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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct.

2002

Principios e instrumentos para la gestin social


Rolando Franco
Director, Divisin de Desarrollo Social, CEPAL

La poltica social busca producir mejoras en el bienestar de las personas, guindose por principios que
tienen que ver con la definicin de su poblacin-meta (universalizacin), la consecucin del objetivo
buscado (impacto) y la utilizacin de los medios asignados a alcanzarlo (eficiencia). Para ello recurre a
la gestin social, responsable de la identificacin concreta de los beneficiarios y del manejo de los
medios que se ponen a disposicin para alcanzar los fines de los programas y proyectos. Se utilizan
para ello diversos instrumentos, entre los que hay que destacar la focalizacin y el anlisis costo-
impacto.

1. Universalismo

El universalismo ha sido parte del discurso social tradicional de los gobiernos de la regin. Se lo ha
interpretado como el esfuerzo por generalizar una oferta de bienes y servicios igual para todos
aduciendo, entre otras cosas, que ello contribuira a elevar la cohesin social. Pero la prctica
latinoamericana siempre mostr desigualdades notorias en esa provisin, por lo cual se ha hablado de
universalismo excluyente, en unos casos, y estratificado, en otros. La primera acepcin pone nfasis en
los que quedan al margen de cualquier proteccin; la segunda, si bien acepta que muchos son
atendidos, destaca que reciben prestaciones que varan en monto y calidad. Esas diferencias no tiene
que ver con las necesidades, mayores o menores, de cada cual sino con el status de los beneficiarios.
Quienes reciben las mejores atenciones pertenecen a los sectores ms instruidos, ms informados, ms
organizados, o viven en reas mejor dotadas de servicios, y son personas que disponen recursos para
hacer frente a los costos de transaccin (transporte, tiempo) en los que es necesario incurrir para recibir
los servicios. En cambio, el acceso a esa oferta ha sido siempre difcil para quienes, aun teniendo
mayores necesidades, carecen de las caractersticas enunciadas.

En educacin, por ejemplo, si bien los textos constitucionales de los pases de la regin establecen que
el Estado tiene la obligacin de asegurar determinado nmero de aos de educacin a su poblacin, hay una
proporcin no desdeable de cada cohorte que no ingresa siquiera a la escuela y otra que la abandona
rpidamente. Entre los excluidos estn sobrerrepresentados quienes tienen menores ingresos.

Las polticas universalistas as entendidas tienen alto costo y bajo impacto. Es evidente que una
oferta que atienda igualmente a todos resultar muy cara. Para ajustarla a los recursos disponibles suele
disminuirse la calidad de las prestaciones y, por tanto, se deteriora casi seguramente el impacto del
programa sobre los beneficiarios, o bien se recorta la "universalidad" por criterios no transparentes que
orientan los servicios hacia un grupo ms restringido, en general con poder suficiente para hacer
predominar su propio inters. El corporativismo suele ser un rasgo caracterstico de los sistemas polticos
de la regin.

Por ello, hay que entender la universalizacin de otra manera. Se trata, en verdad, de perseguir la
satisfaccin de las necesidades bsicas de todas las personas. Algunas podrn solventarlas con sus
propios ingresos; respecto de otras, en diferente proporcin, ser el Estado el que actuando en subsidium
debe asumir la responsabilidad de proporcionar los satisfactores. Es aqu donde la focalizacin aparece
como un instrumento adecuado para identificar con la mayor precisin posible a las personas que deben
ser atendidas por un programa concreto, atendiendo a la insatisfaccin de las necesidades que se pretende
atender y tomando en cuenta los recursos con que se cuenta.
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Es necesario precisar la relacin entre universalismo y focalizacin porque en los ltimos aos,
se ha generado una gran confusin" entre los instrumentos como la focalizacin ... y los principios
que deben guiar las reformas del sector social (Ocampo, 2000).

Hoy, afortunadamente, aumenta el consenso en cuanto a que la focalizacin... no se contrapone


a la universalizacin de los derechos sociales y mucho menos significa desmontar los derechos
conquistados, sino que se trata de una (forma) de discriminacin positiva de grupos especiales de la
poblacin que estn demandando atenciones especiales para permitir su efectiva inclusin en el acceso
a la riqueza y a los bienes y servicios socialmente producidos, capaces de situarlos en un estadio de
dignidad (Silva e Silva, 2001:14). Tambin se ha insistido en que El supuesto bsico de esa nueva
generacin de polticas sociales es que la focalizacin no significa la disminucin de los gastos en
programas sociales, sino elevar el patrn de eficacia del gasto social (Draibe, 1997:24, cit. en Silva
e Silva et al., 2001:139). Por lo expuesto, entonces, cabe concluir que aumenta el consenso sobre que
La focalizacin debe considerarse un instrumento para que los servicios sociales tengan una cobertura
universal y nunca como un sustituto de la universalidad (Ocampo, 2001).

En el mismo sentido, Barry (2001:52), cuando intenta recuperar los principios liberales clsicos,
ciegos a la diferencia en el sentido de Rawls, afirma que el universalismo de los derechos
econmicos y sociales constituye un avance dentro de la tradicin de la Ilustracin. Entiende que en ese
marco cabe la accin afirmativa, para ayudar a los grupos cuyos miembros sufren carencias
sistemticas, ... siempre y cuando la carencia se defina en trminos universales como la falta de
cosas (recursos y oportunidades) cuya posesin sera considerada en general como ventajosa. Y
concluye que esa focalizacin en quienes sufren carencias sistemticas sera una manera de ayudar a
satisfacer la demanda liberal igualitaria de que los individuos no deben tener menos recursos y
oportunidades que otros cuando la desigualdad ha sido el producto de circunstancias en cuya
generacin ellos no tuvieron responsabilidad.

Variabilidad de las necesidades bsicas. El carcter y el monto de los satisfactores de las


necesidades bsicas vara en el tiempo, en relacin con el nivel de desarrollo del pas en cuestin. As,
en las mediciones de pobreza relativas, utilizadas por los pases europeos, por ejemplo, la identificacin
de los pobres se efecta considerando su participacin en el ingreso global de la sociedad. Pero, incluso
en las mediciones denominadas absolutas se tiene en consideracin esas variaciones, a travs del
denominado coeficiente de Orshanski, que establece el valor por el cual debe multiplicarse el costo de
la canasta bsica de alimentos, a efectos de dar cuenta de todo el conjunto de necesidades bsicas,
incluyendo las otras diferentes de la alimentacin. El cambio de coeficiente ya ha sido aplicado por
varios pases de la regin. Respecto a Chile, se ha dicho recientemente que las lneas de pobreza e
indigencia utilizadas hasta ahora se calcularon sobre la base de la estructura del gasto en consumo de
los hogares de fines de los aos 80. Luego de ms de una dcada de crecimiento en que el PIB se
duplic-, esas lneas de pobreza deberan recalcularse a fin de que reflejen e nivel y composicin del
gasto que hoy prevalece en el pas (Len, 2002:5). El crecimiento econmico es, indudablemente, una
condicin necesaria para la reduccin de la pobreza. Pero sta podr ser mayor o menor segn las
caractersticas de aquel crecimiento, por ejemplo, si es creador de empleo de calidad, o no, y del papel
que cumplan las polticas sociales para complementar el efecto reductivo de pobreza. No alterar lo que
se considera bsico proveer a la poblacin es una manera fcil de reducir la pobreza, sin tomar en
cuenta los cambios que se producen en las necesidades de las personas. Las actualizaciones
correspondientes deben evitar, asimismo, caer en las visiones catastrofistas que conducen al aumento
de la pobreza, ms all de lo que cualquier poltica pblica puede plantearse como desafo. As la
Fundacin Terram ha sostenido recientemente que en Chile hay 12 millones de pobres.

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Solidaridad o derechos? En los ltimos tiempos abundan los programas que juegan con la
palabra solidaridad. Sdesde el Programa Nacional de Solidaridad, en Mxico, pasando por
Comunidade Solidaria, en Brasil, o el Tringulo de Solidaridad en Costa Rica, o el Fondo Solidario
chileno, se recurre a esta palabra que, en su sentido natural, es un sentimiento que impele a los
hombres a prestarse ayuda mutuamente, y que aparece como el antnimo del egosmo. Empero, cuando
se la menciona en relacin a la poltica social, se est tergiversando su sentido, intentando absorber el
contenido positivo que ella posee, para justificar la accin del Estado y, sobre todo, su capacidad de
imponer impuestos. No se refiere por tanto al sentimiento que naturalmente surge en algunas personas
ante las necesidades de sus semejantes, sino que pretende actuar, justamente, cuando ese sentimiento
no aflor, lo que exige la accin subsidiaria del Estado. Crea adems un problema respecto a la
naturaleza de la accin pblica en poltica social, por cuanto recuerda pocas pasadas, cuando en el
marco de un Estado liberal clsico, la poltica social era ajena a la accin estatal, y slo se motiva por
razones de filantropa, caridad o ... solidaridad. Hoy, en cambio, nadie niega las responsabilidades
estatales en lo social. Es ms, ningn Estado puede soslayarlas, con comodidad. Asimismo, tiende a
predominar respecto a la satisfaccin de las necesidades de las personas el denominado enfoque de
derechos que, por lo dems, es respaldado en los foros internacionales, por los mismos gobiernos que
luego crean programas solidarios.

2. Impacto

El elemento clave en los programas sociales es el impacto, esto es, la medida en que un proyecto, en funcin de
sus objetivos, transforma alguna parcela de la realidad. As, en el caso de un programa contra la desnutricin, el
elemento inspirador y el nico que puede justificar la continuacin es el porcentaje de xito en la reduccin de la
desnutricin de grado 1 y 2 en el grupo meta. Pero hay factores no relacionados con la eficiencia operacional que
pueden dificultar y hasta impedir que muchos proyectos sociales alcancen los fines que persiguen.

El instrumento por el cual ello se aprecia es el anlisis o evaluacin de impacto, que calcula los efectos
netos del proyecto, eliminando los cambios derivados del contexto. La evaluacin de impacto determina en qu
medida el proyecto ha alcanzado sus objetivos, qu cambios ha producido en la poblacin beneficiaria, y cules
fueron sus efectos secundarios (previstos y no previstos).

La evaluacin de impacto exige tener una "lnea basal" de diagnstico y una "lnea de comparacin",
consistente en otro corte transversal que proporciona informacin equivalente a la facilitada por la lnea de
base. As es posible verificar la magnitud de los cambios que se han producido en el tiempo transcurrido
entre una y otra medicin, y que son atribuibles al proyecto.

El anlisis de impacto es una condicin necesaria, pero no suficiente, dado que no tiene en cuenta la
eficiencia con que se utilizaron los recursos invertidos en el proyecto. Las evaluaciones de procesos y de
impacto se distinguen, entonces, por el tipo de problemas (las preguntas que responden), las decisiones a
las que afectan y los potenciales usuarios de sus resultados. La evaluacin de procesos mira hacia adelante
para sugerir correcciones o adecuaciones; la de impacto, hacia atrs, para apreciar si el proyecto funcion
y en qu medida lo hizo. Aqulla busca afectar las decisiones cotidianas, operativas; en cambio, la ltima
proporciona informacin para decidir sobre la eventual continuacin del proyecto, el diseo de otros
similares y, en fin, permite que se tomen decisiones de poltica.

3. Eficiencia
La eficiencia, mide la relacin que existe entre los productos (bienes o servicios) que se entregan a
travs de la poltica social y los costos de los insumos y las actividades que se llevan a cabo para
obtener aquellos. Cuando est definida la cantidad de productos a entregar, se busca minimizar los costos

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por unidad de producto. En cambio, cuando es fijo el gasto total en que puede incurrirse, se persigue
maximizar el producto, teniendo ambas definiciones un significado equivalente.

Como los recursos siempre son escasos frente a necesidades crecientes, la eficiencia es muy
importante tambin en la poltica social, aunque en muchas ocasiones se tiende a menospreciarla por
considerar que ella deriva de un enfoque economicista. Si bien esto, obviamente, es un error, debe
tenerse presente que los productos, en los programas sociales, no constituyen un fin en s. Para brindar
educacin se necesita recursos para construir escuelas y pagarle a los maestros, pero tanto la
infraestructura como el personal docente son slo medios para obtener el verdadero fin, que es
proporcionar conocimientos y valores a los educandos.

En el marco de la preocupacin por la eficiencia conviene recordar que el monto del gasto
social del gasto social en el conjunto de la regin se ha incrementado. Luego de la reduccin del mismo
en muchos, no todos, los pases durante la crisis de la dcada precedente, la regin ha destinado los
recursos mayores de su historia a lo social, tanto por su participacin en el PIB como por la cantidad de
dlares per cpita asignados a tal destino. El gasto social por habitante aument en 50% durante los
aos noventa y pas de 360 dlares a 540 dlares per cpita en el promedio regional, y slo dos pases
registraron una disminucin en trminos reales. El aumento fue mayor al del producto por habitante.
Por ello, a lo largo de la dcada se increment la importancia relativa de lo destinado a lo social: de
10,4% a 13,1% del PIB.

Es evidente que existen significativas variaciones nacionales en la magnitud del gasto, segn los
pases. Mientras Argentina (hasta la crisis iniciada a fines de 2001) y Uruguay tienen un gasto social
que supera los 1.500 dlares por habitante, Honduras, Nicaragua, El Salvador y Guatemala no alcanzan
a los 100 dlares.

Asimismo, corresponde destacar que, en una cierta mirada, el gasto social es redistributivo
cuando se otorga valor monetario a las prestaciones que las personas reciben de las polticas pblicas.
Si se excluye la seguridad social, el 20% de hogares ms pobres recibe una fraccin del gasto social
que en promedio sextuplica su participacin en la distribucin del ingreso primario (28,2% del gasto
social en comparacin con 4,8% del total del ingreso). Dichas transferencias representan 43% de lo
percibido por los estratos de menores ingresos. Pero, no es suficientemente redistributivo, porque los
grupos menos necesitados siguen recibiendo una proporcin enorme del gasto social. En definitiva,
tiene sentido recordar que gastar mucho (o gastar ms) no necesariamente implica gastar bien.

Debe advertirse, entonces, que esta "ventana de oportunidades", otorgada por el aumento de los
recursos para lo social -que acompaa al "bono demogrfico" 1 que disfruta la regin-, no ha sido
aprovechada a cabalidad, destinndose recursos pblicos a actividades que difcilmente pueden
considerarse razonables y prioritarias,2 y financiando programas sociales mal diseados y poco

1
El bono demogrfico es la ventaja que se deriva para la regin latinoamericana de un crecimiento de la poblacin ms
pausado, que provoca un aumento de la proporcin de los adultos en el total de la poblacin, lo que hace que en teora
disminuya la tasa de dependencia (CEPAL/CELADE/ BID, 1996).
2
Segn la Consultora Equis hay una brecha de inequidad indita entre los ingresos de los legisladores provinciales y
nacionales argentinos y los pobres de sus respectivas circunscripciones, que aumenta proporcionalmente a la pobreza de la
comunidad representada por las legislaturas. El extremo se da en la provincia de Formosa, donde el costo de un diputado
llega a US$ 1 milln 580 mil, lo que es 5722 veces el ingreso de un pobre en ese distrito. No es un caso nico. En otras
provincias (Corrientes, Tucumn, Santa Fe, Chaco, Buenos Aires), el costo de cada legislador flucta entre 1 milln y 1
milln y medio de dlares (ver La Nacin, Buenos Aires, de 17 de enero de 2001 y de 27 de marzo de 2001,
www.lanacion.com.ar).

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focalizados.

El punto central aqu es preguntarse si la utilizacin de los recursos que se destinan a lo social
es eficiente. Haindl, Budinic e Irarrzaval (1990) mostraron que para hacer llegar un dlar de
transferencia al 30% ms pobre de la poblacin chilena era necesario gastar El rendimiento del gasto
pblico en salud ha venido disminuyendo ao tras ao en la ltima dcada, al menos a una tasa
promedio anual de 5,2% (Rodrguez y Tokman, p. 33). Esta tesis ha aparecido reforzada con las
discusiones en torno al plan Auge (Bitrn, 2002).

El anlisis costo-impacto

El anlisis de la eficiencia consiste en determinar cul es el proyecto o alternativa de proyecto que


permite minimizar los costos por unidad de producto (CUP). Si el objetivo de la evaluacin se
restringiera al anlisis de la eficiencia bastara con la seleccin del CUP mnimo. Pero es necesario
maximizar tambin el impacto. Optimizar la eficiencia y el impacto de un proyecto consiste en alcanzar
sus objetivos con la mejor asignacin de los recursos disponibles o, dicho de otra manera, maximizar el
impacto al menor costo posible. La columna vertebral del anlisis costo-impacto consiste en la
determinacin de las relaciones costo por unidad de impacto, o el costo de alcanzar 1% de impacto en cada
objetivo.

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SINTESIS
POLTICA SOCIAL: busca producir mejoras en alguna condicin del bienestar de los individuos,
guindose por principios que definen la poblacin beneficiaria (universalizacin), la consecucin del
objetivo buscado (impacto) y la utilizacin de los medios asignados (eficiencia)

PRINCIPIOS INSTRUMENTOS

UNIVERSALIZACIN FOCALIZACIN
(de satisfaccin de las
necesidades bsicas)

GESTIN
SOCIAL
(Manejo de medios
para consecucin
de fines)

IMPACTO (externo) Estimaciones impacto


Evaluaciones de impacto

EFICIENCIA(interna) Modelos Optimizacin


(minimizacin de costos de funcin de produccin
para obtencin de productos (conversin insumos en productos)
equivalentes)

EVALUACIN COSTO-IMPACTO

PRODUCTOS
IMPACTO PROCESOS/ACTIVIDADES
MODELO DE GESTIN/
MODELO DE ORGANIZACIN

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