teoría acerca del comportamiento de los mercados individuales y la forma como los

recursos se asiganan entre ellos, donde el punto de partida de este análisis es la

motivación de los individuos para maximizar su bienestar y de las empresas para
maximizar su utilidades; mientras que la macroeconomía estudia los eventos que nos
afectan a todos, como la inflación, el desempleo, las crisis y recesiones, la devaluación
de la moneda, entre otros6. Finalmente, N. G. MANKIW considera que “la
macroeconomía es […] la economía”7 y que ésta se apoya inevitablemente en una base
microeconómica8.

Por tanto, los problemas que han de resolver los microeconomistas y los
macroeconomistas son diferentes, aunque la tendencia es ir incorporando conceptos y
técnicas microeconómicas al análisis macroeconómico. Así las cosas, un
microeconomista indagará, por ejemplo, la metodología empleada para la fijación del
precio en el mercado de la energía eléctrica o el nivel de oferta en el sector de la
vivienda, mientras que un macroeconomista reflexionará sobre los problemas
inflacionarios o de déficit fiscal.

En conclusión, la tradicional división de la economía en estas dos áreas, introducida por

el primer Nobel de Economía Ragnar Frisch en 1933, sigue teniendo vigencia y sirve
para entender en qué momentos nuestra Constitución se refiere a aspectos micro o
macroeconómicos.

A. EN EL ASPECTO MACROECONÓMICO

El Gobierno constantemente implementa medidas destinadas a influir en la economía en

su conjunto, y es lo que los economistas denominan política macroeconómica9. Ésta

6
M. CÁRDENAS SANTAMARÍA, Introducción a la economía colombiana, Colombia, Alfaomega
Colombiana S.A., 2009.
7
N. G. MANKIW, Macroeconomía, Barcelona, Antoni Bosch Editor, 2000, pág. 16.
8
Idea que comparte M. CÁRDENAS SANTAMARÍA cuando afirma que en las últimas décadas los
economistas han hecho un gran esfuerzo por integrar la micro y macroeconomía, donde todo lo que se
dice acerca del comportamiento agregado pueda derivarse del comportamiento de las familias y las
empresas (M. CÁRDENAS SANTAMARÍA, op.cit., pág. 18).
9
Algunos textos que se refieren a la hacienda pública desde una perspectiva más económica que jurídica
pero que indiscutiblemente son fundamentales para una mejor relación entre esas dos áreas del
conocimiento son: R. A. MUSGRAVE y P. B. MUSGRAVE, Hacienda pública, teórica y aplicada, Madrid,
McGraw-Hill, 1999; H. S. ROSEN, Hacienda pública, Madrid, McGraw-Hill, 2002; G. MYLES, Public

4
puede asumir, al menos, dos variantes: política fiscal y política monetaria10. La
primera se refiere, en esencia, a las decisiones del Gobierno respecto al gasto público y
a los ingresos públicos con consecuencias sobre el nivel de producción; y la segunda, a
las medidas que toma el Banco Central, orientadas a controlar la cantidad de dinero en
la economía, que buscan bajas inflaciones sin crear un elevado volumen de desempleo.
A continuación se estudiarán cuáles son las normas constitucionales relacionadas con
cada una de estas políticas macroeconómicas así como las diferentes tensiones
jurisprudenciales que se han presentado11.

1. Política fiscal y régimen constitucional. Como arriba se mencionó la política fiscal

tiene en esencia dos instrumentos: el gasto público y los ingresos públicos. Ambas
instituciones económico-jurídicas se encuentran enmarcadas bajo el concepto amplio de
presupuesto y , por eso, nuestra Constitución tiene un capítulo especial para esta materia
(capítulo III, Título XII, arts. 345 a 355).

El presupuesto público podría definirse como la estimación anual de los gastos y de los
ingresos que el Estado espera ejecutar y percibir, respectivamente. La existencia de un
déficit presupuestario, es decir, cuando un Estado gasta más de lo que percibe como
ingresos, es una situación desestabilizadora que usualmente preocupa a los economistas.

En líneas generales12, del régimen constitucional presupuestal se desprenden los

siguientes mandatos:

Economics, Cambridge, Cambridge University Press, 1995; y G. BRENNAN, y J. M. BUCHANAN, El poder

fiscal, Madrid, Unión Editorial, S.A., 1987.
10
Dentro de la política macroeconómica, algunos autores se refieren también a las políticas de
estabilización, que persiguen básicamente controlar la economía con el fin de mantener el crecimiento del
producto y las tasas de inflación estables.
11
Para mayor profundidad cfr. S. FISCHER, R. DORNBUSCH y R. SCHMALENSEE, M. CÁRDENAS
SANTAMARÍA Y N. G. Mankiw citadas anteriormente. También, F. MOCHÓN, Economía, teórica y
práctica, Madrid, McGraw-Hill, 1993, y AA.VV., Introducción al análisis económico: el caso
colombiano, Bogotá, Siglo del Hombre Editores, 1999.
12
Para mayor profundidad cfr. J. C. RESTREPO, Hacienda pública, Bogotá, Universidad Externado de
Colombia, 2012; Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Aspectos Generales del Proceso
Presupuestal Colombiano, Bogotá, Impreandes-Presencia, s. f.; MAURICIO PLAZAS VEGA, Derecho de la
hacienda pública y derecho tributario, t. I, Derecho de la hacienda pública, Bogotá, Temis, 2006; A.
MIRANDA TALERO, El derecho de las finanzas públicas, Bogotá, Legis, 1999; y, AA.VV., Del Derecho
de la Hacienda Pública al Derecho Tributario, Bogotá-Napoli, Editorial Temis S.A. y Jovene Editore,
2011. Se recomienda la lectura también de estas monografías para ahondar temas que se analizarán más
adelante en este capítulo, como por ejemplo: ingresos públicos, gasto público, sistema general de
participaciones, planeación económica y banca central, entre otros.

5
 ― Clases de presupuestos. Existen presupuestos del orden nacional, territorial13 y
de los órganos descentralizados de cualquier nivel administrativo14 (Const. Pol.,
capítulo III del Título XII). Es importante precisar que la regulación
constitucional del presupuesto nacional contenida en el capítulo III del Título
XII de la Norma Fundamental se aplica también para los presupuestos de las
entidades territoriales (Const. Pol., art. 353).

― Régimen legal. Existen dos normas de rango legal indispensables para

comprender el régimen jurídico presupuestal: la Ley Orgánica de Presupuesto15
y la Ley Anual de Presupuesto16 (id., Título XII, capítulo III).

― Contenido de la Ley Orgánica de Presupuesto17. Regula exclusivamente, junto

con la Constitución y las disposiciones legales y reglamentarias que ésta
expresamente autorice (cfr. Decreto 111 de 1996, art. 2°), todo el proceso
presupuestal; es decir, lo concerniente a la programación, aprobación,
modificación y ejecución de los presupuestos, y también su coordinación con el
Plan Nacional de Desarrollo18, al cual nos referiremos más adelante, así como la
capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar (Const. Pol.,
art. 352). A nivel descentralizado es potestad de la Asamblea Departamental
expedir las normas orgánicas del presupuesto departamental (Const. Pol., art.
300, num. 5).

13
Varias normas constitucionales se refieren a los presupuestos de las entidades territoriales, cfr. Const.
Pol., arts. 300, num. 5; 305, nums. 4 y 7; 313, nums. 4 y 5; 315, nums. 5, 7 y 9; y, 318, num. 4.
14
Para profundizarlos, se sugiere la lectura del capítulo sobre la rama ejecutiva, incluido en esta obra. Por
su parte, el decreto 115 de 1996 y sus modificaciones, regula las normas sobre la elaboración,
conformación y ejecución de los presupuestos de las empresas industriales y comerciales del Estado y de
las sociedades de economía mixta sujetas al régimen de aquéllas, dedicadas a actividades no financieras.
15
El Estatuto Orgánico de Presupuesto es hoy el decreto 111 de 1996, que compila las leyes 38 de 1989,
179 de 1994 y 225 de 1995.
16
Para cada vigencia fiscal existe una ley anual de presupuesto.
17
Según el artículo 151 de la Carta, el ejercicio de la actividad legislativa está sujeto a las leyes orgánicas
expedidas por el Congreso de la República; de esa manera, una ley ordinaria no podría —en su
contenido— contradecir una orgánica. Además, la Constitución establece que dentro de las leyes
orgánicas previstas se encuentran aquellas sobre la preparación, aprobación y ejecución del Presupuesto
de Rentas y Ley de Apropiaciones. Para profundizar en el concepto de ley orgánica se recomienda la
lectura de la sentencia de la Corte Constitucional C-337 de agosto 19 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa.
18
Los artículos 342 y 346 de la Constitución también se refieren a la debida correspondencia que debe
existir entre la Ley Anual de Presupuesto y el Plan Nacional de Desarrollo.

6
 ― Contenido de la Ley Anual de Presupuesto19. Se compone de las siguientes
partes: presupuesto de rentas o ingresos20, presupuesto de gasto o Ley de
Apropiaciones21 y disposiciones generales22.

Se establece constitucionalmente que, en tiempos de paz, no podrá percibirse

ingreso público que no figure en el presupuesto de rentas, ni gastarse
apropiaciones que no se hayan incluido en el presupuesto de gastos (id., arts. 345
y decreto 111 de 1996).

Importante precisar que la Constitución prohibe expresamente a las ramas del

poder público decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o
jurídicas de derecho privado, defiriendo al Gobierno la reglamentación de los
casos en los cuales puede celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de
lucro y de reconocidad idoneidad para impulsar programas y actividades de
interés público acordes con los planes de desarrollo (Const. Pol., art. 355 y
Decreto 777 de mayo 16 de 1992).

― Trámite legislativo especial de la Ley Anual de Presupuesto. El Gobierno

presentará al Congreso —específicamente a la Cámara de Representantes— el
19
Conviene precisar que constitucionalmente está prohibido que mediante referendo (cfr. capítulo sobre
este tema) se pretenda derogar la Ley Anual de Presupuesto. Esta prohibición también aplica para las
normas referentes a materias fiscales o tributarias (Const. Pol., art. 170).
20
Contiene la estimación de la totalidad de los ingresos públicos de la Nación. Específicamente, aquellos
corrientes de la Nación (tributarios y no tributarios), las contribuciones parafiscales cuando sean
administradas por un órgano que forme parte del Presupuesto, los de los fondos especiales, los recursos
de capital y los de los establecimientos públicos del orden nacional (decr. 111 de 1996, art. 11, lit. a).
Respecto a los recursos de capital, el artículo 364 Superior establece que “el endeudamiento interno y
externo de la Nación y de las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de pago”, y la ley
que lo reglamenta es la 358 de 1997.
21
Incluye la totalidad de los gastos públicos de la Nación o las apropiaciones para la rama judicial, la
rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del
Pueblo, la Contraloría General de la República y la Registraduría Nacional del Estado Civil, que incluye
el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimientos
públicos y la Policía Nacional; distingue entre gastos de funcionamiento, servicios de la deuda pública y
gastos de inversión, clasificados y detalladas en la forma que indiquen los reglamentos (decr. 111 de
1996, art. 11, lit. b). Hay, además, algunas normas constitucionales especiales relacionadas con aspectos
presupuestarios de las entidades mencionadas, a saber: 1. algunas de estas entidades gozan de autonomía
presupuestaria, es el caso de la Fiscalía General de la Nación (Const. Pol., art. 249 y L.E. 270 de 1996,
art. 28), la Contraloría General de la República y las Contralorías departamentales y municipales (id., arts.
267 y 272) y las Asambleas Departamentales (id., art. 299); y 2. corresponde al Consejo Superior de la
Judicatura o a los Consejos Seccionales elaborar el proyecto de presupuesto de la rama judicial (art. 256,
num. 5).
22
Corresponde a las normas tendentes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la
Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan (decr. 111 de 1996, art.
11, lit. c).

7
 proyecto de Ley Anual de Presupuesto, dentro de los primeros diez (10) días de
cada legislatura23 (Const. Pol., arts. 200, num. 4, y 346, inc. 1°), para ser
discutido en primer debate y de manera conjunta por las comisiones de asuntos
económicos de ambas Cámaras (id., art. 346, inc. 3°).

El Congreso contará con los tres (3) primeros meses de cada legislatura para su
discusión y expedición, tiempo en el cual, si no se expide, regirá el del año
anterior pero el Gobierno podrá reducir gastos cuando así lo aconsejen los
cálculos de rentas del nuevo ejercicio. Lo mismo sucede si éste no presenta el
proyecto de ley de presupuesto en el término mencionado (id., art. 348). El
anterior incumplimiento en la aprobación legislativa o en la presentación
gubernamental es lo que en derecho presupuestario se conoce como el principio
de repetición del presupuesto24.

En caso de que los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para

atender los gastos proyectados, el Gobierno presentará ante las mismas
comisiones que estudian el proyecto de ley de presupuesto la creación de nuevas
rentas (ingresos) o la modificación de las existentes para financiar ese monto de
gastos. Aclara la Constitución que la aprobación de los dos proyectos de ley es
independiente y podrá, por tanto, el proyecto de ley de presupuesto ser aprobado
sin que lo sea el de recursos adicionales, que podrá continuar su curso en el
período legislativo siguiente (id., art. 347).

La Constitución establece algunos límites a las modificaciones que pueda el

Congreso hacer al proyecto de ley de presupuesto presentado por el Gobierno.
En primer lugar, no podrá aumentar los ingresos sino con el concepto previo y
favorable suscrito por el ministro del ramo (id., arts. 349 y 351, inc. 3°)25.
Tampoco está facultado para aumentar ninguna de las partidas del presupuesto
de gastos propuesta por el Gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptación
del ministro del ramo (id., art. 351, inc. 1°). Finalmente, no podrá reducir ni
eliminar partidas de gasto que se necesitan para el servicio de la deuda, para

23
Concepto en el que se profundiza en el capítulo de esta obra relativo a la rama legislativa.
24
J. C. RESTREPO, Hacienda pública, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2012, pág. 417.
25
Específicamente, la Constitución hace referencia a los cómputos de las rentas, los recursos de crédito y
los provenientes del balance del Tesoro.

8
 otras obligaciones contractuales del Estado, para la atención completa de los
servicios ordinarios de la administración y para las inversiones autorizadas en el
Plan Nacional de Desarrollo (id., art. 351, inc. 2°)26.

Finalmente, la Constitución establece que le corresponde a la Cámara de

Representantes examinar y fenecer la cuenta general del presupuesto y del tesoro
que le presente el Contralor General de la República. El Contralor, así mismo,
certificará el balance de la hacienda presentado al Congreso por el Contador
General27 (id., arts. 268 y 178, num. 2).

― Informe al Congreso. El Gobierno Nacional enviará —para su conocimiento y

análisis— al Congreso de la República, seis meses después de concluido el año
fiscal, el balance de la hacienda auditado por la Contraloría General de la
República (id., art. 354, parg.).

En materia presupuestal la Corte Constitucional ha abordado diversas tensiones, algunas

de las cuales se resumen a continuación. Como interesante y reciente desarrollo
jurisprudencial, tuvo la Corte que estudiar la constitucionalidad del aparte introducido
por el Acto Legislativo 3 de 2011 por el cual se exige que tanto la elaboración,
presentación y aprobación del presupuesto debe ajustarse a un marco de sostenibildiad
fiscal, resolviendo su exequibilidad28. En segundo lugar, en diversos pronunciamientos
ha reiterado la posibilidad de declarar la inconstitucionalidad de cifras o partidas
específicas que hacen parte de la ley anual de presupuesto. Al respecto ha manifestado:
“…para que se justifique en estos casos una declaratoria de inexequibilidad, sería
necesario que la cifra fijada por el legislador resulte excesiva, o bien ostensiblemente
exigua para el cumplimiento del propósito o misión que através de esa partida
presupuestal debe atenderse”29. En tercer lugar, la jurisprudencia ha precisado la

26
En los casos de aumento de rentas, previsto en el artículo 349 de la Carta, o eliminación o reducción de
gastos diferentes de los previstos en el artículo 351 Superior, las sumas disponibles podrán destinarse a
gastos autorizados.
27
La Constitución Política crea la figura del Contador General como un funcionario de la rama ejecutiva
encargado de llevar la contabilidad general de la Nación. Dentro de sus funciones específicas se
encuentran también las de uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública, elaborar el balance
general y determinar las normas contables que deben regir al país (Const. Pol., art. 354).
28
Corte Constitucional, sentencia C-288 del 18 de abril de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
29
Corte Constitucional, sentencia C-666 del 29 de agosto de 2007, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.

9
naturaleza orgánica de la ley orgánica de presupuesto distinguiéndola de la ley anual30
así como ha analizado la aplicación de los principios que ésta regula como, por ejemplo,
los de planificación, anualidad, universalidad de ingresos, unidad de caja, equilibrio
presupuestal, programación integral, especialización e inembargabilidad31. Así mismo,
en algunas sentencias ha hecho énfasis en la aplicación extensiva de las disposiciones
constitucionales a los presupuestos de las entidades territoriales declarando la necesaria
homogeneidad del sistema financiero público32. Y, finalmente, ha enfatizado que la
prohibición constitucional de decretar auxilios o donaciones a favor de perosnas
naturales o jurídicas de derecho privado, que surgió como consecuencia del abuso de la
práctica de los “auxilios parlamentarios” como la misma Corte lo ha reconocido, no
tiene alcance absoluto como lo establece el inciso 2º del artículo 355 constitucional33.

En relación con los ingresos públicos, varias disposiciones constitucionales —

adicionales a las ya referidas y a aquellas relativas al sistema general de participaciones,
que estudiaremos más adelante— establecen de manera general lo siguiente34:

― Deber del ciudadano de contribuir al Estado. Todos los ciudadanos tenemos el

deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado
dentro de conceptos de justicia y equidad (art. 95, num. 9, C.P.). Es la primera
vez, pero no la única, que la Constitución se refiere al principio constitucional
de la equidad que debe informar nuestro sistema tributario enfatizando que los
ciudadanos deben aportar recursos según su disponibilidad económica.

― Funciones del legislativo en materia tributaria. Aparecen constitucionalmente

tres funciones del legislativo relacionadas con los ingresos públicos, donde los

30
Corte Constitucional, sentencias C-935 del 29 de septiembre de 2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis, y C-
449 del 9 de julio de 1992, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
31
Para profundizar en el significado de estos principios se recomienda la lectura del capítulo II del
Decreto 111 de 1996 (arts. 12 a 21). Así mismo, ver entre otras, Corte Constitucional, sentencias C-935
del 29 de septiembre de 2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-449 del 9 de julio de 1992, M.P. Alejandro
Martínez Caballero; y, C-478 del 6 de agosto de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
32
Corte Constitucional, sentencia C-478 del 6 de agosto de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
33
Corte Constitucional, sentencias C-254 del 6 de junio de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-922
del 19 de julio de 200, M.P. Antonio Barrera Carbonell; y, C-520 del 21 de noviembre de 1994, M.P.
Hernando Herrera Vergara.
34
Para profundizar en los conceptos e instituciones básicas de la tributación colombiana recomiendo la
lectura de E. LOZANO, “Fundamentos de la tributación colombiana”, en Fundamento de Derecho de los
Negocios para No Abogados, Bogotá, material inédito, próximo a publicarse por Biblioteca Jurídica
Uniandina.

10
 más representativos son los tributos. En primer lugar, corresponde al Congreso
de la República, mediante leyes, establecer las rentas o ingresos nacionales (id.,
art. 150, num. 11); en segundo, establecer las contribuciones fiscales y
parafiscales (id., art. 150, num. 12); y, en tercero, se prohíbe expresamente el
otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la República para
decretar impuestos (id., art. 150, num. 10).

La primera de las normas citadas se refiere a la expedición legislativa del

Presupuesto General de la Nación que ya analizamos. En la segunda norma
comienzan las dificultades terminológicas de la materia tributaria por cuanto la
Constitución se refiere a las “contribuciones fiscales y parafiscales”, no
siguiendo la clasificación doctrinaria generalizada de los tributos que comprende
las especies impuestos, tasas y contribuciones. Igual imprecisión conceptual se
repite más adelante en el artículo 338 de la Constitución. Las dos normas
anteriormente analizadas junto con otras que se analizarán dan sustento al
principio constitucional de la legalidad, por el cual, no puede existir tributo sin
ley que lo establezca.

Finalmente, la tercera se refiere a la prohibición de una práctica que se realizaba

con anterioridad a la Constitución de 1991 por la cual el Congreso de la
República podía otorgarle facultades extraordinarias al Presidente para que
mediante decretos con fuerza de ley estableciera tributos35. Como veremos la
única eventualidad en la cual puede el Presidente establecer tributos, pero de
manera transitoria, es bajo la presencia de estados de excepción.

― Iniciativa gubernamental en leyes que decreten exenciones. Las leyes que

decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, sólo
podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno (id., art. 154). De
esta manera, ni los congresistas ni por iniciativa popular podría proponerse un
proyecto de ley que contemple una exención tributaria.

35
Para un desarrollo jurisprudencial sobre la restricción constitucional a las facultades extraordinarias ver
sentencia de la Corte Constitucional C-80 del 28 de febrero de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz.

11
― Función del Presidente de la República en materia tributaria. Corresponde al
Presidente de la República velar por la estricta recaudación y administración de
las rentas y caudales públicos (id., art. 189, num. 20). Una similar disposición se
encuentra como atribución de los gobernadores en el numeral 11 del artículo 305
de la Constitución Nacional. Esta función es cumplida por la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales (Dian), a nivel nacional, y por las Secretarías
de Hacienda, en el orden territorial.

― Tributos en estados de excepción. En los estados de excepción, a los cuales se

refiere el capítulo VI del Título VII de la Constitución Nacional, se podrán
establecer nuevos tributos o modificar los existentes pero en forma transitoria,
pues las medidas dejarán de regir al finalizar la siguiente vigencia fiscal, salvo
que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue el carácter permanente
(id., art. 215, inc. 3º). En virtud de esta disposición constitucional han sido
establecidos varios tributos que en una etapa inicial fueron temporales y luego el
legislativo les dio permanencia; es el caso del gravamen a los movimientos
financieros, más conocido como 4 x 1000.

― Entidades territoriales y tributos. En virtud de su autonomía, las entidades

territoriales, a través de las Asambleas Departamentales y Concejos
Municipales, tienen el derecho de decretar y votar, de conformidad con la ley,
los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones así como a la
administración de los recursos percibidos (id., arts. 287; 300, num. 4; y 313,
num. 4). Sus rentas gozan de protección constitucional y, por lo tanto, son de su
propiedad exclusiva y tendrán las mismas garantías que la propiedad y renta de
los particulares (id., art. 362). De esta manera, siempre prevaleciendo la creación
legal de los tributos, las entidades territoriales pueden establecerlos en sus
territorios mediante ordenanzas y acuerdos de las Asambleas Departamentales y
Concejos Municipales, respectivamente. Así mismo, cada entidad territorial
dispondrá de una Secretaría de Hacienda para su recaudo, administración y
fiscalización.

― Prohibición constitucional en materia de regulación legal. La ley no podrá

conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en lo que haga relación a los

12
 tributos de propiedad de las entidades territoriales ni recargos sobre ellos, salvo
los referidos al manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales
renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de dichas entidades.
Además, sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Finalmente,
la ley no podrá trasladar los tributos de las entidades territoriales a la Nación,
salvo temporalmente en caso de guerra. (id., arts. 294, 317 y 362)36.

Como se observa, nuestra Constitución es bastante garantista y proteccionista

respecto a los tributos de propiedad de las entidades territoriales en la medida en
que éstas tienen gran libertad en la determinación de los beneficios tributarios a
conceder, unido a la competencia exclusiva que detentan para gravar la
propiedad inmueble y a las fuertes restricciones existentes para el traslado de
estos recursos de los presupuestos territoriales al presupuesto nacional.

― Prohibición a rentas de destinación específica y excepciones. En Colombia

están prohibidas las rentas (ingresos) con destinación específica, salvo tres
casos: a. las participaciones previstas en la Constitución en favor de los
departamentos, distritos y municipios; b. las destinadas a inversión social; y c.
las que, con base en leyes anteriores, la Nación asigna a entidades de previsión
social y a las antiguas intendencias y comisarías (id., art. 359). Así las cosas, los
únicos tributos que pueden tener destinación específica son aquellos cuyo
producto se destine a inversión social.

― Tarifas de tasas y contribuciones. Se permite a las autoridades, es decir al

gobierno, fijar las tarifas de las tasas y contribuciones siempre y cuando el
sistema y método para determinarlas se encuentre definido en la ley (id., art.
338).

― Principios constitucionales tributarios. El sistema tributario colombiano debe

respetar una serie de principios constitucionales tributarios, algunos previstos
expresamente en el artículo 363 de la Carta, y otros que se desprenden de la
lectura integral de nuestra Constitución. Los previstos en el artículo referido son

36
Corte Constitucional, sentencia C-177 del 29 de abril de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

13
 los de equidad, eficiencia, progresividad e irretroactividad, y los otros, los de
legalidad y aquellos relacionados con el poder sancionador y el debido proceso.
Veamos, siguiendo a A. LEWIN FIGUEROA en qué consisten37.

En materia tributaria, el principio de equidad suele referirse al trato igual entre

iguales y desigual entre desiguales; por tanto, se encuentra muy relacionado con
el principio de igualdad (id., art. 13), llegando inclusive la jurisprudencia
constitucional en muchas ocasiones a utilizarlos indistintamente. De esta
manera, personas con igual capacidad contributiva deben tributar igual (equidad
horizontal) y aquellas con diferente, su tributación debe ser distinta (equidad
vertical).

Por su parte, la eficiencia puede entenderse en dos sentidos. Por el primero, los
tributos deben recaudarse al menor costo posible, tanto para el Estado como para
el contribuyente; y en virtud del segundo, se busca minimizar las distorsiones
que los tributos puedan generar en la asignación de recursos en la economía (A.
LEWIN FIGUEROA, págs. 118-121).

En virtud del principio de progresividad, el sistema tributario debe responder a

la capacidad económica de los agentes económicos. Este principio es muy
cercano al de equidad, tan es así que para algunos su mención constitucional es
innecesaria.

La irretroactividad establece que ley tributaria rige hacia el futuro buscando el

respeto de las situaciones jurídicas consolidadas. Al respecto es indispensable
también referirnos al último inciso del artículo 338 de la Constitución, por el
cual las normas que regulen tributos de período, es decir aquellos en los cuales
para que surja la obligación tributaria debe transcurrir un lapso de tiempo, no
podrán aplicarse sino a partir del período que comience después de comenzar la
vigencia de la respectiva norma. Así las cosas, en el impuesto de renta, cuyo
periodo por regla general es anual, si llegase a surgir una modificación

37
LEWIN FIGUEROA, A., Principios constitucionales del derecho tributario. Análisis de la jurisprudencia
de la Corte Constitucional, 1992-2001, Bogotá, Nomos, 2002.

14
 normativa, por ejemplo en el mes de junio de un año, la nueva regulación
comenzaría a regir para el siguiente año fiscal.

Para comprender el principio de legalidad, es necesario realizar una lectura

integradora de los artículos 338, 150 (nums. 10 a 12), 300 (num. 4), 313 (num.
4) y 215 (inc. 3º) de la Carta. Este principio consiste básicamente en que la
obligación de pagar tributos tiene como única fuente la ley y que ésta debe
definir todos los elementos de la obligación tributaria, es decir, los sujetos
activos y pasivos, los hechos generadores, las bases imponibles y las tarifas (A.
LEWIN FIGUEROA, págs. 20-22). Sin embargo, la jurisprudencia de la Corte
Constitucional y el Consejo de Estado han interpretado el anterior principio de
una manera bastante flexible al establecer que no existe violación del mismo si
una entidad territorial establece un tributo en virtud de una ley autorizante que
solamente determine el hecho generador como elemento de la obligación
tributaria38.

Finalmente, los principios de debido proceso y poder sancionador se refieren a

la aplicación “restringida” y “atenuada” de los principios y garantías propios del
derecho penal aplicables a las actuaciones administrativas sancionadoras en
materia tributaria (v. gr. principio de buena fe, debido proceso, presunción de
inocencia, derecho de defensa y prevalencia del derecho sustancial sobre el
procedimental, entre otros) (A. LEWIN FIGUEROA, págs. 162-169).

En múltiples ocasiones ha tenido la Corte Constitucional que analizar temáticas

tributarias39 y, sin el ánimo de ser exhaustivos, la gran mayoría de la jurisprudencia ha
girado en torno a calificar la naturaleza de las figuras tributarias en impuestos, tasas o
contribuciones dada las imprecisiones terminológicas de nuestra Constitución40, a la

38
LOZANO, E., Revisión Jurisprudencial (Sección Cuarta, Consejo de Estado, 2005-2010). 35 Jornadas
Colombianas de Derecho Tributario, Instituto Colombiano de Derecho Tributario, Bogotá, 2011, págs.
75-80. También sentencias de la Corte Constitucional C-517 del 15 de septiembre de 1992, M.P. Ciro
Angarita Barón, y C-4 del 14 de enero de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón,
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Para profundizar en la jurisprudencia tributaria constitucional hasta el año 2001 se recomienda la
lectura de la monografía de A. LEWIN FIGUEROA atrás citada.
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Por ejemplo, Corte Constitucional, sentencias C-40 del 11 de febrero de 1993, M.P. Ciro Angarita
Barón, y C-430 del 28 de septiembre de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

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