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LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA EN

LA DOCTRINA CHILENA: 1859-2009


Dra. Gladys Camacho Cpeda
Este sentido de poder pblico regulado, modelado en Estado,
constituye la marca de nacimiento que ha acompaado a
la administracin pblica chilena en todo su transcurrir
institucional y por eso es el obligado punto de referencia
de todo impulso de modernizacin o transformacin de la
Administracin del Estado de Chile y del mismo Estado, que
busque adaptar su concepcin a las exigencias contemporneas
de practicidad de formacin y agilidad de actuacin.
ROLANDO PANTOJA
El Derecho Administrativo. Clasicismo y Modernidad,
Editorial Jurdica de Chile, 1994, p. 204.
SuMARIO: I. Introduccin. II. La visin doctrinal de la actividad de la
Administracin en el Estado Paternalista est centrada en el deber de conservacin
del ciudadano. A. La actividad administrativa en relacin con los deberes y
derechos de la Administracin en relacin con las personas. B. La actividad
administrativa en relacin con los deberes y derechos de la Administracin
respecto de las cosas. III. La actividad administrativa finisecular debe procurar
el mantenimiento del orden sin afectar el progreso. A. La actividad de la
Administracin del Estado se define por las necesidades sociales. B. La actividad
administrativa orientada al aseguramiento y procura de la prosperidad del
Estado. IV. El cambio de enfoque orientado a la visin formalista de la actividad
administrativa. V. La actividad administrativa es una actividad de servicio
pblico. VI. El enfoque de la actividad administrativa como una amenaza
del estatismo que sirve de piso a la actuacin subsidiaria del Estado. VII. La
actividad administrativa es una actividad para el servicio pblico y el desarrollo
social, cultural y econmico.

I. INTRODuCCIN
La actividad administrativa es el dato de la realidad que ms nos
aporta al conocimiento del complejo de los rganos estatales que
denominamos Administracin del Estado. Esto se debe a que es la
actuacin que sta ampliamente despliega la que nos permite explorar
y estudiar lo que materialmente es la organizacin administrativa, y
discernir la realidad institucional de la Administracin pblica.
Esta contribucin a la publicacin orientada a conmemorar los
150 aos de doctrina de Derecho Administrativo, tiene por objetivo
repasar la visin que sobre la actividad administrativa han expresado
las voces nacionales ms autorizadas. De tal modo, que podamos
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DERECHO ADMINISTRATIVO 150 AOS DE DOCTRINA

Don Manuel Jara Cristi, Profesor de Derecho Administrativo de la universidad de Chile,


autor de la obra titulada Derecho Administrativo, Editorial Artes y Letras, 1943.

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revisar las explicaciones formuladas respecto de las transformaciones


sobre el cmo, dnde y por qu acta la Administracin durante
el perodo histrico que se analiza, que va desde 1859 hasta 2009.
La actividad administrativa consiste en una intervencin que debe
reportar beneficio a la sociedad. Esta accin debe estar basada en
el bien comn, pero se desarrolla en un contexto marcado por los
desajustes de las estructuras y funciones tradicionales que reflejan
el choque entre la inercia estructural y funcional del aparato administrativo y la velocidad del cambio social.1
As, se tratar de reconstruir a travs de las obras publicadas los
antecedentes histricos de la accin de administrar, y en el marco
que stos conforman, reconocer los ttulos de intervencin de la
Administracin examinados por la doctrina a partir de 1859, bajo
el marco de la vigencia de la Constitucin Poltica de 1833, hasta
llegar al presente perodo signado por la vigencia de la Constitucin
de 1980; Carta Poltica que ha sufrido importantes modificaciones.
Nos avocaremos a identificar qu tcnicas y formas diferentes de
actuacin administrativa han caracterizado al Estado, las cuales
se explican ligadas a los fines que a ste le compete cumplir en
los distintos perodos histricos. Por consiguiente, las finalidades
que ha perseguido la intervencin, el para qu y cmo se lleva a
cabo la intervencin de la Administracin en la actividad de los
particulares en cada perodo histrico, servir de hilo conductor
a la exposicin.
El punto de inicio del siguiente examen est ligado con el afianzamiento del cultivo de las artes y ciencias de la Repblica, fundada
sobre bases jurdicas. La instauracin del Estado Constitucional en
Chile, supuso tambin la preocupacin por asegurar que la actuacin
de todo poder pblico se encontrase fundada en la Constitucin y
las leyes. La importancia conferida al hecho que el poder aunque
sea absolutista se ejerza y se respete por igual por gobernantes y
por gobernados sobre la base de la obediencia a las leyes y no a las
personas (PORTALES), fue la visin que inspir la consolidacin de
la Repblica establecida por la Constitucin Poltica de 1833. Sin
embargo, la construccin dogmtica del Derecho pblico chileno
an tardara casi tres dcadas ms en empezar.
1
CAMACHO CPEDA, gLADyS, Primera Parte, Libro Segundo, en Derecho Administrativo Chileno (Rolando Pantoja Bauz-Coordinador), Instituto de Investigaciones
Jurdicas, uNAM, Editorial Porra, Mxico, 200.

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una vez consolidado el proceso emancipador de la dominacin


espaola y estabilizada la Repblica, bajo la Constitucin Poltica de
1833, el entorno institucional favorable para iniciar el anlisis de la
actividad administrativa estuvo dado por el Instituto Nacional que
surge como el proyecto educativo republicano para el cultivo de las
ciencias, artes y oficios de los ciudadanos, bajo cuyo alero germinara
la universidad de Chile. Es en el Instituto donde se congregan los
ms destacados maestros, conscientes que la labor fundamental para
afirmar la patria republicana est ligada a la formacin de hombres
libres, lo que va a llevar a que la instruccin pblica junto con la polica se constituyan en las tareas ms importantes de un Estado cuyos
fines son ms bien limitados. A este proyecto educativo universal,
estn ligados nombres como fray CAMILO HENRquEz, JuAN EgAA,
JOS VICTORINO LASTARRIA y SANTIAgO PRADO. Para esta misin de
la patria libre la educacin en el Derecho se torna en un objetivo,
dentro del cual, la necesidad de la enseanza del Derecho pblico
es muy pronto advertida.
Esta situacin contrasta con la realidad actual del Estado contemporneo, que tiene como exigencia buscar la colaboracin social
para la consecucin del inters general, en el marco de un Estado
solidario de nuevo cuo, que debe actuar subsidiariamente. As, la
organizacin, fomento, planificacin, coordinacin, moderacin,
arbitraje e intermediacin en las actividades pblicas y privadas,
van unidas al nuevo papel del Estado en la sociedad y en particular, en la economa. El nuevo rol del Estado ha supuesto cambios
en los cuadros orgnicos administrativos que han involucrado el
surgimiento de estructuras nuevas con rasgos de independencia,
autonoma, fundadas en una autoridad tcnica, y por supuesto, tambin han conllevado cambios en la actividad y las tcnicas
predominantes que usa la Administracin a la que ha alcanzado el
nuevo paradigma garantista del Estado.2 As lo han percatado los
cultivadores de la disciplina administrativista, cuyo acento se vuelca
a la preponderancia de las posiciones jurdicas de los particulares
frente a la Administracin, entidad definida por el Ordenamiento
como esencialmente servicial, cuya actuacin debe ser garantista
de los derechos fundamentales de la persona. Entremos, pues, al
desarrollo de nuestro objetivo en este trabajo.

2
Vid. fERRAJOLI, LuIgI, Democracia y Garantismo, edicin de Miguel Carbonell,
Editorial Trotta, Madrid, 2008.

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II. LA VISIN DOCTRINAL DE LA ACTIVIDAD


DE LA ADMINISTRACIN EN EL ESTADO PATERNALISTA
EST CENTRADA EN EL DEBER DE CONSERVACIN
DEL CIuDADANO
El primero que se ocup de escribir sobre Derecho Administrativo fue
don SANTIAgO PRADO, en 1859 (PANTOJA).3 fue Rector del Instituto
Nacional, entre 1856 y 1862; cuando tom las riendas del Instituto
tena 29 aos, luego fue elegido diputado suplente y despus propietario, aunque de filiacin poltica desconocida.4 Su contribucin a la
ciencia jurdico-administrativa consisti en publicar annimamente
los Principios Elementales de Derecho Administrativo Chileno
adaptados a la enseanza del ramo en el Instituto Nacional.5
Acorde con el ideario poltico que inspir a los constituyentes de
1833, el seor SANTIAgO PRADO es convencido partidario del centralismo como forma organizacional de la Administracin del Estado,
en cuyo vrtice superior se sita al Presidente de la Repblica que
concentra el poder y las fuerzas necesarias para dirigir los intereses
comunes de manera uniforme.6
De acuerdo con esta visin, el sistema centralizado de organizacin administrativa es el que mejor garantiza los ideales de unidad
nacional y de igualdad, todo lo cual permite velar por los objetivos
pblicos que caracterizan esta poca: el orden y la tranquilidad pblica. Luego de una poca de disturbios y revoluciones que alteraron el
sistema poltico, se comprende que don SANTIAgO PRADO sostuviera
que Centralizar es someter todas las personas i todos los intereses a la ley de
3
Vid. PANTOJA BAuz, ROLANDO, El entronque hispnico de la doctrina
chilena de Derecho Administrativo, Revista de Derecho, Jurisprudencia y Ciencias
Sociales, noviembre-diciembre 1960, pp. 166 y ss.
4
Vid. Biografa del diputado Santiago Prado en web de la Biblioteca nacional.
http://biografias.bcn.cl/pags/biografias/detalle_par.php?id=3002 (consulta 31
julio de 2009).
5
Al respecto la explicacin que formula PANTOJA sobre las causas para no
reconocer su autora es: El anonimato no puede haber obedecido sino al hecho de que el
seor Prado consider inadecuado atribuirse la autora de la obra, en circunstancias que,
como anticipa en la Advertencia que precede al texto, el plan y la mayor parte de las doctrinas
que no llevan cita especial indicando las fuentes de donde han sido tomadas, pertenecen a la
obra titulada: Derecho Administrativo Espaol, de don Manuel Colmeiro, lo que confirma
su lectura. Vid. PANTOJA BAuz, ROLANDO [Coordinador], El Derecho y la Administracin del Estado de Chile, nota , en Derecho Administrativo Chileno, Editorial
Porra-universidad Nacional Autnoma de Mxico, 200.
6
PRADO, SANTIAgO, Principios Elementales de Derecho Administrativo Chileno.
Adaptados a la Enseanza del Ramo en el Instituto Nacional, Imprenta Nacional, Calle
Teatinos, 1859, pp. 14-15.

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DERECHO ADMINISTRATIVO 150 AOS DE DOCTRINA

la igualdad, i distribuir equitativamente los beneficios i las cargas anexas a


la cualidad de ciudadano. Es al mismo tiempo establecer una regla de orden,
imprimiendo a las fuerzas sociales una direccin nica i robusteciendo el
poder que vela por la paz interior i por la independencia nacional .
Enfocado en los fines pblicos de orden, seguridad y tranquilidad
pblica, el seor SANTIAgO PRADO modela la actividad administrativa
de forma correspondiente a los derechos y deberes que surgen para
la Administracin en cuanto a las personas, dentro de los cuales el
de mayor importancia es el deber de procurar la conservacin de los
ciudadanos. De este modo, en la segunda parte de su libro aborda el
estudio de la Administracin pblica desde la perspectiva objetiva, es
decir, de la materia de los actos de la Administracin. Clasificando en
tres los objetos del Derecho Administrativo o la materia de sus actos:
las personas, las cosas y los juicios. Lo que realiza es un catastro de
las materias de las que se hace cargo la Administracin en virtud de
ciertas obligaciones que tiene para con los ciudadanos, las cuales, por
su volumen, son las que ms ocupan su atencin; y las materias en las
que la Administracin interviene en virtud de los derechos que se le
reconocen para procurarse los medios y recursos para el cumplimiento
de su funcin. As, su texto se ocupa de todos los mbitos en los que la
Administracin acta, pues considera que El hombre i el mundo esterior
en sus relaciones de inters pblico componen la materia administrativa, i
dentro de este inmenso crculo se ejercita la actividad del Gobierno.
De acuerdo con los tres objetos del Derecho Administrativo
identificados divide la actuacin administrativa en tres clases, segn
concierna a los deberes y derechos de la Administracin en relacin
con las personas (primera clase) y deberes y derechos de la Administracin respecto de las cosas (segunda clase) y la jurisdiccin administrativa (tercera clase), identificndola como fuerza reguladora de
toda autoridad, sosteniendo que corresponden a la primera clase aquellos
actos en los cuales aparecen las personas como objeto inmediato i directo del
poder administrativo, i al segundo, aquellos otros en que los hombres estn
interesados a consecuencia de sus relaciones ntimas con las cosas, o por su
cualidad de poseedores o propietarios. Sostiene que hai deberes i derechos
administrativos jenerales o comunes a todos los individuos de la asociacin
poltica, cualquiera sea su condicin, i hai otros particulares o anlogos al
estado de las personas. Los primeros son absolutos; los segundos relativos.
Unos i otros se refieren a la conservacion o a la perfeccion de las personas,
porque siendo el fin de toda asociacin poltica el desarrollo del individuo


Ibdem.

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en la sociedad, todos los actos administrativos con respecto al hombre deben


proponerse alguno de dichos objetos .
En general, la actividad administrativa es una actividad de polica que entraa la imposicin de limitaciones que se traducen en
deberes, prohibiciones, permisos, reglamentaciones, etc. a los ciudadanos por razones de inters general y en especial, por razones
de orden pblico. La materia administrativa, entonces, es vista como
la expresin de diversas policas segn los intereses generales que
cada una de ella se hace cargo.
A. L A ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA EN RELACIN
CON LOS DEBERES y DERECHOS DE LA A DMINISTRACIN
EN RELACIN CON LAS PERSONAS
El primer deber general de la administracin hcia las personas es velar por
su conservacin o proteger la vida de los administrados, alejando los peligros
que pueden amenazarla o destruirla, as como es un derecho de los administrados exijir de la administracin actos protectores de su existencia .8
Como mbito de actuacin previo se ocupa del registro civil. Por
razones de orden de la ocurrencia de la actuacin administrativa
empieza describiendo la regulacin de la actividad relacionada con
la comprobacin de la existencia de las personas, que se debiera traducir en el Registro Civil que en su poca no exista, sin embargo,
del cual era claramente partidario de instaurar, para luego ocuparse
de la actividad administrativa relacionada con el cumplimiento de los
deberes generales de la Administracin relativos a la conservacin
de los administrados y que estn relacionados con la proteccin y
conservacin de la vida de los administrados, de las que se ocupan la
polica de subsistencia, la polica sanitaria y la polica de seguridad.
La tcnica de polica es identificada como la forma principal de
actuacin de la Administracin en relacin con el cumplimiento de
sus deberes de conservacin de las personas.
El primero de estos deberes de conservacin se refiere a las
subsistencias pblicas, lo que se traduce en la actividad pblica
orientada a satisfacer las subsistencias necesarias para alimentar a
un pueblo o nacin en una poca dada, pues Subsistencia son los
abastos, i su polica las medidas que la administracin dicta encaminadas a
evitar la escasez i la caresta momentneas de los objetos de uso ms frecuente
8

Ibdem, p. 164.

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en la vida .9 Describe las formas para velar por la provisin de los


pueblos dentro de los lmites de la polica de subsistencias: bajar o
suprimir los derechos de importacin o de consumo impuestos a
las subsistencias, ofrecimiento de pago a especuladores, facilitando
trabajo a las clases menesterosas, prohibiendo la exportacin de
artculos de primera necesidad, etc.
El segundo mbito que desarrolla es el de la polica sanitaria
orientada a la conservacin de la sociedad y de los individuos en
particular, procurando la salud del hombre. Esta es una materia
que tiene dos mbitos: uno de esfuerzo individual y otro de mbito
pblico, cuando los esfuerzos particulares no son suficientes para
proteger la salud de los administrados. Las providencias de la administracin encaminadas a mantener la salubridad pblica, constituyen la polica
sanitaria que es un ramo de la polica general, i tambin parte de la polica
municipal .10 La naturaleza de la polica sanitaria es esencialmente
previsora, combatiendo las causas generales o locales de las enfermedades, disipando los focos de infeccin e impidiendo el contagio.
Pero tambin abarca el control de quienes ejercen la ciencia y el arte
de curar (mdicos y farmacuticos). Desde entonces, ya vislumbraba
el amplio espectro del que habra de ocuparse especficamente la
polica sanitaria, y sobre todo destacaba la finalidad preventiva por
sobre la finalidad punitiva de esta polica especializada.
Identifica el amplio espectro de aspectos de los que se ocupa la
polica sanitaria, entre ellas: en primer lugar, aquellos cuyas causas
perturbadoras tienen su origen en la atmsfera sea que correspondan al mbito de polica sanitaria interior o exterior. En materia
de polica sanitaria interior: las aguas estancadas, los establecimientos
pblicos (escuelas, hospicios, etc.), los hospitales, las crceles i presidios, vacunas, inhumacin y exhumacin de cadveres, cementerios, establecimientos
insalubres y peligrosos (fbricas, talleres, laboratorios, depsitos, etc.). En
materia de polica sanitaria exterior refiere que la polica sanitaria
exterior comprende el servicio de sanidad relativo a evitar la introduccin de
enfermedades pestilenciales por las costas i fronteras del Estado.11 Mientras
que la polica sanitaria martima debe ser permanente (ocupndose
de la vigilancia del estado de los buques que arriban y de los puertos
de procedencia), la terrestre es excepcional y slo cuando exista
alguna justificacin especial.
9
10
11

Ibdem, p. 16.
Ibdem, p. 11.
Ibdem, p. 18.

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El segundo aspecto de la polica sanitaria tiene relacin con


los alimentos. Est orientada a evitar la alteracin o adulteracin
de los alimentos y bebidas que ha de consumir el pueblo ocasionando dao a la salud pblica. La polica de alimentacin es un
ramo de competencia municipal, pues la ley se lo asigna de este
modo. El tercer aspecto de la polica sanitaria es el de la curacin
de las enfermedades, en virtud de lo cual el gobierno y sus delegados ejercen inspeccin sanitaria sobre la ciencia i el arte de curar,
comprendiendo el ejercicio de las profesiones mdicas, la elaboracin
i venta de las substancias peligrosas para la salud i al uso de los baos i
aguas minerales.
El cuarto mbito que desarrolla es el del orden pblico, pues
una de las condiciones esenciales de nuestra conservacin es el rden pblico
interior o la paz domstica de las naciones. Sin rden pblico no hai seguridad personal, sociego en las familias, estabilidad en la posesin, estmulo
para el trabajo. Sin embargo, el orden debe estar unido a la libertad,
pues el principio del rden advierte no debe ejercer un imperio omnmodo
i absoluto en las sociedades polticas sino compartido con el principio de
libertad. Orden i libertad son los dos platillos de la balanza cuyo fiel es el
derecho o la lei de la equidad aplicada al rjimen de los pueblos. Suprimid
la libertad i el rden dejenera en despotismo: eliminad el rden i la libertad
raya en anarqua.
Destaca el rol de la polica que se ocupa del mantenimiento del orden pblico y la proteccin de las instituciones polticas, Llmese polica o proteccin i seguridad pblica, afirma el seor
PRADO la reunion de las facultades i obligaciones confiadas a los ajentes
de la administracin, para defender a las personas i sus propiedades de
las acechanzas de todo jnero de agresores. Tambien se entiende por polica,
ese mismo poder del Gobierno i de las autoridades, cuando tiene por objeto
impedir el trastorno del rden pblico, proteger las instituciones polticas i
desconcertar los planes de los que atentan contra la seguridad; i no pocas
veces se da el nombre de polica a las autoridades encargadas de la ejecucin
de los reglamentos.
Diferencia dos tipos de medidas segn los objetivos perseguidos,
pues, Para la consecucin de su objeto emplea la polica, ya medios preventivos, ya medios represivos. El sistema preventivo constituye la polica
de seguridad que es la vijilancia que la administracin ejerce sobre los
individuos i los lugares sospechosos para evitar el menor atentado contra la
seguridad de las personas i contra las propiedades de los administrados . Si
bien acepta que las medidas preventivas puedan comportar lmites
a la libertad, estas medidas tienen que estar justificadas, pues para
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DERECHO ADMINISTRATIVO 150 AOS DE DOCTRINA

que no caigan en el campo vedado de la arbitrariedad, es preciso:


1 Que sean necesarias; pues si la necesidad no las justifica, hai abuso de
poder e infraccin de alguna lei constitucional. 2 Que no sean vejatorias,
porque aunque tiles i constitucionales en el fondo, pueden dejenerar en perniciosas e inconstitucionales por vicios de forma. La polica preventiva se
compone de medidas generales de precaucin que adopta la polica
de seguridad entre las cuales estn: los pasaportes; la prohibicin
de cargar armas; prohibicin de juegos ilcitos de suerte o azar, incluyendo las rifas; persecucin de vagos; aprensin de desertores;
captura de malhechores; represin de las asonadas y motines que
amenazan trastornar el sistema poltico.12
Entre las medidas represivas que adopta la polica, est la referida al rgimen carcelario, que se ocupa de La prision tiene tres fines
principales, a saber: impedir las evaciones, evitar la corrupcin mutua de los
presos i precaver las reincidencias; i por tanto, debe considerarse a los presos
en tres situaciones distintas: en estado de detencion o acusacion, en estado de
reclusion o pena i en estado de libertad o encarcelamiento. Como consecuencia
de esta doctrina, se reconocen dos clases de prisiones: preventivas, para los
acusados; represivas, para los condenados . Al referirse al sistema de
prisiones, lo trata desde la perspectiva del detenido y del condenado, as seala los derechos del detenido y por otro lado, el rgimen
de castigo al que se somete a los culpables. Otra de las actuaciones
represivas se refiere a las crceles, a las que clasifica en crceles de
detencin (para custodia de acusados) y los penales (cuyo objeto es
el castigo y enmienda de los culpables), ocupndose de describir el
rgimen de la penitenciara de Santiago.13
Asimismo, la actividad de polica tambin es la que se despliega
para el cumplimiento de los deberes de la Administracin teniendo
por objeto el perfeccionamiento de los administrados, as destaca
su aplicacin en materias de instruccin pblica, culto religioso
y entretenimiento. A este respecto es notoria la influencia de las
ideas ilustradas que impulsan la accin estatal sobre la cultura y por
consiguiente la asuncin por el Estado de funciones educativas o
de instruccin pblica, pues segn stas, la calidad y amplitud del
espritu dependen de consideraciones socioeconmicas como la ley
y la educacin.14
12

Ibdem, pp. 183-18.


Ibdem, pp. 192.
14
DHELVETIuS, CLAuDE ADRIEN, Del Espritu, edicin preparada por Jos
Manuel Bermudo, Ed. Nacional, Madrid, 1984.
13

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Importancia superior es la que le asigna a la educacin pblica que es la llave de acceso a la ciudadana plena en democracia,
ya que Supuesto que la instruccin es una necesidad social i sobre todo
en los gobiernos representativos, mxime si las leyes fundamentales han
declarado incapacidad poltica al ciudadano que no posee cierto grado de
instruccin, es evidente que el deber de proporcionarla corre a cargo de la
sociedad, o lo que es lo mismo del estado que la representa, a quien incumbe
proveer a sus necesidades i desempearla en sus obligaciones.15 Parece
compartir lo sealado por el utilitarista HELVETIuS, quien enfatiza
la estrecha unin que existe en un pas entre ley y educacin, que
no es posible hacer ningn cambio considerable en esta ltima
sin hacerlo tambin en la constitucin misma del Estado.16 De
acuerdo con SANTIAgO PRADO la instruccin pblica debe ser nacional dado el inters que tiene el pas en que todos los individuos
que lo conforman hayan adquirido la instruccin conveniente al bien
pblico.1 Le reconoce grandes ventajas, pero advierte los riesgos
que puede tener si el Estado adopta una injerencia manipuladora
para sus objetivos polticos, por ello es necesario dar las garantas
para la libertad de enseanza y establecer una organizacin cuya
direccin est en un cuerpo organizado reservndose el Estado la
inspeccin y direccin superior.
Dedica un captulo especial a la enseanza religiosa y el deber
de culto religioso. Atendiendo que la Repblica de Chile se reconoca catlica, apostlica y romana, reconoce que de ello surgen
varios deberes para la Administracin como son: la proteccin de
la religin del Estado, concurriendo a la organizacin del clero,
velando sobre la conducta de los ministros y haciendo respetar el
culto oficial.
En otro mbito, ms ldico y de entretencin, tambin reconoce
que la actuacin administrativa se extiende a aconsejar los medios de
procurar a los ciudadanos honestos placeres, lo cual se lleva a cabo
mediante los espectculos pblicos, cuya importancia describe: Las
diversiones pblicas hacen amable al Gobierno i tornan al hombre dcil a la
autoridad, sumiso a la lei, activo i laborioso, porque aumentando su fortuna,
aumenta en proteccin los goces de la vida. En cuanto a los deberes de
15
PRADO, SANTIAgO, Principios Elementales de Derecho Administrativo Chileno,
op. cit., p. 208.
16
DHELVETIuS, CLAuDE ADRIEN, Del Espritu, op. cit., discurso IV, captulo xVII.
1
PRADO, SANTIAgO, Principios Elementales de Derecho Administrativo Chileno,
op. cit., p. 208.

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DERECHO ADMINISTRATIVO 150 AOS DE DOCTRINA

la administracin de entretenimiento, sostiene: La administracin


debe, pues, procurar el solaz i el esparcimiento de una poblacin atareada,
as como tambien debe moderar la pasion de los espectculos i encaminarlos
hacia el bien. Especial aprecio le merece el teatro, pues es de todas
las diversiones pblicas, la mas general i la mas digna de cualquiera nacion
culta. Sin embargo, advierte la escasa legislacin administrativa
existente en esta materia.18
SANTIAgO PRADO estructura su anlisis de la materia administrativa considerando por un lado los derechos y deberes personales
que la Administracin reconoce a los miembros de la sociedad. Estos
derechos y deberes pueden ser generales y son los ya explicados
en los puntos anteriores, pero tambin pueden ser particulares o
especiales atendiendo a la consideracin del estado de la persona:
su estado natural, civil o poltico.
En el estado natural de las personas, esto es por su condicin
o manera en que los hombres viven o estn, la ley les reconoce, en
especial, a las personas invlidas el derecho de auxilio por parte de
la Administracin, el cual fundamentalmente se presta a travs de la
beneficencia pblica (cuyo objeto es aliviar el padecimiento de las
clases indigentes). Estos establecimientos pblicos de beneficencia
se distinguen en: casas de maternidad i hurfanos u hospitales i
hospicios, cuyo rgimen describe brevemente.
En el estado civil de las personas, est definido en las leyes,
segn las cuales stas gozan de ciertos derechos o estn sujetas a
ciertas obligaciones de carcter administrativo. Explica ampliamente
el modo como deben proceder las autoridades administrativas en
cuanto al sufragio. En consecuencia, los deberes de la Administracin relativos al estado poltico de las personas, dependern si
aquella es ciudadano o extranjero (domiciliado o transente). Por
un lado, los ciudadanos, atendiendo al estado poltico pueden ser
pasivos, activos i activos con derecho a sufragio. El primer deber de
la administracin, en cuanto a los ciudadanos activos con derecho a sufrajio, es defender la libertad de los electores, porque sin ella no hai verdad
en el sufrajio.19
Establecidos los deberes de la Administracin para con los
ciudadanos, de cuya amplitud se ha dado cuenta en los prrafos
precedentes, don SANTIAgO PRADO identifica las cargas pblicas
como derechos de la Administracin que son correlativos con los
18
19

Ibdem, p. 216.
Ibdem, p. 130.

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LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA EN LA DOCTRINA CHILENA: 1859-2009

deberes que a sta se le han responsabilizado. A este respecto, trata


sucintamente de las cargas pblicas: personales (el servicio militar)
y reales (cargas municipales), pues: La administracin tiene grandes
deberes que cumplir; mas no puede llenarlos de manera alguna sin derechos
correlativos, sin medios de existencia social, es decir, sin fuerzas i riquezas.
Las cargas pblicas no se identifican con un Estado autoritario,
pues son una exigencia necesaria para el sostenimiento del Estado,
pero estas deben imponerse de acuerdo con la naturaleza de un
Estado de Derecho, as Cada hombre ocupa su puesto en el estado, i
usando discretamente de su libertad contribuye a la armona general. As
todo ciudadano tiene derecho para reclamar el goce de la libertad poltica
como un medio de conservacin i adelanto; pero tambien en cambio tiene
el estado derecho para imponerle ciertas cargas i exijirle el cumplimiento de
ciertas obligaciones que representan el precio de sus servicios a favor de las
personas i propiedades; de donde dimana la division fundamental de las
cargas pblicas en personales i reales.20
B. L A ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA EN RELACIN CON LOS DEBERES
y DERECHOS DE LA A DMINISTRACIN RESPECTO DE LAS COSAS
Para don SANTIAgO PRADO, la segunda gran materia de actuacin de
la Administracin tiene relacin con los deberes de la Administracin respecto de las cosas o bienes que pueden ser de utilidad para
el hombre (pueden ser corporales e incorporales; y los corporales
pueden ser inmuebles o muebles).
Por su propiedad pueden ser cosas o bienes nacionales y particulares (o privados), dedicndose en primer trmino a los deberes
de la Administracin respecto de los bienes nacionales. Estos a su
vez de acuerdo a su uso pueden ser bienes del Estado o fiscales si no
son de uso colectivo, o bienes nacionales de uso pblico o bienes
pblicos. El deber principal de la administracin en cuanto a los bienes
nacionales de uso pblico, es velar por su conservacin i mejora; impedir que
el inters de particulares se sobreponga al general estorbando o menoscabando
el uso comun, todo con arreglo a las leyes i ordenanzas particulares que reglamentan el uso de esta especie de bienes.21 A partir de esta definicin,
describe sucintamente el rgimen del mar adyacente, las vas de
comunicacin.
20
21

Ibdem, pp. 246-24.


Ibdem, p. 250.

23

DERECHO ADMINISTRATIVO 150 AOS DE DOCTRINA

Dentro de la materia de actuacin administrativa referida a las


cosas se encuentran las policas especiales que tienen relacin con
los deberes de la Administracin respecto de las cosas privadas, esto
le permite abordar ampliamente el rgimen de las actividades de
los particulares, desde aquellas que stos desarrollan a causa de
un deporte o aficin (como la caza y la pesca) hasta las actividades
que desarrollan vinculadas a actividades econmicas (profesiones,
industria, agro-industria y comercio). As, se ocupa del rgimen
de caza y pesca a los cuales estn asociadas reglas de polica para
que su ejercicio no vulnere el inters de la seguridad pblica, ya
sea el derecho a la propiedad y a la conservacin de las especies.
En esta lnea tambin se ocupa de la industria agrcola, la industria, el comercio, la asociacin mercantil, las pesas y medidas, la
moneda y los correos. Don Santiago Prado emplea un concepto
amplio de industria que comprende tambin el ejercicio profesional y de oficios. Parte del principio de libertad de industria, pero,
sin embargo, admite que algunas pueden ser monopolizadas por
el Estado, como es el caso de la fabricacin de moneda, venta de
tabaco, servicio de correos, impresin de las leyes. Estas industrias
monopolizadas estn sealadas por ley y son consideradas como
servicios administrativos. Tambin hace referencia de las industrias
reglamentadas incluyendo las del abogado, ingeniero, mdico,
boticario, sangrador y impresores. Incluye los privilegios de invencin y perfeccin y los derechos sobre las marcas de fabricantes o
comerciantes, los cuales deben ser reconocidos y protegidos por
la Administracin.
Es crtico de la proteccin excesiva en el comercio por las ineficiencias que ello produce, pues permite que una industria protegida
viva a expensas de otra y sobre todo de los consumidores. Admite
la proteccin slo temporalmente, en aquellos ramos industriales
que luego de un anlisis, se determine que pueden ser susceptibles
de un vigoroso desarrollo. En el mbito de la asociacin mercantil,
si bien parte del respeto por la libertad de conformar estas asociaciones, no deja de reconocer que la intervencin administrativa a
travs de la autorizacin es necesaria para garantizar la seriedad
del proyecto o del negocio que esa asociacin mercantil encubre.
Entre los elementos de cambio cuya intervencin es til califica a
las pesas y medidas, cuya uniformidad debe estar garantizada por
la Administracin sancionando la elusin de las disposiciones en
esta materia. Observa que siendo fundamental para la industria
y el comercio la moneda como medio de intercambio, por ello es
238

LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA EN LA DOCTRINA CHILENA: 1859-2009

que todos los gobiernos se encargan exclusivamente de fabricarla.


Por consiguiente, el valor legal de la moneda tambin debe estar
garantizado por la Administracin.
Asimismo, admite el monopolio en los correos por ser una institucin sumamente provechosa para el comercio, pues permite
formar mercado amplio, as como por su utilidad para el gobierno y
la sociedad en general ya que permite transmitir rdenes e informar
decisiones, as como tambin estrechar las relaciones existentes. Por
esta importancia que le reconoce en su obra citada, describe con gran
detalle el rgimen de correos: su dependencia, organizacin, requisitos para ser nombrado en este servicio, descripcin de funciones,
las obligaciones y exenciones de portes postales. Describe tambin la
reglamentacin del servicio de telgrafos aplicable tanto a las lneas
establecidas por el Estado como por parte de los particulares.
finalmente, se ocupa de los derechos de la Administracin con
respecto de las cosas que surgen por la necesidad de obtener recursos
para cumplir con la funcin de proveer a las necesidades pblicas.
Esto se obtiene imponiendo servidumbres a la propiedad particular
en bien del Estado, y exigiendo el sacrificio al individuo, al expropiarle por causa justificada de utilidad pblica, o bien exigiendo
contribuciones. Son las contribuciones la primera deuda de la propiedad,
i su conjunto forma la mayor parte de la renta de un Estado.22 Se dedica
entonces a detallar las contribuciones generales y locales; las primeras,
su aplicacin es de cargo del Estado y las segundas corresponden
a las municipalidades. Describe slo las contribuciones generales:
aduanas, diezmos, estancos, papel sellado, patentes, alcabalas, casa
de moneda, catastro.
III. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA fINISECuLAR DEBE
PROCuRAR EL MANTENIMIENTO DEL ORDEN
SIN AfECTAR EL PROgRESO
La expansin salitrera en el ltimo tercio del siglo xIx, permiti el
desarrollo industrial ligado a la minera y cierto auge econmico. La
demanda de insumos por parte de la industria salitrera foment el
surgimiento de numerosas maestranzas y fundiciones orientadas a
ese mercado. En este contexto, la actividad administrativa cobra un
nuevo sentido de progreso que se suma a la universal actividad de
22

Ibdem, p. 28.

239

DERECHO ADMINISTRATIVO 150 AOS DE DOCTRINA

polica, expresado en la aspiracin de Mantener el orden sin trabar el


progreso, favorecer el progreso sin perturbar el orden: tales son los dos tpicos
fundamentales de toda poltica positivamente cientfica, como sealaba
don VALENTN LETELIER.23
No obstante que la actividad de polica segua siendo la forma predominante de actuacin de la Administracin, el desarrollo
industrial impulsa importantes cambios en la sociedad chilena y
el surgimiento de nuevas necesidades que el Estado debe hacerse
cargo para afrontar la dura y compleja realidad social. una singular
importancia se confera a la renovacin del sistema de educacin
pblica propugnada por la intelectualidad chilena preocupada del
progreso cultural de la nacin.
En este perodo surgen dos destacados profesores cuyos aportes
se expresan en especial en el rea del Derecho Administrativo. Don
VALENTN LETELIER, profesor de la primera ctedra de Derecho Administrativo en 1888, quien luego ocup la ms alta dignidad universitaria como Rector de la universidad de Chile en 1906;24 y don
JOS DOMINgO AMuNTEguI RIVERA, quien adems de desempear la
segunda ctedra de Derecho Administrativo en la Casa de Bello, fue
designado en importantes cargos polticos, como Ministro de Justicia en
el gobierno de federico Errzuriz Echaurren; en 1899 fue nombrado
Ministro Plenipotenciario en uruguay y Paraguay25 y a principios de
siglo, 1901, fue Ministro del Interior y luego Intendente de Santiago.
Escribi una importante cantidad de libros, especialmente textos de
estudios para complementar las asignaturas que serva.26
A. L A ACTIVIDAD DE LA A DMINISTRACIN DEL ESTADO
SE DEfINE POR LAS NECESIDADES SOCIALES

Para dilucidar la nocin de actividad administrativa de don VALENLETELIER debemos remitirnos a su reflexin sobre la relacin

TN

23

Vid. http://www.biografiadechile.cl/ (consulta 1 de agosto de 2009).


Vid. RuIz ROSAS, A., Los 120 aos de Ctedra de Derecho Administrativo
y la Huella Imborrable de don Valentn Letelier, en Derecho Administrativo. 120
Aos de Ctedra, Coordinador, facultad de Derecho, universidad de Chile, Editorial
Jurdica de Chile, Santiago, 2008, pp. 13-56.
25
Ministerio de Relaciones Exteriores (M.M.RR.EE.) de Chile, 1900, p. 63,
Boletn M.M.RR.EE., 1899, tomo II, pp. 6 y 10.
26
C.R.I., Jos Domingo Amuntegui Rivera. Escritores de uble, texto PDf en
http://bncatalogo.cl/htdocs/RC001391.pdf (consulta 1 de agosto de 2009).
24

240

LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA EN LA DOCTRINA CHILENA: 1859-2009

existente entre gobierno, Administracin Pblica y Derecho Administrativo. El Gobierno seala LETELIER est encargado de velar por
la aplicacin de las leyes i de conservar el rden, sus actos son decretos, o sea
actos de autoridad, porque an cuando no aparezca la espresion decreto,
ordeno o mando, est tcitamente subentendida.2 Ligado al gobierno
encuentra la nocin del poder mientras que a la Administracin se
une la nocin de servicio, Administracin es un conjunto de servicios;
de tal manera que puede decirse: el gobierno manda, la Administracion
obedece. De ello se desprende la diferencia que percibe entre dos
conceptos bsicos del Derecho pblico gobierno y Administracin, el primero personificado en la magistratura presidencial y el
segundo simbolizado por los funcionarios pblicos. De este modo,
El Presidente de la Repblica, por ejemplo, no tiene a su cargo ningun servicio pblico, ordena, manda, decreta u organiza, jenerando as el Derecho
Administrativo. Por el contrario, los empleados pblicos estn prestando
algun servicio, ya sea enseando, cobrando impuestos i contribuciones, etc..
Identificada esta distincin la consecuencia lgica es que el gobernar
es funcin diferente de administrar,28 pues que la actividad poltica de
gobernar (mandar, decretar, organizar) es de diferente sustancia
que la actividad de administrar que consiste en ejecutar, obedecer,
mantener. En resumen la Administracion no ejerce autoridad, i por
consiguiente, no es poder. Es simple jestion de intereses, guarda de institutos,
prestacin de servicios.29
Sin embargo, la actividad administrativa tambin es desarrollada
por los otros poderes del Estado por la necesidad de aquellos de
mantener un orden interno, como describe hai funcionarios polticos
que desempean funciones administrativas, como los lejisladores que tienen
que atender a la policia de su local, al arreglo de la mesa de onces, etc., los
judiciales que a mas de administrar justicia deben velar por el orden i aseo
dentro del Palacio de los Tribunales, por la conservacin de los documentos
i archivos i por la asistencia de los jueces.30 Acepta que no puede haber
2
LETELIER MADARIAgA, V., Apuntaciones de Derecho Administrativo (clases de
don Valentn Letelier), Imprenta i Encuadernacin Chile, Santiago, 190, p. 8;
apuntes de los alumnos fuENzALIDA f., JuAN JOS y CERECEDA C., CARLOS, Derecho
Administrativo. Basado en las Lecciones de Don Valentn Letelier, Imprenta de R.
zorrilla, Santiago de Chile, 1910.
28
LETELIER MADARIAgA, V., Teora Jeneral de la Administracin Pblica, Anales
de la universidad de Chile, tomo xCIV, vol. 2, 1896 (julio-diciembre), p. 533.
29
Ibdem, p. 561.
30
LETELIER MADARIAgA, V., Apuntaciones de Derecho Administrativo, op. cit.,
pp. 9-10.

241

DERECHO ADMINISTRATIVO 150 AOS DE DOCTRINA

una separacin absoluta de los tres poderes clsicos porque ello


llevara al desgobierno.
Para el seor LETELIER el desarrollo de la Administracin est
ligado a su funcin como gestora de los intereses y de servicios para
la comunidad, pues son Las necesidades sociales [las que] la desarrollan,
y las necesidades sociales la impulsan a obrar y gradan la eficacia de su
accin.31 La accin del Estado y en especial de su Administracin
est orientada a satisfacer necesidades sociales, las que resuma en
orden y progreso. De ah la centralidad de las tcnicas de polica
como instrumentos para modificar la condicin social.
En relacin con la actividad administrativa don VALENTN LETELIER distingue mltiples policas. Empleando la nocin de polica
como un sistema de servicios (organizaciones) administrativos que
se hacen cargo de las distintas especialidades de policas al que debe
asocirseles su correspondiente rgimen jurdico. En el sentido mas
lato policia es el conjunto de leyes, servicios e instituciones que tienen por
objeto prevenir un dao o estirparlo cuando hubiere sobrevenido. Las ramas
de polica advierte se crean y extinguen de acuerdo a como evolucionan las necesidades sociales, as las ms importantes son la de
seguridad y la de aduanas, mientras que otras han perdido vigencia
como la polica del Estanco. El sistema de polica de un pas, no solo se
compone del personal, sino que tambien forma parte de l las leyes i decretos
que persiguen la reprension de algun dao.32 Bajo estas premisas la actividad administrativa se traduce en la polica sobre higiene pblica,
edilidad, comunicaciones, correos, telgrafos, ferrocarriles, beneficencia, instruccin pblica y regmenes penitenciarios y vialidad.
B. L A ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA ORIENTADA AL ASEguRAMIENTO
y PROCuRA DE LA PROSPERIDAD DEL ESTADO
La segunda ctedra de Derecho Administrativo, ocupada por don
JOS DOMINgO AMuNTEguI RIVERA (1862-1913), estuvo influenciada
fuertemente en el mbito jurdico por el tratadista espaol Adolfo
gonzlez-Posada y Biesca y por el economista francs Leroy Beaulieu,
cuyas obras son permanentemente aludidas en sus libros de Dere-

31
LETELIER MADARIAgA, V., Teora Jeneral de la Administracin Pblica,
op. cit., p. 66.
32
LETELIER MADARIAgA, V., pp. 10-109.

242

LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA EN LA DOCTRINA CHILENA: 1859-2009

cho Administrativo.33 La obra del primero Administracin Poltica y


Administracin Social 34 le hace enfatizar la vocacin transformadora y
dirigirse con especial nfasis a inspirar reformas legislativas e institucionales y la del segundo Ltat moderne et ses fonctions 35 le adscriben
a los planteamientos liberales rechazando el proteccionismo y el
colectivismo. Intelectualmente se form en el ambiente de auge de
las doctrinas alemanas que exaltaban el poder y la figura del Estado,
por lo que en consecuencia, relieva la actividad de polica.
Sus reflexiones sobre la actividad administrativa son correspondientes a un Estado Liberal de primera generacin, caracterizado
por tener una limitada intervencin de cuidado fundamentalmente
de dos bienes: la seguridad y la salubridad. Empieza por reconocer que histricamente la polica ha buscado el aseguramiento y
procura de la prosperidad del Estado, idea que fue mantenida por
tratadistas alemanes, por lo que esta nocin cubra la mayor parte de
la vida del Estado. La polica seala Se dice que tiene como caracteres el
ser conservativa i productiva, comprendindose en el primero la seguridad i
en el ltimo la parte que toca al Estado en el progreso social. En conformidad
a estos principios, sus sostenedores definen la polica como la funcin del
Estado que se dirije al buen rden general. Nada ms lato que esta definicin, pues el buen rden general lo abraza todo, ya que es necesario que reine
en cada una de las instituciones del Estado. Critica la utilizacin del
trmino en sentido extenso por cuanto pierde determinacin de
la actividad que describe: De otra manera contina puede caerse en
una falta completa de determinacin de las cosas, puesto que bajo un solo
concepto se abarcara todo el mecanismo de la vida poltica de las sociedades,
desapareciendo la natural separacin de instituciones que tienden a diversos
fines i confundindose su organizacin.36
Plantea la necesidad de asignar un campo ms limitado a la funcin
de polica, proponiendo su identificacin con la funcin de conservacin social, dejando a un lado la vertiente del perfeccionamiento
33
AMuNTEguI RIVERA, J. DOMINgO, Administracin Poltica i Derecho Administrativo: estudios, Imprenta Cervantes, Santiago de Chile, 1894; y Tratado general de
Derecho administrativo aplicado a la lejislacin de Chile, Impr. Barcelona, Santiago de
Chile, 190.
34
POSADA, ADOLfO, La administracin poltica y la Administracin Social: exposicin crtica de las teoras y legislaciones administrativas modernas ms importantes, Ed. La
Espaa Moderna, Madrid, s/f.
35
LEROy-BEAuLIEu, PAuL, Ltat moderne et ses fonctions / Paul Leroy-Beaulieu,
Libr. flix Alcan, 1911, Pars.
36
AMuNTEguI RIVERA, J. DOMINgO, Administracin Poltica i Derecho Administrativo: estudios, op. cit., pp. 218-219.

243

DERECHO ADMINISTRATIVO 150 AOS DE DOCTRINA

social. E incluso precisa que no toda la actividad administrativa de


conservacin debe estar comprendida dentro de la polica, descartando la defensa nacional y la salud pblica. Haciendo las respectivas
reducciones en lo que se debe comprender en el concepto, termina
formulando que la esfera de la polica comprende exclusivamente
la actividad en relacin con la seguridad de los individuos i de sus bienes. Limitando los trminos llegaremos a asignar a la polica su esfera de
actividad en relacin con la seguridad de los individuos i de sus bienes, la
cual se mantiene por medios directos e inmediatos, como la vijilancia sobre
los miembros de la sociedad que puedan hacer dao a otros, perturbar el
rden social, e indirectos, como cuando se ejerce tambin vijilancia para que
los individuos no sean atacados en su propia conservacin por elementos
perniciosos, como epidemias. La funcin de polica es, pues, de seguridad.
Se designa tambin con la misma palabra al cuerpo de ajentes, encargado
de llenar esta funcin del Estado.
Sostiene que la regulacin de la polica es materia exclusiva del
Estado por lo que no cabe iniciativa particular alguna al respecto,
preservando la institucin estatal. Por consiguiente, es un deber
que el Estado debe cumplir, pues la polica es derecho como poder que
ejerce i como facultad de restrinjir la libre actividad de los individuos en los
casos que stos puedan perturbar el rden social. Tan solo el Estado tiene el
privilejio de imponer estas restricciones a los mnos en beneficio de los mas. I
es deber, porque el Estado no puede escusarse de ejercer la funcin de polica.
La conservacin social es el principio fundamental del organismo poltico i
a ella tiende directamente la polica.3
La polica, sin embargo, se presenta bajo diversos aspectos que
dan lugar a una variada clasificacin: la polica de seguridad y la
polica sanitaria. La primera aade se ocupa de velar por la seguridad de las personas i bienes en cuanto puedan ser atacados por terceros; la
segunda tiende a cortar los males que puedan sufrir los individuos en la
salud, constituyendo peligro para los dems i atacando, en consecuencia, a
los miembros de la sociedad en su propia conservacin.38 La funcin de
polica puede traducirse en actos de carcter preventivo y represivo.
La polica de seguridad (preventiva) es de cargo de la Administracin
que debe evitar que los derechos e intereses de los ciudadanos se
vean afectados y la segunda (represiva) corresponde al Poder Judicial
que entra en actividad una vez que se ha producido la afectacin y
con el objetivo reparatorio del dao causado.
3
38

Ibdem, pp. 221-222.


Ibdem, p. 223.

244

LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA EN LA DOCTRINA CHILENA: 1859-2009

Las diversas policas que se estructuran con la finalidad de precaver los daos a los ciudadanos reciben el nombre de la actividad
a la que se asocia su proteccin. As, describe clasifica y describe las
siguientes policas: 1. La Polica de Seguridad que tiende a resguardar
los intereses i derechos de los habitantes del pas, conservando el orden pblico.
Constituye una serie de actos o de medios de que se vale la Administracin
para garantir la seguridad pblica. Advierte que por extensin se ha
aplicado la misma denominacin a los cuerpos de agentes del orden
que tienen a cargo la ejecucin de los actos correspondientes a la
seguridad pblica. Segn se ha sealado, para el seor AMuNTEguI
hay dos policas: una administrativa y otra judicial y corresponden
al Poder Ejecutivo y al Poder Judicial respectivamente. La polica
administrativa es preventiva por naturaleza; en tanto que la judicial es
represiva Prevenir el mal social es el fin de la polica administrativa;
procurar que no queden impunes los hechos que lo causan, es la tarea de la
polica judicial.39
El estudio de la polica administrativa corresponde al Derecho
Administrativo y el de la judicial a otras ramas distintas a ste, pero a
su vez la polica administrativa tiene dos grandes campos de actuacin:
la conservacin del orden pblico en general y el de la seguridad
personal de los individuos. A la primera se le suele denominar polica
poltica o alta polica, correspondindole a la Administracin central la
funcin de organizar los agentes de seguridad pblica. Mientras que
la otra polica est a cargo de la Administracin local o tambin de
la Administracin central. La polica de seguridad atiende intereses
generales y sus materias son limitadas y slo referidas a la conservacin
del orden. La polica poltica se ocupa de las reuniones pblicas,
el uso de armas y los pasaportes y la vagancia. Si bien se reconoce
la libertad de reunin sin permiso previo, aquellas que se realicen
en plazas, calles y bienes de dominio pblico debern cumplir los
reglamentos de polica, en este caso dictados por los municipios. Es
preciso la obtencin del permiso de autoridad competente para el
uso de armas, en nuestro caso del gobernador.
Sugiere que la alta polica se debe avocar a otras materias de
ndole preventiva de modo de evitar la ejecucin de hechos que
produzcan dao social, ello es ms ventajoso que la represin de los
mismos una vez que se hayan verificado. Propone que la separacin
de la polica judicial y la administrativa se lleve a cabo tambin en el
mbito orgnico con creacin de cuerpos de agentes diferenciados
39

Ibdem, pp. 223-225.

245

DERECHO ADMINISTRATIVO 150 AOS DE DOCTRINA

encargados de atenderlas. Acusa el atraso en la organizacin en materia de seguridad, pues El servicio de polica de seguridad, es decir, la
forma orgnica de esta actividad social, est en Chile en estado embrionario
i, lo que es peor, en una completa confusin de ideas. En verdad, se mezclan
en su organizacin, el rden civil i el militar, la Administracin central i
el Municipio i todava la polica administrativa i judicial. finalmente,
critica el traspaso de la funcin de polica a las Municipalidades
efectuado a consecuencia de la Ley de 22 de diciembre de 1891, por
cuanto El mantenimiento del rden es atencin preferente del poder central,
como medio directo de conservacin social,40 con esa decisin no se ha
sido consecuente con lo que la Constitucin ha encomendado a la
mxima magistratura del Estado, por cuanto la Carta Poltica confa
al Presidente de la Repblica la conservacin del orden pblico en
el interior y la seguridad exterior de la Repblica atribuyndole la
organizacin y distribucin de la fuerza de mar y de tierra, a semejanza de esta atribucin igualmente a los agentes intendentes y
gobernadores se les da la misma comisin en el mbito de sus respectivas jurisdicciones. La polica afirma el seor AMuNTEguI es
la institucin del Estado llamada a prevenir el mal i a evitarlo, cuidando
en todo momento i en todo lugar de que no se perturbe el rden, pero ni
el Presidente de la Repblica, ni sus ajentes disponen hoy de las fuerzas de
polica, las cuales se han entregado completamente a las Municipalidades,
todo ello produce una gran confusin de los intereses a los cuales
la polica tiene que servir y tambin las funciones que debe cumplir,
aadiendo La confusin de los intereses jenerales i locales no es aceptable
en ninguno de los rdenes de materias administrativas. Esta confusin existe entre nosotros en la polica, entregada a las corporaciones municipales.
Como tambin est confundida, en cuanto a la organizacin, la polica
administrativa con la judicial, resulta que una institucin puramente local
tiene a su cargo la conservacin general del rden pblico i la investigacin
de los hechos punibles que pesquisa la autoridad judicial en interes de la
comunidad.
Por otra parte, la polica sanitaria ms ligada a la problemtica de
la higiene pblica tiene por objeto atender a la conservacin directa de los
habitantes del pas, empleando medios que tiendan a evitar la propagacion
de las enfermedades i particularmente de las epidemias. En trminos jenerales
tiene su base en la Higiene Pblica; pero esta designacin no envuelve la idea
de restriccin que contiene la de polica. La polica sanitaria observa es
restrictiva cuando limita la libertad de los individuos. Esta forma en que se
40

Ibdem, pp. 231-232.

246

LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA EN LA DOCTRINA CHILENA: 1859-2009

desarrolla la actividad del Estado, se ha llamado negativa, porque restrinje


la libertad para evitar un dao i se observa v. gr., en las cuarentenas. Pero
no siempre tiene esta rama de la polica ese carcter, pues se ejerce tambien
directamente i en forma positiva, cuando se encarga de mejorar la condicion
hijinica de las poblaciones i los hbitos de los individuos.41 As, reconoce
que la polica sanitaria tiene que tener una base tcnica e inspirarse
en principios cientficos de la higiene para evitar que las medidas que
se adopten sean simplemente una molestia o limitacin a la libertad
individual y no una medida eficaz de sanidad. Los servicios relativos
a la polica sanitaria tienen carcter de inters general i tambien local. Su
atencin corresponde a la Administracion central i a la local.42
Contempla como actividades concretas a las que la polica sanitaria
debe adems atender, a las profesiones e industrias relativas a la salud,
ya que el Estado ejerce inmediata injerencia sobre las profesiones
e industrias que tienen por objeto la atencin de la salud y exige
condiciones especiales para el ejercicio de aqullas y para practicar
stas, v. gr., para los ttulos profesionales y para la industria principal relacionada con el expendio de medicinas (el Estado regula las
medidas de garanta para los ciudadanos, reglamentando la venta,
imponiendo la opcin de un ttulo especial al encargado de esta
actividad), y las municipalidades tienen el encargo de inspeccionar
las boticas y drogueras.
Como parte de la actuacin de la Administracin da un tratamiento especial, por la relevancia que ellos tienen para el progreso
social (por su efecto en el incremento en el comercio y en la integracin de las sociedades que fortalece las fuerzas intelectuales
y fsicas de stas), a los medios de comunicacin, tratndolos por
separado segn su objetivo. Diferencia, entonces, aquellos que son
el conjunto de medios de comunicacin propiamente tales, como
correos, caminos y telgrafos; y aquellos denominados como medios
de transporte que es de mayor extensin, por cuanto involucran
una gran variedad de actos y comprende las vas frreas, las lneas
de navegacin.
Respecto de los caminos, encuentra que es deber exclusivo del
Estado satisfacer la necesidad de caminos, mientras que su mantencin puede ser estatal o local; y no cabe, respecto de las grandes
vas nacionales, la iniciativa individual. Este planteamiento est a
tono con las ideas liberales que propugnan que la intervencin
41
42

Ibdem, pp. 23-238.


Ibdem, p. 246.

24

DERECHO ADMINISTRATIVO 150 AOS DE DOCTRINA

del Estado debe estar avocada a garantizar y fomentar un mercado


libre sin restricciones, objetivo al cual se debe con prioridad, as
El Estado tiene el deber de mantener los caminos para las comunicaciones
dentro de su territorio. La vida nacional requiere la existencia de ese medio
de comunicacin, i solo el Estado, sea central o local, puede i debe satisfacer
esta necesidad, no cabiendo en la materia, a lo mnos respecto de las grandes
vias nacionales, la iniciativa individual, sino como coayuvante de la accin
poltica. La construccin de un mercado nacional resguardar la
unidad nacional, de ah que tanto el poder central como el local
debern compartir competencia en el cuidado de los caminos. La
competencia sobre los caminos depender si ellos responden a necesidades de
intereses generales o locales, as habr caminos nacionales, cuya competencia corresponde al poder administrativo central, que son las grandes vas
directas, i caminos municipales, que comunican las vas nacionales con las
vas internas de un determinado territorio municipal, o que solo comunican
entre s dos o ms de estos territorios. Esta diferencia tambin se traducir
en el rango de la norma reguladora, pues ser la ley la que reglamente los caminos nacionales (su construccin y su uso), mientras
que sern disposiciones municipales las que se encargarn de la
segunda categora. La clasificacin que l formula descansa en la
distincin de qu poder administrativo es el que tiene que hacerse
cargo de satisfacer esa necesidad. Da cuenta de otras clasificaciones
que a veces el legislador utiliza dependiendo de las circunstancias
de tiempo y lugar. As, est que atendiendo a la ubicacin de los
caminos, el legislador tambin los divide en caminos pblicos i vecinales. Comprendiendo en la primera denominacin a los que comunican
una ciudad, villa o lugar con otra ciudad, villa o lugar, i en la segunda a
los que comunican los fundos particulares con los caminos pblicos.43 En
todo caso, los caminos son bienes nacionales de uso pblico o bienes
pblicos (art. 589 C.C.).
Es interesante que a propsito del servicio de correos, advierta
con claridad las razones para garantizar un servicio universal que
no dependa de la rentabilidad econmica del servicio pblico,
as respecto de los Correos justifica que el Estado participe en su
satisfaccin, de forma monopolista, dadas las condiciones que el
servicio exige para cumplir sus fines (el objetivo es garantizar que la
comunicacin escrita sea fcil, segura y expedita) y este es un inters
que afecta a todos los miembros de la comunidad. En ese sentido, el
43

Ibdem, pp. 250 y 253-254.

248

LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA EN LA DOCTRINA CHILENA: 1859-2009

Estado debe garantizar la distribucin del correo en todo el territorio


nacional, sea que los puntos que atiende proporcionen o n remuneracin
de los dineros que en el servicio se invierten; condicin que buscaria siempre
el particular. De otro lado, el secreto de la correspondencia, principio
que forma parte del derecho pblico moderno, no lo puede guardar nadie
mejor que el Estado, depositario de la f pblica, tiene relacin con uno
de los derechos liberales indiscutibles como es la intimidad, por
consiguiente sostiene que El secreto de la correspondencia epistolar no
admite hoy discusin alguna (y ha sido) e incorporado como garanta constitucional en los Estados modernos. Econmicamente, el monopolio
del Estado sobre el correo no es un objeto de lucro ni el Estado
debe hacerlo una fuente de ingresos; el monopolio de correos lo es
tan solo bajo el aspecto de que l nicamente puede atenderlo, sin injerencia
alguna de la accion particular. La responsabilidad general del Estado
en el servicio del Correo tiene principalmente un carcter moral. Responden
personalmente sus ajentes por faltas penadas por la lei positiva o por neglijencia en el desempeo de sus funciones; pero esta clase de responsabilidad
dice mas bien relacion entre el Estado i sus ajentes que entre stos o aqul
i el particular perjudicado. El secreto mismo que debe conservarse impide
llegar a establecer perfectamente el alcance de la responsabilidad, respecto
del perjuicio que la falta u omisin pudiera reportar al damnificado. En
consecuencia, esta responsabilidad se hace efectiva teniendo principalmente
en vista el resultado moral.44
A diferencia de lo sostenido para Correos, en el caso de los
Telgrafos admite que la accin del Estado puede concurrir con la
iniciativa particular. La urgencia mas o mnos calificada de hacer una
comunicacin no es suficiente motivo para sostener el monopolio esclusivo
del Estado. Si bien el monopolio de la fe pblica obliga al Estado a
tener el monopolio del Correo, esta circunstancia no se da en este
otro medio de comunicacin, el que si se hace cargo exclusivamente
de este servicio ha de ser por circunstancias especiales, sea de seguridad
interna o esterna, sea de cualquiera otra naturaleza.45 El secreto de la
comunicacin opera de modo distinto, mientras que en el Correo
al conocerse el secreto se comete una falta, se viola un derecho; en
el telgrafo el texto ntegro de la comunicacin es conocido desde
el primer momento, necesitando en consecuencia, mantenerlo por
medio de un esfuerzo de voluntad.

44
45

Ibdem, pp. 261-262 y 265.


Ibdem, pp. 26-268.

249

DERECHO ADMINISTRATIVO 150 AOS DE DOCTRINA

IV. EL CAMBIO DE ENfOquE ORIENTADO A LA VISIN


fORMALISTA DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
Hasta antes de los profesores ERNESTO MERINO y JuAN ANTONIO IRIBARREN, no haba habido un examen de la actividad administrativa
desde la perspectiva formal. Las nicas alusiones a la expresin formal
de la Administracin efectuada a travs de decretos eran realizadas
dentro de los captulos dedicados al anlisis de las fuentes del Derecho Administrativo. As, los decretos destacaban por su funcin
normativa y su necesario rol de complementariedad de la ley general
y abstracta, as como por la expresin de un mandato u orden de la
autoridad. A propsito de los decretos se revisaban las previsiones
constitucionales y legales de fondo y forma para su validez.
En la obra de ERNESTO MERINO46 escrita para complementar
sus clases, se aprecia el nuevo nfasis para analizar la actividad administrativa, concepto que se equipara al de Administracin. En
trminos amplios, plantea este autor que el propio concepto de
Administracin puede referirse a la actividad del Estado para el
cumplimiento de sus fines, los cuales son de diversa naturaleza:
polticos, jurdicos, econmicos y morales, pero, finalmente, esta
actividad se traduce en actos administrativos. De ah que la actividad administrativa se clasifica en actos administrativos, actos de la
administracin, hechos y operaciones administrativas, resumiendo
observa los fines u objetivos que el Estado persigue con el ejercicio de su
actividad, hay que precisar que sta se manifiesta por medio de los actos de las
autoridades y agentes administrativos del Estado.4 En definitiva, el Estado
administra a travs de la actividad jurdica o lo que es lo mismo, las
actividades de administracin que realiza el Estado se traducen en
actos jurdico-administrativos. Por ello, el captulo cuarto dedicada
a la actividad de la Administracin se refiere fundamentalmente al
Acto Administrativo.
Bajo el influjo de la doctrina privatista del negocio jurdico se
equipara la figura del acto administrativo al del acto jurdico En
trminos generales, puede decirse que el acto administrativo es un acto jurdico.
En consecuencia, no es el rgano el que da carcter al hecho denominado acto
administrativo, sino la propia naturaleza de tal hecho. Este planteamiento
46
MERINO, ERNESTO, Derecho Administrativo, Apuntes, Ed. Imprenta universitaria-Publicaciones de la Secretara de Estadstica e Informaciones y Bienestar
Estudiantil de la universidad de Chile, Santiago de Chile, 1936.
4
Ibdem, p. 9.

250

LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA EN LA DOCTRINA CHILENA: 1859-2009

parte por observar la naturaleza misma del acto administrativo, de


ah su carcter sustancialista. En el mismo sentido, JuAN ANTONIO
IRIBARREN afirma El acto administrativo es un acto jurdico y es especie
del gnero negocio jurdico.48
Sin embargo, ambos autores no escapan a la influencia de las
otras construcciones en torno al acto administrativo formuladas
por importantes maestros del Derecho pblico. Por su parte JuAN
ANTONIO IRIBARREN es tributario de la difundida tesis procesalista
de origen francs apoyada en el principio de divisin de poderes y
cuyo objetivo fue excluir a los tribunales del conocimiento de los
actos de la Administracin. En esta lnea sostiene que La teora del
acto administrativo deriva de lo contencioso-administrativo y ste, a su vez,
del principio de la separacin de los poderes. Existe lo contencioso-administrativo, siempre que, con motivo de un acto de la Administracin se suscita
una controversia entre el afectado por ese acto y la propia Administracin,
pero acusa el incumplimiento de lo dispuesto por la Constitucin,
ya que si el perjudicado reclama de un acto porque ha visto lesionado
un derecho legtimamente adquirido. Surgir, entonces un conflicto entre el
particular y la autoridad administrativa. Este conflicto se llama contencioso
administrativo. No puede ser llevado ante un tribunal ordinario de justicia,
en nuestro pas, a menos que una ley expresa as lo disponga. Para resolver
estas controversias surgidas entre la Administracin y los particulares, la
Constitucin de 1925 ordena la creacin de tribunales administrativos. Aun
no han sido creados.49
La nocin de acto autoritario formulada por HAuRIOu destaca
el ejercicio de poderes jurdicos y derechos por parte de la Administracin, mediante actos que gozan de privilegios como el poder de
obligar (pouvoir de contrainte) y el de ejecutividad directa (procedure
daction directe), est tambin presente en la definicin que se formula
del acto administrativo. As, MERINO sostiene que acto administrativo
es un acto jurdico emanado de la Administracin, unilateral, potestativo y
ejecutorio, aadiendo que esa decisin Es potestativa, porque lo produce
generalmente la Administracin Pblica, que obra como verdadero poder, y
es ejecutoria, porque la Administracin hace la declaracin constitutiva del
acto y la ejecuta sin necesidad de recurrir a otras entidades u organismos
Cuando el Presidente de la Repblica, una Municipalidad, un Alcalde, etc.
48
IRIBARREN, JuAN ANTONIO, Lecciones de Derecho Administrativo, Editorial Nascimento, Santiago de Chile, 1936. Apuntes de clase revisados por el prof. Juan
Antonio Iribarren, p. 30.
49
Ibdem, p. 28.

251

DERECHO ADMINISTRATIVO 150 AOS DE DOCTRINA

realizan un acto administrativo, declaran un derecho subjetivo.50 Por su


parte, IRIBARREN tambin destaca la naturaleza del acto autoritario:
Se dice que es potestativo, porque emana de la Administracin, que acta
como poder. Y, finalmente, afrmase que es ejecutorio, porque no necesita de
rgano alguno para que se realice. La Administracin tiene facultad para
declararlo y ejecutarlo. La ejecutoriedad del acto administrativo consiste en
que el rgano que lo emite pueda ejecutarlo por s mismo, sin ms trmites y
sin la intervencin de otro rgano. Es una consecuencia del acto, casi una
etapa de su perfeccionamiento para realizarse.51
La adscripcin a la doctrina privatista del negocio jurdico para
definir una de las instituciones centrales del Derecho administrativo, est presente se puede decir que acto administrativo es un hecho
jurdico emanado de la Administracin, que es la nica entidad que puede
producirlo, por regla general, por lo cual es unilateral y se caracteriza porque
corresponde a una declaracin de voluntad potestativa y ejecutoria.52 As,
acto administrativo es aquella declaracin productora de efectos
jurdicos. Se puede caracterizarlo advierte IRIBARREN como una
manifestacin o declaracin de voluntad unilateral, potestativa y ejecutoria, que tiene por objeto crear, reconocer, modificar o extinguir
una situacin jurdica subjetiva.53
En armona con la concepcin sustancialista del acto administrativo que ambos autores suscriben, admiten la posibilidad que los
otros poderes del Estado dicten actos administrativos. Mientras que
para IRIBARREN, el acto administrativo por regla general es dictado
por la Administracin Pblica, admite que otros rganos (como el
Poder Legislativo) pueden tambin dictarlos, v. gr. la pensin de
gracia concedida por el Poder Legislativo, en cuyo caso se trata de
una ley que encubre un acto administrativo. En esta misma lgica
MERINO distingue entre actos de gobierno y actos administrativos, pues
aunque admite que se pueden confundir las nociones de gobierno y
Administracin, no todos los actos del Ejecutivo son actos administrativos, ni los actos administrativos son de gobierno, o viceversa,
concluyendo que lo crucial es atender no al origen del acto sino a
su naturaleza o contenido, pues para precisar la calidad del acto hay
que atender no al origen del acto, sino a su naturaleza intrnseca.54
50
51
52
53

p. 30.

54

MERINO, ERNESTO, Derecho Administrativo, Apuntes, op. cit., pp. 80-81.


IRIBARREN, JuAN ANTONIO, Lecciones de Derecho Administrativo, op. cit., pp. 30-31.
MERINO, ERNESTO, Derecho Administrativo, Apuntes, op. cit., p. 9.
IRIBARREN, JuAN ANTONIO, Lecciones de Derecho Administrativo, op. cit.,
MERINO, ERNESTO, op. cit., p. 83.

252

LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA EN LA DOCTRINA CHILENA: 1859-2009

Los contratos (sean civiles o administrativos) ni los hechos administrativos constituyen actos administrativos. Ello, por cuanto los actos
que generan vnculos contractuales, los actos de gestin econmica o
patrimonial o las declaraciones de rganos consultivos55 no califican
como actos administrativos sino como actos de administracin.56
Igualmente, los hechos administrativos (meros acontecimientos de
la gestin de los intereses pblicos) y las operaciones administrativas
(series sucesivas de hechos coordinados y armnicos, que llevan a
la realizacin de un propsito administrativo) tampoco son actos
administrativos.
El tratamiento de los actos administrativos por parte de los autores que se comentan, se complementa con la recopilacin de las
clasificaciones formuladas en la doctrina espaola y francesa; el
examen de los requisitos; formalidades; el silencio administrativo;
los efectos; extincin, y los recursos de revisin.
Consiguientemente, en este perodo la doctrina ha ido estructurando la teora del acto administrativo sobre la base tradicional
del negocio jurdico diferenciando entre: elementos, clases, eficacia,
invalidez y extincin. Los efectos prcticos de esta doctrina supusieron tambin una reduccin de la nocin de actividad administrativa,
centrando la atencin en la actuacin formal. Ello es concordante
con la an vigente concepcin de la Administracin como ejecucin
de ley que restringe la labor del poder administrador a una tarea de
aplicador mecnico de las soluciones previstas en las disposiciones
legales a las situaciones prcticas que debe resolver.
El elemento bsico sobre el que descansa la doctrina es la declaracin productora de efectos jurdicos, con ello comprende en esta
categora a todos aquellos actos formalizados de la Administracin
que inciden en la esfera jurdica de que los administrados sean
actos autoritarios o no. Por consiguiente, el anlisis de la actividad
55
Los actos de la Administracin Consultiva responden a los pronunciamientos
de los rganos creados con el objetivo de ilustrar a la autoridad previo a su decisin.
As, IRIBARREN sostiene que Se resuelven, pues, los actos de naturaleza consultiva,
en un informe o dictamen, el cual, por su propia naturaleza, no contiene ninguna
declaracin que pueda afectar a los derechos subjetivos Los actos consultivos,
por lo tanto, no consiguen las caractersticas de los propiamente administrativos,
op. cit., p. 65.
56
IRIBARREN, toma la definicin de actos de administracin de Recaredo
fernndez de Velasco: se entienden por actos de administracin los (actos) jurdicos que
no contienen declaraciones de derecho subjetivo. En esta categora se incluyen por lo pronto
los emitidos por los rganos consultivos de la Administracin, y muchos que proceden de los
rganos activos. Ibdem.

253

DERECHO ADMINISTRATIVO 150 AOS DE DOCTRINA

administrativa se hace empleando la nocin de funcin pblica


bajo cuyo ttulo se hace recaer toda la actividad administrativa de
contenido jurdico, perspectiva que no nos permite reconocer las
formas de actuacin material que la Administracin Pblica emplea
acorde con los fines que la evolucin del Estado y de la sociedad
le imponen, que se pueden reconocer mejor en los cambios en la
morfologa orgnica administrativa, que como es lgico, tambin
est acompaada de transformaciones en la actuacin de los organismos administrativos adaptados a la funcin administrativa que
les compete cumplir.
V. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA ES uNA ACTIVIDAD
DE SERVICIO PBLICO
La recepcin singular de la doctrina del servicio pblico de la Escuela del Decano de Burdeos, hace que la nocin de servicio pblico
en Chile posea un significado fundamentalmente orgnico de la
Administracin Pblica.5 Expresin de ello se encuentra en las
obras de los profesores MANuEL JARA CRISTI,58 guILLERMO VARAS
CONTRERAS, PATRICIO AyLwIN AzCAR59 y ENRIquE SILVA CIMMA.60
5
Vid. PANTOJA BAuz, ROLANDO, El concepto de Derecho Administrativo,
en Derecho Administrativo. 120 Aos de Ctedra, Coordinador, facultad de Derecho,
universidad de Chile, Editorial Jurdica de Chile, Santiago, 2008, pp. 5-106.
58
As, don MANuEL JARA CRISTI, afirma, Los servicios pblicos son organismos
que constituyen la estructura misma del Estado, como quiera que tienen por objeto
asegurar el ejercicio de sus funciones. La Administracin se exhibe precisamente
como una entidad integrada por servicios pblicos. A donde quiera que dirijamos la
mirada nos encontramos con servicios, que no son sino organismos destinados a la
satisfaccin de necesidades pblicas, en Manual de Derecho Administrativo, Manuales
Jurdicos N , Editorial Jurdica de Chile, Santiago de Chile, 1948, p. 49.
59
En esta direccin, don PATRICIO AyLwIN habr de manifestar que si bien puede
considerarse al servicio pblico, ya como organizacin, ya como actividad, preferimos
al primero, como organizacin, porque es el que mayor asidero tiene en el derecho chileno, lo
que tiene asidero constitucional y en las leyes, lo mismo que en la doctrina (Huneeus,
Roldn, Varas, Silva Cimma) y la jurisprudencia que, conciben al servicio pblico en su
acepcin orgnica y amplia, dentro de la cual se comprenden todas las formas de intervencin
administrativa del Estado regidas por el derecho pblico en Derecho Administrativo, tomo I,
Editorial universitaria, S.A., 1959, p. 90.
60
En igual sentido don ENRIquE SILVA CIMMA sostiene La Carta Poltica y las
leyes han entendido la expresin servicio pblico en el sentido de rganos componentes o integrantes de la Administracin Pblica, es decir [], organismos en
que se materializa la facultad de administrar el Estado que la Carta fundamental entrega al Presidente de la Repblica en el mbito nacional, y a los municipios

254

LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA EN LA DOCTRINA CHILENA: 1859-2009

En consecuencia, slo subordinadamente se incorpora la nocin


funcional originaria de la Escuela de Servicio Pblico de LEN DuguIT, lo que lleva al profesor ROLANDO PANTOJA a caracterizar la
nocin de funcin administrativa de la doctrina chilena como una
que adscribe al enfoque orgnico, la doctrina chilena de Derecho Administrativo afirma tampoco se ha ocupado de la funcin administrativa
desde la perspectiva funcional, material u objetiva. Ella ha vivenciado, a
su vez, y confirmado la cultura poltico jurdica predominante surgida de la
tradicin estructural u orgnica de conceptualizacin de la Administracin
Pblica, que ve al Estado Administracin como Poder Ejecutivo, organizado
en bloques estructurales formados por autoridades y organismos depositarios
del ejercicio de una genrica actividad pblica, antes que como una especfica
actividad sustancialmente determinada por un contenido que pueda serle
atribuido a ttulo propio y caracterstico.61
Sin embargo, como quiera que estas estructuras orgnicas denominadas servicio pblico son la Administracin del Estado, la
actividad que estos organismos realizan constituye la funcin administrativa que estar sujeta a reglas de procedimiento especiales
de derecho pblico. Don MANuEL JARA CRISTI, as lo advierte: para
la satisfaccin de las necesidades de inters general ha habido necesidad de
establecer reglas que se refieren tanto a las que se proveen por la accin de la
Administracin cuanto a las que se proveen por la actividad particular. El
servicio pblico es, precisamente, el procedimiento que se ha instituido con
el objeto inmediato y directo de dar satisfaccin a las necesidades pblicas,
a las necesidades de inters general, pues Caracteriza al servicio pblico,
adems del fin determinante de su institucin, cual es dar satisfaccin a una
necesidad pblica, que asegure, en forma regular y continua, la satisfaccin
de esa necesidad pblica. De aqu que se le defina como servicio tcnico prestado al pblico de una manera regular y continua, para la satisfaccin de
una necesidad pblica y por una organizacin tambin pblica. Se agrega,
tambin, que se requiere un rgimen jurdico especial es preciso de prerrogativas de derecho pblico para hacer dominar el inters general e imponerlo
con los medios jurdicos con que la Administracin cuenta y cuya fuerza
en lo relativo a la administracin de las comunas o agrupacin de comunas, en
Derecho Administrativo Chileno y Comparado, tomo II, Editorial Jurdica de Chile,
1969, pp. 62 y 65.
61
Vid. PANTOJA BAuz, ROLANDO, La funcin Administrativa y Derecho
Administrativo en el Derecho chileno, en Revista de Derecho Pblico N 66,
Departamento de Derecho Pblico, facultad de Derecho, universidad de Chile,
Santiago de Chile, pp. 291-305.

255

DERECHO ADMINISTRATIVO 150 AOS DE DOCTRINA

garantiza debidamente el xito.62 Por su parte, don guILLERMO VARAS


CONTRERAS, profesor de Derecho Administrativo de la facultad de
Leyes de la universidad Catlica de Chile, al referirse al rgimen
jurdico que regula la actuacin de los servicios pblicos, afirmar
que la Administracin del Estado est constituida por un conjunto
de servicios pblicos que actan de forma regular y continua en la
satisfaccin de las necesidades pblicas conforme a normas de Derecho
pblico administrativo. De esta afirmacin se colige que la actividad
que desarrollan estos organismos permanentes est sometida a un
procedimiento especial, cuyas caractersticas jurdicas estn reguladas
por el Derecho pblico.63
Consiguientemente, acorde con las polticas aplicadas por los
diversos gobiernos que se sucedieron en el pas desde 1938 hasta
193, la recepcin singular de la Escuela de Servicio Pblico de
LEN DuguIT y del desarrollo que de sta hace gASTN JzE, la
actividad administrativa en Chile es concebida como una actividad
de servicio pblico regulada por el Derecho pblico, regulacin que
alcanzaba a la actividad de los particulares que se hicieran cargo de
un servicio pblico concedido. Ello por cuanto la actividad administrativa se asemej a la actividad [que] el organismo social desarrolla
para la realizacin de los fines de inters general que [el Estado] est llamado
a satisfacer, por ello el Derecho Administrativo tiene por objeto el
estudio del conjunto de disposiciones que instituyen los servicios pblicos,
que fijan sus atribuciones y que limitan el campo de sus tareas.64 En el
mismo sentido, el profesor PATRICIO AyLwIN AzCAR, sostiene en
1959, que el Derecho Administrativo es el que rige la organizacin y
funcionamiento de los servicios pblicos, habida consideracin de que el
servicio pblico es el mecanismo o procedimiento especial de que se vale el
Estado para realizar la actividad administrativa destinada a cumplir sus
tareas o cometidos.65
Siendo la obra de don MANuEL JARA CRISTI, profesor de Derecho
Administrativo de la universidad de Chile, un manual orientado
62

JARA CRISTI, MANuEL, Derecho Administrativo, op. cit., p. 51.


VARAS CONTRERAS, guILLERMO, Derecho Administrativo, 2 edicin, Editorial
Nascimento, Santiago de Chile, 1948. Vid. tambin PANTOJA BAuz, ROLANDO
(Coordinador), Derecho Administrativo Chileno, Instituto de Investigaciones Jurdicas,
uNAM, Editorial Porra, Mxico, 200, Primera Parte, Libro Primero.
64
JARA CRISTI, MANuEL, Derecho Administrativo, Imprenta Artes y Letras, Santiago de Chile, 1943, p. 14.
65
AyLwIN AzCAR, PATRICIO, Derecho Administrativo, tomo I, Editorial universitaria, 1959, pp. 16-1.
63

256

LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA EN LA DOCTRINA CHILENA: 1859-2009

a sistematizar los conceptos fundamentales en que se inspiran sus


lecciones, podemos advertir que el rgimen de la actuacin de la
Administracin en diferentes campos ocupa gran parte de su preocupacin. Ello producto del incremento de las tareas y actividades
que asume el Estado de la etapa social, sin duda seala el profesor
de la Casa de Bello que como servicios pblicos pueden sealarse los de
defensa nacional y polica, correos, salubridad; pero tratndose de otros,
tales como telfonos, transportes, no hay uniformidad. Con ello, plantea
la idea que la existencia de un servicio pblico no radica tanto en
la naturaleza de la necesidad que se provea sino de la decisin del
legislador que define qu necesidades van a satisfacerse mediante el
procedimiento de servicio pblico. As, se desarrollan en el manual
adems de la organizacin administrativa nacional y local, el rgimen
de los empleados pblicos y de las clases pasivas, sendas partes dedicadas a las obras pblicas, servicios pblicos, polica, incluyendo el
tratamiento de servicios elctricos, servicios de impuestos internos,
la beneficencia pblica, educacin pblica, caminos, subsistencias,
de aprovisionamiento, de correos y telgrafos, ferrocarriles, etc.,
haciendo un esfuerzo por compaginar los aspectos del rgimen
orgnico (estructura interna) con el rgimen de la actividad del
respectivo servicio. Lo que permite sistematizar la intervencin
sectorial pero aun sin trabajar la actividad aplicando categoras
conceptuales que le permitan ordenar de un modo transversal la
actividad de la Administracin, como finalmente se lograr a partir
de la contribucin de los profesores espaoles JORDANA DE POzAS
y VILLAR PALAS.66 Por su parte, los profesores VARAS CONTRERAS y
AyLwIN AzCAR adoptan el criterio de desarrollar la teora general
del servicio pblico, lo que complementan con el anlisis de la
actividad administrativa formal concediendo especial atencin al
tratamiento del acto administrativo.
VI. EL ENfOquE DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
COMO uNA AMENAzA DEL ESTATISMO quE SIRVE
DE PISO A LA ACTuACIN SuBSIDIARIA DEL ESTADO
Nada resulta ms elocuente expresin de la visin de la actuacin
del Estado y de su Administracin como una permanente amenaza
66
VILLAR PALAS, JOS LuIS, La Intervencin Administrativa en la Industria, Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1964.

25

DERECHO ADMINISTRATIVO 150 AOS DE DOCTRINA

a la libertad de las personas que las siguientes palabras de EDuARDO


SOTO kLOSS Para nadie que sea medianamente culto es un secreto que el
Estado moderno ha llegado a ser un verdadero monstruo de innumerables
tentculos, que todo lo invade, todo lo dirige, todo lo controla. Verdadera
hidra de cien cabezas, nada pareciera puede hacer el ciudadano si no media
una autorizacin, una licencia, un permiso, una admisin, una dispensa,
una concesin, un visto bueno, una aprobacin, etc., es decir, si no media
alguna de las mltiples y variadas formas que el Estado moderno ha imaginado (sus legistas) para sujetar a la persona en su armona bajo la frula
de su omnipotente intervencin.6
De este modo, para esta visin que se autodenomina personalista
la actuacin del Estado tiende a ser nudo poder por lo que la tarea a
la que debe contribuir el jurista es a su reconduccin dentro de los
mrgenes del Derecho, el cual constituye instrumento privilegiado de
justicia.68 La construccin jurdica individualista trata de construir
un Derecho pblico centrado en la persona, en su primaca esencial
(ontolgica y teleolgica) y en su consecuencia, que es la servicialidad del
Estado,69 que rechaza las intervenciones de ste y slo las admite de
forma subsidiaria.0 Lo que en definitiva lleva a esta doctrina neoclsica
a fundamentar un Estado limitado en sus fines y por consiguiente en
su actuacin, cuya formalizacin se exacerba con la formulacin de
la teora de la nulidad de derecho pblico ipso iure y adems se
envuelve tras la teora de la responsabilidad objetiva que constituye
6
SOTO kLOSS, EDuARDO, El Derecho Administrativo: una perspectiva finalista,
palabras de introduccin a la clase inaugural del curso La responsabilidad extracontractual del Estado administrador en Chile de 3 de mayo de 1984, impartido
en el Curso de Magster en Derecho Administrativo, de la facultad de Derecho
de la universidad de Chile, publicado en gaceta Jurdica N 4 de 1984, pp. 3-5 y
en Derecho Administrativo. Bases Fundamentales, tomo I, Editorial Jurdica de Chile,
Santiago de Chile, 1996, pp. 35-38.
68
SOTO kLOSS, EDuARDO, Algunas consideraciones sobre la posicin de los
juristas frente al Derecho en la poca actual (hacia un finalismo realista), en Derecho
Administrativo. Bases Fundamentales, tomo I, op. cit., p. 1.
69
SOTO kLOSS, EDuARDO, El Derecho Pblico por qu tan desconocido?,
conferencia dictada en el Seminario Principios orientadores de las diversas ramas del Derecho (Curso de perfeccionamiento para ayudantes), realizado en la
facultad de Derecho de la universidad de Chile, en Derecho Administrativo. Bases
Fundamentales, tomo I, op. cit., p. 28.
0
SOTO kLOSS citando a Po xII suscribe: El Estado ha de permanecer dentro de
los lmites de su funcin subsidiaria de la iniciativa privada, secundarla, y segn sean las
necesidades ayudarla, pero no sustituirla cuando ella puede actuar y ser de utilidad y de xito,
en La funcin del Estado: el Principio de Subsidiariedad. una Aproximacin a sus
fundamentos, Derecho Administrativo. Bases Fundamentales, tomo I, op. cit., p. 141.

258

LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA EN LA DOCTRINA CHILENA: 1859-2009

un seguro universal frente a cualquier afectacin/limitacin a la propiedad privada, la que se equipara a dao antijurdico indemnizable
ocasionado por accin u omisin de la Administracin. La reflexin
sobre las modalidades de actuacin del Estado no se enriquece y se
mantiene en los esquemas tradicionales de la actuacin formalizada
a pesar de que los cambios impuestos por la sustitucin del modelo
econmico y la instauracin de uno basado en el mercado y la libre
competencia, propici las privatizaciones de actividades econmicas
y de importantes activos pblicos. Estos procesos fueron necesariamente acompaados por nuevas regulaciones a cuyo servicio se
estableci un sistema de entidades fiscalizadoras, en general, llamadas superintendencias, sobre las que se construye la organizacin
regulatoria de los nuevos servicios pblicos renombrados servicios
de utilidad pblica, que significa un cambio en la modalidad de la
actuacin administrativa desde lo prestacional hacia lo regulatorio
con nfasis en las tcnicas de fomento.
Para esta visin, la funcin estatal de administrar al final y al
cabo se concreta entre otros medios a travs de actos administrativos 1
que establecen una relacin jurdica entre el Estado y otros sujetos,
constituyendo estos actos la esencia de la actuacin administrativa.
El Estado afirma SOTO kLOSS, como sujeto de derecho, es, pues, uno de
los sujetos de la relacin jurdica pblica; y en cuanto desarrolla la funcin
administrativa se vincular con otros sujetos, originando la relacin jurdica
pblica administrativa, cuya regulacin especial dada su finalidad y las
caractersticas que ello conlleva ser precisamente el objeto del derecho administrativo; es ms: dicha regulacin especial es el derecho administrativo.2 A
partir de estas premisas la actuacin jurdica, aquella que se ejecuta
mediante actos administrativos, es la que cobrar la mayor atencin
porque es sta la que puede y debe sujetarse al Derecho construido
para el bien y perfeccin de la persona. La entera actividad de la
Administracin gira en torno a la nocin de relacin jurdica y acto
administrativo.
Como la Constitucin se constituye en la norma fundante del
Ordenamiento y la suprema garante de los derechos de las personas,
sta tambin es fuente nutricia de toda norma que pretenda validez en
1
SOTO kLOSS, EDuARDO, La Nocin de Acto Administrativo en el Derecho
Chileno (una perspectiva sustancial), en Revista de Derecho Pblico N 60, juliodiciembre de 1966, Departamento de Derecho Pblico, facultad de Derecho de
la universidad de Chile, Santiago de Chile, p. 94.
2
SOTO kLOSS, EDuARDO, La relacin jurdica en el derecho pblico (nociones
bsicas), Informe Constitucional, N 21, 12 de marzo de 1992.

259

DERECHO ADMINISTRATIVO 150 AOS DE DOCTRINA

cuanto se conforma a ella lo que aplicado al acto administrativo le permite


construir una nocin sustancial de acto administrativo, que tenga en cuenta
su contenido y finalidad y especialmente, el hecho de ser un medio de concretar
la justicia, que es la finalidad misma del Derecho.3 De las bases de la
institucionalidad (principios fundantes) de la Constitucin, extrae
las diferentes directivas que son aplicables a los rganos administrativos en tanto rganos estatales, as aquellos rganos que desarrollan
la funcin administrativa deben en su actuar estar al servicio de la
persona humana, respetar plenamente los derechos de las personas
y abstenerse de incurrir en diferencias arbitrarias.
Sobre la base de estas instrucciones constitucionales es que construye su nocin sustancial de acto administrativo en una perspectiva
finalista. As, tratndose de un acto jurdico y de un rgano del Estado,
cuya misin es promover el bien comn, podemos conceptualizar el acto
administrativo en el rgimen chileno, como ordenacin racional unilateral
dictada por un rgano estatal en ejercicio de funcin administrativa, que
destinada a satisfacer una necesidad pblica concreta, produce efectos jurdicos directos.4 Estn, pues, fijados los elementos que integran el
concepto de acto administrativo propuesto.
Por Ordenacin se entiende que el acto administrativo constituye
una orden en cuanto implica un mandato, una decisin imperativa que crea
efectos que imperan, se imponen y obligan tanto a sus destinatarios como a
su propio autor. Ordena determinada actuacin, v. gr. de dar, hacer o no
hacer/abstencin de actuar u obrar, que obliga a quien beneficia o grava.
Esa orden genera una relacin jurdica entre el rgano del Estado
en funcin administrativa que lo dicta y el destinatario bien sea
ciudadano, usuario, contratista, funcionario, etc. Igualmente esa
ordenacin conlleva que los sujetos vinculados de la relacin jurdica
queden colocados en posiciones jurdicas especficas, ya de supraordenacion/acreedor, ya de subordinacin /deudor, y esto tanto respecto del autor
del acto como de su destinatario.5
El elemento racional slo permite asignar naturaleza de acto
administrativo a aquella decisin que sea racional, esto es adecuada a la
razn, pudiendo utilizarse tambin la idea de razonable, en el sentido que
debe estar provista de razonabilidad. As, son tres los elementos que
exige el elemento racional, que la decisin est apoyada en una
3
SOTO kLOSS, EDuARDO, La Nocin de Acto Administrativo en el Derecho
Chileno (una perspectiva sustancial), op. cit., p. 86.
4
Ibdem, p. 88.
5
Ibdem, pp. 88-89.

260

LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA EN LA DOCTRINA CHILENA: 1859-2009

razn jurdica, esto es que ostente una justificacin en los hechos y


en el Derecho, decisin que debe ser debidamente motivada o fundamentada; y de otro lado la decisin, para ser vlida y no nula, ha
de ser proporcionada lo que significa que debe necesariamente existir
una adecuacin de medio a fin entre la decisin/medio y la satisfaccin de la
necesidad que la decisin pretende obtener/fin; 6 y finalmente, la decisin
no debe contener una diferencia o discriminacin arbitraria. Pero,
si la decisin adoptada no es el medio preciso, significa que no se
ha satisfecho de modo eficiente la necesidad pblica por lo que
hay un incumplimiento de deber jurdico y violacin del Derecho,
que si ocasiona dao hace incurrir ipso iure en responsabilidad del
Estado.
unilateral, significa su origen en cuanto el acto administrativo emana
de la sola voluntad del rgano dotado de potestad de decisin, sin que requiera
para su dictacin del concurso concordante de sus destinatarios.
El acto debe ser dictado por un rgano estatal en ejercicio de
funcin administrativa. Reconoce que en ciertos casos otros rganos
como el Congreso y los Tribunales ejercen funciones administrativas
aunque puramente ad intra, interna o domstica en cuanto concierne
a la administracin y gestin de su personal y bienes. Pero la mayoritaria es la funcin administrativa en cuanto sta se concreta y plasma en
la prestacin de bienes y servicios especficos a personas determinadas, a fin
de satisfacer una situacin de carencia en que stas se encuentran.8
Acto para satisfacer una necesidad pblica, alude al fin u objetivo
que se persigue con la dictacin de un acto administrativo; es en razn de ese
fin que el legislador habilita expresamente con poderes jurdicos pblicos/de
imposicin a un rgano determinado, es en razn de ello que existe el rgano
mismo, y en razn de ello que este rgano emite unilateralmente una decisin
que se impone a sus destinatarios, haciendo ejercicio de esa autotutela declarativa con que ha sido provisto por el ordenamiento legal.9
que produce efectos jurdicos directos, significa que la consecuencia jurdica que origina la decisin unilateral contrariamente a
lo que suele predicarse en el derecho privado respecto de los actos
jurdicos, es que los actos jurdicos tpicos del derecho pblico, como son
la ley y el acto administrativo, producen efectos jurdicos desde el instante
mismo en que existen como tales en el ordenamiento jurdico. Y esos efectos no
6

8
9

Ibdem, p. 90.
Ibdem, p. 92.
Ibdem.
Ibdem, p. 95.

261

DERECHO ADMINISTRATIVO 150 AOS DE DOCTRINA

son otros que su imperatividad, esto es que se imponen tanto al autor como
a sus destinatarios, lo que conlleva su obligatoriedad, es decir sus disposiciones les obligan, y su exigibilidad, o sea la posibilidad de hacer exigibles
las prestaciones que esas obligaciones imponen (tanto a su propio autor como
ocurre en los actos administrativos de beneficio para sus destinatarios, como a
quienes afecta en su detrimento, como ocurre en los actos administrativos de
gravamen). Existencia y validez quedan ligadas ab initio as como la
exigibilidad y obligatoriedad sern efectos que slo se le reconocen
al acto, en tanto En nuestro ordenamiento constitucional, y en virtud del
artculo 7 de la Carta Fundamental, existe y se introduce en el ordenamiento
jurdico el acto administrativo en la medida en que ste reconforma con la
Constitucin, es conforme a ella, vale decir existencia y validez se funden, se
confunden; y puesto que jurdicamente existe/vale es que produce sus efectos
y es eficaz, en cuanto produce los efectos jurdicos propios o inherentes de
l. De no conformarse tal decisin con la Constitucin, es nula (inc. 3 del
art. 7 citado), y no es slo que carezca de validez jurdica sino que no es acto
administrativo, no existe como tal acto por lo que ni siquiera se introduce
como acto administrativo en el ordenamiento; y si fuese aplicado en el hecho,
es una va de hecho y no un acto administrativo lo que se aplica. Es la
propia Constitucin quien lo declara nulo y, por ende, tal nulidad de derecho
pblico se produce en el mismsimo instante en que se ha incurrido en el vicio
que la hace invlida/inexistente como acto administrativo.80
Lo sealado vale tanto para el acto administrativo de efectos
generales o de efectos particulares.
VII. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA ES uNA ACTIVIDAD
PARA EL SERVICIO PBLICO y EL DESARROLLO SOCIAL,
CuLTuRAL y ECONMICO
Los distintos cambios ocurridos en todo orden, a partir del retorno
a la democracia, han conllevado a travs de reiteradas reformas
constitucionales a la introduccin de ajustes necesarios a la Carta
Poltica con el fin que sta responda de mejor manera a las aspiraciones de la sociedad chilena. Esenciales de considerar son estos
cambios para la comprensin de los fines que el Estado y su Administracin deben cumplir, as lo explica ROLANDO PANTOJA BAuz,
Profesor Titular de Derecho Administrativo de la universidad de
Chile: En materia jurdico administrativa, la Carta Fundamental de
80

Ibdem, p. 9.

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LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA EN LA DOCTRINA CHILENA: 1859-2009

2005, que incorpor a su texto la anterior de 1980 y sus modificaciones


posteriores, incluidas las de la Ley N 20.050, de 2005, ha perfilado cuatro
grandes innovaciones dentro de la Constitucin chilena, en relacin con
sus predecesoras de 1833 y 1925.
En primer lugar, consagr la razn de ser del Estado de Chile: estar
al servicio de la persona humana;
En segundo trmino, determin el fin del Estado: promover el bien
comn, definindolo;
En tercer lugar, estatuy la esencialidad de los derechos subjetivos, y
En cuarto trmino, precis los conceptos de funcin administrativa
y de funcin de gobierno, con sus consiguientes implicancias en el
plano del ius administrativismo.
Esta nueva realidad que ha impulsado en lo jurdico a formalizar
nuevos fines y prioridades para el Estado servicial, es lo que permite
hacer la crtica a las visiones que atienden a la actuacin de la Administracin exclusivamente desde la perspectiva de la relacin jurdica
como su piedra angular. Ms all de su importancia especfica, estas
innovaciones importaron en verdad transformar el Estado Administrador de
base prestacional histricamente aceptado en Chile en el pasado lejano y al
Estado subsidiario impuesto en el pas en el pasado cercano por el Gobierno
Militar de 1973-1990, en un Estado Realizador de Fines Humanistas y
Solidarios, incorporndolo comprometidamente en los problemas reales de la
vida societal concreta, a travs de polticas, planes y acciones de desarrollo
cultural y socioeconmico enderezados a la solucin de los problemas generales del pas, impulsndolo a la promocin de mejores condiciones de vida
individual para todos los miembros de la nacin.81
De este modo, el profesor PANTOJA formula en clave de interrogacin pues, bien puede preguntarse si en Chile puede considerarse a la
relacin jurdica nacida del acto administrativo como el ncleo del Derecho
Administrativo, la piedra angular de esta disciplina como apuntaba el profesor Jze, aludiendo a los servicios pblicos. Pareciera que no, si se coincide,
como justifica hacerlo la historia fidedigna de la modificacin constitucional
del ao 1991, en que la Constitucin Poltica de la Repblica consagra una
funcin administrativa orientada a la prestacin de los servicios pblicos
81
PANTOJA BAuz, ROLANDO, La Tipologa asumida por la Administracin
Pblica como funcin estatal, en su proceso adaptativo a la evolucin experimentada
por el Estado Moderno constitucional: desde la summa potestas a la concrecin
humanista de la solidaridad, en Derecho Administrativo.120 aos de Ctedra (Rolando
Pantoja B., coordinador), pp. 185-186.

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DERECHO ADMINISTRATIVO 150 AOS DE DOCTRINA

y a la promocin del desarrollo social, cultural y econmico del pas, de las


regiones y de las comunas.82
En virtud de lo anterior, resulta inadecuado que la actividad del
nuevo Estado realizador de fines humanistas y solidarios se examine
slo desde la perspectiva de la relacin jurdica, pues Conforme a lo
expresado el anlisis del actuar de la Administracin debe hacerse considerando
el tipo de actividad que desarrolla en cada caso la Administracin, no ya
reparando slo en si ella est sujeta al Derecho Pblico (actos de autoridad)
o al Derecho Privado (actos de gestin), sino insistiendo dentro del mismo
Derecho Pblico en distinguir entre aquellas ocasiones en que las magistraturas administrativas aplican el Derecho en forma singular a determinadas
personas claramente individualizadas creando una relacin jurdica de esas
otras en que acta concretando exigencias supra individuales impuestas o
autorizadas por el legislador sin respecto a determinada persona, en situaciones de carcter privado.83
En definitiva, la actividad en el estadio actual del Estado Realizador de Fines Humanistas y Solidarios, se orienta a transformar la
sociedad, implementando polticas pblicas. La actividad administrativa es norma pero de distinto tipo que enmarca la totalidad de
la actividad, de esta manera dice el profesor ROLANDO PANTOJA,
la actividad jurdica de la Administracin del Estado est enmarcada por
normas de accin y por normas de relacin. Las normas de accin facultan a la Administracin para velar por los intereses generales a travs de
la fijacin de polticas pblicas y de planes, programas y acciones, actos
administrativos que se orientan al desarrollo sustentable del pas, de las
regiones y de las comunas, sin consideracin a determinada persona. Las
normas de relacin facultan a la Administracin para velar por los intereses generales a travs de la realizacin concreta del Derecho en cada caso
particular, resolviendo situaciones jurdicas especficas. Las normas de
accin crean un estado de sujecin a lo resuelto por la autoridad. Las normas de relacin crean derecho y obligaciones correlativas entre la autoridad
decisoria y el destinatario del acto desde el momento que as conceptuada
la Administracin asume plenamente su rol supraordenador, si se quiere
conformador social, en tanto y en cuanto a ella compete la aprobacin,
82
PANTOJA BAuz, ROLANDO, La Actividad Jurdica de la Administracin del
Estado, Apuntes de Clase de Derecho Administrativo. Los Sujetos de Derecho en
el Derecho Administrativo. La Administracin del Estado o Administracin Pblica.
Su actuar, facultad de Derecho de la universidad de Chile, p. 3.
83
PANTOJA BAuz, ROLANDO, La Actividad Jurdica de la Administracin del
Estado, op. cit., p. 5.

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LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA EN LA DOCTRINA CHILENA: 1859-2009

ejecucin y control de polticas, planes, programas y acciones de alcance


nacional, regional y comunal.84
Ahora bien, los cambios aludidos que han refundado el Estado del siglo xxI han ocurrido en el marco del afianzamiento de
la sociedad de la informacin que proporciona valiosos adelantos
tecnolgicos que inciden en la eficacia y eficiencia de la actividad
administrativa no exentas de nuevos riesgos para con los derechos
fundamentales de las personas. El uso por el Estado de las Tecnologas de la Informacin y de la Comunicacin (TICs) genera una
nueva forma de actuacin y de relacin con la Administracin cuya
problemtica es tremendamente compleja y dinmica. En definitiva,
el afianzamiento del gobierno electrnico con la consiguiente gestin
virtual de los intereses generales supone el surgimiento de formas
de actuar de la Administracin muy diferentes a las tradicionales,
lo que previsiblemente exigir la formulacin de un nuevo derecho
administrativo de la informacin, necesario para la realidad que va
configurndose en este nuevo siglo.
El cambio del eje funcional de lo administrativo advertido por
el profesor PANTOJA tuvo su hito sustancial en la redefinicin de las
funciones de gobierno y de administracin introducidas en la Carta
Poltica a partir de la reforma constitucional sancionada por la Ley
N 19.09, de 1991.85 A partir de esta reforma constitucional y la
del ao 2005, se produjo un verdadero cambio de paradigma en
el delineamiento del Estado como configurador social que sustantivamente acta con tcnicas diversas a las medidas de polica o la
actividad prestacional que caracterizaron los perodos precedentes,
destacando la necesidad de atender a la reflexin sobre la actividad
sustancial. De este modo, el cambio operado en la arquitectura del
Estado se traduce en nuevas formas de actuacin que aseguren la
sustentabilidad del desarrollo social, econmico y medioambiental,
fomentando la participacin y el control social, con respeto a las
garantas fundamentales democrticas. Por lo que se acentan para
la actuacin administrativa las exigencias de:
Transparencia y publicidad que se constituyen en principales
instrumentos de control social para la lucha contra la corrupcin. En la actualidad, somos testigos del proceso que pretende
afirmar la sustitucin de la antigua regla aun subsistente en
84

Ibdem, p. 6.
Vid. PANTOJA BAuz, ROLANDO, El Derecho Administrativo. Clasicismo y Modernidad, op. cit.
85

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DERECHO ADMINISTRATIVO 150 AOS DE DOCTRINA

la mentalidad burocrtica, que consista en que para dar acceso a la informacin pblica se requiere previa autorizacin
de la jefatura por su reemplazo con la nueva regla de cuo
constitucional, que establece que para poder negar el acceso
a la informacin pblica se requiere de habilitacin legal.
Para la efectividad de la actuacin transparente se ha de tener
como aliadas a las nuevas tecnologas de la informacin y de
la comunicacin, que permiten cumplir con obligaciones de
transparencia activa y dar a conocer, sin que medie peticin
alguna, un gran volumen de informacin, adems de su gran
implicancia en la contratacin administrativa de suministros
que se desarrolla dentro del modelo de contratacin electrnica.
Eficacia y eficiencia para la legitimacin de actuacin administrativa, en razn de lo cual, las tcnicas de control no
judicial han debido ajustarse y modernizarse, abrindose
paso al control de gestin de los programas pblicos. Tomando como punto de partida el mbito presupuestario se han
hecho esfuerzos por establecer estndares de medicin del
cumplimiento de objetivos en la actuacin administrativa,
as como compromisos de gestin y evaluacin institucionales. La preocupacin y vigilancia, en especial de la opinin
pblica, sobre el gasto pblico, incentivan la generacin y
perfeccionamiento de los instrumentos que permiten medir
la eficacia y eficiencia alcanzadas.
Revaloracin del Procedimiento Administrativo como instrumento que facilita la armonizacin de los derechos e intereses afectados por la actuacin administrativa, la adopcin
de decisiones ms comprensibles y por consiguiente, menos
resistidas, adems, de proporcionar una mayor seguridad
jurdica. Lo que en relacin a la actividad jurdica obliga a
poner atencin desde el momento previo a la decisin (acto
administrativo), materia que antes no haba tenido suficiente
relevancia.
una especial consideracin sobre la materia medioambiental
en torno a la cual surgen nuevos instrumentos. Se empez
con el establecimiento de un servicio pblico coordinador del
sistema de evaluacin ambiental y ahora estamos prximos a
ver alumbrar una nueva institucionalidad ambiental presidida
por un Ministerio que manejar nuevos instrumentos como
el de la Evaluacin Ambiental Estratgica.
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LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA EN LA DOCTRINA CHILENA: 1859-2009

Predominio de la actividad reguladora que supone el uso de


tcnicas ms blandas e incluso de naturaleza contractual
o pactista, eso s, sin descartar las medidas de polica ni el
ejercicio de la potestad sancionadora, pues lo que define el
instrumento a emplear es su mejor adecuacin al objetivo
regulatorio que se persigue.
Prevalencia, tambin, de la actividad de fomento por sobre
las tcnicas autoritarias, por su mayor concordancia con la
calidad de conductor-regulador de los procesos que tiene el
Estado con respeto a la iniciativa privada.
Las tareas del nuevo Estado realizador de fines humanistas y
solidarios86 han ido modificando la composicin orgnica de la
Administracin surgiendo sistemas de organismos que cumplen la
funcin de regulacin de las actividades econmicas, en especial
de aquellas que tienen naturaleza de servicio pblico aunque sean
entidades privadas y se sujeten al derecho privado. Todo ello revela
el traspaso de las fronteras de la accin administrativa tradicional
y que las formas jurdicas son slo instrumentos para alcanzar la
finalidad pblica. Lo que desde la perspectiva de la accin de administrar, configura una realidad desafiante para analizar dentro de
ella los medios o recursos que utiliza el complejo de rganos que
denominamos Administracin Pblica, con el objeto de realizar los
fines pblicos que el Ordenamiento jurdico le ha redefinido.

86
Vid. tambin a este respecto, SILVA CIMMA, ENRIquE, Derecho Administrativo
Chileno y Comparado. Principios Fundamentales del Derecho Pblico y Estado Solidario,
Editorial Jurdica de Chile, Santiago, 1996.

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Don guillermo Varas Contreras, Profesor de Derecho Administrativo de la Pontificia universidad Catlica de Chile, autor de la obra titulada Derecho Administrativo,
Editorial Nascimento, 1948.

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