Acto y procedimiento administrativo en la Ley Nº 19.

880
Prof.: Pablo Soto
Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales
Universidad Austral de Chile
Control y responsabilidad de la Administración
2/2023
Ley de bases de los procedimientos administrativos (LBPA)
Ley Nº 19.880/2003
Subsana vacío previo: prácticas consuetudinarias de los OAE.
Establece régimen común para la producción de AA para todos los OAE. Procedimiento de aplicación
general.
Supletoriedad de la LBPA (art. 1º). Es una ley de “bases”.
Fundamento constitucional: “Artículo 63.- Sólo son materias de ley: (…) 18) Las que fijen las bases de los
procedimientos que rigen los actos de la administración pública;”
Procedimiento administrativo: requisito de validez de los actos de los OAE (art. 7º CPR).
Conservación de los AA. Modifica el régimen de nulidad de Derecho Público (art. 13): vicios esenciales y
producen perjuicio; subsanables si no afectan a terceros
Ámbito de aplicación. Art. 2.
No es aplicable al Banco Central ni a Empresas Públicas creadas por ley.
No aplica a la Contraloría en la toma de razón (art. 1 inc. final).
Finalidad de la LBPA: regular procedimentalmente la producción de los AA de la AE. El procedimiento debe
concluir en un AA terminal (principio conclusivo).
¿Por qué dicta AA la AE?
Acto Administrativo en la LBPA (art. 3º)
Concepto: (i) decisiones (ii) escritas (iii) formales (iv) adoptadas por la AE (v) contienen declaraciones de
voluntad (vi) realizadas en el ejercicio de una potestad pública: poder jurídico atribuido por el
ordenamiento (imperativa/normativa/sancionadora) que puede ser reglado o discrecional.
Forma: DS y resoluciones. DS: orden escrita del Presidente o un Ministro "Por orden del Presidente de la
República“. Resoluciones: dictados por autoridades administrativas dotadas de poder de decisión.
También son AA: dictámenes o declaraciones de juicio, constancia o conocimiento de los OAE.
Acuerdos: órganos pluripersonales.
Características del AA
AA es el resultado –la conclusión- de un procedimiento administrativo.
Unilateral a diferencia de los contratos administrativos (“decisiones que adopte la Administración”).
Presunción de legalidad, imperio y exigibilidad frente a sus destinatarios, desde su entrada en vigencia,
salvo suspensión administrativa en la impugnación o por el juez (art. 3º inc. final y 57). Distinguir
suspensión del acto, de la suspensión del procedimiento del art. 9º LBPA: “por resolución fundada”.
Impugnabilidad. Salvo: actos de mero trámite; excepto: (i) imposibilidad de continuar procedimiento o (ii)
indefensión (art. 15).
Irretroactividad del AA. Salvo: consecuencias favorables para interesado y no lesionan derechos de
terceros (art. 52).
Exige fundamentación de hecho y derecho (arts. 11 inc. 2º, 16, 41).
Algunas clasificaciones del AA
Actos trámites/actos terminales o decisorios (¿impugnación de actos trámites?)
Actos favorables (ej.: permiso de edificación) /desfavorables o de gravamen (ej.: multas).
Actos de dictamen, declaración de juicio, constancia o conocimiento (ej.: actas de inspectores del Trabajo).
Particulares y generales. Notificación: a los interesados con texto íntegro personal o por carta. Las
notificaciones por carta certificada se entenderán practicadas a contar del tercer día siguiente a su
recepción en la oficina de Correos que corresponda.
Publicación en DO: normas de general aplicación/número indeterminado de personas/personas con
paradero ignorado/ordenado por el Presidente/.
Elementos del AA
Requisitos estructurales (condiciones de validez)
Relevante para la NDP (anulación vs. pleno derecho)
Regularidad externa: (i) competencia; (ii) forma que prescriba la ley
Regularidad interna: (i) fin; (ii) motivo; (iii) objeto
Elementos de regularidad externa: competencia
Competencia: medida de potestad que corresponde a cada órgano (poder que tiene un órgano dentro de
un SP).
Regla general: superior jerárquico de un órgano tiene poder resolutorio.
Atender las habilitaciones de la regulación; evaluar si hay delegaciones o no; subrogaciones.
Competencias compuestas: permisos ambientales.
Elementos de regularidad externa: forma
Forma que prescriba la ley
Escritura (art. 3 LBPA)
Procedimiento: LBPA; hay procedimientos especiales
Informalidad relativa: art. 13 final LBPA
Elementos de regularidad interna
Fin: objetivo a alcanzar mediante dictación del AA; finalidad típica; interés general. Desviación de fin.
Motivo: supuesto de hecho que condiciona emisión del AA (tipificado). Pero hay conceptos jurídicos
indeterminados o hay discrecionalidad: “adoptar todas las medidas necesarias”.
Motivación: expresión de los motivos; publicidad y transparencia. Art. 11 LBPA
Objeto: contenido resolutorio; decisión concreta. Típica.
Discrecionalidad
Elemento no reglado del AA
Libertad (margen) de elección entre opciones igualmente lícitas
Flexibiliza la acción de la AE
De acción (se actúa o no).
De elección. Requiere habilitación legal.
Control judicial: legalidad y no mérito/oportunidad
“Potestades regladas”/”potestades discrecionales”
No hay modelos puros
Función: legislador no puede concebir todas las situaciones.
Hace operativa las orientaciones de la ley
La AE en mejor condición para implementar
Descomprime desacuerdos políticos en el Congreso
Legítima salvo si vulnera reserva legal
Atribución por ley (mandato constitucional)
Es una debilitación legítima de la legalidad
DL 3557El SAG puede adoptar ante una plaga “entre otras” medidas: “cuarentena o aislamiento,
eliminación, desinfección y desinfestación e industrialización”.
“Podrá”.
Adoptar las “medidas que estime necesarias”
Control
 Control de la discrecionalidad
Especialmente (no únicamente) recurso de protección (art. 20 CPR)
Arbitrariedad
Fundamentalmente controla motivos del AA
No es sencillo por la apertura con que cuenta la AE
 1. Motivación: inexistente o insuficiente = acto arbitrario (¿También ilegal?: art. 11.2 LBPA)
 2. Materialidad de los hechos: prueba de los motivos. A veces es fácil: infracciones administrativas.
Pero: ¿necesidades urbanísticas de la ciudad? Un AA en que hechos no concurren, es arbitrario.
 3. Calificación jurídica de los hechos. Coincidencia entre presupuesto fáctico y circunstancias de
hecho que gatillan la decisión de la AE. (i) error manifiesto de apreciación: deferencia judicial con la
AE salvo aberraciones evidentes: plaga/no plaga ; (ii) Análisis costo-beneficio: valoración de
ventajas y beneficios. Remplazo de la valoración de la AE por la del juez. Caso ciclovías.
 4. Proporcionalidad. Idoneidad, necesidad, proporcionalidad en sentido estricto
Procedimiento administrativo
Artículo 18. Definición. El procedimiento administrativo es una sucesión de actos trámite vinculados entre
sí, emanados de la Administración y, en su caso, de particulares interesados, que tiene por finalidad
producir un acto administrativo terminal.
Etapas: iniciación, instrucción y finalización.
Primera etapa: iniciación del PA (arts. 28 a 33)
De oficio
A solicitud de parte
Medidas provisionales. Art. 32. Salvo si lesionan derechos.
El procedimiento exige un expediente
Segunda etapa: instrucción del PA (arts. 34 a 39)
Prueba
Informes
Información pública (relación con participación ciudadana)
Tercera etapa: finalización del PA (arts. 40 a 44)
Terminación normal: acto terminal (prohibición de reformatio in peius).
Terminación anormal: desistimiento, renuncia de un derecho, abandono, decaimiento (imposibilidad
material sobreviniente).
Requisitos legales de la resolución final.
 Interesados y apoderados (arts. 21 y 22)
Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses individuales o colectivos.
Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la
decisión que en el mismo se adopte.
Aquéllos cuyos intereses, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se
apersonen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.
Apoderados. Los interesados podrán actuar por medio de apoderados, entendiéndose que éstos tienen
todas las facultades necesarias para la consecución del acto administrativo, salvo manifestación expresa
en contrario.
El poder deberá constar en escritura pública o documento privado suscrito ante notario.
Principios del PA en la LBPA
Enunciados en art. 4º. Desarrollados del 5º al 16.
Escrituración. Art. 5.
Gratuidad. Art. 6.
Celeridad (impulso de oficio/economía procedimental). Art. 7.
Conclusivo. Art. 8.
Economía procedimental. Art. 9.
Contradictoriedad. Art. 10.
Imparcialidad (exigencia de fundamentación del AA) arts. 11 y 41. También en 16.
Abstención. Art. 12.
No formalización (conservación/subsanación). Art. 13.
Inexcusabilidad. Art. 14.
Impugnabilidad. Art. 15.
Transparencia y publicidad. Art. 16.
Art. 16 bis: Principios generales relativos a medios electrónicos
Neutralidad tecnológica: Eº no debe dar preferencia a tecnología alguna; buscar la mejor alternativa en el
mercado.
Actualización: OAE deben actualizar plataformas a tecnologías no obsoletas y rescatar archivos en desuso
Equivalencia funcional: AA con firma electrónica son válidos y equivalen al soporte en papel
Fidelidad: actuaciones del procedimiento se registran y conservan íntegramente y en orden sucesivo en
expediente electrónico.
 Interoperabilidad: medios electrónicos capaces de interactuar entre sí y ser susceptibles de
interconectarse
Cooperación: OAE cooperar “efectivamente” entre sí al utilizar medios electrónicos. Ver art. 24 bis.
Art. 19.1: obligación de uso de plataformas electrónicas.
Plazos (I)
Los plazos son de días hábiles, entendiéndose que son inhábiles los días sábados, los domingos y los
festivos (art. 25).
Plataformas electrónicas: presentaciones todos los días del año durante las 24 horas.
Ampliación de los plazos, salvo vencido. No debe exceder la mitad. Antes del vencimiento del plazo (art.
26).
Reducción de plazos a la mitad en caso de procedimiento de urgencia (art. 63) por razones de interés
público.
El procedimiento administrativo no podrá exceder de 6 meses, desde su iniciación hasta la fecha en que se
emita la decisión final (art. 27).
Plazos (II)
¿Obligación de cumplimiento de los plazos? Art. 23 Prof. Alejandro Vergara
1°) Línea que apoya la existencia de plazos fatales para que la Administración responda al ciudadano y
declara ilegales las dilaciones y demoras. Es un criterio garantista y minoritario.
2°) Línea que sostiene que la Administración no tiene plazos fatales (y responde cuando quiere o puede las
solicitudes de los ciudadanos). Pese a que la letra del artículo 27 es bastante clara respecto a la
obligatoriedad del plazo y que solo excepcionalmente, cuando se trate de caso fortuito o fuerza mayor, se
podrá exceder esos seis meses, la Corte Suprema ha sostenido asiduamente que ese plazo no es fatal y
que su incumplimiento solo generaría responsabilidades administrativas para el funcionario, las que nunca
son perseguidas. El fundamento detrás de esto es que para la Corte Suprema (CS), la fiscalización y
derechos e intereses del Estado y de los administrados estarían por encima del cumplimiento perentorio
de los plazos y del principio de celeridad.
3°) Línea intermedia: se aceptan demoras hasta de dos años (línea jurisprudencial del “decaimiento”). Solo
después de ese plazo de dos años habría ilegalidad (a pesar que el art. 27 LBPA dice seis meses). Según
esta línea de la CS, frente a las demoras en que incurre la Administración solo considera ilegales a las más
graves y excesivas demoras, aquellas superiores a dos años.
Silencio administrativo
Aplica si transcurren los plazos, sin que exista resolución.
Cuando la AE no ha resuelto hay siempre una vulneración al principio conclusivo.
Ficción legal: se entiende que existió decisión aprobatoria (silencio positivo) o denegatoria (silencio
negativo).
Silencio positivo (art. 64). Regla general. Requisitos: AE no se pronuncia dentro del plazo/denuncia del
interesado requiriéndole decisión/la autoridad envía copia a superior jerárquico en 24 horas/si no hay
pronunciamiento en 5 días: “se entiende aceptada.
Silencio negativo (art. 65). Se entienden rechazadas las solicitudes: (i) afectan el patrimonio fiscal; (ii) se
iniciaron de oficio por la AE; (iii) impugnaciones o revisiones de AA; (iv) derecho constitucional de petición.
En ambos casos: se puede solicitar certificación de no haberse resuelto dentro de plazo. Desde ahí se
cuentan los plazos para los recursos. (art. 64 inc. Final)
Recursos administrativos
Concreción del principio impugnatorio.
Se solicita que por vicio de legalidad o mérito sea dejado sin efecto un AA.
Control jurídico interno no jurisdiccional: ante la Administración. No interviene un juez. No confundir con
presentaciones a CGR.
Debe indicarse expresamente que se solicita dejar sin efecto el acto, de lo contrario es solo un reclamo.
Art. 10 LOCBGAE: principio de impugnación de los AA. Siempre procede: reposición. En algunos casos:
jerárquico.
También recurso extraordinario de revisión.
Recurso de reposición (art. 59)
5 días
Ante la autoridad que dicto el acto
En subsidio: puede interponerse recurso jerárquico
30 días para resolver
Resolución puede modificar/reemplazar/dejar sin efecto el acto.
Recurso jerárquico (art. 59)
Puede interponerse en subsidio del recurso de reposición
Puede interponerse directamente ante el superior jerárquico, sin interponer recurso de reposición
No procede contra actos dictados por: Presidente/Ministros/alcaldes/jefes de servicios descentralizados
(esto incluye órganos autónomos como las superintendencias). Excplicacion: No tiene superior jerárquico.
También 5 días.
En tales casos: solo reposición.
30 días para resolver.
Resolución puede modificar/reemplazar/dejar sin efecto el acto.
Recurso extraordinario de revisión (art. 60)
Contra actos administrativos firmes (no procede otra vía de impugnación).
Ante el superior jerárquico (si lo hubiere) o ante la autoridad que lo dictó.
Causales tasadas:
Sin el debido emplazamiento;
manifiesto error de hecho, determinante para la decisión adoptada, o que aparecieren documentos de
valor esencial para la resolución del asunto, ignorados al dictarse el acto o que no haya sido posible
acompañarlos al expediente administrativo;
por sentencia ejecutoriada se haya declarado que el acto se dictó como consecuencia de prevaricación,
cohecho, violencia u otra maquinación fraudulenta, y
hayan influido de modo esencial documentos o testimonios declarados falsos por sentencia ejecutoriada
posterior a aquella resolución, o que siendo anterior, no hubiese sido conocida oportunamente por el
interesado.
Plazo para interponer el recurso: 1 año: se cuenta un día después de a) y b). En c) y d) desde que la
sentencia queda ejecutoriada.
Revisión de oficio por la AE (I):
Revocación (art. 61)
Revocación. Acto de contrario imperio dictado por la AE.
Técnicamente no es un medio de impugnación, pero, puede ser solicitada por un interesado.
Extingue el AA.
Opera por razones de mérito, oportunidad o conveniencia. No requiere ilegalidad para su procedencia.
No tiene plazo para su ejercicio.
Límites. No procede: a) actos declarativos o creadores de derechos adquiridos legítimamente; b) Cuando
la ley haya determinado expresamente otra forma de extinción de los actos; o c) cuando, por su
naturaleza, la regulación legal del acto impida que sean dejados sin efecto.
Revisión de oficio por la AE (II):
Aclaración del acto (art. 62)
En cualquier momento, la autoridad administrativa que hubiere dictado una decisión que ponga término a
un procedimiento podrá, de oficio o a petición del interesado, aclarar los puntos dudosos u obscuros y
rectificar los errores de copia, de referencia, de cálculos numéricos y, en general, los puramente materiales
o de hechos que aparecieren de manifiesto en el acto administrativo.
Invalidación (art. 53 LBPA)
Anulación del AA por ser contrario a derecho.
Causal de antijuridicidad es amplia: no solo vulneración a la ley.
Es un poder otorgado a la autoridad administrativa.
Plazo: 2 años desde la notificación o publicación del acto.
Previa audiencia del interesado
Total o parcial.
Acto invalidatorio: impugnable ante tribunales en procedimiento breve y sumario. El acto que no
invalida: reglas generales de procedimiento civil.
¿Procede a solicitud de parte?
¿Procede por vicios formales?
¿Límites? ¿derechos adquiridos? ¿indemnización?
Relación entre vía administrativa y jurisdiccional: el art. 54 LBPA
Interpuesta reclamación ante la AE no puede deducirse igual pretensión ante los Tribunales. Esta regla no
rige para el RP (art. 20 CPR), que procede “sin perjuicio de los demás derechos que pueda hacer valer
ante la autoridad (administrativa en este caso).” Según la CS: la ley no puede limitar esta regla relativa a la
acción constitucional.
Planteada la reclamación administrativa se interrumpe el plazo para la acción jurisdiccional. Vuelve a
contarse completo otra vez el plazo desde su resolución. Caso del Tribunal de Compras Públicas:
reposición, jerárquico primero y contencioso legal por vicios en el procedimiento licitatorio después de
resuelto. Superposición de plazos administrativos (5) y judiciales (10).
AE queda inhibida de conocer si se interpone igual pretensión ante la justicia, hasta que ésta resuelva. Con
esto, es posible conservar mayor cantidad de vías de impugnación.
Resumen: extinción de los AA
Revocación: acto de contrario imperio en que la AE retira un AA.
Invalidación: retiro del acto por ser contrario a derecho.
Decaimiento: desaparición de supuestos de hecho del acto (imposibilidad material).
Caducidad: verificación de condición resolutoria o plazo del acto.
Nulidad: declarada por un juez. También por un incidente de nulidad en caso de que se trate de un vicio
esencial ante la propia Administración, durante el procedimiento administrativo (art. 9º).