Los partidos en gobiernos de coalición deben

delegar entre sí. ¿Pueden los socios de la coalición responsabilizar a los ministros de cada
uno, o el gobierno colectivo debe degenerar en gobierno ministerial? En este artículo teorizó
​sobre las condiciones bajo las cuales los socios de la coalición deberían realizar esfuerzos.
vigilar a los ministros de cada uno y las formas en que podrían hacerlo. Muestro que los
partidos de las coaliciones multipartidistas italiana, holandesa y japonesa utilizaron sus
asignaciones de puestos ministeriales inferiores para seguir a los ministros de los demás,
mientras que los partidos de las coaliciones alemanas confiaron en dispositivos
institucionales para atar las manos de los ministros. También encuentro que durante el largo
reinado del PLD como partido mayoritario en Japón, sus facciones vigilaban a los ministros
de cada una de la misma manera. Finalmente, demuestro que era más probable que los
partidos vigilan mutuamente a los ministros de las carteras ministeriales más importantes.

El estudio de las coaliciones ejecutivas en gobiernos parlamentarios de múltiples partidos es

uno de los subcampos más ricos en la política comparada. Hasta ahora, sin embargo, esta
literatura se ha centrado casi exclusivamente en la formación y disolución de coaliciones,
mientras que el estudio de lo que hacen las coaliciones entre la formación y la disolución ha
sido en gran medida ignorado. ¿Cómo gobiernan las coaliciones?

El gobierno requiere delegación. Una característica distintiva del gobierno parlamentario es la

delegación de los parlamentarios electos a un ejecutivo designado, el gabinete. Cuando hay
un partido mayoritario presente, casi siempre forma el gobierno solo, por lo que toda la
delegación a los ministros del gabinete es esencialmente una delegación intrapartidaria. En
las coaliciones de múltiples partidos, en cambio, la delegación debe cruzar las líneas
partidarias. Los partidarios parlamentarios de una coalición deben estar de acuerdo en delegar
no solo en los representantes del gabinete de su propio partido, sino también en los ministros
de los socios de coalición de su partido. Y aunque los partidos deberían poder supervisar y
controlar la delegación a los ministros "propios", no tienen ese control sobre los ministros de
otros partidos.
Entonces, ¿cómo superan los gobiernos de múltiples partidos los problemas de delegación
interpartidaria? A veces, es posible que no puedan hacerlo. Esto podría hacer que hagan
menos mientras están en el cargo que los gobiernos de un solo partido, otras cosas iguales
(Tsebelis 1995), y podría ser parte de la razón por la que los gabinetes de múltiples partidos
tienden a tener una vida más corta que los gabinetes de un solo partido mayoritario (Lijphart
1984). También podría explicar por qué las coaliciones que contienen partidos con
preferencias políticas similares ("coaliciones conectadas") son más propensas a formarse y a
sobrevivir más que las coaliciones de partidos con preferencias divergentes (Axelrod 1970).

En lugar de esperar fatalistamente el día en que un tema divisivo fracture la coalición,

¿pueden los socios de la coalición encontrar una manera de combatir los riesgos inherentes a
la delegación entre los ministros de cada uno? Dado que no delegar en absoluto es
impráctico, existen dos opciones: (1) renunciar al control sobre un área de política y esperar
lo mejor, o (2) tomar medidas para gestionar esa delegación. La primera solución a menudo
se denomina "gobierno ministerial". Esta caracterización sostiene que los partidos forman
coaliciones con la comprensión de que las políticas emanadas de cada ministerio se ajustarán
más o menos a las preferencias del partido que reciba el portafolio. Cada ministro disfruta de
una dictadura virtual sobre una jurisdicción particular, o al menos el derecho exclusivo de
proponer políticas dentro de esa área. La política es predecible porque la delegación extensiva
a agentes con preferencias bien conocidas se combina con la deferencia mutua entre estos
agentes. [1]

En este artículo, explico que el modelo de gobierno ministerial representa el peor escenario
ante los problemas de delegación interpartidaria, por dos razones. Primero, es arriesgado en
presencia de incertidumbre ex ante sobre la gama completa de decisiones que los ministros
tomarán durante la vida del gobierno. Segundo, es subóptimo, ya que todos los socios de la
coalición pueden beneficiarse más de la delegación si los ministros de cada partido pueden
ser controlados; pueden implementar un paquete de políticas que sea superior de Pareto a lo
que implica el gobierno ministerial.

Un enfoque alternativo al gobierno ministerial es gestionar la delegación a los ministros a

través de diversos medios. Los partidos gobernantes podrían disfrutar de los beneficios de la
especialización y aún dormir tranquilos por la confianza de que los costos de una delegación
extensiva no superarán los beneficios debido a algún cambio inesperado (y posiblemente
indetectable) en las circunstancias. Para delegar sin abdicar, los partidos deben primero poder
descubrir si los ministros de los demás están implementando las políticas acordadas por la
coalición y, segundo, poder hacer algo al respecto si encuentran que los ministros no son
fieles.

Investigo la naturaleza de la delegación en gobiernos de múltiples partidos para determinar si

el "gobierno ministerial" refleja la realidad o si los socios de la coalición intentan gestionar
sus delegaciones mutuas mediante el uso de uno o más "mecanismos de control". La
literatura sobre delegación sugiere varios de estos mecanismos de control. Estos se discutirán
más detalladamente en la Sección 2, pero en resumen, implican: (1) monitorear lo que hacen
los agentes y lo que saben; y (2) "verificar" la capacidad de cada agente para actuar. Buscaré
tanto dispositivos de monitoreo incorporados en los acuerdos de coalición como controles
estructurales diseñados para evaluar propuestas o acciones de los agentes. Dado que el
modelo de gobierno ministerial requiere que los ministros sean autónomos en jurisdicciones
exclusivas, la existencia de cualquiera de estos mecanismos de control es inconsistente con
ese modelo. Pero un modelo de delegación gestionada, en el que los socios de la coalición
desconfiados supervisan a los ministros de los demás, predeciría la existencia de mecanismos
de control.

La Sección 2 de este artículo revisa la teoría de la delegación y la aplica al problema

particular del gobierno de múltiples partidos. La Sección 3 reformula el modelo de gobierno
ministerial a la luz de la teoría de la delegación. En la Sección 4 se derivan hipótesis
competitivas sobre dos tipos de dispositivos de control de la delegación y se comparan con la
evidencia de Italia, Alemania, Japón y los Países Bajos en la Sección 5. La Sección 6 se basa
en la presentación de datos para ofrecer un análisis y plantear algunas hipótesis alternativas, y
la Sección 7 concluye.

Para anticipar, encuentro evidencia de que los socios de la coalición "controlan" a los
ministros de los demás a través del monitoreo. Aquí, me enfoco en el monitoreo a través del
nombramiento de ministros junior de partidos diferentes a los ministros correspondientes.
Encuentro que esta práctica se utiliza más en países que tienen pocas restricciones
institucionales sobre la discreción ministerial y es menos prominente donde los ministros ya
están altamente limitados. Finalmente, encuentro que este monitoreo es más prevalente en los
departamentos más importantes, presumiblemente porque estas son las áreas en las que los
partidos que no tienen el portafolio ministerial tienen más que perder por la abdicación

2. DELEGATION IN COAITIONS

La literatura sobre los peligros de la delegación es voluminosa. En política, aquellos que

tienen la autoridad para tomar decisiones a menudo delegan esa autoridad, así como los
recursos, a otros. Lo hacen para dividir el trabajo, de manera que se pueda lograr más al
mismo tiempo, y para aprovechar la experiencia de los agentes. La complejidad del gobierno
moderno obliga a los políticos electos a delegar autoridad cada vez más extensa a los agentes
burocráticos y entre ellos, y los riesgos de esa delegación aumentan a medida que aumenta la
complejidad. Estos riesgos provienen de dos raíces. En primer lugar, los agentes expertos
tienen conocimientos no disponibles para quienes delegan. Gran parte de lo que hacen los
agentes también puede estar oculto para los principales. En segundo lugar, los agentes pueden
no compartir exactamente los objetivos de los principales. Aquí radica el riesgo: cuando uno
delega, se otorga poder a agentes que pueden querer algo diferente a uno mismo y que, en
virtud de esa delegación, pueden tener la capacidad de socavar las preferencias propias.

En los gobiernos parlamentarios, la delegación intraejecutiva ocurre incluso antes de que los
burócratas entren en escena. Si bien el gabinete es colectivamente responsable ante el
parlamento por el conjunto de las políticas gubernamentales, debe delegar la responsabilidad
de áreas específicas de política a ministros individuales. Es este nivel de delegación el que es
el foco del presente artículo.

Los gobiernos de múltiples partidos enfrentan mayores problemas de delegación que los
gobiernos de un solo partido por al menos dos razones: divergencia de preferencias y
dificultad de imponer sanciones. En primer lugar, debido a que los ministros en un gabinete
de un solo partido son todos miembros del mismo partido político, es probable que tengan
preferencias de política menos divergentes que los ministros en un gobierno de múltiples
partidos, otras cosas iguales. Esto significa que la toma de decisiones debería ser más fácil y
que la delegación de responsabilidades colectivas a un ministro individual, incluso si está mal
controlada, es menos probable que cause problemas (porque es poco probable que un
ministro individual, incluso si se descontrola, prefiera una política que difiera mucho de las
preferencias de sus colegas de gabinete de su mismo partido).

En segundo lugar, la delegación a ministros individuales es más fácil de controlar en

gobiernos de un solo partido (para asegurarse de que un ministro no se descontrole) porque
las sanciones y recompensas pueden administrarse dentro de la bancada del partido. Un
ministro recalcitrante podría ser amenazado con una reducción en el apoyo de la campaña, la
negación del respaldo oficial del partido o una posición más baja en la lista del partido, entre
otros castigos. En los gobiernos de múltiples partidos, un ministro problemático no enfrenta
tales amenazas por parte de sus compañeros de coalición y podría ser problemático en primer
lugar porque está priorizando los deseos de su partido sobre la política del gabinete.

Afortunadamente, no todo está perdido. Un principal puede emplear varios mecanismos para
gestionar las delegaciones de autoridad, y aunque no sean gratuitos, estos dispositivos
podrían ser suficientes para asegurar que el principal salga beneficiado al haber delegado
(Kiewiet y McCubbins 1991). En términos generales, existen al menos cuatro tipos de
mecanismos que los principales pueden elegir para controlar sus delegaciones. El primero
implica elegir agentes cuyas preferencias se alineen con las del principal. Pero el problema
para los gobiernos de múltiples partidos es precisamente la inevitable divergencia de
preferencias. El segundo implica redactar contratos que especifiquen las responsabilidades de
los principales y los agentes. Pero ante la incertidumbre ex ante sobre el futuro, es imposible
redactar contratos totalmente contingentes, y mucho menos hacerlos cumplir.

En tercer lugar, el principal podría exigir que las acciones importantes de la agencia sean
sometidas a aprobación (por ejemplo, en reuniones del gabinete completo). Pero para que este
control ex post funcione, el principal debe tener alguna forma de superar la ventaja
informativa del agente sobre las implicaciones de política de sus propuestas. Por lo tanto, el
principal sería sabio en invertir recursos para supervisar las actividades del agente, seguir los
rastros de papel y exigir que el agente justifique sus acciones o recomendaciones en
informes o testimonios. El principal puede realizar esta supervisión directamente o empoderar
a terceros para que lo hagan (McCubbins y Schwartz 1984; Aberbach 1990)

Cuarto, el principal podría optar por limitar la capacidad de un agente individual para actuar o
incluso proponer cambios de política al delegar la responsabilidad conjuntamente a dos o más
agentes, cada uno con diferentes intereses. Dos o más ministerios, encabezados por diferentes
partidos, podrían compartir la autoridad sobre la política económica. Los ministerios de línea
pueden estar obligados a presentar propuestas que requieran gasto de fondos públicos a un
ministerio de finanzas "guardián". Y así sucesivamente. El objetivo al establecer estos
controles institucionales es reducir la probabilidad de que el principal sea engañado o se le
presente un hecho consumado por un solo agente
3. Ministerial Dominance or Managed Delegation?
En esta sección, aplico la lógica de la delegación al caso del gobierno de múltiples partidos y
utilizo un modelo espacial para describir los riesgos y costos de oportunidad inherentes a la
delegación a ministros. Luego, derivaré varias hipótesis sobre el uso de mecanismos de
control de la delegación.
3.1. Ministerial Government: Policy Making Through Abdication
El gobierno ministerial requiere que los partidos construyan el contrato de coalición no como
un conjunto de compromisos caso por caso, cuya implementación está sujeta a los problemas
de delegación descritos aquí, sino como un intercambio de puntos ideales de partido en
diferentes temas. En este modelo, los partidos dividen los portafolios ministeriales y luego
esperan que cada ministro implemente la política ideal de su partido en la jurisdicción que
controla. Siempre y cuando se le dé deferencia a cada ministro en las reuniones del gabinete
completo (o, al menos, se le permita el derecho exclusivo de presentar ofertas de "tómalo o
déjalo"), esta solución es autoejecutable, porque se espera que cada ministro proponga su
política ideal (de partido). Pero hay dos tipos de problemas con el gobierno ministerial:
riesgos negativos debido a la incertidumbre y costos de oportunidad. Trataré cada uno por
separado.

3.1.1. The Risks of Ministerial Government

Para que el gobierno ministerial funcione, debe ser el caso de que cada partido pueda calcular
que los beneficios netos que espera recibir de cada jurisdicción de política, ponderados por la
importancia que le asigna a cada área temática, sean mayores que los que recibiría de
cualquier otra asignación factible de portafolios. Naturalmente, recibirá los mayores
beneficios de aquellos portafolios que controle y se esforzará por asegurar los portafolios de
mayor importancia para él. Para todos los demás temas de política, controlados por sus socios
de coalición, un partido debe estar dispuesto a aceptar las políticas ideales de sus socios y la
consiguiente pérdida de utilidad implícita en su falta de control.
La Figura 1 muestra espacialmente las implicaciones de política del gobierno ministerial. La
figura muestra dos dimensiones de política, Defensa y Bienestar. Los puntos AA y BB
representan los paquetes de políticas ideales para los socios de coalición A y B,
respectivamente (se supone que cualquier otro partido en el sistema está descartado como
socio de coalición en esta ronda de formación de gobierno). Bajo el gobierno ministerial, el
partido que controla el portafolio de Defensa podrá implementar su política de defensa ideal,
y lo mismo ocurre para el Bienestar. En esta hipotética coalición de 2 partidos y 2 portafolios,
solo hay cuatro posibles distribuciones de portafolios (y por lo tanto, paquetes de políticas):
una en la que A controla la defensa y B el Bienestar (punto AB), una en la que ocurre lo
contrario (punto BA), y una en la que ambos portafolios son controlados por un solo partido
(puntos AA y BB, respectivamente). Los círculos son curvas de indiferencia; por ejemplo, el
círculo (más claro) centrado en AA y que pasa por el punto BB muestra todos los paquetes de
políticas de defensa y Bienestar que al partido A le gustan o disgustan tanto como el punto
BB, que representa el punto ideal del partido B. En este ejemplo, cada partido prefiere
cualquier paquete de coalición a un gobierno en solitario de otro partido. Entonces se formara
una coalición entre A y B, ya sea AB o BA.

De alguna manera, los dos partidos acordarán una u otra asignación de portafolios;
supongamos que eligen AB. En este gobierno, el partido A recibe el puesto de Defensa y el
partido B el de Bienestar. El primer indicio de problemas para este modelo surge una vez que
se relaja la suposición de información completa. Al acordar ceder el portafolio de Bienestar al
partido B, el partido A calcula la (des)utilidad que obtendrá de las políticas ideales de
bienestar del partido B. Lo hace con cierta expectativa sobre cuántas cuestiones relacionadas
con el bienestar se decidirán durante la vida del gobierno y, por lo tanto, cuántas veces las
decisiones de bienestar del partido B afectarán la utilidad de A.

Pero ¿qué sucede si A ha malinterpretado el punto ideal de B? ¿O qué sucede si surgen

problemas imprevistos relacionados con el bienestar y el ministro de B comienza a actuar
según su voluntad, tal vez sin siquiera informar a A sobre el nuevo giro de los
acontecimientos? Por ejemplo, el punto ideal de B podría haber sido aceptable cuando se
aplicaba solo al presupuesto anual, pero ¿qué sucede si surgen problemas regulatorios o
comerciales, sobre los cuales A se preocupa más y las preferencias probables de B son
anatema? ¿O qué sucede si el programa de bienestar de B es aceptable para A bajo la
suposición de una economía fuerte, pero demasiado extremo ante una desaceleración
económica y luego la economía se estanca? Alternativamente, ¿qué sucede si la relevancia
relativa de las diversas jurisdicciones cambia por alguna razón exógena (por ejemplo, si el
Ministerio de Bienestar de repente se convierte en una prioridad máxima debido a una
epidemia o un escándalo)?

Bajo el gobierno ministerial, si alguno de estos cambios ocurriera después de que la coalición
haya asumido el cargo, el "costo" neto para el partido A de haber cedido el puesto de
Bienestar al partido B aumentaría, tal vez hasta el punto en que el partido A desearía no haber
aceptado esta estructura de coalición (asumiendo que el partido A siquiera se entere de las
nuevas circunstancias por parte de B). Debido a que el modelo de gobierno ministerial
implica la renuncia a la autoridad de toma de decisiones de políticas por parte del ministro a
cargo, cualquier cambio en las circunstancias objetivas creará problemas reales para los
partidos que han renunciado. Sin una gestión adecuada de la delegación a los ministros, los
riesgos de la delegación reaparecen y el "equilibrio" de deferencia mutua se vuelve inestable,
o al menos poco deseable.

3.1.2. The Opportunity Costs of Ministerial Government

¿Qué hay de los costos de oportunidad? ¿No podría haber un potencial positivo al alejarse de
la abdicación y la deferencia mutua? Vuelva a consultar la Figura 1. Observe que ambos
partidos preferirían un punto de compromiso, como x, en lugar de AB (x se encuentra dentro
de la superposición diagonalmente rayada entre las curvas de indiferencia de los dos partidos
a través de AB, a lo largo de la "curva de contrato" que conecta los puntos ideales de los dos
partidos). Sin embargo, la diferencia entre los puntos x y AB es importante cuando se
considera la lógica de la delegación. Bajo el paquete de gobierno ministerial AB, se espera
que cada partido implemente su política favorita en el área que controla, por lo que esta es
una delegación compatible con los incentivos. En cambio, el punto x, en el que los socios de
la coalición A y B acuerdan comprometerse en ambos temas, es inestable. El partido A se
sentirá tentado, una vez que obtenga el control del Ministerio de Defensa, a cambiar la
política lejos del punto x (hacia la izquierda), hacia la línea vertical que pasa por AA. Del
mismo modo, B se sentirá tentado a dirigir a "su" Ministro de Bienestar a cambiar la política
lejos de x (hacia arriba), hacia la línea horizontal que pasa por BB.

Si ambos ministros sucumbieran a estas tentaciones y se salieran con la suya, el resultado

sería un paquete de políticas de AB, el resultado del gobierno ministerial (asumiendo los
problemas debido a la incertidumbre discutidos anteriormente). Si los ministros sucumbieran
pero no se salieran con la suya, el conflicto resultante podría destruir la coalición.

3.2. Managing Delegation to Ministers

Un acuerdo de coalición para implementar un paquete de políticas de compromisos caso por

caso (por ejemplo, punto x), sin embargo, no implica necesariamente un deslizamiento hacia
el resultado de abdicación (por ejemplo, punto AB). Si la delegación se puede gestionar con
un costo relativamente bajo para los partidos de la coalición, entonces la coalición podría ser
capaz de implementar el paquete de compromiso al que ha llegado, beneficiando a todos los
partidos de la coalición. A medida que surjan problemas imprevistos, se pueden abordar ya
sea mediante el gabinete completo o de tal manera que se aproxime a lo que el gabinete
completo habría acordado, en lugar de dejarlo a la discreción sin restricciones del ministro.

Para lograr esto, la coalición debe encontrar formas de contrarrestar el incentivo de un

ministro para impulsar la política hacia el punto ideal de su partido o reducir su capacidad
para hacerlo. Por ejemplo, la mayoría de los ministerios en la mayoría de los países deben
tener sus presupuestos aprobados por un Ministerio de Finanzas o de Presupuesto antes de
recibir financiamiento. De manera similar, los proyectos de ley que los ministros presentan al
gabinete corren el riesgo de ser desmantelados o rechazados, y los ministros se verán
obligados a justificar sus propuestas. Sin embargo, los controles ex post son insuficientes, ya
que los ministros podrían engañar a sus colegas del gabinete para que acepten propuestas que
perjudiquen a sus colegas.
Como se discutió anteriormente, los controles ex post pueden complementarse con controles
ex ante diseñados para reducir la ventaja informativa de un ministro y permitir que el
gabinete en su conjunto supervise las actividades de cada ministerio. En primer lugar, el
gabinete podría establecer comités interministeriales para evaluar las propuestas de los
ministerios individuales y supervisar sus actividades. En segundo lugar, el gabinete podría
establecer jurisdicciones superpuestas entre los ministerios, obligando a los ministros a
trabajar juntos o al menos alentándolos a supervisar las actividades de los demás. En tercer
lugar, el gabinete podría supervisar a los ministros desde adentro, designando ministros
juniors para seguir a cada ministro. Si los ministros juniors fueran designados de partidos
diferentes a los ministros correspondientes, es probable que sus preferencias difieran de las de
sus ministros, y tendrían un amplio incentivo para informar (al menos a sus propios partidos)
cualquier comportamiento dentro del ministerio que se desvíe de la plataforma política
acordada de la coalición, o cualquier información que pueda ayudar al gabinete a lidiar con
las propuestas ministeriales futuras

4. Testable Hypotheses

Todos estos mecanismos de control ex ante son medios para supervisar las actividades y
descubrir el conocimiento de los ministros, y en algunos casos, para ralentizar la toma de
decisiones ministeriales el tiempo suficiente para que el gabinete completo intervenga si es
necesario. En la medida en que estos arreglos comprometan la capacidad de un ministro para
dictar políticas en un área determinada, el uso efectivo de cualquiera de ellos violaría las
restricciones del gobierno ministerial. Si los colegas de gabinete de un ministro pueden
descubrir lo que sabe y lo que está haciendo, y utilizar ese conocimiento para alcanzar y
hacer cumplir acuerdos políticos de coalición, entonces los ministros estarán obligados a
actuar como agentes leales para todo el gabinete. Por lo tanto, mi hipótesis general es que
estos mecanismos se utilizarán de manera más extensa donde los riesgos y los costos de
oportunidad de la abdicación sean mayores. En el contexto de un gobierno multipartidista,
esto implica al menos las siguientes cuatro hipótesis.

H1: Los partidos son más propensos a supervisar a los ministros de otros partidos cuanto
menos limitados estén los ministros por otros controles "institucionales". Una suposición del
modelo de gobierno ministerial es que las jurisdicciones ministeriales no se superponen y
abarcan colectivamente la autoridad de toma de decisiones en el país. Sin embargo, varios
factores podrían afectar la dominación del gabinete en la toma de decisiones de políticas y,
por extensión, la autonomía de los ministros individuales. En los sistemas federales, los
gobiernos estatales disfrutan de autoridad protegida constitucionalmente sobre algunas áreas
de toma de decisiones de políticas y probablemente establecen burocracias locales que siguen
a los ministerios federales. En los sistemas bicamerales, la coalición "gobernante" que
controla la mayoría en la Cámara Baja podría no controlar la Cámara Alta. Cualquier
negociación posterior a la propuesta entre las cámaras diluiría el control de un ministro sobre
la agenda legislativa. En algunos sistemas, se le podría otorgar al primer ministro la autoridad
y los recursos para invadir el territorio de los ministerios individuales. De manera similar,
aunque todos los gabinetes son en última instancia responsables ante el parlamento, algunos
parlamentos son más activos y obstinados en la supervisión de los ministerios y en establecer
la agenda legislativa ellos mismos. Si los costos de la abdicación para los ministros se
mitigan por el hecho de que los ministros no tienen mucha autonomía en la toma de
decisiones de políticas, la necesidad de supervisión será mucho menor.

H2: Los partidos son más propensos a supervisar a los ministros de los partidos aliados que
ocupan carteras de mayor relevancia. Esto se sigue lógicamente de la delegación y se puede
representar modificando el modelo espacial. Tenga en cuenta que la representación del
modelo espacial de "los partidos de la coalición se preocupan por las políticas que emanan de
los ministerios controlados por sus socios" es la forma de las curvas de indiferencia (que son
círculos implica que cada partido se preocupa igualmente por las dos dimensiones de
política). La Figura 2 muestra las implicaciones de permitir que cada partido se preocupe más
por un tema que por el otro (aquí, Defensa es más relevante para el partido A y Bienestar para
el partido B). Tenga en cuenta que el conjunto de victorias de AB se ha reducido y se ha
movido hacia arriba y hacia la izquierda. La curva de contrato entre los puntos ideales de los
partidos se ha convertido en una curva que se inclina hacia AB. En consecuencia, un punto de
compromiso como x se ha desplazado bastante desde su posición en la Figura 1 hacia AB.
Cuando a cada partido le importa mucho más las jurisdicciones que controla y mucho menos
las jurisdicciones controladas por sus socios, no hay mucha diferencia entre un compromiso
punto por punto (x) y un gobierno ministerial (AB): los costos de oportunidad de AB en
relación con x son mucho menores. En el extremo, si a cada partido solo le importa el
ministerio que controla, las elipses en la Figura 2 se colapsan en líneas rectas y AB ya no
tiene un conjunto de victorias. La abdicación no tiene costo y la supervisión no tiene sentido
en áreas de nula relevancia.

H3: Los partidos son más propensos a supervisar a los ministros de los partidos aliados cuyas
preferencias son más extremas. Esto también es bastante sencillo: cuanto más extremo sea el
ministro, mayores serán los riesgos y costos de oportunidad de la abdicación. Imagina
modificar la Figura 1 aumentando la distancia vertical entre AA y BB. Esto pondría al punto
AB en una curva de indiferencia más distante para A y aumentaría considerablemente el
tamaño del conjunto de victorias de AB. En consecuencia, la distancia entre un paquete de
compromiso y AB sería mayor y la supervisión sería más importante.

H4: Los partidos son más propensos a supervisar a los ministros de otros partidos cuando la
incertidumbre es mayor. Esto se debe al aumento del riesgo negativo de la abdicación. En
ausencia de supervisión, una mayor incertidumbre significa una mayor asimetría de
información entre un ministro y sus colegas.

Cada una de estas cuatro hipótesis es comprobable en principio, utilizando datos

transnacionales y comparando partidos o períodos de tiempo dentro de un solo país. A
medida que la relevancia relativa de los temas, las preferencias relativas de los socios de
coalición y el nivel de incertidumbre varían a lo largo del tiempo y el lugar, también debería
variar la medida en que los partidos se preocupan por mantenerse al tanto de sus socios de
coalición. Cuando los ministros no están limitados por la estructura institucional del
gobierno, la supervisión debería ser especialmente importante para otros partidos. Los
cambios institucionales dentro de un país que afectan el alcance o la extensión de la autoridad
ministerial también deberían afectar el nivel de supervisión
Idealmente, se deberían probar las cuatro hipótesis en un análisis de regresión "N grande", en
el cual se operacionalicen conceptos como relevancia, brechas de preferencia e incertidumbre
para muchos gobiernos multipartidistas a lo largo de muchos años, y se utilicen para predecir
el nivel de supervisión interpartidista. Desafortunadamente, este enfoque tendrá que esperar
hasta que los científicos políticos hayan ideado mejores medidas de los conceptos críticos.
También es problemático el estado de la recopilación de datos sobre las diversas variables
dependientes. Casi no se ha realizado trabajo sobre la estructura y el proceso administrativo
fuera de Estados Unidos. La literatura y los datos sobre ministros junior están poco
desarrollados. Y es difícil cuantificar en qué medida se superponen las jurisdicciones
ministeriales.

En consecuencia, dejo la mayor parte del trabajo empírico para futuras investigaciones. En el
resto del presente artículo, me enfoco en un tipo de supervisión: el nombramiento de
ministros junior de partidos diferentes al del ministro correspondiente. Limito mi
investigación a las dos primeras hipótesis mencionadas anteriormente. Por último, me
concentro en cinco casos: Italia 1970-1989, Alemania 1966-1990, Países Bajos 1971-1994,
Japón 1993-1996 y Japón 1965-1990

5. Evidence of Cross-Party Monitoring

5.1. Dependent Variable: The Partisanship of Junior Ministers

Los ministerios junior suelen caracterizarse como oportunidades para que los políticos al
comienzo de sus carreras observen la formulación de políticas y tal vez adquieran experiencia
en áreas temáticas específicas. Nadie ocupa un cargo por mucho tiempo y un político
prometedor puede ser rotado a través de varios puestos antes de ser promovido eventualmente
al gabinete. Generalmente se acepta que los ministros junior (MJ) no comparten el poder con
los ministros, que no votan en el gabinete y que solo ocasionalmente participan en las
reuniones del gabinete.

Al igual que con los cargos de gabinete, generalmente ocurre que cada partido gobernante
recibe su "parte justa" de los puestos de MJ. Pero, ¿qué partidos obtienen qué puestos junior?
Si los ministerios junior son simplemente posiciones de clientelismo otorgadas a los partidos
gobernantes para satisfacer las necesidades de los miembros de los beneficios del cargo,
entonces a los partidos no les importaría particularmente si los MJ de cada ministerio
provienen del mismo partido que los ministros correspondientes. En este caso, la afiliación
partidista relativa de los ministros y sus MJ será aleatoria, sujeta a la restricción de que cada
partido obtenga su parte justa de cada uno.

Sin embargo, el modelo de gobierno ministerial se basa en la noción de que las

consideraciones de política determinan la asignación específica de los cargos de gabinete. Si
existe algún peligro de que los MJ puedan afectar la formulación de políticas dentro de un
ministerio, incluso informando sobre ello a sus propios partidos, entonces la lógica del
modelo de gobierno ministerial implica que los partidos deben asegurarse de que los MJ sean
nombrados de los mismos partidos que los ministros correspondientes.

Por el contrario, argumento que una forma de controlar a los ministros, de obligarlos a seguir
la línea de la coalición, es nombrar ministros junior como supervisores. Con acceso a lo que
sucede dentro de un ministerio, los MJ tienen la capacidad de reducir la ventaja informativa
del ministro en relación al resto del gabinete. Si los MJ son nombrados de partidos diferentes
a los de sus ministros, también tienen el incentivo de revelar esa información, al menos a los
líderes de su propio partido. Por lo tanto, en circunstancias (descritas anteriormente) en las
que esa supervisión sería valiosa, la teoría de la delegación controlada predice que los MJ
deberían provenir de partidos diferentes a los ministros correspondientes.

5.2. Monitoring vs. Institutional checks (Keeping tabs vs. tying hands)

La hipótesis 1 establece que los partidos tienen más probabilidades de supervisar a los
ministros de otros partidos cuanto menos estén limitados los ministros por otros controles
"institucionales". En otras palabras, deberíamos esperar encontrar menos supervisión, a través
de ministros junior "hostiles" u otros medios, de ministros que de otra manera estén
limitados. En general, esta variación institucional es más probable que se encuentre a nivel de
país, pero como discutiré a continuación, también podríamos encontrar variación
intra-coalición en la medida en que los controles institucionales limiten a los ministros de
diferentes partidos

5.2.1. Expectations
A nivel de país, los ministros alemanes parecen estar mucho más limitados que los ministros
en los otros países examinados aquí, al menos de cuatro maneras. En primer lugar, el
canciller alemán es el prototipo de un "fuerte" primer ministro, considerablemente más que el
primero entre iguales dentro de su gabinete. De hecho, la democracia alemana a menudo se
llama "democracia del canciller". El canciller solo tiene un gran personal; los ministros de
línea tienen muy poco apoyo personal, y cada ministerio está "sombreado" por una sección de
la oficina del canciller. En contraste, los primeros ministros de Italia, Japón y los Países Bajos
son mucho más débiles. Las coaliciones en Japón e Italia a menudo han cambiado de primer
ministro sin alterar la composición partidista del gobierno, y los primeros ministros, mientras
están en el cargo, no dominan sus gabinetes en términos de recursos o autoridad de toma de
decisiones.

En segundo lugar, y quizás más importante, Alemania es el único sistema federal en mi

muestra, y los gobiernos estatales disfrutan de una considerable autoridad. Las burocracias
estatales duplican al ejecutivo federal en función y superan en número a las agencias
federales en una proporción de diez a uno. En contraste, Italia, Japón y los Países Bajos son
estados unitarios. Cada uno muestra cierto grado de descentralización, pero toda la autoridad
ejercida por los gobiernos locales es delegada por el gobierno nacional y no está protegida
constitucionalmente.

En tercer lugar, los gobiernos estatales alemanes también están representados directamente en
la cámara alta del legislativo federal, el Bundesrat, lo que hace que el bicameralismo sea una
restricción más importante para la autoridad ministerial allí que en otros lugares. Los
gobiernos estatales nombran a los miembros del Bundesrat, y los burócratas estatales
componen los comités del Bundesrat. En contraste, aunque Italia, Japón y los Países Bajos
tienen legislaturas bicamerales, solo Japón después de 1989 tenía una Cámara Alta con cierta
autoridad constitucional y una composición partidista diferente a la Cámara Baja (llamado
"bicameralismo incongruente"; ver Lijphart 1984; Tsebelis y Rasch 1995). Además, de
manera única entre los casos examinados aquí (y según mi conocimiento, entre las
democracias en general), el Bundesrat de Alemania ejerce un control directo sobre los
ministros federales no solo como una cámara legislativa con poder de veto, sino también con
su autoridad para examinar las órdenes de implementación de las agencias federales. Es decir,
cualquier orden ministerial necesaria para implementar legislación que afecte a los estados
debe ser aprobada previamente por el Bundesrat: los ministros federales deben lidiar con la
intervención de los gobiernos estatales tanto al ir como al venir (Alter 1999).

En cuarto lugar, los comités del Bundestag (Cámara Baja) son órganos legislativos y de
supervisión mucho más prominentes de lo común en los sistemas parlamentarios. Las
membresías de los comités han sido extremadamente estables a lo largo del tiempo, lo que
permite a los comités desarrollar la experiencia necesaria para supervisar las actividades
burocráticas. Los funcionarios públicos están obligados a testificar regularmente en las
audiencias de los comités. Los partidos legislativos también prestan mucha atención a las
actividades del gobierno: parliamentary groups of the coalition parties do not accept
uncritically government proposals, particularly when such proposals derive from ministries
held by another party to the coalition (Paterson and Southern 1991:120-123, emphasis
added).

Los comités legislativos en Japón no disfrutan de ninguna de las autoridades para establecer
la agenda o las capacidades de supervisión de los comités alemanes. Los comités holandeses
son algo más importantes. Los presidentes de los comités se asignan proporcionalmente a
cada partido en la cámara y tienden a ser nombrados de partidos diferentes al del ministro
correspondiente. Pero no pueden exigir testimonios o documentos de los ministros, ni pueden
redactar nuevamente proyectos de ley del gobierno. En cambio, los comités italianos pueden
redactar nuevamente proyectos de ley del gobierno e incluso aprobar (pequeñas) legislaciones
sin enviarlas a la sesión plenaria del parlamento. Sin embargo, sus poderes de supervisión
también son bastante débiles.

La Tabla 1 resume estos factores. En resumen, el riesgo de pérdida de agencia en la

delegación a los ministros se reduce en Alemania debido a su escasez de recursos y a
múltiples controles institucionales que reducen su autonomía. Por lo tanto, deberíamos
esperar encontrar menos monitoreo de los ministros alemanes por parte de los JM. No hay
tanta necesidad de vigilar a los agentes cuyas manos ya están atadas.
Por supuesto, el grado en que los controles institucionales realmente limitarán a un ministro
podría depender de si las instituciones de "control" están controladas por partidos diferentes
al del ministro en cuestión. Por ejemplo, la "democracia del canciller" debería frustrar menos
los objetivos políticos de los ministros del propio partido del canciller que los ministros de
los partidos socios. En Alemania, entre 1969 y 1990, todas las coaliciones estaban
compuestas por un partido grande (ya sea la CDU/CSU o el SPD) y uno mucho más pequeño
(siempre el FDP), y el primero siempre ocupaba la cancillería, por lo que es justo decir que el
fuerte canciller alemán representaba una restricción principalmente para los ministros del
FDP

Por otro lado, es probable que el federalismo y el bicameralismo hayan limitado al partido del
canciller, ya que tanto el FDP como la oposición parlamentaria desempeñaron un papel vital
en muchos gobiernos estatales (que, recordemos, también componen la membresía del
Bundesrat). De hecho, en ocasiones el Bundesrat ha estado controlado por el partido grande
que no está en el gobierno. Del mismo modo, si bien es cierto que el FDP siempre estaba en
minoría en los comités legislativos en comparación con su socio de coalición, también es
cierto que la oposición parlamentaria en Alemania siempre preside su "participación justa" de
comités. También sabemos que la disciplina partidaria tiende a ser mucho más débil entre
instituciones que dentro de ellas. Incluso si un gobierno estatal o un comité del Bundesrat está
controlado por el partido de un ministro en particular, esto no garantiza que actuará como un
sello de goma. Por lo tanto, aunque el FDP "más débil" puede no haber dominado las
instituciones de control en sí mismo, el punto sigue siendo que la discreción ministerial se ve
disminuida por el hecho de que los ministros deben compartir la autoridad con otros actores
institucionales

5.2.2. Evidence
Hay dos formas de evaluar si los partidos asignan intencionalmente a sus JM a los ministerios
encabezados por sus socios. La primera es determinar el número relativo de ministros que
tienen JM de otros partidos y la importancia relativa de los departamentos encabezados por
ministros monitoreados versus no monitoreados. Si los ministros, especialmente los de los
departamentos más importantes, casi siempre tienen que lidiar con JM de otros partidos, esto
proporcionará evidencia de que los partidos hacen un esfuerzo por mantenerse al tanto unos
de otros.

Sin embargo, esta medida por sí sola no es suficiente, porque está sesgada en contra de
encontrar un monitoreo interpartidario cuando un partido domina una coalición. Si, como
suele ser el caso en Italia, Alemania y Japón, un partido contribuye con más apoyo
parlamentario a una coalición que todos sus socios juntos, y por lo tanto recibe más de la
mitad de todos los puestos ministeriales y de subsecretarios, es posible que no haya
suficientes JM de otros partidos para asignar a cada uno de los ministros del partido
dominante. En este caso, el partido dominante tendrá algunos ministros "no monitoreados", a
pesar de los mejores esfuerzos de sus socios. Por lo tanto, la segunda táctica de medición
consiste en determinar si los partidos están utilizando su asignación de JM para hacer todo el
monitoreo que pueden. En ese caso, la H2 predice que los partidos más pequeños asignarán a
sus JM para monitorear a ministros hostiles en los ministerios más importantes primero, y
dejarán ministros no monitoreados solo en los departamentos menos importantes.

Por otro lado, el partido dominante tendrá más que suficientes JM para mantenerse al tanto de
todos los ministros de sus socios, por lo que podría asignar cualquier JM adicional a sus
propios ministerios, pero aún así comportarse según lo predicho por un modelo de delegación
controlada

La Tabla 2 presenta los datos sobre el nombramiento de subsecretarios en ministerios

encabezados por ministros de otros partidos. La primera columna sombreada muestra el
número de ministros que fueron asignados subsecretarios de otros partidos, dado que había
subsecretarios "hostiles" disponibles para la asignación. La segunda columna sombreada
muestra el número de subsecretarios de un partido que fueron asignados como vigilantes de
ministros de otros partidos, dado que quedaban ministros por monitorear. Para cada partido, si
alguna de las medidas sombreadas se acerca al 100 por ciento, es decir, si se asignaron tantos
subsecretarios "hostiles" como fuera posible, o si casi todos los subsecretarios se asignaron a
ministros hostiles, entonces tendremos evidencia de que los partidos se comportaron de la
manera predicha por el modelo de delegación controlada, para evitar la degeneración hacia un
gobierno ministerial.

Resulta que los ministros de todos los partidos en Italia y Japón, y todas las facciones durante
el período de un solo partido en Japón, casi siempre fueron asignados subsecretarios hostiles.
Por el contrario, y como se esperaba, el monitoreo de ministros basado en subsecretarios fue
mucho menos frecuente en Alemania. Solo cuando el consorcio CDU-CSU se trata como dos
partidos separados, encontramos que los ministros (de la CSU) son asignados subsecretarios
hostiles (de la CDU) más de la mitad del tiempo. Desde la perspectiva opuesta, es decir, el
uso partidista de sus subsecretarios, nuevamente encontramos un monitoreo casi perfecto
(muy pocos subsecretarios "desperdiciados") por parte de todos los partidos italianos y
japoneses, y un monitoreo casi tan frecuente basado en subsecretarios entre las facciones del
LDP. Aquí, los números alemanes se ven algo diferentes, con el grupo CDU/CSU asignando
sus subsecretarios a ministros de partidos aliados más a menudo que no, mientras que el FDP
y el SPD se abstuvieron de asignar su asignación de subsecretarios de esta manera.
Nuevamente, cuando la CDU y la CSU se tratan como partidos separados (reflejando sus
diferencias regionales e ideológicas bastante reales), resulta que rara vez perdieron la
oportunidad de mantenerse al tanto el uno del otro. Discutiré el uso partidista de los
subsecretarios en cada país brevemente antes de pasar a H2.

- Italia

Entre 1970 y 1989, Italia fue gobernada por 23 gabinetes diferentes, incluyendo 18
coaliciones. El Partido Demócrata Cristiano (DC) siempre constituyó el partido central,
aunque no siempre nombró al primer ministro. A lo largo de este período, cada ministro de
departamento fue asignado al menos un subsecretario (sottosegretari),

Como se muestra en la Tabla 2. Solo 20 ministros italianos de un total de 340 (5.9%) no

fueron asignados un subsecretario de otro partido. En nueve gobiernos, cada ministro fue
asignado un subsecretario de un partido aliado, y en otros seis, todos menos uno o dos
ministros lo fueron. Como partido dominante en la política italiana, el DC utilizó su posición
central para asegurarse de tener al menos un subsecretario en cada departamento: ¡solo una
vez en 20 años (0.3%) hubo un ministerio sin representación del DC ya sea a nivel ministerial
o de subsecretario! El DC cedía el control del puesto principal en varios departamentos a sus
socios de coalición, pero siempre asignaba uno o dos subsecretarios para mantenerse al tanto
de lo que estaban haciendo sus socios.

Así como los ministros de los diversos partidos aliados del DC siempre recibían
subsecretarios hostiles, hacían lo posible por corresponder. Colectivamente, utilizaron 340 de
sus 382 subsecretarios asignados (89.0%) para vigilar a los ministros de otros partidos. Un
análisis más detallado de las 42 excepciones revela que para 27 no había ministros sin
supervisión a quienes vigilar, y para 10 de los 19 ministros del DC sin supervisión, no había
subsecretarios de otros partidos que no estuvieran asignados a vigilar a alguien más

- Japanese Multiparty Governments, 1993-1996

Desde 1955 hasta 1993, el Partido Liberal Democrático (LDP) controló la mayoría de los
escaños en la Cámara Baja de la Dieta Nacional y pudo formar gobiernos de un solo partido.
Sin embargo, el período posterior a 1993 ha visto gobiernos de coalición multipartidistas. De
los 80 ministros que sirvieron en los cuatro gobiernos formados entre agosto de 1993 y
noviembre de 1996, 59 (73.8%) tenían subsecretarios (llamados vice ministros parlamentarios
o seimu jikan) de partidos distintos al suyo. Veinte de las veintiuna excepciones fueron
ministros del LDP en los últimos tres gobiernos (el LDP no participó en el gobierno de 1993).
En cambio, solo 1 de los 43 ministros no pertenecientes al LDP carecía de un subsecretario
hostil. El LDP asignó sus subsecretarios a 18 de los 21 ministros de partidos aliados, dejando
que los otros tres fueran supervisados por otros socios de coalición (lo cual ocurrió). Si bien
los socios del LDP no siempre recibieron suficientes subsecretarios para mantenerse al tanto
de cada ministro del LDP, utilizaron sus asignaciones de manera muy eficiente. Solo dos
subsecretarios no pertenecientes al LDP fueron "desperdiciados" en ministros del mismo
partido.

- The Netherlands 1971-1994

En las décadas de 1950 y 1960, la práctica en los Países Bajos era permitir que la mayoría de
los ministros eligieran a sus propios subsecretarios. No es sorprendente que entre 1948 y
1971, solo 36 de 108 ministros (33.3%) tuvieran subsecretarios de otros partidos. A
principios de la década de 1970, la "distribución y nombramiento de subsecretarios se
convirtió en parte de las negociaciones durante la formación de coaliciones". Andeweg e
Irwin escriben que en los Países Bajos, "los partidos están informados sobre los
departamentos encabezados por ministros de otros partidos porque a veces se designan
subsecretarios de un partido como 'vigilantes' en un departamento de un ministro de otro
partido" (1993:133). Los datos revelan que entre 1971 y 1994, un total de 76 de 120 (63.3%)
ministros del gabinete en 10 gobiernos multipartidistas fueron asignados subsecretarios de
otros partidos.

- Germany 1966-1990

Los gobiernos alemanes en el período de posguerra típicamente han presentado coaliciones

entre el pequeño Partido Democrático Liberal (FDP) y uno de los dos grandes partidos
políticos, los Demócratas Cristianos/Cristianos Sociales (CDU/CSU) o los Socialdemócratas
(SPD). Una "gran coalición" entre el CDU y el SPD se formó una vez, a finales de 1966, y
gobernó durante tres años. Los subsecretarios (llamados secretarios de Estado parlamentarios,
o parlamentarische staatssekretäre) comenzaron a aparecer a finales de la década de 1960
(Paterson y Southern 1991, p. 100).

Desde 1966 hasta 1990, solo 19 de 159 ministros recibieron subsecretarios de otros partidos.
Catorce de esos casos involucraron a ministros del FDP a quienes se les asignó un
subsecretario del partido grande que dominaba la coalición. Los otros cinco ocurrieron
cuando un subsecretario del FDP supervisaba a un ministro del partido grande. Por supuesto,
la proporción pequeña de subsecretarios asignados al FDP significaba que no podía esperar
supervisar a muchos ministros del partido grande de todos modos. Sin embargo, el FDP solo
aprovechó cinco de sus 30 oportunidades para supervisar a ministros del partido aliado. El
CDU/CSU lo hizo diez veces de 17 oportunidades, y el SPD en ocho de 24.
Sin embargo, un examen más detenido revela un hallazgo curioso. Si tratamos al CDU y al
CSU como dos partidos separados, los números anteriores se invierten. El CSU nombró a 16
ministros en cuatro gobiernos; dos recibieron subsecretarios del FDP, pero otros 13 fueron
asignados a subsecretarios del CDU. De manera similar, el CSU utilizó 9 de sus 13
subsecretarios en ministerios del CDU. De hecho, solo 3 subsecretarios del CSU que podrían
haber sido asignados a ministros del CDU no lo fueron, y el CDU solo perdió una
oportunidad de supervisar a un ministro del CSU. El CDU y el CSU evidentemente
determinaron que mantenerse al tanto el uno del otro era más importante que supervisar las
actividades de los ministros del FDP, tal vez porque el FDP era fácil de controlar a través de
otros medios institucionales.

- Japanese Single-Party Governments, 1955-1993

Japón también es de interés durante sus años de dominio de un solo partido. El Partido
Liberal Democrático (LDP) estaba profundamente dividido en facciones, a menudo se le
refería como "más una coalición de facciones que un partido unificado" (Scalapino y Masumi
1962:85,94; Sartori 1976:90). El partido reorganizaba a sus ministros y subsecretarios casi
anualmente, y quince presidentes diferentes del LDP sirvieron como primer ministro durante
los 38 años de existencia del partido. Las elecciones presidenciales del partido y la asignación
de cargos gubernamentales y partidarios se decidían a través de la competencia entre
facciones (Sato y Matsuzaki 1986; Cox, Rosenbluth y Thies 1999).

A pesar de la importancia de las facciones, una revisión de la literatura sobre política

japonesa sugiere que una teoría basada en políticas de asignación de cargos entre facciones
tiene poco poder explicativo, por dos razones. En primer lugar, la sabiduría convencional
sobre las facciones del LDP sostiene que no son ideológicas, que no luchan por políticas ni
tienen preferencias políticas distintas (Ramseyer y Rosenbluth 1993:77; pero ver McCubbins
y Thies 1997 para una opinión contraria). En segundo lugar, durante el período de dominio
del LDP, los cargos de subsecretarios generalmente se asignaban a políticos muy jóvenes, en
su segundo o tercer mandato en su mayoría. Por lo tanto, se ha asumido desde hace mucho
tiempo que los subsecretarios estaban destinados a servir como aprendices, a aprender las
cuerdas ministeriales con la esperanza de que eventualmente (después de su sexto mandato, o
más tarde, dependiendo de la importancia del ministerio) regresaran al departamento como
ministros (Sato y Matsuzaki 1986). Pero hay que tener en cuenta que la mera falta de
antigüedad no implica la incapacidad de supervisar: incluso los novatos en política pueden
servir como vigilantes para sus compañeros de facción, si se les asigna a ministros "hostiles".

La Tabla 2 muestra que las facciones se mantuvieron al tanto de los ministros de los demás
durante el largo reinado del LDP. En el período de 1965 a 1990, se formaron 31 gabinetes
diferentes y 632 ministros asumieron el cargo. De esos 632 ministros, 551 (87.2%) fueron
asignados a subsecretarios de facciones diferentes, y para otros once, no quedaban
subsecretarios hostiles disponibles. Si se mira desde el otro lado, 624 de los 730
subsecretarios (85.5%) fueron asignados a ministerios controlados por otras facciones, y 24
de los restantes no fueron realmente desperdiciados, en el sentido de que no quedaban
ministros sin supervisar para que los acompañaran.

Si bien estos datos describen solo una pequeña muestra de países con gobiernos
multipartidistas (o multifaccionales), respaldan ampliamente la teoría de la delegación
gestionada y, en particular, la Hipótesis 1. El país con más controles institucionales sobre el
poder ministerial, Alemania, es el que menos recurrió al dispositivo de supervisar a los
ministros con subsecretarios de otros partidos (más sobre esto a continuación). En los demás
países, relativamente carentes de controles institucionales sobre los ministros, todos los
partidos (o facciones) aparentemente se esforzaron por utilizar a los subsecretarios para
mantenerse al tanto de los ministros de los demás. Dado que cualquier control sobre la
autonomía ministerial es inconsistente con la teoría del gobierno ministerial, pero es predicho
por una teoría de la delegación gestionada, esta última está mejor respaldada por la evidencia.

5.3. Salience of ministries and presence of hostile Junior Ministers

Hipótesis 2 estableció que el gabinete supervisará de manera más extensa a los ministros que
ocupen carteras de mayor relevancia para los partidos aliados. La lógica aquí es que no hay
tanto incentivo para que los partidos aliados supervisen a los ministros de departamentos
poco importantes. En cambio, deberían buscar utilizar sus cuotas de estos puestos junior en
ministerios que ellos mismos no controlan, pero cuyas actividades les interesan.
Especialmente en gobiernos en los que una "distribución justa" de cada tipo de puesto dejaría
a un partido con la mayoría de ambos (es decir, cuando un partido es mucho más grande que
los demás en la coalición), los partidos más pequeños deberían buscar tanto el puesto
ministerial como un subsecretariado en todos los departamentos importantes; y si esto
significa que el partido grande obtiene ambos puestos en los departamentos menos
importantes, así sea.

Para examinar esta hipótesis empíricamente, se debe encontrar una forma de medir la
relevancia de las carteras para los partidos políticos. El trabajo previo de Laver y Hunt (1992)
es útil. Utilizando encuestas a expertos en cada país, estos autores construyeron una
clasificación de la importancia de las carteras ministeriales en 25 países. También crearon
medidas de la relevancia de ocho dimensiones de políticas para cada partido político en cada
país. Desafortunadamente, estos datos solo proporcionan una instantánea en el tiempo, no una
serie temporal, por lo que estamos obligados a asumir que la relevancia relativa (al menos en
términos de clasificación) no cambió durante el período de tiempo más largo de interés aquí.
Además, las dimensiones de políticas para las cuales sus encuestados proporcionaron
medidas específicas de preferencias e importancia de los partidos no coinciden de manera
transparente con su lista de carteras ministeriales

Para abordar estas limitaciones, sigo tres pasos. Primero, asumo que, en general, todos los
partidos de la coalición están de acuerdo en cuáles son las carteras más importantes y utilizo
las clasificaciones de ministros de Laver-Hunt, teniendo en cuenta las medidas de las
dimensiones de los problemas para detectar anomalías. Segundo, debido a que la suposición
de "ningún cambio en la relevancia relativa a lo largo del tiempo" es bastante restrictiva,
agrupo los ministerios en niveles "superiores", "intermedios" e "inferiores", en lugar de
intentar discernir una medida más detallada. Tercero, verifico estas agrupaciones con otras
fuentes en la literatura cuando sea posible.

- Italia

Los ocho expertos en Italia que respondieron a la encuesta de Laver-Hunt clasificaron

colectivamente las 11 carteras ministeriales más importantes de la siguiente manera. Las
cinco más importantes son Hacienda, Interior, Asuntos Exteriores, Finanzas y Defensa,
respectivamente, seguidas por (6) Educación, (7) Agricultura y Silvicultura, (8) Salud, (9)
Industria, (10) Justicia y (11) Transporte. Nueve ministerios adicionales no tienen
clasificación en esta fuente. Una segunda fuente (Hine 1993) está de acuerdo con Laver-Hunt
en las cinco carteras más importantes y continúa enumerando las "carteras de patrocinio más
importantes" que incluyen Industria, Salud, Agricultura, Obras Públicas y Correos y
Telecomunicaciones.
En la Tabla 3, llamo a las carteras de consenso "top five" la categoría superior y las siete
carteras que ninguna fuente clasifica como la categoría inferior. Combino los "middle 6" de
Laver/Hunt y los "middle 5" de Hine para crear la categoría intermedia. La tabla muestra
cada conjunto de carteras, junto con la proporción de ministros en cada grupo que fueron
asignados como ministros junior de otros partidos. Como se puede ver, a pesar de la baja
probabilidad de que cualquier ministro italiano no sea asignado como JM de vigilancia, el
número de excepciones aumenta a medida que la importancia de las carteras disminuye.
Claramente, los socios de coalición de la DC se aseguraban de asignar sus JMs a las carteras
de la categoría superior primero, dejando solo a los ministros de las categorías intermedia e
inferior sin vigilancia cuando los JMs escaseaban.

Recordemos de la sección anterior que solo nueve de los 20 ministros "no supervisados" eran
realmente anómalos en el sentido de que había JMs "desperdiciados" que podrían haber sido
asignados a ellos.Estos nueve casos ocurrieron en solo cuatro gobiernos, con cuatro de los
nueve en ministerios de categoría intermedia y los otros cinco en la categoría inferior.
Además, todos menos dos de los 15 JMs "desperdiciados" fueron colocados en ministerios de
categoría superior o intermedia (de sus propios partidos) en lugar de ser asignados como
vigilantes en departamentos menos importantes.

- Japón

Una lectura general de la literatura sobre política japonesa sugiere que tres carteras: Asuntos
Exteriores, Hacienda e Industria y Comercio Internacional, eran los puestos más codiciados
por su influencia en la toma de decisiones políticas. El Ministerio de Agricultura, Silvicultura
y Pesca, principal fuente de gasto en proyectos de clientelismo para el Partido Liberal
Democrático, también era extremadamente importante. Los expertos encuestados por Laver y
Hunt también mencionan al Ministerio de Asuntos Internos, la Agencia de Planificación
Económica y la Agencia de Defensa como puestos de alta prioridad. En contraste, varios
puestos, como las Agencias de Ciencia y Tecnología, Medio Ambiente, Desarrollo de
Hokkaido, Desarrollo de Okinawa y Tierras Nacionales, generalmente se consideran de
calidad inferior. Estos trabajos a menudo se les asignan a miembros del gabinete novatos o
miembros de la Cámara Alta. Coloco todos los demás puestos del gabinete, como los
Ministerios de Educación, Salud y Bienestar, Justicia, Trabajo, Correos y
Telecomunicaciones, y Transporte, en la categoría intermedia.

La Tabla 4 desglosa la tasa de supervisión interfraccional entre ministros y ministros junior

según tres categorías de "importancia" de las carteras. La tabla muestra que, si bien no hay
diferencia entre los ministerios de categoría intermedia y los de categoría inferior, donde
aproximadamente el 16% de los ministros no fueron supervisados por ministros junior
hostiles, esa proporción se redujo a menos del 7% para los siete ministerios más importantes.
La evidencia es consistente con H2, y por lo tanto con una teoría de delegación gestionada.
Las facciones del LDP aparentemente supervisaron de cerca a los ministros de cada facción
que ocupaban los puestos de gabinete más importantes

- Países Bajos

Aunque los JMs no eran tan comunes en los Países Bajos antes de 1971, la mayoría de los
casos de JMs vigilantes que ocurrieron durante ese período se concentraron en los ministerios
más importantes. Los "4 principales" ministerios (según Laver-Hunt) de Finanzas, Asuntos
Sociales, Asuntos Económicos y Asuntos Exteriores representaron juntos 24 de los 36 casos.
En el período posterior a 1971, no parece haber mucha variación en la frecuencia con la que
los ministros de los diez principales departamentos (los cuatro mencionados anteriormente,
más Interior, Educación, Vivienda, Justicia y Bienestar) recibieron JMs vigilantes. La
frecuencia promedio fue de 7.2 veces de cada diez (72 de 100), y todos los ministros fueron
supervisados entre 6 y 8 veces. Por otro lado, los dos ministerios menos propensos a tener
JMs vigilantes fueron Agricultura (una vez) y Transporte (tres veces). No sorprendentemente,
estos son los departamentos de menor relevancia en la política holandesa

6. Analysis

En conjunto, los cinco estudios de caso anteriores brindan apoyo al modelo de "asociación
gestionada" de gobierno de coalición implícito en la lógica de la delegación. Los partidos en
Italia, los Países Bajos y Japón en la década de 1990 se esforzaron por asignar a sus ministros
junior asignados a departamentos encabezados por ministros de otros partidos, especialmente
para los departamentos gubernamentales más importantes. Las facciones en los gobiernos de
mayoría del LDP en Japón hicieron lo mismo. Desde la perspectiva de una teoría de la
delegación gestionada, la asignación de JMs vigilantes fue una adaptación importante al
hecho de que los ministros en esos países de otra manera tenían relativamente poca
supervisión por parte de otros actores institucionales con autoridad superpuesta. Sin embargo,
en Alemania, las instituciones del gobierno van mucho más allá para amortiguar la influencia
ejercida por los ministros. En consecuencia, con la intrigante excepción de la supervisión
cruzada por parte de los ministros y JMs de la CDU y la CSU, los partidos alemanes
generalmente no consideraron necesario utilizar JMs de esta manera.

¿Podría haber otras razones además de la descentralización institucional del poder para
explicar la excepción alemana y, más específicamente, las variaciones en el uso de JMs entre
los partidos en ese país? Además de sus diferencias institucionales con respecto a los otros
países estudiados aquí, Alemania es también el único país en el que las coaliciones de dos
partidos eran la norma. Además, aunque las coaliciones en Italia y Japón en la década de
1990 incluían partidos que "superaban" a todos sus respectivos socios de coalición
combinados, la diferencia no era tan grande como para que más de unos pocos ministros del
partido dominante pudieran evitar la supervisión interpartidaria. Incluso si un partido
pequeño no podía supervisar a cada ministro del partido grande, podía estar seguro de que
otro partido pequeño estaba haciendo el trabajo.

En Alemania, en cambio, el FDP solo contribuyó con un pequeño porcentaje de los escaños
legislativos que respaldaron a los gobiernos en los que participó, y no tuvo terceros o cuartos
socios de coalición para ayudar a supervisar al partido dominante (ya sea la CDU/CSU o el
SPD). Si bien esto hizo que la supervisión exhaustiva basada en JM de su socio de gran
partido fuera imposible, también podría haber hecho que dicho comportamiento fuera inútil.
Es decir, si el tamaño diminuto del FDP (no solo en el gabinete, sino también en todas las
demás instituciones de toma de decisiones) implicaba que estaba en una posición demasiado
débil para imponer sanciones a su socio de coalición, entonces incluso una supervisión
exitosa podría haber hecho poco para frenar a los ministros de su socio. Quizás, entonces, la
razón por la que el FDP no se molestó en asignar más de unos pocos de sus JMs como
vigilantes es simplemente que obtener información pero carecer de la capacidad para
utilizarla no es mejor que la ignorancia.

Pero esta explicación alternativa para la falta de atención del FDP al potencial de vigilancia
de los JMs (que los partidos pequeños son demasiado débiles en relación con los socios de
gran partido para que la supervisión valga la pena) es insatisfactoria por al menos dos
razones. Primero, y de manera más simple, no puede explicar por qué el SPD no se molestó
en supervisar a los ministros del FDP cuando esos dos partidos se unieron. Segundo, y más
en general, la fortaleza o debilidad de negociación de un partido no necesariamente se
corresponde con el tamaño de la representación parlamentaria de un partido. Es cierto que un
partido grande siempre puede superar en votos a un socio mucho más pequeño si se utiliza
algo menos que la regla de unanimidad para tomar decisiones.Así, un partido grande podría
sancionar a su socio más pequeño amenazando simplemente con bloquear las iniciativas del
partido pequeño o aprobar políticas indeseables a pesar de las objeciones del socio pequeño.

Sin embargo, en última instancia, todas las decisiones dentro de un gabinete (ganador
mínimo) deben contar con el consentimiento unánime de todos los partidos de la coalición,
porque la sanción definitiva que los socios de la coalición tienen sobre el comportamiento del
otro es la amenaza de abandonar la coalición. Pero hay que tener en cuenta que la
credibilidad de tal amenaza también depende de las otras opciones que cada partido enfrenta.
Un partido pequeño con una amenaza más creíble que su socio "dominante" de desertar y
unirse a la oposición actual muy bien podría compensar su tamaño pequeño. El FDP, que
alternó entre coaliciones con cada partido grande, y fue el único partido en participar en todos
los gobiernos durante 30 años, se encontraba en una posición "clave" justamente así. Por lo
tanto, mientras que el socio de gran partido del FDP enfrentaba la elección entre la coalición
actual y el relegamiento al estatus de oposición, el propio FDP podía elegir entre dos
escenarios de coalición diferentes y enfrentar a un gran partido contra el otro. Esto no sugiere
que el FDP pudiera imponerse a sus socios. Pero sí sugiere que el FDP debería haber sido
capaz de defenderse en las negociaciones intra-coalicionales, y que sus socios no podían
simplemente "votar en contra" del FDP cada vez que surgían conflictos intra-coalicionales

7. Conclusion

Cualquier papel de supervisión para los JMs, o cualquier otro tipo de mecanismo de control o
verificación externa, compromete la capacidad de los ministros para gobernar sus
jurisdicciones de manera autónoma, lo cual es la característica definitoria del gobierno
ministerial. La presencia de tales mecanismos de control de delegación sugiere que, lejos de
abdicar a los ministros, los socios del gabinete intentan obtener beneficios de la delegación
mientras siguen gobernando de manera colectiva.

Por lo tanto, los académicos que se basan en la suposición de gobierno ministerial para
predecir qué gobiernos se formarán se beneficiarían al extender sus modelos para incluir los
niveles adicionales de detalle institucional representados por la asignación de ministros
juniors y otros controles institucionales. Si la supervisión exitosa de la delegación por parte
de los socios de la coalición mueve las expectativas de los partidos sobre la política desde los
puntos de "abdication" en la red a algún punto "interior", entonces las predicciones de los
modelos basados en políticas de formación de gobierno también cambiarán (Figura 2).

Una implicación teórica más amplia de este estudio es que la distinción tradicional entre
sistemas presidenciales y parlamentarios está exagerada. El conflicto inherente a las
coaliciones de múltiples partidos es muy similar al que se encuentra en una separación de
poderes. Al igual que los miembros de diferentes ramas no pueden afectar los activos
electorales vitales de los demás, tampoco los diferentes partidos en una coalición pueden
controlar fácilmente a los funcionarios de otros. En cambio, todos en un gobierno de mayoría
de un solo partido están más o menos en el mismo barco electoral y están sujetos a numerosas
sanciones interpartidarias. A esto se suma la probabilidad de que los partidos socios tengan
preferencias más divergentes que las presentes en un régimen de un solo partido, y vemos que
los delegadores en gobiernos de múltiples partidos deben preocuparse de que los agentes
socios tengan tanto la oportunidad como el motivo de abusar de su autoridad. Una vez que
reconocemos la centralidad del compromiso político entre partidos y la delegación
gestionada, el parlamentarismo de múltiples partidos emerge como un tipo de régimen
distinto de su contraparte de un solo partido.