Enero 2010 Fuentes del Derecho

SOMETIMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN A LA LEY Y AL

DERECHO. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO:
ESPECIAL REFERENCIA A LA LEY Y A LOS
REGLAMENTOS
1. SOMETIMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN A LA LEY Y AL
DERECHO
1.1 INTRODUCCIÓN
Desde que, tras la Revolución Francesa, surgió el llamado Estado de Derecho, como
exponente de la división de poderes en el Estado, del reconocimiento de los derechos y
libertades fundamentales de los ciudadanos y, en definitiva, del principio de legalidad, se ha
podido hablar de una auténtica sumisión de la Administración a la Ley y al Derecho,
desapareciendo, así, los privilegios históricos reconocidos al Poder Ejecutivo, que le llevaba,
incluso, a estar al margen y por encima de la propia Ley.
La Constitución española, de 27 de diciembre de 1978 (CE), dispone al respecto:
a) En su art. 1, que «España se constituye en un Estado social y democrático de
Derecho».
b) En su art. 9.1, que «los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la
Constitución y al resto del ordenamiento jurídico».
c) En su art. 9.3, que «la Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía
normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones
sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad
jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes
públicos».
d) En su art. 103.1 que «la Administración Pública sirve con objetividad los intereses
generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía,
descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la
Ley y al Derecho».
e) En su art. 106.1, que «los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la
legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los
fines que la justifican».
De todos estos preceptos se deduce el sometimiento pleno de la Administración al Derecho,
es decir, a todo el ordenamiento jurídico, y especialmente, al derecho propio y exclusivo de
la Administración: el Derecho Administrativo.

2. DERECHO ADMINISTRATIVO
ZANOBINI lo definió como «aquella parte del Derecho Público que tiene por objeto la
organización, los medios y las formas de la actividad de las Administraciones Públicas y las
consiguientes relaciones jurídicas entre aquéllas y otros sujetos».
García de Enterría, por su parte, lo ha definido como «un Derecho de naturaleza estatutaria,
en cuanto se dirige a la regulación de las singulares especies de sujetos que se agrupan
bajo el nombre de Administraciones Públicas, sustrayendo a estos sujetos singulares del
Derecho Común».
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Y de esta definición, extrae las siguientes consecuencias:
a) El Derecho Administrativo es un Derecho Público interno del Estado, del que
constituye una de sus ramas más importantes, presentándose íntimamente
relacionado y subordinado al Derecho Constitucional, dada la primacía de la propia
Constitución.
b) Es el Derecho común de las Administraciones Públicas, porque está formado, no
sólo por normas positivas, sino por principios generales que las completan si hay
lagunas. No es por tanto un Derecho especial, en virtud de la cual, las lagunas que
pueda presentar se han de suplir acudiendo a otros Derechos.
c) Tiene carácter estatutario, en cuanto regula a los singulares sujetos
“Administraciones Públicas” sustrayéndolos al Derecho común.
d) Para que exista una relación jurídico-administrativa, regulada por este Derecho
Administrativo, es preciso que, al menos, una de las partes en dicha relación sea
una Administración Pública, actuando directamente ella misma o, incluso, a través
de particulares que actúan en lugar de ella por delegación o como meros agentes o
mandatarios.
e) Este Derecho presenta unas características especiales, dada la situación de
privilegio que ostenta la Administración, al ejercer las potestades exorbitantes que
se le reconocen para el cumplimiento de su misión: servir con objetividad los
intereses generales (art. 103.1 CE). En efecto, a diferencia de los particulares, la
Administración, entre otras, tiene las potestades de decisión ejecutoria y acción de
oficio, de autotutela de sus derechos, expropiatoria, etc.
El Derecho Administrativo, por tanto, ha de estar hecho de un equilibrio entre estas
potestades y las garantías que se conceden al ciudadano frente a su ejercicio.
Sin embargo, la Administración además de actuar como tal, puede actuar en determinadas
relaciones como un particular más, en cuyo caso se le aplicará el Derecho Privado y su
control se verificará ante los Tribunales ordinarios y no ante la Jurisdicción Contencioso-
administrativa.

3. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

3.1 INTRODUCCIÓN
Al tratar de las fuentes del Derecho Administrativo, como de cualquier otra rama del
Derecho, hay que acudir a la teoría general de las fuentes del Derecho. En el Título
Preliminar del Código Civil se desarrolla todo lo relativo a este tema, estableciendo en su art.
1 que «las fuentes del ordenamiento jurídico español son la Ley, la Costumbre y los
Principios Generales del Derecho».
Pero en las fuentes del Derecho Administrativo, hay tener en cuenta una particularidad: que
la Administración Pública no sólo es la destinataria del Derecho, sino también es fuente
normativa de su propia actividad, a través de la potestad reglamentaria.

3.2 CONCEPTO
GARRIDO FALLA entiende por fuentes del Derecho Administrativo «aquellas nornas o actos
a través de los cuales el Derecho Administrativo se manifiesta en su vigencia».
Así, el concepto “Fuente del Derecho” se refiere a quién hace el Derecho, de dónde surge
éste, así como, en otro sentido, cómo se manifiesta al exterior dicho Derecho.

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3.3 JERARQUÍA Y ENUMERACIÓN DE LAS FUENTES DEL DERECHO

ADMINISTRATIVO
La coexistencia de diversas fuentes plantea el problema de su ordenación jerárquica, pues,
en virtud del principio de unidad del Derecho Positivo, debe rechazarse la posibilidad de dos
fuentes de igual rango.
La jerarquía de las fuentes significa, por tanto, establecer el orden de aplicabilidad de las
normas jurídicas a cada caso concreto y el criterio para solucionar las contradictorias
prescripciones que se encuentren en normas de distinto rango.
GARRIDO FALLA señala, al respecto, dos criterios fundamentales.
 El criterio de la primacía del Derecho escrito, por el cual las fuentes no escritas
quedan relegadas en el Derecho Administrativo a la categoría de fuentes
subsidiarias. Así, «la Costumbre sólo regirá en defecto de Ley aplicable, siempre
que no sea contraria a la moral o al orden público y resulte probada», y «los
Principios Generales del Derecho se aplicarán en defecto de Ley o Costumbre, sin
perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico», como establece el
art. 1 del Código Civil.
 El criterio de la jerarquía del órgano del que emana la norma de Derecho
escrita, en virtud del cual debe señalarse, en primer lugar, la subordinación de las
disposiciones administrativas (fuentes de la Administración) respecto de las
emanadas del Poder Legislativo (fuentes para la Administración), y, dentro de estas
últimas, la mayor jerarquía de la Constitución respecto de los demás tipos de
Leyes.
Dentro ya de las fuentes de la Administración, deben tenerse en cuenta dos reglas:
 A mayor jerarquía del órgano que dicta la norma administrativa, corresponde
mayor valor formal de la norma dictada (así, un Reglamento aprobado por el
Consejo de Ministros, a través de un Decreto, tiene mayor rango jurídico que
una disposición dictada por un Ministro, a través de una Orden Ministerial).
 Las normas reglamentarias de las Entidades de carácter público integradas en
el Estado no pueden contradecir el Derecho estatal, en el ámbito de
competencias de éste.
En vista de lo expuesto, la jerarquía u orden de prelación y enumeración de las fuentes de
nuestro Derecho Público, viene determinada por los preceptos del Código Civil (art. 1), de la
Constitución ( art. 9.3), y de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG., art. 25).
Por otra parte, tras la integración de España en la Unión Europea, el Derecho Comunitario
es de directa aplicación en los países miembros, en el caso español en base a la remisión
que efectúa el art. 93 CE, según el cual «mediante Ley Orgánica se puede autorizar la
celebración de Tratados por los que se atribuya a una Organización o Institución
Internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución». Se trata, en
definitiva, como ha señalado García de Enterría, de una transferencia o cesión de
competencias a órganos supranacionales, dejando de ser competentes los órganos
nacionales en las materias transferidas. Existen, pues, dos órdenes jurídicos paralelos y no
superpuestos.
Así, la incorporación de España a dicha Comunidad supone la aplicabilidad interna del
Tratado de Roma y de los demás Tratados comunitarios y, de manera especial, la aplicación
de los Reglamentos, Directivas y Decisiones comunitarias, dictados por los órganos de la
Comunidad (Consejo de Ministros y Comisión).
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Al margen de esta incidencia del Derecho Comunitario, se puede señalar la siguiente
enumeración y jerarquía de las fuentes en nuestro Derecho Administrativo:

A) FUENTES DIRECTAS
a) La Constitución.
b) Las Leyes Orgánicas, ordinarias y demás actos con fuerza de Ley (Decretos
Legislativos y Decretos-Leyes).
c) Reglamentos del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros (o del
Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma), aprobados por Real Decreto
(Decreto, en el caso de las Comunidades Autónomas).
d) Reglamentos o normas de las Comisiones Delegadas del Gobierno, aprobadas por
Orden del Ministro competente o del Ministro de la Presidencia, cuando la
competencia corresponda a distintos Ministros.
e) Reglamentos o disposiciones Ministeriales (o de las Consejerías de la Comunidad
Autónoma), aprobadas por Orden Ministerial (u Orden de la Consejería de que se
trate). Si la disposición afecta a varios Ministerios, revestirá la forma de Orden del
Ministro de la Presidencia, dictada a propuesta de los Ministros interesados.
f) Reglamentos o normas de otras Entidades Públicas, es decir, la normativa
emanada de otras Corporaciones Públicas, como las Ordenanzas y Reglamentos
de las Corporaciones Locales y los Bandos de los Alcaldes.

B) FUENTES DIRECTAS SUBSIDIARIAS

Se aplican en defecto de las anteriores y son:
a) La Costumbre. Es la norma creada por un repetido hacer jurídico (CASTAN), y a la
que se refiere el art. 1.3 del Código Civil, al establecer que «la costumbre sólo
regirá en defecto de Ley aplicable siempre que no sea contraria a la moral o al
orden público y que resulte probada. Los usos jurídicos que no sean meramente
interpretativos de una declaración de voluntad tendrán la consideración de
costumbre».
b) Los Principios Generales del Derecho. Definidos por DE CASTRO como «las ideas
fundamentales e informadoras de la organización jurídica de la nación», y respecto
de los que el art. 1.4 del Código Civil establece que «se aplicarán en defecto de Ley
o Costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico».

C) FUENTES INDIRECTAS
a) Los Tratados Internacionales, cuyo rango normativo deriva de la intervención o no
de las Cortes Generales, en su autorización, de forma que, cuando haya de
autorizarlos (tratados de carácter político, de carácter militar, que afecten a la
integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales
establecidos en el Título I CE, que impliquen obligaciones financieras para la
Hacienda Pública o que supongan modificación o derogación de alguna Ley o
exijan medidas legislativas para su ejecución), deben ser tenidos como auténticas
Leyes. En cambio, cuando las Cortes se limiten a ser informadas por el Gobierno
de su celebración, tienen rango reglamentario.
En cualquier caso, los Tratados Internacionales formarán parte de nuestro
ordenamiento interno como fuente directa una vez publicados íntegramente en el
Boletín Oficial del Estado (arts. 96 CE y 1.5 del Código Civil).
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b) La Jurisprudencia, que en nuestro Derecho no tiene el carácter de fuente, a
diferencia de en los países anglosajones. Sobre ella establece el art. 1.6 del Código
Civil que «complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo
reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la Ley, la
Costumbre y los Principios Generales del Derecho».
A tenor del art. 1.2 del Código Civil «carecerán de validez las disposiciones que contradigan
otras de rango superior».

4. ESPECIAL REFERENCIA A LA LEY

4.1 LA CONSTITUCIÓN
Al tratar de la Ley, como fuente del Derecho Administrativo, inexcusablemente ha de
hacerse mención a la Constitución como Ley de Leyes, ya que:
a) Es una norma jurídica, por lo que participa de cuantos caracteres materiales y
formales se predican de la norma jurídica en general.
b) Es la norma jurídica fundamental -norma normarum- y esto también en el doble
sentido material y formal, ya que:
 Su contenido constituye el punto de arranque para el desarrollo legislativo del
total ordenamiento jurídico del Estado, que, además ha de interpretarse
precisamente de acuerdo con el sentido de la Constitución.
 La primacía de la Constitución con respecto del resto del ordenamiento jurídico
tiene rango formal, constituye el primer escalón en el ordenamiento jerárquico
de las fuentes del Derecho y, por tanto, tiene rango y valor de superley.
c) La Constitución forma parte del ordenamiento jurídico y, dentro de él, su lugar es
preeminente.
De la concepción de la Constitución como norma jurídica se derivan las siguientes
consecuencias:
a) Su carácter no programático, de lo que, salvo excepciones, se deduce su
invocabilidad ante los Tribunales y su aplicación directa por estos.
b) La positivación de los principios constitucionales.
c) El carácter de sus preceptos como elementos de interpretación del ordenamiento
jurídico, sobre todo cuando no tienen una aplicación directa. Así, el art. 53.3 señala
que los principios rectores de la política social y económica «informarán la
legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos».
d) La fuerza derogatoria de la Constitución y la inconstitucionalidad sobrevenida,
reconocida en su Disposición Derogatoria.

4.2 LA LEY
En un sentido restringido, la Ley es una norma estatal y escrita, de especial importancia y
rango, que se diferencia de las demás normas estatales por su procedencia y por los
especiales requisitos y solemnidades de su formación, contraponiéndose a las normas o
disposiciones estatales sin significado de Ley.
SANTO TOMÁS DE AQUINO la definió como ordenación de la razón, dirigida al bien común
y promulgada solemnemente por aquel que tiene a su cargo el cuidado de la comunidad.

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Para GARRIDO FALLA, es una «norma jurídica de carácter general y obligatorio dictada por
órganos estatales a los que el ordenamiento jurídico atribuye el Poder Legislativo».
Así, desde el punto de vista material, la Ley es una norma jurídica de carácter general y
obligatorio. Y desde el punto de vista formal, es un acto emanado del Poder Legislativo.

4.3 TITULARIDAD LEGISLATIVA

En España, tras la CE, el Estado y las Comunidades Autónomas son los titulares de la
potestad legislativa.
 La potestad legislativa del Estado la ejercen las Cortes Generales, con arreglo al
art. 66.2 CE.
 La potestad legislativa de las Comunidades Autónomas, corresponde a sus
respectivas Asambleas Legislativas.

4.4 CLASES DE LEYES

La Constitución distingue, básicamente, entre Leyes Orgánicas y Leyes Ordinarias.

A) LEYES ORGÁNICAS
Esta expresión se ha utilizado tradicionalmente por nuestro ordenamiento jurídico para
referirse a las Leyes básicas reguladoras de determinadas instituciones del Estado, y en
este sentido se promulgaron las ya derogadas Ley Orgánica del Poder Judicial de 1870, del
Consejo de Estado de 1945, etc.
La CE las caracteriza por su contenido, reservando unas materias a este tipo de Ley. En
concreto, a tenor del art. 81.1, son Leyes Orgánicas:
 Las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades
públicas (específicamente, los reconocidos en los arts. 15 a 29 CE).
 Las que aprueben los Estatutos de Autonomía, debiendo hacerse notar el carácter
complejo del iter legislativo en este caso, toda vez que se requiere la participación
de los ciudadanos a quienes afecten, a través de referéndum, por lo que vienen a
ser -los Estatutos de Autonomía- una Ley Orgánica de especial importancia inmune
a cualquier otra Ley Orgánica que no siga su mismo proceso de elaboración.
 Las que regulen el régimen electoral general (en la actualidad, la Ley Orgánica
5/1985, de 19 de junio).
 Las demás previstas en la Constitución.
En particular, la Constitución prevé la necesariedad de Ley Orgánica en la regulación
de las siguientes materias:
 Las bases de la organización militar (art. 8.2).
 La institución del Defensor del Pueblo (art. 54).
 El régimen de suspensión de derechos fundamentales para determinadas personas
(art. 55.2).
 Las dudas, renuncias, etc. respecto a la sucesión en la Corona (art. 57.5).
 La iniciativa legislativa popular (art. 87.3).
 Las modalidades de referéndum (art. 92.3)

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 La autorización para la celebración de Tratados Internacionales por los que se
atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias
derivadas de la Constitución (art. 93).
 Las funciones, principios básicos de actuación y estatutos de las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad (art. 104).
 Los estados de alarma, excepción y sitio (art. 116).
 La constitución, funcionamiento y gobierno de Juzgados y Tribunales y el estatuto
jurídico de los Jueces y Magistrados de carrera y del personal al servicio de la
Administración de Justicia (art. 122).
 La composición, organización y funciones del Tribunal de Cuentas (art. 136).
 La alteración de los límites provinciales (art. 141.1).
 La autorización de la constitución de Comunidades Autónomas cuyo ámbito
territorial no supere el de una Provincia y no reúna las condiciones del art. 143.1, el
otorgamiento de Estatutos de Autonomía a territorios no integrados en la
organización provincial y la sustitución de las Corporaciones Locales a que se
refiere el art. 143.2 (art. 144).
 La creación de Policías dependientes de las Comunidades Autónomas (arts.
148.1.22 y 149.1.29).
 Los términos del referéndum previsto en el art. 151.1.
 El ejercicio por las Comunidades Autónomas de las competencias financieras a que
alude el art. 157.1; las normas para resolver los conflictos entre éstas y el Estado y
la regulación de las posibles fórmulas de colaboración financiera entre los mismos
(art 157).
 El funcionamiento del Tribunal Constitucional, el estatuto de sus miembros, el
procedimiento ante el mismo y las condiciones para el ejercicio de acciones (art.
165).
Por lo demás, con respecto a las Leyes Ordinarias, las Orgánicas presentan una
especialidad en cuanto a su aprobación, modificación o derogación, al exigirse la mayoría
absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del Proyecto (art. 81.2 CE).
Las Comunidades Autónomas no pueden aprobar Leyes Orgánicas.

B) LEYES ORDINARIAS
Son el resto, elaboradas y aprobadas por las Cortes Generales en Pleno o en Comisiones,
con arreglo a los arts. 87 a 90 CE.
Dentro de ellas hay que incluir, como especialidades, algunos Tratados Internacionales, las
leyes refrendadas, las Leyes de Armonización y las Leyes Marco a que se refiere el art. 150
CE o las leyes de bases del art. 82 CE.
Junto a ellas, finalmente, hay que consignar las Leyes de las Comunidades Autónomas.

4.5 ELABORACION DE LAS LEYES

En el proceso de formación de la ley hay que distinguir las siguientes fases:
1ª Iniciativa legislativa.
2ª Deliberación y votación.
3ª Sanción y Promulgación.
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4ª Publicación.

A) LA INICIATIVA LEGISLATIVA
Se refiere a la facultad de poner en marcha el proceso legislativo mediante la presentación
de un texto que más tarde será sometido a debate y votación en las Cortes. Dicha facultad
corresponde a:
a) El Gobierno.
Es la normal. El texto elaborado recibe el nombre de Proyecto de Ley.
Los Proyectos de Ley serán aprobados en Consejo de Ministros, que los someterá al
Congreso, acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesa-
rios para pronunciarse sobre ellos (art. 88).
Las leyes de planificación (art. 131 CE) y las de Presupuestos Generales del Estado
(art. 134) sólo admiten iniciativa por proyecto de Ley.
b) El Congreso.
El texto elaborado recibe el nombre de Proposición de Ley. Las proposiciones de Ley
del Congreso podrán ser adoptadas a iniciativa de:
 Un Diputado con la firma de otros catorce.
 Un grupo parlamentario.
Deberán remitirse al Gobierno para que manifieste su criterio, y someterse a la toma o
no en consideración por el Pleno.
c) El Senado.
El texto elaborado recibe el nombre de Proposición de Ley. Las proposiciones de Ley
del Senado podrán ser adoptadas a iniciativa de:
 Veinticinco Senadores.
 Un Grupo Parlamentario.
Deberán someterse a la toma o no en consideración por el Pleno. En caso de ser
favorable, el Presidente las remitirá al Congreso para su tramitación.
d) Las Comunidades Autónomas.
Según el art. 87.2, podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o re -
mitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, en cuyo caso se someterán a la
toma o no en consideración por el Pleno. Delegarán ante dicha Cámara un máximo de
tres miembros de la Asamblea para su defensa.
e) La iniciativa popular.
Está regulada actualmente por la Ley Orgánica 3/1984, de 26 de marzo. Corresponde
al pueblo, y requiere no menos de quinientas mil firmas acreditadas. El texto elaborado
recibe el nombre de Proposición de Ley.
La Mesa del Congreso se pronunciará sobre su admisibilidad. Contra la decisión de no
admisión cabe la interposición de recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.
No procede dicha iniciativa cuando se trate de materias propias de ley orgánica, tributa-
rias o de carácter internacional, ni tampoco en lo relativo a la prerrogativa de gracia.

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B) DELIBERACION Y VOTACION
La tramitación de los proyectos y proposiciones de ley se regula por los Reglamentos de
cada Cámara, sin que la prioridad debida a los proyectos de ley impida el ejercicio de los de -
más tipos de iniciativa legislativa (Art. 89).
a) Tramitación en el Congreso.
Recibida la iniciativa, la Mesa ordenará su publicación en el Boletín Oficial de las Cor-
tes, la apertura del plazo de quince días para la presentación de enmiendas y el envío a
la Comisión correspondiente.
Las enmiendas pueden ser a la totalidad o al articulado.
Tras sucesivos debates en Comisión y en el Pleno, el texto se someterá a votación que
requerirá mayoría absoluta en el caso de tratarse de Ley Orgánica.
b) Tramitación en el Senado.
Aprobado un proyecto de ley ordinaria u orgánica por el Congreso de los Diputados, su
Presidente dará inmediata cuenta del mismo al Presidente del Senado, el cual lo some-
terá a la deliberación de éste (art. 90.1), previa publicación en el Boletín Oficial de las
Cortes, y determinará la apertura del plazo de diez días para la presentación de en -
miendas y el envío a la Comisión correspondiente.
Igualmente las enmiendas pueden ser a la totalidad o al articulado. Se sigue una trami -
tación semejante a lo establecido para el Congreso.
El Senado, en plazo de dos meses, a partir del día de la recepción del texto, puede, me-
diante mensaje motivado:
 Aprobarlo
En los mismos términos que lo recibe del Congreso, es decir, sin ninguna enmien-
da adicional. En este caso la ley queda definitivamente aprobada.
 Presentar enmiendas al texto aprobado por el Congreso.
Dichas enmiendas serán objeto de debate y votación y quedarán incorporadas al
texto del Congreso las que obtengan mayoría simple de los votos emitidos.
Si se tratase de Ley Orgánica, el texto se someterá a una votación de conjunto. Si
obtuviera mayoría absoluta, quedará definitivamente aprobado, y si no la obtuviera,
quedará ratificado el texto inicial del Congreso.
 Oponer su veto,
Deberá haber sido aprobado por mayoría absoluta. En tal caso, el Presidente del
Senado lo comunicará a los Presidentes del Gobierno y del Congreso.
El proyecto no podrá ser sometido al Rey para su sanción sin que el Congreso rati -
fique por mayoría absoluta, el texto inicial.
Si no se trata de Ley Orgánica, se someterá de nuevo a votación, una vez transcu-
rridos dos meses desde la interposición del veto y, si se lograse mayoría simple,
quedará igualmente levantado el veto (art. 90.2).
El plazo de dos meses de que el Senado dispone para vetar o enmendar el proyecto se
reducirá al de veinte días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Go-
bierno o por el Congreso de los Diputados (art. 90.3).

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Las Cámaras podrán delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes la aprobación de
proyectos y proposiciones de Ley. El Pleno podrá, no obstante, recabar en cualquier mo-
mento el debate y votación de cualquier proyecto o proposición que haya sido objeto de esta
delegación (art. 75.2).
Quedan exceptuados de la posibilidad de delegación la reforma constitucional, las cuestio-
nes internacionales, las leyes orgánicas y de bases y los Presupuestos Generales del Esta-
do (art. 75.3)

C) SANCION Y PROMULGACION
Según el art. 91 CE, el Rey sancionará en el plazo de quince días las leyes aprobadas por
las Cortes Generales, y las promulgará y ordenará su inmediata publicación.
Sanción y promulgación son funciones obligadas para el Rey, en las que no cabe posibilidad
de denegación.
a) La sanción
Es el acto del Jefe del Estado por el cual atestigua la existencia de la ley y la dota de
mayor solemnidad. Se manifiesta en el encabezamiento de la misma con la siguiente
fórmula: “A todos los que la presente vieren y entendieren hago saber que las Cortes
han aprobado y yo vengo en sancionar la siguiente Ley”.
b) La promulgación
Es el acto solemne por el que el Jefe del Estado da fuerza ejecutiva y carácter imperati-
vo a la Ley, ordenando a todos los españoles, particulares y autoridades que la cum -
plan y la hagan cumplir. Dicha fórmula se incluye al final de todos los textos legislativos.
La fecha de la sanción y promulgación determina la fecha de las leyes.
En cuanto a la sanción y promulgación de las Leyes de las Comunidades Autónomas,
corresponderá al Presidente de cada una de ellas, en nombre del Rey.

D) PUBLICACION
Es el hecho material de insertar la ley en el Boletín Oficial del Estado. Es un requisito esen -
cial para la existencia misma de la Ley y condición para su eficacia.
Igualmente viene a determinar la fecha de entrada en vigor. En este sentido, el art. 2 del Có-
digo civil, establece que las leyes entrarán en vigor a los veinte días de su completa publica -
ción en el Boletín Oficial del Estado, si en ellas no se dispusiere otra cosa.

5. DISPOSICIONES DEL EJECUTIVO CON FUERZA DE LEY

5.1 INTRODUCCIÓN
Como ha señalado ENTRENA CUESTA, el dogma de la división de poderes, que
propugnaba la atribución de las diversas funciones del Estado a distintos complejos
orgánicos, nunca se ha llevado a la práctica en toda su integridad. En particular, en cuanto a
la función legislativa, no sólo la ejercita el Poder de este carácter, sino, también, el Poder
Ejecutivo, que legisla unas veces en virtud de delegación legislativa, y, otras, en sustitución
del Poder Legislativo.
La posibilidad de que el Poder Ejecutivo pueda dictar disposiciones con fuerza de Ley
supone, pues, una excepción al principio general de la división de poderes.

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La CE, al efecto, ha previsto dos tipos de normas del Ejecutivo con fuerza de Ley: los
Decretos-Leyes y los Decretos Legislativos.
Ambas presentan notas en común:
a) Se trata de normas que, desde el punto de vista formal, emanan del Poder
Ejecutivo y, más concretamente, del Gobierno.
b) Desde el punto de vista material, unos y otros tienen el mismo valor que las Leyes
dictadas por el Poder Legislativo.

A) DECRETOS-LEYES
Los regula el art. 86 CE, conforme al cual «en caso de extraordinaria y urgente necesidad, el
Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de
Decretos-Leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del
Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al
régimen de las Comunidades Autónomas, ni al Derecho electoral general.
Los Decretos-Leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad
al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los
treinta días siguientes a su promulgación.
El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su
convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un procedimiento
especial y sumario.
Durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos como
Proyectos de Ley por el procedimiento de urgencia».
Dado que la habilitación al Gobierno para dictar el Decreto-Ley en casos de extraordinaria y
urgente necesidad deriva directamente de la Constitución, y dado que tiene fuerza de Ley,
su enjuiciamiento, al igual que el de la Ley, queda fuera de la competencia de los Tribunales,
para atribuirse, exclusivamente, al Tribunal Constitucional (art. 161.1. a) CE.

B) DECRETOS LEGISLATIVOS
En España, la práctica de la legislación delegada se ha utilizado, por razones técnicas, en
dos supuestos:
a) Las Leyes de Bases, que pueden catalogarse como directrices establecidas por las
Cortes Generales, sobre las que autoriza al Gobierno para que dicte un Texto
Articulado desarrollándolas, sin salirse del mandato contenido en las mismas. Dicho
Texto Articulado tiene rango de Ley material.
b) Las refundiciones legales, previa autorización de las Cortes Generales mediante
Ley Ordinaria, con el fin de reunir en un solo texto normativo las disposiciones
dispersas que regulan una materia y que, por su misma dispersión, provocan en no
pocas ocasiones una clara infracción al principio de seguridad jurídica. El Texto
Refundido, que en adelante será el único aplicable, deroga las disposiciones
anteriores que refunde y tiene, también, naturaleza de Ley material.
Tanto el Texto Articulado como el Texto Refundido, en cuanto disposiciones del
Gobierno que contienen legislación delegada, recibirán el título de Decretos
Legislativos.
La regulación actual en nuestro Derecho está contenida en los arts. 82 a 85 CE.

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El art. 82 dispone que las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de
dictar normas con rango de Ley sobre materias determinadas no incluidas en el artículo
anterior (las que son objeto de Ley Orgánica).
La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una Ley de Bases cuando su objeto sea
la formulación de Textos Articulados, o por una Ley Ordinaria cuando se trate de refundir
varios Textos legales en uno solo.
La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno con los siguientes requisitos:
 De forma expresa
 Para materia concreta
 Con fijación del plazo para su ejercicio.
 Se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la
norma correspondiente.
 No podrá permitir la subdelegación a Autoridades distintas del propio Gobierno.
Por lo tanto, no podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado.
Las Leyes de Bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa
y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio.
La autorización para refundir textos legales determinará el ámbito normativo a que se refiere
el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un
texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de
ser refundidos.
Por su parte, el art. 83 dispone que las Leyes de Bases no podrán en ningún caso:
 Autorizar la modificación de la propia Ley de Bases.
 Facultar para dictar normas con carácter retroactivo.
El art. 84 establece la defensa de las delegaciones legislativas, al prescribir que «cuando
una proposición de Ley o una enmienda fuere contraria a una delegación legislativa en vigor,
el Gobierno está facultado para oponerse a su tramitación. En tal supuesto, podrá
presentarse una proposición de Ley para la derogación total o parcial de la Ley de
delegación».
En cuanto al control de los Decretos Legislativos, el art. 82 establece que, sin perjuicio de la
competencia propia de los Tribunales, las Leyes de delegación podrán establecer en cada
caso fórmulas adicionales de control. Según ENTRENA CUESTA, la circunstancia habilitante
para que el Gobierno legisle con fuerza de Ley, en el caso de Decreto Legislativo, radica en
la Ley de delegación. Por ello, su contenido tendrá dicho rango en cuanto se ajusten a la
misma. Y, en todo lo que exceda, al carecer de apoyatura legal, tendrá carácter
exclusivamente reglamentario. Esto explica que la Constitución admita el control del Decreto
Legislativo por los Tribunales, a diferencia de lo que ocurre con el Decreto-Ley. Pero este
control habrá de ceñirse exclusivamente a verificar la adecuación del Decreto Legislativo a la
Ley de delegación, pues en la medida en que tal adecuación exista tendrá fuerza de Ley y
estará excluida del control jurisdiccional. En tal caso, sólo cabrá, como en el supuesto del
Decreto-Ley, el control del Tribunal Constitucional (art. 161.1. a) CE), sin perjuicio de la
posibilidad de que la Ley de delegación establezca controles adicionales.
En el mismo sentido, el art. 1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa (LJCA), al tratar del ámbito de dicha Jurisdicción, señala que
«los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las
pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones Públicas
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sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y
con los Decretos Legislativos cuando excedan los límites de la delegación».

6. LOS REGLAMENTOS
6.1 CONCEPTO Y NATURALEZA
Para GARRIDO FALLA, el Reglamento es toda disposición jurídica de carácter general
dictada por la Administración Pública y con valor subordinado a la Ley.
Por su parte, ENTRENA CUESTA señala que el Reglamento consiste en un acto normativo
dictado por la Administración en virtud de su competencia propia.
En este sentido, así como las disposiciones del Poder Ejecutivo con fuerza de Ley (los
Decretos Legislativos y los Decretos-Leyes) son excepcionales y suponen una sustitución
del Poder Legislativo, los Reglamentos, en cambio, son la consecuencia de las
competencias propias que el ordenamiento jurídico concede a la Administración.
Los Reglamentos, así, son fuente del Derecho Administrativo para la Administración, pero
proceden de ella misma. Esto determina que ofrezcan una doble vertiente:
 Por su procedencia, al emanar de la Administración, están sometidos al principio de
legalidad y son susceptibles, en su caso, de ser fiscalizados por la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa.
 Por su contenido, son normas de Derecho objetivo, de rango inferior a las Leyes.

6.2 TITULARIDAD DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA

El art. 97 CE confiere la potestad reglamentaria, genérica y expresamente, al Gobierno (en
el mismo sentido, el art. 23.1 L.G.); los arts. 153. c) y 161.2 CE la reconocen implícitamente a
las Comunidades Autónomas, y el art. 4, en relación con los arts. 22, 33 y 21,
respectivamente, de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local (LRL), se la
atribuyen a los Plenos de los Ayuntamientos y Diputaciones Provinciales (en lo que se
refiere a Ordenanzas y Reglamentos) y a los Alcaldes (para dictar Bandos). En cuanto a los
Entes lnstitucionales y Organismos Autónomos, se rigen por las Leyes que les son propias.

6.3 CLASES DE REGLAMENTOS

Siguiendo a GARRIDO FALLA y a ENTRENA CUESTA, podemos clasificar los Reglamentos
de acuerdo con los siguientes criterios:
a) Por razón del sujeto que los dicta, los Reglamentos podrán ser estatales,
autonómicos, locales e institucionales. Y, a su vez, dentro de cada uno de estos
grupos, podrán establecerse subdivisiones, en consideración al órgano del que en
cada caso emanen y según el orden jerárquico del mismo, que determinará la
jerarquía formativa del Reglamento de que se trate. Así, por ejemplo, los
Reglamentos estatales podrán ser dictados por el Gobierno (a través de Decreto
del Consejo de Ministros), las Comisiones Delegadas del Gobierno (por Ordenes de
las mismas), los Ministros (por Orden Ministerial) y Autoridades y órganos inferiores
(Resoluciones, etc.).
b) Por la relación existente entre los Reglamentos y la Ley, cabe distinguir entre:
 Reglamentos Ejecutivos: Se limitan a desarrollar los preceptos previamente
sentados en una Ley formal, o acto equiparado a ella, por lo que pueden
calificarse como Reglamentos secundum legem.
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 Reglamentos Independientes. Son praeter legem, es decir, se dictan

prescindiendo de cualquier Ley anterior, y precisamente por su ausencia, para
regular relaciones o situaciones en las que no hay una Ley previa. A esta última
categoría pertenece, según GARRIDO FALLA, los Reglamentos de
organización administrativa (por ser la organización de sus propios servicios
una competencia típica administrativa) y los Reglamentos que dicta la
Administración para regular el ejercicio de poderes que le están conferidos
discrecionalmente. Por eso, son inadmisibles en materias reservadas a la Ley.
Junto a ellos, García de Enterría incluye los Reglamentos contra legem o de
necesidad, dictados por las Autoridades administrativas en caso de emergencia
(por ejemplo, por los Alcaldes, en caso de epidemia, catástrofe o infortunios
públicos o grave riesgo de los mismos, dando cuenta inmediata al Pleno de las
medidas necesarias y adecuadas adoptadas, como les reconoce el art. 21.1. j) LRL).
c) En razón de su contenido, se clasifican en:
• Reglamentos internos: son aquellos que agotan su eficacia en el ámbito de la
propia Administración, sin que regulen o repercutan en relaciones entre ésta y
los particulares o entre los Entes Públicos (son Reglamentos de organización
o referidos a los Funcionarios públicos).
• Reglamentos externos: son los que contienen normas de Derecho objetivo
referidas a los particulares (los que desarrollan una Ley, por ejemplo). Como
tales, son necesariamente complementarios de la Ley; no pueden por sí solos
originar obligaciones o deberes de supremacía general para los súbditos,
requiriendo una Ley que les habilite para ello, como señala García de Enterría.
En el procedimiento de elaboración del texto de una disposición que afecte a los derechos e
intereses legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia, durante un plazo razonable y
no inferior a quince días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y
asociaciones reconocidas por la Ley que los agrupen o representen y cuyos fines guarden
relación directa con el objeto de la disposición, salvo si éstas hubieran participado por medio
de informes o consultas en el proceso de elaboración. Asimismo, y cuando la naturaleza de
la disposición lo aconseje, será sometida a información pública durante el plazo indicado.
La entrada en vigor de los reglamentos aprobados por el Gobierno requiere su íntegra
publicación en el «Boletín Oficial del Estado. En cuanto a los reglamentos de las
Comunidades Autónomas, habrá que estar a su normativa específica. Y, por lo que respecta
a la Administración Local, debe estarse a lo dispuesto, esencialmente, en el art. 49 de la Ley
7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

6.4 FUNDAMENTO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA

GARRIDO FALLA señala, como justificación de esta potestad, las siguientes razones:
 La composición política y no técnica de las Cámaras Legislativas, que determina
que éstas no sean idóneas para la confección de los Reglamentos.
 La gran movilidad de las normas administrativas, que exige que éstas no tengan el
rango formal que la Ley comporta, lo que facilita su derogación y sustitución por
otras.
 La amplia esfera discrecional del Poder Ejecutivo, que determina la conveniencia
de que la propia Administración se autolimite dictando Reglamentos.
 La oportunidad de atribuir determinadas materias al Poder Ejecutivo para que las
reglamente, supuesto que el legislador no puede prever todo.
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En cuanto al fundamento jurídico de esta potestad, es decir, el título en virtud del cual la
Administración dicta Reglamentos, señala dos teorías:
 La tesis de la delegación de poderes, en virtud de la cual la Administración tiene
potestad reglamentaria por delegación del Poder Legislativo. Esto no es cierto,
confundiendo esta potestad con la legislación delegada.
 La tesis de los poderes propios, según la cual la potestad reglamentaria supone el
ejercicio de poderes propios de la Administración Pública, que dimanan de su
propia naturaleza, sin necesidad de una especial delegación del Poder Legislativo.
Esta última tesis es la que parece haber seguido la CE, al atribuir la potestad reglamentaria
al Gobierno en su art. 97.

6.5 LÍMITES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA

Según GARRIDO FALLA, la potestad reglamentaria está sometida jurídicamente a límites
que no pueden ser violados.
Estos límites derivan, de una parte, del principio constitucional de reserva de Ley, y, de otra,
de la propia naturaleza de los Reglamentos administrativos en cuanto disposiciones
subordinadas a la Ley y sujetas a un orden de prelación de normas.
En este sentido, el art. 62.2 LRJPA establece que también serán nulas de pleno derecho las
disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones
administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que
establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de
derechos individuales.
 Como consecuencia del principio de reserva de Ley, la Administración no podrá por
vía reglamentaria:
 Regular las materias que se enumeran en los arts. 81.1, 53 y demás preceptos
constitucionales que atribuyen materias a la Ley formal.
 Tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones.
 Establecer y exigir prestaciones personales o patrimoniales obligatorias de
carácter público (art. 31.3).
 Establecer tributos ni otro tipo de exacciones, tasas, cánones, derechos de
propaganda, ni otras cargas similares (art. 133.1 CE).
 Como límites que derivan de la propia naturaleza de los Reglamentos, señala:
 Los Reglamentos no pueden derogar ni modificar el contenido de Leyes formales,
Decretos-Leyes, Decretos Legislativos, ni de otros Reglamentos dictados por
Autoridad u órgano de mayor jerarquía.
 Los Reglamentos Independientes no deben limitar derechos subjetivos ni
situaciones jurídicas adquiridas por los particulares.
 Los Reglamentos que, en ejecución de Ley anterior, y haciendo uso de la
autorización que en ella se contenga, pueden limitar derechos a particulares, no
deben extenderse a materias distintas de las de la Ley de autorización.
 En general, los Reglamentos no deben regular cuestiones que, por su naturaleza,
pertenezcan al campo jurídico privado.
 Tienen, además, el límite formal de que han de ser elaborados siguiendo el
procedimiento establecido al respecto, so pena de nulidad.
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Enero 2010 Fuentes del Derecho
Según la LG, los reglamentos se ajustarán a las siguientes normas de competencia y jerarquía:
 Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o
del Consejo de Ministros.
 Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.
Ningún reglamento podrá vulnerar los preceptos de otro de jerarquía superior.
Asimismo, y según el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, son nulas las
resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en un reglamento, aunque hayan
sido dictadas por órganos de igual o superior jerarquía que el que lo haya aprobado.

6.6 DEFENSA CONTRA LOS REGLAMENTOS ILEGALES

Según el art. 106 CE, «los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la
actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican».
Según GARRIDO FALLA, nuestro Derecho admite, como defensa a disposición de quien
resulte afectado por un Reglamento ilegal, las tres siguientes vías:
a) La vía penal
El Código Penal establece que «la autoridad o funcionario público que, careciendo de
atribuciones para ello, dictare una disposición general o suspendiere su ejecución, será
castigado con la pena de prisión de uno a tres años, multa de seis a doce meses e
inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de seis a doce años» 1.
b) La vía de excepción
Un particular que sea parte en un proceso de que entienda cualquier Juzgado o
Tribunal del Poder Judicial podrá, por vía de excepción, evitar que su caso sea decidido
de acuerdo con las prescripciones de Reglamentos ilegales. Bastará para ello que
invoque el art. 6 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, conforme
al cual «los Jueces y Tribunales no aplicarán los Reglamentos o cualquier otra
disposición contrarios a la Constitución, a la Ley o al principio de jerarquía normativa».
c) La vía contencioso-administrativa
El art. 107.3 LRJPA2 dispone que «contra las disposiciones administrativas de carácter
general no cabrá recurso en vía administrativa. Los recursos contra un acto
administrativo que se funden únicamente en la nulidad de alguna disposición
administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano
que dictó dicha disposición». Por su parte, el art. 26 de la LJCA ha sentado la regla
general de la impugnabilidad de las disposiciones generales, cualquiera que sea el
organismo administrativo, según las siguientes reglas:
a) Son impugnables directamente ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa las
disposiciones generales dictadas por la Administración del Estado o cualquier otra
Entidad o Corporación Pública.
b) Esto no obsta a que sean igualmente impugnables los actos concretos dictados en
ejecución de tales disposiciones generales.
c) Incluso en el caso de que hubiere sido desestimado un recurso deducido contra
una disposición general, puede de nuevo plantearse la cuestión contenciosa
contra el acto concreto de aplicación que posteriormente se dicte.

1
Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, art. 506.
2
Según redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la LRJPA.
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