Derecho Administrativo: medios, responsabilidad

y control

- Profesora: Rocío Sahun Pacheco

- Correo: rsahun@ucm.es
- Horario: 12:40-14:30
- Evaluación:
● Examen 70%: tipo test con 4 opciones de respuesta y una única respuesta
correcta (resta ¼ parte)
● 3 o 4 test teórico-prácticos 30%: se hacen individualmente con el ordenador o
apuntes en clase y avisa con antelación
- Asistencia obligatoria a las prácticas (si faltas, sólo te las repite si es con justificante
médico o algo importante)
- Clases teóricas normalmente y algunos días hará prácticas que no cuentan como tal.
 INTRODUCCIÓN GENERAL

¿Qué vamos a estudiar en esta asignatura? Los medios, responsabilidad y control de la

Administración.

En primer lugar, los medios que utiliza la Administración para llevar a cabo su actividad se
dividen en medios materiales y personales.

Dentro de los medios personales se recogen temas como el empleo público y sobre todo
todo lo referente al personal del que dispone la administración para materializar su
actividad. Este personal se divide en personal laboral que sigue un régimen laboral común y
personal que trabaja en régimen de funcionario.

La relación entre la Administración y los ciudadanos es desproporcionada por definición.

Esto es así porque la Administración, con ayuda de sus potestades, vela por el interés
general y los ciudadanos por su propio interés particular.
Una de estas potestades es la autotutela declarativa (también conocida como presunción
de veracidad) la cual supone que lo que dice la Administración se presume válido y, por
tanto, es el ciudadano quien tiene la carga de probar.
Por otro lado, la autotutela ejecutiva supone que la Administración puede ejecutar lo que
decida, haciendo uso de las medidas de ejecución forzosa y sin necesidad de acudir a un
juez. En el derecho privado sí es necesario acudir al juez, por tanto no es autotutela sino
heterotutela.

Dentro de los medios materiales vamos a estudiar los bienes públicos de dominio público y
los patrimoniales.

En segundo lugar, la responsabilidad patrimonial es un instituto previsto en el Derecho

Administrativo para indemnizar a los ciudadanos de los daños que les haya podido causar la
Administración en el ejercicio de su actividad.

Por último, la Administración lleva a cabo la fase de control a posteriori. La jurisdicción

contencioso-administrativa controla la actividad de la Administración pero no la sustituye
sino que simplemente determina si la actuación de ésta es acorde a Derecho.
También existe el control interno que ejerce la Administración respecto de sus propios
actos mediante la revisión de oficio y el recurso de lesividad. No obstante, es mucho más
común que sea el particular quien recurra los actos dictados por la Administración.
 TEMA 1: LOS MEDIOS PERSONALES DE LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
1. Introducción
2. Concepto de empleado público. Distinción
Son empleados públicos todas aquellas personas que desempeñan funciones retribuidas
en las administraciones públicas, siempre siguiendo el interés general. Estos se van a regir
por las disposiciones del Estatuto Básico del Empleado Público (en adelante EBEP), el cual
no va a ser de aplicación para los que no sean empleados públicos.

Sólo van a ser empleados públicos en sentido estricto las personas que trabajan en el
poder ejecutivo. Las personas que trabajan en el poder legislativo y el judicial no son
empleados públicos en sentido estricto. Además, quienes trabajan en el poder judicial
reciben el nombre de servidores públicos. Por ejemplo, los jueces y magistrados tienen
su régimen particular, lo que supone que sólo se les va a aplicar el EBEP cuando su
normativa específica no diga nada.
Tampoco van a ser empleados públicos aquellos que trabajan en los órganos
constitucionales (TC, Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo, CGPJ, Congreso y
Senado).

Las llamadas autoridades, a pesar de estar dentro del poder ejecutivo, no son empleados
públicos. Son personas que ocupan cargos en órganos administrativos de elección o
designación política. Conforman una franja muy reducida del total de empleados de la
Administración y dependen de aquellos empleados públicos que se encuentran por encima.
→ A nivel estatal:
- Ministros
- Secretarios de Estado
- Subsecretarios de Estado
- Directores generales

→ A nivel autonómico:
- Consejeros
- Secretarios generales
- Directores generales.

→ A nivel local:
- Diputados provinciales
 - Concejales.
→ En las administraciones institucionales o instrumentales:
- Presidentes
- Directores.

Las autoridades no se rigen por el EBEP y su régimen tiene una serie de características
que les diferencian de los empleados públicos en sentido estricto (examen):
- Son nombrados libremente basándose en la confianza (sin necesidad de méritos o
experiencia), mientras que la designación de un empleado público tiene que basarse
en la capacidad.
- No se les exige, por lo general, requisitos especiales para ocupar el cargo pero a
veces sí.
- Ocupan sus cargos con carácter eventual, siendo cesados libre y
discrecionalmente. Al tener un criterio de elección basado en la confianza, si ésta
se pierde no hace falta motivarlo. En contraposición, el empleado público es
inamovible y sólo puede ser cesado por causas tasadas.
- El cese discrecional por pérdida de confianza de estas autoridades no determina
indemnización ni derecho a prestación alguna por lo general, pero hay muchísimas
excepciones. La teoría dice que este tipo de personas no tienen derecho a
indemnización pero luego en la práctica esto cambia. Por ejemplo, una ley recoge
que cuando los ministros y cargos equivalentes como secretarios de Estado son
cesados disfrutan de hasta un 80% de su salario durante los 2 años posteriores a su
cese. Sin embargo a los funcionarios, que son un tipo de empleado público, no se
les prevé el derecho a ningún tipo de indemnización. El personal laboral sí tendrá
este derecho en caso de despido por ejemplo.
- Ejercen funciones públicas directivas internamente y concentran el ejercicio del
poder público. Estas personas deciden sobre la política y estrategia que van a llevar
a cabo. Todos los empleados públicos que están por debajo de las autoridades
siguen las directrices de este tipo de sujetos y las desarrollan.
*No es incompatible ser funcionario de carrera y ocupar uno de estos puestos
de autoridad.

Los trabajadores al servicio de entidades del sector público como sociedades mercantiles
de titularidad pública y fundaciones públicas no son considerados empleados públicos.
*Debemos distinguir entre Administración pública y entidades del sector público.
Recordemos que sólo son AAPP en sentido estricto la Administración territorial (AGE,
CCAA y EELL), la instrumental o institucional (consorcios, plenos, universidades,
organismos públicos) y la corporativa.
Las entidades del sector público tienen una Administración pública detrás pero son de
naturaleza privada (por eso se estudia en mercantil y no aquí).

Tampoco son empleados públicos las personas que prestan servicios externalizados a las
AAPP. Cuando la Administración externaliza algo y se lleva a cabo un contrato público con
ellos, las personas que van a realizar el servicio no son empleados públicos. Por ejemplo, el
ayuntamiento realiza un contrato de obra con una constructora para que arregle los baños
del edificio.

Tampoco lo son aquellos que desempeñen servicios en defensa, seguridad e inteligencia.

Por ejemplo militares, cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado, CNI o el Banco de
España.

3. Estatuto Básico del Empleado Público

El EBEP es el Real Decreto 5/2015 de 30 de octubre que se aplica a todos los que son
empleados públicos. Es la norma que establece las reglas básicas y comunes en las que
deberá basarse la relación entre la Administración y el personal a su servicio, constituyendo
un marco común o una norma de mínimos. Esto significa que es la normativa mínima que
se les debería aplicar a los empleados públicos y la que hay que cumplir.
El EBEP es una norma estatal pero a nivel autonómico se pueden crear normas más
concretas que la desarrollen, lo que supone que al empleado público no sólo se le va a
aplicar el EBEP (examen).
El EBEP se aplica fundamentalmente a los funcionarios (un tipo de empleado público) y en
alguna parte menor al personal laboral. Al personal laboral se le aplicará la normativa
laboral mayoritariamente pero en alguna parte el EBEP (examen).

3.1. Diferencias entre la relación funcionarial y la laboral (examen)

La vinculación de un empleado a la Administración puede ser de dos tipos: funcionarial o
laboral, con considerables diferencias.

Las personas que se encuentran al servicio de las Administraciones públicas no son unos
trabajadores por cuenta ajena cualesquiera ya que se integran en un poder público
institucionalizado con personalidad jurídica propia que ejerce potestades al servicio del
interés general, lo que explica que se encuentren sometidos a un régimen jurídico o
“estatuto” específico en tanto ellos mismos constituyen una parte esencial de las
Administraciones públicas. Por lo tanto, los empleados públicos al servicio de las
Administraciones Públicas se diferencian de los empleados comunes que trabajan en el
sector privado por estar sometidos a un régimen jurídico específico que actualmente se
contiene en el Estatuto Básico del Empleado Público (aprobado por Ley 7/2007, de 12 de
abril) que resulta aplicable en su totalidad al personal funcionario, si bien otra parte de los
empleados públicos –aquellos que son personal laboral– desempeñan su actividad
sometidos en gran parte al régimen común de los trabajadores asalariados –esto es, al
Estatuto de los Trabajadores.

La relación funcionarial es una relación estatutaria, es decir, regulada por el derecho

administrativo, basada en lo establecido en una serie de normas (leyes y reglamentos)
principalmente en el EBEP en las que se determinan los derechos y deberes. Es una
relación estandarizada y general que se aplica por igual a todos los que integren dicho
cuerpo y escala. No hay contrato porque es una relación establecida unilateralmente. La
Administración no puede cambiar dicho régimen sin llevar a cabo la reforma de esa leyes
que rigen la relación (el Estatuto y resto de normas). Su característica principal es la
inamovilidad: imposibilidad de remoción discrecional, es decir, imposibilidad de despido para
garantizar la imparcialidad. En conclusión, es ésta una relación objetiva, es decir,
fundamentada en la actividad desarrollada por el empleado, no en el sujeto.

La relación laboral, por el contrario, es una relación contractual, es decir, regulada por
el derecho privado y establecida bilateralmente, basada en lo establecido en un contrato
en el que se establecen los derechos y deberes. Es una relación individualizada, los
contratos son individuales y no se aplican por igual a todos los que desempeñen las mismas
funciones. El personal laboral no es inamovible, sino que puede ser despedido según las
causas establecidas en la legislación laboral. Se dice que se trata de una relación subjetiva
porque en ella lo característico es el sujeto no la actividad.

Las condiciones generales del derecho de acceso al empleo público se regulan en común
tanto para los funcionarios públicos como para el personal laboral en el EBEP, si bien se
prevén especialidades para unos y otros en particular por lo que se refiere al sistema
selectivo que resultan más exigentes para el caso de los funcionarios. Estas diferencias
responden a la singularidad del estatuto de los funcionarios públicos frente al personal
laboral.

4. Clases de empleados públicos y régimen jurídico

→ Funcionarios
Funcionarios de carrera Artículo 9.1 EBEP.
Son funcionarios de carrera quienes en virtud de nombramiento legal están vinculados a
una Administración por una relación estatutaria regulada por el derecho administrativo
para el desempeño de servicios profesionales retribuidos de carácter permanente.
Analizando a fondo la denominación (examen):
- Tiene que haber un nombramiento legal, por lo que si no hay nombramiento no
eres funcionario por mucho que hayas aprobado el examen (faltaría el elemento
formal).
- La vinculación que se da con la Administración es estatutaria y no contractual ya que
el nexo con la administración es por el estatuto, una norma con fuerza de ley.
- Destacamos el carácter permanente a diferencia de la temporalidad del personal
laboral (examen).

Los funcionarios se rigen por el EBEP y el resto de normas que lo desarrollan. Como el
EBEP es una norma con fuerza de ley, no puede modificarse mediante actos administrativos
singulares. Las normas sólo se pueden dejar de aplicar si se derogan, por tanto una
Administración no podría contradecir una norma que está en vigor por medio de un acto
administrativo. Si lo hiciese, cabría recurso contencioso administrativo contra ese acto.

El acceso de los funcionarios de carrera tiene que ser a través de oposición o por
concurso-oposición. La oposición es un examen de diferentes tipos (test, comentario, cantar
temas…) y la combinación de concurso-oposición además añade la valoración de una serie
de méritos. Por tanto, para acceder al cargo de funcionario siempre tiene que haber una
parte de prueba selectiva, no cabe acceder únicamente por concurso (examen).

La condición de funcionario surge en el momento en que se produce el acto formal de

nombramiento y aceptación, la cual es necesaria.
En ese momento emana la condición de funcionario pero los efectos se despliegan desde la
toma de posesión que se puede producir unos días después. Según la jurisprudencia se
dice que realmente uno es funcionario al 100% cuando hay toma de posesión (examen).

La inamovilidad establece que los funcionarios no pueden ser removidos

discrecionalmente de su puesto de trabajo, sólo pueden ser removidos o cesados en casos
tasados por la norma.

Los funcionarios tienen reservadas funciones de autoridad. Cuando la función que se esté
desempeñando, directa o indirectamente, implique el ejercicio de potestades públicas debe
ser un funcionario quien la lleve a cabo, no el personal laboral. Las funciones de autoridad
recogen una serie de potestades públicas (inspeccionar, sancionar, controlar…) y sirven al
interés general.

Los funcionarios se integran y clasifican en distintos cuerpos y dentro de cada cuerpo, en

escalas que se crean, modifican y suprimen por ley (no por actos administrativos).

Funcionarios interinos Artículo 10.1 EBEP.

Por razones expresamente tipificadas de necesidad y urgencia son nombrados como tales
para el desempeño de funciones propias de funcionarios de carrera cuando se dé alguna de
las siguientes circunstancias tasadas, sino sería ilegal el nombramiento:
a) Cuando existan plazas vacantes cuya cobertura no ha sido posible por funcionarios
de carrera.
b) Para la sustitución transitoria de los titulares: si el funcionario está de baja por
maternidad, se ocupa el puesto por otro.
 c) Ejecución de programas especiales de carácter temporal que no tengan una
duración superior a 3 años, prorrogable 12 meses más. Por ejemplo, hay cuerpos
determinados en los que a veces hay que hacer una campaña particular que
requiere de más personal, como en centros sanitarios.
d) Exceso o acumulación de tareas por un plazo máximo de 9 meses dentro de un
periodo de 18 meses. Por ejemplo en la administración de justicia cuando hay
saturación.

Las notas distintivas de los funcionarios interinos son:

- Se les va a aplicar el régimen general de funcionarios de carrera salvo lo relacionado
con la inamovilidad.
- Su carácter es temporal por definición, son temporales porque cuando se dejen de
dar las circunstancias que motivaron su nombramiento, van a cesar. Cuando la
madre que estaba de baja vuelva a trabajar, desaparecerá el interino que la
sustituya.
- El acceso se hará mediante procedimientos ágiles que respeten los principios de
igualdad, mérito, capacidad y publicidad mediante concurso. Esto quiere decir que
los funcionarios interinos no tienen por qué haber superado una oposición o un
examen pero sí una serie de méritos curriculares o un concurso.

→ Personal laboral
Es aquel que en virtud de contrato de trabajo formalizado por escrito de cualquiera de las
modalidades de contratación previstas en la legislación laboral, presta servicios
retribuidos en la Administración. Sus principales características son:
- Están sometidos en mayor parte al derecho laboral privado aunque en una pequeña
parte se les aplica el EBEP.
- Pueden acceder únicamente por concurso, valoración de méritos (sin examen).
- Hay una relación contractual, es decir, los derechos y deberes de los empleados
laborales se basan en lo que diga el contrato y el convenio. La legislación laboral
establece unos mínimos que se concretan en el contrato y convenio.
- El contrato se tiene que formalizar por escrito.
- Los tipos de personal laboral son: fijo, indefinido o temporal (igual que en el sector
privado).
- Las funciones que pueden desempeñar son las siguientes:
● Desempeñan funciones que no son de autoridad, es decir, actividades
propias de oficio o que tengan carácter instrumental. No confundir
externalizar con el personal laboral ya que esta decisión es discrecional de la
 Administración (puede decidir si contratar personal laboral o dejarlo en
manos de una empresa privada). Por ejemplo, el jardinero del ayuntamiento,
puede ser personal integrado en la administración, sin embargo estos
servicios muchas veces están externalizados en cuyo caso serían
trabajadores de la empresa privada y no de la administración.

→ Personal eventual
El personal eventual es aquel que en virtud de nombramiento y con carácter no permanente
sólo realiza funciones expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento
especial retribuidos. Estos no tienen puestos de dirección a diferencia de las autoridades,
simplemente asesoran a una persona particular. Son de libre designación al igual que su
cese. Estas personas cesan cuando cesa la persona que las ha designado. Por ejemplo, su
amiga era la mano derecha de una política.

● Hay que tener en cuenta que la diferencia con las autoridades, que no son
empleados públicos, es que estas ejercen papeles de dirección y el personal
eventual de asesoramiento (examen).

→ Personal directivo (no lo vamos a ver)

5. Derechos y deberes de los empleados públicos

5.1. Derechos (le da igual la lista)
Puedes exigir que se te cumplan tus derechos e ir contra aquel que los ataque.
Hay muchos derechos:
- Derecho a la no discriminación
- Derecho al respeto a la intimidad
- Derecho a la propia imagen
- Derecho a la identidad sexual
- Derecho a la dignidad
- Derecho a la libertad de expresión. Este último derecho a la libertad de expresión
puede colisionar con el deber de obediencia y ha generado mucho litigio. Esto pasó
mucho durante el referéndum ya que las fuerzas y cuerpos de seguridad tienen un
deber de obediencia y recibían órdenes de sus superiores.
- Derecho a la inamovilidad del funcionario público
- Derecho al desempeño efectivo de las funciones o tareas propias de su condición
profesional: realizar actividades conforme a su nivel o categoría sin que se puedan
vaciar de contenido (no pueden tenerme haciendo cafés si soy enfermera).
 - Derecho a progresión en la carrera profesional o promoción interna: se les debe
garantizar la formación continua y la actualización permanente de conocimientos,
preferiblemente en horario laboral.
- Derecho a las prestaciones de SS,
- Derecho a la libre asociación profesional y derecho a sindicarse libremente. Este
derecho se limita ya que formar parte de un sindicato a veces puede entrar en
colisión con las obligaciones como funcionarios. Las fuerzas armadas como militares
tienen prohibido sindicarse y la policía y guardia civil sí pueden pero con muchas
excepciones. El personal laboral sí.
- Derecho a reunión
- Derecho de huelga
5.2. Deberes. Potestad disciplinaria.
Los empleados públicos, sobre todo los funcionarios, tienen el deber de estar sometidos a la
potestad disciplinaria. Como los funcionarios tienen un vínculo muy intenso con la
Administración y son ellos quienes materializan esas potestades de que disponen
(inspeccionar, controlar, sancionar…), se les exige una disciplina muy intensa y están
sometidos a un régimen disciplinario que puede incluso conllevar sanciones. Se basa en el
derecho sancionador.

La potestad disciplinaria es el mecanismo diseñado en nuestro ordenamiento jurídico para

garantizar que los empleados públicos cumplan sus deberes. Si no cumplen sus deberes,
se activa la potestad o responsabilidad disciplinaria de la Administración.

El resto de ciudadanos tenemos una relación menos intensa con la Administración, a

diferencia de los empleados públicos que tienen una relación de especial sujeción lo cual
justifica que tengan unos deberes que no tenemos los demás y que se les pueda exigir
responsabilidad disciplinaria. Por tanto, sólo existe responsabilidad disciplinaria cuando la
relación con la Administración es más intensa (empleados públicos).

Algunos de los deberes de los empleados públicos son los siguientes (le da igual la lista):
- Deber de respecto a la CE y al ordenamiento jurídico.
- Deber de actuar de buena fe respecto de ciudadanos o superiores: si actúa de mala
fe se le podría sancionar disciplinariamente.
- Deber de actuar conforme a los principios de eficacia, eficiencia, libre economía…
- Deber de abstenerse de aquellos procedimientos en los que se pueda tener un
interés personal.
 - Deber de no contraer obligaciones económicas ni intervenir en operaciones
económicas que puedan generar conflicto de intereses.
- Deber de tratar con atención y respeto a sus superiores y al resto de ciudadanos
(por ejemplo, si consideras que la Administración te está tratando sin respeto puedes
poner una queja).
- Deber de obediencia.
- Deber de ejercer el trabajo de forma diligente.
- Deber de rechazar regalos y condiciones ventajosas.

Si estos empleados públicos no cumplen con sus deberes tenemos como consecuencia la
posible responsabilidad disciplinaria, que es una manifestación de la potestad
sancionadora de la Administración.
● La potestad disciplinaria es una de las ramas de la potestad sancionadora de la
Administración.

Esta potestad disciplinaria no impide que de esos hechos infractores se pueda derivar
responsabilidad patrimonial (dinero, indemnizaciones). Esta responsabilidad puede ser de
varios tipo:
- Indirecta: cuando los hechos infractores del empleado público han causado daños
a terceros, la Administración puede exigir internamente responsabilidad económica
al empleado público que ha causado el daño. Esto recibe el nombre de acción de
regreso o repetición (examen).
El empleado, por tanto, puede generar una responsabilidad disciplinaria y además la
patrimonial de acción de regreso sin vulnerar el principio del non bis in idem ya que
la indemnización no es sanción ni tiene naturaleza sancionadora. En este caso la
indemnización tiene la finalidad de reparar el daño causado al tercero y no la de
castigar (examen).
El empleado público en este caso actúa sin dolo.
● ¿Contraviene el principio del non bis idem esta doble imposición? No,
porque tienen distinta naturaleza: la responsabilidad disciplinaria tiene
naturaleza sancionadora y la acción de regreso naturaleza indemnizatoria y
reparadora.
- Directa: En este caso el empleado público incumple el deber con dolo. La
responsabilidad patrimonial puede ser exigida directamente por el ciudadano, no
hace falta que lo haga la Administración de manera interna.
- Responsabilidad penal: los hechos infractores llegan a ser tan graves que pueden
constituir delito del CP, caso en el cual hay que dar prioridad al proceso penal
 (litispendencia penal). Se podría dar una condena penal y una sanción disciplinaria
de manera simultánea ya que, según la jurisprudencia, aunque ambos son castigos
su finalidad no es la misma. La finalidad de la condena es proteger al resto de
ciudadanos de las personas que cometen delitos y proteger el orden social, mientras
que la potestad sancionadora procura que los ciudadanos confíen en los cuerpos de
la Administración pública. Concluimos que no se vulnera el principio del non bis in
idem al no darse la triple identidad de sujeto, hecho y fundamento/finalidad.

● ¿Cuál es la consecuencia de que los empleados públicos incumplan sus

deberes? ¿Puede darse responsabilidad disciplinaria? ¿Es posible que exista
también responsabilidad patrimonial? ¿Vulneraría el non bis in ídem?

La potestad disciplinaria se ejerce sobre el principio de responsabilidad personal. En

principio sólo se le va a exigir responsabilidad a la persona que ha cometido los hechos
infractores pero existe la posibilidad de que se les exija a funcionarios que, no habiendo
realizado por sí mismos la infracción, indujeren a otros a la realización de hechos o
conductas y a los que encubrieren infracciones graves o muy graves (examen).

5.3. Incompatibilidades
Cuando uno es empleado público tiene incompatibilidades con actividades públicas entre sí
y con las privadas.
En cuanto a las incompatibilidades entre actividades públicas, la regla general es que la
incompatibilidad es total, no se puede ostentar dos puestos públicos en la Administración
aunque sean administraciones diferentes (examen). Sin embargo hay una serie de
excepciones:
- La función docente y sanitaria.
- Cargos representativos siempre que no sean retribuidos.
- Cualquier otra situación que se considere por ley y que pudiera determinarse por
interés público.
→ Las dos primeras excepciones tienen limitaciones cuantitativas en el salario, las
cantidades que cobres por realizar dos cargos a la vez en el sector público no pueden
superar ese límite.

En cuanto a las actividades privadas, la regla general es la prohibición del ejercicio de

actividades por cuenta ajena o propia relacionadas directamente con las que desarrolla en
el organismo o Administración pública en que trabaja. Es una prohibición por razón de
materia con un límite de dos años. Incluso si dejas de trabajar en la Administración o
cambias de órgano, la prohibición sigue operando durante dos años.
Implica la prohibición de pertenecer a Consejos de Administración u órganos rectores de
empresa cuya actividad esté muy relacionada con la actividad en la Administración para
evitar el conflicto de intereses.
Además, no se pueden tener cargos ni más del 10% del capital de empresas o sociedades
concesionarias, contratistas, arrendatarias o administradoras de monopolios.
Tampoco cabe que la actividad privada comprometa la imparcialidad o independencia del
empleado público de turno. Si la actividad privada requiere su presencia efectiva durante un
horario igual o superior a la mitad de la jornada semanal, sólo se podría dar compatibilidad
si la actividad pública es a tiempo parcial.
Si no estamos en el caso de ninguno de los mencionados, la actividad pública sería
compatible con la privada siempre que se comunique, se de una autorización previamente y
se recoja en el registro correspondiente.

El régimen jurídico establece una serie de actividades que se permiten compaginar con la
actividad pública. Hay una lista de actividades que la ley enumera como excepciones a la
incompatibilidad (examen):
- Administrar el patrimonio personal y familiar
- Dirección de seminarios, realización de cursos o conferencias para la formación
- Participación en tribunales de oposiciones, pruebas o exámenes
- Producción, creación literaria y artística,científica o técnica
- Participación ocasional en programas y medios de comunicación
- Asistencia a congresos, seminarios, conferencias o cursos de carácter provisional.

6. Extinción de la relación
6.1. Pérdida de la condición de funcionario de carrera
La relación del personal laboral se extingue cuando el contrato llega a su fin pero el
funcionario goza de inamovilidad, no pudiendo ser removido discrecionalmente. Hay unos
casos tasados por ley en los que un funcionario puede ver extinguida su relación:
- Renuncia voluntaria: debe presentarse por escrito y ser aceptada expresamente
por la Administración. Sólo se permite que la Administración no te acepte la renuncia
cuando estés sujeto a un expediente disciplinario administrativo o haya un
procedimiento penal pendiente. Cuando se acepta, se pierde a todos los efectos la
condición de funcionario y no puede ser recuperada (examen).
- Pérdida de la nacionalidad española: como es uno de los requisitos para ser
funcionario, si la pierdes pierdes la condición de funcionario. A veces se requiere
simplemente tener la nacionalidad de cualquier estado miembro de la Unión
Europea, entonces si pierdes la nacionalidad española pero automáticamente
adquieres la de otro estado miembro, no hay problema. Si recuperas la nacionalidad
española puedes solicitar la rehabilitación de tu condición de funcionario (no pierdes
tu condición de funcionario para siempre como en el caso anterior)
- Comisión de infracciones en el ámbito administrativo sancionador o penal:
cuando un funcionario comete una infracción administrativa o penal puede llegar a
perder su condición. En el EBEP se dice que la pérdida de la condición de
funcionario puede darse únicamente por causas muy graves (en el plano
administrativo) y si la conducta infractora ha llegado a ser tan grave como para
constituir un delito penal, la pena accesoria será la inhabilitación para cargo
público. Esta puede ser absoluta o temporal, en este último caso cuando pase el
tiempo establecido no se recupera inmediatamente la condición de funcionario sino
que hay que pedir la rehabilitación y debe ser concedida.
- Jubilación: actualmente la edad de jubilación fijada en el artículo 67 EBEP es de
65 años, aunque hay otros cuerpos específicos con su propia regulación. Será
jubilación forzosa cuando el empleado se jubile al llegar a una determinada edad,
aún así existe la posibilidad de prolongación de la edad para permanecer en
servicio activo si así lo solicitan, hasta los 70 (por ejemplo, el de romano o algunos
médicos). Debe ser una solicitud motivada que van a contestar con sí o no y al ser
un acto administrativo existe la posibilidad de recurrir.
Hay otro caso de jubilación voluntaria anticipada que se dará cuando el trabajador
pueda solicitar la jubilación si cumple una serie de requisitos que varían según el
caso.
También puede darse una declaración de incapacidad permanente antes de llegar a
la edad máxima, donde se te declara incapaz de forma permanente para poder
desarrollar las funciones del cuerpo del que formes parte. Si esa situación de
incapacidad desapareciera, se podría conceder la rehabilitación como funcionario.

TEMA 2: LOS BIENES PÚBLICOS (MEDIOS MATERIALES)

1. Tipos de bienes públicos: bienes demaniales, bienes patrimoniales y bienes
comunales.

La ley que regula todo lo relativo al patrimonio es la Ley 33/2003 de 3 de noviembre del
patrimonio de las administraciones públicas (LPAP).

Las AAPP, igual que un sujeto privado, tienen derecho a ser propietarias de bienes y
derechos exactamente igual que una persona física. Ese conjunto de bienes y derechos de
los que es propietaria la Administración es lo que denominamos el patrimonio de las AAPP.
Este patrimonio lo conforman bienes o cosas materiales (inmuebles o muebles) como la
propiedad de un edificio y bienes inmateriales como derechos de propiedad industrial o
intelectual.

Se excluyen del concepto de patrimonio todos los bienes de tipo económico que, aunque
sean cosas que tengan valor, no se consideran patrimonio (valores, dinero, créditos,
acciones, recursos financieros…). Engrosan la capacidad económica de la Administración
pero no son patrimonio. Su tratamiento se rige por otra ley ya que es un concepto que se
integra dentro de la Hacienda Pública.

El artículo 4 LPAP distingue tres tipos de bienes (examen):

- Bienes demaniales o de dominio público: son todos aquellos bienes que son
titularidad de alguna Administración afectados a un fin público, en concreto a un uso
o servicio público. La afectación es un requisito esencial por lo que si un bien no
tiene afectación será patrimonial. Por ejemplo, bienes naturales (de la propia
naturaleza como ríos o montañas) y bienes de dominio artificial (apreciamos algún
tipo de utilización pública como plazas o carreteras).
- Bienes patrimoniales o de dominio privado: aunque sean bienes de dominio
privado no son privados, son públicos porque pertenecen a la Administración
(examen). Su titularidad es de la Administración pero no están afectados a ningún
uso o servicio público. Por tanto su razón de ser es meramente económica, es una
fuente de rentas para la Administración. Hablamos de todos esos bienes que tienen
las AAPP que como no se utilizan para nada público los usan “a título privado”, al
margen de esa actividad administrativa. Por ejemplo, un edificio que carece de
afectación pero es de la Administración, bienes embargados por la Administración,
herencias sin herederos, propiedad industrial, donaciones…
- Bienes comunales: tienen las mismas características que los bienes demaniales
pero quedan en manos de los vecinos de una determinada localidad por costumbre
 o derecho consuetudinario. Por ejemplo, la utilización de bienes forestales como
pastos.

* No debemos confundirnos cuando hablemos del patrimonio de las administraciones pues

este incluye a los tres tipos.

2. Los bienes de dominio público o demaniales. Titularidad y afectación.

Normalmente las propietarias de estos bienes suelen ser las administraciones

territoriales (AGE, CCAA y EELL). También se ha reconocido la posibilidad de ser
propietarias a las administraciones institucionales o instrumentales, universidades públicas
u organismos públicos, pero no es lo común. Las que no pueden tener la titularidad de
bienes de dominio público son entidades de sector público no Administración porque son
sociedades mercantiles de naturaleza privada (examen).

● Hay un esquema en el campus que no entra como tal, es para entender las distintas
AAPP que existen.

En cuanto a la afectación, el bien debe estar vinculado o destinado a un uso o servicio

público (no son lo mismo). Un uso público es el uso que hacemos los ciudadanos de
determinados bienes, por ejemplo el uso de las calles o conducir por una carretera con tu
coche. Un servicio público es una prestación que la Administración lleva a cabo en favor de
los ciudadanos, por ejemplo el servicio sanitario, de recogida de basuras o de transporte.

Esta vinculación del fin público es lo que hace que su régimen jurídico esté especialmente
protegido. Es cierto que a veces surgen dudas sobre si un bien está afectado o no. Todos
tenemos muy claro que un hospital público es un bien afectado a un servicio pueblo pero
otros bienes como la Cibeles pueden causarnos dudas.

En cuanto a formas de afectación, la afectación se puede dar de distintas maneras:

- Afectación por constitución o ley: son aquellos casos en que una ley
expresamente otorga el valor demanial a un bien determinado. Por ejemplo, el
artículo 132 CE recoge: Son bienes de dominio público estatal los que determine la
ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los
recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental. También hay
otras leyes que recogen bienes demaniales como la Ley de Costas o la de Montes.
 - Afectación expresa o por acto administrativo expreso: es la más común y es
aquella por la cual se asigna a un bien una determinada necesidad o utilidad pública,
a través de un acto administrativo. La Administración propietaria del bien dicta un
acto administrativo expreso por el cual dice que el edificio de la calle x va a ser
utilizado para hacer una biblioteca.
- Afectación implícita: hay un acto administrativo cuya finalidad no es llevar a cabo
una afectación pero de forma indirecta acaba revelando una afectación. Por ejemplo,
cuando se expropia a una persona se dicta un acto administrativo por el cual se
determina que va a expropiar x bien a x persona porque la Administración lo va a
utilizar para algo público. La finalidad del acto era expropiar e informar a esa
persona pero no afectar ese bien a un uso o servicio público. No obstante,
indirectamente, como se expropia con una causa expropiandi la cual es destinar el
bien a un uso o servicio público, se acaba dando la afectación de forma implícita o
indirecta.
- Afectación presunta: son aquellos casos en los que un bien, sin mediar acto
administrativo formal de ningún tipo, está siendo destinado a un uso o servicio
público de hecho o de facto. Hay una utilización pública, notoria y continuada según
establece el artículo 66.2 a) LPAP: 2. Sin perjuicio de lo señalado en el apartado
anterior y de lo dispuesto en el artículo 73 de esta ley, surtirán los mismos efectos de
la afectación expresa los hechos y actos siguientes: a) La utilización pública, notoria
y continuada por la Administración General del Estado o sus organismos públicos de
bienes y derechos de su titularidad para un servicio público o para un uso general.

La mutación demanial tiene lugar cuando se da un cambio en la afectación porque ese

bien se va a destinar a un fin diferente pero igualmente destinado a un uso o servicio
público (por ejemplo, la Carlos III antes era un servicio militar y pertenecía a un servicio
público distinto). A veces se llama incorrectamente mutación demanial a cuando cambia el
sujeto propietario del bien pero esto en sentido estricto no es una mutación.

La adscripción supone simplemente poner unos bienes o derechos a disposición de otro

organismo público u otra Administración para que los destine al cumplimiento de unos fines
públicos determinados. Por ejemplo, un edificio utilizado para el ministerio de sanidad
cuando se utiliza para otro ministerio lo que cambia es la adscripción a otro ministerio.

→ La desafectación es el proceso por el cual un bien que es demanial deja de estar siendo
utilizado para un uso o servicio público. Es el proceso inverso a la afectación que supone
que el régimen jurídico de ese bien que se desafecta pasa a ser patrimonial o de dominio
privado. Esto significa que ese bien pasa a ser res extra commercium. La norma dice que la
desafectación tiene que ser expresa.

3. La dimensión constitucional del dominio público. Los principios de inalienabilidad,

imprescriptibilidad e inembargabilidad. La desafectación.

Los bienes demaniales están afectados a un uso o servicio público. Nuestro ordenamiento
jurídico, determinado por la propia CE, ha considerado que estos bienes deben excluirse del
tráfico jurídico. Serán res extra commercium y como están afectados a un uso o servicio
público hay que protegerlos especialmente, no pudiendo comerciar con ellos. Así lo
extraemos del artículo 132.1 CE.

Esto de que sean res extra commercium significa que estos bienes tienen una principal
característica y es que son indisponibles, no se puede disponer de ellos. Esto se concreta
en la regla de las TRES I’s de la indisponibilidad de los bienes de dominio público
(examen):

- Inalienabilidad: no se pueden enajenar, es imposible su enajenación y cualquier tipo

de transmisión a un tercero (ni vender, ni donar, ni ceder el dominio o el uso del
bien…). Algunas veces se permite que una parte del bien demanial sí que se pueda
enajenar porque no está siendo utilizada para una finalidad pública. Por ejemplo,
muchas veces el subsuelo puede enajenarse y transmitirse para que alguien lo
utilice como parking subterráneo o pueden transmitir la parte comercial de la
estación de tren que no se utiliza para el transporte (fin público).
- Imprescriptibilidad: no puede prescribir ni pasar a manos privadas por el transcurso
del tiempo. Se conoce como prescripción adquisitiva o usucapión y no cabe en
los bienes demaniales.
- Inembargabilidad: no se puede embargar. Ningún juez puede ordenar el embargo de
un bien demanial para satisfacer una deuda que tenga la Administración con un
sujeto.
-
● Una STC de 1998 declaró que era inconstitucional la inembargabilidad de los bienes
en general de las AAPP. La LHL decía que eran inembargables todos los bienes de
la Administración, incluyendo a los patrimoniales. El TC lo negó y dijo que la
inembargabilidad sólo era aplicable para bienes demaniales. Sin embargo, surgió la
duda de si las cuentas corrientes son embargables o no. Se dudó de su finalidad
 pública y se planteó que las cuentas corrientes no se pueden embargar aunque no
haya ningún otro bien. Para solucionarlo el TC dictaminó que debían establecer en
los presupuestos del año siguiente una partida para pagar las deudas (no habrá
consecuencias si no se hace).

4. Adquisición y extinción de los bienes de dominio público.

Las formas de adquirir coinciden tanto en bienes demaniales como en patrimoniales. Esto
es así pues la Administración primero adquiere y luego decide si lo afecta, caso en el cual
se convierte en demanial, o no lo afecta y se queda como patrimonial.

En cuanto a las formas de adquisición, tenemos varios tipos:

- Por atribución de ley: hay bienes inmuebles sin dueño que la LPAC atribuye a la
AGE. Se adquieren sin necesidad de declaración judicial previa, simplemente se
comprueba que no hay propietario y se incluyen en el inventario de bienes de esa
Administración. También se incluyen los saltos y depósitos abandonados que
comprenden dinero u objetos de valor depositados en entidades financieras, bancos
o casas y han sido abandonados por más de 20 años.
- A título oneroso: a cambio de dinero o una retribución. Es la forma más común de
adquirir y normalmente son compraventas.
- A título gratuito: herencias, donaciones, legados… Tiene que haber una aceptación
por parte del Ministerio de Hacienda en caso de AGE y el Estado sólo la puede
aceptar a beneficio de inventario, es decir, sólo va a suceder si los beneficios
superan a los gravámenes o pérdidas. Se hace tras seguir un procedimiento
específico.
- Usucapión: la Administración puede usucapir una serie de bienes siempre que haya
estado ocupándolos o utilizándolos sin que nadie haya reivindicado la propiedad de
esos bienes durante el período establecido en el Código Civil.

En cuanto a la extinción de un bien demanial, se producirá por la desafectación. Cuando

algo se desafecta ese bien se convierte en patrimonial, perdiendo su carácter demanial. El
artículo 69.2 LPAP establece que el proceso de desafectación, a diferencia del de
afectación, tiene que ser expreso siempre (examen).
A pesar de que en la teoría no se pueda, en la práctica sí se dan desafectaciones implícitas.
Por ejemplo en un procedimiento de expropiación si la Administración desiste y revierte el
bien a su propietario, aunque no haya ningún acto administrativo que diga que está
habiendo una desafectación del bien, en el propio acto de desafectamiento se está
reconociendo implícitamente que ese bien ya no es demanial.

Si un tramo de una carretera pública sufre una modificación que cambia el trazado de la
carretera, ese bien que estaba siendo afectado por un uso público (carretera) ya no lo va a
estar. Por tanto, se reconoce implícitamente que ese bien ya no es demanial.

● La ley dice que la desafectación tiene que ser expresa aunque en la práctica puede
haber presuntas (examen).

5. Dominio público y propiedad privada. La demanialización de propiedades privadas.

Los ejemplos de la Ley de Aguas y de la Ley de Costas.

La demanialización de propiedades privadas se produce cuando la Constitución o

cualquier otra ley incorpora un determinado género de bienes en el dominio público,
convirtiéndolos en bienes demaniales y restringiendo o privando los derechos
privados/patrimoniales que pudieran existir sobre los bienes (examen). La consecuencia
lógica es pensar que se está dando una especie de expropiación, con efectos quasi
expropiatorios. Esto se concreta en la Ley de Aguas y en la Ley de Costas (casos examen).

La Ley de Aguas de 1985 describió un género de bienes que se iban a considerar aguas
continentales (pozos, lagos, río), siendo bienes demaniales. Todas las personas que tenían
derechos sobre esas aguas no recibieron indemnizaciones ya que el TC dijo que este caso
no era una expropiación como tal. Sin embargo, se les permitió el uso de las aguas durante
50 años y a partir de ahí tendrían un derecho preferente en las concesiones administrativas
que se iban a establecer.

La Ley de Costas de 1988 consideró que había una serie de partes de la costa que eran
también bienes demaniales, no sólo la playa. En cuanto a las propiedades privadas
cercanas a la playa como los hoteles, se determinó que la medida indemnizatoria que les
iban a dar a cambio sería el derecho a utilizar esa propiedad durante 60 años..

6. La utilización del dominio público. Uso general, uso especial y uso privativo. El
régimen de las autorizaciones y concesiones.
Aunque los bienes estén siendo utilizados para una finalidad pública, pueden ser usados
por particulares. Distinguimos tres tipos de usos (examen):

- Uso general o común: aquel uso que corresponde por igual a todos los
ciudadanos, de manera que el uso de unos no perturba el uso de los otros (por
ejemplo, pasear por el parque o ir a la playa). Este tipo de uso no requiere de ningún
título habilitante, ni permiso, ni licencia, ni confesión. Se rige por varios principios:
● El principio de compatibilidad: el uso de un ciudadano es compatible con el
uso de los demás.
● El principio de prioridad temporal: preferencia del primero sobre el posterior.
Puede ordenarse su uso por la administración.
● El principio de indemnidad: El uso que se hace de ese bien no lo menoscaba,
lo deja indemne.

Este tipo de uso no requiere de ningún título habilitante, no requiere de permiso, ni licencia,
ni concesión por ejemplo ir a un parque, playa, calle…

- Uso especial: aquel uso que aunque no impide o excluye su uso a los demás, si lo
restringe, menoscaba o limita. Es un uso de mayor intensidad que supone una
mayor peligrosidad o que se sale de los común por alguna característica que posee
(no es lo ordinario). Por ejemplo para conducir necesitamos un carnet, para poner un
vado o un andamio necesitamos una licencia y para establecer una zona reservada
a carga o descarga necesitaremos un permiso porque limita el derecho de los que
viven en esa calle, que no podrán aparcar…
- Uso privativo: aquel uso que determina la ocupación de una porción de dominio
público, excluyendo o limitando el uso privativo o incluso el uso común de los
demás. Requiere de título habilitante, normalmente una concesión. La diferencia
principal con el uso especial es que en el uso privativo hay ánimo de lucro, un fin
lucrativo. Por ejemplo, el chiringuito de playa, servicios de hamacas, zonas de
hinchables, windsurf… Estos ocupan una porción de la playa, que es un bien
demanial, e impiden que un ciudadano se pueda poner ahí con la toalla,
restringiendo su derecho y además el dueño del chiringuito ganará dinero (fin
lucrativo). Otros ejemplos son mercadillos, gasolineras, kioscos, zonas de
comercio…

Hay varios tipos de permisos habilitantes:

 ● Autorización o licencia: tienen lugar para aquellos usos de los bienes que
impliquen instalaciones desmontables o bienes muebles que no superen los cuatro
años de duración.
● Concesiones demaniales: tienen lugar para aquellos usos de los bienes que
impliquen instalaciones fijas, instalaciones desmontables o usos que no requieran
instalaciones cuando superen los cuatro años de duración.

→ Diferencias entre licencia y concesión (examen):

En cuanto al otorgamiento:

- Las autorizaciones se otorgan en principio directamente a los solicitantes que lo

pidan y cumplan los requisitos establecidos salvo que su número de licencias se
encuentre limitado, en cuyo caso se otorgan bajo régimen de concurrencia y si no
es posible competir por el tipo de licencia, se hará por sorteo.
- Las concesiones en cambio se tienen que otorgar como regla general en régimen
de concurrencia, excepcionalmente se puede hacer una adjudicación directa pero
sólo cuando se hagan entre AAPP, con entidades del sector público o con entidades
sin ánimo de lucro.

En cuanto a la transmisibilidad:

- Las autorizaciones tienen reconocida expresamente su transmisibilidad siempre que

para su otorgamiento no hayan sido tomadas en cuenta circunstancias personales y
siempre que no estén limitadas en número. Si la licencia se ha basado en una
cuestión personal y se la traspasas a otra persona, quizás esa otra persona no tiene
la condición personal para poder realmente tener esa licencia. Por ejemplo, la
licencia de caza.
- Las concesiones no tienen reconocida expresamente la posibilidad de transmisión
pero implícitamente sí se permite. Lo único que se exige es una autorización previa
de la Administración.

En cuanto a la duración:

- Las autorizaciones no pueden superar los 4 años.

- Las concesiones no pueden superar los 75 años.

En cuanto a la revocabilidad (posibilidad de deshacer algo):

 - Las autorizaciones pueden ser revocadas de modo unilateral por la Administración
concedente por razones de interés público sin que surja el derecho a indemnización.
Esto se conoce como otorgar autorización en precario y supone que puedes dejar
de tener el derecho que tienes en cualquier momento por razones de interés público.
- Las concesiones pueden ser dejadas sin efectos por lo que conocemos por
“rescate”, siempre mediando indemnización por daños y perjuicios.

En cuanto a la onerosidad:

- Las autorizaciones y concesiones pueden estar sujetas a una contraprestación, a

tener que pagar algo a cambio que llamamos tasa o cargo. También pueden ser de
carácter gratuito cuando el uso que va a hacer el sujeto de ese bien no le va a
reportar ningún beneficio económico (examen).

7. La protección del dominio público.

La Administración, propietaria de los bienes, lleva a cabo una serie de medidas para
proteger el dominio público:

- Inventariar: la Administración de turno tiene el deber de llevar a cabo un inventario

actualizado de todos los bienes de los que sea titular. La AGE tiene su propio
inventario: el inventario general de bienes y derechos del Estado. Las CCAA y EELL
también tienen el suyo propio.
- Inscripción en el Registro de la Propiedad: la Administración tiene el deber de
inscribir los bienes de los que sea propietaria en el Registro de la Propiedad.
Además, el registrador tiene la obligación de comunicar a la Administración la
inscripción de fincas colindantes para evitar que se invada el dominio público.
- Investigar la situación en que se encuentran esos bienes: es la facultad de poder
ocuparse e investigar la situación de todos sus bienes, sobre todo de aquellos cuya
titularidad sea confusa.
- Deslindar (artículo 150 LPAP): la potestad de deslinde de la Administración es
aquella operación que consiste en fijar los límites físicos de un bien inmueble de
dominio público, es decir, delimita hasta dónde llega el dominio público y el dominio
privado. Mientras se está tramitando este procedimiento y la Administración está
ejerciendo su potestad de deslinde, los particulares no pueden instar ni poner en
marcha ninguna acción civil ya que hay que esperar a que la Administración acabe.

El sujeto que tiene la potestad de deslinde si no está de acuerdo con el

procedimiento, tiene dos opciones:
 ● Interponer un recurso contencioso-administrativo cuando se considere que
existe algún vicio en el procedimiento de deslinde (defecto de forma).
● Iniciar un juicio civil cuando lo que se alegue sea una cuestión de fondo
sobre la titularidad de ese bien.
- Recuperar la posesión y desahuciar: la Administración tiene interdictum propium
que es un tipo de acción que le permite recuperar la posesión de un bien, no se
discute la propiedad. Lo que pasa aquí es que alguien ha ocupado de facto el bien
sin el título habilitante correspondiente y por tanto se discute la posesión del mismo.
Si alguien está ocupando un bien demanial, la Administración debe hacer primero un
requerimiento a ese sujeto para que cese en la ocupación ilegal y en caso de que no
surta efectos, la Administración por sus propios medios de ejecución forzosa puede
desalojar a esa persona (compulsión) sin recurrir a ninguna autoridad judicial. Esto
no impide que antes de esa opción se utilicen otras medidas de ejecución forzosa
como la multa coercitiva. Este tipo de acción de desalojo también se puede utilizar
cuando el bien es patrimonial, caso en el cual la Administración tendrá un plazo de
un año.

Desahuciar supone desalojar a alguien que ocupa un bien sin permiso. La

diferencia radica en que, en este caso, el ocupante anteriormente tenía un título
habilitante pero lo ha perdido. El proceso es igual que el desalojo pero se exige que,
antes de desahuciar, la Administración dicte un acto administrativo formal en el que
se diga que ha extinguido o caducado el título habilitante. Incluso a veces da
derecho a indemnización.

*El patrimonio nacional está integrado por el conjunto de bienes muebles e inmuebles que
históricamente hayan formado parte de la Corona. Es un tipo de bien cuya afectación es el
uso o servicio de la familia real. Son una especie de bienes demaniales pero sólo de la
Corona. También son indisponibles (cumplen las tres I ́s: inembargables, imprescriptibles e
inalienables) y su titularidad es únicamente de la AGE, nunca de las CCAA o EELL
(examen).

8. Los bienes comunales

Son aquellos bienes de dominio público cuyo aprovechamiento corresponde a los vecinos
de una determinada comunidad por costumbre. La titularidad de estos bienes es siempre de
los municipios, en concreto de los ayuntamientos. Además, cumplen las tres i´s
(inembargables, imprescriptibles e inalienables).

9. Los bienes patrimoniales

Su razón de ser es meramente económica, es una fuente de rentas para la Administración.

Además, se adquieren igual (idem) que los bienes demaniales.

En cuanto a la indisponibilidad, los bienes patrimoniales sí se pueden enajenar mediante

cualquier negocio jurídico oneroso y sí son prescriptibles, es decir, es posible que un sujeto
privado adquiera la propiedad de ese bien por usucapión. Sin embargo no se puede
embargar, es la única I que cumplen.
 TEMA 3: LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN

1. Características de la responsabilidad patrimonial de la Administración: total,

directa y ¿objetiva?. La responsabilidad por el funcionamiento normal (objetiva) o
anormal de la Administración (subjetiva).

Es la Institución del Derecho Administrativo que intenta cubrir los daños causados de
manera incidental por la Administración. Cuando la Administración actúa y desarrolla su
actividad administrativa puede haber efectos colaterales y causar algún daño o perjuicio.
Además, en algunos casos se generará un derecho del perjudicado a ser indemnizado y en
otros casos no. Hay que tener muy claros los requisitos que tienen que darse para que
tenga lugar la RPA.

No siempre que la Administración causa un daño se indemniza a pesar de lo que dice el

artículo 106.2 CE: Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho
a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos,
salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del
funcionamiento de los servicios públicos.

Las características de la RPA son las siguientes (examen):

- Responsabilidad total: cuando se reconoce se cubren los daños producidos por

toda la Administración y los poderes públicos.
- Responsabilidad directa: los particulares exigen directamente a la Administración
sin intermediario alguno. Luego internamente la Administración tiene la posibilidad
de activar la acción de repetición por la cual exigirá responsabilidad a sus propios
funcionarios.
● Si la responsabilidad fuera indirecta o subsidiaria primero habría que ir al
funcionario que ha causado el daño e indirectamente a la Administración.
- Responsabilidad subjetiva: La responsabilidad subjetiva es aquella que sólo se da
en determinadas circunstancias. La RPA es un tipo de responsabilidad subjetiva a
pesar de que la CE parece definirla como objetiva en el artículo de arriba.
● La responsabilidad objetiva sería aquella que se da siempre que se pruebe
que el daño se ha producido.

2. Requisitos de la RPA: daño/lesión, hecho lesivo/título de imputación, relación de

causalidad.
Hay que tener cuenta que hay 3 bloques:

● Un daño o una lesión.

● Un hecho lesivo.
● Un nexo causal o causalidad entre el daño y el hecho lesivo.

En estos 3 bloques se deben reunir una serie de requisitos y si falla cualquiera de ellos, ya
no habría RPA.

→ Daño o lesión

El daño va a determinar la cuantía indemnizatoria o quantum indemnizatorio y puede ser

de varios tipos: daño material o patrimonial como daño moral o corporal, pudiéndose dar a
la vez varios tipos de daños. Por ejemplo, si fruto de una actividad administrativa se pierde
un cuadro valioso supondrá un daño material por su precio y moral por el valor sentimental.
La pérdida de una vida humana puede ser un daño material si el muerto es un padre de
familia que sostenía la familia y moral por la tristeza que les supone a los familiares perder
a un ser querido.

Los daños corporales se calculan en base a una tabla en la que se valora de manera
estándar lo que vale todo (un ojo, una pierna, una mano…), cuantía que puede ser ampliada
o no dependiendo de las circunstancias (no es lo mismo perder una pierna siendo un
abogado que perderla siendo bailarina de ballet profesional)

Los requisitos que debe reunir el daño son:

- Daño efectivo: debe ser real y cierto, actual o futuro. Es perfectamente indemnizable
un daño que no se ha producido aún pero es concreto, real y cierto como por
ejemplo un niño que nace con falta de oxígeno por una negligencia médica va a
causar daño moral en los padres y daño económico futuro ya que los padres tendrán
gastos económicos mayores para el cuidado de ese niño. Otro ejemplo es que la
Administración te obligue a cerrar tu local porque con unas obras se han cargado tu
escaparate, ese daño de reponer el escaparate se añade al moral.
- Daño evaluable económicamente: no genera mucho problema porque hasta lo que
no nos parece evaluable económicamente como la vida humana, en realidad lo es.
Los daños materiales o corporales se determinan calculando el valor de ese bien en
el mercado, los daños morales se valoran de forma más subjetiva y variante.
 - Daño individualizado: debe poder concretarse en una persona o en varias, pero
siempre que el grupo de personas sea identificable aunque sea un grupo muy
numeroso si yo las puedo identificar con nombres, apellidos y DNI, no habría
problema. El límite está en que el grupo no sea tan numeroso como para
considerarlo carga general. Lo que no se indemniza por no considerarse
individualizado son ese tipo de daños que se causan en general a los ciudadanos
(cortar las calles para realizar una maratón. Ejemplo en que sí eran personas
identificables fueron los enfermos de hepatitis en España, afectados por una
decisión administrativa que se tomó en su momento en relación a ello, ya que no era
una carga general a todos los españoles si no que estaba concretado en una serie
de personas que padecían esa enfermedad.
- Daño antijurídico: da muchos problemas y litigios. Implica que el daño ha de ser un
daño que el sujeto no tenga deber jurídico de soportar. De lo cual se deduce que hay
otros daños que sí tenemos el deber jurídico de soportar. La jurisprudencia para
orientar este asunto ha dicho que hay que preguntarse si el daño viene impuesto por
ley o por acto administrativo, el TS ha dicho que en ambos casos hay deber jurídico
de soportar. El acto administrativo de clasificar mal el diagnóstico de una persona
que se acabó muriendo por no ponerle en el nivel 0 de urgencia, se consideró que la
familia no tenía el deber jurídico de soportar la muerte si estaba mal clasificado pero
si hubiese estado bien clasificado sí debería soportar el fallecimiento.

→ Hecho lesivo

Si estamos seguros de que se han cumplido todos los requisitos del daño, pasamos a esta
etapa. Los requisitos son los siguientes:

- SUJETO: Debe provenir de algo que consideramos Administración. No se considera

que provengan de una Administración los hechos lesivos que lleven a cabo
funcionarios en su vida personal fuera de servicio. Tampoco se considera que sean
atribuibles a la Administración los hechos lesivos que lleven a cabo los contratistas o
concesionarios, salvo que sea la Administración quien se lo ordene al contratista y
se genere un daño en cuyo caso sí generaría responsabilidad.
● Hay algunos profesionales como los notarios que quedan excluidos.
- OBJETO: El hecho lesivo puede ser:
● Acto administrativo ilegal: la Administración ha dictado un acto administrativo
para tomar una decisión que es contraria al ordenamiento jurídico, si fuese
legal habría un deber jurídico de soportar el hecho lesivo.
 ● Actuación material: cualquier daño que se ha causado fruto de una actividad,
sin acto administrativo. Por ejemplo, si hay unas obras en la calle y la grúa
por error revienta tu escaparate el hecho lesivo ha consistido en una
actuación material de la Administración.
● Inactividad u omisión: el no hacer algo puede causar un daño enorme. Por
ejemplo, si la Administración ha incumplido su deber de limpiar el cauce de
los ríos durante todo el año y cuando hay lluvia se desborda el río y se
inunda mi casa, ese no hacer por parte de la Administración sería el hecho
lesivo, siempre que yo pueda demostrar que el daño se ha producido por ese
no hacer de la Administración.
● Reglamento: la Administración dicta una norma reglamentaria que entra en
vigor y cuyo contenido causa un daño. Algunos dicen que normalmente los
reglamentos no cumplen el requisito de individualización ya que van dirigidos
a una pluralidad indeterminada, en otros casos se dice que los reglamentos
sólo afectan a un número asumible de personas y por tanto sí se podría
indemnizar.

→ Título de imputación

Además de que el sujeto sea un sujeto encuadrable dentro de la Administración y el hecho

lesivo consista en alguna de las actividades mencionadas anteriormente tiene que existir
una circunstancia que haga atribuible la responsabilidad a la Administración. Supone
encontrar una circunstancia en lo que ha sucedido que haga atribuible la responsabilidad a
la Administración. Se puede dar cualquiera de los siguientes, basta con que se dé uno:

- Culpa: encontrar un comportamiento culposo o negligente, falta de cuidado debido.

- Incumplimiento del ordenamiento jurídico
- Creación de riesgo por la Administración: todos esos daños que se producen por
daños fortuitos.
- Sacrificio especial o cuasi expropiatorio: la Administración no ha tenido culpa pero el
daño es tan grande y desproporcionado que casi equivale en lo material a una
expropiación, por tanto te indemnizan. Por ejemplo, el caso de las vacas locas. La
Administración obligó a sacrificar un montón de ganado debido a que las vacas
enfermaban y las personas al comerse la carne enfermaban también, por lo que por
motivos de salud pública mandó sacrificar el ganado de muchos ganaderos.
3. Procedimiento para exigir la responsabilidad: procedimiento administrativo y
pretensión de responsabilidad en el contencioso-administrativo.

4. Responsabilidad del Estado-legislador

5. Responsabilidad del Estado-Juez

6. Responsabilidad de la persona física responsable: la acción de regreso de la

Administración frente a las autoridades y personal a su servicio.