DERECHO ADMINISTRATIVO TEMA 6

LA ADMINISTRACIÓN LOCAL. LA ADMINISTRACIÓN INSTRUMENTAL DE LAS AA.PP. LA

ADMINISTRACIÓN CORPORATIVA.

TEMA 6

LA ADMINISTRACIÓN LOCAL. LA ADMINISTRACIÓN

INSTRUMENTAL DE LAS AA.PP. LA ADMINISTRACIÓN
CORPORATIVA.

SUMARIO:

6.1 La Administración Local:

- El Municipio.
- La Provincia.

6.2 Los Entes instrumentales de las Administraciones Públicas.

6.3 La Administración corporativa.

FUENTES PRINCIPALES DEL RESUMEN:

- GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón: Curso de Derecho

Administrativo. Tomo I (14ª ed.), Civitas, Madrid, setiembre 2008. Capitulo VII: “La
personalidad jurídica de las Administraciones Públicas”, pp. 371-395.

NORMATIVA DE IMPRESCINDIBLE LECTURA:

- Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público

- Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local

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6.1 LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

- Las clases de Entidades Locales.

En el art. 3 de la - Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las

bases del régimen local (LBRL) se realiza una clara división de las Entidades
Locales en dos diferentes grupos: las “Entidades Locales territoriales” y las
Entidades Locales.

Únicamente tienen la condición de Entidades Locales territoriales

el Municipio, la Provincia y la Isla, en los archipiélagos balear y canario (art.
3.1). Como tales, son titulares en todo caso de las potestades administrativas
fundamentales (4.1 LBRL): reglamentaria y de autoorganización, tributaria y
financiera, de programación o planificación, expropiatoria, sancionadora, de
investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes, presunción de
legitimidad y ejecutividad de sus actos, ejecución forzosa e inembargabilidad;
en fin, prelación y preferencia en el cobro de créditos. Están legitimadas,
además, para la impugnación de disposiciones o actos de las Administraciones
del Estado o de las Comunidades Autónomas que lesionen su autonomía así
como la impugnación ante el Tribunal Constitucional de las leyes del Estado o
de las Comunidades Autónomas que se entienda lesionan la autonomía local,
tal como hemos visto (arts. 63.2 y 119 LBRL y 75.ter LOTC).

El resto de Entidades Locales, es decir, las Entidades Locales

Menores, las Comarcas, las Áreas Metropolitanas y las Mancomunidades
de Municipios (art. 3.2), se caracterizan, frente a las territoriales, porque sólo
son ttitulares eventualmente de las potestades administrativas fundamentales
(4.2 LBRL). La LBRL no atribuye a estas Entidades el conjunto de privilegios y
potestades propias de los entes territoriales que hemos visto, sino que remite a
la legislación de las Comunidades Autónomas la concreción de cuáles de esas

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potestades y privilegios pueden éstas ostentar. Ello no es exactamente así en

el caso de las Mancomunidades, cuyos Estatutos pueden atribuir dichas
potestades (art. 4.3 LBRL).

EL MUNICIPIO

El art. 1.1 LBRL define al municipio como la entidad básica de la

organización territorial del Estado y cauce inmediato de participación ciudadana
en los asuntos públicos.

La principal característica que diferencia a los Municipios del resto

de Entidades Locales es su carácter primario, puesto que constituye la
comunidad política primaria en que se organiza el poder público del Estado,
sobre la que se estructuran el resto de Entidades Locales. Además, el
Municipio determina las competencias del resto de Entidades locales, tanto
supramunicipales como inframunicipales. También la elección de sus órganos
de gobierno condiciona la del resto de Entidades locales, puesto que sólo en el
caso de los Municipios el sufragio es universal y directo. Y por último, su
territorio determina el territorio del resto de Entidades locales, que, salvo las
inframunicipales, constituyen esencialmente agrupación de municipios.

- Elementos integrantes del Municipio.

Los elementos del Municipio son, según el art. 11.2 de la LBRL, el

territorio, la población y la organización.

El territorio en el que el Ayuntamiento ejerce sus competencias es

el término municipal (art. 12.1 LBRL). Cada municipio pertenece a una sola
Provincia. La alteración del término municipal, mediante la creación,
segregación, fusión o supresión de municipios se regula por la legislación
autonómica, y supletoriamente, por los arts. 12 y 13 de la LBRL y 3 a 10 del
TRRL.

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La población de derecho del Municipio está constituida por el

conjunto de personas que residen habitualmente en el mismo y se encuentran
inscritas en el Padrón Municipal (art. 15 LBRL). Los residentes en el municipio
adquieren la condición legal de “vecinos” cuando se inscriben en el Padrón,
inscripción que es obligatoria para ellos y que tiene carácter constitutivo.

Existen dos formas de organización del Gobierno y Administración

de los Municipios: el Ayuntamiento, que constituye un mecanismo de
democracia representativa, y el Concejo Abierto, modelo de democracia
directa, reservado para Municipios con menos de 100 habitantes. La planta
orgánica de los Ayuntamientos que se establece como marco general
comprende algunos o todos de los siguientes órganos: el Alcalde, los Tenientes
de Alcalde, el Pleno, la Junta de Gobierno Local, y otros diversos órganos
complementarios.

- El Pleno. En la Administración municipal el Pleno es el órgano

supremo que encarna la voluntad municipal, democráticamente establecida
por la elección popular de todos sus miembros. Está integrado por todos los
Concejales y presidido por el Alcalde. El número legal de miembros del Pleno
se establece en el art. 179.1 LOREG, en función de la población, según la
siguiente tabla:

HABITANTES NÚMERO CONCEJALES

Hasta 250 5
De 251 a 1.000 7

De 1.001 a 2.000 9

De 2.001 a 5.000 11

De 5.001 a 10.000 13

De 10.001 a 20.000 17

De 20.001 a 50.000 21
De 50.001 a 100.000 25

Un concejal más por cada 100.000 habitantes o

De 100.001 en adelante fracción, añadiéndose uno más cuando el resultado
sea par

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- El Alcalde. Es el Presidente y representante legal de la Corporación,

dirige el gobierno y la Administración municipal, y es el principal órgano
ejecutivo del Ayuntamiento. Es elegido en la sesión constitutiva del
Ayuntamiento por los Concejales, por mayoría absoluta, pero sólo entre
aquellos concejales que hubiese encabezado una de las listas electorales

- Los Tenientes de Alcalde. Sustituyen al Alcalde, en caso de

vacante, ausencia o enfermedad, y ejercen las atribuciones que les hayan sido
delegadas por el Alcalde (arts. 23.3 y 4 LBRL).

- La Junta de Gobierno Local. Sus miembros son designados y

separados libremente por el Alcalde entre los Concejales, sin que el número de
éstos pueda ser superior a un tercio del número legal de miembros de la
Corporación. Sus competencias consisten en el asesoramiento y apoyo
político al Alcalde, y en el ejercicio de las atribuciones que le sean delegadas
por el Alcalde o por el Pleno.

LA PROVINCIA

El artículo 141 de la Constitución define la Provincia como una

entidad local con personalidad jurídica propia y también como división territorial
para el cumplimiento de las actividades del Estado, estableciendo un doble y
explícito reconocimiento de la Provincia como Ente local y como demarcación
territorial del Estado. Además, la Constitución no sólo reconoce a las Provincias
en su doble dimensión local y estatal, sino que las equipara, en cuanto a la
autonomía de la gozan para la gestión de sus intereses, a los Municipios y a las
Comunidades Autónomas (art. 137).

Desde el punto de vista del Derecho Local, la Provincia es una

Entidad Local supramunicipal, una agrupación constitucionalmente necesaria
de Municipios. El actual mapa de la división provincial fue diseñado por Javier

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de Burgos en 1833, y sólo puede ser alterado mediante la aprobación de una

Ley Orgánica (art. 141.1 Constitución).

Su territorio y población vienen dados por la suma del territorio y

población de los municipios que comprende.

Su organización es similar a la de los Ayuntamientos, con un

Pleno, un Presidente de la Diputación, Vicepresidentes y Junta de Gobierno.

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6.2 LOS ENTES INSTRUMENTALES DE LAS ADMINISTRACIONES

PÚBLICAS.

Sus características se formulan por oposición a las correlativas de

los entes territoriales:

 El territorio es sólo el ámbito físico en el que desarrollan sus

actividades, y no un elemento constitutivo de las mismas. Lo
relevante, antes que el territorio, es el fin específico al que
están orientadas.

 Su poder sólo se extiende sobre determinados habitantes del

territorio sobre el que ejercen sus competencias, como,
por ejemplo, los miembros de la comunidad universitaria

 Sus fines son específicos, rigiendo el principio de especialidad:

la Universidad tiene el fin específico de la enseñanza superior,
la Confederación Hidrográfica del Guadiana el de la
administración del dominio público hidráulico de esa cuenca,
etc.

 No tienen atribuidas las potestades administrativas superiores.

 Se limitan a gestionar un servicio concreto que les ha atribuido

un ente territorial, sin poder extender o cambiar dicho servicio.
Tienen un carácter esencialmente ejecutorio, por lo que deben,
necesariamente, estar afectos a un ente territorial que los
tutela.

- Corporaciones-Instituciones.

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GIERKE estableció la distinción básica de las personas jurídicas

en Corporaciones e Instituciones.

La Corporación es un grupo de personas, que adoptan la

condición formal de miembros, organizadas en el interés común de todas ellas
y con la participación de las mismas en su administración. Su sostenimiento
económico es algo que corresponde a sus miembros. Tienen, por lo tanto, un
carácter asociativo, aunque se trata de personas jurídicas de Derecho Público.

GARCÍA DE ENTERRÍA clasifica las Corporaciones en:

- Territoriales. Las únicas existentes son los Entes Locales, en

las cuales los ciudadanos integran con sus representantes los
órganos de dicha Administración.

- Sectoriales de base privada. En ellas se integran, por un

mandato normativo, grupos de personas asociadas alrededor
de una finalidad específica:

• Colegios Profesionales
• Cámaras de Comercio
• Comunidades de Regantes
• Cámaras Agrarias
• Reales Academias

En contraposición, las Instituciones (o Administraciones

Institucionales) son un conjunto de medios materiales y personales afectados
por su fundador (ente matriz) a la gestión de una finalidad, finalidad que puede
ser la gestión de un determinado servicio público o la realización de específicas
actividades administrativas. Su organización y funcionamiento quedan
determinados por la voluntad del fundador, a quien corresponde también su
sostenimiento económico.

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En la LRJSP se establecen las dos principales clases de

Administraciones Institucionales (“Organismos Públicos”):

- Organismos Autónomos, regidos por el Derecho

Administrativo, a los cuales se les encomienda la realización de
actividades de fomento, prestacionales o de gestión de servicios
públicos, en ejecución de programas específicos de la actividad
de un ministerio

- Entidades públicas empresariales, que se rigen por el

Derecho Privado, excepto en la formación de la voluntad de sus
órganos y en el ejercicio de las potestades administrativas que
tengan atribuidas. Tienen encomendada la realización de
actividades prestacionales, la gestión de servicios o la
producción de bienes de interés público susceptibles de
contraprestación

- Forma pública-forma privada.

Los Entes institucionales pueden adoptar formas públicas de

personificación, las cuales acabamos de reseñar y constituyen su forma
tradicional.

Pero en la actualidad, también pueden constituirse bajo formas

privadas, como ocurre con las “sociedades mercantiles estatales”, la cuales
pueden adoptar la forma jurídica, típica del Derecho Mercantil, de Sociedades
Anónimas o Sociedades de Responsabilidad Limitada.
O con las “fundaciones del sector público estatal” previstas en los arts. 128
y ss. de la LRJSP.

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- Régimen público-régimen privado.

La forma jurídica de personificación del ente, pública o privada, va

a determinar, normalmente, que el régimen jurídico que se aplique a su
actividad, sea, respectivamente, de Derecho Público o de Derecho Privado. Un
ente público con forma pública actúa en régimen de Derecho Público, tanto en
el aspecto interno organizativo, como en sus relaciones con los demás sujetos
de Derecho.

Pero hay excepciones a esta regla, como ocurre con las entidades
públicas empresariales, cuya forma es pública, pero cuyo régimen jurídico es
de Derecho Privado en la práctica totalidad de su actividad.

Por otro lado, igualmente considera el art. 84 de la LRJSP Organismos

Públicos, y se rigen por su legislación específica:

- Las llamadas autoridades administrativas independientes: Banco

de España, Consejo Económico y Social, Comisión Nacional del
Mercado de Valores, Agencia de Protección de Datos, etc.
- Las sociedades mercantiles estatales. Adoptan formas societarias de
Derecho Privado.
- Los consorcios.
- Las fundaciones del sector público.
- Los fondos sin personalidad jurídica (el FROB, el MEDE).
- Las universidades públicas no transferidas (UNED y UIMP).

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6.3 LA ADMINISTRACIÓN CORPORATIVA

GARCÍA DE ENTRERRÍA clasifica las Corporaciones en tres categorías:

las Corporaciones territoriales, las Corporaciones sectoriales de base privada, y
las Corporaciones interadministrativas.

- Corporaciones territoriales.

El único ejemplo de esta clase de Corporación son los Entes

Locales (“Corporaciones locales”). Para GARCÍA DE ENTERRÍA estas
Administraciones territoriales tienen también el carácter de Corporación porque
los miembros de sus órganos de gobierno y administración (el Ayuntamiento y
la Diputación) son al mismo tiempo representantes de la población del
Municipio o la Provincia.

Evidentemente, son entes con un carácter puramente

administrativo, sin ningún componente privado.

- Corporaciones sectoriales de base privada.

Se trata de grupos sectoriales de personas asociadas alrededor de

alguna finalidad específica. La cualidad de miembro de las mismas está
determinada por una condición objetiva que hace relación al fin corporativo
específico: el ejercicio de una profesión (Colegios Profesionales), ser
comerciante o industrial (Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y
Navegación), o ser regante de una determinada concesión de riego
(Comunidades de Regantes).

A diferencia de las Corporaciones de Derecho Privado, las

Corporaciones de Derecho Público no son creadas por un libre pacto asociativo
privado, sino por una Ley o por una resolución administrativa en el marco de
una Ley, reguladora de géneros corporativos concretos.

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Esta configuración, en la que, bajo una forma pública de

personificación, se les atribuyen funciones administrativas, y al mismo tiempo
se hacen valer también intereses privados de sus miembros plantea un
problema: ¿son Administraciones Públicas?

La respuesta es que sí, pero sólo en la medida en que son titulares

de funciones públicas atribuidas por la Ley o delegadas por actos concretos de
la Administración, sin que lo sean en el resto de su actividad (financiación,
contratación, personal, bienes, etc.).

Según PARADA, las características de las Corporaciones de

Derecho Público son las siguientes:

 Son asociaciones forzosas de particulares (carácter obligatorio de

la integración de sus miembros).

 Son creadas por el Estado, quien les atribuye personalidad jurídica

pública.

 Además de defender y gestionar intereses privados de sus

miembros, desempeñan funciones de interés general, con carácter
monopolístico.

 Se gobiernan a sí mismas a través de representantes elegidos por

sus miembros.

 Su sostenimiento corre a cargo de sus miembros.

La existencia de este tipo de Corporaciones esta prevista en los

arts. 36 y 52 de la Constitución.

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Otro problema que plantean es si la obligatoriedad de la

pertenencia a una Corporación para ciertos profesionales supone, o no
vulneración del derecho constitucional a la libertad de asociación, en su
vertiente negativa (es decir la que reconoce la libertad para no formar parte de
una asociación). Esta obligatoriedad ha sido declarada constitucional, y
compatible con la libertad de asociación (STC 89/1989 1), pero siempre y
cuando la obligación de colegiarse venga determinada por la relevancia del fin
público que se persigue y por la imposibilidad de obtener dicho fin sin recurrir a
la adscripción forzosa (STC 132/1989 2).

- Corporaciones interadministrativas.

Son entes formados mediante la federación de varios entes

administrativos para una gestión común, normalmente del tipo consorcial.
Pueden ser entes homogéneos (Mancomunidades de Municipios) o
heterogéneos (consorcios). Tienen la plena consideración de Administración
Pública en todas sus actividades.

PARA PROFUNDIZAR:

- BIBLIOGRAFÍA:
- BIBLIOGRAFÍA BÁSICA, UTILIZADA PARA EL RESUMEN:
• Tema en general:

- GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón: Curso de Derecho

Administrativo, Tomo I (14ª ed.), Civitas, Madrid, setiembre 2008, pp. 371-395.
- GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo: “El concepto de personalidad jurídica en el Derecho Público”,
RAP, 129 (setiembre-diciembre 1992), pp. 195-210.

1
Está Sentencia admitió la constitucionalidad de la adscripción forzosa a un Colegio Profesional. Su texto
completo se puede consultar en el apartado de Jurisprudencia correspondiente a este Tema en la
asignatura virtual.
2
En este caso, el Tribunal Constitucional analizó con detalle la pertenencia obligatoria a las Cámaras
Agrarias que se establecía en la Ley catalana reguladora de estas Corporaciones, y terminó decidiendo
que dicha adscripción forzosa resultaba inconstitucional porque en dicho caso no se deban las
circunstancias mencionadas (FJ 7º y 8º). Los mismos criterios fueron utilizados por el Tribunal en la STC
107/1996 para declarar la constitucionalidad de la pertenencia obligatoria a las Cámaras de Comercio que
establece la legislación estatal actualmente vigente (FJ 10º).

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- GARRIDO FALLA, Fernando, PALOMAR OLMEDA, Alberto y LOSADA GONZÁLEZ, Herminio:

Tratado de Derecho Administrativo. Volumen I. Parte General (14ª ed.), Madrid, Tecnos, 2005,
pp. 369-417.
- GÓMEZ-FERRER RINCÓN, Rafael: “Ideas, reflexiones y propuestas del grupo de expertos para
la reforma de la Administración Pública”. RAP, 165, (2004), pp. 275-296.
- PARADA VÁZQUEZ, Ramón.: Derecho Administrativo II: Organización y empleo publico, Marcial
Pons, Madrid, 2004, pp. 11-79.
- PAREJO ALFONSO, Luciano: Derecho Administrativo, Ariel, Madrid, 2003, pp. 463-502.
- SÁNCHEZ MORÓN, Miguel: Derecho Administrativo. Parte General (3ª ed.), Madrid, Tecnos,
2007, pp. 225-232.
- VARIOS: Memento Administrativo 2008, Madrid, Ediciones Francis Lefevbre, 2008.

• Tipología de los entes públicos:

- NIETO, Alejandro: “Entes territoriales y no territoriales”, RAP, 64 (1971), pp. 29-52.

- BIBLIOGRAFÍA DE DESARROLLO:

• Tema en general:

- ÁLVAREZ RICO, Manuel: Principios constitucionales de organización de las Administraciones

Públicas, Madrid, INAP, 1986.
- BAENA DEL ALCÁZAR, Mariano: Organización administrativa (2ª ed.), Madrid, Tecnos, 1984.
- ENTRENA CUESTA, Rafael: Curso de Derecho Administrativo. Organización administrativa (12ª
ed.), Madrid, Tecnos 1998.
- MARTÍNEZ MARÍN, Antonio: Una teoría sobre nuestra organización pública y sus principios,
Madrid, Tecnos, 1996.
- MORELL OCAÑA, Luís: “La personificación y otorgamiento de status en el Derecho
Administrativo: Rasgos generales del status de los entes administrativos, RAP, 100-102 (enero-
diciembre 1983), pp.
- PALOMAR OLMEDA, Alberto: La organización administrativa: tendencias y situación actual,
Granada, Comares, 1998.

• Tipología de los entes públicos:

- RUIZ OJEDA, Alberto Luis, y MORELL OCAÑA, Luis: “La técnica fundacional como instrumento
de gestión administrativa en el derecho público”, en RUÍZ OJEDA, Alberto Luis (coord.): Manual
de fundaciones: régimen jurídico, fiscal y contable, con anexo de legislación estatal y
autonómica, 1999, pp. 223-269.
- SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso: Las administraciones territoriales, la administración
institucional, Madrid, Universidad Complutense, 1982.
- VILA MIRANDA, María del Carmen: “Entes no territoriales con autonomía constitucionalizada“ en
ALBIÑANA GARCÍA-QUINTANA, César: Homenaje a José Antonio García-Trevijano Fos, 1982,
pp. 413-426.

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