Responsabilidad del Estado y corrupción: otra oportunidad

Nota al Fallo “Carballo de Pochat, Violeta Sandra Lucía c/ANSeS

s/ daños y perjuicios”, CSJN, C. 1096. XLIII, 19-V-09 (**)

Por Agustín A. M. García Sanz(*)

“Es que ganarle un juicio al Estado

parece realmente Crimen y Castigo.
Al crimen de iniciar un juicio
porque se quiere la reparación
del perjuicio ocasionado por el Estado,
el condigno castigo de ganarlo
y tener que empezar entonces todo de vuelta,
a peregrinar y mendigar por cuanta oficina pública,
judicial y administrativa fuera menester
(y con honestidad y suerte, ninguna privada),
además de a veces legislativa
para que aprueben el crédito.”1[1]
Agustín Gordillo

La Corte Suprema de Justicia de la Nación acaba de abrir la puerta para que una decisión tan
trascendente como injusta sea revertida.2[2]
No lo ha hecho -todavía3[3]- a través de la adopción de un criterio distinto al que la Sala III
había sostenido en materia de responsabilidad del Estado para denegar la indemnización
solicitada por la viuda de Alfredo Pochat y sus hijos. Lo hizo, en cambio, determinando la
nulidad de todo lo actuado en la segunda instancia por no haber dado intervención oportuna al
Ministerio Pupilar en defensa de los hijos de Pochat, situación que -según concluyó el Tribunal-
conculcó las garantías de defensa en juicio, del debido proceso, de acceder a la justicia en un
pie de igualdad y el derecho a ser oídos, todos tutelados por la Constitución Nacional y por la
Convención sobre los Derechos del Niño.
Se trata, ciertamente, de una buena noticia, en tanto brinda una nueva oportunidad para que el
fuero especializado en la materia, oídas todas las partes, adopte una decisión que nos
devuelva la tranquilidad de espíritu que se desprende de la noción de que el Estado sí será
responsable por la seguridad personal de los funcionarios a quienes encomienda la
investigación de importantes casos de corrupción. Veamos.

1. El pasado

Hace poco menos de dos años, la Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo Federal revocó la sentencia de primera instancia que había
condenado a la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSeS), a pagar a la viuda e
hijos de Alfredo Pochat una indemnización por su muerte a manos del esposo de la funcionaria
a cargo de la Delegación Mar del Plata de la ANSeS, cuyas actividades presuntamente ilícitas
Pochat estaba investigando.4[4]

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Para así decidir, la Sala III sostuvo, en líneas generales, que:
(i) la falta de servicio como factor de atribución de responsabilidad exige que la omisión
denunciada lo sea respecto de un deber concreto exigido por la norma al Estado y no del deber
genérico de seguridad, situación no verificada en el caso a criterio de la Sala;5[5]
(ii) los magistrados deben ser cautelosos a la hora de condenar al Estado por omisión en
materia de seguridad, ya que podría llegarse al absurdo de afirmar que cualquier delito podría
ser el resultado de una omisión estatal;6[6] en sentido concordante, afirmó que “no es
necesario ni justificado convertir el patrimonio público en asegurador universal de todos los
daños que los ciudadanos sufran posiblemente en una sociedad compleja, ya que sería como
pretender una especie de seguro público general”;7[7]
(iii) no existen constancias de que Pochat hubiera recibido amenazas en forma directa o tuviera
conocimiento acerca de la peligrosidad de las personas que se pudieran encontrar
involucradas,8[8] ni de que hubiera efectuado denuncia alguna en sede policial o de que
hubiera solicitado custodia personal al interventor de la ANSeS;9[9] y
(iv) finalmente, que “las circunstancias configuradas en el caso de autos no dan lugar en modo
alguno a la formulación de un juicio positivo de responsabilidad por omisión, en tanto y cuanto
como quedó dicho, ningún empleado de la planta de la ANSeS omitió el cumplimiento de una
conducta debida o exigible en función de su cargo, incumbencias y situación dentro de la
entidad. Ello así, dado que aparte de no encontrarse en el ámbito de sus obligaciones el
impedir el ingreso del Sr. A. a las dependencias del ente o de verificar los elementos que
portaba (en el caso, el arma empleada para consumar el homicidio), tampoco resultaba
razonable ni prudencialmente exigible que advirtieran al auditor la existencia de una supuesta
situación de peligro para su persona, que era sólo conjetural10[10] y, en definitiva, tampoco era
distinta de cualquier otra resultante de la actuación de un funcionario con las instrucciones y
cometidos de un auditor o interventor, que por su propia investidura ha sido precisamente
designado para llevar a cabo investigaciones que arrojen luz sobre la real existencia de
conductas ilícitas, identificando a sus autores y partícipes.”11[11]

He sostenido que el Estado no puede convertirse en la caja aseguradora principal de las

acciones de reparación que deberían tener, las más de las veces, una escala previa en el
patrimonio del funcionario involucrado en acciones u omisiones jurídicamente reprochables.12
[12] Cuanto más es ello así si se trata de un caso en el que no existe un deber concreto de
seguridad, sino uno simplemente genérico. En esto no puede haber desacuerdo con la Sala III.
Con todo, el caso aquí analizado se encuentra en las antípodas de los supuestos que
merecieron aquel análisis. Hablamos de la negativa de indemnizar a un funcionario probo,
asesinado en cabal cumplimiento de sus obligaciones y en su propio despacho. No es posible
visualizar aquí al Estado como un asegurador universal que es llamado a responder -
permítaseme el parangón, puesto que a esto apunta la limitación del deber genérico de
seguridad- por no haber apostado un policía en una calle determinada en la que
aleatoriamente sucede un robo.
Antes bien, en casos como el analizado, en los que el funcionario desempeña tareas que
evidentemente generan contingencias en materia de seguridad patrimonial y personal
(recordemos, se hablaba de un negocio fraudulento del orden de los U$S 400.000.00013[13]), la
regla debe invertirse, pues debe hablarse sin medias tintas de un deber concreto del Estado de
brindar seguridad a funcionarios a los que se les encomienda la pesquisa de casos de
corrupción, lavado de dinero, narcotráfico, etc.
En aquella ocasión, tuve la oportunidad de comentar la sentencia de la Sala III y de señalar
que lastimaba al sentido común que los razonamientos jurídicos, por plausibles que ellos

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parecieran en la teoría, determinaran estándares de diligencia y sensibilidad para aceptar la
eventual responsabilidad del Estado tan diferentes a los que se exigen a los privados en el
cumplimiento de sus obligaciones.14[14] Señalé, también, que aun cuando al Estado le ha
tocado juzgar su propia responsabilidad -aunque por el fuero Civil y Comercial Federal- por el
accionar de policías que disparan ante la comisión de un delito, la decisión ha sido indemnizar
a la esposa del delincuente encontrado in fraganti delito con el que las fuerzas de seguridad se
trabaron en un tiroteo que terminó con su muerte en exceso de legítima defensa.15[15] Incluso
cuando se trataba de víctimas de un operativo policial, heridas con balas de procedencia
desconocida, ese Fuero16[16] -en línea con la Corte- estableció un criterio amplio, que
determina la procedencia de la indemnización.17[17]
Esta disparidad de criterios se torna más patente que nunca en un caso en el que quien
reclama indemnización -y no la obtiene- es la familia de un funcionario asesinado mientras
investigaba graves casos de corrupción por encomienda del propio Estado. Esta brecha sólo
es entendible a partir de un irrazonable apego a fórmulas doctrinarias que en muchas
ocasiones han teñido las decisiones de nuestro fuero especializado de una particular
deferencia hacia la Administración, a contrapelo del rol que está llamado a jugar como
contralor del accionar administrativo en el caso concreto llevado a juicio.

2. La necesidad de señales claras para el futuro

La Corte ha dado, con la decisión que aquí comento, dos pasos importantes. El primero, en el
sentido de reafirmar la importancia de que el Ministerio Pupilar tenga la debida intervención
para una adecuada defensa de los derechos de los menores en juicio.
Pero ha dado un segundo y, desde mi perspectiva de análisis, más importante paso: ha abierto
la puerta para que sea el propio Fuero Contencioso Administrativo quien revise, a través de
una nueva decisión, el criterio antes asumido por la Sala III para denegar la indemnización
acordada por la primera instancia.18[18]
Una decisión de la Cámara en este sentido, aunque dictada por otra Sala, sería una excelente
señal para la ciudadanía, para los Jueces de grado y, principalmente, para los funcionarios
honestos que luchan contra el flagelo de la corrupción sin recibir de la Administración las
señales más alentadoras para hacerlo.19[19] No puede la Justicia apartarse tanto en sus
decisiones de aquello que es justo para el común de los mortales, mucho menos en una
materia como el Derecho Administrativo donde están en juego los límites al accionar del propio
Estado. Ni siquiera existen en el caso, para quienes aceptan la idea de que esta rama del
derecho cuenta con autonomía respecto de las reglas y principios que rigen a los particulares
(no me cuento entre ellos), normas positivas que encorseten una decisión en el sentido
propiciado por el fallo ahora revocado.
De no recorrer la Cámara ese camino, confiemos en que la Corte Suprema pueda entrar al
fondo del asunto en la instancia revisora para dar, con la fuerza que sus sentencias pueden
tener, las señales que el Estado de Derecho y el sentido común le reclaman.

C. 1096. XLIII. – “Carballo de Pochat, Violeta Sandra Lucía c/ ANSeS s/daños y perjuicios” –
CSJN – 19/05/2009 (elDial - AA5279)
(
*) Abogado, Universidad de Buenos Aires. Docente en la Cátedra de Derecho Administrativo
del Dr. Agustín Gordillo, Facultad de Derecho (UBA).
20
[1] Gordillo, Agustín,“La Responsabilidad del Estado en la práctica”, en Cuestiones de
Responsabilidad del Estado y del Funcionario Público, Buenos Aires, Ediciones RAP, 2008, p.
734.

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21
[2] Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, sala III, C. de
P. V. S. L. c. ANSES, 08/05/2007.
22
[3] La CSJN está facultada para dictar un nuevo pronunciamiento sobre el fondo de la
cuestión o bien limitarse a revocarlo y ordenar que se dicte otro, conforme a derecho, como
efectivamente lo hizo en este caso (cfr. art. 16, Ley 48).
23
[4] En 1995 Pochat comenzó a trabajar para la ANSeS, donde también tuvo a su cargo la
investigación de casos de corrupción y fraude en el ámbito de las prestaciones previsionales.
Fue también el responsable, desde la Gerencia de Investigaciones Especiales, de descubrir el
affaire IBM-ANSeS. Su promisoria carrera culminó abruptamente el 4 de junio de 1997, cuando
fue asesinado por Armando Andreo, esposo de la Directora de la Delegación Mar del Plata de
ANSeS, Silvia Albanesi, funcionaria a quien Pochat había denunciado como parte de una mafia
dedicada al fraude previsional por cifras millonarias y a quien dejaría definitivamente cesante
en esas horas. El asesinato ocurrió a plena luz del día, en las oficinas de ANSeS Mar del Plata.
Según dijo el propio Andreo durante el juicio por el que se lo condenaría a 17 años de prisión
(condena que hoy cumple en su domicilio), había ido a llevar un certificado médico de su
esposa y lo derivaron a hablar con el Gerente de Investigaciones en persona. Andreo encontró
a Pochat solo e indefenso. Una vez dentro de la oficina y sin discusión previa que pudiera servir
a su defensa de emoción violenta, descerrajó 5 tiros en dirección a su víctima. Tres alcanzaron
su objetivo, uno de ellos en la espalda. Varios testigos en la causa penal dieron cuenta de las
amenazas proferidas por el asesino en los días previos al crimen. Todos, sin excepción, lo
calificaron como un hombre violento e irascible. No parecía ser un escenario imprevisible.
24
[5] Cons. VI del voto del Dr. Argento y párrs. 8 y ss. del Dr. Fernández.
25
[6] Cons. VI del voto del Dr. Argento. Pochat es asimilado, así, a una víctima de un crimen
que, en forma aleatoria, sucede en la vía pública. En rigor de verdad, no se trató de un agresor
que se acercó a una víctima indeterminada. Lo que colocó a Pochat en situación de ser víctima
del delito de homicidio fue el desempeño de las tareas que le habían sido encomendadas por el
mismo Estado que le niega indemnización a su familia.
26
[7] Cons. VI del voto del Dr. Argento.
27
[8] Cons. VII del voto del Dr. Argento.
28
[9] Cons. VII del voto del Dr. Argento.
29
[10] El Dr. Argento, en el considerando VII de su voto, se expresó en sentido análogo.
30
[11] Párr. 17 del Dr. Fernández.
31
[12] Ver, en este sentido, García Sanz, Agustín A. M., “Límites a la Responsabilidad del
Estado: en busca del equilibrio,” en Hutchinson, Tomás (dir.), Elementos de Derecho
Administrativo. Colección de Análisis Jurisprudencial, Buenos Aires, La Ley, 2003, p. 234 y ss.
32
[13] Ver Palavecino, Darío, “Pochat investigaba una estafa de 400 millones,” en La Nación,
11-VI-97.
33
[14] Ver García Sanz, Agustín A. M., “Responsabilidad del Estado y corrupción,” LL 2007-F,
353.
34
[15] Cámara Civil y Comercial Federal, Sala I, causa 2052/99.

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35
[16] CámaraNacional de Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal, Sala I, in re Guerrero,
Diego J. c. Ministerio del Interior - Policía Federal Argentina, sentencia del 27-XII-96, LL 1997-
D, 96.
36
[17] En un principio, los fallos exigían que se probara que las balas provenían de las armas de
la policía (clásica relación de causalidad), pero la Cámara sostuvo que semejante prueba era
sobreabundante, en el entendimiento de que, aunque las heridas hubieran sido producidas por
los delincuentes, la responsabilidad del Estado no variaba. Para así decidir tuvieron en cuenta
que si las fuerzas policiales estaban cumpliendo con su función de perseguir y detener a
presuntos delincuentes, la actividad del Estado que se había puesto en marcha tenía que
hacerse cargo de todas las consecuencias dañosas de un operativo que interesaba a todos.
37
[18] Aunque el quantum haya sido discutido por los demandantes, dando lugar a la apelación
del monto, lo que determinó la necesidad, a criterio de la Corte, de que el Ministerio Pupilar
tuviera una intervención necesaria en defensa de los menores en el trámite de la segunda
instancia.
38
[19] La reciente limitación de facultades a la Fiscalía de Investigaciones Administrativas que
determinó la renuncia del Fiscal Garrido es sólo una muestra de ello. Ciertamente, no la única.

C. 1096. XLIII. - "Carballo de Pochat, Violeta Sandra Lucía c/ ANSeS s/daños y

perjuicios" - CSJN - 19/05/2009

Buenos Aires, 19 de mayo de 2009.-

Visto los autos: "Carballo de Pochat, Violeta Sandra Lucía c/ ANSeS s/ daños y
perjuicios".//-

Considerando:

1°)) Que, la jueza de primera instancia, al hacer lugar a la demanda promovida por
Violeta Sandra Lucía Carballo de Pochat -en representación de sus tres hijos menores-,
condenó al Estado Nacional al pago de una indemnización en concepto de valor vida,
daño psíquico y daño moral, con fundamento en que se hallaba configurado un supuesto
de responsabilidad estatal por "falta de servicio". Arribó a dicha conclusión con sustento
en que no se adoptaron las medidas necesarias para resguardar la seguridad personal y
evitar el homicidio del Dr. Alfredo María Pochat, que se desempeñaba como Gerente de
Investigaciones Especiales en la Administración Nacional de Seguridad Social. Aun
cuando el aspecto sustancial de la petición fue admitida, el monto de la condena fue
fijado en un importe marcadamente inferior al pretendido por la parte actora (fs.
451/459).-

2°) Que aquella decisión fue apelada por ambas partes.-

En efecto, la demandada cuestionó la sentencia en su totalidad (fs. 460 y 470/473);; en

cambio, la actora se agravió del monto de la condena fijada, y de que se haya dispuesto
su consolidación, en los términos de las leyes 25.344, 25.565 y 25.725 (fs. 464 y
476/482).-

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38
3°) Que, la Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal, consideró que no () era posible responsabilizar al Estado
Nacional por la falta de servicio atribuida -violación al deber de seguridad y, en
consecuencia, revocó la decisión de la instancia anterior y rechazó la demanda deducida
(fs. 497/502).-

Esta decisión motivó la interposición por parte de la actora del recurso ordinario de
apelación ante esta Corte (fs. 506/507), que fue concedido por el a quo (fs. 527). Obra a
fs. 534/543 el memorial presentado por aquélla, y a fs. 546/547, la contestación de la
parte contraria.-

4°) Que, esta Corte al advertir que no había tomado intervención el Ministerio Público
de la Defensa, dejó sin efecto el llamado de autos de fs. 548, y dio vista a la Defensoría
Oficial ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación.-

5°) Que, el señor Defensor Oficial -en lo que aquí interesa- destacó que en el caso se
había soslayado la oportuna intervención del Ministerio Pupilar, pues únicamente se le
confirió una vista al inicio de las actuaciones (fs. 87/88), situación que comprometía las
garantías de defensa en juicio, del debido proceso legal, de acceder a la justicia en un
pie de igualdad, y el derecho a ser oído, tutelados -con relación a los menores- por la
Constitución Nacional y por la Convención sobre los Derechos del Niño (ver el punto
IV del dictamen agregado a fs. 550/553).-

En este sentido, recordó la jurisprudencia del Tribunal con arreglo a la que debe primar
la evidente finalidad tuitiva perseguida por el legislador al prever la defensa apropiada
de los derechos del menor, especialmente cuando el tema fue objeto de consideración
específica en tratados internacionales que tienen jerarquía constitucional -art. 75, inc. 22
de la Ley Suprema-, tales como la Convención sobre los Derechos del Niño -arts. 12,
inc. 2) y 26, inc. 1)- (ver fs. 551).-

Sobre estas bases, el señor Defensor Oficial, opinó que correspondía decretar la nulidad
de las actuaciones cumplidas sin la intervención del Ministerio Pupilar -ver párrafo
tercero, del punto IV, del dictamen-, y la posterior remisión de la causa a las instancias
anteriores, a fin de que se garantice la doble representación prevista por el ordenamiento
jurídico.-

6°) Que, concordemente con lo señalado en el dictamen de la Defensoría Oficial,

corresponde recordar que el Tribunal reiteradamente ha expresado que es
"...descalificable la sentencia que, al confirmar una resolución, omitió dar intervención
al ministerio pupilar para que ejerciera la representación promiscua a pesar de que dicha
resolución comprometía en forma directa los intereses de la menor, lo que importa
desconocer el alto cometido que la ley le ha asignado a dicho ministerio, y no sólo
menoscaba su función institucional sino que acarrea la invalidez de los
pronunciamientos dictados en esas condiciones" (ver Fallos: 325:1347 y 330:4498;;
también doctrina de Fallos: 305:1945 y 320:1291).-

En el caso, si bien el Defensor Oficial asumió la representación promiscua de los

menores y adhirió a la demanda interpuesta por la representación necesaria de aquéllos
(fs. 88) -demanda que fue admitida en lo sustancial pero no en la totalidad del monto
reclamado-, no ha tenido intervención alguna en la causa a partir del dictado de la
sentencia de grado, razón por la que debe invalidarse la decisión de la cámara que -pese
a esa omisión- revocó in totum el fallo de la instancia anterior. En consecuencia,
corresponde declarar la nulidad de lo actuado desde el dictado del fallo de primera
instancia, y disponer que el Ministerio Pupilar tome intervención a los fines de hacer
valer los derechos que estime corresponder en el juicio.-

Por ello, y lo concordemente expuesto en el punto IV del dictamen del señor Defensor
Oficial, se deja sin efecto la sentencia apelada. Vuelvan los autos al tribunal de origen a
fin de que tome intervención el Ministerio Pupilar con arreglo a lo expresado en la
presente, y haga valer los derechos que estime corresponder en el juicio. Notifíquese y
remítase.-

Fdo.: Dra. Elena I. Highton de Nolasco – Dr. Carlos S. Fayt – Dr. Enrique Santiago
Petracchi – Dr. Juan Carlos Maqueda – Dr. E. Raúl Zaffaroni – Dra. Carmen M.
Argibay.//-