Administración Pública PDF

Yo,
Servidor
Público
Primer
Momento
Yo, Servidor Público
Sistema Nacional de Certificación
Bienvenido
4 Administración Pública: Pensamiento y Acción Nivel Básico. Versión 10

Instituto Nacional de Administración Pública -INAP-
ÍNDICE
¿Qué dicen los autores?......................................................... 7
¿Qué dicen las leyes de Guatemala?................................. 8
¿Qué dice la Constitución?.................................................... 9
¿Qué dice la Ley de Servicio Civil (LSC)?....................... 9
¿Qué es la Función Pública?................................................. 10
Alto, Observe y Recuerde .................................................... 13
Módulo 1: Yo, Servidor Público 5

¿Quién es un Servidor Público?
¿Qué dicen los autores?

En las obras especializadas que tratan estos temas, existen tres
denominaciones principales, utilizadas comúnmente para referirnos al
mismo sujeto, sin embargo veremos que aunque están relacionadas, no
pueden utilizarse como sinónimos.
Servidor Público:
Se refiere a la persona física que realiza una función pública, de cualquier
naturaleza. Más adelante explicaremos qué se entiende por función
pública. Como vemos, servidor público es una categoría muy amplia y
general, que engloba a otras dos más específicas: funcionario público y
empleado público, las cuales veremos a continuación.

Funcionario Público:
Es un servidor público o servidor del Estado, designado por disposición
de Ley, elección popular o nombramiento de autoridad competente, para
ocupar grados superiores de la estructura orgánica y asumir funciones
de representatividad, iniciativa, decisión y mando. Este concepto se
sustenta en el criterio orgánico de jerarquía y potestad pública, que da
carácter de autoridad a los funcionarios públicos y los distingue de los
demás empleados y personas que prestan sus servicios al Estado.
Empleado Público:
Elemento personal de la actividad administrativa, afecto a un servicio
público determinado, en cuya realización participa, con carácter
permanente y profesional, mediante una retribución. Los empleados
públicos operan ejecutando órdenes de las autoridades superiores
(funcionarios públicos) del órgano al que están adscritos.
Es importante precisar que no toda persona que presta sus servicios al
Estado es un empleado o funcionario público, ya que existen personas
que ocupan un puesto honorífico, otras que prestan servicios técnicos o
profesionales, que proveen bienes o llevan a cabo obra pública, mediante
contratos y que al no tener una relación laboral de dependencia, no
entran en la categoría de servidores públicos.
¿Qué dicen las leyes de Guatemala?

En nuestro país existen varias normas legales que regulan la relación
entre el Estado y sus empleados y funcionarios:
• La Constitución Política de la República de Guatemala (leer aquí),

• Ley de Servicio Civil (leer aquí),
• Ley de Probidad y de Responsabilidades de los Funcionarios y
Empleados Públicos (leer aquí),
• Ley de Clases Pasivas,
• Ley de Sindicalización y Huelga de los Trabajadores del Estado,
• Convenios Internacionales ratificados por Guatemala ante la
Organización Internacional del Trabajo (OIT), etc.

¿Qué dice la Constitución?

El Artículo 107 de la Constitución Política de la República de Guatemala
establece que los trabajadores del Estado están al servicio de la
Administración Pública y nunca de partido político, grupo, organización
o persona alguna y el Artículo 108 establece que las relaciones del Estado
y sus entidades descentralizadas o autónomas con sus trabajadores, se
rigen por la Ley de Servicio Civil con excepción de aquellas que se rijan
por leyes o disposiciones propias de dichas entidades. Así, dentro de
la Constitución encontramos regulado de manera general lo relativo al
Estado y los servidores públicos.
¿Qué dice la Ley de Servicio Civil (LSC)?

Según el Reglamento de la Ley de Servicio Civil (Artículo 1º.), se
consideran como servidores públicos o trabajadores del Estado los
siguientes:
a) Funcionario público: Es la persona individual que ocupa un cargo o
puesto, en virtud de elección popular o nombramiento conforme a
las leyes correspondientes. Ejerce mando, autoridad, competencia
legal y representación de carácter oficial de la dependencia o
entidad estatal correspondiente.

b) Empleado público: Es la persona individual que ocupa un puesto al

servicio del Estado en las entidades o dependencias regidas por la
Ley de Servicio Civil en virtud de nombramiento o contrato expedidos
de conformidad con las disposiciones legales. Quedando obligada a
prestar sus servicios o a ejecutar una obra personalmente a cambio
de un salario, bajo la dirección continuada del representante de la
dependencia, entidad o institución donde presta sus servicios y
bajo la subordinación inmediata del funcionario o su representante.
No se considerarán funcionarios o empleados públicos, los que
únicamente son retribuidos por el sistema de dietas, pues las mismas
no constituyen salario, ni aquellos que son retribuidos con honorarios
por prestar servicios técnicos o profesionales conforme a la Ley de
Contrataciones del Estado.
El propósito de la Ley del Servicio Civil, es regular las relaciones entre
la Administración Pública y sus servidores. Es una ley con carácter
de orden público y los derechos que consigna son garantías mínimas
irrenunciables para los servidores públicos, susceptibles de ser
mejoradas conforme a las necesidades y posibilidades del Estado.
En conclusión, podemos definir al servidor público como aquel

ciudadano que está en una relación de dependencia con el Estado y que
ejerce la función pública, ya sea que reciba o no alguna remuneración.
¿Qué es la Función Pública?

Muchos autores coinciden en que el término puede resultar confuso
y ambiguo, y que para comprenderlo con claridad es necesario
considerar los distintos contextos en que se utiliza. Aquí se mencionan
solamente tres definiciones de función pública, para que el estudiante
pueda formar la propia.
La primera definición enfatiza la relación de dependencia laboral, este
nos dice que función pública es:
El conjunto de relaciones laborales entre el Estado y sus servidores en
donde las funciones desempeñadas son señaladas por la Constitución,
una ley o un reglamento.
La segunda definición considera la función pública como el Estado en
acción. Ya sea captando recursos (impuestos) o distribuyéndolos por

medio de los programas sociales, sirviendo de árbitro en la sociedad

o de gran regulador para defender el interés general. Así tenemos que
función pública es: “La actividad realizada por una persona natural
actuando en nombre del Estado o un órgano público, cuyo fin está
encaminado al logro de los fines esenciales del mismo Estado”.
La tercera definición proviene de un documento internacional para el
uso de los gobiernos y los académicos de Iberoamerica denominado
Carta Iberoamericana de la Función Pública y que ha sido elaborada
por el Centro Latinoamericano de Administración Pública para el
Desarrollo-CLAD- (leer carta aquí). La Carta enfatiza que además
de las leyes que rigen a la administración pública y que le dictan su
accionar, también debe considerarse como parte de la función pública
la actividad contínua y las políticas implícitas (no escritas).
Veamos lo que dice el CLAD:
“Función Pública es un conjunto de arreglos institucionales, mediante

los que se articulan y gestionan el empleo público y las personas que lo
integran, y comprende normas, estructuras, pautas culturales, políticas
explícitas o implícitas, procesos, prácticas y actividades diversas…
(CIFP, 2003:5-6)”.

Observemos que para el CLAD la Función Pública comprende, además

de las normas escritas, los procesos y las prácticas.
En conclusión, la Función Pública puede verse desde diferente

ópticas. Por una parte, es el conjunto de relaciones laborales entre el
Estado y los particulares. Por otra, considerada desde la práctica, es
la actividad ejercida para cumplir la misión del Estado y desde una
tercera perspectiva, son las normas, las estructuras y los procesos
institucionales que articulan a las personas y su labor.
Artículo 154. - Función pública; sujeción a la ley.

“Los funcionarios son depositarios de la autoridad, responsables
legalmente por su conducta oficial, sujetos a la ley y jamás superiores a
ella. Los funcionarios y empleados públicos están al servicio del Estado
y no de partido político alguno.
La función pública no es delegable, excepto en los casos señalados
por la ley y no podrá ejercerse sin prestar previamente juramento
de fidelidad a la Constitución”.
Constitución Política de la República de Guatemala

ALTO, OBSERVE Y RECUERDE
Artículo 107 de la CPRG

Artículo 108 de la CPGR
Artículo 154 de la CPGR
Artículo 1º. del RSC

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Yo,
Servidor
Público
Segundo
Momento
¿Qué debo y no debo hacer
como servidor público?
ÍNDICE
Derechos...................................................................................... 5
Obligaciones............................................................................... 6
Prohibiciones.............................................................................. 7
Responsabilidades.................................................................... 9

¿Qué Debe y no Debe

hacer el Servidor Público?
Derechos
Los derechos de los servidores se pueden establecer de una manera
muy general. Ya que cada institución, especialmente en materia laboral,
puede determinar otros derechos. Entre los más importantes podemos
mencionar los siguientes:
• Estabilidad laboral y hacer carrera administrativa, lo cual significa

que el funcionario tiene derechos a ser ascendido de acuerdo a su
capacidad y experiencia;
• El derecho a la defensa ante medidas disciplinarias impuestas por
el superior jerárquico;
• El derecho a participar en oposiciones para los ascensos de puestos
dentro del órgano administrativo;
• Descansos semanales, asuetos, vacaciones anuales, establecidos
en la Ley;

• Permisos especiales de estudio, período pre y post parto;

• Percibir sueldos, aumentos y bonificaciones cuando sean legalmente
decretados;
• Ventajas económicas;
• Seguridad social, régimen de retiro o jubilación, invalidez y
sobrevivencia;
• Recreación;
• Sindicalización, agrupación o asociación gremial; y
• Huelga legalmente autorizada y planteamiento de negociación
colectiva.
Obligaciones
Como servidores públicos, las personas están obligadas a desempeñar
sus deberes, atribuciones, facultades y funciones con estricto apego a
la Constitución Política de la República y las leyes.
Al igual que los derechos, los deberes u obligaciones de los funcionarios
públicos pueden variar, según el órgano administrativo para el que
presten sus servicios, así serán las disposiciones especiales que los
normen. De forma general se pueden mencionar los siguientes:
• Ejecutar las funciones que les han sido atribuidas según el puesto
para el que fueron electos o nombrados;
• Respeto y obediencia al superior jerárquico y a la Ley;
• El cumplimiento fiel y dedicado dentro del procedimiento
administrativo, para lograr una administración más eficiente;
• Fidelidad al Estado de Guatemala;
• Imparcialidad en las decisiones que tome;
• En algunos casos, es indispensable que el funcionario resida en el
lugar en el que presta sus servicios;
• Contribución a la seguridad pública; y
• Oposición a las órdenes ilegales. La Constitución Política de la
República de Guatemala establece que ningún funcionario público
está obligado al cumplimiento de órdenes manifiestamente ilegales.
(Artículo 156 CPRG).

Artículo 156.- No obligatoriedad de órdenes ilegales. Ningún funcionario

o empleado público, civil o militar, está obligado a cumplir órdenes
manifiestamente ilegales o que impliquen la comisión de un delito. -CPRG-
Prohibiciones
Al funcionario o empleado público le queda prohibido:
• Hacer uso indebido del cargo o empleo para conseguir o procurar,
servicios especiales, nombramientos o beneficios personales a favor
de familiares o terceros, mediando o con fines de remuneración.
• Utilizar el poder que le confiere el ejercicio del cargo o empleo
en las entidades del Estado, autónomas o descentralizadas, para
tomar, participar o influir en la toma de decisiones en beneficio
personal o de terceros.
• Solicitar o aceptar directamente o por intermedio de otra persona,
dádivas, regalos, pago, honorarios o cualquier otro tipo de
emolumentos adicionales a los que normalmente percibo por el
desempeño de mis labores.
• Realizar trabajos o actividades, remuneradas o no en horarios
que no son de mi trabajo, que estén en conflicto con mis deberes
y responsabilidades, o cuyo ejercicio pueda poner en riesgo la
imparcialidad de mis decisiones por razón del cargo o empleo.
• Utilizar bienes propiedad del Estado
o de la institución en la que laboro,
tales como vehículos, material de
oficina, papelería, viáticos, fondos
públicos y otros, fuera del uso oficial,
para beneficio personal o de terceros.
• Discriminar en la formulación de
políticas y en la prestación de
servicios a personas o sectores, por
razón de su afiliación política, así
como por cualquier otra causa que
infrinja el derecho de igualdad.

• Actuar como abogado o representante de una persona, que ejerce

reclamos administrativos o judiciales en contra de la entidad a la
cual sirvo estando en el ejercicio del cargo o empleo.
• Usar el título oficial del cargo o empleo, los distintivos, la influencia,
o el prestigio de la institución para asuntos de carácter personal o
de terceros.
• Utilizar el tiempo de trabajo para realizar o prestar asesoría,
consultorías, estudios y otro tipo de actividades a favor de terceros,
que le generen beneficio personal.
• Utilizar recurso humano y financiero del Estado, así como el
prestigio o la influencia de la institución para el logro de objetivos
personales, políticos, o de orden partidista.
• Utilizar los recursos públicos para elaborar, distribuir o enviar
regalos, recuerdos, tarjetas navideñas o de cualquier otra ocasión.
• Solicitar a otros gobiernos o empresas, privadas colaboración
especial para beneficio propio o para un tercero.
• Nombrar y remover al personal por motivos o razones político
partidistas o ideológicos.
• Disponer de los servicios del personal subalterno para fines
personales o en beneficio de terceros.

Responsabilidades
La responsabilidad es un regulador moral y político de la conducta
humana presente y futura. Es cumplimiento por una persona de
las consecuencias desfavorables de su conducta y puede acarrear
ciertas privaciones a la persona como reacción negativa del Estado
a su acto. En consecuencia, los servidores públicos están sujetos a
responsabilidades jurídicas de carácter administrativo, civil y penal por
las infracciones, omisiones, acciones, decisiones y resoluciones en que
incurran en el ejercicio de su cargo. (Artículo 7º Ley de Probidad y
Responsabilidad). (leer aquí). Asimismo, las responsabilidades pueden
ser también políticas.
Responsabilidades jurídicas
La responsabilidad jurídica se origina del incumplimiento de las normas
legales o por quebrantar las mismas. A los funcionarios infractores de
la ley se les puede deducir responsabilidades jurídicas y estas a su vez
se clasifican en: responsabilidades administrativas, civiles y penales,
ya que así lo establece la Ley de Probidad y Responsabilidades de
Funcionarios y Empleados Públicos, según el Artículo 7o. de la LPREP.

Responsabilidades administrativas
La responsabilidad administrativa del servidor público se origina del
incumplimiento de las normas que rigen las funciones del cargo público
que se ejerce. El incumplimiento puede ser por diversas causas entre
ellas negligencia, ausencia, retrasos, faltas a la moral, falta de higiene,
incompetencia técnica, realizar actividades prohibidas, no tramitar los
expedientes dentro de los plazos legales, impericia, dedicar el tiempo
laboral a actividades políticas, etc.
En estos casos el funcionario
público superior, en cumplimiento
de su potestad de control y sanción
debe aplicar medidas correctivas
al funcionario o empleado público
infractor, previo derecho de defensa,
tales como amonestación verbal
que se aplica por faltas leves,
amonestación escrita se impondrá
cuando el servidor público haya
merecido durante un mismo mes calendario dos o mas amonestaciones
verbales, suspensión en el trabajo sin goce de sueldo hasta en un máximo
de treinta días en uño calendario cuando la falta cometida sea de cierta
gravedad, así lo establece el Artículo 74 de la Ley del Servicio Civil.
Cuando la conducta anómala es reiterada o muy grave, se puede
imponer la medida expulsiva, de despido por causa justificada, previa
audiencia para que el funcionario público se defienda.
También hay responsabilidad administrativa, cuando los funcionarios
públicos en el ejercicio de sus funciones emiten resoluciones o realizan
actuaciones que afectan los derechos e intereses legítimos de las
personas. Los afectados tienen derecho a pedir la intervención de
los funcionarios superiores o (no habiendo superiores) que el mismo
funcionario revise sus actuaciones para apegarlas a la ley.
Este sistema se llama control a petición del interesado legitimado y
se ejerce interponiendo recursos administrativos también llamados
medios legales de defensa o impugnaciones administrativas. En la
legislación guatemalteca, hay diversas denominaciones para los

recursos administrativos, no obstante que la Ley de lo Contencioso

Administrativo trata de unificar los recursos administrativos de
revocatoria y reposición, existen los recursos de apelación, revisión y
reclamo ante algunas entidades autónomas como la Universidad de San
Carlos de Guatemala, el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social,
las Municipalidades, etc.
La ley de Probidad y Responsabilidades de Funcionarios y Empleados
Públicos, establece respecto a la responsabilidad administrativa en su
Artículo 8 lo siguiente: “La responsabilidad es administrativa cuando la
acción u omisión contraviene el ordenamiento jurídico administrativo y
las normas que regulan la conducta del funcionario público, asimismo
cuando se incurriere en negligencia, imprudencia o impericia o bien
incumpliendo leyes, reglamentos, contratos y demás disposiciones
legales a la institución estatal ante la cual están obligados o prestan
sus servicios, además, cuando no se cumplan con la debida diligencia
las obligaciones contraídas o funciones inherentes al cargo, así
como cuando por acción u omisión se cause perjuicio a los intereses
públicos que tuviere encomendados y ocasionen daños o perjuicios
patrimoniales, o bien, se incurra en falta o delito”.
Esta clase de responsabilidad
se da cuando los servidores
públicos en el ejercicio de su
cargo, causan daños y perjuicios
a los administrados o al propio
Estado. Existe dentro del Código
Procesal Civil y Mercantil, lo que
se denomina Juicio Sumario
de Responsabilidades, el cual
es el medio para deducir las
responsabilidades en que haya
incurrido el servidor público
ante los jueces de primera
instancia civil.
La responsabilidad civil es asumida solidariamente por el Estado, como
lo establece la Constitución Política de la República de Guatemala en
su Artículo 155, el cual señala: “Cuando un dignatario, funcionario o

trabajador del Estado, en el ejercicio de su cargo, infrinja la ley en

perjuicio de particulares, el Estado o la institución estatal a quien
sirvan será solidariamente responsable por los daños y perjuicios que
se causaren”.
La Ley de Probidad y Responsabilidades de Funcionarios y Empleados
Públicos, establece respecto a la responsabilidad civil lo siguiente:
Genera responsabilidad civil la acción u omisión que con intención
o por negligencia, imprudencia, impericia o abuso de poder, se
cometa en perjuicio y daño del patrimonio público, independiente
de la responsabilidad penal que se genere. Los daños y perjuicios
provenientes de la responsabilidad civil se harán efectivos con arreglo
al Código Civil y demás disposiciones legales vigentes sobre la materia,
salvo que la acción civil se decida dentro de la acción penal en forma
conjunta.
Responsabilidades penales
El Código Penal Decreto 17-73 del Congreso de la República de
Guatemala, norma delitos o faltas en que los servidores públicos
pueden incurrir en el ejercicio de sus funciones públicas, que deben ser
sancionados por los órganos jurisdiccionales.
Entre los delitos que se pueden
imputar a los servidores públicos se
encuentran: cohecho, malversación,
falsedad, infidelidad, falsificación,
desacato, abandono, anticipación
y extralimitación de funciones,
lesiones, capturas ilegales, abuso
de autoridad, incumplimiento de
deberes, desobediencia, denegación
de auxilio, peculado, fraude, etc.
Existen algunos funcionarios
superiores que gozan de la garantía
otorgada por la Constitución Política
llamada antejuicio, que les da derecho
a no ser detenidos ni sometidos
a procedimiento penal ante los

órganos jurisdiccionales correspondientes, sin previa declaratoria de

autoridad competente que existen motivos suficientes para suspender
tal garantía. Es un derecho inherente al cargo, inalienable, imprescriptible
e irrenunciable (Congreso de la República de Guatemala, 2002).
Responsabilidades políticas
Las responsabilidades políticas surgen de las decisiones que toman los
funcionarios públicos superiores, encargados de gobernar cuando van
en contra de los principios constitucionales y los intereses generales.
Este tipo de responsabilidad se produce por las actividades de los
funcionarios superiores como el Presidente, Vicepresidente y Ministros
de Estado.
La responsabilidad política se deduce mediante el llamado Juicio
Político o Interpelación en el Congreso de la República, según lo
dispuesto en los Artículos 166, 167, 168 y 199 de la Constitución Política
de la República de Guatemala y todos los funcionarios públicos tienen
obligación de presentarse al Congreso de la República, cuando sean
citados por los diputados según el Artículo 168 de la Constitución.
En el caso de los funcionarios de confianza como los Ministros,
Viceministros, Gobernadores Departamentales, Directores Generales
o Regionales, Secretarios de la Presidencia, etc.; si se apartan de la
política general del Estado, el Presidente los puede destituir como una
forma de deducirles responsabilidad política por deslealtad.
La Ley de Probidad y Responsabilidades de Funcionarios y Empleados

Públicos en el Artículo 10, establece que:
“Genera responsabilidad penal la decisión, resolución, acción u omisión
realizada por las personas a que se refiere el Artículo 4 de esta ley y
que, de conformidad con la ley penal vigente, constituyan delitos o
faltas”.

No. 2/10
Módulo 1: Yo, Servidor Público
Por los Licenciados
Carlos Morales y Carlos López
(1:23 minutos)
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Artículo 156 CPRG

Artículo 7º. LPREP
Artículo 155 CPRG

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Yo,
Servidor
Público
Tercer
Momento
El Servicio Civil
Guatemalteco
ÍNDICE
Conociendo la Ley de Servicio Civil.................................. 5
Oficina Nacional de Servicio Civil –ONSEC-................... 5
El Servicio Civil Guatemalteco Comparado.................... 7
Recorte de Prensa: La Ley de Servicio Civil................... 9
7 Ideas para recordar ............................................................. 12

Conociendo la Ley de Servicio Civil
Todo servidor público debe tener un conocimiento, aun superficial, de

la Ley de Servicio Civil en Guatemala.
Oficina Nacional de Servicio Civil –ONSEC-

La Oficina Nacional de Servicio Civil –ONSEC- es la institución
responsable de administrar en forma técnica, armónica, dinámica
y eficiente, el sistema de recursos humanos de la Administración
Pública, es decir del Gobierno de Guatemala, para garantizar al país el
desempeño idóneo y efectivo de la labor institucional del Estado, en
beneficio de la ciudadanía.
¿A quiénes se aplica la Ley de Servicio Civil ?

El ámbito de aplicación de la Ley de Servicio Civil se extiende a los
servidores públicos del Organismo Ejecutivo y a algunas entidades
descentralizadas del Estado que carecen de su propia ley y
reglamentación en materia de recursos humanos.

Para el Organismo Ejecutivo se aplica la Ley de Servicio Civil, con

algunas excepciones: La ley no opera para el personal que pertenece
al servicio exento de la Presidencia de la República y sus dependencias
adscritas o no, así como Secretarías de la Presidencia.
Para los Ministerios del Estado, la Ley no cubre al de la Defensa Nacional,
rigiéndose éste por la Ley Constitutiva del Ejército de Guatemala,
Decreto No. 72-90 y sus modificaciones.
Para el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Ley solamente cubre
una parte de sus empleados. El personal de embajadas y consulados
atiende a las disposiciones de la Ley Orgánica del Servicio Diplomático.
El personal diplomático también se beneficia de incrementos de salario
y de bonificaciones generales cuando el gobierno los concede.
Para el Ministerio de Gobernación, la Ley solamente cubre a los
empleados de la planta central: Tipografía Nacional y Gobernaciones
Departamentales. Las Direcciones Generales de la Policía Nacional
Civil, de la Guardia de Hacienda,
del Sistema Penitenciario y de
Migración, son considerados
como pertenecientes a los
cuerpos de seguridad civil, por
ende al servicio está exento.
En el Ministerio de Educación,
la Ley marco cubre solamente
a un escaso porcentaje de
empleados administrativos.
El personal clasificado como
maestros es regulado por la Ley
de Dignificación y Catalogación
del Magisterio Nacional, y el Acuerdo de Sueldos Básicos del Magisterio
Nacional en Servicio que en Consejo de Ministros se emite anualmente.
Sin embargo, en lo que respecta a la aprobación de nombramientos
de maestros, aprobación en definitiva del número, título y salarios de
los puestos a crear cada año y su respectiva distribución geográfica y
por dependencia, se encarga a la Oficina Nacional del Servicio Civil de
conformidad con la Ley.

En lo que respecta al Ministerio de Cultura y Deportes, se aplican las

normas del Servicio Civil, excepto en el caso de aquellos empleados que
fueron trasladado del Ministerio de Educación a éste, y que conservaron
los mismos derechos del Magisterio Nacional.
La normativa legal respecto al Servicio Civil, ha sufrido dispersión.
Hoy, además de la Ley que regula el Servicio Civil en el Organismo
Ejecutivo (con las numerosas excepciones ya mencionadas) existe una
Ley de Servicio Civil para el Organismo Judicial y la Ley de Servicio
Civil Municipal. Este fenómeno contribuye en gran medida a dificultar
la de por sí compleja situación de la función pública guatemalteca.
El Servicio Civil Guatemalteco Comparado

Hay que reconocer que el Servicio Civil en Guatemala se encuentra
muy poco desarrollado, carece de un verdadero sistema de carrera
administrativa, se encuentra disperso y es poco respetado por las
autoridades políticas del país. Cuando se observan las comparaciones
con otros países de América Latina, incluso de la región centroamericana,
nuestro servicio civil sale mal calificado. Costa Rica va a la cabeza en
la calidad del servicio civil y nosotros compartimos con Honduras
los últimos lugares de la región centroamericana, a pesar de tener la
economía mas grande y moderna de toda la región.
Es verdad que el sistema de mérito se encuentra en teoría en la
Constitución Política y en la LSC, como también es cierto que la carrera
administrativa también esta regulada en dicha ley. Sin embargo, nunca
mejor aplicada aquella expresión del régimen colonial que las ordenes
del Rey de España, “se acataban pero no se cumplían”.

Una investigación internacional, hizo el siguiente comentario sobre el

Servicio Civil en Guatemala:
“Guatemala es otro ejemplo de modelo preburocrático perviviente.

Ciertamente, la existencia de una larga guerra civil y de brutales
dictaduras previas, no ponía las bases para un desarrollo de una
burocracia profesional y un servicio civil de carrera. Sólo a partir de 1985
se ha podido intentar consolidar el modelo burocrático. No obstante,
la hiperregulación que se ha producido en este campo desde 1985 es
enorme, por lo que el sistema es muy complejo y casi incontrolable,
además de que no se respetan los principios básicos de referencia
del paradigma. Las bases normativas existen pero no parece existir
voluntad o capacidad política para implantarlas”.
Villoria, Manuel (2007) El Servicio Civil de Carrera en Latinoamérica. Diagnóstico, casuas y
propuestas. INAP Madrid, España. Pág. 42.
Esta situación de atraso institucional no ha pasado desapercibida. A

lo largo del tiempo, se han conocido diferentes iniciativas de reforma
parcial o total a la actual Ley del Servicio Civil que data de 1968.
Algunas propuestas han sido formuladas desde la sociedad civil, otras
por los diputados que comparten una visión de Estado, tanques
de pensamiento e incluso algunos organismos internacionales han
intentado la modernización del Servicio Civil.
Pero no han logrado permear a la sociedad guatemalteca y tampoco
han logrado que los líderes políticos con sentido de lo que es la misión
del Estado, se decidan a dar el salto de la reforma. Quizás sea la nueva
clase política inducida por el movimiento ciudadano por la transparencia
y la lucha contra la corrupción iniciado en el 2015, el que finalmente
recoja e impulse la necesaria Reforma del Servicio Civil en Guatemala.

Recorte de Prensa:
“Ley del Servicio Civil sin cambios en 49 años”

ARTÍCULO DE PRENSA LIBRE
“El 11 de mayo de cada año se conoce en Guatemala como el “Día

del Servicio Civil” según Acuerdo Gubernativo 464-84 emitido por el
jefe de Estado, Óscar Mejía Víctores, como un reconocimiento a los
servidores públicos.
Los trabajadores de la Administración Pública son regulados por la Ley
de Servicio Civil, Decreto 1748 del Congreso de la República, norma
que se encuentra en vigor desde el 23 de mayo de 1968.
Desde su creación y ante la expansión y descentralización del Estado
la ley se encuentra obsoleta y se han realizado varios intentos por
reformarla o desecharla, para adaptarla a los tiempos modernos.
La creación de la Ley llevó un largo debate de un año y medio, además
de numerosos estudios y 11 proyectos de ley. Para elaborarla se formó
una comisión de varios diputados quienes viajaron a Colombia y Puerto
Rico en programas auspiciados por la AID (Agencia de Estados Unidos
para el Desarrollo Internacional) a efecto de observar la forma como
funcionan las leyes similares en dichos países.
En ese entonces, la Constituión vigente (1965) fijaba un plazo de dos
años a partir de la entrada en vigencia de la Carta Magna, para que
el Congreso emitiera una ley para regular el Servicio Civil, la cual fue
promulgada tres días antes del término fijado.
La ley establecía un sistema de oposición que desterraba el favoritismo,
en especial el político y también la creación de una Junta Nacional de
Servicio Civil y la Oficina Nacional de Servicio Civil. Otros aspectos
sobresalientes de dicha norma eran la regulación del sistema de
ascenso, fijando los derechos, pero también las obligaciones para los
trabajadores del Estado, prestaciones y la jornada máxima de 44 horas
semanales.

A pesar de que la ley debía de implementarse de inmediato, se estableció

que la misma, por motivos operativos, empezara a aplicarse a partir de
1969.
Luego de 49 años sin ninguna reforma, el contexto en el cual fue
concebida la normativa ha cambiado en cuanto a renglones, condiciones,
estándares de calidad, competencias laborales e incluso en cantidad.
Nueve años después de aprobada la ley, el Estado contaba con 109 mil
439 trabajadores, cifra que se mantuvo relativamente estable en las
siguientes décadas, caso excepcional en 1992 que se redujo a 103 mil
861 personas.
A marzo de 2017, según estadísticas de la Oficina Nacional de Servicio
Civil -ONSEC- se reportan 237 mil 586 trabajadores. Los compromisos
electorales que adquieren partidos y candidatos los llevan a ofrecer
puestos en el Estado a personas afines, sin importar la calidad, la
función o la eficiencia.
Varios expertos señalan que la Ley de Servicio Civil es “irreparable” y
que se debe desechar completamente y aprobar una nueva”. 1
1 Fuente Prensa Libre: http://www.prensalibre.com/hemeroteca/ley-del-servicio-civil-sin-cambios-en-48-aos

Ley de Servicio Civil

Reglamento de la
Ley de Servicio Civil

7 Ideas para recordar
En Guatemala, por mandato constitucional, el servidor público

tiene que ser capaz, idóneo y honrado.
El término servidor público abarca las categorías funcionario y

empleado público, pero hay importantes diferencias entre ellas.
La función pública se puede considerar desde tres perspectivas:

como relaciones laborales, como actividad del Estado y como
arreglos institucionales.
Los servidores públicos tienen DERECHOS, OBLIGACIONES,

PROHIBICIONES Y RESPONSABILIDADES.
La conducta del servidor público esta fuertemente regulada para

asegurar que sus acciones sean legales, eficaces y éticas. Porque
solo actuando así, se salvaguardan los intereses del Estado que son
los intereses generales.
La Ley de Servicio Civil es la norma que fundamenta legalmente

el régimen de Servicio Civil en Guatemala, pero coexiste con otras
normas.
Guatemala se encuentra atrasada en la calidad del Servicio Civil

según los índices internacionales.

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Dimensión
Jurídica
Primer
Momento
Construyendo
los cimientos
ÍNDICE
Estado y Gobierno .................................................................. 5
¿Qué es el Estado? .................................................................. 5
¿Qué es el Gobierno? ............................................................. 7

Estado y Gobierno
¿Qué es el Estado?
Muchas personas piensan que la mejor definición de Estado es decir que
“Estado somos todos” pero esa resulta ser una verdad a medias y de
poca utilidad cuando profundizamos en el análisis de este importante
concepto. Los estudiosos y practicantes de la Administración Pública
tendrán que poseer mejores elementos. Veamos algunas ideas
importantes al respecto, que nos darán una mejor comprensión
partiendo del concepto jurídico hasta el concepto político.
Primero: el Estado se puede definir jurídicamente como la suma o

el conjunto de los tres elementos fundamentales que lo componen:
el territorio, el poder político o autoridad (leyes) y la población.
Segundo: desde la Politología y la Sociología, se refiere a la forma
en que se organizan políticamente las sociedades y al conjunto
de instituciones que regulan la vida de los ciudadanos en un
territorio específico. En otras palabras, es el conjunto de estructuras
Módulo 2: Dimensión Jurídica 5

económicas, sociales, políticas (legales) y culturales, que le dan forma

a la sociedad. Cuando esas estructuras cambian profundamente,
cambia el tipo de Estado (esclavista, feudal, capitalista, monárquico,
autoritario, democrático).
Tercero: el Estado es depositario del poder político que la sociedad

le delega y, por ley, tiene también la facultad de ejercer coacción
sobre cualquier persona individual o jurídica dentro del territorio,
para hacer que prevalezca el interés general sobre el interésparticular.
Cuarto: el Estado es un actor (entidad o persona jurídica) atemporal

que interactúa en coordinación (a veces en oposición) al conjunto
de la sociedad y representa, en democracia, el interés general. Es
atemporal, porque representa incluso el interés de los que aún no
han nacido.
No. 3/10
Módulo 2: El Estado
Por el Lic. Edmundo Urrutia
(2:53 minutos)
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¿Qué es el Gobierno?
El concepto Estado y Gobierno, son erróneamente entendidos y
utilizados como sinónimos, pero son dos conceptos muy distintos. El
Gobierno, es el representante, conductor político del Estado y su
administrador. Como conductor del Estado, toma decisiones políticas y
la Administración Pública, es el brazo ejecutor de las decisiones políticas
de gobierno. Por ello, también se dice que la Administración Pública
materializa al Estado en relación con el ciudadano.
Un gobierno ejerce poder, porque actúa en nombre del Estado. Impone
impuestos, administra los recursos del Estado e interviene en la vida
social y la economía a través de la Administración Pública.
El “Gobierno” se refiere tangible o concretamente, al conjunto de
personas electas o nombradas para ocupar los puestos más altos de la
jerarquía en el sector público durante determinado período (gabinete
de ministros o de gobierno). Al mismo tiempo, puede decirse que
sustancial e intangiblemente el gobierno comprende el conjunto de
intereses vitales de la sociedad.

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Jurídica
Segundo
Momento
Principios de
Derecho Administrativo
ÍNDICE
Principios de Derecho Administrativo.............................. 5
El Derecho Administrativo
es propio de la Administración Pública............................ 7
Principios inspiradores diferenciados............................... 7
El principio de legalidad no lo es todo............................. 8

Principios de Derecho Administrativo
No. 4/10
Introducción al Derecho
Carlos Arturo Barco Alzate - Abogado
Wantubi
(6:34 minutos)

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A partir de que estudiamos en el primer momento sobre que es el

Derecho y la norma jurídica, podemos concentrarnos en lo que todo
servidor público debe saber sobre el Derecho Administrativo:
No. 5/10
Derecho Administrativo
Carlos Arturo Barco Alzate - Abogado
Wantubi
(5:14 minutos)

El Derecho Administrativo (del latín ad “junto a”, y ministrare, “manejar

las cosas comunes”) es aquella rama del Derecho Público que regula
la Administración Pública, la función administrativa y la relación entre
los particulares y el aparato público. Además, es el conjunto de normas
jurídicas que regula la organización, el funcionamiento y los poderes y
deberes de la Administración Pública en sus relaciones con otrossujetos.
Por extensión, el Derecho Administrativo suele ser también aplicable
a la actuación materialmente administrativa de los demás poderes del
Estado y entes del sector público. Y todo ello, desde la doble perspectiva
de procurar la eficacia de las administraciones, pero también garantizar
los derechos de los particulares en sus relaciones con ellas.

El Derecho Administrativo
es propio de la Administración Pública
La Administración Pública puede entenderse como el aparato
organizativo e institucional que, dotado de personalidad jurídica y
bajo la dirección del Gobierno, desarrolla las funciones y realiza las
tareas del Estado que no corresponden a los demás poderes y órganos
constitucionales. Es un elemento central de la definición del Derecho
Administrativo puesto que éste se caracteriza precisamente por
ser el Derecho propio de ese sujeto, de esa organización, que es la
Administración Pública.
La idea de un Derecho propio hace referencia a un Derecho particular
y distinto que corresponde a determinados sujetos (i.e: el Derecho
Mercantil es el Derecho propio de los comerciantes diferenciándose
así históricamente del Derecho Civil, que se aplica de forma general a
todas las personas).
Principios inspiradores diferenciados

El Derecho Civil de Guatemala es distinto al de México o al de
Argentina; pero que sea distinto no quiere decir que sus principios
inspiradores esenciales sean diferentes. Una cosa es que los artículos
de sus respectivos Códigos Civiles sean diferentes, que el plazo de
prescripción de determinadas acciones en unos países sea de un año y
en otro de dos o que en el régimen de sucesiones las legítimas de los

herederos forzosos sean distintas y otra, que esas diferencias respondan

a principios esenciales distintos.
Lo que ocurre con el Derecho Administrativo es que, en efecto, responde
a principios esenciales distintos de los del Derecho Civil.
En efecto, el principio inspirador del Derecho Civil es, en todos los países,
el de la libertad o respeto a la autonomía de la voluntad. Las personas
con capacidad pueden hacer lo que quieran con plena libertad. El límite
de esa libertad es la Ley, la moral, el orden público y los derechos de
los demás.
En cambio, el principio inspirador
del Derecho Administrativo es
el principio de legalidad. Esto
significa que la administración no
puede hacer lo que quiera, sino
que debe hacer todo lo que la ley
le exige y a la vez solo lo que la
ley le permite. A diferencia de lo
que ocurre con los ciudadanos,
que están prácticamente en
libertad de realizar cualquier
acción, mientras no transgredan
la ley.
Esa diferencia en sus principios fundamentales, provoca que en todas
las situaciones en que nos enfrentemos al Derecho Administrativo,
exista una forma distinta de aplicar e interpretar ese Derecho que, ya
dijimos, es propio y particular. Y ahora comprendemosque es distinto,
porque responde a principios esencialmente diferentes.
El principio de legalidad no lo es todo

En el enfoque clásico, el Derecho Administrativo responde con
exclusividad al principio de legalidad. Es decir, se hace sólo lo que la
ley exige. Sin embargo, en la evolución democrática de los pueblos y
el desarrollo de las ciencias sociales, se han alcanzado otros niveles de
comprensión que superan una visión formalista y legalista.
Esto lo veremos en el siguiente video.

No. 6/10
Nuevos Paradigmas del Derecho Administrativo
Por Jaime Orlando Santofimio Gamboa
Magistrado del Consejo de Estado Colombiano
Programa “Ante la Ley” de Guillermo Tenorio Cueto (México).
(14:55 minutos)

(Para una mejor comprensión de la misma, se recomienda bajar el audio

de las entrevistas y escucharlo en casa en sus propios equipos o en el
trayecto al trabajo).
Aspectos a destacar del video:

• El concepto “finalista” (relacionado con los fines de la Administración
Pública y no tanto con suorganización).
• El amplio alcance que se le da al principio de legalidad para afirmar
que la Administración Pública se debe sujetar a la ley pero sin
ignorar los fines y valores del Estado.

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Jurídica
Tercer
Momento
Las leyes y la realidad
administrativa
ÍNDICE
Las leyes y la realidad administrativa................................ 5
Alto, observe y recuerde ....................................................... 9

Las Leyes y la Realidad Administrativa
Para ejercer su función, los funcionarios y empleados públicos deben

conocer y tener la capacidad de aplicar la normativa jurídica del
Estado de Guatemala. Dicha normativa, se fundamenta en preceptos
establecidos en la Constitución Política de la Repúblicade
Guatemala, a la cual llamamos también Carta Magna o Carta
Fundamental y que se encuentra jerárquicamente en la cúspide de las
normas jurídicas del país.
La Constitución Política de la República, contiene preceptos que
incluyen los derechos humanos individuales; los derechos sociales y los
derechos y deberes cívico-políticos, cuya garantía por parte del Estado,
fundamenta el ejercicio de la función pública (la labor realizada por los
servidores públicos) así como el cumplimiento del fin para el cual se
instituyen los entes administrativos en el país.
Asimismo, la Constitución contiene lo relativo al Estado y su forma
de gobierno, de donde se deriva que el Estado de Guatemala es
democrático, representativo y republicano, lo cual quiere decir que

también fundamenta el carácter y naturaleza de la institucionalidad

pública del país.
Además de lo anterior, la Constitución hace referencia a los tres
Organismos del Estado, y de ella se desprenden las bases de la
creación de la normativa administrativa del país, que se plasma
en las leyes de carácter ordinario, que son las emitidas por el
CongresodelaRepúblicaylosreglamentos, que se traducen en acuerdos
gubernativos emitidos por el Organismo Ejecutivo.
La creación de los entes públicos, se
fundamenta también en la normativa
jurídica del país, especialmente
en los preceptos constitucionales
que hacen referencia a los deberes
del Estado enmarcados en nuestra
Constitución, que se refieren a que
el Estado de Guatemala, se organiza
para garantizar la paz, la libertad, la
justicia, la seguridad y especialmente,
el desarrollo integral de la persona.
La garantía de estos preceptos, no
sería posible sin la existencia de las
institucionespúblicas.
Todos los entes administrativos fueron creados con el fin de materializar
lo establecido en las normas jurídicas. Ya que no pueden garantizarse
los derechos de la población sin la existencia de entes públicos que
a través de la acción administrativa impulsen una serie de acciones
institucionales, tales como crear políticas, ejecutar planes, y programas
de desarrollo que materializan los derechos de lapoblación.
Las leyes del país también incluyen una serie de principios bajo los
cuales los funcionarios y empleados públicos deben guiar su función,
como lo es el principio de legalidad, que como se dijo antes, establece
que los servidores públicos solo pueden realizar aquello que la ley les
exige y permite. Asimismo, incluyen las sanciones que emanan de la
responsabilidad administrativa por omisión o acción en contrario de
la buena administración. Las leyes del Estado, también norman el
comportamiento ético de los servidores públicos para la existencia de

un Estado transparente, en el cual los servidores públicos ejerzan su

función tomando en cuenta su ejercicio enmarcado en el valor de la
honestidad y responsabilidad.
De las normas jurídicas se auxilia el ejercicio de
la función pública, ya que actos administrativos
tales como, la emisión de contratos laborales,
los nombramientos y las resoluciones de
autoridades públicas, surten efecto debido
a que la potestad de emisión de los mismos
-que posee determinado funcionario público
por su investidura es una de las facultades
que le otorga la normativa jurídica del Estado.
La obligación de los funcionarios y empleados
públicos, de responder a las peticiones de
la ciudadanía también se enmarca en la
normativa jurídica del país. Porque todo
ciudadano tiene derecho de petición y de solicitar a los entes públicos,
toda información que considere pertinente para ejercer o hacer valer
sus derechos y acompañar el ejercicio de la acción gubernamental en
beneficio del interés público.
Al respecto del derecho de petición por parte de los ciudadanos hacia
los entes públicos, la Constitución, hace referencia a que “los habitantes
de la república tienen derecho a dirigir, individual o colectivamente,
peticiones a la autoridad, la que está obligada a tramitarlas y deberá
resolverlas conforme a la ley. En materia administrativa, el término
para resolver las peticiones y notificar las resoluciones no podrá
exceder de 30 días” (Artículo 28 de la Constitución Política).
Para no caer en arbitrariedad por omisión o acción en el ejercicio de su
función, los funcionarios públicos deben conocer y aplicar la normativa
jurídica del país.
De ahí se establece la primacía de la ley, establecida en la Ley del
Organismo Judicial, que hace referencia a que, contra la observancia
de la ley no puede alegarse ignorancia, desuso, costumbre o práctica
en contrario, esto se aplica también al ejercicio de la función pública.

Los servidores públicos deben tomar en cuenta para ejercer su función,

la supremacía de la Constitución sobre cualquier ley o tratado, salvo
los tratados o convenciones internacionales sobre derechos humanos
(firmados y ratificados por el Estado de Guatemala) que prevalecen
sobre el derecho interno.
La normativa jurídica también hace referencia a la función pública, en
el sentido que enmarca a la misma como “toda actividad temporal
o permanente, remunerada u honoraria realizada por una persona
natural en nombre del Estado o al servicio del Estado o de sus
entidades, en cualquiera de sus niveles jerárquicos”. Asimismo, la
Constitución Política, hace referencia en un apartado específico a los
trabajadores del Estado, refiriéndose a que los mismos están al servicio
de la Administración Pública y nunca de partido político, grupo,
organización o persona alguna.
Los servidores públicos desempeñan su función con el fin de
contribuir al cumplimiento de las obligaciones fundamentales del
Estado, plasmadas en la normativa jurídica. Estas son: promover el
desarrollo económico de la nación, promover en forma sistemática la
descentralización económica, administrativa, para lograr un adecuado
desarrollo regional del país y velar por la elevación del nivel de vida
de todos los habitantes del país.
Las normas jurídicas también son una herramienta para auditar y
fiscalizar el ejercicio de la acción gubernamental, ya que tanto la
sociedad como los entes fiscalizadores del Estado, hacen uso de éstas
para realizar dichas acciones y los gobiernos cumplir con su obligación
de rendir cuentas a la sociedad.

Artículo 28 de la CPRG

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Dimensión
Jurídica
Cuarto
Momento
El Estado de Guatemala
ÍNDICE
El Estado de Guatemala......................................................... 5
Los Organismos del Estado ................................................. 7

El Estado de Guatemala
La Constitución Politica de Guatemala, inicia diciendo que el Estado

de Guatemala, se organiza para proteger a la persona y a la familia,
su fin supremo es la realización del bien común. Es deber del Estado,
garantizarles a los habitantes de la República, la vida, la libertad, la
justicia, la seguridad, la paz y el desarrollo integral de las personas.
Además agrega que, Guatemala es un Estado libre, independiente y
soberano organizado para garantizar a sus habitantes el goce, de sus
derechos y de sus libertades. Su sistema de gobierno es republicano,
democrático y representativo.
En relación al sistema democrático, se enumeran algunas características
esenciales como las siguientes:
a. Que se basa en el principio de la soberanía popular por medio de
éste, el pueblo soberano elige a sus gobernantes, lo cual exige que
haya elecciones periódicas y libres y que estén exentas de presiones
y manipulaciones , calificadas a través de los sistemas electorales.

b. Que se garantice el efectivo ejercicio de las libertades públicas y

los derechos individuales, los cuales deben estar garantizados en la
Constitución.
c. Que exista pluralidad de partidos políticos, en la que todos tengan
iguales oportunidades electorales.
d. Que la estructura del Estado se fundamente en el principio de
la separación de funciones, es decir, que cada rama del poder
público actúe soberanamente, sin interferencias, presiones o
manipulaciones.
e. Que en la vida jurídica se respete el principio de la jerarquía de las
normas, o principio de la legalidad, lo que significa que ninguna
norma inferior puede ir contra las disposiciones contenidas en una
de orden superior.
f. Que el Presidente de la República es el Jefe de Estado de
Guatemala y ejerce las funciones del Organismo Ejecutivo por
mandato del pueblo.
Algunos observadores han señalado que el Estado de Guatemala
es constitucionalista y republicano a la vez. Asimismo, que es de
carácter unitario lo cual significa que ejerce su autoridad verticalmente
sobre todo el territorio con muy pocas o ninguna consideración a las
diferencias socio economicas y culturales entre los pueblos. Un ejemplo
lo constituyen las politicas educativas de aplicación universal en el
campo y en las áreas urbanas.
El Estado de Guatemala es presidencialista. Cuando el presidente
de la República es investido, adquiere la calidad de Jefe de Estado,
Coordinador de y Comandante General de las Fuerzas Armadas.
Debe sustituirse en una sola persona las principales decisiones sobre
la conducción política y la función administrativa. Tiene una dualidad
funcional, es decir un doble carácter, uno político y otro administrativo.
El carácter político radica en que su voluntad constituye la voluntad del
Estado, ya que es éste el representante directo del pueblo.
Al decir que el Presidente es el jefe de Estado, se considera al Estado
como una unidad y comprende todos los asuntos del Estado, abarca la
totalidad del orden Jurídico de un Estado, comprendiendo a todos sus
órganos, por lo tanto el Presidente de la República, es quien ejerce la

representación legal del Estado de Guatemala y representa la unidad

nacional, las relaciones y políticas de relaciones con otros Estados, que
se denominan relaciones internacionales.
Los Organismos del Estado

La Constitución Política de Guatemala indica, que la soberanía radica
en el pueblo quien la delega para su ejercicio, en los Organismos
Legislativo, Ejecutivo y Judicial. La subordinación entre los mismos es
prohibida.
En ese sentido, nuestro pais sigue el principio, al menos en teoría, de
la separación de funciones (división de poderes).
Este principio lo desarrolló Aristóteles en su tratado denominado
Política, posteriormente Charles Louis de Secondat, barón de
Montesquieu, quien hace un estudio científico de las funciones y crea
la Teoría de la División de Poderes; con esto como base, crea su teoría
en búsqueda de un equilibrio entre los poderes, aunque estimaba que
debería haber mayor predominio del poder legislativo, ese equilibrio se
procura de acuerdo con el contenido de las funciones de cada uno de
esos poderes.
La teoría de frenos y contrapesos consiste en lo que se denomina poder
de vigilancia y control por parte de un órgano sobre la actividad de otro
órgano, produciendo así una recíproca vigilancia al estar determinado
su campo de acción y de él no se pueden salir. De lo anotado tiene
sus orígenes con Polibio, quien en su época se refirió a un sistema de
frenos y balanzas, antecedentes de la doctrina de Montesquieu.
Organismo Ejecutivo:
Está compuesto por el Presidente de la República, el Vicepresidente y el
Consejo de Ministros y por la demás entidades públicas correspondientes
a este organismo. El Presidente y el Vicepresidente son elegidos por un
período improrrogable de cuatro años por medio del sufragio universal
y secreto.
La función ejecutiva llamada también administrativa, consiste en el
actuar del Estado promoviendo la satisfacción de las necesidades de los
ciudadanos y fomentando el bienestar y el progreso de la colectividad;

en ella se encuentra comprendida la función gubernamental o alta

dirección del Estado.
Organismo Legislativo:
Está compuesto por el Congreso de la República de Guatemala, el cual
está formado por 158 diputados de los diferentes distritos electorales
para un período de gestión de cuatro años pudiendo ser reelectos
mediante el sufragio universal y secreto. Su función primordial es
representar al pueblo, pero también se encarga de decretar, reformar y
derogar las leyes según sea para el beneficio del pueblo guatemalteco.
Sus períodos o sesiones ordinarias comenzarán el 14 de enero al 15 de
mayo y del 1 de agosto al 30 de noviembre de cada año, sin necesidad
de convocatoria, así también podrá hacerlo en reuniones extraordinarias
cuando sea de principal importancia.
El sistema legislativo guatemalteco obedece al modelo
semiparlamentario. Lo cual significa que tiene facultades para
supervisar, evaluar y controlar al Ejecutivo. Por tanto, puede citar,
solicitar informes, realizar evaluaciones e incluso solicitar la interpelación
que puede terminar recomendando la destitución del funcionario.
Asimismo, aprueba o imprueba el Presupuesto de Ingresos y Egresos
del Estado e interviene en la elección de comisiones de postulación.

El presidente del Congreso de la República es el funcionario de más

alta jerarquía del Organismo Legislativo, y como tal, ejerce la dirección,
ejecución y representación de dicho organismo. El presidente del
Congreso es a su vez presidente de la junta directiva, de la comisión
de régimen interior y de la comisión permanente. Le corresponden
las preeminencias, consideraciones y rangos que establecen las leyes,
el ceremonial diplomático y las prácticas internacionales por ser
presidente de uno de los tres organismos del Estado.
El presidente del Congreso así como el presidente de la Corte Suprema
de Justicia y el Presidente de la República tiene una doble función, la
presidencia del organismo legislativo (administrativo) y presidente de
la junta directiva. Esto se encuentra regulado en el Artículo 17 de la Ley
Orgánica de Organismo Legislativo.
Organismo Judicial:
En ejercicio de la soberanía delegada por el pueblo, imparte justicia

conforme la Constitución Política de la República y los valores y normas
del ordenamiento jurídico del país.
El Organismo Judicial es el único ente del Estado que tiene la potestad
constitucional de juzgar. El Organismo Judicial, es administrado por la
Corte Suprema de Justicia, como lo establece el Artículo 53 de la Ley
del Organismo Judicial: “Administración. El Organismo Judicial será

administrado por la Corte Suprema de Justicia y el Presidente del

Organismo Judicial, conforme a sus respectivas atribuciones.” (sic.)
Podemos decir entonces que la Corte Suprema de Justicia tiene una
duplicidad de funciones: las funciones administrativas y las funciones
jurisdiccionales.
Esta compuesto por la Corte Suprema de Justicia de la República de
Guatemala la cual esta conformada por 13 magistrados electos por el
Congreso de la República para un período de gestión de cinco años
pudiendo ser reelectos.
Las funciones administrativas son las propias del presidente de la Corte
Suprema de Justicia (que es a su vez presidente del organismo judicial)
y los demás órganos administrativos que lo componen. Y la función
jurisdiccional es la judicatura propiamente dicha, es decir, la función
ejercida por lo jueces y magistrados de juzgar, como lo establece
el Artículo 57 del cuerpo legal antes citado: “Justicia. La justicia se
imparte de conformidad con la Constitución Política de la República y
demás leyes que integran el ordenamiento jurídico del país. La función
jurisdiccional se ejerce con exclusividad absoluta por la Corte Suprema
de Justicia y por los demás tribunales establecidos por la ley, a los
cuales corresponde la potestad de juzgar y promover la ejecución
de lo juzgado. La justicia es gratuita e igual para todos. Ninguna otra
autoridad podrá intervenir ni interferir en la administración de justicia.

El Gobierno es a la vez el representante, conductor político y

administrador del Estado.
La Administración Pública es la presencia inmediata del Estado en

relación con el ciudadano. Es la acción cotidiana del Estado para
producir el desarrollo y la convivencia social.
La jerarquía de las normas se ejemplifica cuando se considera el

camino que se recorre desde la cúspide de la Constitución Política
de la República hasta la circular administrativa institucional.
Todos los servidores públicos deberían conocer el contenido de la

Constitución Política de la República de Guatemala.
El Derecho Administrativo es una rama del Derecho Público que

regula la Administración Pública y la función administrativa.
Todo servidor público, en el ejercicio de su función, está sujeto al

principio de legalidad pero éste no debe limitarle a la comprensión
de la naturaleza y los valores del servicio público. (Vervideo “Nuevos
Paradigmas”).
El servidor público, en cuanto es ciudadano se rige por el principio

de libertad y en cuanto es trabajador del Estado por el principio de
legalidad.

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El Estado y
el Desarrollo
Primer
Momento
El Sector Público
y nosotros
ÍNDICE
Lectura escogida... ¿Por qué fracasan los países?....... 5
Misión del Módulo .................................................................... 8
“De la cuna a la tumba...” ...................................................... 9
El Sector Público ...................................................................... 11
Funciones económicas del Gobierno

como representante del Estado.......................................... 12

Lectura escogida...
¿Por qué fracasan los países?1

“Vivimos en un mundo desigualmente próspero. El ciudadano promedio
en Estados Unidos es 10 veces más rico que sus contrapartes en América
Central y 40 veces más que los residentes en los países más pobres de
África. ¿A qué se debe esto?
Cuando estudié economía internacional en los años sesenta, las
explicaciones ofrecidas se movían por temas de geografía, clima,
fertilidad de los suelos, recursos disponibles, cultura, religión, ética
del trabajo, ignorancia de principios de economía y más. Sin embargo,
esas hipótesis no explican satisfactoriamente los patrones de pobreza
y prosperidad en el mundo de hoy.
En su trabajo ¿Por qué fracasan los países?, Daron Acemoglu y James A.
Robinson muestran convincentemente que los problemas económicos
de una nación son causados fundamentalmente por falta de derechos
políticos inclusivos.
Módulo 3: El Estado y Desarrollo 5

Los países son pobres porque son dirigidos por reducidas élites que
organizan la sociedad para su propio beneficio a expensas de la
ciudadanía.
Las instituciones políticas y económicas moldean los incentivos en la
sociedad. Son las instituciones políticas las que determinan bajo qué
instituciones económicas trabajan las personas. Es decir, el proceso
político determina qué instituciones económicas tendrá un país. El
nuevo paradigma para el éxito o fracaso de las naciones se centra en el
nivel de inclusión de sus instituciones políticas y económicas.
Instituciones económicas inclusivas son las que permiten y estimulan
la participación de todos en las actividades económicas. Se distinguen
por asegurar los derechos de propiedad privada, el imperio de la ley y
unas reglas que permiten la contratación libre y la entrada de nuevos
negocios en el mercado.
Las instituciones políticas excluyentes concentran el poder en manos
de élites con pocas restricciones para ejercer ese poder y crean
instituciones económicas diseñadas para enriquecer a las élites a
expensas de la sociedad. Sus herramientas incluyen la abolición o
severos límites a la propiedad privada, fomento de empresas estatales,
excesivas regulaciones e imposiciones fiscales, etcétera.
En cambio, las instituciones políticas inclusivas son las que distribuyen
ampliamente el poder en la sociedad y son reguladas por la ciudadanía
no toleran diseños económicos excluyentes que beneficien solamente
a unos pocos.
Acemoglu y Robinson reconocen que, en ciertas condiciones, puede
haber crecimiento bajo instituciones políticas excluyentes, como
en el caso de China. Pero argumentan que es insostenible a menos
que la nación cambie a instituciones inclusivas. Lamentablemente,
instituciones políticas y económicas excluyentes conforman un sólido
circuito cerrado de apoyo mutuo y tienden a persistir en un círculo
vicioso.
Las naciones ricas son ricas hoy en gran parte porque se ocuparon
de desarrollar instituciones inclusivas en algún momento durante
los últimos 300 años. Eso contradice las teorías en boga en los años
1 Fuente: José Azel, 2016 en: https://www.14ymedio.com/blogs/cajon_de_sastre/naciones-ricas-pobres_7_2068063174.

html

sesenta y refuta el enfoque prevaleciente en la política exterior de EE

UU, que considera que el crecimiento económico, aun bajo regímenes
autoritarios, conducirá a la democracia o instituciones políticas
inclusivas.
Hoy sabemos que el crecimiento económico sin el fortalecimiento
político tiende a instaurar élites políticas represivas. Sin cambios en las
instituciones políticas hay pocas posibilidades de que el crecimiento
económico sea inclusivo o que conduzca a políticas inclusivas. “
Nota: Vea una reseña completa de este libro en este blog:

Misión del Módulo

Este módulo presenta algunos conceptos e ideas relacionados con la
dimensión económica de la Administración Pública Moderna.
Si en las semanas anteriores se ha considerado el rol que desempeña
el servidor público y las bases jurídicas de la administración, ahora se
dirigirá la mirada a la Economía Pública, que es una rama de las ciencias
económicas que estudia el impacto económico del sector público en el
desarrollo nacional.
Se explicará con amplitud lo que significa eficacia y eficiencia para que
el participante tenga una perspectiva de las implicaciones que tiene un
sector público eficaz y eficiente en la vida personal y colectiva de los
ciudadanos.
También abordaremos uno de los temas más debatidos como lo es
definir las funciones económicas del gobierno. Este asunto, nos servirá
para subrayar que la Administración Pública no es solamente el gran
proveedor de bienes y servicios públicos, sino también el actor de
primer orden en la economía y, por tanto, en su éxito o fracaso, según
sea el caso.
Concluiremos este módulo, analizando los Objetivos de Desarrollo
Sostenible -ODS-, que son un llamado universal de las Naciones
Unidas a la adopción de medidas para poner fin a la pobreza, proteger
el planeta y garantizar que todas las personas gocen de paz y
prosperidad. Así como el Plan Nacional de Desarrollo: K’atun, Nuestra
Guatemala 2032, el cual considera la participación ciudadana como un
elemento fundamental, plantea una visión de largo plazo y se orienta
a institucionalizar la planificación del desarrollo en el nivel territorial,
sectorial e institucional dentro del Estado y sus organismos.
Obviamente, existen otros asuntos conexos que, por razones de tiempo
y espacio, no se incluyen en esta mirada panorámica. Por ejemplo:
la teoría del presupuesto nacional, las implicaciones de la política
económica o la relación entre el desarrollo y la planificación estratégica.
Pero éstos ya son temas que serán tratados en otros niveles de estudio.

“De la cuna a la tumba...”
Desde que nacemos hasta que morimos, las actividades del sector
público influyen de muchas maneras en nuestra vida. Veamos algunos
ejemplos:
• Nacemos en hospitales de propiedad estatal y nuestra llegada a
este mundo es atendida por médicos formados en facultades de
medicina, financiadas con dinero público y se anota en un registro
público (certificado de nacimiento) lo que nos da derecho a una
serie de privilegios y obligaciones como ciudadanos de nuestro país.
• Trasladamos fondos continuamente al sector público en forma de
impuestos sobre las ventas, la gasolina, las bebidas alcohólicas, los
perfumes y las llantas; sobre la propiedad y sobre la renta. Además
nos han sido impuestas cuotas obligatorias a la seguridad social
–IGSS-, a la capacitación laboral –INTECAP- y a la recreación –IRTRA-.
• Una parte de la población activa trabaja para el sector público y el
resto tiene condiciones de empleo en las que éste ejerce una gran
influencia.

Las oportunidades de trabajo dependen extraordinariamente de que

los gobiernos permitan o no, a los competidores extranjeros, vender
bienes en nuestro país sin aranceles o contingentes.
• Todos somos beneficiarios de los servicios públicos: nos

movemos por calles y avenidas que requieren cierta seguridad y
mantenimiento. Nuestra salud depende de la eficiencia del Estado
para asegurar la pureza del agua que bebemos y la seguridad de
nuestros ahorros de la efectividad de las regulaciones financieras.
• Los industriales pueden producir y los comerciantes vender,
porque hay un sistema de leyes y de castigos que les permite
asegurarse que les paguen lo que les deben. Al mismo tiempo, que
los consumidores son favorecidos porque el sector público registra
y controla la actividad lucrativa.
En conclusión, nada se podría

producir, comerciar o incluso
almacenar fuera de la protección
que el Estado le brinda al sistema
económico. De tal manera
que podemos afirmar que la
funcionalidad del sector público
es la más importante variable en
la consecución del bienestar y el
progreso de la población.
Todas estas actividades,
necesarias para la supervivencia,
la convivencia social y la felicidad personal contradicen a quienes, por
ignorancia o mala fe, argumentan que “el sector público NO produce”
y que seríamos menos pobres y más felices ¡si tan solo tuviéramos
menos Estado!
Paradójicamente las personas que más critican la acción del Estado
son las mismas que demandan su intervención cuando se ven afectadas
por las crisis económicas, el infortunio o la descomposición social,
fruto del desempleo y la pobreza.

El Sector Público
Por tanto, en el estudio de la dimensión económica de la Administración
Pública, conviene analizar el llamado sector público que representa
la intervención e incidencia del Estado en la economía nacional.
Existe un amplio consenso en
torno a que el sector público
es un importante productor
de bienes y servicios, y que
administra elevadas cantidades
de inversión que le confiere
trascendencia en la formación y
uso del producto e ingreso de la
economía. En pocas palabras, el
sector público es responsable,
en última instancia, del
funcionamiento de los demás
sectores de la economía.
Pero, ¿qué es el sector público? Es el conjunto de instituciones u
organismos que participan (o regulan) de una forma u otra, en las
decisiones económicas de un país. En ese sentido, el sector público
se encargará de todas aquellas acciones de la Administración Pública
que están vinculadas a ingresos y gastos públicos, tal es el caso de los
impuestos y de los gastos en los que incurre el Gobierno. Al mismo
tiempo, participa activamente en la regulación de los fallos de mercado,
promueve la estabilidad financiera e impulsa el desarrollo.
Debe señalarse también que el sector público no es autónomo ni
independiente. Estará siempre condicionado, por un lado, por el
modelo económico prevaleciente y por el marco global interno o
externo, según corresponda a un modelo económico de producción
agroexportadora, como en el caso de Guatemala, le corresponderá un
tipo de sector público diferente al que podríamos encontrar en una
economía industrializada, por ejemplo. Ciertamente que aquí, surge
una importante cuestión a señalar, en el caso de nuestro país. Porque
es evidente que, no siendo un país capitalista desarrollado ni una
economía de mercado libre, como la que describen los libros de texto,
la Administración Pública se encuentra condicionada precisamente por

las formas mixtas que adopta la economía nacional. Así, tenemos que la
economía guatemalteca es predominante informal (60%) y en muchos
sectores aún prevalece una economía de subsistencia, mientras que
por otro lado existe un pequeño sector económico moderno que utiliza
tecnología de punta y está conectado a los
mercados mundiales. De ahí que tengamos
formas arcaicas de administrar los asuntos
públicos a la par de islas de eficiencia
administrativa en algunas instituciones.
Estas consideraciones nos llevan a introducir
al estudiante a lo que se conoce como la Teoría
de la Economía Pública, que puede definirse
como una rama de las ciencias económicas
que se ocupa de la actividad económica y el
financiamiento que corresponde al Estado.
La Economía Pública estudia la intervención
que la autoridad pública efectúa en una economía de mercado,
fundamentalmente a través de los ingresos y gastos públicos. Trata de
las intervenciones públicas que se llevan a cabo a través del presupuesto
público, al mismo tiempo, considera cuál es el papel del sector público en
la economía, cómo se comportan las Administraciones Públicas y cómo
se toman las decisiones públicas. Paralelamente, investiga los efectos
económicos y las repercusiones distributivas de esas actuaciones
públicas en el sector privado de la economía (Albi, 2010).
Funciones económicas del Gobierno

como representante del Estado
En una economía moderna, las principales funciones del Gobierno son:
• Salvaguardar la ley y el orden, incluida la impartición de justicia y
la regulación económica.
• Fomentar la eficiencia económica. Para ello interviene tratando
de corregir los fallos del mercado, por ejemplo: lucha contra los
efectos nocivos de determinados procesos productivos como
la contaminación, provee de bienes públicos, defiende la libre
competencia, etc.

• Mejorar la distribución de la renta. El Estado redistribuye la renta,

tratando de ayudar a los ciudadanos con rentas más bajas, por
medio de la política de impuestos y de gastos y también mediante
la regulación.
• Propiciar la estabilidad y el crecimiento económico. Al tratar de
suavizar las fluctuaciones cíclicas, intenta evitar los aumentos del
nivel de desempleo en las recesiones y de los precios en las fases
expansivas.
Es usual que en toda sociedad independientemente de su conformación

política se presenten problemas o desequilibrios de índole económica.
El gobierno tiene la responsabilidad de buscar soluciones y prepararse
para resolver dichos problemas. Para el efecto, cuenta con una
herramienta: la política económica. Ésta provee de distintos instrumentos
o medios para lograr esos objetivos.
Siendo una función del Estado establecer equidad y estabilidad en todo
orden la legislación en materia económica juega un papel preponderante.
El gobierno ejerce el poder delegado por la sociedad, para manipular
los instrumentos en materia de política económica con el fin de alcanzar
objetivos socio-económicos eventualmente establecidos.
A pesar de toda la argumentación teórica a favor de la suficiencia del
mercado, en la realidad los mercados no logran la eficiencia social.
Una de las razones es que las condiciones requeridas para que exista
un mercado de competencia pura o perfecta, no se manifiestan por
generación espontánea.
En el mundo real, diferente al de los libros, las empresas operan bajo
condiciones de competencia imperfecta. Por otro lado, la producción
de determinados bienes produce externalidades negativas que
regularmente las empresas no evalúan por ignorancia o deliberadamente.
Ahí es donde surge la necesidad de la acción estatal.
De manera más amplia, los mercados pueden fallar si no consiguen
alcanzar algunos objetivos como aumentar la igualdad, acelerar el
crecimiento, conseguir el pleno empleo, estabilizar los precios o
suministrar bienes y servicios públicos.

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El Estado y
el Desarrollo
Segundo
Momento
El Estado y el Desarrollo
ÍNDICE
El Estado y el Desarrollo........................................................ 5
Estado y Mercado..................................................................... 7
Cuestiones pendientes .......................................................... 8

El Estado y el Desarrollo
Hay que recordar que hasta hace poco tiempo, los gobiernos
tenían una estructura relativamente sencilla y sus servicios, eran los
tradicionales del Estado Liberal. Por ejemplo, en Guatemala durante las
dictaduras anteriores a la Revolución de 1944, no existía gran presión
por obtener bienes y servicios del sector público, salvo los de policía,
defensa nacional, relaciones exteriores, educación (en forma parcial) y
determinadas obras públicas. La dirección del gobierno se concentraba
en mantener el “status quo”: buenos caminos y bajos salarios para
hacer rentable la exportación así como cumplir los deseos de la figura
autoritaria del señor presidente.
Sin embargo, después de la Segunda Guerra Mundial, con la
reconstrucción de Europa y el creciente rol del sector público, esta
situación fue cambiando. Los países tomaron como meta el desarrollo
nacional, pasando el Estado a ser el motor de ese proceso y proveedor
importante de bienes y servicios.

El sector público experimentó entonces un increíble auge que llegó a

conformar políticas públicas alrededor de un “Estado de Bienestar”
(Welfare State) basado en la convicción que el Estado tendría bajo su
protección al ciudadano desde la cuna hasta la tumba.
Tal creencia se mantuvo inmutable hasta que en los años ochenta fue
advertido, por la evidencia empírica, que el exceso de intervencionismo
estatal en la economía producía efectos adversos y que los abultados
servicios sociales se hacían cada vez más pesados en las espaldas de
los contribuyentes.
La crisis económica y social de los años setenta y ochenta hizo que
se posicionara a nivel mundial el credo neoliberal que pregonaba el
adelgazamiento del Estado y la liberalización de la economía.
La profunda desconfianza en la capacidad del Estado como actor
principal de la economía, produjo que algunas personas creyeran
ingenuamente que el Estado había fracasado y que si se libraba a las
fuerzas del mercado, éstas habrían de producir riqueza y bienestar por
si solas para todos. De ahí, que las posiciones se fueron radicalizando y
ya no se pidió únicamente el adelgazamiento del Estado sino que éste
fuera vaciado de su poder político.
Sin embargo, al final de los años

noventa, la fe en el modelo neoliberal
empezó a desquebrajarse cuando se
empezaron a acumular las evidencias
que la pobreza aumentaba con
Estados debilitados y que el mercado
por si solo era incapaz de crear
riqueza para todos.
En ese ambiente de revisión de
políticas económicas, en el año
1997 una institución financiera de
alcance planetario como lo es el
Banco Mundial, publicó el Informe
El Estado en Transformación, que
llama a reconsiderar de nuevo el rol del PD F
Estado y las funciones económicas del
gobierno para alcanzar el desarrollo.

Una sola frase del Informe resume el espíritu de este importante

documento:
“El Estado no puede por sí solo producir desarrollo, pero tampoco

podrá haber desarrollo sin Estado”.
Otra circunstancia a mencionar en la revisión del modelo neoliberal,

lo constituye la rectificación que hace Francis Fukuyama, famoso
economista norteamericano, en su libro “La
Construcción del Estado” (2004), cuando
abandonando su antigua fe neoliberal afirma:
“La construcción y fortalecimiento del

Estado son las tareas más importantes que
tiene ante sí la civilización occidental”.
El debate aún se mantiene y los efectos

perjudiciales de la aplicación de las recetas
neoliberales son motivo de investigación y
reflexión. No obstante, desde el inicio del Siglo
XXI puede observarse que el rol del Estado
y la trascendencia económica que tiene el
sector público, han regresado al primer plano.
Definitivamente el Estado vuelve a estar en el
centro de la consecución del desarrollo nacional.
No se trata, sin embargo, de regresar a las viejas formas de
intervencionismo estatal, como por ejemplo el control de precios.
Sino de encontrar las maneras en que el nuevo Estado sea un actor
estratégico, promotor y alentador de la economía de mercado. Esto,
necesariamente implica la reforma del Estado no su debilitamiento.
Estado y Mercado
El papel del Estado en la actividad económica es motivo de polémica:
unos piden “más mercado”; mientras otros, “más Estado”. Sin embargo,
ni siquiera desde la ciencia hay forma de resolver este falso dilema. No
existe una demostración científica que revele cuál es la proporción más
eficiente o justa entre mercado y Estado.

Muchas personas identifican el desarrollo con el mercado. Sin embargo,

el mercado es una categoría social determinada por su inserción en
instituciones políticas, en estructuras sociales y procesos culturales. El
mercado por sí sólo no tiene ningún sentido porque presupone para su
existencia que exista “una política de orden” mantenida por el Estado.
Como queda demostrado en la experiencia, ha sido siempre el Estado

el que ha asumido la tarea de “instaurar” una sociedad moderna.
Nunca los mercados han sido capaces de construir espontáneamente
infraestructura física (carreteras y puentes) o diseñar sistemas jurídicos
que aseguren la certeza y la libertad que requiere el comercio y la
industria.
Las naciones hoy desarrolladas salieron de la pobreza porque hubo
un esfuerzo deliberado y planificado para fomentar la educación, la
igualdad de oportunidades y garantizar los derechos políticos de las
personas (ver comentario en la sección de este módulo “En el Umbral”).
Nunca se han producido los beneficios sociales de las “fuerzas del
mercado” sin Estados fuertes, inteligentes y democráticos.
Cuestiones pendientes
Finalmente, debemos señalar que como toda ciencia, la Economía
Pública debate algunas cuestiones que se refieren a la actuación pública
en una economía de mercado y que, a manera de ejemplo, se pueden
mencionar las siguientes:
• ¿Cómo se justifica la intervención pública en una economía de
mercado?
• ¿Puede ese comportamiento perjudicar a los ciudadanos a pesar
de que una intervención pública esté justificada?
• ¿Amenazan los ingresos públicos la eficiencia y el crecimiento de
la economía?
• ¿Responde la ejecución del gasto público a los criterios de eficiencia,
eficacia y equidad?

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El Estado y
el Desarrollo
Tercer
Momento
Gestión Pública Efectiva
ÍNDICE
Gestión Pública Efectiva........................................................ 5
La Eficacia de la Administración Pública ........................ 7
La Eficiencia de la Administración Pública .................... 7
Transparencia en la Gestión Pública ................................. 8

Gestión Pública Efectiva
“No es que tengamos poco tiempo sino que perdemos mucho”.

Séneca, filósofo, político, orador y escritor romano.
Si la gestión o gerencia (“management”) es el proceso de planificar,

organizar, dirigir y controlar, así como la capacidad de llevar a cabo
lo propuesto, entonces se entiende por gestión pública la capacidad
de los actores gubernamentales para ejecutar los programas, planes y
proyectos. Para que esta gestión sea efectiva, los servidores públicos
deben conocer y practicar algunos conceptos básicos de la gerencia
pública moderna. Como, por ejemplo, lo que es la eficacia, la eficiencia
y la economía.

No. 7/10
¿Cuál es la diferencia entre eficacia y eficiencia?
Por Maximiza tu potencial.
(6:05 minutos)

Estos conceptos, que debe dominar todo servidor público, pueden

resumirse de la siguiente manera:
- EFICACIA: es la consecución de los objetivos, metas y estándares
orientados a la satisfacción de las necesidades y expectativas del
ciudadano.
- EFICIENCIA: es la optimización de los resultados alcanzados por
la Administración Pública con relación a los recursos disponibles e
invertidos en su consecución.
- ECONOMÍA: requiere que el funcionamiento de la Administración
Pública propenda a la utilización racional de los recursos públicos.
La asignación de recursos a esta administración se ajustará
estrictamente a los requerimientos de su funcionamiento para el
logro de las metas y objetivos previstos.

Una mejor comprensión de estas ideas, se obtiene del estudio de las

definiciones que aporta un texto del Banco Interamericano de Desarrollo
en una publicación del 2015: “Construyendo Gobiernos Efectivos”.
La Eficacia de la Administración Pública

La eficacia es la capacidad de alcanzar un objetivo deseado. Si se
aplica esta definición al contexto de un gobierno y de la gestión pública
moderna, se pueden identificar los siguientes atributos que conducen
a la eficacia:
• Capacidad de conocer los problemas y retos de
desarrollo que enfrenta el país, Estado, provincia
o municipio.
• Capacidad de planificar políticas, programas y
proyectos conducentes a resolver los obstáculos
al desarrollo, sobre la base de la evidencia.
• Capacidad de generar legitimidad y consenso
alrededor de la planificación orientada a
resultados, fomentando la participación de la
sociedad civil.
• Capacidad de traducir las políticas, programas y
proyectos en presupuestos y planes operativos.
• Capacidad de dar seguimiento a la ejecución de
lo planificado.
La Eficiencia de la Administración Pública

Una segunda característica deseable para la gestión gubernamental
es el uso óptimo de los recursos públicos para lograr la mayor relación
costo-beneficio en la implementación de políticas, programas y
proyectos.
La dimensión de eficiencia está íntimamente relacionada con los
sistemas de gestión financiera y de adquisiciones, aunque también son
relevantes otros factores como la gestión de la información y la visión
fiscal de mediano plazo.

Los siguientes son algunos atributos deseables de una gestión pública

desde el punto de vista de la eficiencia:
• Capacidad de operar bajo un entorno de reglas fiscales claras que
promuevan la estabilidad.
• Capacidad de asignar recursos presupuestarios en concordancia
con los requerimientos de las entidades.
• Contar con un sistema de administración financiera integrada, lo
cual incluye procesos activos de Tesorería, que minimicen los costos
de oportunidad de los recursos y que aseguren pagos puntuales a
los acreedores.
• Contar con un sistema de adquisiciones y contrataciones que
permita el acceso ágil a insumos de calidad y minimice sus costos.
• Contar con políticas y procesos de gestión de recursos humanos
que aseguren que los perfiles, las competencias y la cantidad de
funcionarios públicos estén en concordancia con los objetivos
institucionales.
Transparencia en la Gestión Pública

La hipótesis es que, cuanta mayor y mejor información esté disponible y
cuantos más mecanismos formales e informales de involucramiento de
la sociedad civil haya, mayor será la probabilidad de que los resultados
de las políticas, programas y proyectos sean satisfactorios.

Esto es aún más evidente en la era digital actual, cuando la tecnología

a disposición de los ciudadanos genera un nuevo estándar de
transparencia que deben cumplir los gobernantes. Muchos gobiernos
están desarrollando mecanismos de rendición de cuentas a través de
las redes sociales o mediante portales interactivos e inclusive aplicando
sistemas de información georreferenciada y multimedia como por
ejemplo el Sistema Mapa-Inversión, impulsado por el gobierno de
Colombia.
A continuación, se detallan algunos de los atributos deseables
relacionados con la transparencia:
• Procesos participativos de planificación y presupuesto.

• Normas y procedimientos ágiles de acceso a la información.
• Normas y sistemas de transparencia presupuestaria.
• Sistema confiable de estadísticas.
• Sistema de evaluación de políticas, programas y proyectos, cuyos
resultados se hagan públicos.
• Instituciones sólidas de control interno y externo.
• Marco normativo e institucional de adquisiciones que promueva la
transparencia.
• Mecanismos de auditoría social.2
Si nos enfocamos desde el gasto, podemos encontrar otras definiciones
de los conceptos aprendidos en este Módulo.
A manera de conclusión, se trata de tener presentes las clásicas 3 Es

de la Gestión Púbica Efectiva:
Eficacia: GASTAR SABIAMENTE:

Relación entre los resultados planeados y los reales del proyecto,
programa o actividades.
Eficiencia: GASTAR BIEN:

Relación entre la producción de bienes y servicios y los recursos
empleados para producirlos.
2 Tomado de: BID (2015), Construyendo gobiernos efectivos: Logros y retos de la gestión pública para resultados en
América Latina y el Caribe – Págs. 31-38. 2 https://publications.iadb.org/bitstream/handle/11319/6960/Construyendo-
gobiernos-efectivos.pdf?sequence=1&isAllowed=y

Economía: GASTAR MENOS:

Minimización del costo de los insumos adquiridos o empleados,
considerando la calidad adecuada.
Después de estas explicaciones, y como vimos en el video, no siempre es
fácil alcanzar la eficacia, la eficiencia y la economía al mismo tiempo. Son
variables independientes que muchas veces entran en contradicción y
que suele sacrificarse una o dos de ellas a favor de una tercera cualidad.
En el caso de la Administración Pública, hay numerosos ejemplos de los
dilemas que se plantean a los directivos y a los funcionarios cuando se
trata de implementar los planes de gobierno y tienen que sacrificar la
eficacia por la eficiencia o a la inversa.
Se puede ser eficaz –es decir obtener los resultados planteados– sin
ser eficiente porque no se ha realizado la mejor combinación de los
insumos.
Por ejemplo, se ha atendido el cien por ciento de los niños, pero con
un altogrado de ineficiencia, dado que podría haberse satisfecho la
demanda con un 30% menos de médicos, reasignándose parte de estos
recursos humanos a otros programas de salud.
En este último caso, también podríamos decir que se ha actuado con
falta de economía, dado que uno y otro parámetro –eficiencia como
combinación de insumos, y economicidad como valoración del costo–
están íntimamente ligados y son interdependientes.

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El Estado y
el Desarrollo
Cuarto
Momento
Agenda Mundial y Plan
Nacional de Desarrollo
ÍNDICE
Agenda Mundial y Plan Nacional........................................ 5
K’atun: cambio de paradigma

en la planificación nacional................................................... 6
¿Cómo se elaboró el Plan?.................................................... 7
¿Cuáles son los principios del Plan?.................................. 9

Agenda Mundial y Plan Nacional
En el 2015, tras 8 rondas de negociaciones intergubernamentales con

aporte de una amplia variedad de actores, se lanza la Agenda 2030
para el Desarrollo Sostenible y los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible
(ODS). Estos reemplazan los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)
a partir del 2016 y guiarán el trabajo de Naciones Unidas por los próximos
15 años. La Agenda 2030 es civilizatoria porque pone a las personas
en el centro, tiene un enfoque de derechos y busca un desarrollo
sostenible global dentro de los limites planetarios. Es universal ya que
busca una alianza renovada donde todos los países participan por igual.
Es indivisible ya que integra los tres pilares del desarrollo sostenible
(económico, social y medioambiental), presentando así una visión
holística del desarrollo. La erradicación de la pobreza y la reducción de
desigualdades son temas centrales en la nueva agenda, y prioridades
para América Latina y el Caribe
Los Objetivos del Desarrollo Sostenible (ODS) , también conocidos
3
como Objetivos Mundiales, son un llamado universal de las Naciones

Unidas a la adopción de medidas para poner fin a la pobreza, proteger el

planeta y garantizar que todas las personas gocen de paz y prosperidad.

Estos 17 Objetivos se basan en los logros de los Objetivos de Desarrollo
del Milenio, aunque incluyen nuevas esferas como el cambio climático, la
desigualdad económica, la innovación, el consumo sostenible, la paz y la
justicia, entre otras prioridades. Los Objetivos están interrelacionados,
con frecuencia la clave del éxito de uno, involucrará las cuestiones más
frecuentemente vinculadas con otro.
K’atun: cambio de paradigma en la planificación nacional

El Plan Nacional de Desarrollo: K’atun, Nuestra Guatemala 2032
constituye el paradigma en la planificación hacia el año 2032 porque
completa y dinamiza el ciclo de políticas, planificación, programación,
presupuesto y evaluación. Considera la participación ciudadana como
un elemento fundamental, plantea una visión de largo plazo y se orienta
a institucionalizar la planificación del desarrollo en el nivel territorial,
sectorial e institucional dentro del Estado y sus organismos.
Pese a las dificultades que la planificación ha enfrentado a lo largo del
desarrollo histórico de la gestión pública, en Guatemala se han dado
cambios importantes que han permitido construir un concepto de
planificación como una visión integradora del desarrollo que privilegia
el goce de los derechos humanos.
Esto ha sido posible a partir de esfuerzos incipientes del Estado por
garantizar el bienestar de la población, motivado por compromisos
internacionales, una mayor participación ciudadana y por la creación
de instituciones que faciliten procesos de desarrollo social y diálogo
entre el Estado y la ciudadanía.
Un hito en la construcción de este paradigma es el reconocimiento
del papel fundamental que tiene la participación ciudadana en la
formulación, implementación y seguimiento de políticas públicas para
el desarrollo.
Este enfoque sistémico consiste en transitar del modelo tradicional
de planificación, basado en el corto plazo, centralizado, enfocado
en la programación del presupuesto y con procesos inconclusos de
participación ciudadana, hacia un modelo de planificación basado en
3
http://www.undp.org/content/undp/es/home/sustainable-development-goals.html

procesos, que articula lo social, institucional, legal, territorial, ambiental

y lo político, y en donde la participación ciudadana trascienda hacia el
ámbito de la toma de decisiones y la socialización de la gestión pública.
Este sistema de planificación del desarrollo se sustenta en el
conocimiento basado en la evidencia científica que favorezca la toma
de decisiones de actores sociales, políticos e institucionales orientados
a transformar las condiciones de vida de la población.
Desde este enfoque, la planificación se convierte en un mecanismo que
favorece el ordenamiento de la gestión institucional, la transparencia
y la rendición de cuentas, lo que incide en la construcción de mayor
confianza y credibilidad de la ciudadanía en el gobierno.
¿Cómo se elaboró el Plan?4

El Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural (CONADUR) pertenece
al Sistema Nacional de Consejos de Desarrollo de Guatemala, el cual es
de creación constitucional. Esta entidad reúne a varios representantes
de los distintos sectores de la población y de los Consejos Regionales
de Desarrollo, en donde, se representa la participación de la población
en general, es decir, tanto social como económicamente.
No. 8/10
Kátun 2032 - Formulación del Plan Nacional de Desarrollo
(3:46 minutos)

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Formulación del Plan Nacional de Desarrollo

Por mandato constitucional, el Consejo Nacional de Desarrollo
Urbano y Rural (Conadur) es la instancia que organiza y coordina la
Administración Pública y tiene a su cargo « [...] la formulación de las
políticas de desarrollo urbano y rural, así como la de ordenamiento
territorial».
El proceso fue realizado de manera secuencial y organizada, con
mecanismos y formas de articulación ordenados en cinco fases:
• Generación de condiciones
• Diagnóstico
• Diálogos ciudadanos participativos del K’atun
• Planificación
• Programación
El diagnóstico se realizó con el propósito de documentar las condiciones

de desarrollo actual; esto permitió analizar, problematizar e identificar
las principales variables del desarrollo y establecer una línea de base.
Cuando los datos lo permiten, el contenido de este instrumento abarca
un período de once años de análisis: 2002-2013. La información se
desagregó por sexo, edad, pueblos y territorio; se origina en fuentes
oficiales generadas por instituciones del Estado, estadísticas nacionales
e internacionales provenientes de fuentes de información primaria y
secundaria, así como estadísticas administrativas y otras contenidas
en informes y estudios sociológicos, antropológicos, históricos,
económicos y científicos.
El carácter participativo, incluyente y democrático de construcción del
Plan se fundamentó en una serie de diálogos efectuados tanto en el seno
de los Consejos de Desarrollo, como en otros espacios de participación
ciudadana. La legitimidad del proceso se basa en los planteamientos
formulados como necesidades o demandas por parte de la sociedad,
expresados posteriormente como resultados de desarrollo. Es por ello
que los diálogos del K’atun son, en esencia, la construcción colectiva
de lineamientos de desarrollo de largo plazo desde la ciudadanía.
4 Fuente: http://www.katunguatemala2032.com/index.php/proceso-de-elaboracion

¿Cuáles son los principios del Plan?

Los principios que orientan la gestión del Plan Nacional de De-
sarrollo son los siguientes:
• La equidad para la reducción de las desigualdades de género,

económicas, étnicas y territoriales.
• La gradualidad de las acciones, partiendo de la atención prioritaria
de los grupos vulnerabilizados hasta alcanzar la universalidad
en la prestación de bienes y servicios del desarrollo para toda la
población.
• La sostenibilidad como un mecanismo para vincular los recursos,
los esfuerzos institucionales y la participación de la gente en el
desarrollo con perspectiva de largo plazo.
• Reconocimiento del derecho al desarrollo de toda la población
del presente y del futuro, en el sentido que toda la población es
sujeta de derechos y las instituciones del Estado son garantes de
los mismos.
• Corresponsabilidad entre los distintos actores y sectores para
alcanzar las metas y resultados del desarrollo nacional.
• Transparencia de la acción pública como parte de la participación
ciudadana, la rendición de cuentas y el derecho de acceso a la
información pública, como garantía de la eficiencia y eficacia del
uso de los recursos del Estado.5
Las actividades del sector público nos involucran desde la cuna hasta
la tumba y son responsables de la calidad de vida de todos.
La Economía Pública se ocupa del estudio de la incidencia e impacto del
sector público en la sociedad, así como las regulaciones e intervenciones
estatales en la economía nacional.
El Estado por sí solo no produce desarrollo, pero sin la intervención
del Estado es imposible el desarrollo. El Estado tiene que “instaurar” la
sociedad moderna en los países subdesarrollados.
5 Fuente: Política Nacional de Desarrollo Kátun, Nuestra Guatemala 2032. http://www.segeplan.gob.gt/

downloads/2015/SPOT/Mandatos_y_Normativas/Politicas/Politica_Nacional_de_Des arrollo.pdf

Superado el credo neoliberal, el pensamiento administrativo mundial

se encamina a buscar que los gobiernos sean efectivos, eficaces y
eficientes en la ejecución de las políticas públicas.
La transparencia en la gestión pública es más que un discurso. Presupone
ciertas condiciones que tienen que ver con la estructura y desempeño
de la Administración Pública.
El desarrollo social y económico nunca se ha dado como producto
espontáneo. Es el premio a un esfuerzo consciente y deliberado por
alcanzarlo.
Los Objetivos de Desarrollo Sostenible son una agenda mundial
de desarrollo que ha adoptado el Gobierno de Guatemala. El Plan
Nacional de Desarrollo Kátun Nuestra Guatemala 2032, contiene las
aspiraciones y demandas de la población expresadas en un ejercicio
nacional y participativo de planificación.

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El Estado y
el Desarrollo
Quinto
Momento
Organigrama del
Sector Público
ÍNDICE
Organigrama del Sector Público......................................... 5

INSTITUTO NACIONAL
DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
ÓRGANOS DE CONTROL
GOBIERNO CENTRAL JURÍDICO ADMINISTRATIVO
ORGANISMO LEGISLATIVO ORGANISMO EJECUTIVO ORGANISMO JUDICIAL CONTRALORÍA

GENERAL
ÓRGANOS DE DE CUENTAS
CONTROL POLÍTICO
Comisión de
Derechos Humanos
PRESIDENCIA
PLENO DEL CONGRESO
DE LA REPÚBLICA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Consejo de la CORTE DE
PROCURADURÍA DE LOS Bloques Legislativos Carrera Judicial CONSTITUCIONALIDAD
DERECHOS HUMANOS
COMISIÓN PERMANENTE VICEPRESIDENCIA
INSTITUTO DE LA
Comisiones de Trabajo DEFENSA PÚBLICA
Secretaría Ejecutiva
TRIBUNAL SUPREMO del Consejo de la PENAL
ELECTORAL Carrera Judicial
JUNTA DIRECTIVA
MINISTERIO PÚBLICO
Secretaría Corte
Suprema de Justicia
PRESIDENCIA PROCURADURÍA
GENERAL DE LA
NACIÓN
Unidad de Evaluación, Supervisión PRESIDENCIA DE
Asesoría y Control del Gasto Público del ORGANISMO JUDICIAL
Organismo Ejecutivo REGISTRO GENERAL
DE LA PROPIEDAD
Coordinación
Secretaría Privada Dirección Ejecutiva
Sedes Regionales
Secretaría REGISTRO DE
Organismo Judicial INFORMACIÓN
Dirección de CATASTRAL
Auditoría Interna
REGISTRO NACIONAL
DE LAS PERSONAS
Dirección Dirección Dirección Dirección de Servicios Dirección de Servicios Órganos de Órganos de

Dirección de Personal Órganos de Control
Legislativa Administrativa Financiera de Gestión Tribunalicia de Apoyo Jurisdiccional Dirección y Ejecución Asesoría y Apoyo
Secretarías de la Presidencia
Secretaría de Secretaría de Secretaría de Asuntos Secretaría de Secretaría de Obras Secretaría Técnica del Secretaría De Turismo
Secretaría de Secretaría de Secretaría de Secretaría Presidencial Secretaría de Secretaría de
Secretaría Privada Secretaría General Inteligencia Estratégica Planificación y Secretaría de la Paz Administrativos y de Seguridad Alimentaría Sociales de la Esposa Consejo Nacional de de la Presidencia de la
Coordinación Ejecutiva Comunicación Social Asuntos Agrarios de la Mujer Bienestar Social Asuntos Específicos
del Estado Programación Seguridad y Nutricional del Presidente Seguridad República
Secretarías de la Vicepresidencia
Secretaría contra Secretaría Nacional para

Secret. Ejec. de la Comis.
Secretaría Nacional de la Violencia Sexual, la Administración de
Contra las Adicciones y
Ciencia y Técnología Explotación y Trata de Bienes en Extinción
el Traf. Ilícito de Drogas
Personas de Dominio
Otras Dependencias del Ejecutivo
Comisión Presidencial Comisión. Presidencial.

Fondo Nacional para la Consejo Nacional de la Junta Nacional de Oficina Nacional de Comisión Presidencial Coordinadora Nacional
Coordinadora de la Política Contra la Discriminación y el Defensoría de la Fondo de Desarrollo Comisión Portuaria
Paz en liquidación Juventud Servicio Civil Servicio Civil de Transparencia y para la Reducción de
delEjecutivo en Materia de Racismo contra los Pueblos Mujer Indígena Indígena Guatemalteco Nacional
Derechos Humanos Indígenas en Guatemala Gobierno Electrónico Desastres
Ministerios de Estado
Ministerio de
Ministerio de Ministerio de Ministerio de Ministerio de
Ministerio de Ministerio de Ministerio de Ministerio de Ministerio de Ministerio de Comunicaciones, Ministerio de Ministerio de Ministerio de
Salud Pública y Trabajo y Previsión Agricultura, Ganadería Ambiente y
Relaciones Exteriores Gobernación Defensa Nacional Finanzas Públicas Educación Economía Infraestructura Energía y Minas Cultura y Deportes Desarrollo Social
Asistencia Social Social y Alimentación Recursos Naturales
y vivienda
Entidades Descentralizadas no Empresariales, Entidades Autónomas no Empresariales, Instituciones de Seguridad Social, Empresas Públicas Nacionales, Instituciones Públicas Financieras, Gobiernos Locales e Instituciones Municipales y Otras Afines
ENTIDADES INSTITUCIONES INSTITUCIONES GOBIERNOS LOCALES

ENTIDADES DESCENTRALIZADAS INSTITUCIONES DE EMPRESAS PÚBLICAS
AUTÓNOMAS NO PÚBLICAS PÚBLICAS E INSTITUCIONES
NO EMPRESARIALES SEGURIDAD SOCIAL NACIONALES
EMPRESARIALES FINANCIERAS AMBIENTALES MUNICIPALES
Autoridad para el
Academia de las Zona Libre de Industria
Cuerpo Voluntario Comité Permanente Instituto de Manejo Sustentable de
Lenguas Mayas de y Comercio Santo Banco de Guatemala GOBERNACIONES
de Bomberos de Exposiciones Previsión Militar la Cuenca y del Lago de
Guatemala Tomás de Castilla
Izabal
Autoridad para el
Empresa de Productos
Instituto de Instituto Guatemalteco Universidad de San Instituto Guatemalteco Corporación Manejo y Desarrollo
Lácteos de Asunción MUNICIPALIDADES
Fomento Municipal de Turismo Carlos de Guatemala de Seguridad Social Financiera Nacional Sostenible de la Cuenca
Mita “en liquidación”
del Lago de Petén Itzá
Consejo Nacional para

Superintendencia Instituto Nacional
Instituto Nacional de la Atención de Crédito Consejo Nacional de
de Administración de Comercialización Asociación Nacional
Estadística las Personas con Hipotecario Nacional Areas Protegidas
Tributaria Agrícola de Municipalidades
Discapacidad
Instituto de Fomento Fondo Nacional para la

Comité Nacional Consejo Nacional de Empresa Guatemalteca Plan de Prestaciones
Fondo de Tierras de Hipotecas Conservación de la
de Alfabetización Adopciones de Telecomunicaciones del Empleado
Aseguradas Naturaleza Municipal
Empresa Portuaria
Instituto Nacional de Instituto de Ciencia y Escuela Nacional Superintendencia
Nacional de
Administración Pública Tecnología Agricola Central de Agricultura de Bancos
Champeríco
Instituto de Recreación
de los Trabajadores de Instituto Nacional Comité Olímpico Empresa Portuaria
la Empresa Privada de de Bosques Guatemalteco Quetzal
Guatemala
Instituto Técnico Consejo Nacional para Confederación Empresa Portuaria

de Capacitación y la Protección de la Deportiva Autónoma Nacional Santo Tomás
Productividad Antigua Guatemala de Guatemala de Castilla
Instituto Nacional
Aporte para la
Descentralización
Instituto Nacional de Ferrocarriles de INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
de Cooperativas Ciencias Forenses Guatemala
Cultural Decreto 25-80 del Congreso de la República
Noviembre 2017
Instituto Nacional de GOBIERNO DE GUATEMALA
Inspección General de Superintendencia de
Cooperativas Electrificación
Telecomunicaciones
Las actividades del sector público nos involucran desde la cuna

hasta la tumba y son responsables de la calidad de vida de todos.
La Economía Pública se ocupa del estudio de la incidencia e impacto

del sector público en la sociedad, así como las regulaciones e
intervenciones estatales en la economía nacional.
El Estado por sí solo no produce desarrollo, pero sin la intervención

del Estado es imposible el desarrollo. El Estado tiene que “instaurar”
la sociedad moderna en los países subdesarrollados.
Superado el credo neoliberal, el pensamiento administrativo

mundial se encamina a buscar que los gobiernos sean efectivos,
eficaces y eficientes en la ejecución de las políticas públicas.
La transparencia en la gestión pública es más que un discurso.

Presupone ciertas condiciones que tienen que ver con la estructura
y desempeño de la Administración Pública.
El desarrollo social y económico nunca se ha dado como producto

espontáneo. Es el premio a un esfuerzo consciente y deliberado
por alcanzarlo tanto de las sociedades como de las élites que la
dirigen.
Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) constituyen una

agenda mundial de desarrollo que ha adoptado el Gobierno
de Guatemala. El Plan Nacional de Desarrollo Kátun Nuestra
Guatemala 2032, contiene las aspiraciones y demandas de la
población expresadas en un ejercicio nacional y participativo de
planificación, que se ha alineado a los ODS.

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De
Administradores
a Gerentes
Primer
Momento
La Administración Pública
como organización
ÍNDICE
Naturaleza de la Administración ........................................ 7
Comprensión de la Administración Pública ................... 11
Trayectoria histórica ............................................................... 14

Misión del Módulo
En este módulo, nos acercaremos a la dimensión organizativa de la

En el primer momento, argumentaremos cómo y por qué la
Administración Pública es una organización, una práctica y una ciencia
administrativa.
Vista como organización la Administración Pública tiene una trayectoria
histórica: se inicia con el régimen patrimonialista en la etapa monárquica,
continúa con la burocracia profesional que es propia del mundo
moderno y culmina a fines del siglo XX con el enfoque de gerencia
pública.
Como sabemos, es difícil referirse con neutralidad a la burocracia. Para
muchas personas se trata de un mal porque se considera sinónimo de
pereza, indolencia y retraso. Es parte de la mala imagen que ha acarreado
la burocracia, a veces con justa razón. Sin embargo, la burocracia como
modelo organizativo ha probado ser útil para alcanzar el orden y la
eficacia y en el campo público, para desarrollar complejos sistemas de
Módulo 4: De Administradores a Gerentes 5

servicio público y mantener vigente el Estado de Derecho. Sin embargo,

también ha representado obstáculos y tiene serias desventajas.
En este módulo nos referimos al enfoque de gerencia pública que intenta
superar los problemas de modelo burocrático-weberiano aplicando los
principios e instrumentos de la gerencia privada.
Concluiremos aproximándonos al ciclo de la gestión y al modelo
teórico de la Gestión para Resultados (GpR) que recientemente se ha
impulsado y aplicado en Guatemala por varios gobiernos.
Como puede imaginarse, se trata de un largo y a veces difícil
tránsito de un modelo a otro. De ahí que este módulo se titula “De
Administradores a Gerentes”. Al estudiarlo se advierte que los procesos
de transformación han actuado en las funciones y organización de la
administración, produciendo cambios que afectan las relaciones entre
el ámbito público y privado, la relación entre los poderes públicos y
sus órganos administrativos e incluso los procedimientos técnicos y
jurídicos que en ellos se establecen.

Naturaleza de la Administración
Lectura escogida
¿Qué es realmente la Administración Pública?*
Por Leonardo D. White (*)
“La Administración es un proceso común a todo esfuerzo de grupo,
público o privado, civil o militar, en grande o en pequeña escala. Es
un proceso que actúa en un almacén de departamentos, en un banco,
una universidad o una escuela superior, un ferrocarril, un hotel o en el
gobierno de una ciudad.
Aunque cambia de forma y objetivos, y aunque la administración de los
asuntos públicos y de los privados difiere en muchos puntos, hay en el
proceso, dondequiera que se le observe, una analogía fundamental, si
no identidad.

Definida en los términos más amplios, la Administración Pública

consiste en todas las operaciones que tienen por objeto la realización
o la observancia forzosa de la política del Estado. Esta definición cubre
una multitud de operaciones particulares en muchos campos: la entrega
de una carta, la venta de tierra pública, la negociación de un tratado,
la concesión de una indemnización a un trabajador accidentado, la
cuarentena de un niño enfermo, la limpieza de hojarasca de un parque, la
producción de plutonio y la autorización para emplear energía atómica.
Abarca los asuntos militares tanto como los políticos, gran parte del
trabajo de los tribunales y todos los campos especiales de la actividad
gubernamental: policía, educación, sanidad, construcción de obras
públicas, conservación, seguro social y muchos más.
La dirección de los negocios públicos en civilizaciones avanzadas
requiere el empleo de casi todas las profesiones y pericias: ingeniería,
derecho, medicina y enseñanza; los oficios, las especialidades técnicas
y las destrezas de escritorio.
Un sistema de Administración Pública es el compuesto de todas las
leyes, reglamentos, prácticas, relaciones, códigos y costumbres que
prevalecen en un momento y una jurisdicción para la realización o
ejecución de la política del Estado. Así, podemos hablar del sistema
de administración de la Gran Bretaña o de Rusia, del Estado de
Massachusetts o de la Autoridad del Valle de Tennessee (USA).
El arte de la Administración es la dirección, coordinación y control de
muchas personas para realizar algún propósito u objetivo. Es un arte
dinámico, que utiliza los recursos humanos y físicos de que se dispone
en un sistema de administración, plegándolos a la consecución de una
finalidad necesaria.
Es la disposición central y general de fuerzas, que pone en el foco
la acción, haciendo actuar coordinadamente elementos que, con
frecuencia, están muy dispersos. Es un arte que penetra todos los niveles
de organización y que mantiene unidas muchas profesiones, oficios y
especialidades, cuyas aportaciones, aunque igualmente necesarias, no
son las de la administración.

En consecuencia, un administrador es la persona que dirige, coordina

y controla las actividades de otros. Su función es diferente per se a
la del médico de una escuela, de un ingeniero de recuperación, de un
interrogador de testigos, de un abogado del Estado. De aquí se sigue
que no todo empleado del Estado es un administrador. Un abogado
puede, naturalmente, llegar a ser un administrador, pero en este caso
practica otro arte.
Hay administradores en todas las actividades humanas que no puedan
ser realizadas por una persona. Las tareas específicas de un escritor,
un artista, un filósofo, y en muchos casos un juez, son completamente
personales. No implican el arte de la administración”.
(*) Escrito en 1926 por Leonard D. White profesor de la Universidad de Chicago quien vino a revolucionar y aportar
nuevas ideas en este campo. Esta obra consta de treinta y cuatro capítulos, logrando sistematizar todo lo referente
a la Administración Pública (planeación, organización, ejecución y control, administración financiera de personal, de
justicia, capacitación, etc.). En el primer capítulo, que White denomina “El Arte de la Administración”, nos dice que
la Administración a través del tiempo ha sido intrínsecamente el mismo y en tal virtud, se propone demostrar que
administrar es un arte.


Comprensión de la
Administración Pública
Hemos visto en los módulos anteriores que la Administración Pública

se fundamenta en tres conceptos:
• La Administración Pública como la actividad del Gobierno que a su
vez es el representante y conductor político del Estado.
• La supremacía de la ley en la administración del Estado, que es el
principio de legalidad.
• La legitimidad de la ley como expresión de la voluntad general
porque en un sistema democrático la ley es legítima.
Si profundizamos en el uso de los términos, advertimos que en nuestro
idioma, según el Diccionario de la Lengua Española, “administrar”
significa gobernar, ejercer autoridad o mando sobre un territorio y las
personas que lo habitan; dirigir una institución y ordenar, disponer,
organizar los recursos, en especial la hacienda o los bienes.
Sin embargo, al estudiar la Administración Pública debemos distinguir
entre el concepto de organización y el de administración:

La organización es un ente real, con características físicas muy

concretas. En tanto, la administración es un proceso racional que tiene
el propósito de hacer funcionar correctamente la organización.
De ahí que, aunque están muy relacionadas, debemos distinguir lo que
es la organización del Ministerio de Salud Pública, por ejemplo, de la
forma en la que ese Ministerio alcanza sus resultados. Esa manera de
hacer las cosas es precisamente la administración. No obstante, es
obvio que en el lenguaje corriente, un término tan amplio como el de
Administración Pública, abarca la organización del sector público y su
manejo. Es decir, los procesos de gestión utilizados en el sector público.
Entonces la pregunta ¿Qué es la Administración Pública? conlleva, por
lo menos, tres respuestas:
Primera
En un sentido muy básico, la Administración Pública es una organización.
Es el conjunto de entidades, que tienen objetivos específicos (aunque
no siempre éstos son muy claros) que tienen
recursos y que han sido revestidas de autoridad
La Administración
política, es decir, de un poder coercitivo.
Pública la conforma
una serie de La organización agrupa de forma integrada:
instituciones formales e entorno, objetivos, estructura administrativa,
independientes y que se recursos humanos, recursos tecnológicos,
relacionan e interactúan financieros, materiales y procesos.
unas con otras. Si profundizamos un poco más, consideraremos
que la Administración Pública la conforman una
serie de instituciones formales e independientes;
que se relacionan e interactúan unas con otras y que forman parte de un
entorno organizado, de un gran entramado o sistema de instituciones.
A ese conjunto es lo que llamamos comúnmente el aparato público, el
sector público o simplemente la Administración Pública.
Observemos que aunque se dice “el aparato o máquina gubernamental”
las organizaciones son algo más que el conjunto de elementos que
las integran. También son entidades sociales que tienen sus propias
dinámicas políticas y que poseen una serie de tradiciones, valores e
ideología, es decir manejan su propia connotación cultural.

Tienen un carácter político-cultural y una cultura organizativa propia. A

eso nos referimos cuando hablamos de la cultura organizacional de un
Ministerio o una Secretaría.
Segunda
La Administración considerada como práctica, es una actividad
humana por medio de la cual se procura obtener ciertos resultados.
Esa actividad humana se desarrolla al ejecutar los procesos de planear,
organizar, dirigir coordinar y controlar.
Podemos decir también que el término
Administración Pública hace referencia
a un proceso o actividad determinada.
La organización por sí sola no alcanza
nada, a menos que se ponga en acción.
Cuando lo hace, entonces realiza un
proceso dinámico
en el tiempo. Así pues, es a esa
forma particular de comportamiento,
con sus problemas de recursos, de
relacionamiento, de acomodamiento
en la sociedad, a la que nos referimos
como Administración Pública. El estudio desde esta perspectiva
consiste en conocer cómo la organización pública alcanza o deja de
alcanzar, sus objetivos legales.
Tercera
Pero ahí no termina todo. Puesto que por Administración Pública
también entendemos a la disciplina que estudia la organización
administrativa del Estado. Lo hace como las demás ciencias sociales en
el entendido que podemos afirmar que Administración Pública es una
de las ciencias de la administración.
Como ciencia aplicada, la Administración Pública toma prestados
elementos de la Teoría de la Organización, del Derecho, de la Economía,
de la Sociología y muy especialmente de la Ciencia Política, puesto que
su estudio no puede desligarse del análisis del poder del Estado. Lo
veremos con mayor detalle en el Módulo 5.

Otra forma de comprender la naturaleza de la Administración Pública,

consiste en apreciar su recorrido histórico y para ello vamos describir a
muy grandes rasgos la evolución del ejercicio del poder administrativo del
Estado en los últimos dos siglos.
El siguiente apartado nos dará una breve idea de tal evolución y luego se
desarrollará en el segundo y tercer momento que componen este Módulo.
Es necesario hacer la salvedad que estas etapas no finalizan con cortes
drásticos, sino que muchas veces coexisten en una misma época. Por
ejemplo, en Guatemala se practica el patrimonialismo ejemplificado en la
venta de plazas en algunas entidades, a la par que los últimos gobiernos
han intentado adoptar el modelo de Gestión para Resultados, que
corresponde al enfoque gerencial público de los países desarrollados.
Trayectoria histórica
Los estudios especializados nos dicen que la Administración Pública ha
atravesado por tres grandes regímenes, no excluyentes entre si, que se
pueden describir rápidamente de la siguiente manera:
Régimen Patrimonialista
Corresponde al absolutismo de los antiguos reyes. Los puestos públicos
se concedían como premios y favores a los allegados e incondicionales
de la Corona o también se vendían al mejor postor. Las decisiones eran
discrecionales y los funcionarios vendían
y compraban los puestos públicos,
obteniendo ganancias personales de la
función pública.
Corresponde al absolutismo de los
antiguos reyes. Los puestos públicos se
concedían como premios y favores a los
allegados e incondicionales de la Corona
o también se vendían al mejor postor.
Las decisiones eran discrecionales y los
funcionarios vendían y compraban los
puestos públicos, obteniendo ganancias
personales de la función pública.
Fernando VII de España

Régimen Burocrático Profesional

Es el tipo de administración que Max Weber describió, basado en el
principio de legalidad, de especialización y del mérito profesional.
La Administración Pública Burocrática fue adoptada para sustituir la
Administración Patrimonialista de las monarquías absolutas, en las
cuales el patrimonio público y privado, se confundían.
El surgimiento del régimen burocrático profesional corresponde al
surgimiento del capitalismo moderno y las democracias occidentales.
Para el capitalismo, es esencial la clara separación entre el Estado y
el mercado; la democracia sólo puede existir cuando la sociedad civil,
integrada por ciudadanos, se distingue del Estado al mismo tiempo que
lo controla. Por tanto, fueron el capitalismo y la democratización del
poder los que liquidaron al régimen patrimonialista de la administración.
Régimen Gerencial Público

Si la burocracia permitió el triunfo de la modernidad, también fue
la burocracia el principal obstáculo para el desarrollo de la economía
postindustrial. Ante la falta de capacidad de respuesta del modelo
burocrático clásico a las demandas ciudadanas y el déficit fiscal de
los años ochenta, cobraron auge las reformas gerenciales tendientes a
modernizar la burocracia. Se adoptaron nuevas ideas como la atención al
cliente, el control de costos, la medición del desempeño y la posibilidad
de contratar fuera del Gobierno (outsourcing), muchas de las actividades
y servicios que hasta entonces prestaban
con exclusividad los Estados.
Finalmente repetimos lo dicho anteriormente:
estos regímenes coexisten en diversos
países particularmente en los países en
desarrollo, como es el caso de Guatemala,
donde aún hay rasgos patrimonialistas en la
Administración Pública a la par de modelos
modernos de gerencia pública como
es el caso del Sistema Integrado de
Administración Financiera (SIAF).

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De
Administradores
a Gerentes
Segundo
Momento
La Burocracia como solución
y como problema
ÍNDICE
La Burocracia como Solución ............................................. 5
Max Weber ................................................................................. 7
La Burocracia como Problema ........................................... 9
Desventajas de la Burocracia .............................................. 11

La Burocracia como Solución

y como Problema
La burocracia profesional como solución

La burocracia no es un fenómeno errático o un cáncer, como lo
afirman sus detractores. Tampoco equivale a haraganería, indolencia o
desperdicio de recursos. Es más bien, una realidad del mundo moderno,
ampliamente utilizada, tanto en el sector público como en el privado
y, como resultado de la evolución histórica, el gobierno moderno es
burocrático.
La burocracia es una forma de organización humana que se basa en la
racionalidad, en la adecuación de los medios a los objetivos pretendidos,
con el fin de garantizar la máxima eficiencia en la búsqueda de esos
objetivos.
Todos los antiguos imperios (egipcio, griego, romano, chino) conocieron
formas de burocracias. Pero es hasta el Siglo XX que encontramos el
primer análisis sociológico de este fenómeno, realizado por Max Weber.

Recordemos que en el mundo moderno, nacido despues de la Revolución

Francesa, la soberania no recae en los reyes sino en el pueblo. Es decir,
en los ciudadanos.
Por tanto, ni los puestos públicos ni la Administración Pública son
propiedad de nadie y ésta debe ponerse al servicio del Estado
democrático en total sujeción a la Constitución y no a los caprichos de
reyes, gobernantes o sacerdotes.
De tal manera que el modelo burocrático, según Weber, es parte de la
modernidad porque se basa en los méritos profesionales de quienes
acceden a ejercer la function pública. Porque está sujeta a la ley y
porque sigue las órdenes de los gobiernos que surjen como producto
de la voluntad popular.
No. 9/10
Weber, Las Ventajas y Desventajas de la Burocracia
(8:08 minutos)


Max Weber
Argumentaba que el sistema moderno de producción, racional y
capitalista, se originó a partir de un nuevo conjunto de normas morales,
a las cuales denominó “ética protestante” (trabajo arduo, como
dádiva de Dios; ahorro y ascetismo, que llevaron a reinvertir las rentas
excedentes).
Mostró que capitalismo, burocracia y ciencia moderna eran tres formas
de racionalidad, surgidas a partir de esos cambios religiosos y también
demostró, que los puestos administrativos en Alemania eran repartidos
como botín, hasta que el gobierno instauró
Max Weber introdujo, el modelo burocrático en la organización
de acuerdo a muchos, el en el Siglo XX.
concepto al vocabulario Los problemas sociales en Europa y
académico moderno, Estados Unidos, provocados por el paso
basándose en el estudio de sociedades rurales y descentralizadas
de los sistemas de a sociedades urbanas, industrializadas,
administración pública dieron pie a la reforma. Fue entonces que
europeos continentales bajo el lema de la eficacia, estos países
de su época. Para adoptaron gradualmente el modelo
Weber la burocracia burocrático en la Administración Pública.
tiene una connotación En Estados Unidos, burocracia significó
positiva, en que es un eficiencia y esto era sinónimo de buen
sistema más racional gobierno (BARZELAY, M. 1998:40).
que las alternativas El teórico estadounidense, B. Guy
anteriores, sistemas Peters (1999:131) afirmó que el buen
de administración que funcionamiento de las burocracias depende
basan la autoridad en de la aceptación de la impersonalidad y
las tradiciones o el universalidad de las reglas. Si las reglas
carisma. deben renegociarse con cada individuo,
las burocracias resultan ineficientes
y superfluas. Mientras en un país las
personas sigan considerando al Estado y al
gobierno como administradores de favores
y privilegios, la Administración Pública
seguirá siendo clientelar, discrecional y
arbitraria.

Características de la Burocracia
Características
de la Burocracia
(Resumen)

La Burocracia como Problema

Pero la burocracia a veces también ha sido vista como desventajosa,
incluso en países donde el servicio público ha sido una profesión
respetada.
Al surgir el Estado de Bienestar a mediados del Siglo XX, los gobiernos
se ocuparon de numerosos servicios sociales, asumieron papeles
económicos y crearon redes de protección social para los ciudadanos.
Estas políticas generaron un crecimiento desmedido de la burocracia,
para atender las crecientes demandas de los servicios que prestaba
el Estado. Consecuentemente, la carga fiscal necesaria para cubrir los
crecientes servicios, se hizo insoportable sobre las espaldas de los
contribuyentes.
Por otro lado, en la economía la revolución postindustrial tendió a
desplazar rápidamente a las actividades industriales y privilegiar los
servicios y las comunicaciones (CROZIER, M. 1997).
En lugar del ciclo producción en masa -consumo masivo- cuyo motor
era, y sigue siendo, la racionalización fue apareciendo gradualmente un
nuevo ciclo de alta tecnología y servicios, cuyo motor es la innovación
progresiva.

Sin embargo, puesto que la innovación había sido vista contraria al

paradigma burocrático entonces surgieron nuevas formas de relaciones
humanas no burocráticas, pues la innovación nunca ha podido ser
dirigida por órdenes.
Para lograrla con suficiente rapidez, se requerirán no solamente ideas
brillantes y nuevos conceptos sino también toda una cadena de
relaciones ágiles -no verticales- a través de las cuales las personas
puedan comunicarse con rapidez y franqueza.
En este modelo, la situación de fragmentación y subordinación que
implica el modelo burocrático aparece como paralizadora de las
comunicaciones y por ende, como limitante de la innovación.
Poco a poco el sistema burocrático dejó de garantizar rapidez, calidad,
bajo costo y atención a las demandas ciudadanas (vale la pena colocarlo
como algo impulsado por los ideólogos y no como efecto directo de la
burocracia, porque no es exactamente ella la culpable, en las empresas
privadas puede generar procesos muy agiles y eficientes ej. Compañías
de servicio telefónico).
El razonamiento tradicional, con la figura central del servidor público
obediente, que ejecutaba las decisiones adoptadas desde la cúspide

de la organización, no se ajustó a la nueva realidad. El orden de capas

burocráticas superpuestas resultó demasiado engorroso para ser
aplicado a la complejidad del mundo moderno.
Además, la obediencia que antes constituía la virtud cardinal que
hacía funcionar el sistema ya no es aceptada de buen grado por los
ciudadanos y los empleados públicos, quienes ahora exigen libertad
personal y autonomía individual en forma incontrolable.
La complejidad ofrece a los agentes la oportunidad de lograr la
libertad, mientras que a la inversa, la libertad de los agentes aumenta
la complejidad. De tal manera que la reforma del sistema burocrático
se hizo más que necesaria.
Desventajas de la Burocracia
1. Interiorización de las normas y exagerado apego a los reglamentos.
2. Exceso de formalismo y papeleo, que incrementa los costos
administrativos.
3. Resistencia al cambio y falta de incentivos para innovar.
4. Despersonalización de las relaciones: paradigma de la “máquina
gubernamental” que olvida a las personas como centro y fin de la
5. Jerarquización como base del proceso de decisión, lo cual implica
un alejamiento de los decisores de los problemas reales.
6. Súper conformidad con rutinas y procedimientos y opacidad de las
decisiones (falta de transparencia y rendición de cuentas).
7. Imposibilidad de trabajar en equipo, que conlleva autoritarismo y
debilita el espíritu del servicio público.
8. Énfasis en procedimientos y falta de consideración de los resultados
de la actividad administrativa.
9. Ausencia de sistema de costos, que provoca derroche de recursos.
10. Menoscabo del interés del usuario de los servicios (cliente)
provocando que las organizaciones públicas sean auto referidas
(centradas en sí mismas) y poco democráticas.

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De
Administradores
a Gerentes
Tercer
Momento
Enfoque gerencial público
ÍNDICE
¿Cómo comprender la Gerencia Pública? ...................... 5
El ciclo de la gestión ............................................................... 7
Gestión para Resultados (GpR) .......................................... 10

Enfoque gerencial público
¿Cómo comprender la Gerencia Pública?

La expresión “gestión –gerencia- pública“ (public management)
aparece en los años ochenta (1981) en un documento de Naciones
Unidas, como propuesta que pretendía superar los reproches a la
ineficiencia del Estado en los tiempos modernos, aplicando los mismos
principios de la gestión empresarial.
En los círculos estudiosos del gobierno, se hizo cada vez más patente
la necesidad de una Administración Pública diferente, ante la creciente
complejidad de los problemas enfrentados y el elevado costo de
mantenimiento del Estado y la burocracia. En los Estados Unidos
y luego en el mundo entero, cobró fuerza la reforma gerencial de la
Pero en los años noventa y al amparo del credo neoliberal, esa reforma
devino en buscar la reducción de las capacidades del Estado, a lo que
eufemísticamente se llamó “adelgazamiento del Estado”. Se estaba

transitando a una nueva interpretación de la misión del Estado, que

reducía sus capacidades (especialmente regulatorias) y conducía a
una sigilosa “despolitización” del Estado como bien señala el profesor
mexicano Omar Guerrero.
La reforma gerencial de los años ochenta, se convirtió para entonces
en la “Nueva Gestión Pública” (New Public Management) que delega
actividades del sector público al mercado o simula condiciones de
mercado de diversas formas: privatización y corporativización. Donde
el Estado financia un servicio básico y el mercado lo provee o bien
transfiere fondos a los usuarios (el sistema de vales) para que el
ciudadano elija el servicio que más le convenga.
En realidad, lo que ha ocurrido es que los gobiernos han tenido que
atender el reclamo de los ciudadanos por una mayor capacidad de
respuesta y eficiencia de los servicios públicos, haciendo más con
menos en todas las áreas de la gestión pública.
Las medidas que han ensayado los gobiernos en este enfoque gerencial
se pueden resumir en las siguientes ideas:
• Delegación de la toma de decisiones: reducción de jerarquías
y promoción de mayor discrecionalidad en los niveles inferiores
de la jerarquía permiten tomar decisiones adecuadas, pues los
responsables están más próximos al problema y tienen objetivos
claros.
• Orientación hacia el desempeño: El cambio en la relación de
responsabilidad en el manejo de los recursos y la generación
de productos o resultados, provee incentivos para lograr mayor
efectividad.

• Orientación hacia el cliente: El informar y conocer la perspectiva

de satisfacción de los “clientes” del servicio público, permite a los
gobiernos comprender sistemáticamente los deseos y expectativas
ciudadanas y mejorar la capacidad de respuesta, con la producción
de bienes y prestación de servicios apropiados.
• Orientación de mercado: Aprovechar los mercados existentes
para generar contratos de gestión y personal. Incentivando la
competencia entre los organismos públicos, el cobro entre los
organismos y la externalización, mejoran los incentivos orientados
al desempeño.
Estas ideas evocaron gran interés en América Latina y el Caribe, al
igual que en otras economías en desarrollo. Al mismo tiempo que los
gobiernos de la región adoptaron, con entusiasmo, las reformas del
Consenso de Washington, con efectos desastrosos, que en poco tiempo
se hicieron evidentes.
El ciclo de la gestión
La gestión pública efectiva puede definirse como
una actividad que se enfoca en la correcta y
eficiente administración de los recursos del Estado,
para satisfacer las necesidades de la ciudadanía e
impulsar el desarrollo de un país.
En otras palabras, es el proceso que desarrollan las
entidades públicas para cumplir con los fines del
Estado y consta de varias fases, que resumiremos
en tres:
Nos referimos al ciclo de la gestión, que involucra la
planeación, la ejecución y el control de las actividades
de una entidad pública, pero también la obtención
de los insumos (físicos y financieros) necesarios
para la toma de decisiones y la organización y
operación de todos los instrumentos y mecanismos
requeridos para ejecutarlas.
Veamos a continuación y de manera breve, en que
consiste cada una de estas tres fases:

Planeación
La planeación o planificación, primera fase de la gestión, se realiza en
función de la problemática existente, las competencias institucionales y
los recursos disponibles. En ella se identifican los objetivos a alcanzar;
se definen las estrategias y las metas de corto, mediano y largo
plazo (programas y proyectos) que se realizarán para resolver total o
parcialmente los problemas de orden público que fueron identificados
y plasmados en los documentos de política pública vigentes. Todo ello
queda plasmado en un plan, debidamente cuantificado y articulado al
presupuesto institucional, que a su vez forma parte del presupuesto
general de ingresos y gastos del Estado.
En Guatemala las instituciones realizan tres tipos de planificación: el
Plan Estratégico Institucional (PEI) para el largo plazo, el Plan Operativo
Multianual (POM) para el mediano plazo y el Plan Operativo Anual (POA)
para el corto plazo. Estos tres instrumentos deben estar articulados y ser
coherentes entre sí. Infortunadamente, muchos funcionarios públicos
ignoran o desatienden la planificación como factor fundamental en
el éxito de cualquier plan o proyecto. En ausencia de planificación,
prefieren improvisar o seguir los dictados de su corazón.

Ejecución o Implementación
La segunda etapa de la gestión, es la ejecución. Este es el momento
en el cual las instituciones públicas realizan las estrategias y acciones
identificadas y aprobadas en el plan, utilizando los recursos del
presupuesto que fueron asignados para el efecto. Esta fase involucra,
entre otras cuestiones, la contratación de servicios, la compra de
insumos y la implementación de mecanismos y herramientas para
realizar los distintos programas y proyectos que se planificaron.
Muchos planes gubernamentales carecen
de un examen racional de las capacidades
de ejecución de la Administración y
terminan en grandes y costosos fracasos.
Evaluación
La tercera y última fase es la evaluación y
consiste en las acciones de seguimiento
periódico, sistemático y continuo a
las acciones que realizan las unidades
sustantivas, para establecer su concordancia
con los lineamientos, estrategias y metas
de los planes institucionales o para realizar
ajustes a los mismos en caso sea necesario.
La evaluación contribuye a los procesos de rendición de cuentas y
también provee argumentos para la definición o redefinición de políticas
públicas y la toma de decisiones en general.
La evaluación, ciertamente, es una de las mejores herramientas para
influenciar a los miembros de las burocracias administrativas para que
abran las puertas al cambio de paradigma que implica una cultura de
gestión pública. Esta es la única manera definitiva de hacerles saber
para qué sirven. Si se organiza y se publicita cuidadosamente (con
respeto) hacia todos los involucrados, se convertirá en un mecanismo
que servirá de punto de referencia. En todo caso, será decisivo para
progresar hacia la formación de un cuerpo de funcionarios públicos más
comprensivos, más conocedores y capaces de escuchar y diagnosticar
los problemas con suficiente antelación.

Aunque se describen como fases separadas y sucesivas, recordemos que

es un proceso (el proceso de gestión) y por tanto hay algunos aspectos
que se realizan de manera paralela. Por ejemplo: desde el momento
mismo de planificar, es necesario considerar que lo planificado sea
susceptible de ser evaluado, es decir hay que definir los indicadores
cualitativos y cuantitativos a los que se les dará seguimiento en la fase
evaluativa. En otras palabras, las metas, objetivos y resultados deben ser
medibles y junto a ellos deben construirse los respectivos
instrumentos que permitirán efectuar la medición.
Gestión para Resultados (GpR)

El concepto de gestión pública está directamente
asociado a los resultados que logre una
administración, por lo que debe ser un proceso
integral, sistemático y participativo que, a partir
del reconocimiento que el desarrollo es un objetivo
inherente a los fines de un Estado democrático, se
orienta a la búsqueda del desarrollo económico, social,
ambiental, físico, político, cultural de la población y el
territorio. Por esa razón, reflexionaremos ahora sobre algunos
elementos centrales de la Gestión para Resultados (GpR) el modelo que
se ha venido impulsado en los últimos años en la Administración Pública
guatemalteca.1
La gestión para resultados (GpR) es un modelo que surge de entre los
múltiples instrumentos y enfoques generados por la Nueva Gestión Pública.
Su propósito, de acuerdo con el Banco Interamericano de Desarrollo y el
Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo es:
Propósito de la GpR:
“…fortalecer la capacidad del Estado, para promover el desarrollo,
facilitando a las organizaciones públicas la dirección efectiva e
integrada de su proceso de creación de valor público (resultados) a
fin de optimizarlo, asegurando la máxima eficacia y eficiencia de su
desempeño, la consecución de los objetivos de gobierno y la mejora
continua de sus instituciones” (BID y CLAD, 2007).

Definición de la GpR:
El BID define la GpR como
“…una estrategia de gestión que orienta la acción de los actores
públicos del desarrollo para generar el mayor valor público posible
a través del uso de instrumentos de gestión que, en forma colectiva,
coordinada y complementaria, deben implementar las instituciones
públicas para generar los cambios sociales con equidad y en forma
sostenible en beneficio de la población de un país.”2
Cuando nos referimos a las fases de la gestión pública, mencionamos la

planeación, la ejecución y la evaluación. Para la GpR, es fundamental que
las tres fases estén estrechamente vinculadas y sean completamente
coherentes. Ya que lo que se planifique tiene que estar basado en un
adecuado análisis causal (causa-efecto) de la problemática pública,
para que las acciones planificadas se orienten efectivamente a destruir
las causas de los problemas.
Además, debe contarse
permanentemente con fuentes
de información actualizada y
veraz, para construir la línea
base o punto de partida y para
poder medir si se logró -y en que
magnitud- el cambio social. Para
ello se requieren instrumentos
que permitan captar las
variaciones, contar con sistemas
de procesamiento y análisis de
información y sobre todo, que esa información realmente sea utilizada
por los tomadores de decisión.
Nuestro país carece de muchos de estos elementos, como un Censo que
nos brinde información actualizada o un presupuesto que se base en
resultados y no en programas. A pesar de esto, se ha ido avanzando. Y es
1 En esta dirección encontrará el documento de la Convención de París, que contempla entre sus principios la aplicación
de la Gestión para Resultados, como estrategia para hacer más eficiente la ayuda para el desarrollo de la Cooperación
Internacional. https://www.oecd.org/dac/effectiveness/34580968.pdf
2 García López Roberto y García Moreno Mauricio “La Gestión para Resultados en el Desarrollo”, Avances y desafíos en
América Latina y el Caribe Banco Interamericano de Desarrollo-BID. Pág. 20-22. 2010.

que la GpR es una buena alternativa para Guatemala, ya que en lugar de

partir de los insumos con que se cuenta (físicos y financieros) éste modelo
parte de los resultados sociales que se necesita alcanzar y, como se basa
en evidencias que la ciudadanía puede verificar, obliga a que los directivos
de las instituciones públicas se comprometan más para alcanzarlos y no
se restrinjan simplemente a cumplir con su función tradicional.
Pero este modelo no puede ser aplicado adecuadamente, sin un verdadero
compromiso de Estado. Porque requiere profundas innovaciones en la
gestión pública, que no se producen automáticamente o por decreto,
ni en solo un período de gobierno. Se necesita consenso entre los
organismos del Estado, capacitar a funcionarios y empleados públicos
continua y permanentemente y reestructurar las organizaciones para
que trabajen coordinadamente y no aisladas o en competencia.
El esfuerzo por implementar la gestión para resultados se recoge en el
“Plan K’atun, nuestra Guatemala 2,032” que constituye la herramienta
actual de planificación a nivel nacional con que se cuenta en el país.
Se instruye al Organismo Ejecutivo para que se implemente mediante
la organización y la coordinación
de la Administración Pública,
articulando políticas, planes,
programas, proyectos e inversiones
(todos los componentes de la
gestión pública) para revertir
las deplorables condiciones en
que viven grandes sectores de la
población, como consecuencia
de la desigualdad y exclusión que
ha afectado principalmente a
indígenas y mujeres del área rural.3
3 Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural. Plan Nacional de Desarrollo K’atun: nuestra Guatemala 2032.
Guatemala: Conadur/Segeplan, 2014. Pág. 4. http://www.undp.org/content/dam/guatemala/docs/publications/
undp_gt_PND_Katun2032.pdf

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De
Administradores
a Gerentes
Cuarto
Momento
Situación Administrativa
en Guatemala
ÍNDICE
Un sistema mixto ..................................................................... 5
¿Por qué en Guatemala es tan difícil

modernizar la Administración Pública?............................ 7

Un sistema mixto
Si asumimos que el modelo burocrático-weberiano clásico, consiste en

tres postulados fundamentales: aislamiento de interferencias externas,
un sistema de reclutamiento por méritos y un sistema amplio de
seguridad laboral y remuneraciones, podemos concluir que ninguno de
ellos ha sido desarrollado plenamente en Guatemala y por esa razón,
como se cita en el Módulo 1, nuestra Administración Pública es un claro
ejemplo de pervivencia del antiguo régimen patrimonialista.
Es muy conocido en los diagnósticos internacionales que la
Administración Pública en Guatemala exhibe rasgos patrimonialistas.
Aquí se practica lo que se conoce como el sistema de botín político
(“spoil system”) por el cual los partidos políticos ganadores tienen
la irrestricta facultad de remover los cuadros administrativos y aún
técnicos, para pagar favores políticos con puestos.
El sistema de empleo público practicado en nuestro país carece de
un sistema de mérito y de una carrera administrativa. A lo anterior se
une la cooptación que algunos sindicatos han hecho de instituciones

importantes, paralizando u obstaculizando los intentos de modernización

y de profesionalización de la función pública.
Sin embargo, en medio de ese mar de empirismo y desorden que
prevalece en la Administración Pública, se pueden reconocer algunas
islas de eficiencia administrativa y espacios públicos en los que se han
puesto en práctica con éxito algunos elementos de modernización
institucional.
Dentro de ellos, se puede mencionar la instauración del Sistema
Integrado de Administración Financiera (SIAF), el Sistema Nacional
de Inversión Pública (SNIP), el modelo de Gestión para Resultados, la
implementación de incentivos forestales (Instituto Nacional de Bosques
-INAB-) que combina políticas públicas y mecanismos de mercado, así
como la tercerización de ciertos servicios públicos (carreteras privadas
de peaje, licencias de conducir, pasaportes, etc.).
El subdesarrollo administrativo gubernamental
guatemalteco viene desde muy lejos. Desde
hace más de sesenta años nuestro país ha
tenido la oportunidad de implantar un servicio
civil profesional a partir de la Ley de Servicio
Civil emitida en el año de 1967 que estableció
las bases de una futura carrera administrativa
y creó la Oficina Nacional de Servicio Civil-
ONSEC-.
No obstante, la mencionada ley nunca se
ha aplicado en su totalidad y tuvieron que
transcurrir treinta años después de promulgada,
para que fuera emitido el Reglamento de la Ley
de Servicio Civil durante la administracion del presidente Álvaro Arzú
(1996-2000).
Ahora es evidente que el desarrollo de la Administración Pública quedó
prácticamente estancado durante los treinta y seis largos y dolorosos
años del conflicto armado interno.
Desafortunadamente el arribo del proceso de paz tampoco tuvo
incidencia en la Administración Pública. En los Acuerdos de Paz,
firmados en 1996, el tema de las capacidades técnico-administrativas

del Estado se encuentra ausente porque

se sustituyó el pensamiento crítico, que
podría haber conducido a planteamientos
técnicos de reforma administrativa, por
la retórica política. Se imaginó una nueva
realidad y un nuevo país, pero nadie dijo
ni preguntó qué tipo de administración
requerían las politicas públicas reformistas
que contienen los Acuerdos de Paz.
¿Por qué en Guatemala es

tan difícil modernizar la
Administración Pública?
Para varios investigadores, la respuesta se encuentra en la ausencia de
un desarrollo capitalista moderno y por las condiciones de la economía
nacional (oligárquica y agroexportadora) como bien lo señala Edelberto
Torres-Rivas, connotado sociólogo guatemalteco.
A lo anterior puede agregarse, que las clases dominantes nunca tuvieron
necesidad de reformar el empleo público ni fueron objeto de suficiente
presión social para cambiar las estructuras de empleo que, según ellos,

hacían bien su trabajo de recolección de impuestos y “patrullaje social”,

como dice Peter Evans para el caso de los países subdesarrollados.
Pero obviamente no estamos tratando de causas únicas. A estos
factores estructurales hay que añadir algunos antecedentes que
provienen del origen y naturaleza de los Estados Latinoamericanos.
En Primer lugar, los Estados nacieron sin un credo político ni un proyecto
común.
En segundo lugar, el poder tendió a concentrarse en los hombres fuertes
que por méritos propios o mediante conexiones controlaron el poder,
manteniendo una fachada de legalidad. Las leyes, desde la Colonia,
se han acatado, pero no se han cumplido. De esta manera surgió un
Estado administrativo sobrecargado de legislación pero incompetente
para cumplir con lo más elemental de su misión. Las apariencias han
sido bien guardadas.
La sobre regulación de nuestros países le sirve a quienes controlan el
poder para mantenerlo, pero es aceptado tácitamente por la sociedad
que de alguna manera los que gobiernan tienen un poder supremo
sobre las mismas leyes que los rigen (MENDEZ, J.L.1999).1
Entonces, lo que tenemos es una situación paradójica. Consiste en que la
Administración Pública guatemalteca, al igual que la de muchos países
latinoamericanos, por un lado pareciera estar sobre burocratizada ya
1 El desarrollo completo de estas ideas se encuentra en el artículo de Jose Luis Méndez en B. Guy Peters “La Política
de la Burocracia” Fondo de Cultura Económica, México 1999 (págs. 7-61).

que la sobre regulación da la imagen de un sistema completo, pero por

otro, no está suficientemente burocratizada (en el sentido de que no
se cumple a cabalidad con los tres supuestos del modelo weberiano)
pues carece de un sistema de mérito, no se tiene cultura de legalidad y
tampoco está aislada de los intereses sectoriales.
De tal manera que parecería que nuestro sistema administrativo
aparenta encontrarse aquejado simultáneamente por los peores males.
Esto explicaría las dificultades para introducir modernos sistemas
gerenciales como la gestión para resultados, por lo que las pocas
reformas gerenciales que se han implementado han tenido escaso
éxito, al no lograr resolver lo más elemental que es la preexistencia de
una institucionalidad pública profesional, fortalecimiento financiero del
Estado y una cultura de legalidad en las relaciones entre la administración
y los ciudadanos.
Esas condiciones virtuosas de la función pública sirvieron de base y
antecedentes al enfoque gerencial público en los países desarrollados.
Como vimos anteriormente, adoptaron el modelo gerencial público
sobre estructuras institucionales maduras. Nosotros no partimos de
ahí, sino de administraciones enraizadas en las profundidades de la
España del Siglo XVI. En conclusión, lo que ha ocurrido es que hemos
copiado modelos surgidos en otros lugares en avanzados estadios de
desarrollo administrativo sin haber resuelto las tres instituciones más
elementales de la Administración Pública moderna que son el Estado
de Derecho efectivo y vigente, la carrera administrativa basada en el
mérito y la despolitización del empleo público. Por esa razón, no debe
extrañar que nuestras reformas, por bien intencionadas que hayan sido,
no hayan tenido premios hasta ahora.

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De
Administradores
a Gerentes
Quinto
Momento
Estructura y
Organización
ÍNDICE
Estructura y Organización de la
Administración Pública en Guatemala.............................. 5
Ministerios de Estado ............................................................. 5
Secretarías de la Presidencia .............................................. 9
Secretarías de la Vicepresidencia ...................................... 10
Órganos de Control ................................................................ 11

Estructura y Organización de la
Administracion Pública En Guatemala
EL fundamento legal del Organismo Ejecutivo lo encontramos en los

Artículos 182 al 202 de la Constitución Política de la República de
Guatemala y el Decreto 114-94 reformados por los Decretos 62-98 y
22-99 Ley del Organismo Ejecutivo., La Ley del Organismo Ejecutivo
(LOE) establece normas jurídicas de aplicación en la Administración
del Estado de Guatemala, concede la legalidad administrativa, sirve de
fundamento para dictar reglamentos internos de las organizaciones
del Organismo Ejecutivo en lugar de un reglamento general.
Ministerios de Estado
Los ministerios de Estado en Guatemala son órganos ejecutivos,
unipersonales y centralizados. Son órganos ejecutivos porque ejercen
competencia, es decir que deciden y ejecutan; unipersonales porque el
órgano está dirigido por una sola persona (el ministro); y centralizados,
porque pertenecen a la escala jerárquica del Organismo Ejecutivo,
dependiendo directamente del Presidente de la República por

competencias y del Vicepresidente de la República por coordinación.

Estos órganos administrativos ocupan la tercera escala jerárquica,
dentro del Ejecutivo.
Los ministros de Estado tienen su origen, como consecuencia de
la revolución de octubre de mil novecientos cuarenta y cuatro y
surgen como órganos ejecutivos, es decir órganos con competencia
administrativa. Son una semejanza de los ministros de Estado del
régimen parlamentario.
Consejo de Ministros:
El consejo de ministros es un órgano administrativo especial colegiado,
dentro del cual se dictan las políticas generales del Presidente de la
República, en forma conjunta con el Vicepresidente de la República y
la totalidad de los ministros de Estado, de conformidad con el Artículo
195 de la Constitución Política de la República de Guatemala, que
preceptúa: “Consejo de Ministros y su responsabilidad. El Presidente, el
Vicepresidente de la República y los ministros de Estado, reunidos en
sesión constituyen el Consejo de Ministros el cual conoce de los asuntos
sometidos a su consideración por el Presidente de la República, quien
lo convoca y preside. Los ministros son responsables de sus actos, de
conformidad con esta Constitución y las leyes, aún en el caso de que
obren por orden expresa del Presidente. De las decisiones del Consejo
de Ministros serán solidariamente responsables los ministros que
hubieren concurrido, salvo aquellos que hayan hecho constar su voto
adverso.”
El presidente de la República actúa en consejo de ministros, preside la
reunión de Ministros de Estado, debidamente convocados por él.
El Vicepresidente participa con voz y con voto en las reuniones del
Consejo de Ministros, lo convoca y preside en ausencia del Presidente.
En ausencia del titular de un ministerio, comparecerá al consejo un
viceministro. Los ministros de Estado, son los funcionarios titulares de
los ministerios y los de superior jerarquía dentro de cada uno de ellos.
Dependen directamente del presidente de la república, quien los
nombra y remueve. Sus labores son coordinadas por el vicepresidente
de la República. Los ministros tienen autoridad y competencia en toda

la república para los asuntos de su propio ramo y son responsables de

sus actos de conformidad con la Constitución Política de la República
de Guatemala y demás leyes.
Gabinete Presidencial:
Suele confundirse el gabinete presidencial con el consejo de ministros.
El gabinete del Presidente de la República lo constituyen los múltiples
funcionarios que el Presidente nombra para el ejercicio de su mandato
constitucional y en estos se encuentran los órganos asesores, que debe
conformar el Presidente, para las diferentes áreas técnicas y científicas
que se desarrollan dentro del gobierno; los secretarios de la presidencia
y vicepresidencia, que son órganos que se encuentran cercanos al
Presidente y que cubren áreas especiales, como se analizará adelante, al
analizar a estos órganos; y, lógicamente los ministros, viceministros de
Estado, direcciones generales, que cubren competencias específicas,
atribuciones, funciones y responsabilidades que corresponden al
Organismo Ejecutivo.
Gabinetes específicos:
También puede haber gabinetes específicos, regulados en el Artículo
18 de la Ley del Organismo Ejecutivo, el que establece: “Gabinetes
Específicos. Para fines de coordinación del diseño y gestión de acciones
y políticas, así como la discusión y formulación de propuestas que
atañen a más de un ministerio a ser presentadas al Presidente de la
República, podrán funcionar gabinetes específicos creados por acuerdo
gubernativo. Estos se integran reunidos en sesión, por los ministros y
otros funcionarios de alto nivel administrativo titulares de órganos o
representantes de entidades estatales afines al objeto de los asuntos
que toca abordar a cada gabinete específico.”
Los ministerios de Estado son:

1. Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales
2. Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación
3. Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda
4. Ministerio de Cultura y Deportes

5. Ministerio de la Defensa Nacional

6. Ministerio de Desarrollo Social
7. Ministerio de Economía
8. Ministerio de Educación
9. Ministerio de Energía y Minas
10. Ministerio de Finanzas Públicas
11. Ministerio de Gobernación
12. Ministerio de Relaciones Exteriores
13. Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social
14. Ministerio de Trabajo y Previsión Social
Secretarías de la Presidencia y Vicepresidencia:

Las secretarías de la presidencia, son órganos que surgen como
producto de la necesidad que el Presidente y Vicepresidente de la
República, cubran algunos aspectos que les son asignados por la
Constitución y las leyes. La Constitución Política de la República de
Guatemala, regula lo relativo a los secretarios de la presidencia de
la república en su Artículo 202, el que establece: “Secretarios de
la Presidencia. El Presidente de la República tendrá los secretarios
que sean necesarios. Las atribuciones de éstos serán determinadas
por la ley. Los Secretarios General y Privado de la Presidencia de la
República, deberán reunir los mismos requisitos que se exigen para ser
ministro y gozarán de iguales prerrogativas e inmunidades.” También
se encuentran regulados en Capítulo III de la estructura y funciones
de la administración pública, Sección segunda de las secretarias de la
presidencia, del Decreto 114-97 del Congreso de la República, “Ley del
Organismo Ejecutivo.”
La función ejecutiva llamada también administrativa, consiste en el
actuar del Estado promoviendo la satisfacción de las necesidades de los
ciudadanos y fomentando el bienestar y el progreso de la colectividad;
en ella se encuentra comprendida la función gubernamental o alta
dirección del Estado.

La función administrativa se relaciona con un sujeto un órgano que se

llama administración, que constituye un aparato burocrático integrado
por funcionarios que ejercen dicha función con una división de
competencias. De acuerdo a la Constitución Política de la República
de Guatemala, el presidente de la República es el Jefe de Estado de
Guatemala y ejerce las funciones del Organismo Ejecutivo por mandato
del pueblo.
El presidente de la República actuará siempre con los Ministros en
Consejo o separadamente con uno o mas de ellos, es el Comandante
General del Ejército, representa la Unidad Nacional y deberá velar
por los intereses de toda la población de la República. Al organismo
ejecutivo le corresponde el ejercicio de la función administrativa y la
formulación y ejecución de las políticas de Gobierno. Además para el
sistema de político guatemalteco, existe la figura del Vicepresidente de
la República, que ejerce las funciones de presidente de la república en
los casos y forma que establece la constitución.
Secretarías de la presidencia:
Secretarías según Ley del Organismo Ejecutivo
Decreto 114-97
1. Secretaría General de la Presidencia.

2. Secretaría Privada de la Presidencia
3. Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia –SCEP-.
4. Secretaría de Comunicación Social de la Presidencia.
5. Secretaría de Inteligencia Estratégica del Estado
6. Secretaría de Planificación y Programación –SEGEPLAN-.
7. Secretaría de Asuntos Administrativos y de Seguridad de la
Presidencia de la República.
Otras Secretarías de la Presidencia

8. Secretaría de la Paz de la Presidencia de la República.
(Acuerdo Gubernativo 115-2001).
9. Secretaría Presidencial de la Mujer.
(Acuerdo Gubernativo 200-2000).

10. Secretaría de Asuntos Agrarios de la Presidencia de la República.

(Acuerdo Gubernativo 136-2002)
11. Secretaría de Obras Sociales de la Esposa del Presidente.
(Acuerdo Gubernativo 893-1991)
12. Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional.
(Decreto No. 32-2005 del Congreso de la República.
Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional)
13. Secretaría de Bienestar Social.
(Decreto –Ley Número 20 de fecha 29/04/1963)
14. Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Seguridad
(Ley Marco del Sistema Nacional de Seguridad Decreto 18-2008)
Secretarías a cargo de la Vicepresidencia

1. Secretaría Nacional de Administración de Bienes en Extinción.
(Decreto 55-2010 del Congreso de la República, Ley de Extinción
de Dominio).
2. Secretaría Nacional de Ciencia y Tecnología. (Decreto No. 63-91
del Congreso de la República. Ley de Promoción del Desarrollo
Científico y Tecnológico Nacional).
3. Secretaría Ejecutiva de la Comisión contra las Adicciones y el
Tráfico Ilícito de Drogas. (Decreto No. 48-92 del Congreso de la
República. Ley contra la Narcoactividad)
4. Secretaría contra la Violencia Sexual, Explotación y trata de
Personas. (Decreto 9-2009 del Congreso de la República. Ley
contra la Violencia Sexual, Explotación y Trata de Personas).
Otras dependencias del Organismo Ejecutivo:

15 Ministerios
30 Secretarias y entidades adscritas.
22 Gobernaciones departamentales.
20 Consejos de desarrollo departamentales.

Sistema de Consejos de Desarrollo

El Sistema de Consejos de Desarrollo es el medio principal de
participación de la población de Guatemala en la gestión pública
—con particular énfasis en las poblaciones maya, xinca y garífuna— para
llevar a cabo el proceso de planificación democrática del desarrollo,
tomando en cuenta principios de unidad nacional, multiétnica,
pluricultural y multilingüe de la nación guatemalteca. El objetivo
específico del Sistema de Consejos de Desarrollo es organizar y
coordinar la administración pública mediante la formulación de políticas
de desarrollo, planes y programas presupuestarios y el impulso de la
coordinación interinstitucional, publica y privada.
El Sistema está integrado por niveles, en la siguiente forma:
• El nacional, con el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural.
• El regional, con los Consejos Regionales de Desarrollo Urbano y Rural.
• El departamental, con los Consejos Departamentales de Desarrollo.
• El municipal, con los Consejos Municipales de Desarrollo.
• El comunitario, con los Consejos Comunitarios de Desarrollo.
Órganos de Control
La Contraloría General de Cuentas
Es una institución técnica descentralizada, con funciones fiscalizadoras
de los ingresos, egresos y en general de todo interés hacendario de
los organismos del Estado, los municipios, entidades descentralizadas
y autónomas, así como de cualquier persona que reciba fondos del
Estado o que haga colectas públicas. También están sujetos a esta
fiscalización los contratistas de obras públicas y cualquier otra persona
que por delegación del Estado, invierta o administre fondos públicos.
Procuraduría General de la Nación

Tiene a su cargo la función de asesoría y consultoría de los órganos
y entidades estatales. El Procurador General de la Nación ejerce la
representación del Estado y es el Jefe de la Procuraduría General de
la Nación. Es nombrado por el Presidente de la República quien podrá

removerlo por causa justificada debidamente establecida y dura en el

ejercicio de sus funciones cuatro años.
La Corte de Constitucionalidad
La Corte de Constitucionalidad es un tribunal permanente de jurisdicción
privativa, cuya función esencial es la defensa del orden constitucional;
actúa como tribunal colegiado con independencia de los demás
organismos del Estado y ejerce funciones específicas que le asigna la
Constitución y la ley de la materia.
La Procuraduría de los Derechos Humanos:

El Procurador de los Derechos Humanos es un comisionado del
Congreso de la República para la promoción y defensa de los derechos
humanos que la Constitución garantiza; tendrá facultades de supervisar
la administración; ejercerá su cargo por un período de cinco años y
rendirá informe anual al pleno del Congreso, con el que se relacionará
a través de la Comisión de Derechos Humanos.
Ministerio Público.
El Ministerio Público es una institución con funciones autónomas,
promueve la persecución penal y dirige la investigación de los delitos
de acción pública; además vela por el estricto cumplimiento de las leyes
del país. En el ejercicio de esa función, el Ministerio Público perseguirá
la realización de la justicia y actuará con objetividad, imparcialidad y
con apego al principio de legalidad en los términos que la ley establece
El Ministerio Público es una institución auxiliar de la administración
pública y de los tribunales con funciones autónomas, cuyos fines
principales son velar por el estricto cumplimiento de las leyes del país;
el Jefe del Ministerio Público será el Fiscal General de la República y le
corresponde el ejercicio de la acción penal pública.

El administrador público es el que dirige, toma decisiones y

asigna recursos. Por tanto, no todo empleado del Estado es
un administrador público aunque mantenga una relación de
dependencia laboral de la Administración Pública. Por ello, la
categoría de servidor público es mucho más amplia y conveniente.
La Administración Pública es una organización, pero también es

un proceso.
El modelo burocrático profesional surgió por la necesidad de

racionalizar la Administración Pública. Resultó exitoso en la
implantación del Estado de Derecho y en la expansión de las
políticas sociales del Estado de Bienestar. Sin embargo, ha
resultado poco adecuado para la complejidad de la economía
moderna y la democratización de las sociedades.
La Administración Pública ha conocido tres grandes etapas en

su historia: el régimen patrimonialista, el régimen burocrático
professional y el enfoque gerencial público. En Guatemala nunca
se logró desarrollar plenamente el modelo burocrático y aunque
existen rasgos del modelo de gerencia pública, la Administración
Pública continúa atada a la patrimonialización de la hacienda
pública, el clientelismo y la falta de un sistema de servicio civil.
Bajo el enfoque de la gestión pública efectiva, existen tres

fases: planificación, ejecución y evaluación. Sin embargo, en la
práctica es imposible separar esas tres actividades, porque están
relacionadas unas con otras y de forma continua, en el proceso
gerencial.

Es necesario reformar el sistema de servicio civil guatemalteco

y aprovechar la experiencia exitosa de la gestión empresarial
privada, sin perder de vista la necesidad de que la Administración
Pública debe estar al servicio del desarrollo del país.
La reforma administrativa en Guatemala es una tarea pendiente

que solo puede alcanzarse si se cuenta con el adecuado
conocimiento (ideas, teorías, modelos, herramientas) y la
voluntad para emprenderla (poder político).

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El Poder de la
Administración
Pública
Primer
Momento
Legalidad y Legitimidad
ÍNDICE
La Misión de la Administración Pública............................ 7
Legalidad y Legitimidad ....................................................... 9

Misión del Módulo
El estudio de la Administración Pública tiene muchos antecedentes y

precursores. Dentro de ellos, figura con honor el ilustre administrativista
guatemalteco Antonio Gonzáles Saravia (1882) de cuya obra hemos
copiado un fragmento al inicio de este Módulo. Debe observarse que
en un corto espacio, el autor indica el fin de la Administración Pública,
los medios que utiliza y su dimensión política. Sobre este último tema,
tratará este Módulo.
Nos interesa subrayar que la actividad administrativa no es neutral y
aunque mantenga un carácter técnico, jamás se podrá desvincular del
ejercicio del poder, incluyendo sus fines, instrumentos y desavenencias.
En ese sentido, como idea central, el estudiante conocerá el rol político
de la Administración Pública. Iniciamos describiendo los conceptos
de legalidad y legitimidad en un primer momento. Luego se analizará
propiamente la función política de la Administración Pública.
Módulo 5: El Poder de la Administración Pública 5

Ahora bien, el estudiante habrá notado que a lo largo del curso hemos
insistido y ahora reafirmamos, que una de las obligaciones del servidor
público es mantener la neutralidad político-partidaria en el ejercicio
de sus funciones. Es un servidor del Estado y no de ningún partido o
sector.
No obstante lo anterior, no puede aislar su tarea de los fines del Estado y
de los objetivos del gobierno al cual sirve, que son por esencia políticos.
Es decir, no se puede practicar ni comprender la Administración Pública
fuera del ámbito político.

Lectura escogida
La Misión de la Administración Pública

Por Antonio Gonzáles Saravia (1)
“El secreto de la paz pública y de la prosperidad de los pueblos, se
hace consistir en mantener el orden, en procurar una bien entendida
economía y en dispensar la mas estricta justicia. Tales son los principios
que deben presidir á una buena administracion, que teniendo siempre
por norte la ley y el bien público, no haga pesada su autoridad, ni
perturbadora su accion.
La administracion pública es la que conociendo, observando y
estudiando las necesidades de los pueblos, cumple la sagrada mision
de atenderlas, prevenirlas y satisfacerlas con prudencia, con discrecion
y con entereza inquebrantable.
Una gran iniciativa, un espíritu innovador, y una actividad á toda
prueba, se necesitan para labrar la felicidad pública; pero para que los

encargados de desenvolver en el terreno de la práctica su alta mision,

puedan desarrollar con completo acierto la accion de la autoridad,
conveniente es que conozcan toda la estension de sus atribuciones, y
los que tienen que cumplir las leyes, toda la magnitud de sus deberes.”
1 Transcripción literal de la obra Antonio Gonzáles Saravia, conservando el texto original. Distinguido pionero del
estudio de la Administración Pública en Guatemala, portador del pensamiento liberal y catedrático de la Escuela de
Jurisprudencia de la República de Guatemala. Tomado de “Lecciones de Derecho Administrativo” publicado en 1882
por la Tipografía El Progreso. Páginas 7-8.

Legalidad y Legitimidad
En todos los grupos humanos hay autoridad. La del padre de familia,

la del jefe de la oficina, la del rector de la universidad o la del capitán
del equipo de fútbol. Cada uno de esos tipos de autoridad tiene sus
propiedades y su ámbito particular de aplicación. Exigen del subalterno
obediencia, pero es una autoridad siempre limitada.
En cambio, la autoridad del Estado -sin dejar de tener el triple límite
que le impone el bien, lo público y lo temporal- es una autoridad total
que goza del monopolio de la coacción física. De ella nadie puede
escaparse y ninguna otra autoridad puede asemejarse, porque ésta se
acompaña de la fuerza física.
Ningún jefe de fábrica puede ejercer autoridad por medio del
enclaustramiento de ningún trabajador, pero el Estado si puede ejercer
su autoridad acompañada del uso de la fuerza para encerrar a una
persona. Es la diferencia entre tener autoridad, pero no la legitimación
social para emplear la fuerza.
En verdad, la autoridad del Estado es de carácter único.

Se trata, al mismo tiempo, de una autoridad que no puede dejar de existir

mientras el hombre viva en sociedad. Podrá estar basada ampliamente
en el convencimiento (legitimidad) o tener una fuerte dosis de poder
material, pero sería una ilusión pensar que los seres humanos puedan
prescindir de ella y cooperar espontáneamente y sin coacciones a la
realización de los fines sociales.
La autoridad de la administración, que se deriva a su vez de la autoridad
del Estado, tiene una gran misión que cumplir: llevar a individuos y
grupos que forman la población a la realización
del bien común o interés general.
Para llevar adelante el bien público temporal
cuenta el Estado con un elemento de decisiva
importancia. Elemento que quizá es el mejor,
lo caracteriza visiblemente: la autoridad y
poder público.
Podemos decir que la autoridad representa la
fuerza moral, mientras que el poder representa
la fuerza física, aunque en muchos casos
fuerza y poder se utilizan como sinónimos.
La Administración Pública tiene, al mismo
tiempo, la autoridad del Estado y el
poder público. Podemos decir, desde otra
perspectiva, que esa autoridad siempre debe
ser legal y legítima para cumplir su propósito.
Esto nos conduce a distinguir estos dos
conceptos -legalidad y legitimidad- que son
útiles para comprender el desempeño del servicio público.
El poder es la cualidad para imponer decisiones a otros para el
cumplimiento de un fin. Cuando es un poder de actuación otorgado
por el ordenamiento jurídico, quien determina y enmarca ese poder,
decimos que es un poder legal. Se trata del cumplimiento de una
finalidad determinada por el propio orden positivo, es decir, del sistema
legal imperante.

La legalidad se sustenta en las normas establecidas por la organización,

que permiten orientar el trabajo conjunto dispuesto por la estructura
orgánica. Se vale de la estructura jerárquica, las líneas de mando, la
división funcional y una serie de reglas, ordenamientos y procedimientos
que condicionan el actuar de los individuos dentro de las organizaciones.
A continuación aclaremos lo que significa la legitimidad. A diferencia
de la legalidad, la legitimidad carece de un aparato de dominación: su
principal sustento es el acuerdo implícito de los individuos que aspira
a una validación constante de las acciones, mediante el juicio racional
e informado de los actores que participan en un ámbito establecido.
En este punto el estudiante debe preguntarse: si la legalidad del acto
administrativo proviene del sistema jurídico vigente:
¿Cómo se obtiene entonces la legitimidad del acto administrativo?

¿Pueden actuar los administradores públicos de una forma legal,
aunque ilegitima? ¿Cómo se gana o se pierde la legitimidad de la
función pública?

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El Poder de la
Administración
Pública
Segundo
Momento
La Función Política de la
ÍNDICE
La Función Política de la Administración Pública ....... 5
La Administración Pública es un instrumento

de dominación........................................................................... 5
La Administración Pública sigue a las

transformaciones del Estado .............................................. 7
La Definición Política de Administración Pública ........ 8
El rol político de la Administración Pública ................... 9

La Función Política de la
La Administración Pública, desde el principio hasta el final tiene relación

con los problemas sociales y económicos concretos, tales como la
salud, obras públicas, planeación regional y todos aquellos campos
relacionados con la actividad gubernamental.
Siempre camina sobre dos ruedas: una que es la competencia técnica,
basada en la ciencia, para resolver los problemas y la otra que es la
competencia política para determinar los fines y negociar los medios. Lo
cual podría, resumirse diciendo que se fundamenta en el conocimiento
(gestión del conocimiento) y en el ejercicio del poder (gestión del poder).
La Administración Pública es un instrumento de

dominación
Max Weber mediante su teoría de la dominación, trata de establecer
las condiciones en las que las personas que detentan el poder justifican
su legitimidad y el modo en que los sujetos dominados la perciben.
Es decir, el poder político siempre tiene que obtener la aquiescencia

o consentimiento de los gobernados para que sea efectivo. Los

dominados otorgan legitimidad a quienes los dominan, por lo tanto,
en este punto se reconoce el papel que juega la aceptación o no de los
aparentemente subordinados al orden legal.
Weber utiliza poder, autoridad y dominio como sinónimos y los define
como: ”La posibilidad de imponer la voluntad de una persona sobre el
comportamiento de otras”.
Mediante la teoría de la dominación Weber crea un modelo de análisis
teórico para que nosotros podamos entender la legitimidad de la
autoridad. Debemos saber, que dentro de muchas organizaciones se
ejerce la autoridad de manera legal pero ilegítima. La legitimidad según
Weber se alcanza cuando se da el consenso, lo que significa que la
voluntad de dominio y la voluntad de subordinación coinciden.
Aquí nuevamente citamos la teoría de la burocracia de Weber porque
para él, la burocracia es un medio de dominación racional en donde se
cuida la relación entre los medios, los recursos utilizados y los objetivos
pretendidos.
En conclusión, Weber explica la eficiencia con base en la racionalidad
la cual se alcanza cuando coinciden lo legal y lo legítimo.
Dejemos que sea Weber quien nos lo explique en sus propias palabras:
“Weber propuso un modelo de dominación del Estado mediante un
cuadro administrativo burocrático. A esta forma de dominación le
llamó racional y la misma se fundamenta en la racionalidad de ley,
en contraposición a la dominación tradicional y carismática cuyo
fundamento reside en la autoridad de un señor o cacique o en el carisma
del líder.

El Estado racional basa su dominación en la ley y así puede ejercer

su poder ordenando los asuntos públicos de tal forma que se espera
que sus mandatos sean obedecidos por la sociedad. Para ejercer esta
dominación el Estado requerirá generalmente la existencia de un cuadro
administrativo en el que se confía que los mandatos y órdenes dadas
se cumplan. Esta dominación del Estado, resulta legítima debido a
que es racional, es decir, se apoya en la creencia de que las órdenes y
directrices impuestas por la autoridad son legales. Se obedece porque es
una autoridad legalmente constituida y porque sus mandatos también lo
son” (Weber, 1979: 172).
La Administración Pública sigue a las transformaciones

del Estado
La Administración Pública surge con la
aparición del Estado moderno y su desarrollo
está vinculado a los cambios políticos y
socioeconómicos que se producen en la
sociedad y que requieren el fortalecimiento
del Estado.
Su origen responde a una necesidad de
centralización, dado que constituye un
instrumento de dominación utilizado
por el poder. Por ello, las primeras
administraciones son de carácter militar
y fiscal. Es precisamente en la estructura de los ejércitos que
encontramos las primeras y más perfeccionadas formas de burocracia.
Posteriormente, esta función de dominación se traduce en el ejercicio
de un poder reflexivo para salvaguardar el orden social, que se concreta
en la defensa de los intereses de las clases dominantes. Son las
necesidades que tiene el capitalismo incipiente de orden y seguridad
para garantizar que los mercados funcionen con certeza y racionalidad.
Hay que esperar hasta la aparición del Estado de Bienestar a inicios del
Siglo XX y la consolidación de las sociedades democráticas, para que la
Administración Pública adquiera una dimensión social y realice tareas
socialmente relevantes para el conjunto de la sociedad y para cada uno
de sus ciudadanos.

En la actualidad y frente a las transformaciones que sufren los Estados,

observamos también que la Administración Pública se encuentra en
transición.
La Definición Política de Administración Pública

La Administración Pública, está caracterizada por atributos
propiamente estatales. Dicha administración, por principio, es una
cualidad del Estado y sólo se puede explicar a partir del Estado.
Por lo tanto, Administración Pública es la actividad encaminada a
acrecentar el poder del Estado y expandir sus fuerzas interiores al
máximo; es decir, lo hace fuerte y protagónico. Es un accionar que
genera la capacidad de producir y ejercer poder.
Tal aseveración es aplicable a todas las
organizaciones de dominación que se han
sucedido en la historia de la humanidad,
pero para nuestro caso, es suficiente
con ceñirnos al Estado tal y como lo
denominó Maquiavelo tiempo atrás: “Los
Estados y soberanías que han existido
y tienen autoridad sobre los hombres,
fueron y son o repúblicas o principados”.
La índole de esa cualidad del Estado
es el movimiento, de modo que la
Administración Pública consiste en la
actividad del gobierno del Estado.
En Alemania, Carlos Marx se refirió a la
actividad organizadora del Estado y Lorenza Van Sean a la actividad del
Estado; en tanto que, en los Estados Unidos, Woodlawn Wilson discernía
sobre el gobierno en acción; Lutero Gálico hablaba sobre el trabajo del
gobierno y Marshall Dimock definía al Estado como Constructor.
Con base en las argumentaciones precedentes, podemos afirmar que la
Administración Pública constituye la actividad del Estado encaminada
a producir las condiciones que facilitan la perpetuación de la sociedad y
crear las capacidades de desarrollo de los elementos que la constituyen.

Los elementos constitutivos de la sociedad, son de dos tipos: colectivos

e individuales.
Dentro de la sociedad moderna, ambos elementos deben ser
potenciados de manera conjunta para producir su permanencia
y estimular su prosperidad. De hecho, como lo mencionamos, la
Administración Pública existe solamente en función de la sociedad, de
modo que es conveniente que consideremos la siguiente exposición:
Como vimos en el apartado anterior, el Estado es una asociación de
dominación obligatoria y consensual. Esta paradoja supone un punto
de equilibrio donde la coerción y el consenso se concilien y coadyuven
al desenvolvimiento de una sociedad, cuya perpetuación esté fundada
en la vida cívica.
Efectivamente, los Estados más poderosos son los mejor administrados
y, por consiguiente, aquellos cuya balanza comercial es favorable,
que detentan una hacienda pública sana y
que producen lo suficiente para sostener a los
habitantes del país y comercializar el excedente;
pero primordialmente son poderosos porque
su Administración Pública ha sido capaz de
alimentar y educar a la población, brindarle
salud y asistencia, y procurarles lo necesario
para facilitar la convivencia civilizada. los
Estados más fuertes son los que en un marco
de legalidad, se legitiman al administrar
acertadamente proveyendo satisfacción a
las necesidades de la población, lo que a la
vez genera gobernabilidad, con lo cual se
consolidan como Estados fuertes y estables.
En este sentido, Administración Pública es la actividad que desarrolla
la vida a través del orden, la seguridad y la subsistencia.
El rol político de la Administración Pública

Los estudios clásicos de la Administración Pública en Estados Unidos,
que surgieron en el Siglo XIX, insistían en la necesidad de separar
la política de la administración. Se decía que la administración de

los asuntos públicos seguía la misma lógica de la administración

de negocios y que había que dejar a los políticos gobernar y a los
oficinistas hacer bien su trabajo.
Esta opinión aún se mantiene vigente, como lo ilustran los llamados de
la corriente neoliberal a vaciar de contenido político a la Administración
Pública y ceñirse a proveer con eficiencia los bienes y servicios públicos.
Haciendo a un lado el debate académico, la realidad marca con
fuerza que la política y la administración, integran un único proceso.
Los parlamentos modernos son centros activos de vida política, al
tiempo que en su seno se determina la organización, competencias y
funciones de la Administración Pública. Paralelamente, los directivos
públicos modernos legislan sobre las grandes cuestiones nacionales y
conducen a la Administración Pública, de los cuales son depositarios.
De tal manera, que a pesar de la anunciada separación de funciones,
los políticos administran y los administradores resultan legislando.
Las relaciones entre la política y la Administración Pública son tan
íntimas y tan complejas, que aquí no hay suficiente espacio para
comprenderlas globalmente, pero si para reconocer que existen.
Lo administrativo fue diferenciado artificialmente de lo político, lo
financiero y lo económico, dentro del fenómeno estatal en su conjunto.

Se trató de una precisión de funciones que se especializaban entre sí,

pero, que permanecían estrechamente relacionadas dentro de la unidad
brindada por el Estado.
Cuando los individuos o los grupos ganan o pierden poder en un ámbito
determinado, hay política; cuando un acto o propuesta de acción de un
funcionario se orienta al interés público, hay administración.
Cuando el servidor público planifica, programa y ejecuta, asigna recursos
y toma decisiones que afectan las aspiraciones o intereses a los actores
sociales, individuales o colectivos, realiza un ejercicio de poder, es decir
una práctica de política aplicada.
Por consiguiente, la Administración Pública es más que una técnica y una
dirección eficientes. La asociación de voluntades para la solución de un
problema en común, es la que forja los rudimentos de la Administración
Pública. Ésta no es un fin en sí mismo, sino un instrumento del poder,
expresión de la voluntad del gobierno y, en el mejor de los casos, una
servidora de la comunidad.
La Administración Pública, desde el
principio hasta el final tiene relación
con los problemas sociales y económicos
concretos, tales como la salud, obras
públicas, planeación regional y todos
aquellos campos relacionados con la
actividad gubernamental.
Siempre camina sobre dos ruedas: una
que es la competencia técnica, basada
en la ciencia, para resolver los problemas
y la otra que es la competencia política
para determinar los fines y negociar
los medios. Lo cual podría, resumirse diciendo que se fundamenta en
el conocimiento (gestión del conocimiento) y en el ejercicio del poder
(gestión del poder).
Para concluir este momento, es importante recordar la famosa frase de
John M. Gauss (1894-1969):
“Una teoría de la Administración Pública

significa también una teoría de la política”.

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El Poder de la
Administración
Pública
Tercer
Momento
Burocracias y el Poder
ÍNDICE
Las burocracias y el poder.................................................... 5

Las Burocracias y el Poder
Comentarios a la obra de Guy Peters “El Poder de la

Burocracia”
Señalemos un hecho evidente en todo el mundo: el gobierno ha visto
aumentada su carga de trabajo, pero su imagen es más negativa ahora
que en cualquier otro momento. Esta mayor carga de trabajo recae sobre
todo en la administración pública.
Sin embargo, tenemos menos información concerniente a este aspecto
del gobierno que de cualquier otro. Las elecciones, los partidos políticos,
las legislaturas y las cortes han sido considerados como la parte central
de los sistemas políticos y se han analizado extensamente y en forma
comparativa en muchos países.
La administración, por otro lado, ha sido considerada apolítica en la
mayoría de las sociedades occidentales y se ha resistido a la cuantificación
adecuada y el análisis teórico.

Aunque Peters indica en su libro que tradicionalmente se ha considerado

la Administración Pública como el proceso y estructuras relacionados
con la aplicación de reglas, en realidad incluye procesos politicos
concernientes a la formulación de las mismas.
De tal manera que nuestro autor considera dicha administración como
parte integral del sistema político, que requiere un análisis igualmente
comparativo.
Peters indica en las primeras secciones
de su libro que el ritmo de aumento en el
gasto público ha sido mayor en los países
en desarrollo que en los industrializados. Al
mismo tiempo, reconoce que los primeros
han sido más exitosos al reducir el tamaño del
Estado, pues en los segundos ha permanecido
con pocos cambios significativos pese a la
retórica al respecto.
Al crecer el gobierno, la burocracia pública
se ha convertido en una institución más
importante.
Uno de los temas centrales de “La política de la
Burocracia”* es precisamente la consideración
de la burocracia como un actor político y su
relación con otros actores, como los políticos
electos, así como las posibilidades de control de la primera por los
segundos.
En varias secciones señala, por ejemplo, que las legislaturas sólo tienen
capacidad para considerar un puñado de asuntos por sesión, y además
en forma general. Esto deja una gran cantidad de vacíos, que los
administradores tienen que llenar.
Por otro lado, los cuerpos legislativos están sub-especializados en
relación con las dependencias burocráticas con las que se tienen que
confrontar, y tienen menos personal. La relativa inestabilidad de las
legislaturas, comparada con la mayor permanencia de la burocracia en
los paises desarrollados pone a aquellas legislaturas en desventaja en
la competencia para ejercer el poder.
* PETER B. GUY (1999) La Política de la Burocracia. México: Fondo de Cultura Económica.

En cuanto al Ejecutivo, en general los parlamentos tendría varios

problemas políticos para imponer su voluntad, como:
• Su frecuente falta de conocimiento y tiempo para entender y
administrar las políticas;
• El reducido número de designados políticos en la cúspide de la
organización en relación con el resto de los funcionarios de la
burocracia (aunque Peters señala que esto varía), y
• La resistencia de muchos funcionarios a poner en marcha los
programas.
Este autor estadounidense opina acertadamente, contrario a algunos

autores como Niskanen, que las burocracias ni están siempre viendo
la forma de aumentar su tamaño ni están sólo preocupadas por el
cumplimiento eficiente de sus objetivos.
Aunque en su opinión difícilmente son una fuerza monolítica, se
encuentran en una posición poderosa en relación con sus superiores
políticos. Tienen el control de la información sobre los problemas
públicos y las alternativas de políticas, y con frecuencia poseen toda una
ideología ministerial sobre la forma en que deben tratarse los problemas.
A pesar de eso, hay varias tendencias que restringen el crecimiento y
poder de la burocracia administrativa, como la reducción cada vez
mayor de la base fiscal del Estado y del apoyo de la ciudadanía hacia
el gobierno, así como diversos instrumentos que los líderes políticos
pueden utilizar para contrarrestar el poder burocrático.
El punto central, sin embargo, es que, pese a la tendencia reciente a su
reducción, a fines del Siglo XX el gobierno es bastante grande y complejo
en comparación con épocas pasadas, y esto ha venido a hacer todavía
más importante a la burocracia como actor político.
Al mismo tiempo, dicho aumento en el tamaño del Estado ha dificultado
todavía más el trabajo de los administradores públicos. Aparte de que hoy
cualquier organización tiende a establecer interrelaciones complejas, los
recursos disponibles para el administrador son limitados y los ciudadanos
observan con mayor cuidado al gobierno y la burocracia pública.
- Fuente: Peters Guy B. (1999) “LA POLITICA DE LA BUROCRACIA” Fondo de Cultura Económica, México DF. Estudio
Introductorio por José Luis Méndez, págs. 10-12
Adaptación libre de de Karla Rodríguez el 30 de Abril de 2015: https://prezi.com/uni_c8uhuzlp/burocracia-burocratas-
y-poder/

La acción administrativa tiene que ser legal (ajustada

a derecho) al mismo tiempo que legitima (ajustada al
consentimiento o voluntad de los administrados).
La legitimidad la otorga la sociedad. La calidad de los bienes y

servicios públicos legitima o deslegitima el poder del Estado.
La Administración Pública es una forma de dominación

del Estado. En el modelo burocrático, se convierte en una
dominación racional, es decir, que es legal y legítima. La
Administración Pública puede incrementar o disminuir el
poder del Estado porque es concreta e inmersa en la realidad
cotidiana de los ciudadanos.
Es equivocado asumir la separación entre la política y la

Administración. Se trata de un mismo proceso con dos
aspectos aparentemente opuestos (dicotomía) pero que se
complementan.
El servidor público no puede ignorar que sus actitudes y actos

tienen implicaciones políticas. En el campo público, no existe
la pretendida asepsia del técnico de la Administración.
La burocracia tiene un poder real que tiende a ir en ascenso. El

aumento del tamaño de los gobiernos y la complejidad de los
problemas públicos ha implicado que al igual que los congresos,
los tribunales o los partidos políticos, las burocracias públicas
se hayan convertido también en un importante actor político.
Manejan información privilegiada, son más permanentes que
los altos cargos políticos y aconsejan a sus superiores sobre
las alternativas de políticas.
El poder de la burocracia también se encuentra limitado

porque se encuentran con bases fiscales insuficientes y sujetas
al escrutinio ciudadano que les exige rendición de cuentas y
transparencia, como el que pregona el Gobierno Abierto.

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Ética y Valores
del Servidor
Público
Primer
Momento
Ética Pública
ÍNDICE
Lectura Escogida: Contra la Corrupción ......................... 8
La Importancia de la Ética Pública ................................... 9

Misión del módulo
En el año 2015, la ciudadanía guatemalteca se pronunció contra la

corrupción en un primer reclamo masivo que tuvo repercusiones en la
región latinoamericana.
Esto es motivo de orgullo cívico, pues se demostró a propios y extraños
que la ciudadanía es consciente de que la integridad y transparencia son
elementos prioritarios en la Administración Pública y que son exigibles
como auténticos derechos ciudadanos.
Teniendo presente tales antecedentes, en el presente módulo, se
desarrollarán los conceptos básicos de la Ética Pública con el fin de que
los servidores públicos se compenetren que, así como la Administración
Pública tiene una dimensión jurídica, económica, organizacional y política
como lo hemos visto a lo largo del curso, también posee una dimensión
ética. Queremos enfatizar que existen los valores del servicio público y
una disciplina llamada Ética Pública.
Módulo 6: Ética y Valores del Servidor Público 5

En este módulo, se transitará por diferentes momentos conducentes

a la formación ética de los participantes. Asimismo, se repasarán los
principales instrumentos y las buenas prácticas para difundir y cultivar
los valores públicos. Se dedicará un espacio al estudio de los Códigos de
Conducta.
Estamos convencidos que el estudio y práctica de la Ética Pública,
reforzará las conductas positivas de los administradores públicos y nos
permitirá construir una sociedad justa y próspera para todos.

Lectura Escogida
Contra la Corrupción
“La corrupción es un complejo fenómeno social, político y económico,
que afecta a todos los niveles. Por ejemplo, socava las instituciones
democráticas al distorsionar los procesos electorales, pervierte el
imperio de la ley y crea atolladeros burocráticos, cuya única razón de
ser es la de solicitar sobornos. La corrupción incide en el desprestigio
de los servidores públicos y en las prácticas delictivas que en ella se
producen, lo cual trae consigo una falta de credibilidad en el gobierno
y una sensación de traición hacia la comunidad.
También destruye los cimientos del desarrollo económico, ya que
desalienta la inversión extranjera directa y a las pequeñas empresas
nacionales les resulta a menudo imposible superar los «gastos iniciales»
requeridos por la corrupción.
Sin embargo, la lucha contra la corrupción cuenta con valiosos
instrumentos internacionales no siempre conocidos por el público.
El 31 de octubre de 2003, la Asamblea General aprobó la Convención
de las Naciones Unidas
contra la Corrupción
que entró en vigor en
diciembre del año 2005,
y pidió al Secretario
General que designara a
la Oficina de las Naciones
Unidas contra la Droga
y el Delito –UNODC-
como la Secretaría para
la Conferencia de los
Estados Partes de la
Convención.
Para crear conciencia contra la corrupción y difundir el valioso papel de
la Convención a la hora de luchar contra ella y prevenirla, la Asamblea
también designó el 9 de diciembre como Día Internacional Contra la
Corrupción. “

No. 10/10
Día Internacional contra la Corrupción 2013
UNODC Brasil e Cone Sul
(2:25 minutos)


La Importancia de la Ética Pública
“Uno de los reclamos de toda sociedad es la atención que ésta debe

recibir de su gobierno. Dicha atención se manifiesta a través de la
satisfacción de las demandas de la comunidad política así como de una
mayor expectativa en el nivel de vida de los ciudadanos.
Sin embargo, ni los gobiernos ni sus administraciones públicas
logran cumplir de forma óptima estas exigencias. Ya sea en países
con economías débiles y carencia de recursos como en aquéllos
con crecimiento económico y superávit financiero, existen una serie
de actitudes antiéticas o antivalores en el seno de sus instituciones
públicas que impiden que se opere con la máxima eficiencia anhelada
y se alcancen por tanto los resultados deseados, aún en los escenarios
más realistas.
Esta situación ha generado que las demandas ciudadanas hayan rebasado
la capacidad de respuesta de los gobiernos y que las instituciones
públicas sean vistas como lentas, ineficaces e ineficientes, lo que a su
vez genera que la ciudadanía pierda la confianza en su gobierno.

Cualquier mejora en la operación de los organismos públicos, apoyada

en recursos, técnicas e innovaciones hacía una mayor eficiencia y
responsabilidad, tendrá mayor posibilidad de éxito si se acompaña de
principios y valores éticos. Al ser las instituciones de carácter público,
es indispensable contar con personal íntegro por lo que la ética se torna
pues vital ya que desarrolla un impacto activo en el personal que a su
vez se manifiesta en la marcha y desarrollo de las instituciones.
La integridad en el ser humano orienta la conducta al tiempo que
permite actuar de acuerdo a valores. Es fundamental que los servidores
públicos, entendiendo por éstos a aquellas personas que ocupan un
cargo público y sirven al Estado (políticos, funcionarios y todos los que
prestan sus servicios en las instituciones públicas), lleven a cabo un
comportamiento noble al ocupar un cargo.”

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Ética y Valores
del Servidor
Público
Segundo
Momento
Reflexiones sobre
la moral
ÍNDICE
Ética y Moral .............................................................................. 5
Comparativo .............................................................................. 7

Ética y Moral
Estos dos términos proceden uno del griego, Ética <êthos> (=carácter)
y Moral del latín, <mos−moris> (=costumbre). (NAESSENS, H. 2010)1
Ambos tienen la misma raíz semántica y por tanto el mismo significado
original. Por ello Ética y Moral, se identifican y se definen como la “ciencia
de las costumbres”. Sin embargo, con el tiempo ambos vocablos han
evolucionado hacia significados distintos.
Moral:
Son normas de conducta impuestas por la sociedad que han
evolucionado a lo largo del tiempo y poseen fuertes diferencias con
respecto a las normas de otra sociedad y de otra época histórica. El fin
último que persiguen estas reglas morales, es orientar la conducta de
los integrantes de esa sociedad.
1 Naessens Hilda (2010) Ética Pública y Transparencia.

La ética y la moral tienen en común el hecho de guardar un sentido

eminentemente práctico; sin embargo, la ética es un concepto más
amplio que la moral.
De esta manera, puede entenderse por moral cualquier conjunto de
reglas, valores, prohibiciones y tabúes procedentes desde fuera del
hombre, es decir, que le son inculcados o impuestos por las costumbres
sociales, la religión o las ideologías.
Ética:
Siempre implica una reflexión teórica sobre cualquier moral. Es decir,
es una revisión consciente, racional y crítica sobre la validez de la
conducta humana.
Por tanto, la ética, al ser una justificación racional de la moral, remite
a que los ideales o valores proceden a partir de la propia deliberación
del hombre. Mientras que la moral es un asentimiento de las reglas
dadas, la ética es un análisis crítico de esas reglas. Por eso suele decirse
también que la ética es una “filosofía” de la moral.

Casos Comparativos de Ética y Moral
ÉTICA MORAL
Concepto: Proyecta al ser humano Concepto: Expresa el modo de

a una finalidad, le hace auto ser del hombre por medio del cual
determinarse, dándole a su vida éste conoce, juzga y actúa justa o
sentido y calidad. (Naessens). injustamente. (Naessens).
Caso 1. Un empleado o funcionario Caso 2. Si una persona va caminando

público que no permite ser intimidado por la calle y ve que a un individuo
por su jefe superior, para cometer un se le cae la cartera, llena de dinero,
acto indebido que pudiera causarle moralmente está obligado a dársela
algún beneficio. Actúa de acuerdo a su dueño.
la ética.
Caso 3. En el caso de un contador que Caso 4. Una persona que se embriaga

coopere con sus clientes en la evasión y desquita su frustración en sus hijos,
de los impuestos, posee una conducta esposa u otras personas, de manera
contraria a la ética de su profesión. violenta, posee una conducta que va
en contra de la moral.
Caso 5. La disposición de un gobierno Caso 6. Cuando un conductor va

democrático de que un sector de en su automóvil y permite el paso a
la población quede confinado a un los transeúntes a pesar de tener la
determinado territorio o lugar, por “vía” a su favor, está realizando un
causas de su origen étnico o su religión acto civil y moralmente correcto.
(como en el caso de las reservaciones
Indias en EUA o los guetos), es una
conducta que se contrapone contra la
ética de un gobierno “democrático”.
En conclusión, la ética es una disciplina que se apoya en la razón y

depende de la filosofía, en tanto la moral es un tipo de conducta que
se apoya en los valores, creencias y costumbres que la sociedad acepta
como correctos y válidos. En nuestro caso, por ejemplo, la moral indica
que el servidor público no debe aprovecharse de su cargo para obtener
un beneficio personal porque considera esa conducta como “mala”
mientras que la ética apunta al significado que tiene el puesto que
ocupa el servidor público; la responsabilidad personal del que lo ha
aceptado y lo que eso implica sobre su conducta.

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Ética y Valores
del Servidor
Público
Tercer
Momento
Ética Aplicada a la
Función Pública
ÍNDICE
¿Qué es la Ética Pública?....................................................... 5
Códigos de Conducta ............................................................ 9
Los siete principios o valores básicos .............................. 10
Normas Éticas del Organismo Ejecutivo ........................ 12
Carta Iberoaméricana ............................................................. 13

¿Qué es la Ética Pública?
Cuando la ética se aplica y se pone en práctica en el servicio público

se denomina Ética Pública, también llamada ética para la política y la
Administración Pública. Es decir, la Ética Pública señala principios y valores
deseables para ser aplicados en la conducta del hombre que desempeña
una función pública (Naessens).
Como vimos en el capítulo 2, la función pública está constituida por el
conjunto de arreglos institucionales mediante los cuales se articulan
y gestionan el empleo público y las personas que integran éste, en una
realidad determinada (definición de la Carta Iberoamericana sobre
la Función Pública). Dichos arreglos comprenden normas escritas o
informales, estructuras, pautas culturales, políticas explícitas o implícitas,
procesos, prácticas y actividades cuya finalidad es garantizar un manejo
adecuado de los recursos humanos, en el marco de una Administración
Pública profesional y eficaz, al servicio del interés general (VILLORIA, M.
2007a: 131).

La Ética Pública, sin perjuicio de «hundir sus raíces» en una ética individual
o personal, «será eminentemente una ética social, o sea una ética que
atiende, ante todo, a lo que se ha dado en llamar el individuo en relación,
es decir, una ética que atiende al individuo “situado” dentro de una
“comunidad” e incluso dentro de varias comunidades a un mismo tiempo»
(MUQUERZA, V. 2007a: 510-511).
Por tanto, nuestro horizonte se amplía bastante al considerar que la Ética
Pública, se entiende como las consideraciones orientadas a la vida pública
en su conjunto. Es en este ámbito, en el que las personas se relacionan
entre sí, se asocian, conforman organizaciones, coordinan acciones que
tienen consecuencias en la vida de otras personas y eventualmente,
responden por tales acciones ante otros.
En este sentido, la Ética Pública no se restringe únicamente a la esfera
política y/o estatal ni se centra exclusivamente en el ámbito de quienes
ejercen funciones públicas en el Estado, sino que considera a la persona
en cuanto ciudadano en el ámbito público.
Adela Cortina, profesora española de Ética, agrega otra dimensión
de la Ética Pública al decir que ésta puede considerarse desde tres
perspectivas:
La primera es que se trata de una herramienta de gestión. De nada
sirven las leyes, los recursos materiales y las personas llamadas a ejercer
la función pública si no existen pautas de comportamiento personal y
colectivo. El primer fruto de la práctica de la Ética Pública, por tanto, es
que genera confianza entre gobernantes y gobernados, como también

confianza entre quienes están al servicio del Estado. Sin confianza

mutua no solamente es improductiva la gestión sino que además hace
prácticamente imposible el trabajo en equipo.
La segunda es que la Ética Pública es una medida de prudencia. Cuando
tratamos de la gestión pública estamos hablando de relaciones de
poder como vimos en el capítulo 5 de este curso. Es decir, que si los
servidores públicos ostentan el poder político y administrativo, tienen
que ser restringidos en el uso de ese poder. Las leyes que controlan
la conducta de los administradores se encargan de imponer sanciones
pero no alcanzan a las actitudes ni a la calidad de las decisiones. A estos
aspectos se orienta la Ética Pública.
La tercera nos llama a considerar a la Ética Pública como una exigencia
de justicia. Una institución que no busque la justicia
carece de legitimidad. Puede ser que cumpla todos los
requisitos legales y eso la hace legal pero si carece
de un sentido de justicia en el sentido de perseguir
el respeto y la vigencia de los derechos humanos
es ilegítima. La Ética Pública ofrece a la conducta
administrativa un propósito de equidad y justicia.
Para que los miembros de una sociedad puedan
construir sus vidas en conjunto tiene que poseer
una visión común de lo que es la justicia. Ha
sido probado que los hombres no son seres
totalmente egoístas, cuya conducta obedezca
ciegamente a buscar el beneficio personal, como
también es cierto que la competencia no es ni el
único ni el más ético de los incentivos. Es en el campo
de la Ética Pública donde florecen los valores del servicio
público no como una actividad caritativa sino como el cumplimiento
de derechos de los ciudadanos a ser acogidos y protegidos por el bien
común, que es el fin último del Estado.
La naturaleza ética de las prácticas administrativas.

Para reforzar la dimensión ética en la gestión pública, debe emprenderse
una reflexión específica sobre lo que significa el servicio público en el
mundo moderno y el rol del administrador como un agente ético.

Es innegable que los directivos y los administradores públicos están

inmersos en un contexto complejo de relaciones burocráticas y
jerárquicas, juegos de poder, variedad de demandas y cuestionamientos
de los medios, incluso considerándose a los administradores
responsables por sus opciones éticas, no corresponde a ellos el control
del contexto en el cual se toman las decisiones.
Las decisiones y acciones públicas envuelven una colectividad de
funcionarios y de organizaciones públicas que se influyen mutuamente.
El proceso decisorio acontece en una complejidad de reglas, culturas,
tradiciones, prácticas interactivas, jerarquías y lealtades personales
capaces de restringir y ocultar las concepciones morales y éticas de
las personas.
En la práctica cotidiana, los dirigentes y funcionarios sufren presiones
e influencias explícitas e implícitas para adoptar ciertas decisiones
y conductas. Pueden enfrentar dilemas éticos e incluso cambiar sus
propias consideraciones morales, para simplemente valorizar resultados
y, además, tienen capacidad de usar sus recursos de poder para resistir
a directrices políticas procedentes de niveles superiores y cambiarlas.
Las prácticas administrativas refieren a las acciones y comportamientos
de los gestores en el cotidiano de su trabajo. Se pretende, por medio de
los estilos y formas de administrar, una mayor eficacia de las respuestas
éticas a las variadas demandas de la sociedad.
Por lo tanto, para fortalecer la práctica de valores en las organizaciones
gubernamentales son necesarios instrumentos administrativos y nuevas
prácticas gerenciales que sean facilitadores de las acciones éticas. Sin
olvidar que los propios servidores públicos tienen capacidad de usar sus
recursos de poder para resistir a directrices políticas
procedentes de niveles superiores y cambiarlas.
Así, se hace imperativo construir y practicar
acciones administrativas conducentes a la
moral y la ética. Se presume, por lo tanto,
la inutilidad relativa de tener solamente
servidores públicos íntegros, leyes y códigos
de conducta si las prácticas administrativas no
contribuyen a la vigencia de los valores y, por el
contrario, traicionan la vigencia de esos valores.

Códigos de Conducta
En el campo de la Administración Pública los Códigos de Conducta,
llamados también Códigos de Ética o simplemente Códigos Éticos,
son construcciones sociales como “sistemas de ideación” para guiar
acciones correctas, apropiadas y honestas en el desempeño de
actividades administrativas. En otras palabras, son documentos que
buscan conceder a los dirigentes y gestores una guía conductual que
incorpora principios, valores e ideas en el ejercicio de la función pública.
El propósito principal de un código de conducta es garantizar la ética
de las acciones administrativas, informando a los gestores la mejor
manera de comportarse en su trabajo.
Desde otra perspectiva, los
códigos son formas de agregar
y compartir principios morales y
éticos que se constituyen en un
conjunto de valores que deben
regir todos los comportamientos
administrativos.
Los códigos tienen antecedentes
que se remontan por más de
treinta años.
La primera experiencia se
concretizó e 17 de diciembre
de 1979, cuando la Asamblea
General de las Naciones Unidas
adoptó la Resolución 34/169
que lleva el título de “Código de
Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley “. El
propio título destaca el propósito de la resolución: es una guía para
la conducta de la policía y otros funcionarios encargados de hacer
cumplir la ley.
Este código se basa en la Declaración Universal de los Derechos
Humanos, los Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos y la
Declaración sobre la Protección de Todas las Personas Contra la Tortura.

Dicho código destaca el hecho de que las normas de conducta son de

trascendental importancia para la policía, por las “posibilidades de abuso”
que entraña el ejercicio del poder para hacer cumplir la ley. Resalta que la
aplicación de la ley “en defensa del orden público”
tiene una repercusión directa en la calidad de vida
de los individuos y de la sociedad en su conjunto.
Es importante mencionar que el código subraya
que el mantenimiento de normas éticas por los
oficiales de policía depende de la existencia de
un “sistema de leyes bien concebido, aceptado
popularmente y humanitario”. Finalmente, insiste
en que los organismos de ejecución de la ley no
solo deben auto disciplinarse, sino ser fiscalizados
por funcionarios civiles y públicos tales como
juntas examinadoras, comités de ciudadanos,
fiscalías u otros mecanismos externos.
Los Siete Principios o Valores Básicos del

Servicio Público de la Comisión Nolan
(Gran Bretaña)
Otro antecedente importante de los modernos códigos de conducta
lo encontramos a mediados de la década de los años noventa en Gran
Bretaña.
En esos años, el gobierno británico se vio sacudido por varios escándalos
de corrupción en los círculos gubernamentales. La sociedad reaccionó
con estupor y exigió de la Administración Pública acciones concretas.
Fue así como a petición del primer ministro británico, a finales de 1995
se constituyó un Comité de Expertos para proponer unas Normas de
Conducta en la Vida Pública, referida a la actividad parlamentaria y
administrativa. Dicho Comité, presidido por el Juez Nolan, emitió en mayo
de 1996, un informe y siete principios de conducta que fueron difundidos
y aplicados en los códigos de conducta del mundo entero. Se citan en
este curso por la incidencia que tuvieron a nivel mundial y que continúan
teniendo, sirviendo de inspiración y base a los códigos de conducta de las
Administraciones Públicas de todos los países.

Los principios o valores son los siguientes:
1. Vocación de servicio (selflessness): Los funcionarios públicos

deben adoptar sus decisiones basándose exclusivamente en el
interés público y no para obtener beneficios financieros o materiales
para sí mismos o para sus familiares o amigos.
2. Integridad (integrity): Los funcionarios públicos deben evitar
contraer obligaciones financieras o de otro tipo con individuos
u organizaciones externas que puedan ejercer alguna influencia
sobre ellos en el desempeño de sus funciones oficiales.
3. Objetividad (objectivity): En el desarrollo de las gestiones
públicas, incluyendo nombramientos, selección de contratistas
o recomendación de individuos para promociones o beneficios,
los funcionarios públicos deben sustentar sus selecciones
exclusivamente en el mérito.
4. Responsabilidad (accountability):
Los funcionarios públicos deben
rendir cuentas ante la sociedad de
sus decisiones y acciones, y deben
someterse a las modalidades de
escrutinio apropiadas para su nivel.
5. Apertura (openness): Los funcionarios
públicos deben ejercer la mayor
apertura posible con relación a sus
decisiones y acciones, y explicar sus
fundamentos. Sólo pueden restringir
información en los casos en que
claramente lo demande el interés
público.
6. Honestidad (honesty): Los funcionarios públicos deben declarar
cualquier interés privado relacionado con sus funciones públicas
y adoptar las medidas para resolver todo eventual conflicto de
interés, protegiendo el interés público.
7. Liderazgo (leadership): Los funcionarios públicos deben promover
y sustentar los referidos principios a través del liderazgo y del
ejemplo.

En Guatemala fue hasta el año 2004 en que se introdujo en el Organismo

Ejecutivo un Código de Ética fundamentado en los principios
mencionados anteriormente de la Comisión Nolan.
Las Normas Éticas del Organismo Ejecutivo

de Guatemala
Con fecha 13 de julio del 2004, el Presidente Oscar Berger, estableció
por Acuerdo Gubernativo 197-2004 un Código de Conducta, llamado
“Normas Éticas” para los funcionarios, empleados y asesores del
Organismo Ejecutivo.
Este importante documento establece en el
quinto considerando veinticinco principios:
“Que los funcionarios y empleados del
Organismo Ejecutivo son el eje de la
Administración Pública y que su función
debe atender a principios de probidad,
responsabilidad, honestidad, lealtad,
solidaridad, transparencia, integridad,
discreción, rectitud, imparcialidad, veracidad,
austeridad, accesibilidad, disponibilidad,
descentralización, celeridad, diligencia,
disciplina, eficiencia, eficacia, calidad, respeto,
prudencia, decoro y honradez…”
Asimismo, además de los principios
enunciados, el Artículo 5º se dedica a describir
la integridad y la transparencia y el Artículo
6º la secretividad en el ejercicio de la función
pública.
El citado Acuerdo no establece ningún plan de acción para difundir las
normas éticas en el Organismo Ejecutivo y, menos aún, para sancionar la
transgresión de dichas normas. Sin embargo, tiene el indudable mérito
de haber sido la primera expresión moderna de ética pública por parte
del Gobierno de Guatemala.

Carta Iberoamericana de la Ética e Integridad

en la Función Pública
Durante los días 26 y 27 de julio del 2018 en la ciudad de Antigua
Guatemala, el Centro Latinoamericano de Administración para el
Desarrollo (CLAD) junto al Instituto Nacional de Administración
Pública de Guatemala (INAP) y la Secretaría General Iberoamericana
(SEGIB), organizó la XVIII Conferencia Iberoamericana de Ministros
y Ministras de Administración Pública y Reforma del Estado, donde
Representantes de los Gobiernos que conforman
el CLAD debatieron este documento que fue
aprobado por unanimidad.
Luego de un intenso debate donde
participaron los Representantes de los
distintos Gobiernos que conforman al
CLAD y discutir cada uno de los temas que
contiene el documento, los Estados llegaron a la
conclusión de aprobar la Carta Iberoamericana
de Ética e Integridad en la Función Pública.
La Carta se fundamenta en ejemplos de buenas prácticas de los
distintos Estados y pretende fomentar el aprendizaje e intercambio
permanente de buenas prácticas entre los países firmantes de la
misma, no sólo para prevenir y luchar contra la corrupción, sino para ir
más allá y consolidar un sistema de integridad sólido que asegure que
lo normal es el comportamiento honesto y, lo extraño y patológico, el
actuar inmoral en nuestras Administraciones.
El CLAD no podía permanecer ajeno a este contexto y, por ello, ha
querido hacer de la redacción e implementación de la Carta uno de
sus ejes estratégicos para los próximos años. Con ello, la organización
prosigue una tradición ya larga de preocupación por la integridad en la
actividad pública, con hitos como el Código Iberoamericano de Buen
Gobierno. Esta Carta conecta también con las prioridades de numerosos
organismos internacionales que están dedicando grandes cantidades de
recursos económicos, cognitivos y actitudinales para intentar prevenir y
combatir la corrupción.

Reflexiones finales
En conclusión, podemos afirmar que como una forma de ideación
administrativa, los códigos, cartas y declaraciones ayudan a reactivar
el optimismo, la esperanza y las preocupaciones morales, así como las
posibilidades de encantamiento con la contribución social, por medio
del trabajo cotidiano. Los ideales agregan un nuevo sentido al destino
de las acciones públicas y a la realización de las personas.
Estos documentos inspiran armonía y forman la base consensual para
la creación de una nueva visión administrativa. Cuanto mayor sea el
compromiso con valores compartidos, mayor será la posibilidad de que
los gestores se dediquen a nuevos desafíos y a la atención ética en las
acciones y decisiones administrativas.
Ahora bien, la conducta no es sino el resultado de múltiples decisiones.
En todas las etapas de la decisión ocurren juicios sobre medios y fines,
es decir, sobre lo mejor y lo peor, lo correcto y lo erróneo, lo bueno y
lo malo. En el caso de las decisiones administrativas, la conciencia y
las aspiraciones individuales sobre ética y moral están presentes en los
análisis, con la misma fuerza que lo están las opciones sobre eficiencia
y calidad.
Los códigos ayudan a las personas, aparte de sus diferencias personales,
a desarrollar una cultura común para inspirar su acción. Los valores
incluidos en un código se convierten en una propiedad institucional
para la cual se espera la adhesión de todos los funcionarios.

Por lo que diseminados e incorporados a los valores de los

administradores, los códigos pueden convertirse en una referencia
para las relaciones internas y externas, revelando las
preocupaciones institucionales con
la moral y la ética.
Recordemos que los valores
son bienes sociales deseables,
se expresan por juicios y
hacen reconocer la integridad
de las personas. En un mundo
socialmente fragmentado y en
organizaciones centradas en procesos
de trabajo, los valores se convierten en una
referencia adicional, pues proporcionan un
sentido de inserción social.
Tal como lo menciona Rosanvallon (1995) es imposible separar la
dimensión ética del acto administrativo al declarar que:
“Del desarrollo del ser humano con valores, principios morales y éticos
dependerá en gran medida la eficacia en los servicios y una mayor
fortaleza y madurez de la sociedad, la cual demanda permanentemente
entrar a una ética en la que los valores, y principios morales sean el
norte rector de la administración” (p.117).
Desde esta perspectiva, los principios son para los funcionarios públicos
los referentes centrales de acción que definen su conducta en la
cotidianidad laboral, de allí, la importancia de su práctica y prevalencia.
Un principio en la gestión pública es, por ejemplo, la prevalencia del
interés general sobre el interés particular; de allí se derivan, precisamente,
los valores de la transparencia y de la honestidad.
Valores negativos o antivalores

Es importante señalar que de igual manera que existen los valores
positivos como los antes mencionados, también existen valores
negativos o antivalores, los cuales en su concepción más general se
refieren a la antítesis u opuesto al valor. Por su parte Bautista (2009)
afirma que “Los antivalores son aquellos que hacen referencia al grupo

de valores o actitudes que pueden ser consideradas peligrosas o dañinas

para el conjunto de la comunidad en la que tienen lugar” (p.46).
Los antivalores son lo opuesto de los valores tradicionalmente
considerados como apropiados para la vida en sociedad, aquellos
que se dan naturalmente en el ser humano y cuya presencia asegura
la convivencia de unos con otros. En general, estos contravalores se
oponen al desarrollo pleno de las personas y por ende de la comunidad.
Al respecto Ardila (2006) señala “En el mundo, los antivalores se han
expandido de manera indiscriminada y han invadido ámbitos sociales,
económicos, culturales, deportivos, laborales, políticos. Al ser esto así,
han invadido también la esfera de lo público al desarrollarse como virus
al interior de las instituciones públicas a las cuales les han hecho mucho
daño” (p. 6).

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Ética y Valores
del Servidor
Público
Cuarto
Momento
Buenas Prácticas
ÍNDICE
Elaborar y adoptar un Código de Conducta ................ 5
Interiorizar los valores éticos .............................................. 7
Implementar programas de formación

y capacitación............................................................................ 8

Buenas Prácticas
• Elaborar y adoptar un Código de Conducta en cada

institución:
El Código de Conducta para el servicio público puede ser un
documento jurídico o una declaración administrativa en la que
se definan las actitudes esperadas por parte de los funcionarios
públicos, señalando los principios éticos aplicables en su ámbito
laboral.
Pueden incluir una declaración de valores, una lista de
responsabilidades y obligaciones jurídicas. Dichos documentos,
ya sean de carácter legal o administrativo, desempeñan un
papel orientador y de control, al establecer las restricciones de
comportamiento. Estos pueden ser de aplicación general o para un
organismo en particular, es decir, cada institución puede crear su
propio código.

Algunos expertos en el tema, opinan que la combinación de una ley

general de conducta ética con un código específico por institución,
puede ser un complemento en la normatividad ética de los servidores
públicos.
En ese sentido, vale la pena citar algunas de las recomendaciones que
han establecido la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico –OCDE- para la elaboración de códigos de conducta y que
son las siguientes:
• Para ser más eficaz debe redactarse en un lenguaje sencillo, con
un tono más positivo que negativo y dirigido a unos destinatarios
determinados (el conjunto del servicio público o un organismo
determinado).
• Para evitar problemas y confusiones, debe hacer mención a las
normas jurídicas aplicables al puesto y a otros códigos profesionales
o sectoriales vinculantes para los funcionarios.
• Para evitar los recelos y resistencias de los empleados, la elaboración
y aplicación de los códigos requiere una sólida estrategia de
gestión que asegure una aceptación verdadera de los valores
subyacentes y criterios éticos promovidos. Esto supone consultar
a los empleados, mantener una comunicación permanente y
adoptar medidas de promoción que den a los empleados un papel
participativo, evitando la imposición.

• Interiorizar los valores éticos en todo servidor público:

Uno de los principales retos que plantea el problema de la ética
en la Administración Pública, es no sólo el establecimiento de los
valores mediante un código o ley, sino su interiorización en las
personas.
Es decir, sabemos cuáles son los valores éticos deseables, pero
lo que no sabemos es ¿Cómo cambiar las actitudes y prácticas
antiéticas que la gente ha tenido por años?
A esta pregunta se puede responder de manera
simple y compleja a la vez:
La única forma de que exista un cambio
efectivo de actitud, es que cada individuo
interiorice en su mente de manera consciente
y profunda cada uno de los principios éticos,
de lo contrario, el simple discurso sobre los
valores no producirá los resultados esperados.
• Sensibilizar a los servidores sobre el

compromiso social de la administración.
Todo individuo que participa de la Administración
Pública debe tomar conciencia de que el servicio público se define
como la acción administrativa del gobierno para satisfacer las
demandas y necesidades de las personas que integran el Estado.
El funcionario público no debe olvidar que no está por encima de
la sociedad, sino que es un servidor de ella.
Precisamente por eso, el servidor público tiene la obligación de
realizar bien su trabajo, con calidad y eficiencia, coadyuvando a
que sean satisfechas las necesidades colectivas.
Por lo anterior, es necesario que la Administración Pública cuente
en sus filas con hombres y mujeres íntegras de confianza, honradas
que cumplan sus tareas de manera eficiente, incorporando nuevos
métodos de trabajo, generando nuevas ideas y propuestas, pero
sobre todo teniendo voluntad y rectitud para hacerlo.

• Implementar programas de formación y

capacitación de Ética Pública:
Es necesario el establecimiento de la enseñanza ética en la
formación de los servidores públicos en tres momentos
fundamentales:
• Durante la formación académica;
• En el proceso de inducción al servicio público, y
• Mediante la capacitación y desarrollo de personal.
Los programas formativos de Ética Pública tienen por propósito el
establecimiento de los valores del servicio público.
Se trata de que las instituciones enseñen y practiquen una gran
verdad: el rol de los servidores públicos debe ser construir e inspirar
confianza en sus instituciones, sabiendo que el mayor compromiso
y responsabilidad es que su trabajo y la prestación de servicios sea
con calidad, compromiso y eficiencia.

La dimensión ética de la función pública se materializa en la

disciplina llamada Ética Pública comprendida como un proceso de
reflexión y conducta deliberada y planificada a nivel institucional
y a nivel personal.
Los servidores públicos se encuentran confrontados por dilemas

éticos en su actuar profesional y están enmarcados en contextos
que no conocen y la mayoría de veces no controlan. Sin embargo,
sus decisiones, por insignificantes que parezcan, inciden en el
orden o desorden moral de la sociedad.
La Ética Pública puede interpretarse desde tres puntos de vista:

como una herramienta de gestión, como una medida de prudencia
y como una exigencia de justicia.
Los Códigos de Conducta son instrumentos de reforzamiento

ético. Deben construirse desde abajo y de acuerdo al contexto
de cada organización.
Las prácticas administrativas pueden perjudicar o fortalecer la

prevalencia de la Ética Pública. Sin embargo, los valores deben
ser interiorizados en la mente de los servidores públicos por
medio de un proceso continuo de formación y capacitación.
Los 7 principios o valores del servicio público de la Comisión

Nolan se incluyen en los códigos de conducta en el mundo entero.
Estos valores son: vocación de servicio, integridad, objetividad,
responsabilidad, apertura, honestidad y liderazgo.
Las Normas Éticas del Organismo Ejecutivo del año 2004 en

Guatemala son un buen punto de partida para la renovación ética
de la Administración Pública, aunque resta mucho camino por
recorrer.

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El Nuevo
Servidor
Público
Primer
Momento
¿Cómo actuar?
ÍNDICE
Gobierno Abierto: Hacia un nuevo

paradigma de la Gestión Pública........................................ 6
El Nuevo Contexto .................................................................. 9

Misión del Módulo
A lo largo del curso, se ha intentado responder a las siguientes pregunta:

¿Por qué existe el Estado, el Gobierno y la Administración Pública?
Al mismo tiempo que se ha reflexionado sobre la dimensión jurídica,
económica, organizacional y ética de la Administración Pública.
En este último capítulo, concluimos con una mirada amplia al nuevo
contexto del proceso de gobernar y a lo que que la sociedad espera
del nuevo servidor público. Asimismo, insistiremos en la importancia
del derecho de la ciudadanía al buen gobierno y, por consiguiente, a la
buena administración y la necesidad de una nueva mentalidad para los
funcionarios públicos.
En el primer momento, se ubicará al estudiante en la realidad de la
explosión de la información y la trascendencia que tiene para la
Administración Pública haber arribado a una nueva etapa de la vida
social que ha sido denominada “sociedad del conocimiento”.
El segundo momento se refiere a un nuevo modo de gobernar
denominado gobernanza, que debe distinguirse de la gobernabilidad.
Módulo 7: El Nuevo Servidor Público 5
Este fenómeno y la pérdida de las antiguas formas de mando y

control, son algunos de las razones que han contribuido a la manifiesta
incapacidad de los gobiernos de seguir gobernando como lo hacían
antes. En realidad, conviene preguntarse: en el Siglo XXI, ¿gobiernan los
gobiernos?. La respuesta es que los problemas son más complejos y los
recursos de las Administraciones más escasos por lo que el proceso de
gobernar tiene que ser estratégico y en coordinación con la sociedad
y sus organizaciones.
Finalmente, se caracterizará al nuevo servidor público del Siglo XXI.
Aquí, se subrayarán las capacidades humanas, profesionales y éticas
que deben ostentar los nuevos servidores públicos en la realidad
contemporánea.
Gobierno Abierto:
Hacia un nuevo paradigma de la Gestión Pública
Por Oscar Ozlack (1)
“No hace mucho tiempo, un gobernador de los Estados Unidos,
dirigiéndose a sus colaboradores inmediatos, les aconsejó que nunca
pusieran juntos un resultado y una fecha, porque siempre habría alguien
esperando que llegue ese día para enrostrarles no haber producido el
resultado prometido. Por lo tanto, agregó, ¿para qué repartir munición
gratuita?”.
El comentario pone descarnadamente de manifiesto el valor de la
información como fuente de poder: “repartir” información equivale
a dilapidarlo. Por eso, los gobiernos, por lo general, optan por el
ocultamiento, el secreto y la manipulación de datos como forma de
mantener su poder. Sin embargo, una brecha parece haberse abierto
recientemente en la infranqueable “caja negra” del Estado. Una brecha
por la que comienzan a filtrarse crecientes demandas de apertura, de
transparencia en la gestión, de participación en la elaboración de políticas
estatales, de rendición de cuentas y responsabilización por el uso de los
recursos públicos, de evaluación y control ciudadanos de los resultados
gubernamentales.

Esa brecha está alentada, a veces, por gobiernos genuinamente

interesados en legitimar, por esta vía, una gestión más participativa
y colaborativa de la ciudadanía. También, en parte, esta corriente es
promovida por ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil, que
luchan por incrementar los componentes participativos y deliberativos
de la democracia.
De este modo, se ha venido abriendo paso una concepción que, bajo
la denominación genérica de “gobierno abierto”, vislumbra una
nueva filosofía de gobierno, una modalidad de gestión pública más
transparente, participativa y colaborativa entre Estado y sociedad
civil. Esta nueva filosofía ha recibido el impulso decisivo generado
por la disponibilidad de herramientas web 2.0, que hacen posible una
comunicación de doble vía entre gobierno y ciudadanía. Esto no significa
que las TICs sean condición necesaria para imponer esta modalidad
de gestión. Inclusive, podría concebirse que un gobierno se abra a la
participación e involucramiento de la ciudadanía sin la mediación de
herramientas informáticas.
En tal sentido, un gobierno podría considerarse “abierto” en tanto
promoviera el involucramiento en la gestión de organizaciones sociales
y ciudadanos, sin que ello deba darse, necesariamente, mediante
interacciones virtuales a través de las tecnologías actuales disponibles.
En todo caso, la tecnología ha multiplicado, con alcances inéditos, las
formas, instancias y mecanismos a través de los cuales esas interacciones
pueden hoy materializarse.
Es probable, sin embargo, que el optimismo generado por estas nuevas
herramientas resulte excesivo. Los supuestos sobre los que descansa
la filosofía de gobierno abierto, exageran algunas cuestiones: la
disposición de los gobiernos de renunciar al secreto, de instar a sus
funcionarios a que escuchen y respondan las propuestas y críticas de
los ciudadanos y que los inviten a coparticipar en la producción de
bienes y servicios, que les rindan cuenta de su gestión. También son
demasiado optimistas respecto a una supuesta disposición natural
de la ciudadanía a participar e involucrarse en la gestión pública en
la medida en que existan canales apropiados, sea que los abran los
gobiernos o los promueva la propia sociedad civil.”
1 Fuente: Colección de documentos de trabajo sobre gobierno electrónico No. 5. Red de Gobierno Electrónico de
América Latina y el Caribe – Red GEALC Septiembre de 2013. http://portal.oas.org
No. 11/10
Gobierno Abierto en Guatemala
(3:21 minutos)


El Nuevo Contexto
El mundo ha cambiado. Los humanos ya nos sentimos como si fuéramos

ciudadanos de un solo país, pues nos encontramos permanentemente
conectados y se diluyen las fronteras entre organizaciones o países.
La red de redes llamada Internet altera nuestra mirada de las cosas, al
ponernos en contacto con múltiples puntos de vista.
La humanidad experimenta el impacto de las Tecnologías de Información
y Comunicación –TICs-. La Revolución Tecnológica ha reinventado a los
ciudadanos y les ha llevado a tener nueva conciencia de sí mismos y a
ver el mundo de otra manera.
Al conjugarse con la creciente complejidad de la vida económica y
social la tecnología ha provocado importantes efectos que llevan a
nuevas apreciaciones del gobierno y su administración.
A continuación resumimos algunos de los principales cambios en el
contexto del proceso de gobernar y la Administración Pública:
1. La información pasó del dominio privado al público. Antes se
concentraba en pocas manos y ahora es un bien de consumo masivo
que impide a empresas y gobiernos renunciar a la transparencia y

difunde el “Gobierno Abierto”.
2. La Administración Pública adoptó elementos empresariales, bajo
el nombre de “Gerencia Pública”. Antes los gobiernos gestionaban
e imponían la agenda y los procesos se basaban en reglamentos y
normas estandarizadas. Hoy, se espera que los gobiernos lideren
y los empleados gestionen. La supervisión es grupal y el gerente
es facilitador. La agenda la establece el equipo de trabajo y los
procesos se orientan al aprendizaje y la innovación.
El libro: “La reinvención del gobierno: cómo los gobiernos deben
aprender de las empresas” (Osborne y Gaebler. Edit. Paidós, 1994)
que causó fuerte impacto en el sector público estadounidense y un
agudo debate político, lo ejemplifica muy bien.
3. Se ha pasado de estructuras jerárquicas, en modo de mando y
control a estructuras planas y controles basados en la velocidad
de información y reacción. Se privilegia y premia el autocontrol
por medio de comunidades, redes y competencia.
4. Las dificultades que conlleva el proceso de gobernar nos lleva
a interrogarnos si realmente gobiernan los gobiernos. En la
política, los gobiernos se enfrentan a complejísimos problemas que
no pueden comprender, ni resolver por si solos, pues carecen de
suficientes recursos para imponer control sobre sociedades cada
vez más autorreguladas y autosuficientes.
5. Por eso, hoy los ciudadanos se despreocupan de la legalidad
e ideología de los gobiernos y fijan su atención en cómo se
gobierna. Les importa la eficiencia, efectividad y economía de las
políticas públicas y si los gobiernos son transparentes o corruptos.
Examinan los RESULTADOS de la gestión pública no la ideología de
los gobernantes.
6. Hay crisis de confianza en el Estado y la Administración Pública.
La gente desconfía de los tecnócratas (técnicos empleados en
los gobiernos) y ya no acepta sus soluciones a ojos cerrados.
Porque está informada de otras experiencias por la red e identifica
limitaciones de información y conocimiento. Esto obliga a los
gobiernos a buscar respuestas más realistas, entre la propia gente.

7. Predomina la creencia de que todo tiene valor comercial u

obedece a un interés económico. Se vive bajo la dictadura
del capital financiero y se cree que el mercado debe dictar la
función pública y no al revés. Los gobiernos adoptan sus políticas
económicas orientados por la competitividad de los países y las
exigencias de los organismos financieros internacionales; miden el
bienestar general solo en términos económicos. Pierden su sentido
social y político y se convierten en el ente directivo de una empresa
que atiende simples consumidores de bienes y servicios públicos y
no ciudadanos.
A raíz de eso, hoy muchos gobiernos privatizan los servicios,
reduciendo el servicio público a “atender ciudadanos al menor
costo posible” y dejando atrás el valor público o el sentido de
solidaridad que sustentan la redistribución de la renta entre
miembros de diferentes clases y el derecho de los ciudadanos a
una buena administración.
Realmente vacían al Estado de sus fines y lo convierten en “el
gran prestador de servicios”, pero como la función pública jamás
podrá eliminarse, en su gobierno reinventado siempre habrán
gobernantes que menosprecian la dimensión democrática de la
Administración Pública y cuyo único fin es servir los intereses de
un sector determinado.
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El Nuevo
Servidor
Público
Segundo
Momento
Gobernanza
ÍNDICE
¿Existe un nuevo modo de Gobernar? ............................ 5
Diferencias entre Gobernabilidad y Gobernanza......... 8

¿Existe un nuevo modo

de Gobernar?
La Gobernanza como el nuevo modo de Gobernar

Como dijimos anteriormente, en estos tiempos los gobiernos cada vez
gobiernan menos. No solamente porque se encuentran abrumados por
la complejidad de los problemas públicos, sino porque las demandas
de la sociedad son cada vez mayores. A esto se une la resistencia
natural de los contribuyentes a ser gravados con más impuestos, con lo
cual los gobiernos padecen de déficits crónicos teniendo que recurrir
al financiamiento privado, que incrementa su dependencia de los
poderosos sectores financieros nacionales y extranjeros.
La literatura de gestión pública nos dice que la vieja forma de gobernar
se basaba en un sistema de mando y control. Es decir, yo mando, me
obedecen y de ahí sólo tengo que controlar que se cumplan las órdenes.
Si algo sale mal en la implementación de las políticas públicas, esto
debe solucionarse reforzando la autoridad o mejorando los controles.
Así funcionaban los programas gubernamentales hasta no hace mucho
tiempo. Sin embargo, como las sociedades modernas ya no aceptan ni

ser mandadas ni controladas sino que, por el contrario, exigen mejores
gobiernos, transparencia y funcionalidad, ese sistema ha entrado en
crisis y un nuevo modo de gobernar se ha impuesto.
En lugar de suponer que el gobierno es el protagonista y que los
administradores públicos son los actores más importantes en la
provisión de servicios, ahora se tiene una panorámica mucho más
amplia de lo que puede hacer el gobierno cuando trabaja junto a las
organizaciones no gubernamentales (sector social) las empresas o
los mismos usuarios convenientemente organizados.
Este nuevo modo privilegia el consenso entre el gobierno, la sociedad
civil y el mercado. De tal manera
que en el nuevo estilo, llamado
“Gobernanza”, los sistemas
administrativos deben examinarse
no solo desde el ángulo de la
gestión de los programas y la toma
de decisiones dentro del gobierno,
sino también desde el punto de vista
del manejo de las interacciones con
los actores del sector privado y
con los usuarios de los programas,
llamados clientes.
En la gobernanza, el sistema
de gobierno es negociable e
impugnable. Mientras que en los estilos tradicionales de administración
predominaban las jerarquías, en la era de la gobernanza cada decisión
debe ser, en alguna medida, discutida y negociada. El giro hacia la
gobernanza significa que el gobierno ha dejado de ser parte de un
Estado jerárquico y ordenador que solía gobernar mediante su propia
autoridad, para convertirse en los tiempos modernos en un Estado
facilitador.
La premisa central de la gobernanza, es que el acto de gobernar consiste
fundamentalmente en timonear la economía y la sociedad y no en remar.
En consecuencia, la Administración Pública se ha complejizado. Los
técnicos y los diseñadores de políticas, deben examinar toda la gama

de opciones que permitan decidir el rumbo. Ya no pueden depender de

sus antiguos manuales.
Esto implica que el gobierno debe ganarse la confianza de la sociedad
siendo eficaz y eficiente, porque un gobierno disfuncional no podría
ser un interlocutor válido y confiable, ni facilitar nada.
Otro rasgo de la gobernanza es la obligación, ahora exigible, que tiene
el gobierno de actuar con transparencia y rendición de cuentas. En
el momento en que las organizaciones sociales y del sector privado
participan en la implementación de las políticas públicas, la rendición
de cuentas no es solo una obligación democrática, sino también una
colaboración necesaria entre los distintos actores involucrados, que
refuerza la confianza mutua.
Es fácil ver que el modelo de gobernanza representa un estadío
evolutivo que supera el modelo burocrático tradicional y el enfoque
gerencial público que estudiamos en el Capitulo 4 y no es casualidad
que hayan sido los países desarrollados los que precisamente hayan
adoptado modelos de gobernanza.
Tras largos años, cimentaron una tradición de respeto a las leyes
de vigencia del Estado de Derecho y de calidad en la gestión
pública y luego de numerosas reformas y rectificaciones, cuentan
con cuadros burocráticos
profesionales, experimentados
y convenientemente aislados de
los intereses sectoriales. Como
si eso fuera poco, también
sus burocracias se comportan
con dedicación a los valores
democráticos y lealtad a la
Constitución.
La gobernanza supone una
sociedad informada y vigilante
que a través de sus organizaciones puede exigir el cumplimiento de los
arreglos con el gobierno y operar con libertad de expresión.
La pregunta obligada para estudiosos y practicantes de la gestión
pública es: ¿Puede trasladarse ese modo de gobernanza a un país en
vías de desarrollo como Guatemala? Nosotros creemos que sí, siempre

y cuando se emprendan las reformas necesarias en el Estado y en su
administración.
Diferencias entre Gobernabilidad y Gobernanza

Aunque muchas personas usan indistintamente estos términos, es
necesario aclarar las diferencias:
Gobernabilidad es un término gubernamentalista, es decir considera
al Estado como el agente central de la conducción de la sociedad. Se
centra en “la capacidad de gobernar del gobierno” contemplando a la
sociedad como la entidad a ser gobernada y administrada. Desde esta
perspectiva, el problema y su solución emana de las capacidades del
gobierno, con cierta independencia de la sociedad.
Mientras que Gobernanza parte del reconocimiento de que el gobierno
carece de las capacidades suficientes, para la solución de todos los
problemas sociales. Su aplicación se da en la transición del Estado
Benefactor al Estado Neoliberal, en el que éste empieza a adelgazar,
descentralizar y delegar funciones al sector social y a la iniciativa
privada. Así, describe una serie de cambios ocurridos desde finales del
siglo pasado, concernientes a la relación entre sociedad y Estado, en
la cual, “agentes privados y sociales incrementan su participación en
actividades que antes estaban en manos del aparato gubernamental”.

www.inap.gob.gt
Tel: (502) 2419-8181
El Nuevo
Servidor
Público
Tercer
Momento
El Servidor Público
para el Siglo XXI
ÍNDICE
El Servidor Público para el Siglo XXI................................ 5
¿Qué tipo de Servidor Público

necesita Guatemala?................................................................ 11

El Servidor Público para el Siglo XXI
Ante las nuevas realidades descritas en los dos momentos anteriores,

conviene preguntarse: ¿Cómo deberá ser el servidor público para el
Siglo XXI?
Tratando de sintetizar lo que se ha discutido al respecto, se compartirán
en el presente capítulo cuatro características ideales del nuevo
servidor público que dejará de ser un engranaje más de la maquinaria
gubernamental, para convertirse en:
El Servidor Idóneo
En la teoría de la gerencia, tanto privada como pública, es aceptado
que el directivo o líder tiene que ser capaz o idóneo no solo por las
competencias técnicas (hard skills) sino también por las habilidades
impersonales (soft skills).
Como es más fácil, sencillo y menos discutible medir y certificar los
conocimientos y competencias técnicas, se tiende a valorar sobre la
base de estas competencias. Sin embargo, el camino más sencillo no

es siempre el correcto y si se trata del servicio público las habilidades
impersonales son determinantes (RODRIGUEZ-ARANA, J. 2011).
Dentro de estas competencias destacan las siguientes:
• Vocación de servicio a la sociedad. No se trata de un sacerdocio
o un apostolado que conlleve un voto de pobreza y por tanto
no se justifican las bajas remuneraciones. Lo que supone es una
obligación de trabajo por el bien común a largo plazo y no por
intereses particulares o partidistas.
• Iniciativa. El nuevo servidor público tiene que mantener un elevado
grado de iniciativa personal.
• Inteligencia social. El trabajo en la administración siempre es una
actividad social. Se requiere capacidad de colaboración, habilidades
de negociación, flexibilidad y habilidad de relacionamiento con los
superiores, los colaboradores y los compañeros.
• Tolerancia a la presión social y a la incertidumbre. El servidor tiene
que ser capaz de mantener un nivel elevado de rendimiento, en
situaciones diversas y con diferentes grados de presión, oposición
y frustración.
El Servidor Líder e Innovador

Que el nuevo servidor público tenga que ser un líder, implica que no
debe trabajar solo. Tiene que aprender a dejar de ser el actor principal
y dedicarse a trabajar en equipo y ser creativo e inteligente para
realizar un trabajo adaptativo. Lo cual se entiende como el aprendizaje
requerido para abordar los conflictos entre los valores de las personas
o para reducir la brecha entre los valores postulados y la realidad que
se enfrenta. Además, debe ser capaz de persuadir a otros para hacer
algo o adoptar un punto de vista y decidir acciones basadas en sus
convicciones.
La práctica demuestra la necesidad de insistir en que el liderazgo no
sea autocrático, pues las organizaciones modernas requieren liderazgos
participativos y relacionales (democráticos).
A la cualidad de liderazgo le agregamos intencionalmente la calificación
de “innovador” porque esto significa creatividad en el pleno sentido

de la palabra. Sobre la marcha tiene que crear nuevas formas de

relacionamiento que, sin figurar en los libros de texto, vengan a solucionar
aun parcialmente los problemas de gobernabilidad y adaptabilidad que
presentan las nuevas situaciones.
El nuevo servidor tiene que aprender a desaprender. Se espera que
tenga la habilidad de romper los círculos viciosos que impiden generar
procesos efectivos de aprendizaje y así, alcanzar mejores resultados y
mayor impacto en la satisfacción de necesidades públicas.
Debe estar presto a poner en práctica modelos de aprendizaje exitosos,
casi nulos en la tradición de la Administración Pública, contraponiéndose
a aquellos funcionarios que aún hoy son formados y están encasillados
en modelos mentales jerárquicos, autoritarios y extremadamente
rígidos.
Liderazgo significa concebir los planes y proyectos de gobierno, bajo
la nueva orientación estratégica de la gobernanza. Abandonando
los personalismos y la gestión pública centrada en las propias
organizaciones, debe considerar la activa participación de todos los
actores involucrados en el mejoramiento continuo.
Esto conlleva que el nuevo servidor público, en modo de gobernanza
tiene que ser mucho más flexible y estar más abierto a toda una gama
de convenios profesionales y de administración comparativamente
novedosos, frente a los sistemas tradicionales.
El Servidor como guía de la Democracia

Es sabido que la población en los países latinoamericanos y con más
fuerza en Guatemala, presenta una gran desconfianza en la democracia
como sistema político. El Latinobarómetro del 2016, indica que
Guatemala es el país con el menor apoyo a la democracia de todo el
continente, como se aprecia en el siguiente gráfico:
En una encuesta realizada en América Latina, apenas el 31% de los

guatemaltecos respondió que prefería la democracia a cualquier otro
sistema de gobierno, siendo el promedio de la región el 54%. (Nota:
Venezuela fue el país donde mayor apoyo recibió la democracia como
sistema de gobierno con una opinión favorable del 77%).
Naturalmente, esta es una cuestión compleja que abarca mucho
más que la dimensión administrativa que tratamos aquí. Pero siendo
la Administración Pública el espacio intermedio entre el Estado y el
ciudadano, resulta lógico deducir que el nuevo servidor público debe
ejercer en nuestro país una especie de pedagogía política en pro de la
democracia.

Obviamente este desalentador dato no se produce por casualidad.

La historia de nuestro país, aporta sus variables explicativas. El peso
de la desigualdad, la inseguridad, la corrupción y la fragilidad de la
impartición de justicia y del Estado de Derecho son algunas de las
causales de los niveles de desencanto con la democracia.
A lo anterior debe agregarse que la cultura opaca y poco democrática
de la Administración Pública en Guatemala, tiene su parte en la
explicación. He aquí, entonces, otra razón para propiciar la Reforma
Administrativa en nuestro país, como una de las claves para salir del
actual estancamiento político y el atraso administrativo comparado
con otros países de la región (Ver Capítulo 1).
En este sentido, el nuevo servidor público debe ser un comunicador
de la cultura democrática. Debe ser un agente portador de los valores
democráticos porque en su conducta profesional y en su trato con los
demás, tiene que exhibir un amplio sentido de respeto a la libertad y
dignidad de la persona, cualquiera que sea su condición y su posición
económica o social. Los valores democráticos en nuestro país, hoy
ausentes, solo podrán ser incrustados por un esfuerzo continuo y de
largo aliento que vaya transformando la mente y el corazón de los
guatemaltecos.
Ser pedagogo de la democracia significa, entre otras cosas, que el
nuevo servidor público, como portador de la misión del Estado, debe
fomentar la vigencia de los derechos humanos. Que implica, en primer
lugar, que los conozca, luego que los practique a diario y finalmente,
que pueda motivar a los ciudadanos a comportarse de acuerdo a ellos.
El Servidor Integrador
La desintegración social, que se vive en nuestro país, lleva aparejado un
cierto grado de desorden, ya que cuando un grupo es excluido, pierde
su sentido de pertenencia a la comunidad, de compromiso social y las
razones para respetar la ley o los valores que la han inspirado. Como
se ha dicho antes, la difusión de la tecnología y la información, han
provocado que las personas estén cada vez más conectados pero
menos integrados.
En el mundo moderno, los ciudadanos agobiados por las presiones
y las dificultades del trabajo tienden a sentirse más desapegados de
sus comunidades, más aislados y menos interesados en los intereses

colectivos. Por tanto, el nuevo servidor público tiene que ser una
persona integradora, ya sea que se encuentre en la oficina, en el aula,
en el hospital, en el campo o en la estación de policía. Porque nadie
más ocupará ese lugar.
En conclusión, la transformación de la gestión pública es una tarea aún
pendiente. Si bien muchos países han realizado avances, todavía sus
modelos de organización y gestión no logran satisfacer las demandas
sociales y constituirse en medios adecuados para la formulación e
implementación de políticas públicas. No logran construir apoyos
sociales y ubicar en la agenda pública la necesidad de profesionalizar
el servicio civil, contar con capacidad técnica en las administraciones
públicas, establecer sistemas de incentivos adecuados, mejorar
los niveles de remuneración y modificar los estilos de gestión, para
introducir más eficiencia, transparencia y permitir mayor control social,
eslabones necesarios para esa transformación.

7 Ideas para Recordar

El gobierno abierto es una nueva forma de gobernar a partir de
mayor disposición y acceso a información pública, la promoción
de la participación y colaboración ciudadana y la integridad, con
el apalancamiento en las tecnologías. Este enfoque innovador,
centrado en las personas, ha llevado a mejoras no sólo en la
transparencia y la rendición de cuentas, sino también en la
eficiencia de la prestación de servicios.
Las Tecnologías de Información y Conocimiento (TICs) están

transformando la forma de ver el mundo y esto implica cambios
en la forma de gobernar y en el servicio público.
Por la globalización, la complejidad de los problemas públicos y

el surgimiento de sociedades más activas, los gobiernos tienden
a gobernar menos. Sin embargo, esos mismos factores son los
que precisamente requieren una dirección eficaz y eficiente de la
sociedad, ya no centrada en el Estado sino en la gobernanza.
Los administradores públicos deben tomar conciencia que el

antiguo modo de mando y control ha sido sustituido por el
consenso y la colaboración. Ese nuevo modo de gobernar se llama
gobernanza.
El servidor público del futuro tendrá que ser idóneo, líder innovador,
profesor de democracia e integrador de la sociedad.
La gobernanza implica una Administración Pública funcional y

transparente que genere CONFIANZA en la sociedad.
En Guatemala, los servidores públicos tienen que desempeñar

un rol muy importante como guías de los valores democráticos
incluyendo el conocimiento y práctica de los derechos humanos.
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Yo,

4 Administración Pública: Pensamiento y Acción Nivel Básico. Versión 10

¿Qué dicen los autores?......................................................... 7

¿Qué dicen las leyes de Guatemala?................................. 8

¿Qué dice la Constitución?.................................................... 9

¿Qué dice la Ley de Servicio Civil (LSC)?....................... 9

¿Qué es la Función Pública?................................................. 10

Alto, Observe y Recuerde .................................................... 13

Módulo 1: Yo, Servidor Público 5

¿Quién es un Servidor Público?

¿Qué dicen los autores?

6 Administración Pública: Pensamiento y Acción Nivel Básico. Versión 10

¿Qué dicen las leyes de Guatemala?

• La Constitución Política de la República de Guatemala (leer aquí),

Módulo 1: Yo, Servidor Público 7

¿Qué dice la Constitución?

¿Qué dice la Ley de Servicio Civil (LSC)?

8 Administración Pública: Pensamiento y Acción Nivel Básico. Versión 10

b) Empleado público: Es la persona individual que ocupa un puesto al

En conclusión, podemos definir al servidor público como aquel

¿Qué es la Función Pública?

Módulo 1: Yo, Servidor Público 9

medio de los programas sociales, sirviendo de árbitro en la sociedad

Veamos lo que dice el CLAD:

“Función Pública es un conjunto de arreglos institucionales, mediante

10 Administración Pública: Pensamiento y Acción Nivel Básico. Versión 10

Observemos que para el CLAD la Función Pública comprende, además

En conclusión, la Función Pública puede verse desde diferente

Artículo 154. - Función pública; sujeción a la ley.

Módulo 1: Yo, Servidor Público 11

ALTO, OBSERVE Y RECUERDE

Artículo 107 de la CPRG

12 Administración Pública: Pensamiento y Acción Nivel Básico. Versión 10

Alto, Observe y Recuerde .................................................... 15

4 Administración Pública: Pensamiento y Acción Nivel Básico. Versión 10

¿Qué Debe y no Debe

• Estabilidad laboral y hacer carrera administrativa, lo cual significa

Módulo 1: Yo, Servidor Público 5

• Permisos especiales de estudio, período pre y post parto;

6 Administración Pública: Pensamiento y Acción Nivel Básico. Versión 10

Artículo 156.- No obligatoriedad de órdenes ilegales. Ningún funcionario

Módulo 1: Yo, Servidor Público 7

• Actuar como abogado o representante de una persona, que ejerce

8 Administración Pública: Pensamiento y Acción Nivel Básico. Versión 10

Módulo 1: Yo, Servidor Público 9

10 Administración Pública: Pensamiento y Acción Nivel Básico. Versión 10

recursos administrativos, no obstante que la Ley de lo Contencioso

Módulo 1: Yo, Servidor Público 11

trabajador del Estado, en el ejercicio de su cargo, infrinja la ley en

12 Administración Pública: Pensamiento y Acción Nivel Básico. Versión 10

órganos jurisdiccionales correspondientes, sin previa declaratoria de

La Ley de Probidad y Responsabilidades de Funcionarios y Empleados

Módulo 1: Yo, Servidor Público 13

Haz click en el icono

14 Administración Pública: Pensamiento y Acción Nivel Básico. Versión 10

ALTO, OBSERVE Y RECUERDE

Artículo 156 CPRG

Módulo 1: Yo, Servidor Público 15

Conociendo la Ley de Servicio Civil.................................. 5

Oficina Nacional de Servicio Civil –ONSEC-................... 5

El Servicio Civil Guatemalteco Comparado.................... 7

Recorte de Prensa: La Ley de Servicio Civil................... 9