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Plurinacionalidad y ciudadanía intercultural en el Ecuador. Informe del

estudio base

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Sebastián Granda Merchán

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 Plurinacionalidad y ciudadanía intercultural en el Ecuador
Informe del estudio base1

Sebastián Granda Merchán

Universidad Politécnica Salesiana, Ecuador

Quito, marzo de 2011

Introducción

Han transcurrido ya dos años desde que se aprobó la Constitución Política vigente y
todavía no se han generado estudios y evaluaciones sistemáticos sobre la forma como la
plurinacionalidad se ha ido plasmando y concretando a nivel de la legislación secundaria
y las políticas públicas. Desde la academia se continúa abordando el tema de la
plurinacionalidad desde una perspectiva netamente teórica, sin hacer mayor referencia a
las iniciativas y acciones desplegadas por el Gobierno y las organizaciones indígenas en
esta materia.
A nivel de la práctica política, por el contrario, hemos presenciado en los dos
últimos años un crecimiento de la conflictividad entre el Gobierno de la Revolución
Ciudadana y las organizaciones indígenas, situación que da cuenta no solo de la diferencia
de los proyectos políticos de ambos actores, sino también de los intereses contrapuestos
en juego. Los conflictos en torno al contenido de la Ley de Aguas, o la disputa mediática
desatada en relación al tema de la justicia indígena, son buenos ejemplos de lo anterior.
La situación anterior plantea la necesidad de realizar un estudio detallado sobre
los avances en materia de plurinacionalidad en el país, un estudio que considere no solo
la legislación secundaria y las políticas públicas, sino también aquellas acciones que, al
margen de las leyes y las políticas, inciden directamente en la población indígena y su
desarrollo. Nos referimos, por ejemplo, a los decretos ejecutivos como el 1585,
relacionado con la autonomía de la Educación Intercultural Bilingüe, o al Decreto 1780
que tiene que ver con la presencia de las Misiones Católicas en zonas indígenas.
El presente estudio tiene como objetivo central evaluar los avances en materia de
plurinacionalidad en el país durante los dos últimos años, teniendo como foco de atención
las propuestas e iniciativas del Gobierno de la Revolución Ciudadana, pero también las
iniciativas y reacciones de las organizaciones indígenas frente a los planteamientos del
Gobierno.

1
El presente informe forma parte de una investigación de alcance regional liderada por la Fundación para
la Educación en Contextos de Multilingüismo y Pluriculturalidad (FUNPROEIB Andes) y financiada por
la Fundación Ford. El propósito central de la investigación es indagar qué está ocurriendo en aquellos países
y regiones de América Latina en los cuales se ha planteado una plurinacionalidad jurídica o de facto, en
respuesta a las reivindicaciones históricas de los pueblos indígenas. Para ello, se han seleccionado dos
experiencias nacionales: Ecuador y Bolivia, y dos de carácter local: Chiapas - México y Cauca - Colombia.
El proyecto contempla dos fases: la primera consiste en realizar un estudio base en cada uno de los países
sobre los avances en materia de plurinacionalidad; mientras que la segunda apunta a mapear -a través de
procesos de investigación acción- las concepciones que líderes y lideresas indígenas manejan sobre la
plurinacionalidad y la ciudadanía. El presente documento constituye el estudio base de la experiencia
ecuatoriana.

1
 Para su desarrollo se revisó un conjunto amplio de fuentes primarias y secundarias
(Constitución, decretos, leyes secundarias, demandas, pronunciamientos, resoluciones,
artículos, libros, etc.), las cuales se encuentran detalladas en la parte final del documento,
en la bibliografía. Para el último apartado, el relacionado con la situación de las
universidades, también se realizaron entrevistas a actores claves de cada una de las
instituciones.
Se ha organizado la exposición en tres partes. En la primera se analiza el proyecto
de Estado Plurinacional levantado e impulsado por el movimiento indígena ecuatoriano
desde finales de la década de los ochenta. En la segunda se discuten los avances y
limitaciones de la Constitución Política vigente a nivel de la inclusión del horizonte
plurinacional e intercultural. En la última parte se analiza la manera cómo se ha ido
concretando la plurinacionalidad a nivel de los decretos ejecutivos y legislación
secundaria, así como las tensiones y conflictos que se han desatado en torno al tema.

I. El movimiento indígena y el proyecto del Estado Plurinacional

A partir de la década de los ochenta, asistimos en el Ecuador a un intenso proceso de

activación política de la población indígena. Dicho proceso fue el resultado de una serie
de cambios en las condiciones objetivas de la sociedad ecuatoriana (la disolución del
sistema de hacienda, por ejemplo), pero también de cambios de carácter subjetivo. De
estos últimos, nos interesa destacar dos: el proceso organizativo y el de reinvención
identitaria.
Desde la década de los sesenta, e inclusive antes en algunos casos, la población
indígena inició un intenso proceso organizativo que concluyó con la creación de sólidas
organizaciones de carácter regional e inclusive nacional. Es así como, en 1986, surge la
primera organización indígena de alcance nacional, la Confederación de Nacionalidades
Indígenas del Ecuador (CONAIE), la cual ha jugado un papel protagónico en la vida
política ecuatoriana.
En lo que al proceso de reinvención identitaria se refiere, y que está estrechamente
conectado con el punto anterior, la población indígena desconoció las identidades
asignadas por el Estado y la población blanco-mestiza, y pasó a identificarse a partir de
nuevas formas: desechó la etiqueta genérica y devaluada de indios y pasó a auto-
identificarse como nacionalidades indígenas, conceptualizadas éstas como un conjunto
de

(…) entidades históricas y políticas que constituyen el Estado Ecuatoriano,

que tienen en común una identidad histórica, idioma, cultura propia, que
viven en un territorio determinado, mediante sus propias instituciones y
formas tradicionales de organización social, económica, jurídica, política
y ejercicio de la autoridad.2

Tanto el proceso organizativo como de reinvención identitaria crearon las

condiciones necesarias para que las nacionalidades indígenas construyeran una agenda
política propia y se movilizaran en procura de sus objetivos. Sin desconocer la diversidad
de demandas que han sido desplegadas por las nacionalidades indígenas, consideramos
que las más importantes, por su potencial transformador, han sido dos: la creación de un
Estado Plurinacional y, ligado a ésta, el reconocimiento de sus derechos colectivos. Ya
en 1991, el entonces presidente de la CONAIE, Luis Macas, sostenía lo siguiente:
2
CODENPE, Elementos básicos para la reconstitución de las nacionalidades y pueblos del Ecuador,
Quito, Génesis Ediciones, 1999, p. 5.

2
 Asimismo, nuestra demanda contempla el pedido de la reforma del Art. 1
de la Constitución Política del Estado, reconociendo el país como un
Estado Plurinacional, ya que consideramos que nos identificamos como
nacionalidades indígenas que formamos parte de un Estado Plurinacional.
Para esta reforma será necesario (…) modificar y crear un nuevo marco
jurídico legal y político que contemple nuestros derechos (…) La reforma
a la constitución conllevaría a la modificación del carácter del Estado (...).3

La demanda de construcción del Estado Plurinacional ha estado presente a lo largo

de las dos últimas décadas y ha constituido el paraguas de varias de las reivindicaciones
más importantes impulsadas por el movimiento indígena durante dicho período: territorio,
autonomía, participación en el ejercicio del poder, justicia propia, educación intercultural
bilingüe, entre otras.
Según Walsh 4 , el proyecto de Estado Plurinacional ha sido presentado
públicamente en cuatro ocasiones distintas en el transcurso de las dos últimas décadas, en
cada una de las cuales, ha ganado precisión pero también profundidad. El proyecto fue
presentado por primera vez en 1990, en el marco del levantamiento del Inti Raimy, y
como una de los elementos centrales de las 16 demandas planteadas. En esta ocasión se
instala y posiciona el apelativo de “nacionalidad” para los pueblos indígenas, y se
demanda el reconocimiento de las nacionalidades indígenas en condiciones de igualdad
a la nacionalidad mestiza.
La propuesta fue nuevamente presentada en 1998, en el marco de la Asamblea
Nacional Constituyente y la Asamblea Popular que la precedió. A diferencia del primer
momento, en éste la propuesta del Estado Plurinacional fue el resultado de la alianza de
varios actores políticos (no solo el movimiento indígena), y una propuesta que buscaba
interpelar a la sociedad ecuatoriana en su conjunto. La propuesta no fue aprobada por la
Asamblea, y a nivel de la Constitución se reconoció tan solo el carácter pluricultural y
multiétnico del Estado.
Cinco años después, en el 2003, en el marco de la participación de los pueblos
indígenas en el Gobierno de Lucio Gutiérrez, la propuesta fue presentada por tercera vez.
La propuesta fue presentada como parte del plan de Gobierno lográndose mayores niveles
de precisión conceptual y operativa; sin embargo, aquella no fue considerada por el
equipo de Gobierno debido a la ruptura prematura de la alianza (tan solo duró ocho meses)
y al giro inesperado del Gobierno hacia una agenda de carácter neoliberal.
Por último, el proyecto de Estado Plurinacional fue presentado por cuarta vez en
el 2007, en el marco de la Asamblea Nacional Constituyente convocada por el Gobierno
de la Revolución Ciudadana. Con motivo de la Asamblea, la CONAIE preparó una
propuesta propia de Constitución en la que se recuperan los planteamientos centrales
desarrollados en los años anteriores. Luego de varios meses de debate, la Asamblea
terminó reconociendo el carácter plurinacional e intercultural del Estado ecuatoriano,
aspecto que luego fue reconocido por el grueso de la población ecuatoriana el momento
en que se aprobó la Constitución en las urnas.
Pero ¿qué es lo que plantea, en esencia, la propuesta del Estado Plurinacional? En
términos generales, la propuesta cuestiona el carácter uni-nacional y homogéneo del
Estado ecuatoriano y apunta a la construcción de una nueva comunidad política asentada

3
Luis Macas, El levantamiento indígena visto por sus protagonistas, Quito, Instituto Científico de Culturas
Indígenas, 1991, p. 11.
4
Catherine, Walsh, Interculturalidad, Estado y sociedad. Luchas (de)coloniales de nuestra época, Quito,
Universidad Andina Simón Bolívar y Abya Yala, 2009.

3
en y articulada sobre la base de la pluralidad. Similar a lo que ha ocurrido en otros países
de América Latina, el Estado ecuatoriano se constituyó y ha operado a espaldas de la
diversidad cultural, generando serias consecuencias para la población indígena. A decir
de Almeida:

En 1830 se conformó el Estado ecuatoriano como expresión de los

intereses del reducido grupo de criollos que disputaban privilegios a los
colonialistas españoles. El nuevo Estado, creado y organizado bajo la
inspiración de las ideas liberales de la revolución burguesa que triunfó en
Francia en 1789, excluyó a los pueblos indígenas y únicamente
representó a la incipiente nación ecuatoriana mestiza, que para entonces
solo presentaba un escaso sedimento histórico.

Desde entonces el Estado ecuatoriano se ha constituido en un factor

negativo para las aspiraciones de los pueblos indígenas, a los que
prácticamente ha condenado al estancamiento político, jurídico,
institucional, social y económico (…) Hasta hace pocos años, a los
indígenas les esperaba un destino anónimo en el que sólo eran visibles
las vejaciones, la pobreza y el menosprecio de sus culturas. 5

Con el proyecto de Estado Plurinacional, los pueblos indígenas han buscado

refundar la comunidad política, no solo para dar cabida a los diversos grupos culturales
que conviven en el país, sino también para desmantelar las relaciones de poder que han
fundamentado las relaciones asimétricas entre dichos grupos. Con Quijano, podríamos
decir que con el proyecto de Estado Plurinacional los pueblos indígenas han buscado
desmantelar la matriz colonial del poder, matriz que ha estado en la base y que ha
sostenido y alimentado al modelo uni-nacional y mono-cultural del Estado-nación
ecuatoriano.
Lo anterior permite entender el alcance y amplitud del proyecto. Y es que la
refundación del Estado, desde la perspectiva del movimiento indígena ecuatoriano,
implica no solo la reformulación de la institucionalidad estatal, del sistema jurídico, las
políticas públicas; sino también un cambio radical de aspectos sensibles como la forma
en que se encuentra organizado el territorio, así como la manera en que se distribuye el
poder al interior del país.
Desde esta perspectiva, es entendible la permanente oposición que la propuesta ha
recibido por parte de los gobiernos de turno y las élites blanco-mestizas en el transcurso
de las dos últimas décadas. Varios han sido los argumentos esbozados para descalificarla,
siendo el más frecuente aquel que plantea que con la propuesta se busca dividir al país y
crear otro Estado dentro del Estado ecuatoriano.
Como respuesta a las demandas y presión política del movimiento indígena, los
gobiernos de turno han respondido creando nuevas leyes e instituciones al interior de la
institucionalidad del Estado. En 1988 se reconoció de manera oficial la Educación
Intercultural Bilingüe y se creó la Dirección Nacional de Educación Intercultural
Bilingüe, DINEIB, para que la administrara en todo el país. En la Asamblea Constituyente
de 1998 se reconoció, a nivel constitucional, el carácter multiétnico y multicultural
(aunque no la plurinacionalidad) de la sociedad ecuatoriana, así como los derechos

5
Ileana Almeida, Nidia Arrobo y Lautaro Ojeda, Autonomía indígena frente al Estado nación y la
globalización neoliberal, Quito, Abya Yala, 2005, p. 17.

4
colectivos de las nacionalidades indígenas. 6 En el mismo año, se creó el Consejo de
Desarrollo de la Nacionalidades y Pueblos del Ecuador (CODENPE), instancia con el
estatuto de un ministerio, para que se hiciera cargo de la promoción del desarrollo de las
nacionalidades indígenas; y también la Comisión de Pueblos Indígenas y otras Etnias del
Congreso Nacional. Finalmente, en 1999, se creó la Dirección Nacional de Salud de los
Pueblos Indígenas, DNSPI.
Al hacer un balance en materia de re-organización del Estado como resultado de
las demandas y presión política del movimiento indígena, podemos decir que lejos de
haberse sentado las bases para la construcción de un Estado Plurinacional (en los términos
planteados por el movimiento indígena), se ha dado paso, más bien, a la conformación de
un Estado de carácter multicultural, un tipo de Estado que se ha limitado a reconocer de
manera formal la diversidad cultural y a conceder a las nacionalidades indígenas ciertos
espacios reducidos de decisión sobre ámbitos de su estricta incumbencia, pero que en
ningún momento ha viabilizado la consecución de los derechos colectivos demandados
por dichas poblaciones, en especial aquellos que ponen en cuestión el monopolio del
poder y de los recursos económicos y naturales.

II. La Constitución Política del 2008 y el Estado Plurinacional

En enero de 2007 el Gobierno de la Revolución Ciudadana llega al poder con el respaldo

mayoritario de la población ecuatoriana. Se trata, pues, de un Gobierno que se identifica
políticamente como de izquierda y que se alinea con los principios del socialismo del
siglo XXI.
Una de las ofertas centrales del Gobierno durante el proceso de campaña fue la de
convocar a una Asamblea Constituyente con el objetivo de reformar la Constitución y el
sistema político, condición básica -según el mismo Gobierno- para la refundación del
país. Es así, como el 29 de noviembre de 2007, luego de que la población ecuatoriana se
pronunciara de manera afirmativa por la Asamblea y de que fueran elegidos los
asambleístas, se instala la Asamblea Constituyente en Montecristi con la participación de
130 asambleístas, la mayoría de los cuales pertenecía al partido de Gobierno.
Uno de los puntos que generó fuerte debate y polémica al interior de la Asamblea
Constituyente fue el relacionado con el carácter plurinacional del Estado ecuatoriano. En

6
El artículo 16 de la Constitución Política de 1998 reconoce los siguientes 15 derechos colectivos para los
pueblos indígenas: 1. Mantener, desarrollar y fortalecer su identidad y tradiciones en lo espiritual, cultural,
lingüístico, social, político y económico, 2. Conservar la propiedad imprescriptible de las tierras
comunitarias, que serán inalienables, inembargables e indivisibles, salvo la facultad del Estado para declarar
su utilidad pública. Estas tierras estarán exentas del pago del impuesto predial, 3. Mantener la posesión
ancestral de las tierras comunitarias y a obtener su adjudicación gratuita, conforme a la ley, 4. Participar
en el uso, usufructo, administración y conservación de los recursos naturales renovables que se hallen en
sus tierras, 5. Ser consultados sobre planes y programas de prospección y explotación de recursos no
renovables que se hallen en sus tierras y que puedan afectarlos ambiental o culturalmente; participar en los
beneficios que esos proyectos reporten, en cuanto sea posible y recibir indemnizaciones por los perjuicios
socio-ambientales que les causen, 6. Conservar y promover sus prácticas de manejo de la biodiversidad y
de su entorno natural, 7. Conservar y desarrollar sus formas tradicionales de convivencia y organización
social, de generación y ejercicio de la autoridad, 8. A no ser desplazados, como pueblos, de sus tierras, 9.
A la propiedad intelectual colectiva de sus conocimientos ancestrales; a su valoración, uso y desarrollo
conforme a la ley, 10. Mantener, desarrollar y administrar su patrimonio cultural e histórico, 11. Acceder a
una educación de calidad. Contar con el sistema de educación intercultural bilingüe, 12. A sus sistemas,
conocimientos y prácticas de medicina tradicional, incluido el derecho a la protección de los lugares rituales
y sagrados, plantas, animales, minerales y ecosistemas de interés vital desde el punto de vista de aquella,
13. Formular prioridades en planes y proyectos para el desarrollo y mejoramiento de sus condiciones
económicas y sociales; y a un adecuado financiamiento del Estado, 14. Participar, mediante representantes,
en los organismos oficiales que determine la ley, y 15. Usar símbolos y emblemas que los identifiquen.

5
torno a este tema se desataron fuertes tensiones no solo entre los asambleístas de los
diferentes partidos y movimientos, sino también entre los asambleístas representantes de
las tres organizaciones indígenas de alcance nacional: la CONAIE, la Federación
Nacional de Campesinos, Indígenas y Negros (FENOCIN), y la Federación de Indígenas
Evangélicos (FEINE).
Mientras la CONAIE abogaba por la plurinacionalidad del Estado, la FENOCIN
y FEINE abogaban, más bien, por el reconocimiento del Ecuador como un Estado
Intercultural. Tres fueron los argumentos que llevaron a la FENOCIN y la FEINE a
oponerse a la plurinacionalidad y optar por la interculturalidad: en primer lugar, el hecho
de que los indígenas no constituyen nacionalidades sino pueblos, y que, como tales, ya
fueron reconocidos por la Constitución del 1998; en segundo lugar, la división del país
(la balcanización) que causaría la plurinacionalidad; y, en tercer lugar, el aislamiento de
los pueblos indígenas del resto de la sociedad ecuatoriana. 7
Estamos de acuerdo con Grijalva en que

La existencia de estas dos posiciones expresan antes que diferencias

conceptuales distintas alianzas políticas de diferentes organizaciones
indígenas, así como diferencias en cuanto al énfasis cultural o político de
sus propuestas. Mientras que la propuesta de plurinacionalidad se
relaciona más fuertemente con el autogobierno, la participación de los
pueblos indígenas en la explotación de recursos naturales, y su
representación y participación política en las instituciones estatales, la
noción de interculturalidad hace énfasis en las relaciones socio-culturales
individuales y colectivas entre pueblos indígenas y especialmente de éstos
con la sociedad mestiza.8

Al final de cuentas, la Asamblea Constituyente terminó reconociendo tanto el

carácter plurinacional como intercultural del Estado. A diferencia de la Constitución de
1998 que reconoce al Ecuador como un Estado pluricultural y multiétnico, la del 2008 lo
reconoce como un Estado intercultural y plurinacional. El artículo # 1 reza lo siguiente:
“El Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrático,
soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico”. 9
Con este reconocimiento, la Constitución hizo justicia a una de las demandas
centrales levantadas por el movimiento indígena desde finales de la década de los 80,
demanda que, a pesar de haber sido presentada y puesta a discusión varias veces en la
arena pública, no fue reconocida por los gobiernos de turno ni por la Asamblea
Constitucional de 1998. Desde esta perspectiva, coincidimos con Simbaña en que

El reconocimiento del Ecuador como Estado Plurinacional en el proyecto

de Constitución es el logro más grande conseguido por la CONAIE. Más
allá de los límites que se puso a lo largo del texto, este hecho abre una
puerta para transformaciones a mediano y largo plazo.10

7
Floresmilo Simbaña, “La Plurinacionalidad en la nueva constitución”, en ILDIS, Análisis Nueva
Constitución, Quito, ILDIS - La Tendencia, 2008, p. 102 -117.
8
Agustín Grijalva, “El Estado Plurinacional e Intercultural en la Constitución Ecuatoriana del 2008”. En:
Revista Ecuador Debate (Quito), 75 (2008), p. 55-56.
9
Constitución de la República del Ecuador, artículo 1.
10
Floresmilo Simbaña, “La Plurinacionalidad en la nueva constitución”, en ILDIS, Análisis Nueva
Constitución, Quito, ILDIS - La Tendencia, 2008, p. 107.

6
 Pero ¿cómo se perfila y proyecta la plurinacionalidad e interculturalidad del
Estado en el articulado de la Constitución? A partir de un análisis panorámico, podemos
decir que la Constitución vigente plantea avances importantes en varios ámbitos, pero
también limitaciones.
Respecto a los avances es importante destacar el reconocimiento de las
comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas, y de los pueblos afrodescendientes y
montubios como sujetos de derecho. Este elemento es central puesto que cuestiona de raíz
la versión decimonónica de la ciudadanía que tiene como su fundamento al sujeto
individual, dando lugar al reconocimiento de derechos colectivos además de los
individuales, así como también al reconocimiento de -en palabras de Simbaña11- una
suerte de doble nacionalidad.
Otro avance importante, y que está conectado con el punto anterior, tiene que ver
con el tema de los derechos colectivos. A decir de Grijalva, la Constitución vigente no
solo incorpora nuevos derechos colectivos, sino que también amplía y enriquece varios
de aquellos reconocidos en la Constitución de 1998 12 . Entre los nuevos derechos
reconocidos se encuentran los siguientes:

11
Ídem, p. 116.
12
La Constitución vigente reconoce los siguientes 21 derechos a las comunas, comunidades, pueblos y
nacionalidades indígenas: 1. Mantener, desarrollar y fortalecer libremente su identidad, sentido de
pertenencia, tradiciones ancestrales y formas de organización social, 2. No ser objeto de racismo y de
ninguna forma de discriminación fundada en su origen, identidad étnica o cultural, 3. El reconocimiento,
reparación y resarcimiento a las colectividades afectadas por racismo, xenofobia y otras formas conexas de
intolerancia y discriminación, 4. Conservar la propiedad imprescriptible de sus tierras comunitarias, que
serán inalienables, inembargables e indivisibles. Estas tierras estarán exentas del pago de tasas e impuestos,
5. Mantener la posesión de las tierras y territorios ancestrales y obtener su adjudicación gratuita, 6.
Participar en el uso, usufructo, administración y conservación de los recursos naturales renovables que se
hallen en sus tierras, 7. La consulta previa, libre e informada, dentro de un plazo razonable, sobre planes y
programas de prospección, explotación y comercialización de recursos no renovables que se encuentren en
sus tierras y que puedan afectarles ambiental o culturalmente (…), 8. Conservar y promover sus prácticas
de manejo de la biodiversidad y de su entorno natural. El Estado establecerá y ejecutará programas, con la
participación de la comunidad, para asegurar la conservación y utilización sustentable de la biodiversidad,
9. Conservar y desarrollar sus propias formas de convivencia y organización social, y de generación y
ejercicio de la autoridad, en sus territorios legalmente reconocidos y tierras comunitarias de posesión
ancestral, 10. Crear, desarrollar, aplicar y practicar su derecho propio o consuetudinario, que no podrá
vulnerar derechos constitucionales, en particular de las mujeres, niñas, niños y adolescentes, 11. No ser
desplazados de sus tierras ancestrales, 12. Mantener, proteger y desarrollar los conocimientos colectivos;
sus ciencias, tecnologías y saberes ancestrales; los recursos genéticos que contienen la diversidad biológica
y la agrobiodiversidad; sus medicinas y prácticas de medicina tradicional, con inclusión del derecho a
recuperar, promover y proteger los lugares rituales y sagrados, así como plantas, animales, minerales y
ecosistemas dentro de sus territorios; y el conocimiento de los recursos y propiedades de la fauna y la flora.
Se prohíbe toda forma de apropiación sobre sus conocimientos, innovaciones y prácticas, 13. Mantener,
recuperar, proteger, desarrollar y preservar su patrimonio cultural e histórico como parte indivisible del
patrimonio del Ecuador. El Estado proveerá los recursos para el efecto, 14. Desarrollar, fortalecer y
potenciar el sistema de educación intercultural bilingüe, con criterios de calidad, desde la estimulación
temprana hasta el nivel superior, conforme a la diversidad cultural, para el cuidado y preservación de las
identidades en consonancia con sus metodologías de enseñanza y aprendizaje. Se garantizará una carrera
docente digna. La administración de este sistema será colectiva y participativa, con alternancia temporal y
espacial, basada en veeduría comunitaria y rendición de cuentas, 15. Construir y mantener organizaciones
que los representen, en el marco del respeto al pluralismo y a la diversidad cultural, política y organizativa.
El Estado reconocerá y promoverá todas sus formas de expresión y organización, 16. Participar mediante
sus representantes en los organismos oficiales que determine la ley, en la definición de las políticas públicas
que les conciernan, así como en el diseño y decisión de sus prioridades en los planes y proyectos del Estado,
17. Ser consultados antes de la adopción de una medida legislativa que pueda afectar cualquiera de sus
derechos colectivos, 18. Mantener y desarrollar los contactos, las relaciones y la cooperación con otros
pueblos, en particular los que estén divididos por fronteras internacionales, 19. Impulsar el uso de las
vestimentas, los símbolos y los emblemas que los identifiquen, 20. La limitación de las actividades militares

7
 (…) el derecho a no ser objeto de racismo ni discriminación, a mantener
sus sistemas jurídicos propios, constituir y mantener sus propias
organizaciones, a ser consultados antes de la adopción de medidas
legislativas que puedan afectarlos, la limitación de actividades militares en
sus territorios, el derecho a que la diversidad cultural se refleje en la
educación pública y en los medios de comunicación, y a tener sus propios
medios, y los derechos de los pueblos en aislamiento voluntario.13

Sobre el segundo aspecto, la Constitución del 2008 amplía y enriquece varios de

los derechos ya reconocidos en la Constitución de 1998. Así, por ejemplo, al derecho a
conservar las prácticas propias de manejo de la biodiversidad, se añade la obligación del
Estado de establecer y ejecutar programas con la participación de la comunidad para
asegurar la conservación y sustentación de la biodiversidad. De igual manera, el derecho
de los pueblos indígenas a participar con representantes en organismos oficiales, se
amplía con el derecho a participar en la definición de las políticas públicas que les
conciernan, así como en el diseño y decisión de sus prioridades en los planes y proyectos
del Estado.14
Un tercer avance relevante constituye el intento por buscar articulaciones entre lo
indígena y lo no indígena. En esta línea, existen varios ejemplos. En el ámbito jurídico,
por ejemplo, la Constitución no solo reconoce la justicia indígena como un régimen
especial, sino que plantea la necesidad de que se establezcan mecanismos de coordinación
y cooperación entre la justifica indígena y la justicia ordinaria. Otro ejemplo tiene que ver
con el campo de salud: al respecto, la Constitución reconoce la medicina indígena y, al
igual que en el caso anterior, plantea la complementariedad entre la medicina indígena y
la medicina occidental a nivel de los servicios públicos de atención de salud. Lo mismo
ocurre a nivel de los conocimientos, la educación, y otros campos más.
Según García15, este intento por buscar articulaciones o interculturalizar es lo más
novedoso y relevante de la Constitución vigente, por cuanto marca el camino para la
construcción de un país distinto. En palabras del mismo García:

(…) lo realmente novedoso de la propuesta de la nueva Constitución no es

su introducción de nuevos elementos, sino su intento de construir una
nueva lógica y forma de pensar, bajo otros parámetros. Una lógica y forma
que no pretende reemplazar o imponer, sino construir enlaces entre los
conceptos y prácticas de vida ancestrales del país y los conceptos y
prácticas que nos han regido desde la formación de la República con su
perspectiva monocultural, uninacional y de monismo jurídico. Es este
intento y pretensión de “interculturalizar” que realmente marca una ruta y
propuesta de Estado, de una sociedad y de un país radicalmente distinta.16

en sus territorios, de acuerdo con la ley, 21. Que la dignidad y diversidad de sus culturas, tradiciones,
historias y aspiraciones se reflejen en la educación pública y en los medios de comunicación; la creación
de sus propios medios de comunicación social en sus idiomas y el acceso a los demás sin discriminación
alguna.
13
Agustín Grijalva, “El Estado Plurinacional e Intercultural en la Constitución Ecuatoriana del 2008”,
Ecuador Debate, No. 75, Quito, CAAP, p. 58
14
Ídem., p. 58.
15
Fernando García, “Iguales pero diferentes. El carácter plurinacional e intercultural del Estado en la nueva
constitución ecuatoriana”. En Tierra Socialista. Papeles sobre democracia, socialismo y ecología política,
disponible en http://www.tierrasocialista.com.ar/?p=117
16
Ídem.

8
 Respecto a las limitaciones, se puede constatar que la Constitución vigente no ha
incorporado varios temas de transcendental importancia planteados por la CONAIE en su
propuesta de Constitución. Intentando hacer una síntesis apretada se puede decir que las
limitaciones tienen que ver sobre todo con la participación de las nacionalidades
indígenas en el ejercicio del poder, tema medular para la configuración de un Estado
Plurinacional en países marcados por la colonialidad del poder.
Siguiendo la argumentación de Grijalva, Simbaña y Larrea17, tenemos que entre
las limitaciones más importantes se encuentran las siguientes: en primer lugar, la
Constitución no reconoce el derecho al autogobierno en los términos planteados por la
CONAIE en su propuesta de Constitución: el derecho al autogobierno en sus territorios y
tierras comunitarias e individuales y de posesión ancestral de conformidad a su derecho
consuetudinario, así como a disponer de los medios para financiar sus funciones
autónomas.
En segundo lugar, si bien la Constitución reconoce el derecho a crear
circunscripciones territoriales indígenas, prescribe que estas no deben alterar los límites
internos, con lo cual, se “(…) pone barreras a la construcción histórica de los territorios
indígenas o comunitarios, ya que su objetivo era recuperar la unidad de los pueblos y
nacionalidades que actualmente se hallan divididos en medio de parroquias, cantones y
provincias”. 18
En tercer lugar, no se reconoce la conformación de una Asamblea de carácter
plurinacional, en la que los pueblos y nacionalidades indígenas tengan sus propios
representantes. De igual manera, no se reconoce el derecho al veto por parte de las
nacionalidades indígenas en temas relacionados con la explotación de recursos naturales
en sus territorios: la Constitución únicamente reconoce el derecho a la consulta previa.
Otro punto complejo tiene que ver con el rango de acción de la autoridad y el
derecho indígena. La Constitución reconoce la autoridad y el derecho indígena
únicamente dentro de los ámbitos territoriales indígenas, aspecto que se complica sobre
todo en la región Sierra en donde los territorios no están definidos y en donde conviven
indígenas y no indígenas.
¿La Constitución vigente da pautas para la construcción de una organización
política alternativa? Consideramos que no. A pesar de los avances arriba descritos, la
nueva Constitución todavía se mantiene dentro de los parámetros del multiculturalismo
liberal que apuesta por una inclusión subordinada de las nacionalidades y pueblos
indígenas en la nación (no indígena), y no por un real descentramiento del ejercicio del
poder, punto clave de la plurinacionalidad. Como argumentaremos más adelante, ha sido
justo esta ambigüedad (reconocimiento formal de la plurinacionalidad, pero con
contenidos multiculturales) lo que ha provocado los conflictos entre el Gobierno de la
Revolución Ciudadana y el movimiento indígena.

III. La concreción de la plurinacionalidad y las tensiones entre el Gobierno y las

organizaciones indígenas

La Constitución Política fue aprobada en noviembre de 2008 por la mayoría de la

población ecuatoriana (el 65 %). A partir de enero de 2009 se desató una oleada de

17
Ana María Larrea, “La Plurinacionalidad: iguales y diversos en busca del Sumak Kawsay”, En Institute
for Research and Debate on Governance. Disponible en
http://www.institut-gouvernance.org/en/analyse/fiche-analyse-456.html
18
Floresmilo Simbaña, La Plurinacionalidad en la nueva constitución”, en ILDIS, Análisis Nueva
Constitución, Quito, ILDIS - La Tendencia, 2008, p. 117.

9
conflictos entre el Gobierno de la Revolución Ciudadana y las organizaciones indígenas,
lo cual ha puesto al descubierto los diferentes intereses en juego, así como las
concepciones distintas sobre la plurinacionalidad que manejan ambos actores.
Ya en febrero del 2009 se desató el primer conflicto en torno a la autonomía de la
Educación Intercultural Bilingüe a partir de la emisión del Decreto Ejecutivo 1585. Cinco
meses después, en junio de 2009, se desencadenó un nuevo conflicto en torno al Decreto
1780 que delegaba a la Iglesia Católica la administración de la educación, la salud y el
desarrollo en varias regiones de la Amazonía y otras zonas del país.
A estos dos conflictos debemos sumar los conflictos generados a partir de la Ley
Minera y la Ley de Aguas impulsadas por el ejecutivo con apoyo de la Asamblea
Constituyente, leyes que, desde la perspectiva de las organizaciones indígenas, atentan
contra los derechos de los pueblos indígenas. Por último, poco tiempo después de los
eventos relacionados con la Ley de Aguas estalló un nuevo conflicto entre el Gobierno y
las organizaciones indígenas en torno al alcance de la justicia indígena.
Siguiendo a Martínez19 y León20, podemos decir que en las tensiones y conflictos
entre el Gobierno y las organizaciones indígenas han estado en juego aspectos de
trascendental importancia: el control de las instituciones estatales para el desarrollo
indígena, la participación en la toma de decisiones sobre ámbitos de interés nacional, la
defensa del territorio, el control de los recursos naturales, entro otros; todos ellos aspectos
nodales en y para la construcción de un Estado Plurinacional. Pasemos a revisar y analizar
los principales decretos y leyes promulgados por el Gobierno, así como las reacciones y
respuestas desplegadas por las organizaciones indígenas.

El Decreto 1585 y la autonomía de la Educación Intercultural Bilingüe

En 1989, en el marco del Gobierno socialdemócrata del Dr. Rodrigo Borja y como
resultado de la lucha del movimiento indígena, el Estado reconoció de manera oficial la
Educación Intercultural Bilingüe y creó al interior del Ministerio de Educación una
instancia para que se encargara de su administración: La Dirección Nacional de
Educación Intercultural Bilingüe (DINEIB).
Un elemento novedoso de este giro fue el reconocimiento de la potestad de las
organizaciones indígenas en la designación de las autoridades nacionales y provinciales
de la DINEIB, y, sobre la base de lo anterior, la potestad de las organizaciones indígenas
para formar a sus docentes y desarrollar un currículo propio, reconocimiento que se ha
convertido en un punto de referencia importante para varias organizaciones indígenas de
la Región Andina.
En febrero de 2009, el Gobierno de la Revolución Ciudadana emite el Decreto
1585, por medio del cual se corta la posibilidad de que las organizaciones indígenas elijan
las autoridades de la DINEIB. En su lugar, se plantea que las autoridades, tanto nacionales
como provinciales, deben ser de libre nombramiento y remoción por parte del Ministro
de Educación. Al referirse a la estructura del Sistema de Educación Intercultural Bilingüe,
el Decreto establece lo siguiente:

19
Carmen Martinez, “The “Citizen´s Revolution” and the Indigenous Movement in Ecuador: Re-centering
the Ecuadorian State at the Expense of Social Movements”. Ponencia presentada en el seminario
internacional Estados descentrados: formación y deformación política en los Andes, organizado por
FLACSO y Emory University, 20-21 de mayo de 2010.
20
Jorge León, “Las organizaciones indígenas y el gobierno de Rafael Correa”, en Iconos, No. 37, Quito,
FLACSO, 2010.

10
 d. Dirección Nacional Intercultural Bilingüe - DINEIB: Instancia del
Ministerio de Educación, descentralizada administrativa, técnica y
financieramente. Estará dirigida por el Director Nacional, que será de libre
nombramiento y remoción por parte del Ministro de Educación.

e. Direcciones provinciales interculturales bilingües: Instancias

desconcentradas del Ministerio de Educación y de la Dirección Nacional
de Educación Intercultural Bilingüe, encargadas de ejecutar las políticas
educativas del Estado, emanadas por el Ministerio de Educación. Estarán
dirigidas por los directores provinciales, que serán de libre nombramiento
y libre remoción por parte del Ministro de Educación.21

Los argumentos esbozados por el Gobierno fueron de diferente tipo. Así, se

planteó que por efecto del abandono de la educación por parte del Estado en el marco del
neoliberalismo “(…) la DINEIB terminó convertida en un botín político entregado a cierta
cúpula de dirigentes indígenas” 22. También se cuestionó el manejo racista y sectario de la
EIB, manejo que -según el Gobierno- terminó traduciéndose en

(…) una grave crisis del sistema, con instituciones interculturales bilingües
en las que paradójicamente se enseña solo español o se hace mal uso del
idioma ancestral por falta de preparación de los maestros, con una página
web de la DINEIB en la que se presentaba información políticamente
sesgada -generalmente, con los puntos de vista políticos de ciertos
dirigentes de la CONAIE- sobre temáticas ajenas al quehacer educativo, y
con textos escolares convertidos en panfletos de adoctrinamiento político
y difusión de una visión racista del país puesto que ignoran por completo
la existencia del mundo mestizo, y no conciben la unidad de la Patria en la
diversidad. 23

Las organizaciones indígenas rechazaron fuertemente el Decreto 1585, pues

consideraban que aquel constituía un atentado a los derechos de los pueblos indígenas,
pero sobre todo un atentado a su derecho a hacerse cargo del manejo de su propia
educación, derecho reconocido por la Constitución Política y varios tratados
internacionales (el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, la
Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, entre
otros). En marzo del 2009, dos meses después de la expedición del decreto, la CONAIE
presentó ante la Corte Constitucional una demanda de inconstitucionalidad del Decreto
1585.
Como parte de las negociaciones y como una estrategia para bajar las tensiones
con la CONAIE (recordemos que septiembre de 2009 murió un docente shuar como parte
del conflicto), en diciembre de 2009 el Gobierno expide el Decreto 196, por medio del
cual se deroga el Decreto 1585, pero en el que -en términos generales- se mantiene el
mismo espíritu de aquel en lo que al control de la Educación Intercultural Bilingüe se
refiere. De acuerdo a Mariano Morocho, ex-director de la DINEIB,

21
Gobierno de la República del Ecuador, Decreto No. 1585, marzo de 2009.
22
Ministerio de Educación del Ecuador, “El Gobierno de la Revolución Ciudadana fortalece la Educación
Intercultural Bilingüe”, marzo 2009, p. 3. Disponible en:
http://www.educacion.gov.ec/_upload/manifiestoDINEIB.pdf
23
Ídem., p. 3.

11
 El Decreto 196 de 29 de diciembre de 2009, suscrito por el Sr. Presidente
y sus ministros, es otro atropello en contra de los pueblos y las
nacionalidades, por cuanto ratifica la violación a la Constitución vigente
perpetrado con el Decreto 1585 (18 de febrero de 2009), a más de burlarse
y ofender la dignidad de los pueblos y las nacionalidades (…)24

¿Qué está en juego en este conflicto de ya casi dos años de duración y que hasta
el día de hoy sigue generando polémica? Más allá del control de la Educación
Intercultural Bilingüe, lo que está en juego son dos visiones diametralmente opuestas
sobre la plurinacionalidad del Estado. Efectivamente, mientras que para las
organizaciones indígenas la plurinacionalidad del Estado consiste, entre otras cosas y
como condición mínima, en hacerse cargo de su propia vida, lo que implica
necesariamente un proceso de re-distribución del poder; para el Gobierno aquella implica
el reconocimiento de la diversidad cultural a nivel de las políticas públicas pero
descontando la re-distribución del poder, y por ende, la participación de los pueblos
indígenas en la definición y gestión de dichas políticas.
En este sentido, es interesante constatar el hecho de que el Gobierno de la
Revolución Ciudadana en ningún momento haya puesto en cuestión la necesidad de una
educación pertinente con la realidad y horizonte cultural de la población indígena. Lo que
ha cuestionado es que dicha educación sea manejada y gestionada por la población
indígena. Lo que nos remite, necesariamente, al tema del ejercicio del poder, tema que,
como dijimos arriba, se encuentra difuso en la Constitución vigente.

El Decreto 1780 y el derecho a la autodeterminación

Cuatro meses después del Decreto 1585, el 12 de junio del 2009, el Gobierno de la
Revolución Ciudadana emite un nuevo decreto: el 1780. El decreto en cuestión faculta al
Ministerio de Gobierno a firmar un contrato con varias Misiones Católicas para

(…) trabajar con todo el afán en pro del desarrollo, fortalecimiento de las
culturas, evangelización e incorporación a la vida socio-económica del
país, de todos los grupos humanos que habitan o habitaren dentro de la
jurisdicción territorial encomendada a su cuidado, exaltando los valores de
la nacionalidad ecuatoriana.25

Entre las actividades que se les delega a las misiones se encuentran las siguientes:
crear y mantener instituciones educativas fisco misionales en las zonas asignadas,
sostener y organizar comunas y cooperativas con los diferentes núcleos humanos de su
influencia, gestionar programas socio-económicos y de desarrollo sociocultural en las
zonas de influencia, organizar y administrar hospitales y centros de salud, así como
orfanatos y hogares para el adulto mayor; y organizar y poner en funcionamiento emisoras
de radio y televisión destinadas a la difusión de la cultura y valores morales ciudadanos.
Como contraparte, el Gobierno se compromete a apoyar a las misiones en
términos económicos, pero también a través de una serie de mecanismos clave para su
trabajo: concesión de facilidades para la entrada y salida de misioneros extranjeros y su

24
REDCI, “Ecuador: Decreto 196, sustitutivo del 1585, una ofensa a los pueblos y nacionalidades”,
diciembre 2009. Disponible en http://www.kaosenlared.net/noticia/ecuador-decreto-196-sustitutivo-1585-
ofensa-pueblos-nacionalidades.
25
Gobierno de la República del Ecuador, Decreto No. 1780, junio de 2009.

12
permanencia en el país, concesión de licencias para obtener licencias e instalar -libre de
derechos e impuestos- estaciones de radio y televisión, exoneración de pago de impuestos
aduaneros a aquellas donaciones recibidas en el extranjero necesarias para sus actividades
misionales y de desarrollo, entre otros.
Las reacciones no se dejaron esperar por parte no solo de los representantes de las
organizaciones indígenas, sino también de un conjunto importante de intelectuales y
periodistas. Todos coincidían en que se trataba de un decreto de corte colonial, que viola
de manera frontal el derecho a la autodeterminación de los pueblos indígenas. El Consejo
de Gobierno de la CONAIE, en un manifiesto que puso a circular a propósito del Día
Internacional de los Pueblos Indígenas, expresó lo siguiente sobre el Decreto:

El Decreto 1780 expedido por el Presidente de la República nos remite a

una recolonización y evangelización oscurantista y forzosa; va en contra
del carácter intercultural y plurinacional del Estado, viola el derecho a la
libre determinación de los Pueblos convirtiéndonos en objetos de políticas
desarrollistas, que contradice la Declaración de la ONU sobre los derechos
de los Pueblos Indígenas.26

La postura de Fernando Sarango, Rector de la Universidad Intercultural Amawtay

Wasi, fue una de las más claras. Transcribimos a continuación la carta que fue publicada
en la página web de dicha universidad y que circuló por internet:

Estimados compañeros y hermanos:

Este decreto me recuerda la frase que se usó en las primeras constituciones

del estado nación llamado Ecuador. Constitución de 1830

Artículo 68.- Este Congreso constituyente nombra a los venerables

curas párrocos por tutores y padres naturales de los indígenas,
excitando su ministerio de caridad en favor de esta clase inocente,
abyecta y miserable.
Cuál es la diferencia que encuentran con este literal a), de la cláusula
primera del Art. 1 de este Decreto 1780?.
a) A trabajar con todo el afán en pro del desarrollo, fortalecimiento
de las culturas, evangelización e incorporación a la vida socio-
económica del país, de todos los grupos humanos que habitan o
habitaren dentro de la jurisdicción territorial encomendada a su
cuidado, exaltando los valores de la nacionalidad ecuatoriana;

En un estado Plurinacional como es el Ecuador, a qué llaman desarrollo?.

Pero aquí va lo más triste de este decreto, "...evangelización e
incorporación a la vida socio-económica del país, ...". Acaso no es
suficiente los 517 años de evangelización?. En un estado Plurinacional
"evangelizar" es instaurar una determinada religión, imponer a los pueblos
indígenas y negros como religión oficial del estado. Y la constitución en
su Art. 1, no dice acaso que el Ecuador es un estado ... laico?.

26
CONAIE, “Manifiesto por el día internacional de los pueblos indígenas”, En Ali Supay. Asociació en
defensa dels pobles indigenes. Disponible en http://www.alisupay.org/web/index.php

13
 "...incorporación a la vida socio-económica del país". Ya no estamos
incorporados?. Supuestamente somos parte del estado nación Ecuador,
hoy Plurinacional. A qué nos quieren incorporar?.
El "integracionismo" como arma letal para acabar con lo diverso, con los
pueblos indígenas a pretexto de civilización, creíamos ya superado. Este
era y seguirá siendo el objetivo de los gobiernos de la larga noche
neoliberal y oh sorpresa retorna con fuerza en un Socialismo del siglo
XXI?.
Claro está, hay que acabar con la diferencia incorporando a los bárbaros
al mercado, haciéndolos ciudadanos al clásico estilo de la revolución
francesa.

Gracias Revolución ciudadana.27

Ante la reacción de las organizaciones indígenas, el Gobierno respondió de

manera cauta, argumentando que con el Decreto en ningún momento se buscaba afectar
a los pueblos indígenas sino, por el contrario, contribuir a elevar su nivel de vida, además
de regular el trabajo que las misiones venían desarrollando, por más de dos siglos, en el
país. El Gobierno se comprometió a analizar el decreto y realizar los cambios necesarios.
El 19 de agosto de 2009, el Gobierno emite el Decreto 15 que busca reformar el
decreto 1780. Aunque se plantean algunos cambios a nivel del articulado, la
intencionalidad original del decreto queda, en términos generales, intacta. A decir del
informe presentado por la CONAIE a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos:

Dicha reforma, más allá del lenguaje de derechos humanos utilizado,

desnuda la real intencionalidad política de estos decretos y su destinatario
que son el control político e ideológico de las nacionalidades y pueblos
indígenas (…)

En el Decreto 15 que reforma el Artículo 1780 se cambia el lenguaje, se

matizan los considerando, se moderniza en general la letra de la norma,
pero se deja intacto el fondo. La cláusula que se refiere a la asignación de
responsabilidades a las misiones sobre los procesos organizativos, la
ocupación y distribución de tierras y territorios y apertura de caminos de
penetración ha quedado intacta.

En el fondo, lo que expresa el Decreto 1780 y su reforma es que, respecto

de los indígenas y campesinos pobres, la posición del Gobierno actual se
parece a la del Conservadurismo del Siglo XIX. Los mira como víctimas
que de alguna clase de minusvalía que los vuelve seres necesitados de
amparo y tutelaje (…)28

La Ley Minera y el derecho al territorio y a la consulta previa

27
Luis Fernando Sarango, Decreto N 1780. Disponible en
http://www.amawtaywasi.edu.ec/web/index.php?option=com_content&view=article&id=63%3Adecreto-
no-1780&catid=1%3Aultimas-noticias&Itemid=50&lang=ki
28
CONAIE, Fundación Pachamama, Fundación Regional de Asesoría en Derechos Humanos, Fundación
Centro Lianas, y Centro por la Justicia y el Derecho Internacional, “Informe presentado a la Comisión
Interamericana de Derecho Humanos”, 3 de noviembre de 2009, p. 16 - 17. Disponible en
http://www.inredh.org/archivos/pdf/informe_pueblosindigenas.pdf

14
El 12 de enero de 2009, la Asamblea Constituyente aprueba la Ley Minera, la cual, al
igual que los Decretos 1585 y 1780, provocó una fuerte reacción por parte de las
organizaciones indígenas. Como antecedente inmediato de la Ley Minera se encuentra el
Mandato Minero aprobado por la Asamblea Constituyente en abril de 2008, el mismo que
fue promulgado con la finalidad de corregir y regular la situación caótica de la actividad
minera en el Ecuador, en especial de aquella impulsada durante y en el marco de los
gobiernos neoliberales. Sus puntos centrales fueron los siguientes:

(…) prohibición de los monopolios y sus prácticas (Art 4), no afectación

del agua (Art. 3), restricción de la minería en áreas protegidas y en zonas
de amortiguamiento (Art. 3), cesación de concesiones que no cumplan con
sus obligaciones establecidas en la ley en materia de inversiones y pago de
patentes. (Art. 1 y 2).29

A lo que se sumó el planteamiento de creación de una empresa minera del Estado

encargada de regular e intervenir en la actividad minera. Según Acosta, una empresa de
este tipo es clave para el país, en la medida en que “(…) puede invertir en tecnología,
establecer otras reglas, independizarse de las transnacionales, contribuir con tecnología y
financiamiento a los pequeños mineros artesanales, para que estos superen
definitivamente sus prácticas depredadoras”. 30
El Mandato no se cumplió a cabalidad y quedaron muchos puntos pendientes,
entre los que destacan los siguientes:

 No se revirtieron todas las concesiones al estado, como estipulaba el

mandato.
 No se dio paso a la extinción, sin compensación económica alguna, de
las concesiones mineras que un número mayor a tres habían sido
otorgadas a una sola persona natural o jurídica y sus empresas
vinculadas; se mantiene el acaparamiento y el monopolio, base de la
especulación minera.
 No se han extinguido todas las concesiones que mantienen ex -
funcionarios de los ministerios de Recursos Naturales, Energía y
Minas, y Minas y Petróleos.31

El 12 de enero de 2009, 8 meses después de aprobado el Mandato, se aprueba en

la Asamblea Constituyente la nueva Ley Minera, ley que estaba contemplada en el
paquete de leyes prioritarias. A pesar de que la ley supera muchos de los problemas de la
normativa anterior, esta no se ciñe a los principios de la Constitución Política ni recupera
el espíritu del Mandato Minero.
El actor que más prontamente reaccionó frente a la Ley Minera fue la CONAIE.
Desde su punto de vista, la ley no solo afecta al país en general, sino que atenta
fuertemente contra los derechos de las nacionalidades y pueblos indígenas. Considerando
lo anterior, la CONAIE presentó a la Corte Constitucional una demanda de

29
Alberto Acosta, Ser o no ser constitucional, reto de la nueva ley minera, 18 de noviembre de 2008.
Disponible en http://alainet.org/active/27523&lang=pt
30
Ídem.
31
Luis Fernando Villegas, Análisis del Ley Minera, documento de trabajo preparado para la Investigación
Plurinacionalidad y Ciudadanía Intercultural en el Ecuador, septiembre de 2010.

15
inconstitucionalidad de dicha ley. Desde su perspectiva, cinco son las razones centrales
por las que la Ley Minera es inconstitucional:

- La Ley no fue consultada a la nacionalidades y pueblos indígenas antes de su

aprobación, con lo cual, se viola el derecho a la consulta pre-legislativa reconocido
por la Constitución.
- La Ley viola el principio de división y jerarquía de las leyes, al establecer que sus
normas “prevalecerán sobre otras leyes y solo podrá ser modificada o derogada por
disposición expresa de otra Ley destinada a al tales fines.”32
- La Ley viola el derecho al territorio de las nacionalidades indígenas.
- La Ley no reconoce el derecho a la consulta previa de las nacionalidades, pueblos y
comunidades indígenas.
- La ley viola el principio de excepcionalidad de la actividad privada en sectores
estratégicos.

De los puntos esgrimidos, los relacionados con el territorio y la consulta previa

merecen ser desarrollados por sus implicaciones. Con relación al tema del territorio, la
CONAIE plantea que la Ley viola de manera frontal el derecho al territorio de las
nacionalidades indígenas, pues no solo permite la división y gravamen del territorio de
las nacionalidades, sino también el desplazamiento de la población indígena. De acuerdo
con el documento de la demanda presentado por la CONAIE, cuatro son las razones
centrales por las que la Ley viola el derecho al territorio:

- Atenta contra la indivisibilidad del territorio al permitir la constitución de

servidumbres obligatorias en territorios de los pueblos indígenas y al establecer el
derecho a recibir indemnizaciones por este hecho.
- Permite el desplazamiento forzado de las poblaciones indígenas, al contemplarla
imposición de un gravamen de servidumbre sobre los territorios indígenas, territorios
que por mandato constitucional son inalienables e inembargables.
- Al consagrar la libertad de prospección, la ley “(…) permite a cualquier persona
irrumpir en territorio de las nacionalidades indígenas para realizar actividades de
prospección”.33
- Impone una actividad económica no sustentable en el territorio de las nacionalidades
indígenas, y como consecuencia de ello, pone en riesgo su auto subsistencia.

Con respecto a la consulta previa, se plantea que la Ley no contempla el derecho

a la consulta previa a las nacionalidades, pueblos y comunidades indígenas, reconocido
por la Constitución Política, ni el derecho al consentimiento reconocido por la
Declaración de las Naciones Unidas. La Ley reconoce únicamente el derecho a la consulta
por decisiones de riesgo ambiental (la consulta previa ambiental), que es otro tipo
consulta establecida por la Constitución y con otro tipo de implicaciones: en caso de
existir una oposición mayoritaria de los consultados, la disputa se resuelve con la decisión
de la autoridad administrativa superior.34
A pesar de que la Corte Constitucional reconoció que la Ley fue aprobada
irregularmente (sin una consulta pre-legislativa), no decretó la inconstitucionalidad de la

32
CONAIE, Demanda de inconstitucionalidad de la Ley Minera, p. 3. Disponible en
http://www.conaie.org/images/stories/pdfs/ley_mineria/demanda_CONAIE.pdf
33
Ídem, p. 6.
34
Alberto Acosta, “A los miembros del Tribunal Constitucional”. Disponible en
http://www.inredh.org/archivos/pdf/mineria_albertoa.pdf

16
misma. El 18 de marzo de 2010, la Corte emite la sentencia en la que desecha la
impugnación de inconstitucionalidad presentada por la CONAIE.

La Ley de Aguas y el control de los recursos naturales

A diferencia de la Ley Minera, la Ley de Recursos Hídricos, Usos y

Aprovechamiento del Agua, más conocida como Ley de Aguas, no llegó a ser aprobada
por la Asamblea Constituyente. El 15 de mayo de 2010, por efecto de la agudización de
la oposición de las organizaciones indígenas y la imposibilidad de generar una mayoría
para la aprobación, la Asamblea aprobó la propuesta de realizar una consulta pre-
legislativa, la misma que, hasta el día de hoy, no se ha llevado a cabo.
El desarrollo de esta Ley fue altamente conflictivo, no solo por los grandes
intereses en juego, sino también porque en su discusión confluyeron varios actores: el
Gobierno, ciertos municipios, organizaciones campesinas, juntas de regantes,
organizaciones indígenas, entre otros. Pasemos a revisar rápidamente los principales
hitos35:

- En los artículos transitorios de la Constitución se establece el plazo de 180 días para

elaborar, junto con otras, la Ley de Aguas.
- La CONAIE presenta una propuesta propia de Ley de Aguas, la cual fue canalizada a
la Asamblea por los asambleístas de Pachakutik y del Movimiento Popular
Democrático.
- El Gobierno, por su parte, genera otra propuesta de ley desde la Secretaria Nacional
del Agua (SENAGUA).
- Por presión de las organizaciones sociales el proyecto de ley del Gobierno es
socializado, aunque no se crean espacios para el diálogo y discusión sobre la misma.
- Las organizaciones sociales plantean varias observaciones y cuestionamientos a la
propuesta de ley del Gobierno.
- En agosto de 2009, se presenta al pleno de la Asamblea el proyecto de ley del
Gobierno (la quinta versión) para su discusión en primera instancia.
- La CONAIE realiza una movilización nacional para presionar a la Asamblea para que
sus propuestas sean consideradas en el debate.
- Por efecto de la presión, se crean las mesas de diálogo entre el Ejecutivo y la CONAIE
para resolver los puntos sensibles del proyecto de ley. Las mesas no generan
resultados y terminan en un punto muerto.
- En febrero de 2010, se inicia la discusión del articulado de la propuesta en la Comisión
de Soberanía Alimentaria. Se analizan los primeros 20 artículos, y por razones
desconocidas, se suspende la discusión.
- En abril de 2010, se realiza la discusión de toda la ley en menos de una semana, sin
la participación de las organizaciones sociales.
- Se genera una reacción popular que desemboca en marchas generalizadas hacia la
Asamblea exigiendo que se consideren las propuestas de las organizaciones sociales.
- El 11 de mayo de 2010, el presidente de la Comisión de Soberanía Alimentaria
presenta el informe final de la ley que recupera algunos de los puntos sugeridos por
las organizaciones sociales, pero sin resolver los puntos más álgidos.
- La protesta social se agudiza, fundamentalmente desde las organizaciones indígenas.
La CONAIE, la FEINE y la FENOCIN se unen en la protesta.

35
Para el trabajo de esta parte se ha recuperado la información generada por Luis Fernando Villegas,
Análisis de la Ley de Aguas, documento preparado para la Investigación Plurinacionalidad y Ciudadanía
Intercultural en el Ecuador, septiembre 2010.

17
- El Ejecutivo se pronuncia sobre la posibilidad de archivar la propuesta de Ley por no
considerarla prioritaria.
- Se generan mayores rupturas entre el Gobierno y las organizaciones sociales.
- El 15 de mayo de 2010 la Asamblea aprueba el planteamiento de su presidente, de ir
a una consulta pre-legislativa.

Como se puede constatar en la descripción anterior, el conflicto entre el Gobierno

y las organizaciones indígenas se desató no solo por la participación en la definición de
la ley, sino también por los contenidos de la misma. Con relación a los contenidos, dos
fueron las fuentes centrales del conflicto: el control del agua y la propiedad de la misma.
Sobre el primer punto, uno de los cuestionamientos centrales de las organizaciones
indígenas y de la CONAIE en especial, era que la Ley reconoce una sola autoridad del
agua, la del Estado; y que al hacerlo desconoce la autonomía de la que han gozado las
comunidades indígenas para regular el uso del agua.
En relación con el segundo punto, se cuestionó que la Ley mantiene un sesgo
privatizador. Tres aspectos de la ley fueron cuestionados: 1. el hecho de que se da
prioridad al uso industrial del agua por parte de compañías hidroeléctricas y mineras, 2.
que se establece que el uso del agua puede ser transferido con una propiedad y que el
agua -que es naturalmente retenida en una propiedad- pertenece al dueño de dicha
propiedad, y 3. el hecho de que la ley ratifica las concesiones previas. 36
Varias fueron las propuestas planteadas por las organizaciones indígenas en torno
a la Ley de Aguas, todas ellas volcadas a evitar el monopolio en el control y regulación
del agua, su privatización y concentración en pocas manos, y su uso para fines distintos
a los que establece la Constitución. Entre las principales propuestas se encuentran las
siguientes37:

1. La creación del Consejo Intercultural y Plurinacional del Agua, como una instancia
que asegure la presencia del Estado, pero también de los diversos sectores de la
sociedad civil en el control y regulación del agua. A decir de la misma CONAIE:

(…) la intervención del Estado en el control y regulación del uso de agua

es imprescindible (…), pero es también imprescindible la participación y
representación plurinacional. Por eso la CONAIE propone crear el
Consejo Plurinacional del Agua, que estaría integrado por diversos
representante de la sociedad civil organizada, especialmente por los
usuarios domésticos del agua, usos agrícolas y otros actores interesados,
además, el Consejo se conformaría con delegados del Estado central y los
Gobiernos locales, con el objetivo de consensuar normas, políticas,
programas y otras acciones que garanticen el cumplimiento del derecho al

36
Carmen Martinez, The “Citizen´s Revolution” and the Indigenous Movement in Ecuador: Re-centering
the Ecuadorian State at the Expense of Social Movements. Ponencia presentada en el seminario
internacional Estados descentrados: formación y deformación política en los Andes, organizado por
FLACSO y Emory University, 20-21 de mayo de 2010.
37
Las propuestas completas se las puede encontrar en dos documentos: Nueve aspectos que debe contemplar
la nueva Ley de Recursos Hídricos (nudos críticos), de autoría de la CONAIE y otras organizaciones; y la
Declaración de la CONAIE titulada CONAIE denuncia la falta de voluntad política en la Asamblea
Nacional. Ambos documentos fueron generados en mayo de 2010, en el marco del conflicto desatado con
el Gobierno.

18
 agua para todos y todas, y el uso y manejo saludable y sustentable del
líquido vital. 38

2. La prohibición de toda forma de servicio ambiental sobre el agua y los ecosistemas

asociados al ciclo hidrológico, pues la figura de los servicios permite la privatización
del agua.
3. El respeto al orden de prelación de los destinos y funciones del agua que se establece
en la Constitución. El artículo 318 plantea que los recursos hídricos se destinarán en
primer lugar al consumo humano, luego al riego que garantice la soberanía
alimentaria, y, en tercer lugar, al caudal y a actividades productivas.
4. La garantía de la no contaminación del agua y sus fuentes, uno de los derechos de la
naturaleza reconocidos en la Constitución.
5. El establecimiento de un mínimo vital gratuito que garantice el agua de consumo
humano y uso doméstico; y la garantía del agua para la producción alimenticia que
promueva la soberanía alimentaria.
6. La creación de un fondo de agua, con el propósito de contar con los recursos
suficientes para garantizar el derecho humano al agua.
7. La prohibición de toda forma de privatización del agua y el establecimiento de
mecanismos para proceder a la reversión de aquellas concesiones de agua que
provocan concentración y acaparamiento.
8. La consideración del derecho al consentimiento previo, libre e informado de las
comunidades, pueblos y nacionalidades sobre planes y programas de prospección,
explotación y comercialización de los recursos no renovables (en este caso el agua)
que se encuentren en sus tierras y que puedan afectarles ambiental o culturalmente.

El Gobierno desconoció las propuestas de las organizaciones indígenas

argumentando que aquellas eran inconstitucionales. Se agudizaron los conflictos entre el
Gobierno y las organizaciones indígenas y, como dijimos arriba, el 5 de mayo la
Asamblea Constituyente aprueba la consulta pre-legislativa.

El Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización; y

Ley Orgánica de Educación Superior.

Con la aprobación de la consulta pre-legislativa, en mayo de 2010, se cerró el ciclo de

conflicto iniciado con el Decreto 1585, relacionado con la autonomía de la Educación
Intercultural Bilingüe. Los saldos fueron dos decretos ejecutivos, una ley aprobada (la
Ley Minera), una ley que quedó a medio camino (La Ley de Aguas), y la relación entre
el Gobierno y la CONAIE totalmente deteriorada.
Hasta diciembre de 2010, la Asamblea Constituyente aprobó varias leyes más
entre las que destacan, por sus implicaciones para el presente estudio, el Código Orgánico
de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), y la Ley
Orgánica de Educación Superior. A diciembre de 2010, la Ley Orgánica de Educación
Intercultural y el Bachillerato se encontraba en plena discusión, al igual que la Ley de
Comunicación.
El COOTAD fue aprobado en septiembre de 2010 por la Asamblea Constituyente
luego de que esta aceptara en su integridad los puntos del veto del ejecutivo. A diferencia
de las leyes anteriormente discutidas, el Código no generó movilizaciones ni un rechazo
masivo por parte de la población indígena, pero si pronunciamientos en su contra. La
38
CONAIE y Tukuishimi, Las leyes y los derechos colectivos de las Nacionalidades y Pueblos Indígenas
en el marco de la Plurinacionalidad, Quito, CONAIE, 2010.

19
CONAIE y la ECUARUNARI, a través de sus dirigentes máximos, así como dos de los
asambleístas indígenas de Pachakutik (Diana Atamaint y Gerónimo Yantalema), fueron
explícitos en su rechazo hacia el articulado del código y en especial hacia aquel
relacionado con las circunscripciones territoriales de los pueblos y nacionalidades
indígenas, afroecuatorianas y montubias.
El cuestionamiento de fondo tiene que ver con un asunto que no es solo un
problema del COOTAD sino de la misma Constitución. El Código reconoce a los pueblos
y nacionalidades indígenas y los pueblos afroecuatorianos y montubios, la potestad para
crear circunscripciones territoriales, pero siempre en el marco de y respetando la
organización política administrativa del Estado, con lo cual se obstaculiza el proceso de
construcción histórica de los territorios indígenas, con las implicaciones que esto tiene
para el “Gobierno comunitario”. A decir del mismo Código, las circunscripciones
territoriales constituyen:

(…) regímenes especiales de Gobierno autónomo descentralizado

establecidos por libre determinación de los pueblos, nacionalidades y
comunidades indígenas, afroecuatorianas y montubias, en el marco de sus
territorios ancestrales, respetando la organización política administrativa
del Estado, que ejercerán las competencias del nivel de Gobierno
autónomo correspondiente (…).39

Además de este cuestionamiento de fondo hay otros más que hacen alusión a
tópicos de diferente índole. Así, por ejemplo, se cuestiona el hecho de que las
circunscripciones territoriales no participan en la integración del Consejo Nacional de
Competencias, con lo cual se coarta uno de los derechos colectivos reconocidos en la
Constitución, a saber, el derecho a: “Participar mediante sus representantes en los
organismos oficiales que determine la ley, en la definición de las políticas públicas que
le conciernan, así como en el diseño y decisión de sus prioridades en los planes y
proyectos del Estado”.40
De igual manera, se cuestiona el impedimento que se establece para que las
comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas, afroecuatorianas y
montubias usen sus sistemas propios de consulta el momento de decidir sobre la
conformación de una circunscripción.
La Ley Orgánica de Educación Superior, por su parte, fue aprobada el 3 de octubre
de 2010 por el Ministerio de la Ley, luego de varios meses de discusión y tensiones entre
las Universidades, el CONESUP y el Gobierno. El tema principal del conflicto giró, al
igual que varias de las leyes aprobadas, en torno al control de la educación superior:
mientras el Gobierno apuntalaba a controlar dicho nivel de educación, las universidades,
en su gran mayoría, presionaban por la autonomía de las mismas.
En el conflicto las organizaciones indígenas no tuvieron una participación
protagónica, aunque no dejaron de pronunciarse y plantear propuestas a la Ley. Una de
las voces indígenas más importantes fue la de Gerónimo Yantalema, integrante de la
CONAIE y asambleísta por el Partido Pachakutik 41 , quien plantea que la ley se ha
quedado atrapada en los rezagos coloniales. El cuestionamiento central de Yantalema es

39
Asamblea Nacional República del Ecuador, Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización, p. 31. Disponible en www.asambleanacional.gov.ec
40
El Universo, 10 de Septiembre de 2010.
41
Gerónimo Yantalema, “El proyecto de Ley Orgánica de Educación Superior afecta los derechos
colectivos”, 6 de agosto de 2010. Disponible en http://www.conaie.org/component/content/article/2-
notis2/167-ley-organica-de-educacion-superior-afecta-los-derechos-colectivos-

20
que la Ley atenta contra tres derechos fundamentales de las nacionalidades y pueblos
indígenas.
En primer lugar, la Ley no promueve el desarrollo de un Sistema de educación
Superior Intercultural Bilingüe, como establece el art. 57, numeral 14, de la Constitución:
“Desarrollar, fortalecer y potenciar el sistema de educación intercultural bilingüe, con
criterios de calidad, desde la estimulación temprana hasta el nivel superior, conforme a la
diversidad cultural, para el cuidado y preservación de las identidades en consonancia con
sus metodologías de enseñanza y aprendizaje” 42.
En segundo lugar, la Ley atenta contra el numeral 12 del mismo artículo, pues al
no apuntalar al desarrollo de un sistema de Educación Superior Intercultural Bilingüe se
coarta la posibilidad de “Mantener, proteger y desarrollar los conocimientos colectivos;
sus ciencias, tecnologías y saberes ancestrales; los recursos genéticos que contienen la
diversidad biológica y la agrobiodiversidad; sus medicinas y prácticas de medicina
tradicional (…) y el conocimiento de los recursos y propiedades de la fauna y la flora” 43.
Y, en tercer lugar, la Ley no reconoce la participación de representantes indígenas
en los cuerpos colegiados administrativos y académicos de los organismos universitarios,
y de los organismos del sistema a nivel nacional, con lo cual, se afecta al derecho de
participación de los pueblos indígenas en la definición de políticas públicas, reconocido
en el numeral 16 del artículo 57.

¿Hacia la construcción del Estado Plurinacional?

A partir de lo anteriormente analizado ¿qué podemos decir sobre la implementación de la

plurinacionalidad en el Ecuador?, ¿estamos avanzando en el país en la construcción de
un régimen plurinacional que, como propone la CONAIE, contribuya a descolonizar el
Estado y la sociedad ecuatorianos?
Luego de analizar los decretos impulsados por el Gobierno, así como algunas de
las leyes secundarias que se han aprobado en los dos años posteriores a la aprobación de
la nueva Constitución, podemos sostener que, en el Ecuador, definitivamente no estamos
avanzando hacia la construcción de un régimen plurinacional, y esto por las siguientes
razones:

1. Las iniciativas del Gobierno están coartando la posibilidad de los pueblos y

nacionalidades indígenas para hacerse cargo de su propio desarrollo, desconociendo
varios de los derechos colectivos reconocidos en la Constitución Política vigente pero
también en los convenios y declaraciones internacionales: OIT, Declaración de Naciones
Unidas, entre otros.
Es lo que ha sucedido, por ejemplo, con la Educación Intercultural Bilingüe. Por
efecto del Decreto 1585 (luego ratificado por el Decreto 196), en el momento actual las
nacionalidades y pueblos indígenas ya no tienen control sobre su propia educación, pues
la elección del director nacional, así como de los directores provinciales ya no es potestad
de las organizaciones indígenas sino del Ministro de Educación. Cuando decimos que ya
no tienen control sobre su educación nos referimos no solo al hecho de que las
organizaciones indígenas han perdido la capacidad para definir el sentido de la misma,
sino también de hacerse cargo de cuestiones centrales como la definición del currículo y
la formación de los docentes.
Se podría objetar lo anterior y plantear que, a pesar de los decretos arriba
señalados, la Educación Intercultural Bilingüe ha continuado en manos de un indígena,
42
Constitución de la República del Ecuador
43
Constitución de la República del Ecuador

21
pero el problema no va por ahí. Cuando hablamos del control de la educación por parte
de los indígenas nos referimos a que la educación no solo debe estar en manos de un
indígena sino de un indígena elegido por las organizaciones indígenas.
En la misma línea va el Decreto1780 y el Decreto 15 que lo ratifica, que faculta a
terceros (en este caso las Misiones Católicas) a crear y mantener escuelas y colegios en
zonas indígenas, así como a organizar y administrar hospitales, orfanatos y hogares para
el adulto mayor, y poner en funcionamiento emisoras de radio y televisión.

2. Por otro lado, se puede constatar que la nueva normativa está coartando el derecho de
los pueblos y nacionalidades indígenas a participar en la toma de decisiones sobre temas
centrales del quehacer nacional.
En esta línea, es decidor el COOTAD que desconoce la participación de
representantes de las Circunscripciones Territoriales Indígenas en el Consejo Nacional de
Competencias44, consejo encargado, entre otras cosas, de hacer cumplir las disposiciones
constitucionales y legales que rigen el Sistema Nacional de Competencias; pero también
la Ley Orgánica de Educación Superior que no reconoce la participación de
representantes indígenas en los cuerpos colegiados administrativos y académicos de los
organismos universitarios, y de los organismos del sistema a nivel nacional, con lo cual,
se afecta el derecho de participación de los pueblos indígenas en la definición de políticas
públicas, reconocido en el numeral 16 del artículo 57.
En esta misma línea, es totalmente entendible el cuestionamiento de la CONAIE
y demás organizaciones indígenas al sesgo centralizador la Ley de Aguas, así como su
propuesta de crear un Consejo Intercultural y Plurinacional del Agua para asegurar la
presencia de los indígenas, además del Estado y otros actores de la sociedad civil, en la
definición de normas, políticas, programas que contribuyan a garantizar el cumplimiento
del derecho al agua para todos, así como su uso y manejo saludable y sustentable.

3. El otro tema importante tiene que ver con el territorio. La legislación secundaria
aprobada no solo obstaculiza la posibilidad de reconstruir los territorios indígenas, sino
que desconoce el derecho de las nacionalidades a conservar sus territorios.
En cuanto al primer punto, es por demás claro el COOTAD que establece como
condición central para la creación de Circunscripciones Territoriales Indígenas el que
éstas respeten y se enmarquen en la organización política administrativa del país,
organización que, como bien sabemos, nada tiene que ver con la forma de organización
territorial de las nacionalidades indígenas.
En relación al segundo punto, es clara la intencionalidad y horizonte de la Ley
Minera que, como vimos arriba, atenta contra la indivisibilidad de los territorios
indígenas, consagra la libertad de prospección en dichos territorios, y faculta la
imposición de actividades económicas no sustentables en dichos territorios.
Relacionado con el tema del territorio se encuentra el tema del control de los
recursos naturales: la legislación propuesta coarta la posibilidad de los pueblos y
nacionalidades indígenas al autogobierno, así como a manejar los recursos naturales. El
mejor ejemplo de lo anterior constituye la propuesta de la Ley de Aguas que, como
dijimos arriba, no ha sido aprobada hasta el momento. Como señala Martínez, la
propuesta de ley no respeta “(…) los derechos de las comunidades, pueblos
nacionalidades, campesinos quienes tienen sus propias formas de organización de la
distribución y uso del agua. La ley no reconoce las autoridades indígenas y los ubica bajo
una única autoridad.”45
44
El Universo, 10 de septiembre de 2010.
45
Carmen Martínez, p. 21 (la traducción es del autor)

22
 Estamos de acuerdo con Resina46en que, a contracorriente con la visión y proyecto
de la plurinacionalidad de la CONAIE, que en el fondo apuesta por un redistribución del
poder, y, por ende, por la refundación del Estado; estamos presenciando, en el marco del
Gobierno actual, un proceso de concentración del poder en la institucionalidad estatal,
proceso que tiene como horizonte de mediano plazo la

(…) (re)construcción de un Estado-Nación en el Ecuador, fundamentado

en elementos clásicos de construcción estatal (acorde con el modelo
francés de Estado), como son el culto a la ciudadanía, a la patria y a la
importancia de la intervención del Estado en la sociedad. 47

Es en este marco que se puede entender la postura harto radical del Gobierno
frente a las demandas de autonomía y participación en el ejercicio del poder levantadas
por las organizaciones indígenas durante los dos últimos años, así como el discurso anti-
corporativista con el que ha justificado y legitimado varias de sus iniciativas relacionadas
con los pueblos y nacionalidades indígenas como, por ejemplo, el Decreto 1585, la
reforma del CODENPE, entre otras.

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46
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47
Ídem, p. 94.

23
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