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Robert R. ALFORD & Roger FRIEDLAND

“Los Poderes de la Teoría”
INTRODUCCIÓN. EL ESTADO Y LA SOCIEDAD EN LA PERSPECTIVA TEÓRICA.
El Estado y la Teoría. El concepto moderno de estado, proporcionó la noción de un orden legal y constitucional,
donde el estado era la única fuente de la ley y la fuerza legitima dentro de su propio territorio. El estado es un
concepto más fundamental que el de gobierno (no es perene), es la base de la autoridad y la legalidad de ese
régimen. Las teorías del estado tienden a derivar de una o más de las principales perspectivas teóricas. La
perspectiva pluralista, que prevalece en la investigación universitaria y en los Estados Unidos, subraya el consenso
político y el carácter pacífico y gradual de la modernización política. Esta perspectiva pretende ser superada por la
dirigencial (o elitista), según la cual una alianza de elites de las burocracias militar, ejecutiva y de las corporaciones, ha
estado absorbiendo poder a las tradicionales instituciones democráticas de las legislaturas, los partidos y las
elecciones. Finalmente, ambas han sido criticadas por la neo-marxista, que ve al estado determinado por su papel en
la sociedad capitalista. Cada perspectiva tiene alfo que aportar para la comprensión del estado; la pluralista,
contribuye a un entendimiento del aspecto democrático del estado, la dirigencial, el aspecto burocrático, y la clasista
explica el aspecto capitalista.
El dominio propio de cada perspectiva. El dominio propio de la perspectiva pluralista es la conducta política de los
individuos y grupos y la influencia que tienen sus interacciones sobre la toma de decisiones por parte del gobierno. Ya
que el foco se halla en la interacción entre ciudadanos, representantes y funcionarios, dentro de vías institucionales de
interrelación, los conflictos se limitan a los actores y los poderes que de ellos emanan. El dominio pluralista es el reino de
la “política normal”, en el que puede observarse acciones individuales en situaciones concretas; pero solo se vuelve
apropiado en sistemas con amplia participación, y desigualdades “dispersas”. Sin embargo en la realidad, las instituciones
democráticas no siempre son efectivas, para lo cual, la perspectiva pluralista presenta serias limitaciones. El dominio en la
perspectiva dirigencial es el de las organizaciones del estado aislado o de las “redes interorganizacionales” vistas
como constitutivas del estado. El foco empírico se halla en las estructuras organizacionales tanto dentro como fuera del
estado. Se centra en los modos en que esas estructuras de poder organizacionales se protegen tanto de la
participación desorganizada como de los tipos de problemas que no pueden administrar o controlar. Las explosiones
de participación las consideran el resultado de mutaciones temporales en el equilibrio del poder organizacional,
frágiles momentos en los que se desmorona la estructura de la dominación por el estado. Resulta útil cuando las
sociedades se hallan lo suficientemente desarrolladas para que la burocracia, desarrolle autonomía, suficiente para
racionalizar sus operaciones internas. El dominio propio de la perspectiva clasista es la relación entre el capitalismo, el
estado y la democracia. Las relaciones sociales entre capital y trabajo son contradictorias y su estabilidad depende
del poder clasista para mantener en sus límites institucionales entre capitalismo, estado y democracia. Las explosiones
de participación son tratadas como manifestaciones de contradicciones sociales. Los modos de producción evolucionan
reproduciendo la hegemonía ideológica y creando las condiciones para la transformación social por la vía de la lucha
de clases. En la medida en que el capitalismo ponga límites a la eficacia de la democracia y a la racionalidad y
autonomía de la burocracia estatal, la perspectiva clasista es apropiada. Pero debe tener en cuenta la poderosa
intervención estatal en la economía y el surgimiento de sindicatos y partidos obreros, sin transformación socialista, en
las sociedades capitalistas y la aparición de factores no clasistas en el estado y la sociedad.
Nuestra concepción del estado. El dominio propio de cada perspectiva subraya un nivel particular de análisis: la
perspectiva pluralista, el individuo; la dirigencial, la organización; y la clasista, la sociedad. Creemos que una
adecuada teoría del estado debe incorporar los tres niveles de análisis. El Estado debe ser entendido en los términos
de las relaciones contradictorias entre sus aspectos capitalista, burocrático y democrático, que lo constituyen en el nivel
social, más allá de las apariencias visibles de las estructuras legales, la moma de decisiones gubernamentales y la
conducta política. En segundo término, puede ser visto compuesto por redes de organizaciones, como estructuras que
difieren en su capacidad política y legal para controlar recursos internos y externos: fondos públicos, personal y
apoyo político. En tercer término, el estado es también una palestra de toma de decisiones que la que múltiples grupos
se disputan influencia, con desenlaces variables que dependen de los intereses en juego, de la eficacia con que se
movilicen, y de los mecanismos específicos con que cuentan quienes formulan demandas políticas para llegar a los
líderes políticos.
El poder y las contradicciones en el estado. Para la perspectiva pluralista, el poder es situacional y se mide por la
influencia que ejerce en los resultados de la participación conflictiva. Para la perspectiva dirigencia, el poder es
estructural y se lo observa en la capacidad del estado y las organizaciones corporativas, uno y otras con inclinaciones
políticas, para dominarse recíprocamente. Según la perspectiva clasista, el poder es sistémico y se lo infiere de la
reproducción de las relaciones sociales de producción. Creemos que toda situación política contemporánea envuelve
siempre los tres niveles de poder y no puede comprenderse acabadamente si un análisis sintético que los incorpore por
igual. Ejemplo: La reunión de gabinete para decidir si se bombardea Vietnam. 1) componente situacional: es la
confrontación con un grupo (gabinete) para influir en sus decisiones [personalidad, negociaciones, habilidad política], para
un resultado inmediato. 2) El componente estructural: es el conflicto entre organismos gubernamentales, acerca de recursos
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y el papel del proponente legitimo de una política popular o impopular. [Puja por el prestigio, nacional o partidario]. 3) El
componente sistémico: el componente histórico, socialista, que impide la reproducción, a futuro, del capital norteamericano.
CAPÍTULO 1. LAS PERSPECTIVAS TEÓRICAS COMO MODOS DE INDAGACIÓN.
Dominio Propio de cada Perspectiva
PLURALISTA DIRIGENCIAL CLASISTA
Relaciones Funcionales Sistema social integrado Estructuras racionalizadas Modo de producción
Relaciones Políticas Interacciones e Intercambios Conflicto organizacional Lucha de Clases
Procesos interrelacionados en Causas dominantes dentro de las Relaciones contradictorias dentro de
Método
sistemas abiertos estructuras una totalidad
Racionalización de un modo de
Diferenciación en una sociedad que Acumulación dentro de un modo
Proceso social central dominación en una sociedad que se
se moderniza capitalista de producción
industrializa
Dimensión clave de la
Lo cultural Lo político Lo económico
sociedad
Relación entre Estado y Independiente, al mismo tiempo Interorganizacional, al mismo tiempo Interinstitucional, al mismo tiempo
sociedad cooperativa y tensa sujeta a autoridad y conflicto hegemónica y portadora de crisis
Aspecto clave del Estado Democrático Burocrático Capitalista

Joachim HIRSCH
“¿Qué significa estado?”
No toda dominación política se configura en forma de “estados” separados de la “sociedad”. La estructura que
denominamos “Estado” surgió recién con la sociedad burguesa capitalista y representa una de sus características
estructurales fundamentales. En las condiciones feudales, la dominación política y la económica coincidían en gran
medida, no dando lugar a la conformación de un aparato político separado de las relaciones sociales inmediatas de
subordinación y dependencia. Constituye al estado la forma social en que las relaciones de dominación y poder se
expresan, y sus tareas especificas se realizan. Las ubicaciones dentro de la estructura social condicionan de manera
decisiva las posibilidades individuales de configurar y actuar. La comunidad política no se establece de manera
directa, consiente o mediante acuerdos intermedios. Por el contrario, son los conflictos, disputas y luchas su
característica principal. Esto imposibilita que sus miembros estén en condiciones de arribar a decisiones libres,
consientes y planificadas respecto a sí mismos, sus relaciones mutuas y su desarrollo común. Las dos formas básicas, en
que se objetiva la interrelación social en el capitalismo, son el valor que se expresa en el dinero y la forma política
que se expresa en la existencia de un Estado separado de la sociedad. En una sociedad basada en una división
natural de trabajo, acuñada por la competencia y confrontación de clases, tampoco en esto ella puede realizarse de
manera inédita, a través de un libre acurdo entre todos, sino que debe adoptar una forma igualmente cosificada y
objetivada. Esto es el Estado burgués-capitalista que se presenta ante los individuos sociales igualmente como relación
coercitiva externa y ajena.
¿Por qué el aparato coercitivo estatal no ha sido creado como aparato privado de la clase dominante, sino que se
separa de ella, adquiriendo la forma de un aparato anónimo de poder público separado de la sociedad? El
intercambio de mercancías sin impedimentos, la competencia y la libertad de los asalariados para vender su fuerza de
trabajo, solo son concedidas cuando la clase económicamente dominante desiste del uso individual de los instrumentos
coercitivos directos en el trafico económico inmediato, es decir, cuando las luchas competitivas no se dirimen con las
armas y la fuerza de trabajo no se recluta de forma compulsiva. Sólo cuando estas condiciones están dadas puede
una sociedad capitalista consolidarse, sostenerse y desarrollarse. La coacción física experimenta una
institucionalización independiente de todas las clases sociales, inclusive la dominante en términos económicos,
precisamente en la forma del Estado. El Estado no sólo es el aparato coercitivo, sino que al estar aparentemente por
encima de la competencia y las luchas sociales, simultáneamente se expresa en él la comunidad política de la
sociedad, aunque de una manera cosificada y objetivada. El Estado es la configuración, ilusoria y de igual modo real,
que adopta la comunidad política bajo las condiciones sociales dominantes. Las políticas se manifiestan en una
instancia separada de la sociedad, presentándosele también como externa: lo que a la sociedad le es común parece
apartado de ella.
Las contradicciones internas del capitalismo imponen una actividad orientada hacia la existencia material, el
ordenamiento y la permanencia de la sociedad y que se desarrolla desde afuera del proceso inmediato de la
revaloración. Ésta solo puede realizarse de la única manera en la cual es exclusivamente posible la comunidad política
en la sociedad capitalista: el Estado. En este sentido, es el interés del Estado en sí mismo, o más preciso, el interés
propio de sus funcionarios burocráticos y políticos, lo que lo convierte en garante de las relaciones de producción
capitalistas. En la separación de la política y económica, del Estado y la sociedad oscila entonces la contradicción
entre dominación económica, explotación y situación de clase por una parte, libertad, igualdad y autodeterminación
de todas personas por la otra. En el Estado como expresión de la forma política capitalista se manifiesta por lo tanto
no sólo el poder de clase independizado, sino también la igualdad, independencia y la libertad formal de los
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individuos en el mercado. Es Estado, es más bien una relación social entre individuos, grupos y clases, la compactación
material de una relación de fuerzas sociales.
El Estado refleja en su estructura organizativa concreta relaciones de fuerzas sociales, pero simultáneamente
también las moldea y estabiliza. Los distintos aparatos estatales representan relaciones con todas las clases y todos los
grupos, pero lo hacen de manera altamente diferenciada, selectiva en cuanto a la efectividad de imponer intereses.
Esto presupone una considerable capacidad de adaptación por parte del aparato estatal respecto a las
modificaciones de las contradicciones y conflictos permanentemente su unidad relativa y su capacidad de garantizar
todo el proceso de la producción y el desarrollo social. El Estado burgués es siempre y simultáneamente un Estado
capitalista, racista y patriarcal y las relaciones sociales que él expresa y regula comprenden todas estas
contradicciones. Disponiendo del monopolio de la violencia el Estado puede y debe intervenir continuamente y, en
función estabilizadora, en el proceso de la reproducción social, pero sin cambiar las estructuras esenciales de éste, que
son la propiedad privada de los medios de producción, pero también las relaciones con la naturaleza y entre los
géneros. Sus intervenciones deben estar orientadas a conservar las estructuras socioeconómicas fundamentales o
adaptarlas a las correlaciones de fuerzas sociales que se modifican constantemente Deben ser equilibrados en el
sistema político de manera tal que resulten compatibles con aquel proceso. Si no se logra equilibrar las relaciones de
fuerza y los conflictos sociales, entonces entra en crisis el sistema.
En general es preciso destacar que las organizaciones de intereses sectoriales que para cumplir con sus fines
apelan al Estado, no pueden escapar de la forma política coercitiva, es decir, de la separación entre Estado y
sociedad, y de la plantilla del proceso de revalorización del capital.
La separación-unión del Estado y la sociedad significa que el Estado está formalmente separado de los grupos y
clases sociales y al mismo tiempo vinculado a ellos, estableciendo interrelaciones. á formalmente separado de los
grupos y clases sociales y al mismo tiempo vinculado a ellos, estableciendo interrelaciones. La forma política
transforma los antagonismos sociales y relaciones de clases en la contraposición entre pueblo y Estado, en conflictos
burocráticos, en la competencia de partidos y federaciones. Pero con esto se modifica también lo que aparece como el
interés de la sociedad, que de esa forma sociopolítica adopta un contenido. Las determinaciones capitalistas en cuanto
a la forma de manifestarse atraviesan todos los ámbitos de la sociedad, marcando entonces tanto las burocracias
estatales como el sistema de partidos, los grupos de intereses y los medios de comunicación, las instituciones
económicas, hasta la familia. Todo el complejo del Estado y la sociedad civil conforma así un sistema de instituciones
interdependientes y a la vez contradictorias. Estado y sociedad civil no son esferas que se contraponen simplemente,
sino que forman una unidad condicionada por sus contradicciones.

Mabel THWAITES REY

“Estado: ¿Qué Estado?”
El Estado Moderno. El Estado moderno surge con el capitalismo, como una unidad de dominación,
independientemente en lo exterior e interior, que actúa de modo continuo con medios de poder propios y claramente
delimitada en lo personal y territorial. Unidad de dominación: el Estado moderno ha logrado concentrar los diversos
centros de poder que caracterizan a las organizaciones políticas medievales. Independiente en lo exterior e interior: En
la Edad Medie el poder estaba limitado, en lo interno por los numerosos depositarios de poder feudal, y en lo externo
por la Iglesia y el Emperador. Con medios de poder propios: los medios reales de autoridad y administración, que
eran posesión, privada, se convirtieron en propiedad pública, y en que el poder de mando que se venía ejerciendo
como un derecho sujeto se expropiara, primero en beneficio del príncipe absoluto y luego del Estado.
El Estado como articulador de relaciones sociales. El Estado es una relación social, especificada por su rasgo
característico: la dominación. Por eso decimos que el Estado es la relación básica de dominación que existe en una
sociedad, la que separa a los dominantes de los dominados en una estructura social. En este sentido, no es posible
escindir Estado de Sociedad, porque ambos son partes co-constitutivas de una única realidad: la relación social
capitalista. Entonces, cuando se habla de Estado se habla de la relación global que lo articula con la sociedad. Los
capitalistas están desposeídos del uso de la fuerza física. El monopolio de la coacción lo tiene un tercero: el Estado,
que no es el mero representante de las clases dominantes, sino que es el “lugar” donde pueden unificarse los intereses
en competencia de los capitalistas. Por eso el Estado es garante de la relación global del capital. Asegura también
ciertos derechos de los trabajadores para permitir su reproducción en tanto fuerza colectiva de trabajo. Estos son el
límite negativo de la supervivencia de la dominación. Porque lo que el Estado hace es impedir tanto que los
capitalistas lleven su competencia entre si a la destrucción del sistema, como que en su afán de lucro empujen a la
virtual extinción de la fuerza de trabajo como totalidad. Es a partir de esta función de garantía negativa que resulta
comprensible porque los trabajadores pueden percibir, al Estado como instancia protectora, y los capitalistas
individuales lo vean como algo expoliador y limitante de sus intereses.
El estado capitalista tiene dos tareas básicamente contradictorias. Por una parte, debe asegurar las condiciones
que hagan posible la acumulación y reproducción del capital, lo que lo lleva a adoptar las medidas coercitivas
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necesarias para que las clases subalternas se acomoden a la lógica del capital (coerción). Por otra parte, debe
legitimar su dominación para hacerla estable, recurriendo a una serie de mecanismos que no se reducen a lo
ideológico, sino que implican lógicas propias de la reproducción material, traducidas en gastos sociales destinados a
proveer un cierto grado de consenso de las clases dominadas (legitimación). La contradicción entre ambas funciones
genera tensiones y sucesivas crisis, cuya resolución depende de la fuerza y aptitud de las clases con intereses
confrontados para imponer las soluciones que les sean más favorables. La dinámica de coerción y consenso es
específica de los tipos de dominación, así como las funciones estatales.
El Estado como conjunto de aparatos. Lo estatal, las instituciones en las que encarna las objetivaciones. Las
instituciones son conformadas por la realidad material, como la realidad material es modificada por la acción de las
instituciones. Los aparatos estatales económicos y sus medios de intervención no son neutrales, sino que están integrados
en el movimiento del capital y constituyen un campo de conflictos entre distintos intereses. Por eso, así como las formas
apropiadas de intervención cambian con el progreso de la acumulación del capital, de la misma manera lo hace las
formas efectivas de representación y legislación. El Estado está constituido-atravesado de parte a parte por las
contradicciones de clase. El Estado destinado a reproducir las divisiones de clase, no es internamente monolítico, sino
que está al mismo tiempo dividido.
Brown y Erie apuntan que el poder burocrático emergente de las instituciones estatales resulta del intento de los
intereses estructuralmente dominantes por controlar el Estado y las políticas públicas, a partir de trasladar el lugar de
la formulación de políticas hacia agencias administrativas que puedan desplegar una mayor autonomía en relación a
otros intereses no dominantes. Los intereses estructuralmente dominantes han intentado mantener su hegemonía
trasladando funciones estatales esenciales al ámbito de burocracias públicas autónomas. La importancia de la
dinámica interna de las organizaciones públicas se vincula con el modo en que afecta intereses de las diferentes clases.
El Estado “en movimiento”: las políticas públicas. Oszlak y O’Donnel piensan la acción estatal como parte de un
proceso social tejido alrededor del surgimiento, desarrollo y resolución de cuestiones que una sociedad (y un Estado)
consideran cruciales para la reproducción del orden social. El análisis de las políticas públicas, como una vía pertinente
para ahondar en el conocimiento del Estado, supone considerar que toda política estatal es una toma de posición del
Estado frente a una determinada “cuestión” socialmente problematizada. Ello implica que es sólo una parte de un
proceso social mas abarcativo, que incluye una multiplicidad de actores sociales, tales como clases o fracciones de
clase, además de los aparatos del Estado, todos los cuales toman posición en torno al problema motivo de la política
pública. Es así que la cuestión delimita el proceso social, en el sentido de que solo en el marco de la misma cobran
significado los comportamientos de los actores involucrados, de donde las políticas públicas serían pinceladas en
relieve de una trama social tejida alrededor de un tema destacado. Su verdadera significación radica en el problema
que las origina, el ámbito de acción social en que se engarzan, los actores que intervienen en el proceso de resolución
de la cuestión y a sus respectivas y sucesivas tomas de posición en el transcurso del proceso mismo.
Una cuestión socialmente problematizada es aquella que por su importancia ha sido incluida en la agenda de
problemas sociales que requieren una necesaria toma de posición de múltiples actores sociales. Así, se entiende a la
política estatal, como el conjunto de tomas de posición, tacitas o explicitas, de diferentes agencias e instancias del
aparato estatal que expresan una determinada modalidad de intervención del Estado, en relación con una cuestión
que despierta la atención, interés o movilización de actores de la sociedad civil. Por otro lado, los movimientos que se
generan al interior del mismo aparato burocrático en torno a las posibilidades de intervención y las cuotas de poder
que disputan las distintas agencias y organismos estatales, atraviesan en múltiples sentidos la política pública
decidida/ejecutada, y participan activamente en su efectiva realización. Para comprender la composición del aparato
estatal y el sentido y dinámica de las políticas públicas, es necesario ir más allá tanto de la dinámica interna del
aparato, esto es su funcionamiento como burocracia y el patrón de relaciones que la definen, como de la lógica
especifica de la política pública.
Estado, régimen político y gobierno. Podemos definir al Estado como la condensación-materialización de
determinadas relaciones sociales, al gobierno como un espacio decisivo dentro del aparato estatal, y al régimen como
una estructura formal que define uno de los aspectos centrales de la circulación del poder y la construcción de políticas
públicas. De ahí que no todo cambio en el gobierno implique un cambio de régimen, ni tampoco todo cambio de
régimen implique la alteración de la forma de Estado. Solo una alteración profunda en el modelo de acumulación y
del tipo de estructura de clases estaría iniciado una transformación estructural de la forma histórica de Estado.

“El Estado Como Contradicción”

La práctica ha mostrado que, cuanto peor, se está muy lejos de producir una reacción libertaria, y es mucho más
crítico para los sectores populares, tanto en términos materiales como de posibilidades de rearme político e ideológico.
Partimos de concebir al Estado como expresivo del poder social dominante, pero entendemos que, a la vez, como el
Estado es garante de una relación social contradictoria y conflictiva, las formas en que se materializa esta relación de
poder en los aparatos, está constantemente atravesada por las luchas sociales fundamentales. Las mismas instituciones
que pueden ser interpretadas como un logro popular devienen legitimadoras del sistema capitalista.
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La respuesta contradictoria del formato benefactor. Las instituciones benefactoras se materializaron como
consecuencia de una respuesta del capital a las luchas de los trabajadores, no podemos dejar de elucidar la
importantísima contradicción implícita en tales instituciones. Efecto fetichizador, hacer materialmente aceptable la
dominación del capital, andamiaje ideológico en términos de los niveles y calidad de vida populares, constituyen
logros significativos, conquistas acumuladas por cientos de luchas, a los que seria absurdo renuncias. Reestructuración
estatal, porque la misma conquista que beneficia se puede convertir en la base de la legitimación del capital. No
puede suponerse ni que todo lo que el Estado hace será necesariamente en beneficio del capital, ni que el estado
puede lograr lo que es necesario para asegura la reproducción de la sociedad capitalista. La relación entre el estado
y la reproducción de las relaciones capitalistas es del tipo ensayo y error.
Las instituciones de bienestar es una sutura, un intento de solución que congela, al institucionalizarlo, el problema
planteado por el sector social que encaró la lucha por resolverlo, y lo hace en el sentido que el Estado le dio la
cuestión. Entonces, deja de ser problema para convertirse en institución pública y, de ahí en más, pasa de ser una
cuestión dirimida en el plano de la sociedad civil, para gobernarse con la lógica de lo estatal y adquirir su peculiar
dinámica. El mapa de las instituciones estatales refleja, en cada caso histórico, los nudos de sutura de las áreas que las
contradicciones subyacentes han rasgado en su superficie. Cuando se decide amputar, eliminar la institución y con ella,
el problema que le dio origen, que deja entonces de ser una cuestión socialmente problematizada que merece ser
incluida en la agenda publica.
Un Estado que es-no es- y puede ser. Frente al creciente poder de las instancias supranacionales en las cuestiones
nacionales, no parecen quedar muchas otras alternativas que articular las luchas locales y nacionales con las mundiales.
La unidad internacional es una necesidad impuesta por el presente. El refugio en lo local parece útil para recobrar
fuerzas o para consolarse de la desventura de una globalidad férrea y cada vez más enajénate. Pero hasta ahora no
ha logrado parar mucho más de allí. Luchar en y contra el Estado, al mismo tiempo, es luchar por clausurar sus
instancias represivas y ampliar lo que tienen de sociedad colectiva. Un objetivo radicalmente democrático e
irrenunciable pasa por la eliminación de todas las estructuras opresivas que, encarnadas en el Estado, afianzan la
dominación y, como contracara, empujan para que surjan, en su lugar, formas de gestión de los asuntos comunes que
sean consecuentes con la eliminación de toda forma de explotación y opresión.

Guillermo O’Donnell
“Apuntes para una Teoría del Estado”
PRIMERA SECCIÓN: SOCIEDAD Y ESTADO.
Algunas definiciones preliminares. Entiendo por Estado el componente específicamente político de la dominación
en una sociedad territorialmente delimitada. Por dominación (o poder) la capacidad, actual y potencial, de imponer
regularmente la voluntad sobre otros, incluso pero no necesariamente, contra su resistencia. La dominación política es
aquella que se halla respaldada por la marcada supremacía en el control de los medios de coerción física en un
territorio excluyentemente delimitado. La dominación es una relación de desigualdad, asimetría que surge del control
diferencial de ciertos recursos, gracias a los cuales es habitualmente posible lograr el ajuste de los comportamientos y
de las abstenciones del dominado a la voluntad del dominante. Los medios de coerción, se refieren a la coerción física,
a recursos de información, al control ideológico, donde el dominado asume como justa y natural la relación asimétrica
de la que es parte y no la entiende ni cuestiona como dominación. El control, de cualquiera de estos recursos permite el
ejercicio de la coerción. El más eficiente es el control ideológico; opuesto a la coacción que es el recurso más costoso,
porque desnuda explícitamente la dominación y presupone que ha fallado por lo menos el control ideológico.
Bases de la dominación. La clase social es el gran diferenciador del acceso a los recursos de dominación. De esa
posición, surgen probabilidades diferenciales de lograr situaciones que as u vez permiten acceder al control de otros
recursos de dominación. La relación de dominación, la relación de lo político aparece como relación contractual. Pero
el carácter privado de esa relación es solo una apariencia. Las partes pueden recurrir a un “algo más” para la
vigencia de cierta interpretación del contrato, de otra manera la relación contractual no podría celebrarse, al no
poder demandar la posibilidad de su cumplimiento. Esa capacidad de invocación es constitutiva de la relación misma.
Es parte intrínseca y constitutiva de la misma. Las dimensiones del Estado, o de lo propiamente político, no son ni una
cosa, ni una institución ni una estructura: son aspectos de una relación social.
Aspectos y sujetos sociales concretos. El capitalismo es el primer caso histórico de separación de la coerción
económica y extraeconómica. El capitalista no controla directamente todos esos recursos, pero suele ejercer el control
ideológico. El capitalista está desposeído de los medios de coacción, que suelen ser puestos en acto cuando algo ha
fallado. Esto es una garantía para su vigencia. Esto entraña la emergencia de un tercer sujeto social, cuya
especificidad es el ejercicio de la supremacía de la coacción. Ese tercer sujeto social son las instituciones estatales. La
coerción económica es difusa, ni las instituciones estatales obligan a vender la fuerza de trabajo ni los capitalistas
pueden imponer esa obligación a ningún sujeto social concreto. El Estado no respalda directamente al capitalista, sino
a la relación social que lo hace tal.
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La objetivación de esa escisión en instituciones estatales implica que ellas no sean ni actúen como un capitalista
concreto, que por serlo ha quedado separado de los recursos coactivos controlados por aquellas instituciones. Si el
Estado es el garante de las relaciones de producción, entonces lo es de ambos sujetos sociales que se constituyen en
tales mediante esas relaciones. El Estado es el garante de la existencia y reproducción de la burguesía y del
trabajador asalariado como clases. Pero no como árbitro neutral, sino para reponerla como clase subordinada que
debe vender su fuerza de trabajo y, reproducir la relación social que el Estado garante. Esto entraña que el Estado es
expresión de un interés más general que el de los sujetos sociales de cuya relación emana.
Organización. El Estado tiende a objetivarse en instituciones primariamente coactivas. Confundir el Estado con esas
instituciones es subsumir un fenómeno más amplio en su parte concretamente objetivada. La escisión que así se produce
entre la sociedad y el Estado y la mutua externalidad a que los condena, es el fundamento principal del encubrimiento
del Estado como garante de la dominación en la sociedad y de la complicidad de la misma. El Estado libera al
burgués de la necesidad de pensar las decisiones e inversiones necesarias para el logro de condiciones sociales que
permiten, entre otras cosas, la reproducción del sistema de clases, la acumulación y la resolución de ciertos problemas
“generales”. Un acondicionamiento del contexto social del que alguien debe ocuparse. Ese alguien son las instituciones
estatales. La existencia de esas instituciones y su notorio pero en la sociedad es una de las razones de que el Estado
sea vivido como exterioridad. Debido a su interposición de límites negativos, las instituciones estatales aparecen como
encarnación de una racionalidad más general y no capitalista. Donde sujetos jurídicamente iguales que solo se limitan
a exigir el cumplimiento de lo que han convenido libremente y en base a situaciones abstractamente tipificadas en las
normas legales. Aquí el derecho es también un tejido organizador de la sociedad y de la dominación que la articula.
Lo mismo que el dinero o la mercancía, la instituciones estatales son un fetiche. Emanación y a la vez encubrimiento de
la contradictoria relación subyacente, el fetiche no aparece solamente como un poder ajeno. También es un
determinante de la conciencia ordinaria: su modalidad de exteriorización tiende a regir una percepción del mundo
social que es de por sí un encubrimiento de la realidad subyacente.
Exterioridad. El derecho es la consagración de la exterioridad aparente del Estado respecto de los sujetos sociales.
Ese tercero no es garante directo de las clases sino de las relaciones que las constituyen tales. Este es el origen de la
escisión aparente entre el Estado, y la sociedad o, equivalentemente, entre lo político y lo económico. Efectivamente un
tercero que no es ni capitalista ni trabajador, ni actúa con la racionalidad de éstos.
Racionalidad acotada. El Estado capitalista es un fetiche en tanto aparece subsumido en sus objetivaciones y, por
lo tanto, desligado de su primordial imbricación en la sociedad. El método típico de toma de decisiones es por medio
de pruebas y errores, basado en el hallazgo de soluciones subóptimas; que presuponen una rudimentaria teoría de las
conexione causales que rigen los problemas que se busca resolver. El Estado cumple tareas rutinizadas de
organización general de la sociedad, en respuesta a situaciones percibidas como crisis. Las crisis son las rupturas del
orden y económicamente como obstáculos interpuestos a la acumulación del capital. Tanto las originadas, por ejemplo,
por una tasa excesiva que amenace la reproducción de la fuerza de trabajo, o que cualquier razón que genere
desorden. La arquitectura institucional del Estado y sus decisiones (y no decisiones), son por una parte expresión de su
complicidad estructural y, por otra, el resultado contradictorio y sustantivamente irracional de la modalidad, también
contradictoria y sustantivamente irracional, de existencia y reproducción de su sociedad.
La complicidad estructural del Estado y la desigual base de recursos con que cada uno puede hacérselo por las
instituciones estatales, determinan que no pocas decisiones están orientadas por la intención de favorecer a tal o cual
fracción o grupo de la burguesía. Por medio de incongruencias, errores y aciertos siempre parciales, las instituciones
estatales suelen contribuir a garantizar y organizar la reproducción de la sociedad en tanto capitalista. Sin embargo,
la racionalidad del funcionario no es inmediatamente capitalista, en tanto no suele estar orientada al lucro per se. No
es un interés verdaderamente general, no inmediatamente capitalista.
Contradicción. Fetichización de las instituciones estatales. Lo cual permite que las relaciones capitalistas de
producción aparezcan como no coactivas y puramente económicas, al tiempo que la coacción de las instituciones
estatales desaparece en su inherente ligación con esas relaciones. El fundamento real del poder que ejercen las
instituciones estatales es externo: emana de las relaciones capitalistas de producción como garantía de las mismas. De
la misma manera, el Estado fetichizado tiene que deber su legitimación a un fundamento que no sea la sociedad civil,
por la elemental razón de que esa fetichizacion la ha reducido a la privado como opacidad cotidiana
fundamentalmente económica. El beneficiario de las políticas estatales tiene que ser un referente más general que
aquellas.
SEGUNDA SECCIÓN: MEDIACIONES ENTRE ESTADO Y SOCIEDAD.
Introducción. Todo Estado presupone una comunidad política, en el sentido de que es condición necesaria para una
dominación consensualmente aceptada y de que su continua reconstitución es una de las metas a las que tienden las
instituciones estatales. Entendiendo por fundamento del Estado el sustento de su control de recursos de dominación y de
su pretensión, respaldada por esos recursos, de ser habitualmente obedecido. Por referente del Estado entiendo los
sujetos y relaciones sociales a cuyo interés de vigilancia y reproducción sirve. El Estado capitalista, ya en su realidad
profunda, no es su propio fundamento ni referente. Ambos le son externos. Su condición de garante y organizador de
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la sociedad capitalista se redondea con el consenso en la sociedad y su correlato de legitimación del Estado
fetichizado en instituciones. El resultado es un amplio control ideológico, o hegemonía, ejercicio pleno pero encubierto
de la dominación en la sociedad, respaldado por un Estado que aparece como custodio y epítome de un compartido
sentido de vida común, asumido como natural y éticamente justo. Después de despolitizar a la sociedad,
arrinconándola en lo económico y lo privado, el Estado, condensación de lo político, lo recrea, parcial y
distorsionadamente, en su enlazamiento con mediaciones que niegan la primicia fundante de la sociedad.
La ciudadanía, fundamento del Estado capitalista. Ciudadano es el que tiene derecho a cumplir los actos que
resultan en la constitución del poder de las instituciones estatales, en la elección de gobernantes que pueden movilizar
los recursos de aquellas y reclamar obediencia. El presupuesto de ese derecho es la igualdad abstracta de los sujetos,
con prescindencia de que sean propietarios de algo más que su fuerza de trabajo. La movilización de recursos de
poder por el Estado puede entonces hacerse sobre la base de que el derecho a hacerlo ha sido conferido por todos
los ciudadanos. La legitimación de las instituciones estatales: la de que no hay intereses sistemáticamente negados por
ellas. Esto es as su vez el correlato de la no creencia de que exista una clase dominante. Lo que las instituciones
estatales hacen y dejan de hacer tiene que estar referido a algún interés general. Ese interés no puede ser imputado
al ente abstracto del ciudadano, salvo, en el límite de seguir siéndolo. En otras palabras, si la condición totalmente
desencarnada de la ciudadanía es lo que le permite ser fundamento igualitario del Estado, es lo que por otro lado
impide imputarle un interés general en el plano concreto de lo que las instituciones estatales hacen y dejan de hacer.
La nación, referente del Estado. La nación es el arco de solidaridades que une al nosotros definido por la común
pertenencia al territorio acotado por un Estado. El Estado demarca a una nación frente a otras, en el escenario
internacional. Esa demarcación tiende a generar un nosotros, definido en contraposición respeto de los ellos. Es un
factor de cohesión basado en el reconocimiento de ese nosotros como pretensión aceptable de vigencia real. El
referente de las instituciones estatales, la colectividad a cuyos intereses servirían, no es la sociedad, sino la nación. La
innovación de los intereses de ésta es lo que justifica imponer decisiones contra la voluntad de los sujetos, incluso contra
segmentos de las clases dominantes, en beneficio de la preservación del significado homogeneizante de la nación. Por
lo tanto, la impostación del Estado enfrente y encima de la sociedad se completa cuando se transpone al plano de la
nación. Esa fragmentación es condición de posibilidad para que el Estado fetichizado vuele por encima de la sociedad
mientras habla de la nación y a ella. Niega las desigualdades, como contradicciones.
En tanto la nación niega las rasgaduras estructurales de la sociedad, es análoga a la ciudadanía. Pero si ésta es
una medición abstracta, la nación alude inevitablemente a los actos, omisiones e impactos concretos de las instituciones
estatales. Las consecuencias de tomas cierta posición en un foro internacional, de asignar recursos para paliar una
catástrofe, de subsidiar ciertas actividades o de modificar la regulación del trabajo, atañen a sujetos que son
miembros de la nación. Ser miembro de la nación es verse como integrante de una identidad colectiva superior a los
clivajes de clase. El discurso de las instituciones estatales es igualizador y homogeneizante en tanto ciudadanos y
miembros de la nación, a la vez que la agregación de los impactos de sus acciones y omisiones es la negación practica
de dicho discurso. Esta contradicción es consecuencia de que el Estado no puede tener fundamento ni referente en la
sociedad, so pena de desnudarla y desnudarse en la dominación que son, y de que por otra parte su fundamento
optimo, no puede ser su referente. Por ello si el Estado no la encuentra ya ahí, tiene que postular inventándola a la
nación, El Estado capitalista tiende a ser un Estado nacional.
El pueblo, ambiguo fundamento y referente del Estado. El pueblo, lo popular, otra solidaridad colectiva que
suele mediar entre Estado y sociedad. Por un lado tiende un arco de solidaridades por encima de clivajes de clase, en
tanto abarca genéricamente a los que se reconocen como desposeídos. Pero el reclamo de justicia sustantiva
diferencialmente orientada a beneficiarlos ni puede sino hacerse contra quienes también son parte de la nación. Los
ricos, los poderosos, y a veces, instituciones estatales que aparecen excesivamente sesgadas hacia éstos. Lo popular
suele ser el campo de luchas políticas definidas por su contrapartida: tono popular, lo que reúne, por lo menos, a parte
de las clases dominantes. En el límite, las luchas alrededor de lo popular conllevan la pretensión de que su ámbito es el
de la nación verdadera, fusión de lo nacional y popular: quienes se colocan fuera de ese campo no serían en realidad
parte de la nación. Además sus demandas pueden afectar los límites de reproducción de la sociedad capitalista. Esto
puede tocar cerca y exponer demasiado las contradicciones que el Estado capitalista no puede resolver, ni asumir
como tales. Por eso lo popular es al mismo tiempo velo de la realidad profunda de la sociedad y punto posible de
tránsito hacia su descubrimiento. Por eso también lo popular es una mediación menos digerible para el Estado
capitalista, y para la dominación en la que está imbricado, que la ciudadanía y la nación. El Estado no puede dejar
de ser lo que está determinado por su realidad profunda: emanación, garante y organizador de una relación de
dominación que sesga estructuralmente lo que sus momentos objetivados reactivan sobre la sociedad.

Erik OLIN WRIGHT

“Burocracia y Estado”
RAZONAMIENTO DE WEBER. El aspecto crítico de este entramado constitucional era la importancia del
Parlamento. Weber opinaba que si bien unas instituciones parlamentarias significativamente robustecidas no
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garantizarían una mejoría dramática en la calidad de la política alemana, tal cambio era esencial si había de
ponerse alguna esperanza en el futuro. Proposición 1. Con el creciente desarrollo del capitalismo y la creciente
complejidad de la sociedad, la necesidad de administración racional aumenta cualitativa y cuantitativamente. El resultado
es que tanto las organizaciones privadas como las públicas tienden a burocratizarse cada vez más. La razón decisiva que
explica el progreso de la organización burocrática, ha sido siempre su superioridad técnica sobre cualquier otra forma
de organización. Proposición 2. Al crecer la burocracia, el poder de los burócratas tiende a aumentar tanto con respecto a
las organizaciones no burocráticas como con respecto a los elementos no burocráticos de las burocracias. Este poder
progresivamente creciente de las burocracias y los burócratas deriva de diversas características interconectad de la
organización burocrática: 1. la eficiencia practica y el carácter crecientemente indispensable de las organizaciones
burocráticas; 2. el conocimiento técnico especializado controlado por los burócratas; 3. los secretos administrativos
controlados por los burócratas. Dada esta expansión del poder burocrático, es cada vez más difícil que pueda surgir
un poder capaz de controlar la burocracia estatal. La cuestión crucial del control de la burocracia es la forma de
seleccionar las posiciones político-administrativas superiores. Proposición 3. Si la cúspide administrativa de la burocracia
estatal se halla en manos de burócratas, aparecerán fuertes tendencias orientadas hacia: a) irresponsabilidad y la
ineficiencia de la dirección política de la burocracia, especialmente en tiempo de crisis; y b) la maximización de la
influencia que tienen los grandes capitalistas sobre el funcionamiento de la burocracia estatal. El burócrata es
incompetente en las artes políticas. El orgullo de un funcionario reside en preservar la imparcialidad y en pasar por
encima de sus propias preferencias y opiniones, para ejecutar escrupulosa e inteligentemente lo que la prescripción
general o la instrucción particular le exigen. La cúspide debe ser reemplazada por políticos profesionales fuertes,
para lo cual es necesario el Parlamento. Proposición 4. Un Parlamento activo puede constituir un terreno adecuado para
que crezcan y asciendan en el, por vía de selección, cualidades, no solo demagógicas, sino cualidades auténticamente
políticas de jefe. Y un Parlamento activo es aquel que, colaborando, controla de modo ininterrumpido la administración. Un
Parlamento fuerte ofrece los medios institucionales para controlar eficazmente el poder ilimitado de la burocracia, a la
vez que produce los líderes políticos de talento necesarios para dirigir responsablemente la actividad burocrática; y
suministra los mecanismos adecuados para obligar a esos líderes a rendir cuentas.
Las expectativas de Weber respecto a las ventajas de un Parlamento fuerte eran relativamente limitadas.
Ciertamente no pensaba que fuera a crear automáticamente una mejor sociedad. Pero sí pensaba que ninguna de las
otras estructuras alternativas sería capaz siquiera de garantizar el mínimo de eficacia política de un Parlamento. Por
democracia de masas entiende Estados democráticos carentes de poderosas y significativas instituciones
representativas libres. Las democracias directas, no pueden existir en una sociedad vasta y compleja, serían
técnicamente imposibles. Los soviets, tiene pocas posibilidades de control por parte de la burocracia, pero solo
funcionan bien en tanto no haya antagonismos internos. La democracia plebiscitaria, no es tampoco práctica, la
votación popular tiene límites internos, tanto como medio de elección cuanto como de legislación, debido a su
peculiaridad técnica. La democratización activa de las masas reside en que el jefe político ya no es proclamado
candidato en virtud de sus meritos, sino que consigue la confianza de las masas y su poder con medios de demagogia
de masas. La única salida es la democracia parlamentaria activa.
EL RAZONAMIENTO DE LENIN. La dictadura del proletariado es incompatible con la estructura del aparato de
Estado burgués y debe ser aplastado y reemplazado por la nueva institución revolucionaria: el soviet. Proposición 1. El
Estado es producto y manifestación del carácter irreconciliable del las contradicciones de clase. El Estado surge en el
momento en que las contradicciones de clase no pueden, objetivamente, conciliarse. El Estado es un órgano de dominación
de clase, un órgano de opresión especial de la fuerza, una organización de la violencia para reprimir a una clase
cualquiera. Proposición 2. La republica democrática es la mejor envoltura de que puede revestirse el capitalismo y, por
tanto, el capital al dominar esta envoltura, cimienta su poder de un modo tan seguro, tan firme que no conmueve ningún
cambio de personas, ni de instituciones, ni de partidos dentro de la republica democrática burguesa. Lenin ve en el
Parlamento el instrumento perfecto para asegurar la dominación capitalista, ya que es una institución que mistifica a
las masas [hace creen que representa al pueblo, y que este controla al Estado, cuando en realidad toda las decisiones
importantes se toman entre bastidores; lo único que se hace es charlar para embaucar al vulgo] y legitima el orden
social, a la vez que la burguesía tiene asegurado su control [con instrumentos de dominación capitalista de clase].
Proposición 3. La burocracia es la estructura básica a través de la cual domina la clase capitalista. Todas las intentonas
revolucionarias, perfeccionan la republica parlamentaria, que se ve obligada a fortalecerse. Los partidos consideran
al Estado como un botín. La naturaleza restringida de la democracia burguesa garantiza que un partido obrero
revolucionario jamás podrá participar del botín y nunca controlará a los altos funcionarios. La organización burocrática
hace imposible la participación de las masas. A partir de la designación de funcionarios, sin revocatoria; salarios
elevados y privilegios especiales, que encadenan sus intereses a los de la burguesía; separación de la actividad
legislativa y la administrativa. Proposición 4. El socialismo exige la destrucción completa de las instituciones estatales
burguesas y su reemplazo por una nueva forma de democracia completa o democracia proletaria. Las instituciones
representativas continúan, pero desaparece el parlamentarismo como sistema especial, como división del trabajo
legislativo y ejecutivo, como situación privilegiada para los diputados. Pero como toda democracia, la democracia
proletaria, constituye todavía un Estado, es al mismo tiempo dictadura del proletariado, en tanto restricciones a los
opresores, explotadores, capitalistas. La administración se democratizaría hasta que todo el pueblo participe de
funciones estatales. Destruir de golpe, no la burocracia, sino la “vieja” maquina burocrática y comenzar a construir otra
nueva que permita ir reduciendo gradualmente a la nada toda burocracia, no es una utopía.
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Lenin contempla los aspectos técnicos, no burocráticos de la administración burguesa, de modo extremadamente
favorable. El mecanismo de la administración social ya está preparado aquí. No hay más que derrocar a los
capitalistas y tendremos ante nosotros un mecanismo de alta perfección técnica, libre del parásito y perfectamente
susceptible a ser puesta en marcha por sus trabajadores, con la asistencia de profesionales. La democratización
completa, se limita a una democratización del control, no de la pericia técnica como tal. La democratización no
significa negar toda subordinación y toda autoridad presentes en la organización.
COMPARACIONES: Hay una crítica muy similar de la dominación burocrática, y de las instituciones parlamentarias,
que no son otra cosa que asambleas para hacer discursos. Ambos estaban de acuerdo en que esto tiende a facilitar la
dominación política de los intereses puramente capitalistas. Existe incluso un aspecto de la solución al problema que
ambos comparten: la necesidad de crear instituciones representativas que sean organismos que funcionen, activos. Pero
difieren sustancialmente en el carácter de sus conclusiones globales: Lenin exige el reemplazo de la burocracia y la
representación parlamentaria por instituciones políticas soviéticas; Weber arguye que los soviets no funcionarán y
aboga por el desarrollo de Parlamentos potentes, elitistas y que funcionen.
Determinantes de la estructura organizativa. Lenin en su análisis de la burocracia y el Estado, distingue tres funciones
organizativas básicas, elaboración de políticas, control y contabilidad, y administración; mientras que Weber solo dos,
elaboración de políticas y administración. Lenin subraya la distinción entre burócratas y técnicos. A los primeros
corresponde las funciones de control y contabilidad necesaria en toda la organización, mientras que los segundos se
encargan de las funciones técnico-administrativas. Weber no hace esta distinción, aunque no ignora el problema del
control y la contabilidad. Lenin arguye que las funciones estrictamente de control y contabilidad pueden reducirse a
operaciones tan sencillas de registro y control, que son totalmente asequibles a todos los que sepan leer y escribir.
La naturaleza del Estado y la política. Para Weber el Estado es un instituto político de actividad continuada cuando
su cuadro administrativo mantenga con éxito la pretensión al monopolio legítimo de la coacción física para el
mantenimiento del orden vigente. Bajo determinadas circunstancias el dirigente, puede ser un grupo, pero nunca una
clase. El dirigente, y su equipo, controlan al Estado y lo usa para una amplia variedad de fines. La noción de Lenin de
Estado, difiere en dos aspectos fundamentales. En primer lugar, el Estado tiene una función específica, la supresión de
la lucha de clases y el mantenimiento de la dominación de la clase dominante. Segundo, es una estructura, un aparato
que sostiene la dominación de una determinada clase dominante.
Forma organizativa y responsabilidad. Weber contempla la impotencia de un Parlamento y la resultante dominación
incontrolada de la burocracia como problema organizativo y de liderazgo. Lenin ve el problema de un modo distinto,
ya que los Parlamentos (fuertes o no) carecen de poder y las burocracias tienden a desempeñar el poder real en las
sociedades; ya que la burguesía no puede confiar en instituciones representativas para garantizar su dominio. La
solución no es una reforma pensada para cultivar el liderazgo eficaz, sino en términos de cambio revolucionario de la
estructura de clases subyacente de la sociedad. Esto no significa que la estructura organizativa sea irrelevante.

Oscar OSZLAK
“Notas Críticas para una Teoría de la Burocracia Estatal”
Mitos y lugares comunes acerca del fenómeno burocrático y del papel del Estado. Personal, la corrupción y el
patronazgo político. Investigaciones llevadas a cabo predominantemente en ámbitos "no públicos" falta de
contextualización social, cultural e histórica de la mayor parte de los enfoques y modelos Las razones expuestas
implican que la burocracia estatal es analíticamente distinguible de otras "organizaciones" y que a pesar de ciertos
atributos comunes, su naturaleza y papel varían de acuerdo con el contexto social y el momento histórico considerados.
ENFOQUE HISTORICO-ESTRUCTURAL.
En la concepción hegeliana, la burocracia formaba parte de una estructura social tripartita, sirviendo de nexo entre
la sociedad civil y el Estado. Su existencia adquiría sentido a partir de la necesidad de conciliar el interés general del
Estado y los intereses particulares de las corporaciones. Tal concepción resultaba para Marx esencialmente empírica y
formalista, despojada de elementos críticos y de contenido sustantivo. En lugar de una relación armoniosa, Marx
observa el carácter dialéctico y conflictivo de las interacciones burocracia-Estado-corporaciones. Una existencia real
del Estado -en tanto corporización el interés general- implicaría la desaparición de las corporaciones y,
consecuentemente, de su "espíritu", la burocracia. Por lo tanto, la existencia y supervivencia de la burocracia
dependería de la existencia de su contraparte material -las corporaciones-, sin perjuicio de ocasionales conflictos entre
ambas. En tanto la burocracia encarna y asume intereses corporativos -los propios y aquellos correspondientes a las
diversas esferas de interés particular-, el interés general del Estado se reduce a su propio interés, que requiere la
existencia y permanencia de intereses corporativos representados por una universidad imaginaria. A su vez, como la
burocracia confiere e hecho un marco de legitimidad a la acción social desarrollada en el seno de la sociedad civil, se
ve condenada al formalismo, puesto que los presupuestos normativos de la actividad corporativa se hallan divorciados
del verdadero interés general.
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la burocracia no constituye un simple epítome de la clase dominante sino un factor social diferenciado y complejo,
vinculado a ella a través de cambiantes y contradictorios intereses. Consecuentemente, su posición en la estructura de
dominación política puede variar significativamente, de acuerdo -entre otros factores- con el grado de desarrollo de
las fuerzas productivas, de cristalización de (y enfrentamiento entre) clases sociales y de indispensabilidad del
aparato estatal para la reproducción de la sociedad capitalista. También interesa destacar el variable papel que la
burocracia aparece desempeñado frente a la sociedad civil. Max Weber consideraba a la burocracia como forma de
organización racional más compatible con el modo de producción capitalista. Lenin sostenía que en una sociedad
socialista la extinción del Estado llevaba aparejada la liquidación de su aparato burocrático. La contribución de
Weber al estudio de la burocracia constituye el aparato administrativo de máxima afinidad con el tipo legal-racional
de dominación. Esta afinidad queda especialmente evidenciada por la íntima vinculación entre los procesos de
racionalización y burocratización. Observada como una forma de organizar colectivamente el esfuerzo humano, la
burocracia se concibe como la estructura que hacer posible la maximización de los niveles de productividad
alcanzables mediante el trabajo organizado, dentro de una sociedad permeada por, u organizada de acuerdo a,
principios racionales. A partir de la detección de ciertos atributos genéricos de tal estructura, Weber define un "tipo
ideal" de organización cuya penetración y función común descubre en diferentes esferas de actividad de la sociedad
moderna.
En años recientes, la crítica a la concepción weberiana sobre la burocracia se ha centrado tanto en su supuesto
sesgo formalista como en la mecánica utilización del "modelo" como herramienta analítica. Determinaciones generales
de su organización; atributos "formales". Tipo ideal: su arraigo y sacralización ha llevado a confundir sus elementos
analíticos con la exposición de un decálogo normativo, lo cual significó un verdadero obstáculo al avance del
conocimiento sobre organizaciones formales. Esto es lo que ocurre frecuentemente cuando de tipo ideal se "idealiza",
es decir, se constituye en modelo de organización formal, importando entonces más descubrir desviaciones
"patológicas" en el examen de casos empíricos que profundizan en el análisis de los factores determinantes del
fenómeno examinado. La racionalización tiende así a identificarse con una creciente burocratización, proceso que al
crear las condiciones para el surgimiento de un omnipresente Leviatán, se constituye en seria amenaza a la libertad
individual y las instituciones democráticas. Requieren una precisa contextualización sustantiva e histórica que permita
determinar si los presupuestos teóricos del tipo ideal weberiano resultan pertinentes o, por el contrario, son
inadecuados para interpretar realidades sociales diferentes de las que inspiraron el "modelo burocrático".
CORRIENTES ADMINISTRATIVO – ORGANIZACIONALES.
Tradición gerencial. los límites organizacionales se esfuman totalmente, pasando a constituirse en unidad de análisis
el comportamiento humano frente al desempeño de tareas bajo condiciones de división social del trabajo. Sin
embargo, comparte con otros enfoques una fundamental preocupación por la racionalidad y la productividad,
proponiéndose como meta diseñar "el mejor" (más racional) modo de organizar el esfuerzo humano para el logro de
fines organizacionales. Esta preocupación se liga a una "teoría" que observa a la actividad administrativa como un
problema técnico cuya resolución tiene que ver con cuestiones de diferenciación estructural y especialización funcional.
Las soluciones técnicas, científicamente fundadas, pueden resolver definitivamente los conflictos de clase al evitar "el
permanente e inútil antagonismo entre trabajadores y empresarios". Se planteó la búsqueda de aquellas condiciones
que pueden mejorar la interacción humana con, y dentro de, organizaciones provocando así respuestas individuales
más favorables a las demandas organizacionales. Conceptos centrales, incluido "organización" mismo, comenzaron a
definirse en términos de seres humanos, perspectiva ésta cuya introducción debe acreditarse a Bernard. Al destacar las
nociones de eslabonamientos y vínculos, su concepción de las organizaciones formales como sistemas de actividades
personales o fuerzas conscientemente coordinadas representó un importante viraje respecto a las formulaciones
administrativas. Estas consideraban a las organizaciones como entidades despersonalizadas, con una existencia
independiente, formadas por relaciones estructurales entre diversas unidades funcionales.
BUROCRACIA Y CONTEXTO.
El reconocimiento analítico de que las organizaciones complejas son influidas por la acción del contexto, marca el
punto de intersección de las corrientes recién señaladas con los estudios sobre burocracia encarados desde la
perspectiva de una ciencia política. Su diferencia esencial reside en el referente utilizado por unas y otros. Los estudios
administrativo-organizacionales (A-O) concentran su atención en la estructura y procesos internos a la organización y a
partir de allí tratan de rastrear restricciones contextuales que operan sobre ella. En cambio, los enfoques politológicos
toman como referente a la sociedad global, observando las consecuencias de la inserción de la burocracia dentro de
ese contexto, examinando el tipo de interacciones que tiene lugar y, sobre todo, evaluando los impactos resultantes en
términos de variaciones en el poder relativo y en la productividad de la burocracia. Los estudios politológicos fallan en
resolver adecuadamente el problema de establecer un nivel de análisis que permita comprender la dinámica interna
de la burocracia. constatar la creciente incertidumbre que enfrentan organizaciones y tomadores de decisiones como
consecuencia de una mayor diferenciación, interdependencia y complejidad social. Al restringirse las posibilidades de
elección racional, pueden producirse consecuencias "disfuncionales" que alteren el equilibrio interno de la organización
y comprometa su capacidad adaptativa. La supervivencia y desarrollo de la organización dependen entonces de la
eficacia de los diferentes mecanismos que ésta utilice a fin de superar sus restricciones contextuales. Por lo tanto, el
"contexto relevante" se reduce en definitiva al subconjunto de variables externas a la organización que al crearle
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frentes de incertidumbre, acotan la racionalidad de sus decisiones y disminuyen su probabilidad de subsistencia o su
capacidad de adaptación.
PARADIGMA EMERGENTE.
Resultan más bien de una tarea de "agregación" y combinación analítica que el reformador administrativo.
homogeneizar la problemática de la burocracia estatal en torno a una concepción común, desde un punto de vista
tanto sustantivo como valorativo. En cierto sentido, podría afirmarse que en el plano y por mediación de la praxis de
la reforma administrativa han producido la emergencia de un paradigma subrogante del que la teoría aun carece. A
partir de una concepción hegeliana de la organización social, la burocracia es visualizada como nexo, como instancia
de mediación, entre la sociedad civil y el Estado. Su existencia adquiere significado a partir de la oposición entre el
interés general del Estado y los intereses particulares de los diferentes sectores de la sociedad civil. Dicho de otro
modo, en tanto cristalización institucional del Estado, la burocracia se convierte en instancia conciliadora de intereses
conflictivos y sus "adjudicaciones autoritarias" constituyen -en esta concepción- expresiones decantadas y
representativas de los valores sociales prevalecientes. Justificada así su existencia, el funcionamiento de la burocracia
depende de su capacidad extractiva y productiva, manifestada a través de la obtención y combinación de recursos
que satisfagan los requerimientos de su intervención social. A su vez, de la reproducción del aparato burocrático
depende la producción de un conjunto de bienes, servicios, regulaciones y símbolos que atiendan demandas del
contexto social, agregadas y articuladas a través de mecanismos institucionalizados de representación de intereses.
diversos tipo de restricciones. El primero de ellos, de carácter normativo, incluye todos aquellos factores (v.g. pautas
valorativas, objetivos, prioridades, metas, sanciones) vinculados al "debe ser", al marco global de normas, políticas y
orientaciones de la acción que condicionan las posibilidades operativas de la burocracia y sus unidades funcionales y
que, en las diferentes situaciones decisionales, se manifiestan a través de complejas combinaciones. El segundo tipo de
restricciones es de carácter estructural y se refiere a los múltiples patrones de combinación de recursos,
institucionalizados a través de sistemas y procedimientos formales (v.g. jerarquías, escalafonamientos, sistemas de
información, evaluación y control), que permiten establecer las interdependencias funcionales, jerárquicas y
presupuestarias necesarias para ajustar el funcionamiento de la burocracia a los criterios de la racionalidad técnica
que impone esta forma de organización. El tercer tipo de restricciones, de naturaleza comportamental, tiene relación
con el conjunto de pautas actitudinales y de comportamiento -incluyendo desde aspectos motivacionales hasta estilos
de liderazgo, orientaciones hacia la acción o expectativas sobre los límites del conflicto interpersonal- que resultan
socialmente aceptables y predecibles y que al ser internalizadas a nivel individual, fijan parámetros adicionales a la
actividad burocrática. Estos tres tipos de restricciones son momentos de un mismo fenómeno: constituyen premisas para
la acción originadas en planos o dimensiones diferentes, aunque vinculados entre sí por ser desagregaciones racional-
formales del "interés general" de la sociedad.
El interés general de la sociedad se traduce en un sistema normativo que regula la acción de los actores e
instituciones sociales. La burocracia, como institución mediadora entre el interés general encarnado en el Estado y los
intereses particulares de la sociedad civil, se estructura y comporta en función de aquellos elementos del sistema
normativo que le son aplicables. La razón es que una desviación -entendida como la persecución de objetivos, la
utilización de mecanismos o la adopción de comportamientos diferentes de los formalmente establecidos- significa
alterar en algún punto el proceso de derivación entre variables de las tres dimensiones. Es decir, al contraponerse la
acción concreta a los parámetros que condicionan tal acción se produce una incongruencia que vulnera, en la práctica,
la lógica de la secuencia formalmente establecida entre los tres niveles. Si no lo hace (ineficacia) o lo hace a alto costo
(ineficiencia), habrá que actuar sobre la "caja negra" a fin de corregir el desequilibrio resultante. Dicho de otra
manera, para enfrentar con éxito las restricciones contextuales se requieren adaptaciones intraburocráticas que, al
expandir la capacidad operativa del aparato estatal, restituyan legitimidad a su supervivencia institucional.

ESTRATEGIAS Y VIABILIDAD DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA.

Las estrategias de reforma administrativa han tendido a modificar variables en los planos estructural y
comportamental, aceptando implícitamente el carácter incuestionable del marco normativo o, a lo sumo, la eventual
participación de los funcionarios en la definición (más propiamente, en la desagregación operacional) de su contenido.
En términos del paradigma, y desde la perspectiva de la burocracia, las únicas variables relativamente inmutables
pertenecen a la dimensión normativa. De aquí, señalemos de paso, la vital importancia de limitar el poder burocrático
de desarrollar instituciones políticas que produzcan efectivos contrapesos, de manera que además de permitir una
mejor articulación de intereses, eviten el desplazamiento de objetivos y la proliferación institucional que aparecen toda
vez que la actividad de la burocracia se halla regulada por parámetros estructurales y comportamentales que
desvirtúan su marco normativo formal. Complementariamente, la reforma administrativa debe tender -según las
estrategias descriptas- a producir los cambios internos en la organización y funcionamiento del aparato estatal
necesarios para observar las normas y concretar los objetivos que recortan axiológicamente los límites de su acción.
Subordinación del aparato de implementación al aparato normativo del Estado, no se hace sino inducir infinitos
mecanismos de conducta adaptativa que intentan resolver las frecuentes contradicciones entre los criterios de
racionalidad política y racionalidad técnica que, alternativamente, guían las decisiones burocráticas.
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ESPECIFICIDAD SUSTANTIVA.
Sesgo privatista. En particular, la mayor parte de las contribuciones teóricas que hemos incluido en la perspectiva A-
O resultan de inferencias y generalizaciones efectuadas. Por empresas industriales y otras organizaciones privadas.
Problemas que respecto a la productividad y viabilidad de la organización. En otras palabras, el objetivo central de
una teoría de la organización -a diferencia de una teoría de la burocracia estatal- es hallar los medios más eficaces
de adaptación de unidades organizacionales a las amenazas y restricciones de su contexto operativo. Su problema se
reduce a resolver o superar los diversos obstáculos que tienden a disminuir la eficiencia y efectividad de las
organizaciones y, por lo tanto, cuestionan su supervivencia. Ello requiere descubrir los principios o fórmulas de
organización e interacción que pueden promover el clima más propicio y movilizar esfuerzos del modo más racional
como para contrarrestar exitosamente las amenazas contextuales.
Burocracia estatal como unidad de análisis. Un primer factor a tener en cuenta es la extraordinaria heterogeneidad
de los elementos constitutivos de la burocracia estatal. Como un conjunto de organizaciones complejas e
interdependientes, cuyo carácter "público" -derivado de los objetivos formales de "interés general" que persiguen y
de la autoridad legítima del Estado que invocan sus actos- permite distinguirlas como un sistema diferenciado. Esta
misma heterogeneidad puede proporcionar algunas claves para entender la dinámica interna del aparato estatal y la
compleja trama de relaciones que establece con la sociedad civil. Un segundo elemento, la fijación de límites entre el
dominio de "lo privado" y "lo público". A los variados tipos de entidades semi-estatales (empresas mixtas, joint
ventures, institutos con patrocinio estatal y privado) y paraestatales (juntas, comisiones especiales) se agregan las
múltiples modalidades de interpretación entre actores civiles y estatales, que van desde la participación de los
primeros en los consejos de organismos estatales hasta el control directo por el Estado de diversos aspectos de la
política empresarial privada. La existencia de estas "zonas grises" también constituye un importante punto de entrada
para analizar las relaciones de determinación entre amos dominios. Un tercer elemento a considerar es el
condicionamiento histórico del proceso de conformación el aparato institucional del Estado. Un último elemento, que a
su vez se articula con el anterior, es que el proceso histórico a través del cual se problematizan, plantean y resuelven
cuestiones que integran la agenda socialmente vigente.
Roles de la burocracia estatal. materializar el "interés general" de la sociedad encarnado en la existencia del
Estado. Desde este punto de vista, el problema de la burocracia se reduciría a lograr una eficaz extracción y una
optima asignación de recursos entre sectores, de acuerdo con orientaciones normativas que en forma desagregada
expresen dicho interés general. Sin embargo, existen fundados argumentos para cuestionar esta visión unidimensional.
Resulta evidente que la burocracia no es un simple instrumento de quienes ejercen el poder del Estado. Naturalmente,
la autonomización del comportamiento implica la posibilidad de que en su actividad cotidiana, la burocracia traduzca
el interés general de la sociedad -dentro de los flexibles límites que habitualmente admite su desagregación- en
términos que consulten su propio interés. De este modo, la burocracia se convierte en un "grupo de presión", en un
sector social que reivindica su derecho a participar en la definición y traducción del "interés general", con lo cual su
propia expansión, la legítima apropiación de recursos adicionales en beneficio de sus miembros, la obtención de
inmunidades o privilegios o el apoyo de iniciativas que consoliden o extiendan su autonomía operativa, pueden llegar
a resultar expresiones desagregadas de tal interés.
La representación privilegiada, el tratamiento preferencial que esos intereses reciben dentro de la constelación de
"funciones" desempeñadas por la burocracia. En consecuencia, apelando al interés general y cubierta por su aureola
legitimadora, otra ancha faja de la actividad de la burocracia se halla sesgada hacia la satisfacción de intereses de
las clases económicamente dominantes. Denominaremos rol mediados al desempeño de tareas que privilegian estos
intereses. Queda así configurada, casi como categoría residual, un área de intervención estatal cuyo significado, el
sentido último de sus invocaciones implícitas, encuentra un referente mucho menos ambiguo en el interés general de la
sociedad. Acciones de este tipo consisten en la producción de bienes, regulaciones o servicios que tienden, o bien a
mejorar la posición de recursos del conjunto de los miembros de la sociedad, o bien a mejor la situación relativa de
sectores menos privilegiados. En ese carácter, la burocracia actúa como infraestructura (productiva y reguladora)
auténticamente representativa del interés general, desempeñando un rol que llamaremos infraestructural.
En esta transfiguración, la burocracia parece situarse en tres ámbitos operativos diferentes. Sin embargo, la
distinción analítica recorta en realidad franjas de actividad (y sus correlatos normativos) que, en situaciones concretas,
son parte constitutiva de un mismo proceso de decisión y acción. Lo dicho replantea, desde otro ángulo, la proposición
adelantada con relación a uno de los elementos que otorga a la burocracia especificidad propia: su carácter de
crucial arena de conflicto para dirimir cuestiones socialmente vigentes. Retomando este tema, pero ya vinculándolo a la
distinción de roles recién propuesta, podríamos sugerir que es precisamente el carácter contradictorio, no aditivo, de
estos roles el que confiere una dinámica particular a la lucha política desarrollada en el ámbito del aparato estatal.
Por lo tanto, las instituciones estatales no sólo son actores políticos sino que además su ámbito de acción constituye un
terreno de lucha que convoca a otros actores (individuos, grupos, sectores, organizaciones), aliados o enfrentados en
torno a la promoción de intereses contradictorios. Las posiciones que esas instituciones estatales asuman en el proceso e
resolución de cuestiones vinculadas a los intereses en pugna definirán el rol o roles desempeñados y, por lo tanto, la
naturaleza de su intervención social. Nos referimos a los cambios estructurales y operativos que tienen lugar en el
aparato del Estado como consecuencia de los mismos procesos sociales recién descritos. En este sentido, la burocracia
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ofrece un escenario de lucha cambiante, ya que a menudo uno de los subproductos (o, a veces, el objetivo mismo) de
los enfrentamientos es un reacomodamiento institucional, que a su vez tiende a modificar la relación de fuerzas en
futuras instancias de conflicto.
Productividad y conflicto de roles. Cuando se piensa en la productividad o improductividad de la burocracia, los
términos de referencia del problema se limitan habitualmente a incluir el desempeño e tareas o funciones que caen
dentro de los que hemos denominado su rol "infraestructural". El desempeño de los otros dos roles es, o bien ignorado
o bien considerado como manifestación de comportamientos desviados (v.g. desplazamiento de objetivos, corrupción,
baja motivación). Plantear este tema requiere entonces decidir previamente qué aspectos de la actividad burocrática
se hallan involucrados y al desempeño de cuáles roles se vinculan, ya que la reducción del análisis a un único rol
tendrá consecuencias normativas y operativas radicalmente diferentes de las que resultarían de una consideración más
comprensiva del desempeño burocrático. Consecuentemente, si los objetivos son múltiples, heterogéneos y conflictivos,
el resultado de la actividad del Estado no puede evaluarse exclusivamente desde la óptica del "interés general".
Llevado a su extremo, este argumento permitiría afirmar que la burocracia es siempre "productiva", ya que toda
deficiencia en el desempeño de cierto tipo de actividades estaría compensada por el desempeño de otras. Aun los
casos de flagrante ineficiencia (v.g. ausentismo, baja dedicación, trámites) podrían considerarse formas de satisfacción
del interés "sectorial" de los propios burócratas, en tanto permiten mantener el nivel de ocupación, la suplementación
de ingresos, etcétera. Por ello, el argumento debe calificarse en el sentido de que 1) considerada globalmente, la
actividad de la burocracia estatal contribuye a la reproducción de un cierto tipo de organización social y cierto tipo
de Estado; 2) el carácter de la "contribución" depende del resultado de los conflictos en torno a la definición del
contenido y al peso relativo de cada uno de los roles de la burocracia, y 3) este resultado será a su vez producto del
enfrentamiento entre actores sociales y estatales, vinculados por complejos patrones de alianza y conflicto en las
diversas arenas de lucha política.
ESPECIFICIDAD CONTEXTUAL E HISTÓRICA.
En años resientes, el mundo "menos desarrollado" se vio literalmente invadido por técnicos y científicos sociales
preocupados por hallar explicaciones plausibles acerca de la baja productividad de sus burocracias públicas. El
estudio de la burocracia estatal no fue inmune a estas tendencias. Sistemas burocráticos concretos fueron encasillados
en tipologías cerradas o colocados en continuos donde inexorablemente debía transitarse el camino del
tradicionalismo a la modernización. Evidenciando un similar optimismo acerca del curso de la historia, la productividad
del aparato estatal fue concebida como variable dependiente del desarrollo político, el cual, a su vez, debía lograrse
superponiendo roles y pautas culturales "modernos" sobre los "tradicionales". Por lo tanto, de acuerdo con los
estándares desarrollados en los círculos académicos y tecnocráticos centrales, el resultado de la actividad del aparato
estatal en los países de la periferia del mundo capitalista no satisfaría niveles aceptables de racionalidad y
productividad. Las importantes transformaciones sociales que comenzaron a producirse desde mediados del siglo
pasado en los países más avanzados de la región provocaron un fuerte impulso al desarrollo de la burocracia.

Nicos POULANTZAS
“Estado, Poder y Socialismo”
1. EL ESTADO Y LAS CLASES DOMINANTES.
El Estado representa y organiza la clase o clases dominantes, representa y organiza el interés político a largo
plazo del bloque de poder, compuesto por varias fracciones de clase burguesas (porque la burguesía se divide en
fracciones de clase). Organización pues por medio del Estado, de la unidad conflictiva de la alianza en el poder y del
equilibrio inestable de los compromisos entre sus componentes, cosa que se realiza bajo la hegemonía y dirección, en
ese bloque, de una de sus clases o fraccione, la clase o fracción hegemónica. El Estado constituye la unidad política de
las clases dominantes: instaura estas clases como clases dominantes. Este papel fundamental de organización concierne
en grados y a títulos diversos, al conjunto de sus aparatos incluidos los aparatos represivos por excelencia. El Estado
puede cumplir este papel de organización y de unificación de la burguesía y del bloque en el poder en la medida en
que posee una autonomía relativa respecto a tal o cual fracción y componente de ese bloque, respecto a tales o
cuales intereses particulares. Autonomía constitutiva del Estado capitalista: remite a la materialidad de este Estado en
su separación relativa de las relaciones de producción y a la especificidad de las clases y de la lucha de clases bajo
el capitalismo que esa separación implica.
A) La burguesía se presenta siempre constitutivamente dividida en fracciones de clase. capital monopolista y
capital no monopolista. B) Estas fracciones burguesas se sitúan en su conjunto, aunque en grados cada vez más
desiguales, en el terreno de la dominación política, y por consiguiente forman parte siempre del bloque en el poder.
C) El Estado posee siempre una autonomía relativa, con respecto a tal o cual fracción del bloque en el poder, a fin de
asegurar la organización del interés general de la burguesía bajo la hegemonía de una de sus fracciones. D) El
proceso de monopolización y la hegemonía particular del capital monopolista sobre el conjunto de la burguesía
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imponen, indudablemente, una restricción de la autonomía del Estado respecto del capital monopolista y del campo de
compromiso entre éste y otras fracciones de la burguesía.
El Estado no debe ser considerado como una entidad intrínseca, sino como una relación más exactamente como la
condensación material de una relación de fuerzas entre clases y fracciones de clase, tal como se expresa, siempre de
forma específica en el seno del Estado. Estado como condensación material y específica de una relación de fuerza
entre clases y fracciones de clase. El aspecto material del Estado como aparato no desaparece del todo en la
concepción del Estado como condensación de una relación entre clases. La conexión del Estado con las relaciones de
producción y la división social del trabajo, concentrada en la separación capitalista entre el Estado y esas relaciones,
es lo que constituye la armazón material de sus instituciones. El Estado no se reduce a la relación de fuerzas, presenta
una opacidad y resistencia propias. Un cambio en la relación de fuerzas se adapta a la materialidad de los diversos
aparatos estatales y solo se cristaliza en el Estado, a través de éstos. Un cambio del poder del Estado no basta nunca
para transformar la materialidad del aparato del Estado.
Contrariamente a la ¡tesis del Estado-Objeto, la del Estado-Sujeto, implica que será el Estado dotado de voluntad
racionalizante, e poder propio y de una autonomía tendencialmente absoluta, con relaciona a las clases sociales,
siempre exterior a ellas, quien imponga su política, la de la burocracia o de las elites políticas, a los intereses
divergentes y competitivos de la sociedad civil. Estas tesis no explican la política del Estado a favor de las clases
dominantes, no el problema de las contradicciones internas del Estado. Allí el Estado aparece como un bloque
monolítico sin fisuras. Las contradicciones en su seno no existen más que como tensiones externas. En el caso del Estado-
Sujeto, las contradicciones de clase son exteriores al Estado; aquí las contradicciones del estado son exteriores a las
clases sociales.
El establecimiento de la política del Estado debe ser considerado como el resultado de las contradicciones de clase
inscritas, en la estructura misma del Estado (Estado-relación). El Estado está constituido-dividido de parte a parte por
las contradicciones de clase. Esto significa que una institución, el Estado, destinada a reproducir las divisiones de clase
no es, un bloque monolítico sin fisuras, cuya política se instaura, en cierto modo, pese a sus contradicciones, sino que
está dividido. Las contradicciones de clase revisten en el seno del Estado la forma de contradicciones internas entre los
aparatos y ramas del Estado. Esto se debe a que las diversas clases y fracciones del bloque en el poder no participan
en la dominación política más que en la medida de su presencia en el Estado. Cada rama o aparato del Estado, cada
uno de sus niveles, constituyen la sede del poder y el representante privilegiado de tal o cual fracción del bloque en el
poder, o de una alianza conflictiva de algunas de esas fracciones contra las otras, en una palabra, la concentración-
cristalización específica de tal o cual interés o alianza de intereses particulares.
Las contradicciones en el seno de las clases y fracciones dominantes, las relaciones en el seno del bloque de poder,
existen pies como relaciones contradictorias anuladas en el seno del Estado. El Estado, no organiza la unidad política
del bloque en el poder desde el exterior, resolviendo con su simple existencia y a distancia las contradicciones de
clase. Muy al contrario, es el juego de estas contradicciones en la materialidad del Estado el que hace posible, el
papel de la organización del Estado. La política actual del Estado, es el resultado de esas contradicciones
interestatales entre ramas y aparatos del Estado y en el seno de cada uno de ellos. 1) Un mecanismo de selectividad
estructural por un aparato de información dado, y de medidas adoptadas por los otros. Selectividad implicada por la
materialidad y la historia propias de cada aparato y por la representación especifica en su seno de tal o cual interés
particular, en suma, por su lugar en la confederación de la relación de fuerzas. 2) De un curso contradictorio de
decisiones y de no-decisiones, por las ramas y aparatos del Estado. Estas no decisiones son tan necesarias a la unidad
y a la organización del bloque de poder como las medidas positivas emprendidas por él. 3) De una determinación de
las prioridades y también de las contra-prioridades. Orden diferente, series de prioridades y de contra-prioridades
contradictorias entre sí. 4) De una filtración escalonada por cada rama y aparato, en el proceso de adopción de
decisiones, de las medidas propuestas por los otros o de la ejecución efectiva, en sus diversas modalidades, de las
mediadas tomadas por los otros. 5) De un conjunto de medidas puntuales, conflictivas y compensatorias frente a los
problemas del momento.
La política del Estado se establece así por un proceso efectivo de contradicciones interestatales, y precisamente por
esto a un primer nivel y a corto plazo, esa política aparece prodigiosamente incoherente y caótica. Aunque una cierta
coherencia se estableciera al final del proceso, el papel de organización que corresponde al Estado está muy
marcado por límites estructurales. Estos límites del papel organizador del estado no le son impuestos desde el exterior.
Igualmente a la estructura y a la armazón material del Estado permitiéndole una autonomía relativa respecto a tal o
cual de sus funciones. Esa autonomía no es, pues, una autonomía del Estado frente a las fracciones del bloque de
poder, sino el resultado de lo que sucede en el Estado. Juego de contradicciones; medidas negativas: o sea, a través
de oposiciones y resistencias a la adopción o ejecución efectiva de medidas a favor de otras facciones del bloque de
poder. Esa autonomía del Estado con respecto a tal o cual fracción del bloque en el poder existe concretamente, por
consiguiente, como autonomía relativa de tal o cual rama, aparato o red del Estado con relación a las otras.
Es una red de tácticas que son cortocircuitadas por otras y perfilan finalmente lo que se llama la política del
Estado, línea de fuerza general que atraviesa los enfrentamientos en el seno del Estado. A tal nivel, esta política
puede ser, ciertamente, descifrable como cálculo estratégico, pero más como resultado de una coordinación conflictiva
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de micro-políticas y tácticas explicitas y divergentes que como formulación racional de un proyecto global coherente.
El Estado presenta una unidad de aparato, que designa habitualmente con el término de centralización o centralismo,
referido a la unidad, a través de sus fisuras, del poder del Estado. Ello se traduce en su política global y masiva a
favor de la clase o fracción hegemónica. Su organización estratégica le destina a funcionar bajo la hegemonía de una
clase o fracción en su propio seno. El lugar privilegiado de esa clase o fracción en el Estado es un elemento constitutivo
de su hegemonía en la constelación de la relación de fuerzas.
No solo la clase o fracción hegemónica instaura en aparato dominante aquel que cristaliza ya, por excelencia, sus
intereses, sino que todo aparato dominante del Estado tiende a ser la sede privilegiada de los intereses de la fracción
hegemónica, y a encarar las modificaciones de la hegemonía. Esa unidad se establece mediante toda una cadena de
subordinaciones de ciertos aparatos a otros, y mediante la dominación de un aparato o rama del Estado, aquel que
cristalice por excelencia los intereses de la fracción hegemónica. Desfases entre poder real y poder formal, la de una
efectiva red transestatal que agrupe bajo su mando y cortocircuite, a todos los niveles, a los diversos aparatos y
ramas del Estado.
A) Dada la complejidad de articulación de los diversos aparatos del Estado y de sus ramas, lo que frecuentemente
se traduce en una distinción entre poder real y poder formal, una ocupación del gobierno por la izquierda no significa,
ni forzosa ni automáticamente, que la izquierda controle los aparatos del Estado, y ni siquiera alguno de ellos. B)
Incluso en el caso de que al izquierda en el poder, además de controlar el gobierno controle realmente ramas y
aparatos del Estado, no controla forzosamente aquellos, que desempeñan el papel dominante en el Estado, y
constituyen el pivote central del poder real. La organización institucional del Estado permite a la burguesía permutar el
papel dominante de un aparato a otro en el caso de que la izquierda que ocupe el gobierno consiga controlar el
aparato que hasta el momento desempeñaba el papel dominante. C) Las contradicciones internas y las dislocaciones
entre poder real y poder formal no se sitúan solo entre diversos aparatos y ramas del Estado; sino igualmente en el
seno de cada uno de ellos, en el sentido de que el centro real de poder en torno al cual se organiza cada aparato, no
se sitúa tampoco en el vértice de su jerarquía, tal como aparece en la escena de la función pública.
2. EL ESTADO Y LAS LUCHAS POPULARES.
Los aparatos del Estado organizan-unifican el bloque en el poder, desorganizando-dividiendo permanentemente a
las clases dominadas, polarizándolas hacia el bloque en el poder y cortocircuitando sus organizaciones políticas
propias. Este papel del Estado no depende de su racionalidad intrínseca como entidad exterior, a las clases
dominadas. Está inscrito igualmente en la armazón organizativa del Estado como condensación material de una
relación de fuerzas entre clases. El Estado condensa no sólo la relación de fuerzas entre fracciones del bloque en el
poder, sino igualmente la relación de fuerzas entre éste y las clases dominadas. Las contradicciones internas del Estado
no podrían deberse más que a las contradicciones entre clases y fracciones dominantes, dado que la lucha de las
clases dominadas no podría ser una lucha presente en el Estado, sino que consistiría en presiones sobre el Estado. Si las
luchas populares están inscritas en el Estado ello no significa que se agoten por la inclusión en un Estado totalizante,
sino más bien porque es el Estado el que sobrenada en las luchas que lo inundan constantemente. Quedando entendido
que incluso las luchas que desbordan al Estado no están por ello, fuera del poder sino inscritas siempre en aparatos de
poder que materializan esas luchas y condensan una relación de fuerzas.
Tanto más cuanto que el Estado, al trabajar en la organización de la hegemonía, y por tanto en la división y la
desorganización de las masas populares, erige a algunas de ellas, en verdaderas clases-apoyos del bloque en el
poder y cortocircuita su alianza con la clase obrera. Estas alianzas-compromisos, esta relación de fuerzas, se encarnan
en la armazón de tal o cual aparato del Estado que cumple por excelencia esa función. Pero la existencia de las
clases populares no se materializa en el seno del Estado de la misma manera que las de las clases y fracciones
dominantes, sino de modo específico. Las clases dominadas existen en el Estado bajo la forma de focos de oposición al
poder de las clases dominadas. El poder de las clases populares en el seno de un Estado capitalista no modificado es
imposible. Esta armazón consiste en mecanismos de reproducción de la relación de dominación-subordinación: admite
la presencia de clases dominadas en su seno pero justamente como tales clases dominadas. El Estado tiende a
restablecer la relación de fuerzas a favor de la burguesía. Y el remedio no puede ser simplemente la penetración de
las masas populares en los aparatos del Estado. Si bien es verdad que existe un acuerdo de fondo entre las clases y
fracciones dominantes en cuanto al mantenimiento y la reproducción de la dominación y de la explotación de clase,
sería falso creer que existe un acuerdo sobre una política unívoca, en todo momento frente a las masas populares. Las
diversas fracciones tratan de asegurarse el apoyo de estas, mediante políticas diversas, contra otras fracciones del
bloque, utilizarlas en sus relaciones de fuerzas con las otras fracciones del bloque, a fin de imponer soluciones
favorables o resistir las no favorables. El Estado es la condensación material de una relación.
3. HACIA UNA TEORÍA RELACIONISTA DEL PODER.
Se debe entender por poder, aplicado a las clases sociales, la capacidad de una o varias clases para realizar sus
intereses específicos. Designa el campo de su lucha, el de las relaciones de fuerzas, y de las relaciones de una clase
con otra: los intereses de clase designan el horizonte de la acción de cada clase con relación a las otras. La capacidad
de una clase para realizar sus intereses está en oposición con la capacidad de otras clases: el campo del poder es,
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pues, estrictamente relacional. El poder de una clase remite a su lugar objetivo en las relaciones económicas, políticas e
ideológicas, lugar que abarca las practicas de las clases en lucha, es decir, las relaciones no igualitarias de
dominación/subordinación de las clases ancladas en la división social del trabajo y que consisten ya en relaciones de
poder. El poder no es, pues, una cualidad adherida a una clase en sí, en el sentido de un conjunto de agentes, sino que
depende y deriva de un sistema relacionista de lugares materiales ocupados por tales o cuales agentes. El poder
político de una clase, su capacidad de realizar sus intereses políticos, no depende de su lugar de clase con respecto a
las otras, sino también de su posición y estrategia frente a las de éstas, las estrategias del adversario. El poder en el
Estado es el poder de las clases en relación de poder con respecto de las otras (dominadas), y la relación de fuerzas
estratégicas entre esas clases y sus posiciones. Es un lugar y un centro del ejercicio del poder, pero sin poseer poder
propio.
No hay necesidad de recurrir a algo absolutamente exterior al poder y a sus dispositivos para limitar su supuesta
omnipotencia intrínseca, porque estos tienen siempre sus propios límites internos. En lo concerniente al Estado tales
límites consisten en la reproducción inducida en el Estado de los lugares y posiciones de las clases: remiten a su
fundamento material. El poder, incluida su forma estatal, no es nunca pura inmanencia. El Estado y, más generalmente,
el poder no son un polo frente a las luchas. Si las luchas mantienen siempre la primicia sobre los aparatos se debe a
que el poder es una relación entre luchas y prácticas a que el Estado, es la condensación de una relación de fuerzas,
precisamente la de las luchas. Si las luchas mantienen siempre la primacía sobre las aparatos se debe a que le poder
es una relación entre luchas y prácticas, a que el Estado es la condenación de una relación de fuerzas, precisamente
de las luchas. Las luchas políticas no son realmente, exteriores al campo estratégico del Estado. Incluso en el caso de
que las masas estén físicamente excluidas de ciertos aparatos, dichas luchas tienen siempre efectos en su seno, aunque
se manifiesten en cierta forma a distancia y por personas interpuestas.
EL PERSONAL DEL ESTADO.
Las contradicciones de clase se inscriben en el seno del Estado por intermedio de las divisiones internas en el seno
del personal del Estado en sentido amplio. Incluso si este personal constituye una categoría social, con su propia
unidad, efecto de la organización del Estado y de su autonomía relativa, no por ello deja de ocupar un lugar de clase
y resulta dividido en consecuencia. Lugar de clase distinto del origen de clase (de las clases de donde procede el
personal) y referido a la situación de dicho personal en la división social del trabajo tal como está cristalizada en la
armazón del Estado: pertenencia o lugar de clase burguesa para las altas esferas del personal, pequeñoburguesa
para los escalones intermedios y subalternos de los aparatos del Estado. Las contradicciones y divisiones en el seno del
bloque en el poder repercuten, pues, en el seno de las altas esferas del personal del Estado. Las contradicciones de
clases dominantes-clases dominadas repercuten como distanciaciones entre esos sectores del personal del Estado y las
altas esferas propiamente burguesas, manifestándose así fisuras, rupturas y divisiones en el seno del personal y de los
aparatos del Estado.
El personal del Estado está desde el primer momento en la lucha de clases dada su pertenencia de clase. Por lo
demás, la lucha de las diversas clases populares atraviesa al Estado de modo diferencial: dada la pertenencia de
clase pequeñoburguesa de los escalones intermedios y subalternos, los afectan directamente las contradicciones y
posiciones de la pequeña burguesía en sus relaciones con las clases dominantes. Las luchas de la clase obrera
repercuten en ellos, a través de las relaciones de ésta con la pequeña burguesía. Las luchas de las masas populares
ponen así permanentemente en entredicho la unidad del personal del Estado el servicio del poder y de la fracción
hegemónica. Revisten a menudo la forma de disputas entre miembros de los diversos aparatos y ramas del Estado,
debidas a las fisuras y a la reorganización del Estado en el contexto general de las contradicciones de clase; la forma
de fricciones entre camarillas, facciones o diversos cuerpo del Estado en el seno de cada rama o aparato.
Incluso los conjuntos del personal del Estado que se inclinan del lado de las masas populares no solo no ponen en
entredicho la reproducción de la división social del trabajo en el seno del aparato estatal, sino que no ponen en
entredicho la división política dirigentes-dirigidos encarnada en el Estado. No ponen radicalmente en entredicho su
propio lugar frente a las masas populares. Nada más revelador que la profunda desconfianza que las iniciativas de
masas, de tipo autogestionario o de democracia directa, despiertan en esos conjuntos del personal del Estado,
favorable a su democratización. El mero desplazamiento de una parte del personal del Estado no basta para la
transformación de la relación Estado-masas populares.

Peter EVANS
“El Estado como Problema y como Solución”
Esta nueva imagen del Estado como problema fue en parte consecuencia de su fracaso en cumplir las funciones que
le habían fijado los planes de acción anteriores. Obligaron a los países en desarrollo a ajustarse una vez más a las
restricciones impuestas por el ambiente internacional; de ahí que el cambio estructural fuera definido primordialmente
en términos del ajuste estructural. Llevando a primer plano del debate sobre el desarrollo la cuestión de si el Estado
debía tratar de ser un agente económico activo. Volvieron a cobrar prominencia las teorías minimalistas. A fines de la
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década del ’80 contemplaban la posibilidad de que los problemas de sus clientes pudiesen derivar, no sólo de la
adopción de medidas equivocadas, sino deficiencias institucionales a ser corregidas únicamente a largo plazo. La
respuestas no está pues en el desmantelamiento del Estado sino en su reconstrucción. Una característica de la tercera
ola de ideas acerca del Estado y el desarrollo es la admisión de la importancia de la capacidad del Estado, no
simplemente en el sentido de la pericia y de la perspicacia de los tecnócratas que lo integran, sino en el sentido de
una estructura perdurable y eficaz.
Perspectivas sobre el Estado. En su variante neoclásica mínima, se consideraba al Estado una “caja negra”
exógena cuyo funcionamiento interno no era un tema propio de análisis económico. Sin embargo, los teóricos
neoutilitaristas de la economía política estaban convencidos de que las consecuencias económicas negativas de la
acción del Estado eran harto importantes como para dejar cerrada esa caja negra; para poner al descubierto su
modo de operar aplicaron al análisis del Estado “los instrumentos” corrientes de la optimización individual. La esencia
de la acción del Estado radica en el intercambio que tiene lugar entre los funcionarios y sus sustentadores. Los
funcionarios requieren, partidarios políticos y estos deben contar con incentivos si no se quiere que se desplace su
apoyo. Quienes desempeñan cargos públicos pueden distribuir directamente los recursos.
A fin de eludir los efectos nocivos de la acción del Estado éste debería reducir su jurisdicción al mínimo,
reemplazando donde sea posible el control burocrático por los mecanismos de mercado. La lógica neoutilitarista no nos
esclarece mucho acerca del motivo por el cual los funcionarios querrían trabajar en conjunto, como una entidad
colectiva. Los mercados solo operan bien cuando están apoyados por otro tipo de redes sociales; que es el de la
confianza mutua y los entendimientos culturalmente compartidos.
Un ejemplo de prelación: Zaire. Estado predatorio en el cual el afán de la clase política por apropiarse de las
rentas públicas convirtió a la sociedad en su víctima. Esa mezcla de tradicionalismo y arbitrariedad que según Weber
había retrasado el desarrollo capitalista. En consecuencia con el modelo patrimonialista, el control del aparato del
Estado está en manos de un pequeño grupo de individuos que mantienen estrechas conexiones entre sí. Parientes del
presidente, la cofradía presidencial, cuyos puestos dependen de sus lazos personales con éste, con su camarilla y entre
sí. Las relaciones de mercado dominan el comportamiento administrativo. El personalismo y el pillaje predominantes en
la cúspide anulan toda posibilidad de una conducta sometida a normas en los niveles inferiores de la burocracia. Por
otra parte, la mercerización del aparato estatal torna casi imposible el surgimiento de una burguesía orientada a la
inversión productiva a largo plazo, al socavar la predictibilidad de la acción del Estado. No es la burocracia lo que
impide el desarrollo, sino la ausencia de un aparato burocrático coherente. Además el estado no provee siquiera los
medios más elementales para el funcionamiento de una economía moderna. El Estado como entidad corporativa, es
incapaz de establecer metas coherentes y de instrumentarlas; y dado que las decisiones de política económica están
en venta para las elites privadas, podría decirse que el Estado carece totalmente de autonomía. Esta falta de
autonomía es lo que favorece una generalizada apropiación de las rentas públicas. El poder se halla libre de
constricciones sociales, suprime el control social crítico que podría ejercerse sobre la arbitrariedad del régimen.
Estados desarrollistas. El Modelo Japonés. Modelo de Estado activo, donde su papel en el suministro de nuevos
capitales permitió el desarrollo industrial. El Estado desarrollista japonés presenta a todas luces un aspecto weberiano.
Sus funcionarios gozan del particular estatus que era esencial para un autentica burocracia. Siguen una larga carrera
en la administración pública, obrando en general de acuerdo con reglas y normas establecidas. El carácter central de
los lazos externos ha llevado a algunos a afirmar que la eficacia del Estado japonés deriva de la complejidad y
estabilidad de las interacciones que lo ligan a los actores del mercado. Debe verse en la coherencia interna de la
burocracia un requisito esencial para la participación eficaz del Estado en las redes externas. Esta autonomía
enraizada es la contrapartida de la incoherente dominación absolutista del Estado predatorio y constituye la clave
organizativa de la eficacia del Estado desarrollista. Tal autonomía depende la de la combinación, en apariencia
contradictoria, de un aislamiento burocrático weberiano con una intensa inmersión en la estructura social circundante. El
logro de esta combinación contradictoria depende, por supuesto, del carácter históricamente determinado del aparato
estatal y de la índole de la estructura social en la que se inserta.
Corea y Taiwán. El Estado presenta una estructura diferente, lo cual se vincula con la diversidad de sus bases
sociales de apoyo, sus pautas de organización industrial y sus estrategias de política económica. Reclutamiento de
funcionarios basado en exámenes de ingreso. Estas pautas similares de reclutamiento fueron acompañadas de la
inculpación de una particular cultura corporativa. El Estado pudo “recobrar su autonomía” gracias a la ascensión del
poder de un grupo de fuertes convicciones ideológicas y estrechos lazos personales y organizativos con aquel. Uno de
los rasgos de la revitalización de la burocracia fue la posición comparativamente privilegiada que tuvo un organismo
piloto, el Consejo de Planificación Económica. Si bien el Estado taiwanés ha intervenido profundamente en varios
sectores, ha sido sumamente selectivo en estas intervenciones. La burocracia opera allí al modo de un mecanismo
filtrado dirigiendo la atención de los ejecutores de las políticas públicas y del sector privado hacia productos y
procesos decisivos para el crecimiento industrial futuro.
La dinámica de los estados desarrollistas. La coherencia corporativa le permite resistir las incursiones de la mano
invisible de la maximización individual de los funcionarios; en lo interno, predominan en él las características
weberianas. El reclutamiento meritocratico sumamente selectivo y las satisfacciones proporcionadas por una larga
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carrera burocrática crean adhesión y un sentimiento de coherencia corporativa. Los estados desarrollistas han
alcanzado una extraordinaria capacidad administrativa, pero además han limitado sus intervenciones a las
necesidades estratégicas de un proyecto transformador, utilizando su poder para imponerse en forma selectiva a las
fuerzas del mercado. Una vez que logra ligar el comportamiento de los funcionarios con la consecución de sus
propósitos colectivos, el Estado puede actuar con cierta independencia respecto de las presiones particularistas de la
sociedad. Una autonomía inserta en una serie de lazos sociales concretos, que ligan al Estado con la sociedad y
suministran canales institucionales para la negociación y renegociación continua de los objetivos y políticas.
Brasil e India: casos “intermedios”. Carecen de la coherencia corporativa del tipo ideal desarrollista. Aún no se
ha institucionalizado en ellos un escalafón administrativo coherente que ligue al individuo a las metas corporativa y le
permita adquirir la pericia necesaria para desempeñarse con eficacia. Estos aparatos estatales intermedios, no
dotados de una capacidad burocrática bien desarrollada, deben pese a ello hacer frente a estructuras sociales más
complejas y divididas. Su idoneidad para construir un proyecto de industrialización se ve particularmente entorpecida
por el poder social permanente de las élites agrarias.
Las estructuras del Estado y el ajuste. La primera lección que puede extraerse de estos casos es que hay escasez,
y no exceso de burocracia. Abundan los organismos normativos o administrativos, pero la mayoría no tiene la
capacidad de perseguir metas colectivas de un modo predecible o coherente, ni el interés de hacerlo. La capacidad
del Estado para cumplir funciones administrativas y de otra índole debe considerarse un bien escaso. Los Estados
desarrollistas no sólo han tenido un nivel mayor de capacidad sino que ejercieron una mayor selectividad en las tareas
que acometieron. Se centraron en la transformación industrial y sus estrategias de promoción de la industria estaban
destinadas a preservar recursos administrativos.
La autonomía y la coherencia corporativas, así como el aislamiento, pertenecen a la tradición weberiana. El
hincapié en el enraizamiento como necesario complemento de la autonomía no solo contradice la idea de que el
aislamiento es el rasgo más importante de la capacidad, sino que además se aleja de una perspectiva weberiana. El
enraizamiento constituye una solución diferente a la escasez de capacidad. Ella es indispensable debido a que las
políticas públicas deben responder a los problemas percibidos por los actores privados y, a la larga, dependen de
éstos para su implementación. Una red concreta de lazos externos permite al Estado evaluar, controlar y moldear,
prospectivamente y con posterioridad a los hechos, las reacciones privadas ante las iniciativas públicas. Amplia la
inteligencia del Estado y vuelve más probable la concreción de sus medidas. Si se admite la importancia del
enraizamiento, los argumentos a favor del aislamiento quedan cabeza abajo. Las conexiones con la sociedad civil
pasan a ser una parte de la solución en vez del problema.
¿El enraizamiento reducirá el clientelismo, la corrupción y el socavamiento de la eficacia del Estado? El
enraizamiento solo tiene valor en el marco de la autonomía. En ausencia de un tipo de estructura administrativa
coherente, auto-orientada, weberiana, es casi seguro que el enraizamiento tendrá efectos nocivos. Lo que funciona es
la combinación de enraizamiento y autonomía, no cualquiera de éstas por separado. La eficacia de la autonomía
enraizada depende de la índole de la estructura social circundante así como del carácter interno del Estado.