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XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov.

2015

La gestión por procesos como elemento esencial en la gestión de la calidad en la


administración pública colombiana

Carlos Humberto Moreno Bermúdez


Es un hecho indiscutible, tanto en el sector público como en el privado, que la gestión por procesos se ha
constituido en la herramienta gerencial por excelencia que soporta los sistemas de gestión de cualquier
organización. Para adentrarnos en el papel que esta herramienta ha jugado en la Administración Pública
Colombiana, empezaré haciendo una breve descripción del concepto de gestión por procesos y su aporte
en la gestión de las organizaciones.

La forma de operar de las organizaciones se soporta en unas entradas, la asignación de recursos


(humanos, físicos, tecnológicos, financieros, legales, entre otros), la utilización de estos recursos en unas
acciones lógicas y secuencialmente estructuradas que generan unas salidas, concebidas estas como
bienes, productos o servicios (intermedios o finales), los cuales a su vez, se constituyen en las entradas
de otros procesos, lo que genera interrelación entre los mismos y eso no es nada diferente a lo que
significa una “gestión por procesos”.

Las organizaciones gestionadas bajo este enfoque, han sido retadas a encontrar el valor agregado en lo
que hacen y a pensar en su modelo de operación desde grandes ejes de acción, que no solo respondan a
su misionalidad; vale decir, la razón de ser de las organizaciones, sino que involucren todo el accionar
que rodea el quehacer institucional y, sin el cual, no sería posible cumplir con el propósito para el cual
fueron creadas.

La gestión por procesos tiene un raigambre importante en la Administración Pública Colombiana, aunque
todavía hay reductos de entidades que no se han sumado a esta tendencia, de suerte tal que sus dinámicas
organizacionales se siguen enmarcando en una gestión por funciones; por lo tanto, su operación responde
a lo que funcionalmente tienen definido por la Ley y no a los procesos que desarrollan y que deben
generar un valor, de cara a la satisfacción de las necesidades y expectativas de los ciudadanos. No
obstante lo anterior, son la minoría y el diseño de modelos de gestión públicos, que describiremos más
adelante, han permitido ir cerrando la brecha, especialmente a nivel territorial.

Ahora bien, un aspecto que ha jugado un papel determinante en la modernización de la Administración


Pública en el mundo, y sin lugar a dudas en Colombia, es el hecho de la identificación del ciudadano
como eje principal y factor crítico de éxito en la gestión pública. Este hecho, ha generado el
replanteamiento de la forma como se concibe la estructura y la operación de las entidades públicas.

En ese mismo sentido, el fortalecimiento de la Democratización de la Administración Pública en


Colombia, le ha permitido al ciudadano conocer más acerca del Estado, de sus derechos, y de la
responsabilidad que le asiste a las entidades públicas frente a la calidad y oportunidad, que el Estado
debe garantizar en la provisión de bienes y/o servicios. Este mayor conocimiento del ciudadano y/o de
los grupos de interés a los que sirve la Administración Pública, ha conllevado a una mayor exigencia por
parte de estos frente al cumplimiento y entrega de los bienes y/o servicios bajo criterios de calidad,
entendida ésta, como aquella que atiende de manera efectiva las necesidades de los ciudadanos. Es
indiscutible que las dinámicas mundiales, en un contexto de globalización y de penetración vertiginosa
de las tecnologías de la información, en el cual se desenvuelven las entidades, han llevado a la
administración pública, a replantear sus esquemas rígidos de operación y a mirar nuevos modelos de
gestión.
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En esa mirada de cambio, se identifican varios aspectos que requieren de un abordaje y de una respuesta
diferente. Los retos de transformación están enmarcados en las siguientes líneas que deben caracterizar
la gestión pública:
1. Orientada al servicio de la sociedad, esto es, que conoce las necesidades de los ciudadanos
y las satisface.
2. Flexible, que lee permanentemente el entorno y desarrolla un pensamiento anticipado.
3. Democrática y transparente.
4. Orientada a resultados.
5. Innovadora, creativa y en constante aprendizaje.
6. Facilitadora de redes y aliados estratégicos para servir mejor a la sociedad.

Es en la búsqueda de generar estos grandes cambios y de lograr mejores resultados, donde la


administración pública se ve enfrentada a realizar los primeros abordajes de transformación. Empezar a
revisar y a repensar su direccionamiento estratégico, de cara al ciudadano, se constituye en las primeras
acciones de cambio; así mismo, la forma en que se prestan los servicios y se proveen los bienes a cargo
del Estado, conlleva a una imperiosa necesidad de revisar la forma como éstos se gestionan al interior de
las entidades.

Es allí, donde la gestión por procesos aparece como la herramienta sobre la cual se debe concebir la
nueva forma de operar en la Administración Pública, que en el contexto colombiano se enmarca
legalmente, por primera vez de una manera lógica y sistemática, en el año 1998, con la expedición de la
ley 489.

La importancia de esta nueva forma de organizar y funcionar en la Administración Pública, radica en las
ventajas que este modelo de operación genera, y dentro de las cuales se pueden mencionar las siguientes
(Martín Castilla, Juan Ignacio, 2006: pp 13-14):
1. Permite orientar los procesos hacia la satisfacción del ciudadano, así como del usuario
interno.
2. Facilita la articulación de los procesos con el Direccionamiento Estratégico.
3. Permite identificar las grandes líneas de operación de la organización, y estructurar su
gestión a través de sus procesos.
4. Permite identificar los riesgos y puntos de control para asegurar los resultados esperados.
5. Genera la revisión sistemática y la mejora continua de los procesos, en respuesta a los
cambios del entorno y de la entidad.
6. Permite identificar las interrelaciones entre procesos y establecer acuerdos de servicios
entre los mismos.
7. Promueve la competitividad y facilita la flexibilidad al cambio.
8. Genera una mayor sensibilidad hacia la innovación y la creatividad.
9. Conlleva a una gestión articulada entre las dependencias, y hace menos rígida la operación
de la entidad.
10. Promueve el seguimiento y control a los procesos, y no a los individuos.
11. Permite una visión estratégica e integral de la organización.
12. Promueve la modernización institucional y la búsqueda de la calidad.

En términos prácticos, en el ámbito público colombiano, la estructuración de una Gestión por procesos,
y que ésta genere los resultados esperados, de cara a lograr la calidad total de los mismos, se fundamentó
en los siguientes criterios (Martín Castilla, Juan Ignacio, 2006: pp 15-16):
1. Satisfacción de los ciudadanos y/o grupos de interés a los que sirve, incluidos los usuarios
internos o trabajadores.
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Este criterio debe asegurar que la organización conozca las necesidades de los ciudadanos y/o
grupos de interés a los que sirve, establezca los atributos de calidad a través de los cuales va a
satisfacer dichas necesidades, la forma como va a evaluar la satisfacción de los ciudadanos, y
generar las acciones de mejora a los procesos.

2. Seguimiento, evaluación y mejora sistemática.

Todos los procesos deben tener claramente identificados el objetivo, el responsable o dueño de
proceso, los indicadores que hacen medible el cumplimiento del objetivo, así como la forma y
sistematicidad con que van a ser revisados para garantizar su vigencia y actualización permanente.

3. Coherencia con la misión, visión y valores de la organización.

Los procesos deben ser coherentes y consistentes con todas las funciones que debe cumplir la
organización, y deben reflejar la misión, la visión y los valores de la misma.

4. Dirección basada en hechos y resultados.

Un sistema de gestión por procesos, debe proveer a la organización de un sistema de captura de


información, que le permita tomar decisiones sobre hechos ciertos y que esté fundada en claros
criterios de medición y cumplimiento de resultados; es fundamental que la toma de decisiones esté
basada en evidencias, oportunas, verificables y pertinentes.

5. Satisfacción del servidor público.

Un sistema de gestión por procesos promueve la interrelación y comunicación permanente entre


los miembros de la organización, y conlleva a fortalecer el trabajo en equipo y la búsqueda de
mejores formas de hacer las cosas, generando espacios para crecimiento compartido.

Como resultado de lo anterior, la gestión por procesos permite (Martín Castilla, Juan Ignacio, 2006: pp
17):
 Crear valor
 Generar resultados
 Contar con unas entradas y generar unas salidas
 Tener un inicio y un fin
 Identificar los flujos de actividades, documentos e información
 Mostrar las interrelaciones con actores externos e internos
 Permear o atravesar varias unidades funcionales, si así lo requiere el proceso.

En términos generales, la gestión por procesos se desarrolla a través de las siguientes fases, las cuales se
han incorporado paulatinamente en la gestión pública colombiana, tanto en el nivel nacional, como en
los niveles departamental y municipal:

Identificación y definición de los Procesos


La gestión por procesos debe ser el vehículo por excelencia para desarrollar la plataforma estratégica
institucional en términos de eficacia, eficiencia, calidad, legalidad y cumplimiento de la función
administrativa.

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En la concepción de operación por procesos, y en la necesidad de focalizar los resultados hacia la


satisfacción del ciudadano, es donde se genera un primer cambio; el ciudadano pasa de tener un papel de
administrado, a un papel de gestor, en la medida en que éste se constituye en quien define qué, cuándo y
cómo, requiere los bienes y servicios a cargo del Estado.

Por lo anterior, para lograr una identificación y definición de los procesos claves de la organización, se
debe empezar respondiendo las siguientes preguntas:

1. ¿Cuál es el propósito para el cual fue creada la organización?


2. ¿Qué servicios presta la organización?
3. ¿A qué tipo de ciudadanos y/o grupos de interés atiende?
4. ¿Qué hace la organización para lograr su propósito?
5. ¿El proceso aporta valor?
6. ¿El proceso se realiza de manera sistemática?
7. ¿El proceso permite su observación y su medición?

Una vez resueltas las preguntas anteriores, se inicia el proceso de identificación de los procesos de la
organización. Ahora bien, a grandes rasgos, los procesos en el marco de una gestión pública se pueden
clasificar en cuatro grandes categorías:

Evaluación y
Estratégicos Misionales Apoyo
Seguimiento

Procesos Estratégicos: Procesos transversales que permean a toda la organización y que se relacionan
con el entorno, con la definición de políticas y estrategias, los cuales deben estar alineados con la misión,
la visión, los objetivos y los valores institucionales. Igualmente, estos procesos están relacionados con la
planeación estratégica de la organización, comprenden los grandes derroteros que se quieren alcanzar, y
la forma y recursos asignados para alcanzarlos.

Esta categoría también incluye los procesos relacionados con el mejoramiento continuo de la gestión,
entre los cuales suelen encontrarse:

 Direccionamiento Estratégico
 Planeación Estratégica
 Calidad y Mejoramiento Continuo

Procesos Misionales o Claves: Procesos relacionados con la razón de ser de la organización que permiten
el cumplimiento de su misión. A su vez, estos son los que dan respuesta a las necesidades y expectativas
de los ciudadanos y/o grupos de interés a los que sirve, por lo cual son considerados claves.

Procesos de Apoyo: Soportan y facilitan el desarrollo de los procesos claves de la organización, generan
valor agregado al usuario interno y facilitan el logro de los procesos misionales y estratégicos.

Suelen encontrarse en esta categoría:


 Gestión Financiera
 Gestión de Compras y Suministros
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 Gestión del Talento Humano


 Gestión de la Información
 Gestión Administrativa
 Gestión Legal o Producción Normativa
 Gestión Documental

Procesos de Evaluación y Seguimiento: Procesos relacionados con la evaluación y seguimiento al


cumplimiento de los resultados de la organización y que permiten formular acciones de mejora continua.

Algunos ejemplos en este ítem son:


 Auditoría Interna
 Revisoría Fiscal

Una vez identificados los procesos de la organización, y su ubicación de acuerdo a las categorías antes
descritas, se realiza su representación esquemática, en lo que comúnmente se conoce como mapa de
procesos. La representación generalmente muestra en primera línea los procesos estratégicos, en el
medio los procesos misionales o claves, en la parte inferior los procesos de apoyo, y de manera
transversal los procesos de evaluación y seguimiento.

Importancia de la Medición, Análisis y Mejora de los Procesos en la Administración Pública

Los procesos deben ser objeto de medición, para determinar si realmente crean o no valor en la gestión.
Dicha medición debe realizarse en términos de eficiencia y eficacia frente a los resultados e impactos
alcanzados. De dichas mediciones, se deberán determinar las opciones de mejora de los mismos, y la
manera como estos pueden actualizarse a las dinámicas del entorno y de las propias condiciones internas
de la organización, con miras a cumplir los objetivos y metas de la Entidad.

Por su parte, los indicadores que se definan para medir los resultados de cada proceso, deberán ser
determinantes para visualizar los resultados susceptibles de alcanzar y poder desarrollar una capacidad
de anticiparse a los mismos, y de esta manera, tomar decisiones oportunas. Estos, serán un insumo
importante en la definición del cuadro de mando integral u otro mecanismo de seguimiento institucional,
y del sistema de información para generar las evidencias en la toma de decisiones.

La eficacia del proceso, mostrará el grado en que el mismo ha contribuido al logro de los objetivos
estratégicos de la organización, y por ende, el grado en que las salidas que se generan del mismo, han
satisfecho las necesidades de los ciudadanos y/o grupos de interés a los que sirve (Martín Castilla, Juan
Ignacio, 2006: pp 43-44).

La eficiencia del proceso, mostrará por su parte, los resultados alcanzados en relación con los recursos
invertidos.

Con base en la medición de los procesos, la organización podrá determinar la medida en la que estos han
contribuido o no, al logro de los objetivos estratégicos, y a la satisfacción de los ciudadanos y/o grupos
de interés, a través de la provisión de los bienes y/o servicios.
Los resultados obtenidos deben generar información para la acción, es decir, deberán permitirle a la
organización identificar aquellos procesos que deben ser objeto de intervención y mejora.

De otra parte, una de las características esenciales de la gestión por procesos, es su permanente monitoreo

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y mejoramiento; en este sentido, el mejoramiento a los procesos debe realizarse de manera gradual y
previa priorización de los mismos, cuando la posibilidad de intervención, involucre a más de dos
procesos.

Para determinar qué procesos pueden ser objeto de mejora, se deben definir unos criterios de priorización,
dentro de los cuales se pueden establecer los siguientes (Martín Castilla, Juan Ignacio, 2006: PP 46-47):

1. Importancia o peso relativo del proceso dentro de la organización


2. Impacto del proceso al ciudadano y/o grupo de interés al que sirve
3. Impacto sobre las personas de la organización
4. Requerimientos y costos de la mejora
5. Grado de aplicabilidad o extensión de los posibles resultados a la mejora de los procesos

El mejoramiento de procesos deberá conllevar a la eliminación de actividades irrelevantes, repetitivas o


engorrosas, a la disminución de costos, reducción de tiempos, disminución de riesgos, mejora en los
atributos de calidad del bien y/o servicio, facilidades de acceso, automatización del proceso, entre otros
(Martín Castilla, Juan Ignacio, 2006: PP 50).

Las mejoras de los procesos, deben ser susceptibles de medición; por lo tanto, los cambios que se
introduzcan a los mismos, deben contar con el tiempo de maduración del proceso, su estandarización y
su posterior medición. Lo anterior, garantizará el dinamismo, la flexibilidad de la organización, y la
respuesta adecuada a las exigencias del entorno y principalmente a las necesidades de los ciudadanos, de
los grupos de interés y de los servidores de la organización.

La gestión por procesos y su relación con la calidad.


Ahora bien, la gestión por procesos se sustenta a su vez en criterios de calidad y en este tópico son
igualmente múltiples los enfoques y las miradas que pueden darse, desde elementos mínimos de calidad,
hasta sellos de calidad por procesos, cadenas de procesos, resultados e instituciones, lo cual dependerá
de la fortaleza técnica de los procesos y de la real convicción del mejoramiento continuo como el eje de
la gestión pública.

Los diferentes modelos de gestión de excelencia (EFQM, EVAM, CAF, INTRAGOB, PMG, entre otros),
así como las normas internacionales de calidad ISO, han estructurado sus sistemas, bajo el enfoque de la
gestión por procesos. Estos modelos o sistemas, independientemente de su origen, naturaleza y fin, han
encontrado en la gestión por procesos, la herramienta más adecuada, para que las organizaciones
desarrollen el propósito para el cual fueron creadas, atiendan las necesidades y expectativas de los
clientes (ciudadanos), y generen la satisfacción de los mismos, así como del colectivo interno.

La familia de la normas ISO 9000 de Sistemas de Gestión de Calidad pretende asegurar la calidad de los
procesos de la organización, promoviendo la mejora continua y la satisfacción del cliente.

Así mismo, la gestión por procesos se constituye en uno de los ocho principios de la gestión de la calidad,
según las recomendaciones de la norma ISO 9004:2000; adicionalmente, se considera como la
herramienta gerencial más adecuada para determinar los resultados a alcanzar en la gestión, la
identificación de los responsables, los recursos requeridos, y la forma de medir el cumplimiento de los
procesos de la organización en las categorías descritas anteriormente.

De otra parte, la implementación de cualquier norma ISO, tiene como punto de partida la identificación
de los procesos, confirmando que esta herramienta se constituye en la mejor forma de concebir la gestión
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de las organizaciones, y de alcanzar sus resultados.

Para la gran mayoría de modelos de gestión, por no decir que para todos, sus estructuras incluyen un
componente de procesos. Se trata de uno de las más grandes cambios en la búsqueda de innovaciones a
las estructuras de las organizaciones y a sus formas de gestión, para garantizar un gana – gana en la
cadena de valor: organización/producto y/o servicio/ ciudadano.

El vínculo entre gestión por procesos y calidad, es la incorporación de los niveles de productividad y
eficiencia, como parte de los sistemas de direccionamiento institucional. Permite la interrelación de
procesos y actividades hacia la generación de productos y/o servicios demandados por los ciudadanos, y
sobre los cuales las organizaciones deben medir y evaluar su satisfacción.

Como sostienen algunos autores (Suárez y Ramis, 2008): Desde los años noventa el concepto de procesos
ha irrumpido en la arena del management (…) dicho entusiasmo por los procesos por parte de las
organizaciones, fue el resultado de tener la posibilidad de reducir la fragmentación del trabajo por
departamento y mejorar la capacidad de coordinación y comunicación transversal (Moyado, Estrada
Francisco, 2011, pp 218-219).

La gestión por procesos y los sistemas de gestión, en particular los sistemas de calidad, se han
considerado herramientas complementarias que contribuyen a la mejora de las organizaciones,
independiente de su naturaleza pública o privada.

Parte de las grandes transformaciones en la gerencia pública, ha estado relacionada con la reorganización
institucional basada en procesos, y con la implementación de herramientas de calidad, que den respuesta
a los retos y dinámicas de una Administración Pública más exigente.

La gestión por procesos en los Sistemas de Gestión de la Administración Pública Colombiana


Luego de este marco general, haremos un recorrido por los Sistemas de Gestión de la Administración
Pública de los últimos 15 años, en los cuales se identifica claramente el rol que la gestión por procesos y
el sistema de calidad han jugado en la estructuración e implementación de los mismos.

Sistema de Desarrollo Administrativo – SISTEDA:


Este sistema nace con la expedición de la Ley 489 de 1998, por medio de la cual se dictan normas sobre
la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional y se expiden las disposiciones,
principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del
artículo 189 de la Constitución Política de Colombia.
El Sistema de Desarrollo Administrativo se concibió como un conjunto de políticas, estrategias,
metodologías, técnicas y mecanismos de carácter administrativo y organizacional para la gestión y
manejo de los recursos humanos, técnicos, materiales, físicos, y financieros de las entidades de la
Administración Pública, orientado a fortalecer la capacidad administrativa y el desempeño institucional.

El Sistema se fundamentó en dos líneas claves:


1. En las políticas de desarrollo administrativo formuladas por el Departamento
Administrativo de la Función Pública, y
2. En el Plan de Formación y Capacitación formulado por el Departamento Administrativo
de la Función Pública, en coordinación con la Escuela Superior de Administración Pública.

En lo que respecta a las políticas de desarrollo administrativo, inicialmente se formularon ocho (8) líneas
de política, las cuales, fueron modificadas posteriormente mediante el Decreto 3622 de 2005, llegando a
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las siguientes 5 líneas de política:


1. Desarrollo del Talento Humano Estatal
2. Gestión de la Calidad
3. Democratización de la Administración Pública
4. Moralización y Transparencia de la Administración Pública
5. Rediseños Organizacionales

Es a través de la línea de política de Gestión de la Calidad, donde las organizaciones son llamadas a
orientar el desempeño institucional bajo criterios de calidad, hacia la satisfacción de las necesidades de
los ciudadanos.

En desarrollo de la línea de política de Gestión de la Calidad, algunas organizaciones realizan sus


primeros abordajes y reorientan la forma de operación, hacia la gestión por procesos.
En el año 2012, el Sistema de Desarrollo Administrativo – SISTEDA, es recogido por el Sistema
Integrado de Planeación y Gestión, y fortalecido en la definición de sus políticas y en la forma de
operación.

Sistema Integrado de Planeación y Gestión:


El Sistema Integrado de Planeación y Gestión nace con la expedición del Decreto 2482 de 2012. Con la
expedición de esta normativa, el Gobierno Nacional, le apuesta entre otros aspectos, al mejoramiento de
la Administración Pública a través del fortalecimiento de las herramientas de gestión y transparencia.

El modelo integra los siguientes componentes: insumos, entendidos éstos como las competencias legales,
la planeación, y los recursos presupuestales; gestión, la cual se soporta en las cinco (5) políticas de
desarrollo administrativo; y resultados, entendidos como el cumplimiento de las metas de gobierno,
sectoriales e institucionales, así como de la ejecución de los recursos.

El modelo se monitoriza, controla y evalúa en términos de los resultados, a través del Sistema de
Seguimiento a Metas de Gobierno – SINERGIA, y el Modelo Estándar de Control Interno – MECI.

El modelo incluye como uno de sus componentes, las políticas de desarrollo administrativo (antes
SISTEDA), y las define como el conjunto de lineamientos que orientan las entidades en el mejoramiento
de su gestión para el cumplimiento de las metas institucionales y de Gobierno, a través de la
simplificación de procesos y procedimientos internos, el aprovechamiento del talento humano y el uso
eficiente de los recursos administrativos, financieros y tecnológicos.

Las políticas de desarrollo administrativo se redefinieron en las siguientes líneas:


1. Gestión Misional y de Gobierno
2. Transparencia, Participación y Servicio al Ciudadano
3. Gestión del Talento Humano
4. Eficiencia Administrativa
5. Gestión Financiera

Para el tema que nos ocupa, es la política de Eficiencia Administrativa, la orientada a identificar,
racionalizar, simplificar y automatizar trámites, procesos, procedimientos y servicios, así como
optimizar el uso de los recursos, con el propósito de contar con organizaciones modernas, innovadoras,
flexibles y abiertas al entorno, con capacidad de transformarse, adaptarse y responder en forma ágil y
oportuna a las demandas y necesidades de la comunidad, para el logro de los objetivos del Estado.

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Uno de los componentes de la política de Eficiencia Administrativa es la Gestión de la Calidad, cuyo


objetivo es mejorar el desempeño de las entidades y su capacidad para proporcionar bienes y/o servicios
que respondan a las necesidades y expectativas de los ciudadanos a través de un enfoque basado en
procesos.

El enfoque basado en procesos en el Modelo Integrado de Planeación y Gestión, se lleva a la práctica a


través de las fases descritas en la primera parte de la presente ponencia.
Una vez más, el enfoque basado en la gestión por procesos, permea los Sistemas de Gestión vigentes en
la Administración Pública Colombiana, en este caso, el Sistema Integrado de Planeación y Gestión.

Sistema de Gestión de la Calidad


La Ley 872 de 2003, crea el Sistema de Gestión de la Calidad en la Rama Ejecutiva del Poder Público y
en otras entidades prestadoras de servicios. Determina que el sistema adoptará en cada entidad un
enfoque basado en los procesos que se surten al interior de ella y en las expectativas de los usuarios,
destinatarios y beneficiarios de sus funciones, lo cual se visualiza en el gráfico del Modelo de un sistema
de gestión de la calidad.

Fuente: Sistema de Gestión de la Calidad – Colombia

El Sistema de Gestión de Calidad define como requisitos para su implementación, entre otros, los
siguientes:
1. Identificar y priorizar aquellos procesos estratégicos y críticos de la entidad que resulten
determinantes de la calidad en la función que les ha sido asignada, su secuencia e interacción, con
base en criterios técnicos previamente definidos por el sistema explícitamente en cada entidad.
2. Determinar los criterios y métodos necesarios para asegurar que estos procesos sean
eficaces, tanto en su operación como en su control.
3. Documentar y describir de forma clara, completa y operativa, los procesos identificados
previamente, incluyendo todos los puntos de control. Sólo se debe documentar aquello que
contribuya a garantizar la calidad del servicio.
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4. Ejecutar los procesos propios de cada entidad, de acuerdo con los procedimientos
documentados.
5. Realizar el seguimiento, el análisis y la medición de estos procesos.
6. Implementar las acciones necesarias para alcanzar los resultados planificados y la mejora
continua de estos procesos.

Es clara la interrelación entre la gestión por procesos y el sistema de calidad, de suerte tal que hoy día no
es posible hablar por separado de cada uno de ellos. El modelo de gestión adoptado en la administración
pública colombiana, descansa en la premisa de procesos gestionados con calidad, medidos y controlados
a través de la herramienta de control Modelo Estándar de Control Interno “MECI”, el cual proporciona
la estructura básica para evaluar la estrategia, la gestión y los propios mecanismos de evaluación del
proceso administrativo, y aunque promueve una estructura uniforme, puede ser adaptada a las
necesidades específicas de cada entidad a sus objetivos, estructura, tamaño, procesos y servicios que
suministra (DAFP, 2014: pp 7).

El modelo de calidad en la Administración Pública Colombiana ha sido mejorado con el tiempo, primero
diseñando, formulando e implementando una Norma Técnica de Calidad propia para el ámbito público,
dentro de la familia de las normas ISO, a través del decreto 4110 de 2004, y posteriormente actualizando
dicha disposición legal a los nuevos requisitos de la norma ISO 9001, mediante el Decreto 4485 de 2009.

La norma técnica colombiana, incluye como uno de sus principios, el enfoque basado en procesos: “en
las entidades existe una red de procesos, la cual, al trabajar articuladamente, permite generar valor. Un
resultado deseado se alcanza más eficientemente cuando las actividades y los recursos relacionados se
gestionan como un proceso (ICONTEC, 2009: pp 3-4).”

Finalmente, el Sistema de Gestión de la Calidad, debe contar con su sistema de indicadores que permita
medir la gestión en términos de eficiencia, resultados y de impacto que faciliten el seguimiento por parte
de los ciudadanos y de los organismos de control, y cuyos resultados deben generar información para la
toma de decisiones y para la generación de cambios y mejoras sistemáticas.

La conjunción entre gestión por procesos y sistema de calidad, fundamentado en una norma específica
tipo ISO para la administración pública colombiana, ha permitido, no obstante dificultades técnicas y de
implementación, definir un modelo de operación particular para el sector público, mucho más técnico,
con una clara visión de conjunto y proclive a la satisfacción de las necesidades y expectativas ciudadanas,
al punto que un número ingente de entidades del Estado en todos los órdenes y niveles, tiene certificada
su gestión por procesos, a través de auditorías adelantadas por empresas privadas e independientes del
gobierno nacional.

A la par con este avance, se ha articulado así mismo, un modelo de control interno, que da cuenta, de
nuevo sin desconocer sus dificultades de implementación, de la gestión pública en relación con los
principios de legalidad, oportunidad, eficacia y economía que debe garantizar el Estado colombiano, en
la provisión de bienes y servicios, el cual ya mencionamos en líneas precedentes y que se conoce como
el MECI: Modelo Estándar de Control Interno.

Sistema de Control Interno


La Ley 87 de 1993, crea el Sistema de Control Interno, entendido este como el conjunto de los planes,
métodos, principios, normas, procedimientos y mecanismos de verificación y evaluación adoptados por
una entidad, con el fin de procurar que todas las actividades, operaciones y actuaciones, así como la
administración de la información y los recursos, se realicen de acuerdo con las normas constitucionales
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y legales vigentes dentro de las políticas trazadas por la dirección y en atención a las metas u objetivos
previstos.

El Sistema de Control Interno, al igual que los sistemas de gestión antes descritos, es una herramienta
gerencial que tiene como propósito contribuir al fortalecimiento de las organizaciones, y cumplir con la
misión para la cual fueron creadas, generando la satisfacción en los ciudadanos a través de los bienes y
servicios que proveen.

En particular, el Sistema de Control Interno provee una estructura a través de dos (2) módulos de control,
seis (6) componentes, trece (13) elementos, y la Información y Comunicación como eje transversal, los
cuales se visualizan en el siguiente gráfico:

Fuente: Sistema de Control Interno – Colombia

Dentro del Módulo de Planeación y Control, existe un elemento que corresponde al Modelo de Operación
por Procesos. Este elemento evalúa y da cuenta que las organizaciones definan su gestión basada en
procesos, y los mismos se encuentren articulados y respondan a la misión, la visión y a los objetivos
propuestos.

De esta manera, el Modelo Estándar de Control Interno “MECI”, deberá verificar la consistencia y
coherencia de los procesos de las entidades, con los resultados alcanzados y con los niveles de
satisfacción de los ciudadanos a los que sirve, y propender por las mejoras a los mismos.

La caracterización de los procesos bajo el Sistema de Control Interno, permite ver a la organización de
manera integral, es decir, desde el ciclo PHVA, y el aporte de cada proceso al logro de los resultados
institucionales. El ciclo PHVA (Planear, Hacer, Verificar, Actuar) está igualmente presente en la gestión
por procesos, pues de hecho, es el esquema operacional por excelencia para evidenciar la interrelación y
secuencialidad de los procesos, y es igualmente eje esencial en la gestión de calidad, pues la norma
técnica colombiana que como ya se indicó, se basa en la norma ISO 9000, parte de la verificación de
todo el proceso, desde la planeación, hasta la medición de resultados y la verificación a los planes de
mejoramiento y a sus correspondientes acciones de mejora, sean estas preventivas o correctivas.

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Este elemento se constituye en un estándar de control que establece los métodos o formas más eficientes
y eficaces de operativizar las actividades de los procesos, permitiendo describir e identificar las
relaciones entre los mismos.

Desde el punto de vista del Modelo Estándar de Control Interno, la implementación del elemento
“Modelo de Operación por Procesos”, se hace evidente a través del mapa de procesos, la documentación
de los procesos, y los procesos de seguimiento y mejoramiento a los resultados que estos generan.

Como mecanismos de control, las oficinas de control interno, desde su rol de seguimiento y auditoria,
deberán verificar:
1. La consistencia de los procesos frente al Direccionamiento Estratégico institucional
2. Que las actividades que conforman el proceso, permitan cumplir con el objetivo
propuesto, y sus actividades respondan a una secuencia lógica.
3. Los mecanismos de seguimiento para asegurar los resultados de los procesos.
4. La orientación de los procesos misionales o claves, hacia la atención y satisfacción de las
necesidades de los ciudadanos.
5. El valor agregado que generan para el cumplimiento de los objetivos institucionales.
6. El costo-efectividad de los mismos.
7. El mejoramiento sistemático de los procesos en respuesta a los retos institucionales y
dinámicas del entorno.

El Modelo Estándar de Control Interno parte de una mirada neutral y externa y de esa manera, permite
verificar la consistencia y efectividad de la gestión institucional soportada en procesos, con el ánimo de
generar los insumos para el mejoramiento continuo.

Como puede observarse, en la Administración Pública Colombiana, desde hace casi dos (2) décadas se
ha venido incorporando el modelo de gestión por procesos en las entidades públicas de todos los órdenes
y niveles, y si bien en algunos municipios no se ha logrado avanzar en el tema, en la mayoría del país y
en todo caso en la administración central nacional, todas las entidades tienen identificados sus mapas de
procesos y toda la gestión, el monitoreo y el seguimiento se efectúa desde los procesos, al punto que las
auditorías externas efectuadas por los órganos de control sustentan su plan de trabajo en el enfoque por
procesos y en la identificación y seguimiento a los puntos de control de los mismos.

De un modelo de procesos asociado a cada entidad, con el paso del tiempo se ha llegado a un modelo
sectorial, de suerte tal que la administración pública nacional está estructurada en veinticuatro (24)
sectores, uno por cada ministerio y departamento administrativo; así mismo, se crearon los Comités de
Desarrollo Administrativo, que orientan desde el enfoque de procesos la gestión del ministerio como
formulador de política y de todas las entidades que estén adscritas o vinculadas a este.

Este modelo sectorial igualmente ha avanzado de manera significativa, en tanto el modelo actual de
planeación y gestión, no solo reconoce al modelo de operación por procesos como la llave de entrada de
la gestión, sino que involucra todo el soporte administrativo que habilita el cumplimiento de la misión.

Paralelo al modelo de gestión por procesos, se empezó a introducir en 2003 el concepto de calidad en la
gestión pública, logrando que durante el periodo 2004-2010, casi todas las entidades del sector central se
certificaran bajo la norma NTCP1000, que no es nada distinto que una norma ISO diseñada expresamente
para el Estado colombiano y que sin renunciar a los criterios técnicos medibles en la empresa privada
donde se originó, incluye variables propias del quehacer de lo público, centrando su análisis y medición
en los procesos y que adicionalmente se incorporó como un componente esencial del modelo de gestión
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XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015

en la política de eficiencia administrativa.

En ese mismo recorrido, se estructuró el modelo de control, como un instrumento de medición basado
en evidencias y llevado a cabo por los veedores independientes, que en nuestro contexto son los jefes de
control interno, centrado en el mapa de procesos y en la evaluación objetiva e independiente del ciclo
PHVA, que es la esencia misma del modelo de gestión por procesos y que da como resultado planes de
mejoramiento, que permiten que haya un esquema de mejora continua permanente en la Administración.

Ahora bien, este camino de diseño, formulación e implementación de los modelos de gestión por
procesos, calidad en los procesos y control de los procesos, no ha sido un camino uniforme ni exento de
errores, de donde en el actual Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, se prevé en su artículo 133 un
Modelo Único de Gestión, que articule de una mejor manera estos tres modelos, unificando lenguajes,
eliminando elementos redundantes, pero ante todo, generando un modelo diferenciador para garantizar
mayor cobertura en territorio, pues el éxito radica en que no solo los ministerios, sino todas las entidades
públicas lo apliquen, y la lección aprendida de estos años, es que único no es sinónimo de unanimismo
y que se deben abordar los mínimos a los cuales deben estar obligadas todas las entidades del Estado e
ir creciendo en complejidad, de manera que en efecto, el mejoramiento continuo sea el reto permanente
de la administración pública.

No obstante todo lo que falta, es mucho ya lo andado y hay claridad en el alto gobierno, que la gestión
por procesos, la calidad de estos y el control y medición de los mismos, es el modelo de gestión más
adecuado a las necesidades de la administración y de los ciudadanos y que lo que sigue es mejorar cada
vez más hasta contar con mapas de procesos que reflejen las necesidades y expectativas reales de los
ciudadanos.

Bibliografía
Gobierno de la República de Colombia, Ley 489 de diciembre 29 de 1998, por la cual se dictan normas
sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional.
Gobierno de la República de Colombia, Ley 872 de diciembre 30 de 2003, por la cual se crea el Sistema
de Gestión de la Calidad en la Rama Ejecutiva del Poder Público y en otras entidades prestadoras
de servicios.
Gobierno de la República de Colombia, Decreto 2482 de 2012, por el cual se establecen los lineamientos
generales para la integración de la planeación y la gestión.
Gobierno de la República de Colombia, Decreto 943 de 2014, por el cual se actualiza el Modelo Estándar
de Control Interno-MECI.
Icontec Internacional, Norma Técnica de Calidad en la Gestión Pública NTCGP 1000:2009.
Ministerio de Administraciones Públicas (2006),”Guías de Apoyo a la Calidad en la Gestión Pública
Local”- La Gestión por procesos en la Administración Local - Orientación al Servicio Público de
la Ciudadanía, Guía No. 6. Madrid, http://www.femp.es/files/566-270-
archivo/P%C3%A1ginas_de_Gu%C3%ADa_6_(primera_parte).pdf, 06-07-2015
Centro de Estudios de Administración Pública (2011), Gobernanza y Calidad en la Gestión Pública,
Estudios Gerenciales, Volumen 27, No. 120,
http://www.fundibeq.org/opencms/export/sites/default/PWF/downloads/gallery/information/articl
es/Gobernanza_y_Calidad_-_Francisco_Moyado.pdf, 01-07-2015

Reseña Biográfica
Administrador Público egresado de la Escuela Superior de Administración Pública –ESAP, especialista
en Proyectos de Desarrollo de la misma universidad, master en Administración Pública de la Universidad
Federal de Ciencias Administrativas de Speyer (Alemania), diplomado en Modernización del Estado en
13
XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015

InWent (Alemania), diplomado experto en Planeación de JICA (Japón), auditor de calidad certificado.
Presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil y Comisionado por el periodo institucional 2010-
2014, Director de Empleo Público de la Función Pública 2002-2007, Jefe de Control Interno de la
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios 2008-2010, Subsecretario General de la Alcaldía
Mayor de Bogotá 200-2002, Gerente de Asuntos Internos y Subdirector de Desarrollo Organizacional
del Instituto de Desarrollo Urbano 1998-2001, Jefe de Personal de la Secretaría de Hacienda de Bogotá
1993-1995. Profesor Universitario en varias universidades del país, consultor en temas organizacionales,
de empleo público y de carrera administrativa y actualmente Director de Desarrollo Organizacional de
la Función Pública.

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