2024

Principios de la Administración
Financiera del Sector Público

MÓDULO 1

Tecnicatura Superior en
Administración Financiera del Estado

Dirección Superior de Capacitación y Fortalecimiento de la Función Pública

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Introducción

Partiendo de la base de la Teoría General de Sistemas aplicada a la

administración financiera del sector público, el objetivo es identificar los
sistemas integrantes de la administración de gobierno, así como sus
interrelaciones, fundamental para el cumplimiento de las funciones del Estado
bajo una organización responsable y coordinada.

Comprender los fundamentos del funcionamiento del estado a través de los

principios generales establecidos, en conjunto con el conocimiento del
funcionamiento sistémico, seguramente permitirá operar de una manera más
adecuada a los requerimientos de las labores de la administración financiera del
Estado.

El desarrollo se centra en el marco de la Ley 2141 de Administración Financiera y

Control de la provincia de Neuquén, mediante el cual se analizará parte de su
articulado como forma de introducción para el desarrollo, en materias
posteriores, de cada uno de los sistemas.

Contenidos generales

Unidad I.

Teoría de los sistemas de la Administración Financiera y Control del sector

Público. Enfoque sistémico. Análisis de la legislación provincial, comparación
con otras legislaciones.

Unidad II.

Principios de la Administración Financiera: regularidad financiera, transparencia,

legalidad, economicidad, eficiencia y eficacia en la obtención y aplicación de los
recursos públicos, resultados de la gestión.

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Unidad III.

Los sistemas de Administración Financiera de la provincia de Neuquén.

Aspectos científicos y técnicos. Características de cada sistema. Interrelación
entre los sistemas

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Unidad 1

Procesos de reforma del Estado y la Teoría General de Sistemas

Los procesos de reforma de la administración financiera del estado se

desarrollaron durante los años 90 en gran parte de los países latinoamericanos.
A partir del comienzo de esa década se aprobaron, por ejemplo, la Ley 1.178 en
Bolivia en el año 1990, la Ley 24.156 de Argentina en el año 1992. En Brasil la
aprobación fue en 2001, en El Salvador y en Guatemala en los años 1995 y 1997,
respectivamente.

Estos procesos de reforma del Estado implican redefinir las relaciones del mismo
con la sociedad, siendo una transformación más amplia y abarcativa que los
intentos anteriores de reforma y que incluyen la visión y los elementos que nos
brinda la Teoría General de Sistemas.

Así, podemos definir a la administración financiera como “…el conjunto de

elementos administrativos de las organizaciones públicas que hacen posible la
captación de recursos y su aplicación a la concreción de los objetivos y las
metas del sector público…” (Makón, 1999), todo ello en el marco de la mayor
eficacia y eficiencia posible. En otras palabras, la administración financiera es el
proceso de obtención y aplicación de fondos públicos que deben estar sujetos a
los órganos de contralor para garantizar el cumplimiento efectivo de sus fines.

Los elementos administrativos a los que se hace referencia son el conjunto de

normas, sistemas procedimentales, las áreas específicas de cada organismo
oficial que intervienen en la mencionada obtención y aplicación de los recursos
públicos.

Se debe tener en cuenta que la Teoría General de Sistemas, que brinda una
mirada diferente a la que tenía, por ejemplo, el mecanicismo, el cual analizaba
los conjuntos complejos fraccionándolos en partes cada vez más pequeñas, es
de aplicación en estos procesos de reformas del Estado y en cada uno de los
sistemas que la conforman. En este sentido, las propiedades fundamentales de

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un sistema “…son consecuencias de las interacciones de sus partes y no de las
acciones consideradas por separado” (Las Heras, 2018).

Por ende, si el sistema no está integrado o está subdividido, pierde esas

características esenciales y resulta imposible entenderlo mediante el análisis
fragmentado de sus partes. Al dividirlo, se pone en riesgo dos importantes
propiedades: la primera es que cada parte del sistema tiene atributos que se
pierden cuando se separan del mismo, y la segunda es que cada sistema per se
tiene características esenciales que no poseen ninguna de sus partes
integrantes.

Es necesario que el sistema se encuentre integrado, es decir, vinculado,

relacionado o articulado, en definitiva, para poder lograr la unificación de la
totalidad de los aspectos de los problemas que van a ser considerados. Por ello
“…es más conveniente hablar de enfoque o visión sistémica...” (Las Heras, 2018),
analizando los problemas desde el punto de vista de la totalidad de las relaciones
de causa/efecto.

A partir de estos conceptos, podemos distinguir al menos tres niveles de

complejidad en los sistemas:

 El sistema en sí mismo: que es el conjunto de dos o más elementos

coherentemente interrelacionados.
 Los subsistemas: que son cada uno de los componentes del sistema.
 El suprasistema: que es el medio que rodea al sistema.

En el enfoque sistémico, síntesis (conjunto integrado de las partes) y análisis son

procesos que se complementan el uno al otro. Se potencian positivamente o se
sinergizan, logrando que el todo sea mayor a la suma individual de las partes.

Debe considerarse que “…cada uno de los sistemas de la administración

financiera tiene objetivos propios y específicos, así como elementos
conceptuales y metodológicos particulares, pero, a la vez, interactúa con los
demás sistemas, por lo que es necesario definir normativa y operacionalmente,
los puntos comunes y de contacto entre los sistemas” (Makón, 1999).

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También indica Las Heras que “…La visión holística (…) explica la necesidad de
comprender los problemas mediante dos reglas interconectadas que
fundamentan el diseño de las estructuras de organización, sus funciones y sus
procesos: la regla de coordinación y la regla de integración.” (Las Heras, 2018).
En este contexto encontramos la justificación al paradigma del pensamiento
sistémico aplicable a la administración moderna de centralización normativa y
ejecución descentralizada o descentralización operativa.

Otro punto a tener en cuenta es no caer en el error de entender la concepción

sistémica en forma estática, pretendiendo comprenderlo solamente con un
gráfico o una fórmula. Es fundamental un cambio de cultura, teniendo “…la
suficiente flexibilidad intelectual para comprender el cambio permanente de los
entornos y la múltiple reciprocidad de la cadena causa -efecto- causa.” (Las
Heras, 2018).

Los antecedentes son otro punto a tener en cuenta en la visión sistémica, ya que
no es del todo sugerible la repetición acrítica de las experiencias, es decir repetir
lo que se hace siempre sin una mirada crítica hacia esos procesos para encontrar
posibles mejoras.

Revisar las prácticas del pasado para no repetir errores en el futuro parece ser
una de esas frases que suenan bonito, pero que nunca terminan de aplicarse,
sobre todo en la labor diaria, donde podemos encontrar falencias de este tipo en
cuanto a la revisión de los procesos.

Entonces, es una demanda del Estado moderno que existan elementos de

análisis para lograr resolver la compleja trama de recursos, instrumentos e
intereses que lo componen, intereses muchas veces contrapuestos.

La visión sistémica logra disminuir las oportunidades de manejo ineficiente de

los recursos, permitiendo también la identificación de responsables para reducir
casos de corrupción, facilitando a la vez la individualización de los desvíos en la
ejecución de actos administrativos irregulares.

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Centralización normativa y descentralización operativa

Además de la interrelación entre los sistemas, desde el punto de vista

metodológico, el otro aspecto que implica la utilización de la teoría de sistemas
es el de la centralización normativa y la descentralización operativa.

El criterio de centralización normativa en cada uno de los sistemas de la

administración financiera implica dar orientaciones e integrar, desde el punto
de vista de políticas, normas y procedimientos, el funcionamiento de cada uno
de los sistemas, sin perjuicio de las adaptaciones que deban realizarse, de
acuerdo a las características particulares y especificidades de los distintos tipos
de organismos. Los organismos centrales son responsables del diseño,
elaboración y evaluación de políticas, del dictado de normas, metodologías y
procedimientos generales a ser aplicados por las instituciones públicas y la
compilación y agregación de las informaciones producidas por los organismos
periféricos1.

El criterio de descentralización operativa se basa en que la administración de los

recursos asignados, para ser eficiente y eficaz, debe ejecutarse en cada una de
las instituciones públicas2.

Destaca Las Heras, retomando lo mencionado en párrafos anteriores, que “…la

mayor utilidad de la aplicación de la visión sistémica en el Estado es que
introduce la importancia de la centralización de definiciones políticas a cargo
de los niveles superiores y la descentralización en la ejecución de las
operaciones a niveles inferiores, como es de reiterada aplicación bajo el
principio de “normatización centralizada y ejecución descentralizada ” en los
diferentes sistemas de administración financiera…” (Las Heras, 2018) (el
resaltado es propio).

Los sistemas de la administración financiera operan en toda la administración

pública, es decir que atraviesan horizontalmente todos los estamentos del
gobierno. Para que dichos sistemas puedan operar de manera estructurada es

1 https://www.argentina.gob.ar/economia/administracionfinancieragubernamental/criteriosmetodologicosbasicos
2 Idem

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necesaria la existencia de un organismo conductor, que se dedique a normar y
que ejerza el contralor para un correcto funcionamiento de dichos sistemas y de
las unidades administrativas que los operan, para que la gestión sea ejecutada
de manera descentralizada en forma eficiente.

Cuando hacemos referencia a la administración, se debe tener en cuenta que la

aplicación de la legislación analizada es aplicable en todo el sector público
provincial. Justamente, para ello tenemos que definir el ámbito de aplicación
de la legislación referente a la administración financiera.

El artículo 6° de la Ley 2.141 determina que dicho sector público provincial

queda integrado por la Administración provincial, en el que se incluye a los
Poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo, al Tribunal de Cuentas y a los
organismos descentralizados, incluido el Instituto de Seguridad Social del
Neuquén, por un lado. Por otro, también lo integran las empresas y sociedades
del Estado (o cualquier organización empresarial en la que el Estado provincial
tenga participación mayoritaria en el capital o en la formación de decisiones), y
las disposiciones de la Ley son aplicables en la medida que sean pertinentes.

Clasificación institucional

En primera instancia, a la clasificación institucional en el ámbito nacional se la

distingue en dos grandes grupos:

 Sector Público Financiero, que está integrado por el Sistema Bancario

Oficial, Empresas Públicas Financieras y otras Instituciones Públicas
Financieras. En nuestro país, estos entes financieros se encuentran
regulados de manera específica por Ley Nacional 21.526 y no le son
aplicables las normas generales de la Administración Financiera
Gubernamental.
 Sector Público NO Financiero (SPNF), está compuesto por todos los entes
públicos que se dedican a producir o suministrar bienes y servicios No
financieros.

Siguiendo la clasificación propuesta por la Ley 2.141, al igual que la Ley Nacional
24.156, podemos subdividir al SPNF en:

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 Administración General: incluye las instituciones públicas que producen
o suministran los llamados servicios públicos esenciales, tales como
educación, salud, justicia, seguridad, entre otros, y cuyo financiamiento
proviene, básicamente, del cobro de impuestos y o contribuciones
obligatorias.
 Empresas Públicas: organizaciones empresariales que producen y
venden bienes y servicios No Financieros, y sus fuentes de financiamiento
son, esencialmente, los precios y tarifas que cobran.
 Entes Públicos: cualquier organización estatal no empresarial –que haya
sido excluida expresamente de la Administración General– con autarquía
financiera, personalidad jurídica y patrimonio propio, donde el Estado
tenga el control mayoritario del patrimonio o de la formación de las
decisiones.
 Fondos Fiduciarios: integrados total o mayoritariamente con bienes y/o
fondos de propiedad del Estado

Consolidación

Se debe tener en cuenta que el Estado es uno de los principales actores

económicos del mercado y su intervención puede darse a través de los múltiples
organismos que lo conforman. En este sentido, por ejemplo, los ingresos
públicos dependen en gran parte de la recaudación fiscal, por lo que éstos
disminuyen los recursos con los que cuenta el sector privado de la economía.
Por lo tanto, una de las consecuencias de la intervención del Estado, es que
afecta la forma en que las empresas privadas prestan servicios o producen
bienes.

Al momento de analizar la participación del sector estatal y el impacto de su

intervención en la economía, así como intentar tomar dimensión del sector
público en su totalidad, es necesario desarrollar un proceso mediante el cual se
engloben los datos físicos o financieros correspondientes a todas las entidades
públicas que componen determinado Sector Institucional (como puede ser el
Sector Público NO Financiero, Administración General, Administración Central,

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Empresas Públicas, etc.). En el marco de la Administración Financiera
gubernamental este proceso se denomina Consolidación.

El procedimiento básicamente reside en la eliminación o exclusión de las

transferencias, aportes y, en general, todas las transacciones que se desarrollen
entre organismos integrantes del sector considerado, con el objetivo de no
duplicar los registros.

La exclusión indicada en el párrafo anterior se materializa transformando los

flujos financieros entre organismos del mismo sector en Contribuciones y
Erogaciones (o Gastos) Figurativas. Por ejemplo, los aportes que hace el Tesoro
de la Provincia (Sector: Administración Central) para cubrir salarios de
organismos descentralizados, representan una erogación para la
Administración Central y un ingreso para la Caja (Sector: Organismo
Descentralizado XX).

Ahora, si se quiere analizar a la Administración General, esta transferencia debe

ser excluida porque implica un movimiento interno que no altera la situación
patrimonial del conjunto.

Esta metodología ha sido paulatinamente incorporada por el Estado Nacional y

por la mayoría de las Provincias a partir de la sanción de la Ley 24.156, el cual
indica que “…La Oficina Nacional de Presupuesto preparará anualmente el
presupuesto consolidado del sector público, el cual presentará información
sobre las transacciones netas que realizará este sector con el resto de la
economía…”3, y del Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal (Ley 25.917).

A través del Decreto Nacional 1.731/2004, reglamentario de la Ley 25.917, se

estableció el formato que deben utilizar las provincias adherentes al régimen
mencionado para presentar la información consolidada.

En el caso de Neuquén, “...la Contaduría General de la Provincia registrará las

operaciones contables complementarias y de ajuste necesarias para elaborar los
estados contables de la Administración Central y organismos descentralizados,

3 Artículo
55. Ley 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector
Publico Nacional

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y consolidará la información necesaria para generar los estados de ejecución
presupuestaria y el esquema de Ahorro-Inversión-Financiamiento de la
Administración Provincial”4.

Ejemplo de este esquema se incluye en los Anexos del mencionado Decreto

Nacional 1731/2004:

4 Artículo 49 reglamentario Ley 2.141.

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El pensamiento sistémico en la Ley 2.141

En este contexto, siguiendo el modelo de la mencionada Ley 24.156, la provincia

de Neuquén fue una de las precursoras a nivel nacional en adoptar y aprobar en
su legislación durante el año 1995, un régimen sistémico referido “…a la
obtención, gestión y control de los recursos por parte de los organismos del
sector público y su aplicación para el cumplimiento de sus funciones y
programas de acción”5.

Aplicando el criterio de una visión sistémica, ésta resulta ser una herramienta
extremadamente importante para el control de los resultados públicos,
destinado a obtener y brindar un marco de transparencia fiscal a la sociedad. En
este sentido, “…La ciudadanía y sus representantes tienen el derecho de acceso
a la información económica y financiera del Estado y el Gobierno debe
proporcionar esta información de manera clara y confiable, segura y oportuna
a la sociedad…” (Fridman Ferreira, 2012).

En este sentido, la transparencia fiscal es un elemento que aporta a los gobiernos

apoyo para “…superar los riesgos fiscales que puedan surgir de varios factores,
algunos derivados de la actividad financiera del Estado (presupuesto sin
control, gestión irresponsable de los recursos públicos, corrupción de
funcionarios públicos etc.) y otros derivados de la conducta del contribuyente
(el abuso de la forma jurídica de su plan de negocios o de organizar su empresa,
la evasión fiscal y la corrupción en el trato con los funcionarios).” (Fridman
Ferreira, 2012).

Estas acciones de transparencia deben brindar al público la mayor cantidad de

información existente sobre procedimientos internos y resultados obtenidos,
que, a la vez, facilitan los medios para la verificación, evaluación y seguimiento
de dicha información.

5 Artículo 1° Ley 2.141 de Administración Financiera y Control de la provincia de Neuquén

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Además, divulgar la información permite mejorar la calidad de la discusión sobre
el Presupuesto y su ejecución, como así también puede afectar las decisiones de
potenciales interesados del sector privado.

Es por ello que la Ley 2.141 señala como objetivo el desarrollo de un modelo
administrativo basado en diversos criterios que se establecen en su artículo 2°, y
que deben ser tenidos en cuenta a la hora de reglamentarla, interpretarla y
aplicarla.

En dicho artículo menciona o hace referencia, a medida que avanzamos en su

lectura, los principios fundamentales para el desarrollo del sistema de
administración financiera, los diversos órganos ejecutores o de contralor, las
normas mismas que deben tenerse en cuenta para la ejecución y los
procedimientos para ejecutar por parte de los órganos responsables.

El primero de estos criterios indica la “…Sistematización de las acciones de

generación, programación y aplicación de los diferentes tipos de recursos”6. Los
recursos a los que se refiere son los que van a solventar las políticas estatales que
se desarrollen, es decir, los recursos que se recauden y que servirán para
financiar los objetivos del sector público de la manera más eficaz y eficiente
posible.

La sistematización de dichas acciones será desarrollada por uno de los sistemas

que conforman la administración financiera de la provincia, el de presupuesto
específicamente, y del que nos encargaremos de ampliar su estudio más
adelante, al momento de analizar cada uno de los sistemas.

Por otro lado, el inciso b) del artículo 2°, establece que deben aplicarse
integralmente principios generales, para lo cual remite al artículo 3°. En éste se
enuncian los siguientes principios generales:

“1) La legalidad de los actos, operaciones y procedimientos.

2) La regularidad en las operaciones del registro e información contable.

6 Inc. a) del Artículo 2° Ley 2.141 de Administración Financiera y Control de la provincia de Neuquén

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3) La responsabilidad de los funcionarios por su gestión, tanto en lo referente a
los recursos administrados como a los resultados obtenidos.

4) El resguardo del patrimonio e intereses fiscales en los actos y operaciones de

gestión y administración.

5) Economía en el costo de las operaciones dirigidas a la obtención y aplicación

de los recursos.

6) Eficacia en el grado de cumplimiento de los objetivos y eficiencia en la

relación costo-beneficio necesaria para su obtención.

7) Transparencia y publicidad de los actos y de los resultados de la gestión.”

Estos principios, momentáneamente solo son transcriptos y se procederá con su

desarrollo en una sección, más adelante.

Otro criterio, en el inciso c), es el “Desarrollo de un sistema de control…” que

“…tendrá por objeto la gestión integral de cada organismo, verificando la
adecuación a los principios señalados en el Artículo 3º, del conjunto integrado
de sus sistemas y de los actos y operaciones en ellos comprendidos” 7 y está
comprendido por “…las estructuras de control interno y externo y el régimen de
responsabilidad que está asentado en la obligación de los funcionarios de rendir
cuentas de su gestión”8.

Podemos ver que se retoman los conceptos abarcativos o integrales en cuanto

al control de la gestión para que el alcance del mismo no sólo sea de legalidad o
formalidad, sino que sea extensible al desempeño. El horizonte ya no es
solamente que el gasto se haga “de acuerdo a la ley” sino que, además, sea
eficiente (buscando que sea más productivo), eficaz (que satisfaga las
necesidades públicas), económico (al menor costo posible) y oportuno (cumplir
en el momento que es necesario).

7 Art. 4° Ley 2.141

8 Art. 4° reglamentario Ley 2.141

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También se vuelve, siguiendo la corriente sistémica, a resaltar la integración
tanto de los sistemas, como de los actos y operaciones que se ejecuten a través
de los mismos, es decir la interrelación.

Ambiente/Sistema

PROCESO DE PRODUCTOS
RECURSOS TRANSFORMAC / SERVICIOS

Circuitos de retroalimentación

Continuando con otro de los incisos del artículo 2°, el d) indica la

“…implementación de procedimientos que aseguren información oportuna y
adecuada, apta para las funciones de dirección y evaluación de gestión”, es decir
que debe contarse con un sistema de contabilidad que brinde la posibilidad de
registrar todos los actos y operaciones que se ejecuten en el marco de la Ley,
generando información en concordancia con los principios de transparencia y
publicidad de los actos y de los resultados de la gestión.

Esta información debe ser oportuna, es decir que debe llegar al usuario cuando
pueda usarla a tiempo para tomar decisiones y lograr sus objetivos. Además,
debe tener características de confiabilidad para los usuarios que en ella
participan y de consistencia, es decir que las operaciones para captar datos,
cuantificarlos y registrarlos sea siempre la misma, con uniformidad en los
criterios.

Asimismo, cuando la Ley, en el inciso e) del artículo 2°, establece que debe
utilizarse una programación de acciones a través “…del presupuesto como
mecanismo básico para fijar objetivos, asignar recursos y evaluar resultados”
se refiere a la programación presupuestaria, que es el proceso de asignaciones
financieras de gastos y recursos para el cumplimiento de objetivos concretos.
Entre las técnicas más conocidas encontramos el “presupuesto por programas”,
pero podemos mencionar otras que difieren más en sus formas o

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procedimientos que en sustancia, entre las que encontramos al “presupuesto
base cero”, “presupuesto por demanda” o, más actual en término de estudio, el
“presupuesto por resultados”.

El presupuesto (etimológicamente “pre” antes y “supuesto” estimación en

virtud de su naturaleza previsional) es sin dudas “…bajo cualquier concepción
tradicional o moderna el más importante instrumento de administración
financiera” (Las Heras, 2018) y su carácter de instrumento asignador de recursos
financieros y de responsabilidades nos sirve para resolver problemas con un
mayor grado de previsibilidad.

Por último, el inciso f) del artículo bajo análisis, indica “…Instrumentar un

régimen de responsabilidad por la administración de los recursos asignados y
por la gestión de los mismos en función de los objetivos fijados”. Junto a la
programación presupuestaria, que permite la evaluación de los resultados
obtenidos en la gestión a través del sistema de auditoría, el control es uno de
los puntos a tener en cuenta para la determinación de responsabilidades en
cuanto a asignación y aplicación.

Bibliografía consultada

Fridman Ferreira, M. J. (2012). El uso del Sistema Integrado de Administración

Financiera como instrumento de transparencia y control para la sociedad. Banco
Interamericano de Desarrollo.

Gordillo, A. (2015). Tratado de Derecho Administrativo y Obras Selectas-Tomo 11.

Buenos Aires: Fundación de Derecho Administrativo.

Las Heras, J. M. (2018). Estado eficiente (4ta. edición). Buenos Aires: Buyatti.

Makón, M. (1999). Sistemas integrados de administración financiera pública en

América Latina. ILPES.

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