 31
Rico Ramírez, Miguel, 332 Williams, Fischer, 18, 252
Ríos Elizondo, Roberto, 143 Wionczek, Miguel, 337, 339, 340
Rivera Silva, Manuel, 81 Wolff, H. J., 22, 544
Robson, William A., 554
Rodríguez, J. M., 471 Zanobiní, Guido, 38
INDICE GENERAL
Pái.
INTRODUCCIÓN ...........•............•....... , ..... "......... 11
AGRADECIMIENTO •........•.....•. ' ...•.......... ,.............. 25
TITULO PRIMERO
DE LA ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL
ARTÍCULO lQ
1. Concepción del Estado ., ,.... 30
2. Personalidad del Estado , ,.... 30
3. Integración jurídica de la Federación. . . . . . . . . . . . . . ,..... 31
4. Marco jurídico de la Administración Pública Federal. . . . . . . . . . . . 31
5. Definición de Administración Pública ,.,.' 31
6. La Administración Pública y el Poder Ejecutivo ...... 32
7. Composición de la Administración Pública 32
8. Evolución de la Administración Pública en México. . . . . . . . . . . . . . 33
9. Elementos de la Administración Pública 33
10. El Derecho Administrativo como fundamento de la Función Admi-
nistrativa 36
11. Evolución del Derecho Administrativo ,............ 37
12. La división de Poderes y la Administración Pública . 38
13. El acto administrativo 39
14. Las empresas públicas y el Derecho Administrativo .. . . . . . . . . . . . . 39
15. La legalidad de la Administración Pública.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
16. El Derecho Administrativo como base de la Administración Pública 41
17. Las funciones y actos del Estado 42
18. Facultades del Poder Ejecutivo Federal ... .. .. .. .. . 43
19. Fundamentos jurídicos de lafuneíón administrativa , . . . . .. . 44-
20. La centralizaci6n administrativa 45
21. La descentralizaci6n administrativa 47
22. Control y vigilancia de los entes paraestatales 48
23. Fonnas>dede8centra&aci6n administrativa .•.................. 48
24. Desarrollo de lasentidac:les paraestataIesen México ; '.. . 49
658 ÍNDICE GENERAL
Pág.
25. Elementos de la Administración Pública paraestatal 49

26. Centralización y descentralización 50
27. Definición y tipos de federalismo 50
28. Problemas teóricos del federalismo 51
29. Supuestos del federalismo 53
30. Marco jurídico del federalismo en México 54
ARTÍCULO 2<:>
1. Responsables de la tarea administrativa .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60

2. Carácter político de los Secretarios de Estado 61
3. Carácter administrativo de los Secretarios de Estado 64
4. Jerarquía de los departamentos administrativos 65
5. Poderes Jurídicos de los Secretarios de Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
ARTÍCULO 3<:>
1. La división constitucional de los Poderes Federales ., . . . . . . . . . . . . 68

2. El Ejecutivo Federal en el sistema constitucional mexicano. . . . . . . 69
3. Clasificación de las facultades constitucionales del Presidente de la
República 71
ARTÍCULO 4(1
PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA
Antecedentes históricos de la Procuraduría General de la República 73
Legislación y disposiciones jurídicas aplicables a la Procuraduría General
de la República 75
Composición orgánica de la Procuraduría General de la República . . . . 76
1. La tarea legislativa del Procurador General de la República ..... . 77
2. Otras funciones del Procurador General de la República . . . . . . . . . 77
3. La Procuraduría General de la República y la Policía Judicial Fe-
deral 78
4. La Procuraduría General de la República y la Reforma Adminis-
trativa 79
5. Atribuciones del Ministerio Público Federal 80
ARTÍCULO 5(1
PROCURADURIA GENERAl.. DE JUSTICIA
Antect;dentes hist6ricos de la Procuraduría General de Justicia del Dis-
tnto Federal 82
Legislación y disposiciones jurídicas aplicables a la Procuraduría General
de Justicia del Distrito Federal 86
ÍNDICE GENERAL 659
Pág.
Composición Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Dis-
trito Federal ..... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86
1. La Nueva Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del
Distrito Federal 88
2. Funciones del Ministerio Público :.................. 89
3. Funciones del Procurador General de Justicia del Distrito Federal . . 90
ARTÍCULO 6Q
1. El Consejo de Ministros y la Suspensión de Garantías Individuales 91
2. Las reuniones de gabinete 94
1. Los departamentos administrativos 97
1. Unidades de apoyo de la Presidencia de la República. . . . . . . . . . . . 99

2. Acuerdo por el que se crea la Unidad de Coordinación General de
Estudios Administrativos 100 /
3. Acuerdo por el que se crea la Coordinación General del Sistema Na"
cional de Evaluación 101
4. Acuerdo por el que se crea la Dirección General de Información y
Relaciones Públicas 104
5. Acuerdo por el que se crea la Unidad de Coordinación General del
Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados. . . . . .. 106
ARTÍCULO 99
1. Planeación y programación de las actividades del Estado 109
TITULO SEGUNDO
DE LA ADMINISTRACION PUBLICA CENTRALIZADA
ARTÍCULO 10
V 1. Jerarquía de los Departamentos Administrativos y Secretarias de
Estado 113
ARTÍCULO 11
El Poder Ejecutivo Federal y las competencias de las Secretarias de
Estado y Departamentos Administrativos . 115
660 ÍNDICE GENERAL
ARTícULO 12
Pág.
1. Origen y vigencia de la ley . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 117
2. Clasificación de la ley según su naturaleza. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 118
3. La Ley Orgánica, la Reglamentaria y la Ordinaria .' . . . . . . . . . . .. 118
4. Clasificación de la ley según Herrera y Lasso 119
5. Características esenciales de la ley 119
6. Fundamento constitucional de la facultad reglamentaria 120
7. Ambito de la facultad reglamentaria 121
8. Definición de reglamento 121
9. Legalidad del reglamento 122
10. Las normas reglamentarias y su violación 122
11. La vigencia del reglamento. . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 123
12. Carácter indelegable de la facultad reglamentaria: excepciones 123
13. Definición y peculiaridades del acuerdo 124
ARTÍCULO 13 127
ARTÍCULO 14
1. El Reglamento Interior y la Estructura de las Secretarías. . . . . . .. 128
2. Otros funcionarios de las Secretarías de Estado .. . . . . . . . . . . . . . .. 129
ARTícULO 15
1. Reglamento Interior y composición orgánica de los Departamentos
Administrativos 130
ARTÍCULO 16
1. El marco de competencia de las Secretarías de Estado y de los De-
partamentos Administrativos 131
2. Jerarquía y subordinación administrativa 132
3. Delegación de facultades y desconcentración administrativa 132
4. Facultades indelegables del titular de una secretaría o departamento 133
ARTÍCULO 17
1. La incorporación de la desconcentración administrativa en la L.O.
A.P.F. 134
2. El programa nacional de desconcentración territorial de la Adminis-
traci6n Pública Federal 135
3. Consideraciones en Torno al Programa Nacional de Desconcentra-
ción Territorial 141
4. Los reglamentos interiores de las secretarías y departamentos y la
desconcentraeión administrativa ,., ; ,.... 142
5. Aportaciones a la. desconcentración administrativa 143
ÍNDICE GENERAL 661
Pág.
6. Elementos de la desconcentración administrativa 144
7. La delegación de atribuciones y la desconcentración administrativa 145
8. Características de la desconcentración administrativa en México . .. 146
9. La desconcentración administrativa y el federalismo .. . . . . . . . . . .. 147
10. Las ciencias sociales y la desconcentración 148
H. La desconcentración administrativa como alternativa al excesivo
centralismo 149
12. Importancia de adaptar la desconcentración a las peculiaridades de
las entidades federativas 150
13. La desconcentración y las políticas legislativas 151
14. Fiscalización de los grupos desconcentrados 152
15. Consideraciones marginales sobre la desconcentración administrativa 153
18
:}1. ARTÍCULO
Funciones del Reglamento Interior de las Secretarías y Departamen-

tos de Estado . 154-
ARTÍCULO 19
1. Los manuales de organización. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 156
2. Contenido de los manuales de organización 157
3. Los manuales de organización y su publicación 158
ARTÍCULO 20
1. Los servicios de apoyo en las Secretarías de Estado y Departamentos
Administrativos 159
2. Promoción y coordinación de la Reforma Administrativa. . . . . . . .. 160
3. Establecimiento de unidades de programación en las Secretarías y
Departamentos , . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 161
4. Programas de la Reforma Administrativa 162
5. Implementación de las medidas necesarias para agilizar la toma de
decisiones en las dependencias y entidades. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 165
6. Acuerdo Presidencial que establece la semana laboral de cinco días
para los trabajadores del sector público federal 166
7. Estapas de la Reforma Administrativa .-...... 168
8. Coordinación de las actividades de informática de las Secretarías y
Departamentos de Estado 171./
ARTÍCULO 21
1. Las comisiones interseeretariales y la concertación de acciones 173 ,
2. Permanencia o transítoríedadde las comisiones intersecretariales ... 173
3. Participación de las Entidades paraestatales en las comisiones ínter-
secretariales .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . 174
662 ÍNDICE GENERAL
ARTícULO 22
Pág.
1. La estructura federal y los convenios de coordinación 176
2. El Ejecutivo Estatal, único pactante en los convenios 176
3. Las convenciones nacionales fiscales 177
4. Antecedentes de los convenios de coordinación 177
5. Los convenios de coordinación en materia de educación 178
6. Suficiencia operativa del Ejecutivo Federal y de los Estados. . . . .. 179
7. Contenido y ejecución de los convenios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 180
8. Los gobernadores no son agentes de la Federación .. " ... , . . . . .. 180
9. El fortalecimiento del federalismo y los convenios. . . . . . . . . . . . . .. 184
10. Participación de los Estados en actividades federales 184
11. La constitucionalidad de los actos de las entidades federativas en
materia de convenios 184
12. El federalismo como vía de integración nacional 185
13. Los logros actuales en materia de convenios. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 186
14. El plan de desarrollo total para la provincia mexicana. . . . . . . . ... 186
15. Los nuevos convenios en materia de Reforma Agraria entre el Eje-
cutivo Federal y los gobernadores de los Estados. . . . . . . . . . . . . . .. 189
'16. Naturaleza de los convenios únicos de coordinación. . . . . . . . . . . .. 192
17. Considerandos del convenio único de coordinación celebrado entre
el Ejecutivo Federal y el Gobernador del Estado de Coahuila ..... 194
18. Cláusulas del convenio único de coordinación entre el Ejecutivo Fe-
deral y el Gobierno del Estado de Coahuila ., . . . .. . . . . . .. .. . ... 196
19. Funciones que suscriben el convenio único de coordinación entre el
Ejecutivo Federal y el Gobernador del Estado de Coahuila 200
20. Dependencias y entidades participantes en el convenio único de coor-
dinación entre el Ejecutivo Federal y el Gobernador del Estado de
Coahuila 201
21. Importancia de los comités promotores del desarrollo socioeconómico 202
22. Funciones e integración de los comités promotores del desarrollo
socioeconómico 203
23. Otros aspectos de los comités promotores del desarrollo socioeconó-
mico...................................................... 205
24. Consideraciones sobre los comités promotores del desarrollo socio-
económico en el marco del Derecho Administrativo 205
25. Manual de operación del convenio único de coordinación entre la
Federación y los Estados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207
26. Materia y forma de los convenios 209
27. Lineamientos básicos para el éxito de los convenios. . . . . . . . . . . .. 212
ARTÍClJLO 23
1. Obligaciones de los titulares de las dependencias ante el Congreso
de la Unión ,...................................... 214
ÍNDICE GENERAL 663
Pág.
2. Obligaciones de los directores de las entidades paraestatales ante el
Congreso de la Unión o • o • o o •• o •• o • o • • • • • • • • •• • • • • • •• 215
3. Participación de las dependencias y entidades en la elaboración de
las leyes de su competencia ... o • o o • o o •• o. o. o • o ••• o o o ••• o ••• o. 215
ARTÍCULO 24
1. La ley, fuente de la competencia de las secretarías y departamentos 217
2. Intervención de la Secretaría de Gobernación en los problemas de
competencia de las secretarías y departamentos o • o • o' 218
3. Las entidades paraestatales y su esfera de competencia o • • • •• 218
ARTÍCULO 25
1. Obligaciones de las secretarías y departamentos de proporcionarse
ayuda e información. 0 •• 0. o ••••• 219 o. o •• 00 •••••••••• 000. o •••••
ARTÍCULO 26
1. La organización en la Administración Pública . o o o • o o o •• o o o • o •• o 220
2. Dimensiones en la organización de la Administración Pública ., o o o 221
3. Limitaciones a la potestad organizativa . o • o •••• o o o o o o o o o • o o o •• o 221
4. La distribución racional de los órganos administrativos o o •• o • o o • o 222
5. La racionalización normativa de la organización o. o o •••• o o o • o o o o 223
6. La competencia en la organización administrativa . o • o o • o • o • o •• o 224
7. Modificación del ámbito de competencias de las distintas Secretarías
y Departamentos de Estado .,. o o o o o • o • o • o •• o •••••••• o • o ••• o' 225
ARTÍCULO 27
SECRETARIA DE GOBERNACION
Antecedentes históricos de la Secretaría de Gobernación .. o •••• o o o •• o 227

Legislación y disposiciones jurídicas aplicables a la Secretaría de Gober-
nación .... o' •• o o ••••••••• o ••••••••••• o ••• o o ••• o. o' o. o o. o' o 228
Composición orgánica de la Secretaría de Gobernación ..... .- o • • • • • •• 231
1. La Secretaría de Gobernación y las garantías constitucionales .. o •• 233

2. Reformas constitucionales en materia política .... o •••• o o ••• o •• , 238
3. Nuevo sistema de integración para la Cámara de Diputados .. o o o o 238
4. Intervención de la Suprema Corte de Justicia en el proceso elec-
toral ; o ••••••••••••••••• o •••• o • o • o •••••• o • o 239
5. Constitucionalizaci6n de los partidos políticos . o • o •• o ••••• o • o •• o 240
6. Ley de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales. o • • • • • • • •• 240
.7. Política demográfica y poblacional o • o •••• o ••• o •••••••• , 241
8. Posibilidad de creación de. un archivo poblacional 242
664 .ÍNDICE. GENERAL
ARTÍCULO 28
SECRETARIA DE RELACIONES EXTERIORES
Pág.
Antecedentes históricos de la Secretaria de Relaciones Exteriores. . . . .. 243
Legislación y disposiciones jurídicas aplicables a la Secretaria de Rela-
ciones Exteriores 244
Composición orgánica de la Secretaría de Relaciones Exteriores 246
1. El Derecho Internacional 248
2. Divisiones principales del Derecho Internacional según C. Wilfred
Jenks 249
3. La estructura política internacional después de la Segunda Guerra
Mundial y el Derecho Internacional 250
4. Concepto de un nuevo Derecho Internacional. . . . . . . . . . . . . . . 251
5. El Derecho Internacional como un derecho común de la humanidad 252
6. Avanees en el Derecho Internacional 253
7. Temas actuales importantes en el Derecho Internacional 253
8. La Secretaria de Relaciones Exteriores y la difusión de las tesis
políticas y económicas del gobierno mexicano 254
9. La Carta de Derechos y Deberes Económicos de los Estados. . . . .. 255
ARTícULO 29
SECRETARIA DE LA DEFENSA NACIONAL
Antecedentes históricos de la Secretaria de la Defensa Nacional 256
Legislación y disposiciones jurídicas aplicables a la Secretaria de la De-
fensa Nacional 257
Composición orgánica de la Secretaria de la Defensa Nacional. . . . . 261
1. La Reforma Administrativa y la Secretaría de la Defensa Nacional 263
ARTÍCULO 30
SECRETARIA DE MARINA
Antecedentes históricos de la Secretaría de Marina 264-
Legislación y disposiciones jurídicas aplicables a la Secretaria de Marina 265
Composición orgánica de la Secretaría de Marina , , 271
1. Principales tareas de la Secretaria de Marina 272
ARTÍCULO 31
SECRETARIA DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Antecedentes históricos de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público 275
Legislación y disposiciones. jurídicas aplicables a la Secreta.ria de' Ha-
cienda y Crédito Público ..............•..........•.. . , ~ . . . .. 275
ÍNDICE GENERAL 665
Pág.
Composición orgánica de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.. 278
1. Papel de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en las finan-

zas del país ..... o o ••••• o o •• o • o o • o • o •• o o •• o •••••••••••••• o. 281
2. La Constitución Política de 1917 y nuestro sistema de economía
mixta. o o. o ••• o. o. o' •••••••••••••• o......... •••••• •••• •• ••• 281
3. El liberalismo económico y la justificación de la intervención econó-
mica del Estado o o • o • o • o • o o o • o ••••••••• o ••• o • • • • • •• 282
4. División de las funciones financieras entre la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público y la Secretaría de Programación y Presupuesto .,. 283
5. Tareas principales de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público 283
6. Principales objetivos en materia de ingresos .. o •• o •• o ••• o •• o • • •• 285
7. Medidas importantes implantadas en materia crediticia o 285
8. Reformas recientes a las principales leyes impositivas y a la Ley
Federal del Trabajo o •••••••• o o •••••••• o o ••••••• o • " 286
9. La participación de los' Estados en los ingresos de la Federación .. o 288
10. Las reuniones de tesoreros estatales y funcionarios de la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público o • • • • • • • • • • •• 288
11. La desconcentración administrativa y la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público ... o •• o o •••••• o ••••••••••••••••••••••••• o • •• 289
12. Reorganización del sistema financiero nacional ... o ••• o •••• o o • •• 291
13. Robustecimiento de la banca oficial mediante asociaciones y nuevas
leyes ..o ••••••••••• o •• o •••••• o • o o •• o •••••• o • • • • • • • • • • • • • • •• 291
14. Ampliación y fortalecimiento de los fondos públicos de financia-
miento y de las instituciones de financiamiento a la vivienda o • • • •• 293
15. Modificaciones de tipo legal en la banca o. • • • • • • • • •• 294
16. Asociación del Estado y los particulares en negocios bancarios 294
17. Expedición de la más reciente Ley del Mercado de Valores o' 296
18. Remodelación de las instituciones oficiales que regulan el sistema
financiero ..... o ••••••••••••• o o o ••••••• o •••••• o ••••• o • • • • •• 296
19. Las políticas financieras y el desarrollo económico 297
20. Canalización del crédito en México . o ••••• o o •••••••••••••••• o. 297
21. Tres razones que explican la intervención gubernamental en la asig-
nación de créditos .. o • o •••••• o ••••••• o •••• o •• o ••• o o ••• o ••• o o 299
22. Limitantes de la política de control crediticio ... 0-' • o • o • o o o • o • o. 300
23. Anotaciones de los puntos sobresalientes en materia de política eco-
nómica y finanzas del JI Informe del Lic. José López Portillo .... o 300
24. Decreto Presidencial que establece los estímulos fiscales para el fo-
mento del empleo y la inversión en las actividades industriales . o o O' 303
25. Decidida participación del Banco de México en el desarrollo econó-
mico e industrial o o • o • o o o •• o o ••••• o •••• o •• o ••••••• o •• o 305
666 ÍNDICE GENERAL
ARTÍCULO 32
SECRETARIA DE PROGRAMACION y PRESUPUESTO
Pág.
Antecedentes históricos de la Secretaría de la Presidencia .. . . . . . . . . .. 308
Legislaci?~ y disposiciones jurídicas aplicables a la Secretaría de Progra-
macion y Presupuesto 310
Composición orgánica de la Secretaría de Programación y Presupuesto . . 315
1. La Secretaría de Programación y Presupuesto y la planeación na-

cional 317
2. Experiencias estatales en materia de planeación 318
3. Primer Plan Sexenal 1934-1940 319
4. Segundo Plan Sexenal 1941-1946 319
5. Programa Nacional de Inversiones 1953-1958 320
6. Plan de Acción Inmediata 1962-1964 320
7. Plan de Desarrollo Económico y Social 1966-1970 . . . . . . . . . . . . . .. 321
8. Bases operativas del Programa de Reforma Administrativa ... . . . . 322
9. La Secretaría de Programación y Presupuesto y la contabilidad gu-
bernamental 323
10. Ventajas del proceso de descentralización contable 324
11. Organos de consolidación de información contable 326
12. Apoyo de la contabilidad al proceso de Reforma Administrativa. .. 326
13. Bases del sistema contable de los ramos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 327
14. La contabilidad gubernamental y la rendición de la cuenta pública 327
15. Operaciones comprendidas en la cuenta pública. . . . . . . . . . . . . . .. 328
16. La Secretaría de Programación y Presupuesto y los servicios de in-
formática 329
17. Atribuciones de la Secretaría de Programación y Presupuesto en
materia de programación del gasto público federal 330
18. Definición, clasificación y fines del gasto público . . . . . . .. 332
19. Efectos del gasto público. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 333
20. Comentarios sobre el gasto público 333
21. Formulación del proyecto de presupuesto de egresos de la Federación 335
22. La Secretaría de Programación y Presupuesto y la inversión pública 336
23. La planeación de las inversiones y su desarrollo en México . . . . . .. 337
24. La Sub-comisión de Inversión-Financiamiento de 1967 339
25. Unidades de programación en 1971-1976 340
26. Programación del desarrollo regional 341
27. Responsabilidad de la Secretaria de Programación y Presupuesto en
la evaluación del gasto público. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 342
28. Niveles de evaluación del gasto público , 344
29. Aspectos teóricos del presupuesto por programas . . . . . . . . . . .. 344
30. La implantación del presupuesto por programas en el Sector Públi-
co Federal ................................••.•.•.••.•.•.•• 346
ÍNDICE GENERAL 667
Pág.
31. Impulso d:, la Sec~e~aría .de Programación y Presupuesto a la des-
concentración administrativa . 353
32. Los convenios únicos de coordinación . 354
33. Acuerdo que determina la creación de las delegaciones regionales de
la Secretaría de Programación y Presupuesto . 355
34. Antecedentes de las delegaciones regionales de la Secretaría de Pro-
gramación y Presupue~o ." . 359
35. Presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de
1979 . 360
ARTicULO 33
SECRETARIA DE PATRIMONIO Y FOMENTO INDUSTRIAL
Antecedentes históricos de la Secretaría del Patrimonio Nacional. . . . .. 366
Legislación y disposiciones jurídicas aplicables a la Secretaría de Patri-
monio y Fomento Industrial. . . . . . . . . . . . . . .. . . . . .. . .. . . . . . ... 367
Composición orgánica de la Secretaría de Patrimonio y Fomento In-
dustrial 374
1. La Secretaría de Patrimonio y Fomento Industrial en la Administra-
ción Pública Mexicana 376
2. Integración de la actividad minero-metalúrgica y las políticas de
descentralización y asentamientos humanos 377
3. La política minera y la participación del Estado en proyectos mi-
nero-metalúrgicos 378
4. Exploración del territorio nacional y las industrias mineras. . . . . .. 378
5. El crecimiento industrial, las políticas de fomento industrial y el
Plan Nacional de Desarrollo Industrial 378
6. La política industrial y el desarrollo regional . . . . . .. 380
7. El Plan Nacional de Energéticos y la Secretaría de Patrimonio y
Fomento Industrial 381
8. Los yacimientos y reservas de petróleo mexicano . . . .. 381
9. La investigación tecnológica y los energéticos 382
10. La Secretaría de Patrimonio y Fomento Industrial y las industrias
siderúrgica, del cemento y textil, entre otras ., ..... ~ . . . . . . . . . . .. 382
11. Importancia vital de la Secretaría de Patrimonio y Fomento In-
dustrial 383
12. Declaraciones del Secretario de Patrimonio y Fomento Industrial
sobre nuestro desarrollo económico y recursos petroleros 384
34
ARTfCULO
SECRETARIA DE COMERCIO
Antecedentes históricos de la Secretaría de Industria y Comercio . . . . .. 386
Legislación y dispó&iciones jurídicas aplicables a la Secretaría de Co-
mercio ................•................................... 387
668 ÍNDICE GENERAL
Pág.
Composición orgánica de la Secretaría de Comercio ..... . . . . . . . . . . .. 390
1. Papel del Estado en la economía del país . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 393
2. La fijación de las políticas en materia de comercio. . . . . . . . . . . . .. 394-
3. Las exportaciones y los organismos encargados de la promoción del
comercio exterior 395
4. Los CEDI y otros estímulos fiscales a las exportaciones 396
5. Medidas de control que protegen al consumidor 397
6. La Ley Federal de Protección al Consumidor 397
7. Las sociedades cooperativas en México " 398
8. La Secretaría de Comercio y las principales disposiciones legales so-
bre cooperativas 399
9. Organismos, comités y comisiones relacionadas con el comercio. . .. 399
10. Las Cámaras de Comercio y de las Industrias y la Secretaría de Co-
mercio 400
11. Diversas funciones de la Secretaría de Comercio. . . . . . . . . . . . . . .. 400
ARTÍCULO 35
SECRETARIA DE AGRICULTURA Y RECURSOS
HIDRAULICOS
Antecedentes históricos de la Secretaría de Agricultura y Ganadería 401
Antecedentes históricos de la Secretaría de Recursos Hidráulicos ... . .. 402
Legislación y disposiciones jurídicas aplicables a la Secretaría de Agricul-
tura y Recursos Hidráulicos 403
Composición orgánica de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hi-
dráulicos 405
1. Propósitos del Ejecutivo Federal en materia agrícola, forestal y ga-
nadera 410
2. El Plan ~acional Agropecuario 410
3. Tareas del Estado en materia agrícola, ganadera, hidráulica y fo-
restal 411
4. Empresas públicas bajo el control de la Secretaría de Agricultura y
Recursos Hidráulicos 412
ARTÍCULO 36
SECRETARIA DE COMU~ICACIO~ES y TRA~SPORTES
Antecedentes históricos de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes 413

Legislación y disposiciones jurídicas aplicables a la Secretaría de Comu-
nicaciones y Transportes '.' '.' . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 414
Composición orgánica de la Secretaria de Comunicaciones y Transportes 416
1. Prestación de servicios públicos por parte del Estado ·419
2. Activi~ad ~e.la Secretaría de Comunicaciones y Transportes en las
comumcacl0nes aéreas , . . . . . . . . . . . . . .. . .. . . . .. . . 419
ÍNDICE GENERAL 669
Pág.
3. Intervención de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes en
la construcción, establecimiento y explotación de las vías férreas . .. 420
4. Fijación de las tarifas de servicios públicos de transporte por la Se-
cretaría de Comunicaciones y Transportes .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 420
5. Actividades coordinadas de las Secretarías de Comunicaciones y
Transportes y de Asentamientos Humanos y Obras Públicas. . . . .. 421
6. Otras atribuciones de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes 421
7. Acuerdo Presidencial que creó el más reciente órgano desconcen-
trado 422
ARTÍcuLO 37
SECRETARIA DE ASENTAMIENTOS HUMANOS
Y OBRAS PUBLICAS
Antecedentes históricos de la Secretaría de Obras Públicas. . . . . . . . . . .. 427

Legislación y disposiciones jurídicas aplicables a la Secretaría de Asenta-
mientos Humanos y Obras Públicas 427
Composición orgánica de la Secretaría de Asentamientos Humanos y
Obras Públicas 431
1. Reformas y adiciones constitucionales en materia de asentamientos

humanos 434
2. Concurrencia de la Federación, Estados y Municipios en la solución
de la problemática urbana 435
3. Decreto por el que se reforman y adicionan los artículos 27, 73 Y
115 constitucionales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 436
4. Ordenamientos legales en materia de asentamientos humanos . . . .. 439
5. Algunas consideraciones de la exposición de motivos de la Ley Ge-
neral de Asentamientos Humanos ... , . " . . .. . .. . . . . .. . . . ... . .. 440
6. El fenómeno de conurbación y su reconocimiento mediante declara-
toria . .. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 441
7. Surgimiento del Plan Nacional de Desarrollo Urbano , .. 442
8. Fundamentos de la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo
Urbano 442
9. Principales cualidades del Plan Nacional de Desarrollo Urbano. .. 443
10. Objetivos que persigue el Plan Nacional de Desarrollo Urbano a
largo plazo 444
11. Políticas propuestas para ordenar el territorio nacional y distribuir
la población 444
12. Políticas que el Plan Nacional de Desarrollo Urbano sugiere para
el desarrollo urbano de los centros de población 446
13. Políticas relativas al Sector Asentamientos Humanos 447
14. Programas para. asegurar el logro de los fines más importantes, a
nivel estratégico, del Plan Nacional de Desarrollo Urbano. ', . . . .. 448
670 ÍNDICE GENERAL
Pág.
15. Responsabilidad de los sectores de la Administración Pública Fe-
deral en la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo Urbano 450
ARTÍCULO 38
SECRETARIA DE EDUCACION PUBLICA
Antecedentes históricos de la Secretaría de Educación Pública ... . . . .. 452

Legislación y disposiciones jurídicas aplicables a la Secretaría de Educa-
ción Pública 453
Composición orgánica de la Secretaría de Educación Pública 453
1. Características y propósitos de la educación en México 457
2. La constitución política y el proceso educativo. . . . . . . . . . . . . . . . .. 458
3. El Plan Nacional de Educación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 459
ARTÍCULO 39
SECRETARIA DE SALUBRIDAD Y ASISTENCIA
Antecedentes históricos de la Secretaría de Salubridad y Asistencia . . . .. 466

Legislación y disposiciones jurídicas aplicables a la Secretaría de Salu-
bridad y Asistencia 467
Composición orgánica de la Secretaría de Salubridad y Asistencia 468
1. Facultad de la Federación para intervenir en asuntos de salubridad 471
2. Casos extraordinarios en materia de salubridad. . . . . . . . . . . . . . . .. 471
3. La Federación y el concepto de salubridad general. . . . . . . . . . . . .. 472
4. El Código Sanitario y el ámbito de la Federación en asuntos de Sa-
lubridad 474
5. Atribuciones de la Secretaría de Salubridad y Asistencia en casos
extraordinarios de salubridad 474
6. El Consejo de Salubridad General 475
7. Funciones del Consejo de Salubridad General , 477
8. La Secretaría de Salubridad y Asistencia y el saneamiento ambiental 480
9. Las campañas contra el alcoholismo .' . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 482
10. La política sanitaria del país 483
11. Programas y medidas de salud de la Secretaría de Salubridad y
Asistencia 484
ARTÍCULO 40
SECRETARIA DEL TRABAJO Y PREVISION SOCIAL
Antecedentes históricos de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social ., 485
Legislación y disposiciones jurídicas aplicables a la Secretada del Tra-
bajo y Previsi6n Social ". " ., . . . . .• 486
,
INDICE GENERAL 671
Pág.
Composición orgánica de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social. .. 487
1. El estado mexicano y el derecho al trabajo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 489

2. La Secretaría del Trabajo y Previsión Social y el Plan Nacional de
Empleo 490
3. La capacitación para el trabajo y su efecto en el desarrollo del país 490
4. La política laboral y los salarios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 491
5. Derecho de los trabajadores a f~ participación de utilidades de las
empresas 492
6. Atribuciones más importantes de la Secretaría del Trabajo y Pre-
visión Social 492
7. Importancia de las condiciones de seguridad industrial . . . . .. 493
8. El Artículo 123 Constitucional y la Secretaría del Trabajo y Pre-
visión Social 493
ARTÍcuLO 41
SECRETARIA DE LA REFORMA AGRARIA
Antecedentes históricos de la Secretaría de la Reforma Agraria . . . . . . .. 495

Legislación y disposiciones jurídicas aplicables a la Secretaría de la Re-
forma Agraria 496
Composición orgánica de la Secretaría de la Reforma Agraria 496
1. El derecho agrario, base de la actividad de la Secretaría de la Re-

forma Agraria 498
2. La Reforma Agraria y el Artículo 27 Constitucional . . .. 499
3. Principales problemas que enfrenta la Reforma Agraria . . . . . . . . .. 501
4. Financiamiento de las actividades agropecuarias . . .. 501
5. Organización económica del campo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 502
6. Reparto de la tierra como primera etapa de la Reforma Agraria . .. 502
7. Necesidad de organizar la producción agropecuaria y forestal. . . .. 503
8. D~ollo ~gropecuario y forestal como base del crecimiento econó-
mICO y SOCIal . • . • . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • . . . 503
9. Coordinación de la Secretaría de la Reforma Agraria con la Secre-
taría de Recursos Hidráulicos y el Banco Nacional de Crédito
Rural, S. A. 503
ARTÍCULO 42
SECRETARIA DE TURISMO
Antecedentes históricos de la Secretaría de Turismo 504

Legislación y disposiciones jurídicas aplicables a la Secretaría de Turismo 505
Oqmposición orgánica de la Secretaría de Turismo . . . . . . . . . . ..... . . . .. 507
672 ÍNDICE GENERAL
Pág.
1. Competencia de la Secretaría de Turismo 509
2. Intervención del Estado en materia de turismo a través de fideico-
misos y empresas públicas 511
3. Coordinación de la Secretaría de Turismo con otras secretarías en
cuestiones turísticas 512
4. Incidencia de las actividades turísticas en la economía nacional .. , 512
5. Sistema de información y estadística en materia de turismo. . . . . .. 513
ARTícULO 43
DEPARTAMENTO DE PESCA
Antecedentes históricos del Departamento de Pesca 514
Legislación y disposiciones jurídicas aplicables al Departamento de Pesca 514
Composición orgánica del Departamento de Pesca '" 516
1. Objetivos y tareas del Departamento de Pesca 518
2. La Reforma Administrativa y la política pesquera. . . . . . . . . . . . . .. 518
Aa'rfcur.o 44
DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL
Antecedentes históricos del Departamento del Distrito Federal 519
Legislación y disposiciones jurídicas aplicables al Departamento del Dis-
trito Federal 523
Composición orgánica del Departamento del Distrito Federal 523
1. Características jurídicas y forma de gobierno del Departamento del
Distrito Federal 525
2. Poder Ejecutivo del Departamento del Distrito Federal 528
3. La Nueva Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal y el
Gobierno de éste 529
4. El Poder Judicial del Distrito Federal 530
5. Carácter federal y local de los órganos del Distrito Federal , 531
6. Función del Reglamento Interior del Departamento del Distrito
Federal 532
7. Organismos encargados de las funciones jurisdiccionales en el orden
administrativo, de la materia laboral y del Ministerio Público , 532
8. Límite territorial y delegaciones del D.D.F. 533
9. Organos desconcentrados del D.D.F. 533
10. Capítulo y artículos de la L.O.D.D.F. que tratan sobre asuntos de
gobierno, jurídicos, hacendarios, sociales, económicos y patrimoniales
del D.D.F , 534
11. Los órganos de consulta popular impulsan la democracia en el Dis-
trito Federal ;............... 535
12. Presupuesto de egte$OS del Departamento del Distrito Federal para
el ejercicio fiscal 1979 . " ..............•.•...............• /. \531
ÍNDICE GENERAL 673
TITULO TERCERO
DE LA ADMINISTRACION PUBLICA PARAESTATAL
ARTÍCULO 45
Pág.
1. Contradicciones en tomo a la empresa pública 543
2. Las empresas públicas y el estado social de derecho .,. . . . . . . . . .. 544
3. Justificación de la actividad empresarial del Estado. . . . . . . . . . . .. 545
4. Coexistencia del Sector Público y del Sector Privado en México 545
5. Origen y desarrollo de la empresa pública 546
6. El concepto de empresa pública 548
7. La creación de empresas, públicas y la política nacionalista del Es-
tado , '. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 550
8. Carácter extrajurídico de la empresa pública 550
9.' Formas de constitución de la empresa pública en México. . . . . . . .. 551
10. Actividad económica de las empresas públicas ~ .. .. . i 552
11. Fines de la empresa pública en México 554
12. Motivos de la creación de empresas públicas .. " .. : :-.. 554
Ht Las entidades paraestatales corno organismos descentralizados; .. :. 556
14~ Origen legal de las entidades paraestatales en México .. . . . . .. . . .. 5.57
15~ Administración Pública y Derecho Administrativo. . . . . • . . . . . . .•.. 5.58
1~. Características de la Administración Pública como persona jurídica 559
17. Entes territoriales y no territoriales : ,... . 560
Hit Subordinación de los entes no territoriales' a la administración
central '. •........................•........ ; . . . .. 561
19. Capacidad jurídica de las entidades paraestatales 562
ARTÍCULO 46
1. El sistema mexicano de economía mixta 564
ARTÍCULO 47
1; Las sociedades y asociaciones civiles asimiladas' a las empresas pú-,
blicas .- .. 566
ARTícULO 48
1~, Defiriidó~ de ~presasde partícipacíén -estatal minoritaria .••..... 567
.) .
ARTÍCULQ 49
1. Antecedentes legis1átivos del fideicomiao 568
2;, Definicíén y elementos del fideicomiso .. ' ", . . . . . . . . . . . . . . .. 569
3. Tipos de fideicomiso y sus causas de extinción. . . . . . . . . . . . . . . . . 570
4. La, Secretaría de' Hacienda, fidéicomitente única del Gobierno Fe-
deral ......,.,.,.,.,.,.;...••.. ¡ . • • . .• . • .• • • . . . • • • • . . • • • • • . • • • . • • .• 570
674 ÍNDICE GENERAL
ARTÍCULO 50
Pág.
1. Carácter administrativo y político de la sectorización , 572
2. Responsabilidad del Ejecutivo Federal en la sectorización 573
3. Naturaleza pública de la sectorización 574
4. Marco económico de la sectorización 574
5. Factores que influyen en la sectorización 574
6. Interferencias en la formulación y ejecución de las políticas sec-
toriales , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 575
7. Supremacía de los órganos centrales 575
8. Administración y gobierno de las entidades paraestatales . . .. 575
9. Funcionarios responsables de las tareas administrativas y de planifi-
cación de las entidades paraestatales 576
10. Antecedentes de la reorganización administrativa de la administra-
ción pública 577
11. Principios del proceso de sectorización 579
12. Relevancia de las Secretarías de Programación y Presupuesto y de
Hacienda y Crédito Público en la conducción de las políticas sec-
toriales .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ., 580
13. Sectores de la Administración Pública 580
14. Definición de los sectores de actividad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 581
15. Influencia de la teoría general de sistemas en el enfoque sectorial. .. 581
16. Repercusiones del crecimiento del sector paraestatal 582
17. Restricciones en materia sectorial 582
18. Dimensiones de la sectorización administrativa 583
19. Primer acuerdo presidencial en materia de sectorización 584
20. Segundo acuerdo presidencial en materia de sectorización 610
21. Tercer acuerdo presidencial en materia de sectorización 618
ARTÍCULO 51
1. Responsables de la organizaci6n y resultados de las entidades para-
estatales 625
2. Sometimiento de las entidades paraestatales a las dependencias cen-
trales ' " , , 626
3. La personalidad jurídica de los entes paraestatales y la sectorizaci6n 626
4. Concepto de relación de jerarquía 626
5. La relaci6n entre dependencia y entidad en la doctrina italiana 627
6. Control del 6rgano central sobre las entidades paraestatales . . . . . .. 627
7. Nombramiento de los funcionarios superiores y consejeros de las en-
tidades paraestatales y la dirección de dichas entidades '. 628
8. La autonomía ejecutiva y operativa de los entes paraestatales 628
9. Necesidad de unidad en la Administración Pública ~ , 629
10. La coordinación sectorial como tutela administrativa 630
11. La tutela administrativa y la relación de jerarquía . . . . .. 630
ÍNDICE GENERAL 675
Pág.
12. Relaciones jurídicas y "relaciones de colisión" entre las dependen-
cias y entidades 632
13. Dependencias centrales que ejercen el control financiero y presu-
puestario de los entes paraestatales 632
14. Medios más comunes para ejercer la tutela administrativa sobre las
entidades paraestatales 633
15. Propósitos de la coordinación sectorial '" 633
ARTÍCULO 52
1. Facultad del Ejecutivo para designar funcionarios de los entes para-
estatales . . . . . . . . . . . . . . . . .. 635
ARTÍCULO 53
1. Responsabilidad solidaria de los Secretarios de Estado y de los Jefes
de Departamentos Administrativos con el Ejecutivo Federal 636
ARTÍCULO 54
1. La obligación de las entidades paraestatales de rendir información " 637
TRANSITORIOS
Primero " . 638
Comentario . 638
Segundo . 638
Comentario . 639
Tercero . 643
Comentario . 643
Cuarto . 643
Comentario . 644
Quinto . 644
Comentario . 644-
Sexto . 644-
Comentario . 644
BIBLIOGRAFÍA GENERAL 647

INDICE ALFABÉTICO DE NOMBRES • . . . . . . . . . . . • • . . • . . . . . • . . . . • . . . • . . 655
SE ACABÓ DE IMPRIMIR ESTA OBRA
EL DÍA 6 DE JULIO DE 1979, EN LOS TALLERES DE
UNJON GRAFIeA, S. A.
Av. Año de ]uárez 177, Granjas San Antonio
México 13, D. F.
LA EDICIÓN CONSTA DE 3,000 EJEMPLARES
MÁs SOBRANTES PARA REPOSICIÓN.

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ADMINISTRACI(JN PlJBLICA FEDER.

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Las características de esta edición, son propiedad de la

Queda hecho el depósito que marca la ley

A mis padres JACINTO y ELENA

LIC. ¡OSE LOPEZ PORTILLO

Este libro fue escrito con el propósito de contribuir al conocimiento de

a una conciencia arraigada y experimentada en el proceso de renovación

introducción, me estaré refiriendo a la Ley Orgánica de la Administración

capítulo también son considerados los poderes jurídicos de los Secretarios

cionalizadas por el artículo 69 de la ley. El gabinete puede ser agropecuario,

El 16 de enero de 1978 es una fecha defiI1itiva; en la historia de la

Nacional de Desconcentración Territorial de la Administración Pública

del Estado de Sinaloa y el Gobernador del Estado de Coahuila, respec-

El tratamiento dado a cada dependencia central procura destacar los aspec-

perfiló como rector de la economía nacional, para llevar a la práctica

y social que formule el Ejecutivo Federal por conducto de la Secretaría de

industriales. Procurar el incremento de las exportaciones para fortalecer

proyecta llevar a sus últimas consecuencias estos postulados mediante el

incluía disposiciones para someter a las entidades paraestatales al control

Quiero agradecer a José García Sánchez su valiosa cooperación y sus

1. Concepción del Estado.-2. Personalidad del Estado.-3. Inte-

ARTÍCULO 1'1-La presente Ley establece las bases de organización de la

1. CONCEPCIÓN DEL ESTADO

Para tratar el tema de la Administración Pública Federal es necesario

2. PERSONALIDAD DEL ESTADO

Dado que no es nuestro propósito tratar extensivamente el tema del

3. INTEGRACIÓN J URÍDIGA DE LA FEDERACIÓN

Serra Rojas en su obra de Derecho Administrativo 2 afirma que: "De

4. MARCO JURIDICO DE LA ADMINISTRACIÓN PúBLICA FEDERAL

La Administración pública actúa en un marco estricto de facultades

5. DEFINICIÓN DE AnMINISTRÁe:tÓN PúBUCA

Leonard White afirma que la Administración Pública consiste en todo

Serra Rojas transcribe una reflexión de Pierre Escoube en los si-

6. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA y EL PODER EJECUTIVO

Algunos autores mexicanos sostienen la idea que la Administración

7. CoMPOSICIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Merkl afirmaba que: "La Administración es aquella actividad del

s Op. cit., p. 78.

8. EVOLUCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PúBLICA EN MÉXICO

La Administración Pública Federal mexicana no ha permanecido es-

9". EU;MENTOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Serra Rojas expresa una serie de ideas muy interesantes en torno a

"El profesor Escoube, en su obra, contesta a la pregunta de cuáles son

a) Morfología de la administración o estudio de las estructuras

"Para explicar por qué la administración pública es un conjunto de

"El segundo de los elementos de la administración son los procedi-

mento con que debe realizarse la política del gobierno, el armazón y la

c) Instalaciones materiales y equipos

"Los procedimientos mecánico científicos se han desarrollado extraor-

d) El factor humano o sicología de la conducta administrativa

"Los autores sobre temas de administración pública coinciden en que

pleados públicos. La verdadera administración, la administración concreta

10. EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO FUNDAMENTO

La función administrativa se encuentra regulada por una serie de nor-

11. EVOLUCIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

A pesar de haber tenido diferente evolución histórica, los países de

tuirse en agente transformador de la realidad política y social. Mientras

12. LA DIVISIÓN DE PODERES Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Al separarse la Administración Pública del Poder Judicial en el Es-

13. EL ACTO ADMINISTRATIVO

El acto administrativo guarda un lugar primordial en el derecho ad-

14. LAs EMPRESAS PÚBLICAS Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO

Otro de los campos que norma el derecho administrativo es aquél donde