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Estado del arte sobre la creación y puesta en funcionamiento de las entidades territoriales
indígenas en Colombia1
Andrés Fabián Rodríguez Arango2

Resumen

El presente artículo tiene como objetivo reseñar las aproximaciones conceptuales, históricas y
jurídicas sobre la creación y puesta en funcionamiento de las Entidades Territoriales Indígenas en
Colombia, a partir de la producción académica disponible a la fecha. Actualmente, transcurridos
más de treinta años de la expedición de la Constitución de 1991 y a pesar de lo establecido
explícitamente en ella en el sentido que la conformación de las Entidades Territoriales Indígenas
debe hacerse en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, las mismas no han sido creadas y
puestas en funcionamiento.

Palabras clave

Entidades Territoriales Indígenas, Territorios Indígenas, Autonomía de los pueblos indígenas,

Ordenamiento Territorial, Ley de Ordenamiento Territorial, Descentralización.

Abstract

This paper reviews the conceptual and legal approaches to the creation and implementation of
Indigenous Territorial Entities in Colombia, based on the available academic production so far.
Currently, more than thirty years after the issuance of the 1991 Constitution and despite the specific
provisions contained in it in the sense that the conformation of the Indigenous Territorial Entities
must be done by the Organic Law of Territorial Organization, they have not been created and put
into operation.

1
El siguiente corresponde a un artículo de revisión elaborado como opción de grado para la Especialización en Derecho
Administrativo de la Universidad Libre.
2
Abogado y Filósofo, Especialista en Gerencia Social de la ESAP, Magíster en Filosofía Pontificia Universidad Javeriana,
estudiante Especialización en Derecho Administrativo Universidad Libre Seccional Bogotá. Correo electrónico: andresfa-
rodrigueza@uniibre.edu.co
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Keywords

Indigenous Territorial Entities, Indigenous Territories, Autonomy of indigenous peoples,

Territorial Planning, Organic Law of Territorial Organization, Decentralization.

Introducción

De conformidad con el artículo 1 de la Constitución Política de 1991, Colombia es un Estado social

de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus
entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista. En consonancia, el artículo 286 de
la Constitución Política estableció que constituyen entidades territoriales los departamentos, los
distritos, los municipios y los territorios indígenas. Igualmente, el artículo 329 definió que la
conformación de las entidades territoriales indígenas se hará con sujeción a lo dispuesto en la Ley
Orgánica de Ordenamiento Territorial y su delimitación se hará por el Gobierno Nacional, con
participación de los representantes de las comunidades indígenas, previo concepto de la Comisión
de Ordenamiento Territorial.

Por otra parte, con base en lo establecido en el artículo 330 de la Constitución, los
Territorios Indígenas estarán gobernados por consejos conformados y reglamentados según los
usos y costumbres de sus comunidades, y tendrían entre sus funciones: (i) velar por la aplicación
de las normas legales sobre usos del suelo y poblamiento de sus territorios, (ii) diseñar las políticas
y los planes y programas de desarrollo económico y social dentro de su territorio, en armonía con
el Plan Nacional de Desarrollo, (iii) promover las inversiones públicas en sus territorios y velar
por su debida ejecución, (iv) percibir y distribuir sus recursos, (v) velar por la preservación de los
recursos naturales, (vi) coordinar los programas y proyectos promovidos por las diferentes
comunidades en su territorio, (vii) colaborar con el mantenimiento del orden público dentro de su
territorio de acuerdo con las instrucciones y disposiciones del Gobierno Nacional, (viii) representar
a los territorios ante el Gobierno Nacional y las demás entidades a las cuales se integren y (ix) las
demás que les señalen la Constitución y la ley.

A pesar de lo expresamente establecido en la Constitución Política, transcurridos más de

treinta años de la expedición de la Constitución de 1991, las entidades territoriales indígenas no
han sido creadas y puestas en funcionamiento. De hecho, una vez expedida Ley Orgánica de
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Ordenamiento Territorial (LOOT) a través de la Ley 1454 de 2011 a la que correspondía regular
la materia, no se legisló sobre ningún aspecto concerniente a las entidades territoriales y los
territorios indígenas.

Ante esta omisión legislativa y tras múltiples protestas y exigencias de los pueblos
indígenas posteriormente se expidió el Decreto Ley 1953 de 2014, en el que se contempló un
régimen especial transitorio para poner en funcionamiento los Territorios Indígenas respecto de la
administración de los sistemas propios de los pueblos indígenas, hasta que el Congreso expida la
ley de que trata el artículo 329 de la Constitución Política.

No obstante, dicha posibilidad quedó a su vez condicionada a reglamentaciones futuras que

el Gobierno expida para los sectores de salud, educación y agua potable y saneamiento básico. Por
las razones expuestas, el compromiso constitucional referido no se ha materializado y resulta
pertinente adelantar una revisión descriptiva de la producción académica sobre el problema, tanto
para encontrar conceptos y antecedentes que permitan explicar la situación, como para evaluar
posibles alternativas regulatorias y proporcionar elementos para profundizar en futuras
investigaciones académicas.

Las investigaciones y publicaciones encontradas sobre el problema planteado abarcan

fundamentalmente reconstrucciones y análisis conceptuales con base en los desarrollos políticos,
normativos y la jurisprudencia constitucional en torno a los territorios indígenas, aproximaciones
históricas sobre la situación de los pueblos indígenas y el territorio en el país y, en menor medida,
algunos elementos de análisis cuantitativo relacionados con la proporción de población indígena
y su distribución geográfica.

Para efectos de la presentación de los resultados, se definió comenzar por los antecedentes
históricos y normativos frente a la creación y puesta en funcionamiento de las Entidades
Territoriales Indígenas en Colombia, para identificar algunos de las limitaciones y cuellos de
botella más importantes que explican la omisión legislativa, así como algunas de las propuestas
y/o recomendaciones para abordarlos.
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Metodología

Para abordar el problema planteado se desarrolló una revisión temática en la producción académica
disponible, tanto a través de motores de búsqueda como a partir de consultas en bases de datos
(Google Académico, Redalyc, Academia, Scielo, entre otros) y repositorios institucionales de
algunas de las universidades más importantes del país (Universidad de los Andes, Pontificia
Universidad Javeriana, Universidad Libre, Universidad Nacional de Colombia, entre otras).

Las categorías de búsqueda incluyeron los siguientes conceptos principales: i) Entidades

Territoriales Indígenas, ii) Territorios Indígenas, iii) Autonomía de los pueblos indígenas y iv)
Descentralización. Subsidiariamente se indagó por los conceptos de: v) Territorios Ancestrales
Indígenas, vi) Territorios Indígenas en América Latina, vii) Derechos de los pueblos indígenas y
viii) Consulta previa para pueblos indígenas.

Con base en los resultados obtenidos se construyó una bitácora diferenciando año, autor,
título de la publicación, fuente, tesis, argumento y metodología. A partir de esta clasificación, se
identificaron las tesis, ideas y conceptos principales que se exponen en el presente documento,
teniendo como criterio de selección aquellas fuentes la pertinencia de las publicaciones y su valor
agregado para explicar antecedentes relevantes en la conformación de las Entidades Territoriales
Indígenas, así como elementos de explicación y comprensión acerca de por qué se mantiene la
referida omisión legislativa en lo relacionado con su implementación.
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Antecedentes históricos y normativos frente a la creación y puesta en funcionamiento de las

Entidades Territoriales Indígenas en Colombia

Colonia e inicios de la República

El proceso de constitución de Entidades Territoriales Indígenas se inscribe en el proceso histórico

de ocupación y lucha por la recuperación de los territorios de los pueblos indígenas, así como por
el reconocimiento político y jurídico de sus derechos a la existencia y la autonomía. Desde este
punto de vista, los antecedentes frente al tema incluyen la amplia historia de colonización,
ocupación, despojo y de las luchas por la recuperación de territorios que comenzó en el siglo XVI
y que aún persiste (Rojas, 2000).

Durante la vigencia de la dominación española con la Colonia, los territorios indígenas no

se consideraron jurídicamente bajo una forma de ocupación, pues se trataron simplemente como
tierras del Rey. Cuando la corona limitó el servicio personal gratuito por parte de los indígenas, la
encomienda constituyó una figura jurídica y una forma territorial de ocupación que, a manera de
vasallaje, contemplaba el repartimiento de los indios por parte del conquistador español entre sus
tropas, como reconocimiento por los servicios prestados a la corona española y con la mediación
de la Iglesia Católica, a cambio de “beneficios” y “protección”.

Junto con otras formas de dominación y explotación del trabajo como la mita minera o el
concierto agrario, estas prácticas redundaron en desplazamientos, enfermedades y muertes de la
población nativa e indígena, con un impacto directo en términos de disminución de la población y
pérdida de control sobre el territorio, incluyendo los territorios de resguardos que aparecieron cada
vez más como “tierras incultas” que fueron ocupándose por blancos y posteriormente mestizos
(Rojas, (2000).

Como consecuencia de los procesos de colonización y explotación de los pueblos

aborígenes en el periodo colonial, se generó una tendencia de agotamiento de la fuerza de trabajo
indígena mientras, por otra parte, se consolidó la población española y criolla. Entre otros factores,
esta situación explica la expedición de cédulas reales para proteger la mano de obra indígena y la
consolidación de la institución del resguardo con cierta autonomía para los indígenas
supervivientes (Hernández, 2004).
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Con la instauración de la República y la emergencia de la propiedad privada local y una

incipiente burguesía nacional, el concepto que ha fundamentado la ocupación ha sido el de
propiedad privada de la tierra. Muchas de las tierras habitadas por los pueblos indígenas pasaron
a constituirse como baldíos o “tierras de nadie” (Rojas, 2000). En este proceso y bajo figuras que
rememoraban la encomienda tales como la compensación y la gratificación por servicios prestados
o directamente a partir de la apropiación violenta en el marco de las guerras civiles, se generalizó
el otorgamiento de títulos baldíos de amplios territorios que desconocían la presencia de pueblos
indígenas. Durante la República se modificó sustancialmente la relación de terraje:

blancos y mestizos se apropiaron de importantes extensiones de tierras de resguardo sin

que mediara acuerdo alguno con los Cabildos, ya que el concepto de baldío se aplicaba a
todas las tierras incultas y sin título de propiedad privada. Pero estos nuevos colonos,
muchos de ellos con lazos de parentesco con las autoridades municipales, se dieron a la
tarea de fundar haciendas en las tierras ocupadas. Como los indios fueron quedando sin
tierras donde hacer sus rozas, entonces el terrateniente les “cedía" un lote de terreno, por
cuyo uso el indígena se obligaba a pagar un terraje, consistente en la realización de un
trabajo gratuito de hasta cinco días semanales en labores de tumbar montaña, establecer
cultivos y recolectar cosechas. Esta forma de terraje constituye sin lugar a dudas un
retroceso hasta la encomienda de los primeros años de la Colonia. Sin embargo, esta
relación de terraje, que no pudo ser liquidada en las haciendas del Cauca por el movimiento
indígena dirigido por Manuel Quintín Lame en la segunda década de este siglo, se prolongó
hasta comienzos de la década de los ochenta, cuando el movimiento indígena, recuperando
el pensamiento de Quintín estaba en su plenitud (…) No pagar terraje y expulsar a los
terratenientes costó la vida de no pocos luchadores. (Rojas Guerra, 2012, p 77).

Muy temprano, en el Congreso de Cúcuta de 1821 se evidenciaron presiones de sectores

dominantes para la disolución de los Pueblos Indígenas. A través de la Ley 11 de octubre de ese
año, se permitió la propiedad privada y la repartición de los resguardos. Posteriormente, la Ley 22
de 1850 y el Código Civil privilegiaron las ideas de libre cambio, estableciendo la posibilidad de
compraventa de antiguos resguardos. Con la Ley 89 de 1890, por su parte, se consagraron algunos
derechos específicos para las comunidades indígenas, entre ellos, “la facultad de tener un gobierno
interno a través de los cabildos, respetando sus usos y costumbres” y “el derecho a la propiedad
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privada colectiva de la tierra, institucionalizada en resguardos”, razón por la cual esta norma brindó
sustento legal para las luchas defensivas de los pueblos indígenas. No obstante, estas concesiones
aparecieron condicionadas por la definición de dar tratamiento jurídico a los indios como incapaces
y sin reconocimiento de su cultura. (Hernández, 2004).

Evidentemente, también el Estado participó directamente de los procesos de

despojo/apropiación, procediendo durante el siglo XIX a repartir o desconocer los territorios de
resguardo:

Un caso notable es el del gran resguardo de Ortega y Chaparral a cuya recuperación dedicó
Quintín Lame la mayor parte de su vida. A pesar de haber llegado hasta la protocolización
por escritura pública en abril de 1942, las autoridades locales negaron la existencia del
resguardo, contando siempre con el apoyo de la Gobernación del Tolima:

La Gobernación ha considerado siempre que el personal a que me refiero (los indígenas de

Ortega) por poseer un nivel medio de cultura semejante al de la mayoría del pueblo
campesino de Colombia, no puede reputarse como cobijado por el régimen de excepción
de la Ley 89 de 1890, la cual en mi concepto no es aplicable sino a los salvajes que estén
catequizando o que hayan sido recientemente incorporados a la vida civilizada por medio
de misiones o, en otra forma, y no es este precisamente el caso de los indígenas de Ortega.
(Rojas Guerra, 2012, pp 77-78).

A esto deben sumarse como factores que afectaron a los resguardos y territorios indígenas
las concesiones para la explotación de los recursos naturales y otras actividades económicas, así
como la agudización del conflicto armado interno durante el siglo XX, que marcaron prácticas de
desposesión de los pueblos indígenas y otros grupos étnicos y sociales sobre sus territorios.
Aunque con puntos de lucha en común contra los latifundistas y terratenientes, la situación del
campesinado también generó impactos para los pueblos indígenas, en razón de los conflictos
asociados con la propiedad, posesión y uso de la tierra, los procesos de colonización por
desplazamiento y/o migraciones o las prácticas de parcelaciones.

Siglo XX

También otras acciones del Estado, como la promulgación de “las Leyes de Reforma Agraria, la
Ley 200 de 1936 y la Ley 135 de 1961, dirigidas a favorecer con un reparto equitativo de la tierra
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a los campesinos, han inducido políticas agrarias tendientes al fraccionamiento y/o parcelación de
los resguardos (Rojas, 2000). Con la Ley 200 de 1936 promulgada durante el gobierno de Alfonso
López Pumarejo intentando dar respuesta a los crecientes conflictos agrarios, se terminó
perjudicando a las comunidades indígenas, cuyas tierras se vieron expuestas a nuevas presiones
provenientes de colonos que, amparados en esta legislación, migraron hacia “tierras baldías” del
oriente y sur del país, buscando oportunidades de subsistencia.

Posteriormente, a través de la Ley 135 de 1961 y con la pretensión de democratizar la

tenencia de la tierra, los resguardos fueron concebidos como unidades de producción y de
consumo, y se permitió la adjudicación de baldíos en zonas ocupadas por indígenas, aunque
condicionada al previo concepto favorable de la oficina de Asuntos Indígenas del Ministerio de
Gobierno (Hernández, 2004).

La situación de retrocesos en materia de derechos y territorios condujo a múltiples luchas

de resistencia, por la recuperación de los mismos y la defensa de la identidad cultural:

Aunque estudios etnohistóricos y de etnografía política nos pondrían en evidencia acciones

de recuperación desde la Colonia, por ejemplo, el movimiento de los comuneros de 1781,
el concepto de recuperación es un concepto contemporáneo, cuyo foco de elaboración lo
constituye el pensamiento de Manuel Quintín Lame. Pero la recuperación implica también
la existencia de un movimiento indígena. Ahora bien, el movimiento indígena en Colombia
ha estado íntimamente ligado a la vida, a la lucha social y al pensamiento de Quintín Lame.

Con la independencia orgánica y programática de los indígenas del Cauca respecto del
movimiento de los usuarios campesinos con la creación del Comité Regional Indígena del
Cauca -CRIC- en 1971, la recuperación toma los contenidos básicos de la lucha y del
pensamiento de Quintín Lame. Los ya famosos siete puntos del Programa de lucha con el
cual se inicia el CRIC tienen la particularidad de que pueden ser asumidos por todos los
grupos indígenas colombianos sin tener que constituir una forma organizativa específica.
Más aún, tales puntos tienen una vigencia a perpetuidad: recuperación de las tierras de los
resguardos, ampliación de los resguardos, fortalecimiento de los cabildos, no pago de
terraje, promoción de las leyes sobre los indígenas y exigir su aplicación, defensa de la
historia, la lengua y las costumbres indígenas, y formación de profesores indígenas para
educar de acuerdo con la situación de los indígenas y en su respectiva lengua. Fue así como
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en el curso de la década de los setenta se fueron conformando nuevas organizaciones

regionales, tanto que en febrero de 1982 se creó la Organización Nacional Indígena de
Colombia, ONIC. En su segundo Congreso, en 1985, estuvieron presentes 25
organizaciones indígenas. (Rojas Guerra, 2012, p. 79)

En el contexto de las luchas de resistencia de los pueblos indígenas, el resguardo ha sido la figura
fundamental para la defensa del territorio, por lo que se han exigido instrumentos y garantías para
el reconocimiento y la ampliación de los mismos. En cuanto a la periodización de las luchas por
la recuperación de territorios, José María Rojas, (2012). ha planteado lo siguiente:

a) Antes de la expedición de la Ley 135 de 1961: período que se puede remontar hasta
1913, cuando Quintín Lame inicia la lucha contra el pago de terraje, se configuran el
pensamiento y la estrategia de la recuperación.

b) De 1961 a 1980: Expedición de la Ley de reforma agraria hasta que desde el Incora se
produce un viraje sustancial sobre la política de tierras para los indígenas. La Ley 135 en
su artículo 29 establece un límite a la ocupación de los resguardos en tanto afirma que "no
podrán hacerse adjudicaciones de baldíos que estén ocupados por indígenas, sino con el
concepto favorable de la división de asuntos indígenas. El artículo 94 contempló la
posibilidad de constituir Resguardos nuevos, pero solo cincuenta años después, durante el
gobierno de Virgilio Barco (1986-1990) se reglamentó el trámite jurídico para hacerlo.

c) De 1980 en adelante: Hasta 1991, podríamos decir que se inicia un período de transición
con un cambio radical en la política de tierras del Incora para los indígenas. En efecto, ante
la temprana desaparición del movimiento campesino, el rotundo fracaso de las empresas
comunitarias y de las cooperativas y la vitalidad del movimiento indígena, el Incora inicia
un proceso de titulación de tierras bajo la forma de resguardo para la mayor parte de los
pueblos indígenas de Colombia. A partir de 1991 con la expedición de la nueva
Constitución el proceso se acelera, hasta tal punto que a enero de 1999 el Incora llevaba
476 resguardos constituidos, de los cuales solamente 70 eran de origen colonial.

La cuestión de la tierra para los indígenas pasa del marco legal de la propiedad al marco
constitucional de la territorialidad: El artículo 286 establece que "son entidades territoriales
los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas" y a renglón
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seguido -artículo 287 - puntualiza entre los derechos que se les confieren a tales entidades,
los que a nuestro juicio son fundamentales para la efectiva conformación de los territorios
indígenas: a) gobernarse por autoridades propias y b) participar en las rentas nacionales.
Pasados todos estos años el Congreso de Colombia no ha podido expedir la ley de
Ordenamiento Territorial, dentro de la cual quedaría reglamentado lo relativo a las
Entidades Territoriales Indígenas (ETI).

Houghton (2008a) por su parte, ha señalado que a pesar de la expedición de la Ley 135 en
1961, en la práctica la misma fue derogada con el denominado Acuerdo de Chicoral de 1972,
“cuando el presidente Pastrana Borrero firmó un pacto con terratenientes comprometiéndose a
frenar la titulación y reprimir de forma militar las ocupaciones de tierras” que venían avanzando
en el país. En el periodo comprendido entre 1962 y 1972 fue prácticamente nulo el avance en
materia de reforma agraria, pues “la principal fuente de tierras para distribuir fueron los llamados
“baldíos de la nación” ubicados especialmente en las zonas de selva y llano, donde el 90% de la
población y el territorio eran indígenas, mientras se dejó intacto el latifundio de los valles
interandinos y la Costa Atlántica, donde la concentración de la tierra era causa de conflictos
sociales y políticos desde los años treinta.

Igualmente, durante los años setenta y ochenta el Estado rechazó las acciones legales de
recuperación de las tierras indígenas y campesinas, por lo que durante dicho periodo tuvieron
lugar:

“en los departamentos del Cauca, Tolima y Córdoba más de 1.000 acciones de recuperación
de tierras campesinas e indígenas que cambiaron el mapa territorial indígena de esos
departamentos y de otras regiones como la Sierra Nevada de Santa Marta, Meta, Nariño y
Valle, que, aunque intervinieron de forma menos intensa en las luchas, lograron recuperar
el dominio sobre muchas de las tierras ocupadas ilegalmente por terratenientes o declaradas
baldías por el Estado” (Houghton, 2008b, p 84).

Sin embargo, los procesos de recuperación de tierras no significaron la legalización

inmediata de las mismas.

Efectivamente, la promulgación de la Constitución Política de 1991 planteó un cambio en

el tratamiento jurídico cualitativo frente a los derechos de los pueblos indígenas, incluyendo su
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derecho al territorio. Entre otras disposiciones clave, se incorporó explícitamente que “los
resguardos son de propiedad colectiva y no enajenable", así como la posibilidad de equiparar los
territorios indígenas que lleguen a constituirse a entidades territoriales. A partir de este nuevo
estatus constitucional, ha tenido lugar un importante desarrollo jurisprudencial sobre los derechos
de los pueblos indígenas, en particular en lo relacionado con su autonomía, aunque aún existen
claras limitaciones en lo relacionado con las Entidades Territoriales Indígenas.

La Asamblea Nacional constituyente contó con la participación de tres representantes de

los pueblos indígenas y la misma incorporó, entre otros, los mencionados artículos 286 que
estableció que constituyen entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y
los territorios indígenas, el artículo 329 que definió que la conformación de las entidades
territoriales indígenas se hará con sujeción a lo dispuesto en la Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial y el artículo, en virtud del cual se precisó que los Territorios Indígenas estarán
gobernados por consejos conformados y reglamentados según los usos y costumbres de sus
comunidades.

En este contexto se ratificó la Convención 169 de 1989 de la OIT sobre Pueblos Indígenas
y Tribales a través de la Ley 21 de 1991 y que forma parte del bloque de constitucionalidad y
constituye la convención internacional más amplia para garantizar los derechos indígenas. Con
este fundamento jurídico, los pueblos indígenas han pasado a ser considerados sujetos de derechos
fundamentales colectivos. (Semper, 2006).

Tras las definiciones incorporadas por la Constitución Política, la posibilidad de

conformación y puesta en funcionamiento de las Entidades Territoriales Indígenas, tuvo un
impulso durante los principios de los años noventa. Si antes de los años noventa las reclamaciones
sobre la tierra por parte de los pueblos indígenas giraron en lo esencial en torno a la figura del
resguardo, con posterioridad a la promulgación de la Constitución el estatus de los territorios
indígenas ganó cada vez un peso más importante.

En esta perspectiva, se realizaron decenas de talleres por parte de las organizaciones

indígenas para avanzar en la construcción de una propuesta de conformación de sus entidades
territoriales. Inclusive, el Departamento Nacional de Planeación junto con el entonces Ministerio
de Gobierno y varias organizaciones indígenas realizaron otros ejercicios conjuntos para delinear
el futuro ordenamiento territorial indígena. A partir de estos esfuerzos se publicaron algunos
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documentos técnicos como “Bases para la conformación de las Entidades Territoriales Indígenas”
(DNP, 1992), “Debates y propuestas sobre el ordenamiento territorial indígena” (DNP, 1992) o
“De los Territorios Indígenas a las Entidades Territoriales Indígenas” (Ministerio de Gobierno,
1993) (Arango, 1994).

En este periodo, el gobierno de César Gaviria Trujillo acordó con las organizaciones
indígenas que, previa consulta con sus comunidades, éstas serían las responsables de preparar el
proyecto de ley de ordenamiento territorial indígena, para incluirlo como capítulo de la LOOT. En
desarrollo de lo convenido, el proyecto fue elaborado por organizaciones indígenas y consolidado
en un texto único, pero paralelamente el Ministerio de Gobierno de la época elaboró su propia
propuesta, en la que incorporó 16 artículos de la propuesta indígena. La diferencia entre los
proyectos se evidenció en la concepción misma del alcance de los territorios indígenas: para las
organizaciones indígenas, con base en su interpretación del artículo 286 de la Constitución, los
territorios indígenas ya eran entidades territoriales de la República y lo que correspondiente era
definir el territorio indígena. Para el gobierno, por su parte, los territorios indígenas, los resguardos
y las entidades territoriales indígenas constituían figuras diferentes con alcances que había que
precisar.

Por las razones expuestas, una comparación entre la propuesta indígena y la elaborada por
el Gobierno dejó en evidencia dos diferencias fundamentales: en la primera se definía el territorio
indígena y no se exigían requisitos para conformar las entidades; en la segunda, se definía la
entidad territorial indígena y se condicionaba su conformación al cumplimiento de los siguientes
requisitos como la continuidad geográfica del área que ocupen, contar con por lo menos 3.000
habitantes a la fecha, contar con concepto favorable de la Oficina Departamental de Planeación
sobre la conveniencia económica y social de la iniciativa y sobre la viabilidad de la nueva entidad
y que la creación de la entidad territorial indígena sea aprobada en consulta popular por al menos
el 51% de los habitantes que tengan domicilio en el territorio solicitado como tal (Arango, 1994).

Además, surgieron diferencias en aspectos claves como las connotaciones que podía tener
el concepto de territorio, la ocupación de un mismo territorio por varios pueblos indígenas, los
territorios atomizados en pequeñas entidades territoriales discontinuas, los territorios aislados, el
caso de los pueblos nómadas, los territorios compartidos por comunidades indígenas, campesinos,
comunidades negras o terceros, los que forman parte de dos o más municipios de un mismo
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departamento o varios de ellos, los que pertenecen a áreas protegidas y los territorios indígenas de
frontera (Arango, 1994).

Finalmente, el Congreso de la República resultó incapaz para conciliar diferencias como

las mencionadas, razón por la que la definición legal sobre las Entidades Territoriales Indígenas
fue postergándose indefinidamente. Los proyectos de ley o las proposiciones legislativas
relacionadas sobre el tema fueron archivándose una tras otra. Ocasionalmente, la deuda histórica
aparecía mencionada en documentos como el Plan Nacional de Desarrollo 1998-2002 (“Cambio
para Construir la Paz”) del Gobierno de Andrés Pastrana y, posteriormente, en otros proyectos
fracasados entre los que puede destacarse el Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial 16 de
2003, que incluía explícitamente un acápite sobre Entidades Territoriales Indígenas.

El fracaso de diecinueve proyectos de ley en el Congreso de la República antes de que

pudiera expedirse la Ley de Ordenamiento Territorial (LOOT) en 2011 evidencia las profundas
dificultades y las luchas de intereses que suscitan los temas relacionados con la organización
político-administrativa del país. Hasta el año 2011 a través de la Ley 1454 se promulgó la Ley
Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT). Sin embargo, como se ha planteado dicha norma
obvió el mandato constitucional del artículo 329 y omitió regular todos los aspectos relativos a la
creación y reglamentación para la puesta en funcionamiento de los Territorios Indígenas.

En la propia presentación de la Ley, el entonces Ministro del Interior Germán Vargas Lleras
planteó el asunto quedaba planteado para una ocasión futura, puesto que la Ley 1454 de 2011 era
una “Ley general de principios y, por ello, será la base para posteriores regulaciones especiales,
como el Régimen Municipal y el Régimen Departamental, que cursan ya en el Congreso de la
República, y una Ley sobre entidades territoriales indígenas” (Vargas Lleras, 2011). En este
sentido, la nueva Ley incorporó un parágrafo con la obligación posterior de regular el asunto:

Artículo 37. Parágrafo 2. (…) el Gobierno Nacional presentará al Congreso de la

República, dentro de los diez (10) meses siguientes a la vigencia de la presente ley, el
proyecto de ley especial que reglamente lo relativo a la conformación de las Entidades
Territoriales Indígenas, acogiendo los principios de participación democrática, autonomía
y territorio, en estricto cumplimiento de los mecanismos especiales de consulta previa, con
la participación de los representantes de las comunidades indígenas y de las comunidades
afectadas o beneficiadas en dicho proceso. En desarrollo de esta norma y cuando
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corresponda, el Gobierno Nacional hará la' delimitación correspondiente, previo concepto

de la comisión de ordenamiento territorial, como instancia consultiva del proceso. (Artículo
37, Ley 1454 de 2011)

Posteriormente, el Gobierno evadió su responsabilidad dicho proyecto de ley, con lo que

el problema democrático de la conformación y puesta en funcionamiento de las Entidades
Territoriales Indígenas se mantuvo como una tarea pendiente. Sumándose a otras muchas
necesidades insatisfechas, en múltiples ocasiones esta deuda pendiente ha motivado importantes
movilizaciones indígenas, entre las que se destacan algunas mingas multitudinarias de alcance
local y nacional, a partir de las cuales se han suscrito acuerdos con diferentes administraciones y
gobiernos que, con el paso del tiempo, en muchos casos también han resultado incumplidos.

Precisamente, con ocasión de una de estas importantes movilizaciones, la denominada

«Minga Indígena Social y Popular» desarrollada en el año 2013 durante el gobierno de Juan
Manuel Santos, terminaron suscribiéndose treinta nuevos acuerdos en La María (Cauca),
incluyendo uno en que se estableció el compromiso de poner en funcionamiento los Territorios
Indígenas. En cumplimiento de dicho compromiso, haciendo uso de las facultades que del artículo
56 transitorio de la Constitución el Gobierno Nacional de Santos expidió el Decreto Ley 1953 de
2014, en el que se estableció un régimen especial para poner en funcionamiento los Territorios
Indígenas como organizaciones político administrativas de carácter especial, con vigencia hasta
que el Congreso expida la Ley a que se refiere el artículo 329 de la Constitución Política.

Este Decreto con fuerza de ley habilita, por una parte, a los Resguardos indígenas para
administrar directamente recursos especiales del Sistema General de Participaciones (SGP) (la
denominada Asignación Especial del Sistema General de Participaciones para Resguardos
Indígenas -AESGPRI) mientras, por otra, establece que los Territorios Indígenas que lleguen a
constituirse podrán administrar su Sistema Educativo Indígena Propio (SEIP), su Sistema de Salud
Propio Intercultural (SISPI) y asumir las competencias para la prestación de los servicios y la
administración de recursos del SGP para Agua Potable y Saneamiento Básico, previo el
cumplimiento de las reglamentaciones que el Gobierno Nacional expida para el efecto. (García,
2016).

Tras ser impugnado en acción pública de inconstitucionalidad por parte de actores que
consideraban que el Gobierno nacional no tenía competencia para expedirlo (en su concepto, las
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facultades transitorias del artículo 56 de la Constitución para el Gobierno Nacional habían

caducado por el paso del tiempo), el Decreto Ley 1953 de 2014 fue finalmente declarado exequible
por parte de la Corte Constitucional a través de la Sentencia C-617 de 2015. En dicha sentencia,
la Corte reafirmó que, ante la omisión de pronunciamiento por parte del Congreso de la República
al momento de proferir la Ley de Ordenamiento Territorial, el Gobierno mantenía la competencia
regulatoria a este respecto.

Si bien se ha reconocido la administración de la Asignación Especial del Sistema General

de Participaciones para Resguardos Indígenas –AESGPRI a algunos resguardos indígenas en el
país, las reglamentaciones para la administración de recursos del Sistema General de
Participaciones aún no han sido expedidas. Lo mismo puede decirse frente al problema de la
delimitación de los Territorios Indígenas en estas disposiciones pues, aunque el artículo 5 del
Decreto Ley 1953 de estableció de manera sumaria requisitos a cumplir frente a la solicitud que
deben elevar las autoridades indígenas para la puesta en funcionamiento del Territorio Indígena,
agregó que aún se requiere definir el procedimiento a seguir por parte del Departamento Nacional
de Estadística (DANE).

En este sentido, a pesar de los avances en el reconocimiento del componente pluralista de

la Constitución, el alcance del concepto de autodeterminación y autonomía indígenas siguen
siendo objeto de polémica jurídica en diferentes sectores y, en general, a pesar de las declaraciones
sobre la maximización del principio de autonomía, las autoridades se muestran precavidas en lo
relacionado con su reconocimiento.

La garantía de autonomía se ha referido fundamentalmente a casos específicos de

protección de derechos fundamentales para preservar la identidad étnica y cultural, incluyendo los
desarrollos en materia jurisdicción especial indígena y consulta previa, sin profundizar en lo
referido a la constitución de las Entidades Territoriales Indígenas no reglamentado por la Ley de
Ordenamiento Territorial. (Semper, 2006).

De hecho, aunque el reconocimiento constitucional de los territorios indígenas a partir de

la Constituyente de 1991 se ha presentado como evidencia de los avances en la legalización de la
propiedad indígena sobre las tierras que reclaman, Houghton (2008b) ha señalado que, en términos
materiales, en realidad el acceso a tierra de los pueblos indígenas se ha estancado
considerablemente:
 16

El 44,91% de las áreas fueron tituladas en el gobierno de Virgilio Barco (1986-1990), y un

25,95% en los dos gobiernos anteriores (Betancur y Turbay Ayala). Es claro que casi el
80% de los territorios indígenas fueron titulados antes de la nueva Constitución; y no
precisamente porque la demanda territorial haya disminuido o haya sido resuelta (...) Solo
el 20,42% de los territorios indígenas fueron legalizados durante los gobiernos posteriores
a la expedición de la Constitución Política en 1991, con lo que queda claro que el factor
“constituyente” ha tenido un peso relativamente bajo en los procesos de recuperación de la
propiedad de las tierras comunales indígenas y, por tanto, que la expedición normativa en
materia territorial no se ha visto acompañada de acciones directas en la titulación de tierras.
No obstante, el rasgo fundamental de las luchas indígenas posteriores a la Constitución es
que las acciones de recuperación y ocupación de tierras usurpadas prácticamente
desaparecieron, dándose paso a diversas formas de reclamación jurídica; solo a inicios de
esta década se han reactivado las ocupaciones de tierras en el marco de la Liberación de la
Madre Tierra lanzada por indígenas del Cauca.

En parte este cambio obedeció al optimismo creado por las nuevas normas, entre ellas el
estatus constitucional de los territorios indígenas, así como a los procesos de cooptación
ocurridos por diversos mecanismos de participación indígena, tales como la transferencia
de recursos de la nación a los resguardos, y la circunscripción electoral indígena, que
viabilizó otras formas de afianzamiento organizativo y político indígena. Pero a esta
desactivación de las recuperaciones de tierra contribuyó de forma decisiva, sobre todo en
los años 1993-1996, la recomposición de las clases rurales que se transformaron en
narcoterratenientes al tiempo que en paramilitares, y la escalada consiguiente de los
diversos actores armados en territorios indígenas desde 1997. (pp 86-90)
 17

Cuellos de botella que explican la falta de reglamentación y puesta en funcionamiento de las

Entidades Territoriales Indígenas

Con base en la revisión de las fuentes disponibles, el objetivo de este apartado es sintetizar algunos
de los problemas y cuellos de botella que explican la permanencia de la omisión legislativa frente
a la creación y puesta en funcionamiento de las Entidades Territoriales Indígenas, así como las
dificultades para transferir competencias y recursos a los Territorios Indígenas.

Concentración de la tierra y fracaso de reforma agraria en el país

La resistencia frente a la creación y puesta en funcionamiento de las Entidades Territoriales

Indígenas, está íntimamente relacionada con problemas crónicos de la distribución de la tierra en
el país, agudizados por el conflicto armado y sus consecuencias, entre los que se destacan el
desarrollo de prácticas sistemáticas de despojo y acaparamiento de la tierra, así como la
imposibilidad de llevar a cabo una reforma agraria estructural. Paulatinamente, las discusiones en
torno a la reforma agraria han perdiendo peso en favor del discurso del desarrollo rural:

De acuerdo con estadísticas oficiales, la concentración de la tierra en Colombia muestra

índices críticos de desigualdad en la distribución de la propiedad de la misma. Según el
Instituto Geográfico Agustín Codazzi (2002), para inicios de la década más de 3 millones...
En 2004 los recursos regresaron a los niveles de los años noventa. Aun así, lo más
representativo fueron las adiciones realizadas a final del año, que incluyeron compromisos
adquiridos por el Estado por fuera del presupuesto ordinario del Incoder.

Entre 2001 y 2007 se redujeron entre 70 y 80% las asignaciones presupuestales para
adquisición de tierras con destino a resguardos indígenas, al pasar de casi 3.000 millones a
mil millones o menos (tabla 4). Esto, sumado a la baja ejecución presupuestal, evidencia
una política por parte del Estado dirigida conscientemente a incumplir sus obligaciones
frente al derecho de los pueblos indígenas. 500 mil propietarios, es decir el 99,5% de todos
los propietarios rurales, poseían predios menores a las 200 hectáreas, sumando un poco
más de 23 millones 300 mil hectáreas, es decir el 34% de todos los predios rurales
registrados por el IGAC. Mientras solamente 7.363 propietarios de predios superiores a las
1.000 hectáreas, el 0,2% del total, concentraban 35 millones de hectáreas, el 52% del total
(ver tabla 2). Esta enorme concentración de la tierra, expresada en un índice de
 18

concentración del 0,85 (donde 1 es la máxima concentración) evidencia que la reforma

agraria es una asignatura pendiente del Estado colombiano (…)

El argumento del gobierno para adoptar la reestructuración del Incora y su transformación

en Incoder fue, y sigue siendo, que el proceso de reforma agraria llegó a su fin porque no
cumplió su propósito. Este cambio significó esencialmente el abandono por el Estado de la
concepción de “reforma agraria” basada en la democratización de la propiedad, para dar
paso al proyecto de “desarrollo rural”. (Houghton, 2008, pp 90-93).

Esto se suma a la reducción sistemática en términos reales del presupuesto nacional para
la adquisición de tierras para pueblos indígenas y la implementación de políticas que benefician el
mantenimiento del estado de cosas actual. De acuerdo con Houghton (2018b)

“el propio Ministerio de Agricultura, en sus componentes de política, reconoce que el costo
promedio de una hectárea en Colombia es de 2,5 millones de pesos. Así pues, el Ministerio
es consciente de que 1.000 millones de pesos anuales alcanzan para adquirir 400 hectáreas,
lo que plantea que las 2.262.764,5 hectáreas demandadas por los pueblos indígenas
culminarán su titulación dentro de 60 siglos” (pp 95-96)

Por otra parte, ante la falta de una verdadera reforma agraria la titulación de tierras tiene
como fuentes fundamentales los baldíos, la expropiación o la extinción de dominio.

La imposibilidad de adelantar una reforma agraria para la distribución de la tierra en el

país, se encuentra íntimamente ligada, tanto con la visión del desarrollo de los sectores dominantes
en el país, como con la dinámica de la guerra y el conflicto armado interno:

Durante la década de 1990, los pueblos indígenas invirtieron casi todos sus esfuerzos
políticos en la elaboración de Planes de Ordenamiento Territorial y Planes de Vida. Estos
Planes de Vida y Planes de Ordenamiento Territorial definían los límites administrativos
de cada autoridad y pueblo indígena. Los pueblos indígenas de Colombia llamaron Planes
de Vida a propuestas de inversión de recursos para el desarrollo, pero con una visión
diferente: los pueblos indígenas no promoverían el desarrollo en sus territorios porque
percibían el desarrollo como un proyecto etnocida. En vez de hacer planes de desarrollo,
entonces, los pueblos indígenas harían planes de vida. En otras palabras, invertirían los
recursos del Estado en procesos para pervivir como pueblos. Así, los pueblos indígenas
 19

conservarían la capacidad de vivir articulados con la economía nacional y, al mismo

tiempo, conservarían sus formas de producción: la agricultura, la pesca, la caza, la
agricultura itinerante y la recolección de frutos de la selva (Caviedes, 2008). Sin embargo,
la combinación de la guerra y la resistencia de las élites políticas en el Senado han impedido
la aprobación de la Ley de Ordenamiento Territorial y la ejecución de los Planes de Vida
Indígenas y los Planes de Ordenamiento Territorial (…) (Amador Ospina et al, 2018, p
347)

La alianza entre narcotráfico y élites terratenientes tradicionales condujo a la creación de

ejércitos de mercenarios conocidos como “paramilitares”. Estos ejércitos disputaron el control
territorial de las guerrillas para proteger las grandes haciendas de las élites tradicionales y los
narcotraficantes. Pero en poco tiempo, esos ejércitos se vieron obligados a buscar fuentes de
financiación más sólidas. (Amador Ospina et al, 2018).

Prevenciones frente a la descentralización y la reconfiguración político administrativa del

Estado

Como ha sucedido con la definición de las regiones y las provincias como entidades territoriales,
en el caso de las Entidades Territoriales Indígenas se han esgrimido como argumentos los
problemas que una reconfiguración político administrativa puede generar. El propio Departamento
Nacional de Planeación ha llegado a consignar en documentos técnicos esta prevención: “El
Gobierno Nacional recientemente ha insistido en la conveniencia de fortalecer las entidades
territoriales existentes (departamentos, municipios y distritos) antes que crear nuevos entes
respecto a los cuales no se tiene claridad sobre los criterios para su conformación”. (Bastidas
Calderón, 2009).

En este punto pueden incluirse los argumentos referidos a exigir garantías de no afectación
frente a los límites de las entidades territoriales actualmente constituidas, pues la creación de
nuevas entidades territoriales ha generado expectativas negativas frente a la posibilidad de
compartir los mismos recursos o plantear la posibilidad de desaparición de otras entidades
territoriales.

Las preocupaciones de los poderes regionales se han puesto de manifiesto, entre otros
momentos, en el trámite de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial con el proyecto de ley
 20

número 16 de 2003 que en su momento resultó archivado por la Cámara de Representantes por
considerar que aún no había acuerdo frente a temas como “la gestión de las autoridades político-
administrativas, el manejo de la descentralización, la real autonomía de las entidades territoriales,
una concepción de desarrollo en torno a la integración territorial y poblacional, la protección a los
recursos naturales y la distribución de regalías” y que “resulta confuso que el proyecto desarrolle
el tema de la ETIS, pero dejando de lado el resto de la población, originando así, una desigualdad
con respecto a los otros sectores de población colombiana.” (Bastidas Calderón, 2009).

Para varios autores, resulta evidente que la apuesta de descentralización promovida por la
Constitución Política está lejos de materializarse. Además de los otros factores que se enuncian en
este texto, las apuestas por una mayor descentralización se han visto afectadas por las políticas
centralistas de varios gobiernos, así como por reformas legales y de nivel constitucional, apelando
a algunas veces a argumentos técnicos y otras a argumentos políticos, como la “denuncia de la
ineptitud en la ejecución de los presupuestos por parte de las autoridades locales y el elevado grado
de corrupción que se presente en ellas”. (Leiva, julio-diciembre de 2015).

Esto se ha combinado con reducciones en los ingresos de las entidades territoriales,

especialmente aquellas provenientes del Sistema General de Regalías y el Sistema General de
Participaciones, lo que conlleva a una limitación de la autonomía política y administrativa de las
mismas que repercute en muchas ocasiones en reacciones de desconfianza frente al nivel central.

Aseguramiento de condiciones para garantizar la sostenibilidad de las nuevas entidades

territoriales

Frente a este aspecto, se incluyen reservas relacionadas con la extensión de los territorios, el
número de habitantes que se requerirían para su adecuado funcionamiento y asegurar el cierre
financiero en la prestación de los servicios que lleguen a tener a cargo, así como otros requisitos.

Aunque la Constitución Política no estableció diferenciaciones entre territorios que pueden

ser reconocidos como entidades territoriales y otros que no pueden serlo, diferentes iniciativas
legislativas han intentado establecer criterios o requisitos relacionados con el número mínimo de
hectáreas o de habitantes que deben tener las Entidades Territoriales Indígenas para su creación y
puesta en funcionamiento. Así, por ejemplo, entre las iniciativas legislativas que han pretendido
abordar el tema, el proyecto de ley 41 de 2001 Senado de iniciativa gubernamental planteó como
 21

requisitos indispensables garantizar la unidad territorial y la continuidad geográfica, contar con

una población mayor a tres mil habitantes o extensión territorial mayor a 8.000 hectáreas y una
certificación del Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación sobre el
manejo de las transferencias a los resguardos que conformarían la entidad territorial. En otras
propuestas, se enfatiza además la capacidad de gestión, financiera y administrativa. (Bastidas
Calderón, 2009).

Con respecto a la sostenibilidad económica de las Entidades Territoriales Indígenas, se

enfatiza la necesidad de que las propuestas de creación de nuevas entidades territoriales
profundicen en aspectos relacionados con las implicaciones fiscales y macroeconómicas,
incluyendo condiciones y proyecciones de su financiación. Es aspecto ha sido criticado por
algunos autores como una forma de discriminación étnica, por no tomar en consideración la
exclusión histórica y las violencias a que han sido sometidos los pueblos indígenas, así como
porque con posterioridad a la expedición de la Constitución de 1991, se han creado municipios
cuya viabilidad económica ha sido dudosa o incluso afectando territorios indígenas. Igualmente,
porque en muchos casos se parte de la presunción que el financiamiento de los territorios indígenas
sería el mismo que les corresponde actualmente a los resguardos indígenas. (Bastidas Calderón,
2009).

Lo anterior teniendo en cuenta que los territorios sobre los cuales las sociedades indígenas
reivindican sus derechos corresponden a espacios fragmentados, a pesar de lo que son
significativamente integrados, puesto que los procesos de significación y de construcción de
sistemas de representación que llevan a cabo las sociedades indígenas refieren al conjunto del
sistema espacial, aunque no esté bajo su control objetivo; y se pueden considerar socialmente
articulados, puesto que familias, linajes, comunidades y organizaciones indígenas mantienen entre
sí relaciones de cooperación, concertación, coordinación, dependencia o, incluso, de rivalidad
(Zuñiga Navarro, 1998). En términos de Houghton (2008b), “los territorios ancestrales no se
reconocen como la unidad de referencia Al exigirse el derecho al territorio y a las tierras de los
pueblos indígenas es evidente que se trata de un derecho que tiene realización específica en lo que
los pueblos consideren por tales”. (p. 112)
 22

Falta de adecuación normativa

Atendiendo a los antecedentes históricos proporcionados en la primera parte del presente trabajo,
las normas jurídicas relativas a los territorios indígenas han sido producto de complejos procesos
sociales que involucran tanto prácticas de despojo como luchas por la recuperación de tierras por
parte diferentes sectores del movimiento indígena. Por esta razón, el reconocimiento de derechos
para un ordenamiento territorial indígena no puede considerarse el producto de una planeación
consecuente y, por ende, de una verdadera política de Estado.

En este aspecto, la incongruencia y muchas veces incompatibilidades entre las

reglamentaciones constituye un verdadero obstáculo en la formulación de políticas encaminadas a
definir el ordenamiento territorial (Rachid, 2017)

Paralelamente, atendiendo a criterios e intereses económicos de grupos específicos se han

expedido normas que promueven la explotación de recursos naturales y la expansión de la frontera
agrícola en territorios indígenas o sus periferias:

La negociación reciente entre las organizaciones indígenas y el gobierno colombiano por

los llamados “Decretos autonómicos” reveló una vez más la visión evolucionista del
gobierno sobre las culturas indígenas y sus formas de organización política. Los llamados
decretos autonómicos son el resultado de numerosas movilizaciones indígenas para
presionar la reglamentación de varios principios de la Constitución Política de 1991,
ignorados sistemáticamente por 24 años. Desde 1991, los artículos 7 y 256 y el artículo
transitorio 56 reconocían las llamadas “Entidades Territoriales Indígenas”. Es decir, la
Constitución Política de 1991 atribuía a las autoridades indígenas en los territorios ya
constituidos (resguardos coloniales o republicanos) la capacidad de administrar los
recursos de la nación para su propio desarrollo. Estas entidades territoriales tendrían, según
la Constitución Política de 1991, la misma autoridad y capacidad de decisión y
administración que los municipios, los departamentos y cualquier institución con
responsabilidad administrativa dentro de un territorio, en Colombia. (Amador Osipnia et
al, 2018).
 23

Otro factor que merece la pena resaltar y que ha ubicado parte de la producción académica
es que en el último periodo la normatividad enfatiza la representación de los pueblos indígenas en
su condición de víctimas con base en lo definido en la Ley 1448 de 2011. A pesar de la importancia
del reconocimiento de esta condición para efecto de la garantía de los derechos a la verdad, la
justicia y la reparación integral, el énfasis como víctimas tiende a invisibilizar la condición de
sujetos políticos de los pueblos indígenas y otros actores sociales. (Amador Ospina et al, 2018).

A lo mencionado se suma la baja capacidad institucional, desarticulación intersectorial y

debilidades en la incorporación efectiva de enfoques diferenciales por parte del Estado, las
deficiencias en el seguimiento a la planeación y la gestión, así como la carencia de confianza entre
las instituciones y las organizaciones indígenas.

Conclusiones

La revisión previamente expuesta revela algunas de las dificultades fundamentales que explican la
omisión de reglamentación de las Entidades Territoriales Indígenas en Colombia. Como ha podido
evidenciarse,

El proceso de constitución de Entidades Territoriales Indígenas se inscribe en el proceso

histórico de ocupación y lucha por la recuperación de los territorios de los pueblos indígenas, así
como por el reconocimiento político y jurídico de sus derechos a la existencia y la autonomía.

Aún con la instauración de la República e, inclusive, con la promulgación de la

Constitución Política, el problema del derecho a la tierra y la autonomía de los pueblos indígenas
permanece como una tarea democrática pendiente por resolver, que plantea otros problemas
asociados como la opresión y la explotación.

La normatividad jurídica y las políticas del Estado se han visto marcadas por fuertes
diferencias de intereses y procesos históricos de luchas sociales, que han configurado avances y
retrocesos en distintos momentos para los pueblos indígenas.

Entre los factores causales que aportan para la comprensión del fenómeno se encuentran la
imposibilidad de llevar a cabo una reforma agraria estructural, con los consecuentes problemas
asociados con la distribución de la tierra en el país, agudizados por el conflicto armado y sus
 24

consecuencias, entre los que se destacan el desarrollo de prácticas sistemáticas de despojo y

acaparamiento de la tierra.

Por otra parte, como ha sucedido con la definición de las regiones y las provincias como
entidades territoriales, en el caso de las Entidades Territoriales Indígenas se han esgrimido como
argumentos los problemas que una reconfiguración político administrativa puede generar, lo que
incluye las constantes exigencias de garantías de no afectación frente a los límites de las entidades
territoriales actualmente existentes y una percepción negativa frente a la posibilidad de compartir
los mismos recursos o plantear la posibilidad de desaparición de entidades territoriales.

A lo anterior se suma la permanencia de fuertes políticas centralistas y las reducciones en

los ingresos de las entidades territoriales, especialmente aquellas provenientes del Sistema General
de Regalías y el Sistema General de Participaciones, lo que conlleva a una limitación de la
autonomía política y administrativa de las mismas, mientras se exige para una eventual
consideración de las propuestas de creación de nuevas entidades territoriales indígenas que se
profundice en aspectos relacionados con las implicaciones fiscales y macroeconómicas que
conllevaría, lo que finalmente repercute en términos de generación de desconfianza frente al nivel
central y la perpetuación de perspectivas coloniales.

Además, como quedó señalado, persisten claros problemas de adecuación normativa, pues
las normas jurídicas relativas a los territorios indígenas han sido producto de complejos procesos
sociales que involucran tanto prácticas de despojo como luchas por la recuperación de tierras por
parte diferentes sectores del movimiento indígena, razón por la que el reconocimiento de derechos
para un ordenamiento territorial indígena no puede considerarse el producto de una planeación
consecuente y, por ende, de una verdadera política de Estado.
 25

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