La eliminación de exenciones impositivas y de regímenes

de promoción también debería formar parte de la

discusión de cómo llegar al déficit fiscal cero en
Argentina

24 de marzo de 2024

Instituto Argentino de Análisis Fiscal

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ISSN 2250-7329

1
Índice

I. Introducción .......................................................................................................................... 3

II. Gastos tributarios contenidos en el presupuesto ..................................................................... 3

II.1. Gastos tributarios derivados de leyes impositivas ............................................................. 6

II.2. Gastos tributarios derivados de regímenes de promoción económica ............................. 7

III. El gasto tributario y su distribución por impuesto ................................................................... 8

IV. La distribución del gasto tributario entre la Nación y las provincias ....................................... 9

V. El esfuerzo fiscal planteado y la alternativa del gasto tributario ............................................ 10

Anexo: Gasto tributario: qué es y cómo se calcula según el gobierno nacional ......................... 12

2
 I. Introducción

El gobierno nacional ha decidido avanzar en la eliminación del déficit fiscal durante este año.
Se estima que los recursos necesarios son equivalentes a un 5% del PIB. Se ha planteado la
reducción de gastos y la suba de impuestos existentes como las alternativas. En este estudio se
explora una tercera alternativa, consistente la reducción y/o eliminación del denominado
gasto tributario.

El gasto tributario se define como los ingresos que el fisco deja de percibir al otorgar un
tratamiento impositivo que se aparta del establecido con carácter general en la legislación
tributaria. Es importante aclarar que una reducción del gasto tributario implica un cambio de la
estructura legal tributaria, centrado en los tributos que se elijan modificar.

En este informe se presenta el tamaño y estructura del gasto tributario argentino. Y luego se
analiza en relación al esfuerzo fiscal planteado por el gobierno nacional para eliminar el déficit
fiscal. Se propone que también sea analizado en el contexto actual, existiendo la posibilidad
que parte de esos recursos se utilicen para compensar al menos parte de la pérdida de poder
adquisitivo que vienen teniendo los jubilados en los últimos años. Desde el punto de vista
provincial, la potencial recaudación adicional permitiría compensar al menos una parte de las
transferencias nacionales no automáticas que pierdan a partir de este año.

Esta cuestión del gasto tributario debiera ser discutida por el Congreso en el marco de una
reforma tributaria integral. También implicaría la discusión de las mejores herramientas para
apoyar actividades que generan externalidades positivas, tal vez pasando desde las exenciones
impositivas a los subsidios a la demanda que se expliciten anualmente en el presupuesto
nacional.

II. Gastos tributarios contenidos en el presupuesto

La estimación total de gasto tributario incluida en el proyecto de presupuesto presentado el

día 15 de septiembre de 2023 para el año 2024 es de 2,08%1 del PIB.
El gasto tributario tiene dos orígenes: uno general, derivado de disposiciones contenidas en las
leyes impositivas (ejemplo las exenciones) que representa casi el 71% del total y otro
particular, derivado de regímenes de promoción económica, que explica el restante 29%.

1
Debido a que el cálculo del gobierno fue realizado con anterioridad a la reforma de la cuarta categoría de
ganancias, se ha excluido del análisis al gasto tributario vinculado con el impuesto a las ganancias a personas físicas.

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 Cuadro 1
Gasto tributario nacional*
En porcentaje del PIB
Gastos tributarios Consolidado Nación Provincias + CABA
Leyes impositivas 1,47% 0,74% 0,72%
Reducción de IVA a productos primarios 0,40% 0,19% 0,21%
Exención de IVA a prestaciones médicas 0,07% 0,03% 0,04%
Reducción de IVA a la construcción de viviendas 0,15% 0,07% 0,08%
Exención de IVA a los servicios educativos 0,11% 0,05% 0,06%
Otras exenciones de IVA 0,44% 0,21% 0,23%
Exención de Ganancias a fundaciones y asociaciones 0,11% 0,05% 0,06%
Diferencial de alícuotas y exención en el sur del país del
0,08% 0,06% 0,02%
impuesto sobre los combustibles
Reducción de contribuciones patronales por zonas
0,08% 0,08%
geográficas
Exención de depósitos en el impuesto a BBPP 0,03% 0,01% 0,02%
Regímenes de promoción 0,61% 0,41% 0,20%
Régimen de promoción de Tierra del Fuego 0,33% 0,19% 0,14%
Régimen que permite a micro y pequeñas empresas
0,15% 0,15%
computar a cuenta el 100% del impuesto al cheque
Régimen de promoción minera, del conocimiento y de
0,13% 0,07% 0,06%
biocombustibles
TOTAL 2,08% 1,16% 0,92%
* Excluido gasto tributario relacionado con personas físicas debido a reforma de cuarta categoría
de octubre 2023.
Fuente: IARAF con datos del proyecto de presupuesto, ministerio de economía

Dentro del gasto tributario, ciertos elementos tienen un impacto más significativo en términos
del Producto Interno Bruto (PIB) que otros. La mayor participación la ostentan las "Otras
exenciones del IVA", representando el 21% del gasto tributario total. Le sigue la "Reducción del
IVA a productos primarios", con el 19%, y el régimen de promoción de Tierra del Fuego, con el
16%. El restante 44% se distribuye entre el resto de los diversos componentes del gasto
tributario.

4
 Gráfico 1
Participación dentro del gasto tributario. En %

Fuente: IARAF con datos del proyecto de presupuesto, ministerio de economía.

5
II.1. Gastos tributarios derivados de leyes impositivas
A continuación, se describen brevemente los elementos que componen el gasto tributario bajo
análisis:
Impuesto al valor agregado

En lo que respecta al IVA, las causas de gasto tributario más importantes originadas en
disposiciones legales son:
a. Alícuotas reducidas de productos primarios, 0.4 puntos porcentuales del PBI,
exención a las prestaciones médicas (0.07 p.p.), alícuota reducida de la
construcción de viviendas (0.15 p.p.) y exención de los servicios educativos
(0.11 p.p.). Con un valor de 0,44 puntos porcentuales del PIB, se encuentra la
exención para medicamentos de uso humano, libros, diarios y revistas y la
alícuota reducida a la medicina prepaga y a los productos de panadería.
Finalmente, de menor significación están las exenciones a intereses por
préstamos de bancos oficiales y para vivienda y venta de leche fluida.

Impuesto a las ganancias

Haciendo foco en el impuesto a las ganancias, la totalidad del gasto tributario obedece
a exenciones establecidas legalmente, siendo las más significativas:
a) Exención a asociaciones y fundaciones: 0.07 puntos porcentuales del PIB.

Impuesto a los combustibles

En lo referido al impuesto sobre los combustibles, el gasto proviene

preponderantemente de la diferencia de alícuotas aplicadas a naftas y gasoil y
de la exención que tiene el sur del país (0.08 puntos porcentuales del PIB).
Seguridad social

En materia de seguridad social, la reducción de contribuciones patronales por

zonas geográficas (decreto 814) representa 0.08 puntos porcentuales del PIB.
Bienes personales

Finalmente, la exención a los depósitos en el impuesto a los bienes personales

representa 0.03 puntos porcentuales del PBI.

6
II.2. Gastos tributarios derivados de regímenes de promoción económica
En materia de gasto tributario originado en regímenes de promoción económica deben
destacarse:
a. La promoción económica de Tierra del Fuego, que es largamente el más significativo (0.33
puntos porcentuales del PBI). Este régimen está basado en excepciones al IVA, impuesto a
las ganancias, derechos de importación y alícuotas reducidas de impuestos internos a
productos electrónicos.
b. El régimen que permite a las micro y pequeñas empresas computar a cuenta el 100% del
impuesto al cheque, que representa 0.15 puntos porcentuales del PBI.
c. La promoción a la actividad minera, el régimen de promoción a la economía del
conocimiento y el régimen de biocombustibles implican entre 0.3 y 0.4 puntos
porcentuales del PBI.
d. Con valores de entre 0.1 y 0.2 puntos porcentuales del PBI se encuentran los regímenes de
promoción industrial de los decretos 2054/92, 804/96 1553/98 y 2334/06 (en su conjunto),
el reintegro a los bienes de capital, la promoción a las Sociedades de garantía recíproca
(SGR), el régimen de fomento al uso de energías renovables y el régimen de autopartismo.

7
III. El gasto tributario y su distribución por impuesto

En el Cuadro 2 es posible visualizar el gasto tributario en términos del PIB de cada uno de los
impuestos, distinguiendo si proviene de leyes impositivas o de regímenes de promoción
económica. El gasto proveniente de leyes impositivas asciende a 1,47% del PIB, mientras que el
gasto originado en regímenes de promoción económica a 0,61% del PIB.
Cuadro 2
Gasto tributario nacional por impuesto
En porcentaje del PIB
Gastos tributarios
Régimen de
En % del PIB Leyes
promoción Total
impositivas
económica
IVA 1,17% 0,15% 1,32%
Ganancias* 0,11% 0,09% 0,20%
Contribuciones a la seguridad social 0,08% 0,04% 0,12%
Combustible 0,08% 0,03% 0,11%
Internos 0,03% 0,03%
Créditos y débitos bancarios 0,03% 0,15% 0,18%
Comercio exterior 0,09% 0,09%
Bienes personales 0,03% 0,03%
Total 1,47% 0,61% 2,08%
* Excluido gasto tributario relacionado con personas físicas debido a reforma de cuarta categoría
de octubre 2023.
Fuente: IARAF con datos del proyecto de presupuesto, ministerio de economía.

En lo que respecta al impuesto que deja de recaudarse, los gastos tributarios corresponden
principalmente al IVA (64%), ganancias (10%), contribuciones de la seguridad social (6%),
combustibles (5%), comercio exterior (4%) y Bienes Personales e impuestos internos (1%).
Gráfico 2
Participación dentro del gasto tributario por impuesto

Fuente: IARAF con datos del proyecto de presupuesto, ministerio de economía.

8
IV. La distribución del gasto tributario entre la Nación y las provincias

En función de la coparticipación de cada uno de los impuestos involucrados en alguno de los dos
grandes instrumentos desarrollados en el trabajo, en esta sección se detalla la distribución del
costo fiscal del gasto tributario entre nación y provincias.
Puede apreciarse que el 56% del costo total es asumido por Nación y que el 44% restante le
corresponde a las Provincias (Gráfico 3) .
Gráfico 3
Distribución de la recaudación del gasto tributario nacional entre Nación y provincias más
CABA

Fuente: IARAF con datos del proyecto de presupuesto, ministerio de economía.

9
V. El esfuerzo fiscal planteado y la alternativa del gasto tributario

El gobierno nacional se ha planteado el objetivo de eliminar el déficit fiscal durante el año

2024. Teniendo en cuenta el cierre fiscal del año 2023, el esfuerzo fiscal necesario va desde el
5% del PIB al 6% del PIB. En este trabajo se considera el nivel inferior, del 5% del PIB.
En el mes de diciembre el gobierno nacional planteó la eliminación del déficit a través de una
reducción del gasto y de una suba de impuestos. En concreto, 60% de los recursos vendrían vía
menor gasto y el 40% restante vía mayores ingresos. Esto último se relaciona con el capítulo
fiscal del proyecto de ley ómnibus enviado al Congreso nacional.
Si bien el gobierno paralizó el proyecto de ley, existe la posibilidad que eso vuelva a ser tratado
y discutido por el Congreso. Por eso en este trabajo se considera más oportuno partir del
primer objetivo planteado por el gobierno en diciembre.
En lo que a la reducción de gastos respecta, una parte de la misma se apoya en la reducción de
las transferencias no automáticas enviadas a las provincias. En efecto, la reducción prevista
originalmente equivalía a 0,72% del PIB, 0,5% del PIB de transferencias corrientes y 0,22% del
PIB de transferencias de capital. De este modo se tiene que el 14.5% de los recursos necesarios
para eliminar el déficit fiscal provendría de la reducción de las transferencias no automáticas a
provincias.
La discusión del gasto tributario parece oportuna, ya que existe la posibilidad de que
exenciones impositivas que se hayan legislado por las externalidades derivadas de ciertas
actividades sean sustituidas por un esquema de subsidios a la demanda. Que se elimine el
gasto tributario no implica que no se subsidie una determinada actividad. El presupuesto
debería empezar a ser el marco que contenga a todo el esquema de subsidios.
Dado que se está en pleno proceso de cambios económicos y fiscales, la eliminación del gasto
tributario puede brindar recursos tanto a la nación como a las provincias. Si se supone que
esos recursos pueden totalizar el equivalente a 2.08% del PIB, los incrementos de recaudación
para Nación serían equivalentes a 1,24% del PIB y para provincias al 0,84% del PIB.
Una discusión lógica entre Nación y provincias surgiría por la apropiación de los recursos
provinciales excedentes. Nación puede pretender quedarse con todos los recursos por la
eliminación del gasto tributario: 1,24% del PIB de manera directa y el 0,84% del PIB a través de
la reducción de las transferencias no automáticas a provincias (ver Gráfico 4). El resultado sería
que se sustituirían transferencias no automáticas por transferencias automáticas. Las
provincias no perderían recursos a partir del ajuste fiscal nacional.
La porción de recursos directos en manos de Nación podría destinarse totalmente a los
jubilados, de modo tal de compensarles en parte la pérdida de poder adquisitivo que han
tenido en los últimos 6 años. Con estos recursos del gasto tributario se puede aumentar el
nivel actual de haberes y que una nueva ley de movilidad opere sobre estos nuevos haberes,
con el objetivo de garantizar como como mínimo se mantendrán en estos niveles.
El hecho que en este análisis se plantee la eliminación del gasto tributario es por
simplificación. Es totalmente factible que el Congreso de la Nación avance en la eliminación de
una parte de los gastos tributarios. El destino de los recursos puede ser tratado de igual
manera que bajo el supuesto de la eliminación.
Se considera importante que en la discusión fiscal actual también esté presente la cuestión del
gasto tributario. Lo ideal sería que se avance en una simplificación de las estructuras fiscales

10
vigentes, redistribuyendo recursos a los jubilados que vienen perdiendo poder adquisitivo de
una manera importante en los últimos años.

Gráfico 4
Esfuerzo fiscal proyectado para 2024 con gasto tributario como posible fuente de
financiamiento
En % del PIB

Fuente: IARAF con datos del proyecto de presupuesto, ministerio de economía.

11
Anexo: Gasto tributario: qué es y cómo se calcula según el gobierno
nacional2

Se denomina Gasto Tributario al monto de ingresos que el fisco deja de percibir al otorgar un
tratamiento impositivo que se aparta del establecido con carácter general en la legislación
tributaria, con el objeto de beneficiar o favorecer el desarrollo de determinadas actividades,
zonas, contribuyentes o consumos.

La estimación de los Gastos Tributarios tiene como objetivo primordial dar mayor
transparencia a la política fiscal, aportando una medición aproximada del gasto equivalente
vinculado a los tratamientos impositivos preferenciales vigentes. Para alcanzar tal objetivo se
comienza relevando las políticas públicas que se financian a través del otorgamiento de
preferencias de carácter tributario, en lugar de hacerse a través de gastos directos, y luego se
procede a estimar los montos que el Estado deja de percibir en concepto de ingresos
tributarios como consecuencia de la aplicación de esas políticas. Esta metodología supone la
inexistencia de cambio alguno en el comportamiento de los agentes y trata, por lo tanto, de
medir el beneficio otorgado a los contribuyentes favorecidos por cada tratamiento impositivo
diferencial.

Para la identificación de los casos de Gasto Tributario se adopta un “enfoque legal”. Se toma
como referencia la estructura de cada impuesto establecida en la respectiva legislación (su
objeto, alícuotas, deducciones generales, exenciones) y se identifican los casos que, dentro de
dicho marco, son beneficiados por un tratamiento especial. La medición del Gasto Tributario
provee, además, información necesaria para medir el rendimiento potencial del sistema
impositivo y el desempeño de su administración.

No obstante, es necesario advertir que, si se desea utilizar el informe de Gasto Tributario como
herramienta para evaluar cambios en la estructura tributaria (como eliminar o incluir
exenciones), deberán efectuarse los ajustes necesarios para medir la reacción de los agentes
involucrados con el fin de cuantificar el impacto efectivo de los cambios sobre la recaudación.
Implica, por lo tanto, contar para estos casos con información adicional, tal como elasticidades
de oferta y demanda, el comportamiento con relación a la evasión, entre otros aspectos.

En los párrafos siguientes se mencionan algunas de las características relevantes de los

principales impuestos. El Impuesto a las Ganancias grava, en el caso de las personas humanas y

2
En esta sección se describen los conceptos tal cual los desarrolla el gobierno nacional en sus
presentaciones de Gasto Tributario.

12
con carácter general, los rendimientos, rentas o enriquecimientos susceptibles de una
periodicidad y que impliquen la permanencia de la fuente que los produce. Para las
sociedades, en cambio, no se aplican los requisitos de periodicidad y permanencia de la
fuente. Por la característica propia del impuesto, los ingresos se consideran netos de los gastos
que se efectúen con el objeto de obtenerlos, mantenerlos y conservarlos. Las deducciones más
importantes vigentes en ese impuesto no son consideradas como Gastos Tributarios, ya que
tienen carácter general. Tal es el caso del mínimo no imponible, las deducciones especiales por
trabajo personal, cargas de familia, aportes a obras sociales, planes privados de salud, entre
otras deducciones.

El Impuesto al Valor Agregado grava las ventas e importaciones de cosas muebles y las obras,
locaciones y prestaciones de servicios. Los bienes y servicios no contemplados en el gravamen
y que, por ello, no se consideran parte del objeto, se excluyen del concepto y por lo tanto
tampoco son considerados como Gastos Tributarios. Se destacan en este punto los seguros de
retiro y de vida y los contratos de afiliación a aseguradoras de riesgos del trabajo. En cambio,
las exenciones dispuestas en la propia ley, así como las dispuestas por leyes específicas, son
consideradas a los efectos del cálculo. La exención o la imposición a tasa reducida de los
bienes y servicios que son utilizados como insumos no son consideradas Gastos Tributarios,
pues el sistema de determinación del impuesto provoca que queden gravados en la etapa
siguiente, a la tasa general.

Para la definición de los Gastos Tributarios se emplea un enfoque de largo plazo, por lo que se
consideran como tales, exclusivamente, los casos en los que existen pérdidas definitivas de
recaudación. Ello implica que no se califican como Gastos Tributarios el diferimiento del pago
de impuestos, la amortización acelerada en el Impuesto a las Ganancias y la devolución
anticipada de créditos fiscales en el Impuesto al Valor Agregado; medidas éstas contenidas
principalmente en diferentes regímenes de promoción, debido a que la pérdida de
recaudación a que dan lugar en los años en que estos beneficios se usufructúan, es
compensada con mayores pagos de impuestos en años posteriores. Los beneficios se exponen
según los impuestos cuya recaudación afectan y, dentro de cada uno de ellos, en función de si
son establecidos en la ley de cada tributo o si se originan en la legislación de los diversos
regímenes de promoción económica.

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