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Reflexiones Sobre La Política Fiscal 46 Jornadas Facu
Reflexiones Sobre La Política Fiscal 46 Jornadas Facu
FINANZAS PÚBLICAS
UNIVERSIDAD NACIONAL DE CÓRDOBA
Setiembre de 2013
Reflexiones sobre la política fiscal. Una mirada hacia el destino de los recursos.
Contadoras Públicas María Inés Baroli y Diana Sagaró
INTRODUCCIÓN
“El caso es que el mundo es uno y está dividido en estados. Cada Estado suele
tener sus propios asuntos por resolver y el conjunto del mundo también los suyos. En esto
es sencillo; sin embargo, no ha sido fácil para grandes porciones de la humanidad. El
primero de los considerandos de la Declaración Universal de Derechos Humanos se refiere
a la “familia humana” compuesta por miembros todos con igualdad, dignidad y derechos” 1.
El hombre individual se siente cada vez más impotente en este milenio para
satisfacer por sí mismo sus propias necesidades, tan complejas y numerosas, así como las
de su familia. A tal fin es importante contar con un sistema fiscal positivo de eficacia que
coadyuve a una equitativa distribución de riquezas, respetando siempre la capacidad
contributiva de los responsables.
efectos adversos sobre este último, teniendo plenamente en cuenta las necesidades
prioritarias legítimas de los países en desarrollo para el logro de un crecimiento sostenido y
la erradicación de la pobreza.”
De lo esbozado surge la necesidad de contar con una política fiscal que instituya un
sistema tributario justo y equilibrado, que respete la capacidad contributiva del sujeto
involucrado, con una administración que se desempeñe con responsabilidad y transparencia
y que informe al ciudadano sobre los gastos que realiza en beneficio de la comunidad
respecto de sus ingresos, a fin de crear conciencia en el mismo de oblar sus impuestos. Por
otra parte, la lucha contra la evasión y corrupción es fundamental para lograr los objetivos
de la política fiscal.
ÉTICA FISCAL
Un individuo con adecuado discernimiento del bien y del mal le permite actuar con
responsabilidad a partir de su conciencia moral individual.
El hombre con responsabilidad social es aquel que tiene deber moral de contribuir a
la satisfacción de las necesidades colectivas, porque posee el convencimiento personal de
que la ley se dicta en atención al bien común, y que es obligación ser cumplida para el
funcionamiento de la sociedad y que infringirla se traduce en un perjuicio a la misma.
“Todos los hombres y todas las entidades intermedias tienen obligación de aportar
su contribución específica a la prosecución del bien común…La prosecución del bien común
constituye la razón misma de ser de los poderes públicos, los cuales están obligados a
procurarlo, reconociendo y respetando sus elementos esenciales y según los postulados de
las respectivas situaciones históricas.” 4
“Por lo tanto, de ningún modo puede admitirse que la autoridad civil sirva a los
intereses de unos pocos, cuando ha sido establecida para el bienestar de todos.” 5
En general las personas que menos pagan o contribuyen, son quienes carecen de
capacidad económica, y por lo tanto son los que más utilizan los bienes y servicios públicos,
a diferencia de aquellos que aportan el mayor monto para su financiación, dado el volumen
de sus ingresos y patrimonio que los utilizan en menor escala.
“Para incentivar las conductas éticas en todo orden de la vida es necesario partir
de las bases elementales del ser humano, la ecuación y el sentido de solidaridad y caridad,
al margen de la religión que se profese o, aunque no se profese credo alguno. La ausencia
4 Pacem in Terris. Carta Encíclica de Su Santidad Juan XXIII sobre la paz en la tierra. Año 1963.
5 Ídem 9.
4
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Contadoras Públicas María Inés Baroli y Diana Sagaró
de justicia eficiente y sus tiempos, generalmente excesivos, dificultan las prácticas de las
reglas éticas.”6
Las Finanzas Públicas constituyen la actividad económica del Estado, la que posee
una propia y particular estructura y convive con la economía de mercado. Ello es así por
cuanto esta última no podría desarrollarse sin la existencia de un ámbito en el cual los
individuos que la componen no puedan gozar de justicia, seguridad interior y exterior,
educación, salud e infraestructura, entre otros.
El Estado es una organización humana que, conforme las fuerzas políticas que
detentan el poder va a perseguir determinados fines. La existencia de dicha organización
importa la exigencia de proveerla de bienes y servicios, a veces en forma exclusiva y otras
en concurrencia con la actividad privada. Estamos en condiciones entonces de definir a las
necesidades públicas como aquellas que sienten los órganos decisorios del Estado respecto
de los individuos que la componen y, debido a ello, se disponen a satisfacerlas dentro de un
marco legal. “Los fines del Estado determinan las necesidades públicas. No son las
necesidades públicas las que determinan los fines y cometidos del Estado para
satisfacerlas…”7
Los servicios públicos “son las actividades que el Estado (representado por el
gobierno) realiza en procura de la satisfacción de las necesidades públicas. Si la actuación
estatal busca satisfacer necesidades públicas absolutas, el servicio público es esencial o
inherente a la soberanía, caracteres éstos (esencialidad, inherencia a la soberanía), de que
carece si la prestación tiene por objeto llenar necesidades públicas relativas.
Los servicios públicos esenciales son inherentes a la soberanía del Estado, puesto
que sólo pueden ser prestados por él en forma exclusiva e indelegable, haciendo uso de
todas las perrogativas emanadas de su poder de imperio, o sea, del poder de mando que
como suprema autoridad pública se ejerce sobre quienes están sometidos a su jurisdicción
soberana.
Estudian las finanzas públicas, entonces, el proceso ingreso-gasto que lleva a cabo
el Estado, expresado en términos monetarios. De esa forma, es posible establecer de qué
forma logra las metas que persigue y las consecuencias que acarrea tal proceso. Las
mismas podrán ser o no las esperadas. El componente ingreso le permite obtener el poder
de compra necesario para que realice sus erogaciones.
6
Lorena Solange Berhouet. “Ética fiscal empresaria en la actualidad.” XX Encuentro de
Administradores Fiscales. Buenos Aires. Año 2010.
7
Dino Jarach. Finanzas públicas y derecho tributario. Editorial Cangallo. Año 1993.
8 Héctor Villegas. Curso de finanzas, derecho financiero y tributario. Editorial De Palma. Año 1997.
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Los diferentes procedimientos que el Estado debe realizar para alcanzar su función
deben hallarse estatuídos y preceptuados en principios constitucionales.
LA POLÍTICA FISCAL
La política fiscal es, en definitiva, la que sigue el sector público en lo que concierne
a sus decisiones relativas a gastos, ingresos y endeudamiento.
Tanto los gastos como los ingresos del Estado están comprendidos en el
Presupuesto público o nacional. Allí se plasman las políticas fiscales que el gobierno desea
realizar durante el ejercicio. “Entre estos objetivos cuentan: el objetivo fiscal, es decir, la
transferencia de los ingresos requeridos para financiar las funciones del Estado; el objetivo
de la asignación eficiente, es decir, la corrección de la estructura de producción reultante del
mercado; y el objetivo redistributivo, es decir, la modificación de la distribución del ingreso y
los activos”.9
Las herramientas con las que cuenta para plasmar su finalidad -tal como indicamos-
se vinculan con los ingresos y los gastos públicos, sobre los cuales goza de influencia. De
dicho modo, será capaz de controlar en lo que atañe a los recursos, por ejemplo, a quiénes
y en que cuantía se van a cobrar tributos, así como también va a poder llevar a cabo
maniobras tendientes a garantizar su entrada a las arcas del Fisco a través de acciones
contra la evasión, entre otras. Por el lado del gasto, va a tener injerencia, sin duda, sobre el
nivel de sueldos y otros.
Las partidas de los ingresos y los gastos del Presupuesto Público, constituyen uno
de los mejores indicadores de las metas y prioridades de un Estado. Exhibe fines, valores,
actitudes y conductas que son, a la vez causa y consecuencia de aquellas estructuras.
EL BIEN COMÚN
Las finanzas públicas tienen como finalidad establecer de qué forma el Estado logra
obtener sus ingresos y realizar sus gastos. Se hallan conformadas por el conjunto de
instrumentos y medidas que toma con el objeto de recaudar los ingresos necesarios para
realizar sus funciones.
Así, la política fiscal es aquella que involucra al sector público respecto de sus
decisiones sobre gastos, impuestos y endeudamiento y asume entre sus objetivos facilitar el
buen desempeño de la economía para lograr niveles al menos aceptables de crecimiento,
desempleo e inflación, al igual que el combate de la pobreza y las desigualdades. Se
entiende entonces, que la política fiscal constituye una herramienta de desarrollo cuyo
objetivo final es el logro del bien común. El impuesto, principal recurso, tiene como fin la
obtención de fondos para cubrir las erogaciones estatales. De tal forma, además, va a
propender a que el Estado pueda tomar protagonismo en la actividad del país, en lo que
refiere a su orientación.
Para acceder al bien común, es necesario contar con un sistema tributario justo a
fin de crear responsabilidad personal y social en la población para que obren con
convencimiento y no por temor a la pena o castigo. Para obtener resultados exitosos
deviene imperioso centrarse en las dos vertientes presupuestarias: la de ingresos, gravando
con mayor peso a los que más tienen y a los objetos o actividades menos necesarias y más
lujosas; y la del gasto, orientando lo recaudado de modo que desemboque en las personas
de menor nivel o disponibilidades económicas.
En ese marco, recordemos que los tributos son contribuciones de carga obligatoria
que deben respetar, en lo atinente a su cuantía, a la capacidad contributiva de los sujetos
involucrados. Ésta constituye un juicio de valor que se manifiesta a través de la visión de
una determinada situación económica de la que se infiere cierta aptitud personal para
afrontar el pago del gravamen. Si bien en nuestro país este principio no detenta rango
constitucional, parte de la doctrina interpreta que se halla incluído dentro del de igualdad,
por lo cual la legislación debería acatarlo. La contribución al gasto público debe relacionarse
con la riqueza que el individuo posee.
11 Ídem 2
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En lo tocante al bien común, fin último de la política fiscal, podemos definirlo como
el conjunto de condiciones éticas, sociales, económicas y culturales que permiten a los
ciudadanos realizarse como personas en su ideal de perfección, a fin de que puedan forjar
su destino en libertad.
La sociedad debe tener un fin, que es el bien común, de lo contrario sería un mero
agregado de sujetos en la que se tienen solo en cuenta los bienes particulares de sus
miembros,
El ser busca su bien personal, lo busca en sociedad, pero debe hacerlo teniendo
presente el bien común y no a expensas de éste.
Cada comunidad, en cada momento histórico, debe encontrar su bien común. Pero
esto no quiere decir que no exista un bien común universal, porque todas las personas y
todas las comunidades menores forman parte de comunidades mayores, hasta alcanzar al
conjunto de la humanidad en el tiempo y en espacio. “En una sociedad en vías de
globalización, el bien común y el esfuerzo por él han de abarcar necesariamente a toda la
familia humana.”14
Poner en ejercicio el bien común no es un trabajo fácil: exige una visión del
conjunto de los problemas y la ponderación de los efectos de las políticas sobre la
población. No sólo en lo que concierne a sus intereses privados, sino también sobre la
creación y conservación de las condiciones que permitan a los ciudadanos y a las
comunidades la consecución de su perfección.
El ciudadano tiene el deber respecto del bien común de intervenir, según sus
propias posibilidades, en las distintas esferas de la vida pública. Aquéllos que no lo cumplen
es factible que también le surjan desinterés hacia lo que es de todos, el abstencionismo
electoral, el fraude fiscal, la defensa egoísta de privilegios a costa del interés general. Por
otra parte, los ciudadanos, en la medida de sus facultades, han de dar a sus bienes y
actividades un sentido social. “Toda persona tiene deberes respecto a la comunidad puesto
que sólo en ella puede desarrollar libre y plenamente su personalidad.” 15
13 Mater et Magistra. Carta Encíclica de Su Santidad Juan XXIII sobre el reciente desarrollo de la
cuestión social a la luz de la doctrina cristiana. Año 1961.
14
Benedicto XVI. “Caritas in veritate.” Carta encíclica sobre el desarrollo humano integral en la
caridad en la verdad”. Ediciones Paulinas. Año 2009
15
ONU. Declaración Universal de Derechos Humanos.
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En ese marco, el Derecho Tributario es una rama del derecho público que estudia
las normas jurídicas por medio de las cuales el Estado ejerce su poder tributario con el fin de
obtener de los particulares recursos que le permitan sufragar el gasto público en aras de la
consecución del bien común.
De dicho modo, analiza las normas constitucionales que operan en forma directa
sobre la materia tributaria, en particular en lo que refiere al ejercicio del poder tributario, sus
límites y alcances, tanto en el ámbito nacional como provincial.
Legalidad
Estatuye este principio que no habrá tributo sin ley. Nadie estará obligado a pagar
lo que no haya sido impuesto por ley. Reza el art. 19 de la C.N.: “…Ningún habitante de la
Nación será obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohíbe”.
En el caso de las leyes impositivas la cámara de origen o iniciadora es la de Diputados,
conforme emerge del art. 52.
Igualdad
Generalidad
Se vincula con el principio de igualdad. Ello implica que el sistema tributario debe
abarcar íntegramente todas las exteriorizaciones de capacidad contributiva.
No confiscatoriedad
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Proporcionalidad
El art. 4 de la C.N. establece: “El Gobierno federal provee a los gastos de la Nación
con los fondos del Tesoro nacional formado del producto de derechos de importación y
exportación, de la venta o locación de tierras de propiedad nacional, del de la renta de
Correos, de las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población
imponga el Congreso General...”
Equidad
“La evasión fiscal constituye un flagelo que azota a los sistemas tributarios.
Podemos definirla como la disminución en los ingresos fiscales de un país generada por
aquellos que, a pesar de hallarse obligados a abonar los tributos no lo hacen, o bien lo
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Reflexiones sobre la política fiscal. Una mirada hacia el destino de los recursos.
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hacen en menor cuantía de lo que corresponde, hecho que implica que los involucrados
obtengan beneficios como fruto de una conducta transgresora de la normativa legal” 16.
“En un trabajo anterior17 expresamos que no caben dudas acerca de que evadir
significa sustraerse. Desde el punto de vista del Derecho Tributario implica, luego, la acción
de sustraerse al ingreso de un gravamen que se adeuda como colofón de la vigencia de
disposiciones legales que así lo imponen. Es la reducción en los ingresos del fisco que se
produce a raíz de la acción de aquéllos que se encuentran obligados a oblarlos y que no lo
hacen, como resultado de conductas que contravienen la legislación fiscal vigente, en
ventaja propia”18.
Paralelamente, expresa que los vínculos cada vez más estrechos entre la
corrupción y los ingresos provenientes del tráfico ilícito de estupefacientes, atentan contra
las actividades comerciales y financieras legítimas.
No debemos olvidar que: “en este delito participan dos partes: el funcionario
corrupto y el particular corruptor. En razón de que ambos se favorecen económicamente y
de que a su vez se exponen tanto uno como otro a ser descubiertos, el vínculo que los une
es muy firme. La iniciativa podrá provenir de cualquiera de los dos.” 20
Debemos tener en cuenta, además, como puntualizamos, que los impuestos tienen
como fin la justa distribución de la riqueza y el cumplimiento de un rol fundamental en el
desarrollo de la sociedad, razón por la cual es imprescindible el control de la evasión a fin de
lograr una recaudación tributaria efectiva que responda a la potencial. De no ser así, los
objetivos de la política fiscal no podrán cumplirse.
16 María Inés Baroli, Gabriela Fernanda López y Diana Sagaró. “Reflexiones acerca de la evasión
fiscal”. 39ª Jornadas Internacionales de Finanzas Públicas. Universidad Nacional de Córdoba. Año
2006.
17 Idem 17.
18
María Inés Baroli y Diana Sagaró. “La evasión y la corrupción”. 41ª Jornadas Internacionales de
Finanzas Públicas. Universidad Nacional de Córdoba. Año 2008.
19 V Conferencia General del Episcopado Latinoamericano y del Caribe. Documento Conclusivo.
-en un claro desvío de los deberes que su cargo impone- ajena al bien común y los objetivos
del organismo fiscal.
Este tipo de corrupción constituye “un evento que se aparta de los deberes
normales de la función pública violando el ordenamiento jurídico o los principios de
honestidad, ética o moralidad, para atender a lo privado, a ganancias pecuniarias o de
status, favoreciendo demandas contrarias al interés colectivo”21
El dolo está presente en esta clase de acciones. Existe una deliberada intención de
adjudicarse los recursos que le pertenecen al organismo fiscal gracias a la evasión que
facilitan los funcionarios administrativos.
Cabe aclarar que el cohecho no es el único instrumento que utilizan los operadores
de la corrupción. A ello debe sumarse, entre muchos otros, el tráfico de influencias, honores,
favores sexuales, presentes y la remoción o ubicación –depende el caso- de trabajadores
dentro del organismo.
“Un sistema fiscal en una sociedad democrática no puede permitirse el lujo de ser
evadido. Fraude y evasión se combinan para reducir los ingresos públicos, desvirtuar el
reparto de las cargas tributarias en detrimento de la justicia fiscal, alterar las condiciones de
competencia y provocar distorsiones en el sistema económico.” 23
En este caso: “El incumplimiento fiscal es objeto del rechazo más contundente en el
plano de los juicios morales. El defraudador es visto como el moderno explotador de sus
conciudadanos puesto que disfruta de los bienes y servicios proporcionados por el ‘hogar
público’ sin haber contribuído a financiarlos en la medida que le corresponde.” 24
Para evitar la evasión debe estar prevista la función educativa de la ciudadanía con
derechos y deberes fiscales. En el diseño de una estrategia educativa, la Administración
Tributaria debe tener en cuenta la diversidad de la población, en cuanto ése debe ser el
universo objeto sobre la que ha de actuar.
A ello debemos agregar que en ciertas ocasiones que los medios de comunicación
efectúan análisis simplistas que exacerban la visión desdeñosa que posee la sociedad en
relación al Estado.
23 María Luisa Delgado Lobo y María Goenaga Ruiz de Zuazo. “Del tributo al impuesto”. Revista del
Instituto AFIP. IR 02.
24 Idem 24.
25 Cardenal Jorge M. Bergoglio (Su Santidad Francisco). “Corrupción y pecado. Algunas reflexiones
mas allá de las merecidas críticas que se les puede efectuar en cuanto a ineficiencia en las
prestaciones realizadas.
✓ Simplificar el sistema tributario de forma tal que a los sujetos les resulte cómodo
y sencillo el cumplimiento de sus obligaciones fiscales.
“Su objetivo es lograr que los ciudadanos más jóvenes aprendan desde sus edades
más tempranas a identificar y apreciar los bienes públicos y las prestaciones sociales de
que disfrutan mediante el esfuerzo y las aportaciones de todos; a reconocer el valor
económica y la repercusión de dichos bienes y servicios públicos; a reconocer las diversas
fuentes de financiación de tales bienes y servicios, especialmente las tributarias; a
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Reflexiones sobre la política fiscal. Una mirada hacia el destino de los recursos.
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CONCLUSIONES
✓ Debemos tener en cuenta, además, que los impuestos tienen como fin la justa
distribución de la riqueza y el cumplimiento de un rol fundamental en el
desarrollo de la sociedad, razón por la cual es imprescindible el control de la
evasión a fin de lograr una recaudación tributaria efectiva que responda a la
potencial. De no ser así, los objetivos de la política fiscal no podrán cumplirse.
26María Luisa Delgado Lobo y María Goenaga Ruiz de Zuazo. “Del tributo al impuesto”. Revista del
Instituto AFIP. IR 02.
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✓ De lo esbozado surge la necesidad de contar con una política fiscal que instituya
un sistema tributario justo y equilibrado, que respete la capacidad contributiva
del sujeto involucrado, con una administración que se desempeñe con
responsabilidad y transparencia y que informe al ciudadano sobre los gastos
que realiza en beneficio de la comunidad respecto de sus ingresos, a fin de
crear conciencia en el mismo de oblar sus impuestos. Por otra parte, la lucha
contra la evasión y corrupción es fundamental para lograr los objetivos de la
política fiscal.
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BIBLIOGRAFÍA
✓ María Inés Baroli y Diana Sagaró. “La evasión y la corrupción”. 41ª Jornadas
Internacionales de Finanzas Públicas. Universidad Nacional de Córdoba. Año 2008.
✓ María Luisa Delgado Lobo y María Goenaga Ruiz de Zuazo. “Del tributo al
impuesto”. Revista del Instituto AFIP. IR 02.
✓ José María Las Heras. “Carga Tributaria y capacidad institucional para el bien
común”. En www.elnuevodiario.com.ni/opinion/293036.
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✓ Benno Torgler. “La moral tributaria en América Latina”. Revista del Instituto
AFIP. IR.02.
✓ Joseph Stiglitz. “La economía del sector público”. Antoni Bosch editor. Año
1988.
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