LECTURA TEMA 7 – RELACIONES EJECUTIVO-LEGISLATIVO: EL PARLAMENTARISMO ESPAÑOL

I. INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DE LAS RELACIONES ENTRE EJECUTIVO Y LEGISLATIVO

El tipo de relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo constituyen el marco que estructura el sistema de
incentivos en que debe desarrollarse el proceso político:
 Crean el tipo de actores que competirán
 Estructuran los resultados
Son las instituciones políticas y el tipo de relaciones entre ejecutivo y legislativo, y sus correspondientes reglas de
decisión, las que crean el marco en el que se deben producir las interacciones de los actores políticos, y estructuran
ciertas expectativas.
En España se optó por un sistema parlamentario, que era prácticamente ineludible por el papel del rey durante la
transición a la democracia y la falta de tradición de fórmulas alternativas.

El régimen parlamentario ha generado una serie de incentivos a la cooperación entre los actores y líderes partidistas,
que ha permitido el desarrollo de algunas capacidades del sistema político que favorecieron una rápida consolidación
democrática y una larga etapa de estabilidad política:
 La eficacia, o la capacidad del sistema de producir mayorías para lleva adelante la agenda política
 La legitimidad o la capacidad de mantener una legitimidad única o no dividida y estrechamente vinculada con
las tendencias mayoritarias de la opinión pública
 La flexibilidad o capacidad de evitar que las crisis de gobierno se transformen en crisis de régimen y
conduzcan al colapso o al derrumbe del sistema

Además, el sistema parlamentario ha proporcionado numerosos incentivos a la cooperación política que han
fortalecido estas capacidades:
1) Incentivos para la cooperación en el interior de los gabinetes y de los gobiernos y para mantener en el
tiempo esta colaboración
2) Incentivos para la cooperación entre Ejecutivo y Legislativo y evitar la aparición de gobiernos divididos de
diversa índole
3) Incentivos para la cooperación en el seno de los partidos políticos y para la construcción de partidos
fuertes y disciplinados
4) Incentivos para la cooperación interpartidaria y para la conformación de sistemas de partidos estables e
institucionalizados.
5) Incentivos, instrumentos y mecanismos para la ruptura de bloqueos a la cooperación;
6) Incentivos externos para mantener la cooperación en el conjunto del sistema político incorporando
instancias de mediación suprapartidistas capaces de moderar el proceso político, un aspecto abordado
en el capítulo de esta obra dedicado a la jefatura del Estado.

II. EFICACIA Y FUNCIONALIDAD: LA FORMACIÓN DE LAS MAYORIAS

La dimensión de la eficacia que es la capacidad de un régimen político para producir mayorías en el ejecutivo y en el
legislativo que propongan soluciones a los problemas del país y puedan implantarlas.
1. Incentivo a la formación de las mayorías
Un sistema parlamentario de relaciones entre ejecutivo y legislativo es un sistema en el que el poder ejecutivo
depende de una mayoría en el parlamento.
 La estabilidad y la duración del gobierno depende del mantenimiento de una mayoría de apoyo o de una
mayoría que tolere al gabinete y no pueda conformar una mayoría alternativa.
 Los gobiernos mayoritarios han podido impulsar sin ningún obstáculo su agenda política y legislativa.
 Los gobiernos minoritarios que se han constituido también han podido gobernar sin grandes dificultades, al
menos cuando el nivel de fragmentación parlamentaria era más reducido.

Esta capacidad para poder formar mayorías de gobierno se encuentra, además, amparada por la legalidad, no sólo en
la regulación de las mociones de investidura, confianza o censura, el Gobierno goza de una ventaja indudable frente
al Parlamento, sino que también ve reforzada esta posición con un fuerte poder de agenda, lo que le contribuye a
explicar su predominio en la iniciativa legislativa.
 En España distintas reglas de procedimiento permiten a los gobiernos de turno controlar la agenda
legislativa. Por ejemplo:
o Las que establecen la prioridad de los proyectos de ley de origen gubernamental.
o Las que permiten al Ejecutivo introducir asuntos con carácter prioritario en el orden del día.
o La declaración de urgencia que reduce los plazos en el paso de las leyes por el Senado (aumentando
así el poder del Congreso).
 Algunos de estos poderes de agenda han causado alguna polémica y, a medida que el Congreso de los
Diputados ha ido ganando autonomía del Gobierno la oposición ha ido limitando el alcance de alguno de
estos instrumentos.
Aún con estos conflictos entre el Gobierno y la oposición, la combinación del poder de agenda con la mayor
capacidad de negociación parlamentaria de los gobiernos moderados, han reducido considerablemente las
posibilidades de que pueda formarse una mayoría legislativa al margen del partido que sostiene al Ejecutivo, incluso
en situaciones de minoría.
La concurrencia de todas estas ventajas institucionales ha producido una notable disminución de la influencia del
resto de las fuerzas políticas y de la institución parlamentaria en el proceso legislativo, lo que ha conducido a algunos
constitucionalistas a hablar de un parlamentarismo “de corte presidencial” o presidencializado.
En consecuencia, la fluidez de relaciones entre Ejecutivo y Legislativo han evitado el uso de medidas excepcionales.

Una segunda consideración que debemos tener en cuenta es que las mayorías de gobierno que se forman en
sistemas parlamentarios de relaciones entre Ejecutivo y Legislativo pueden ser más numerosas y variadas que las que
son habituales en otros sistemas de gobierno.
 En un régimen presidencial, el presidente se convierte en el eje de la estructuración de cualquier gobierno y
este papel predominante limita el número de coaliciones de gobierno viables ante la necesidad de que todas
ellas incluyan como miembro al partido presidencial.
La teoría clásica de las coaliciones predice la formación de gobiernos o coaliciones estrictamente ganadoras o
ganadoras mínimas, o incluso coaliciones de tamaño mínimo.
En consecuencia, la formación de gobiernos (o coaliciones) es más fácil en un sistema parlamentario.

Por último, la eficacia o funcionalidad del sistema político y la construcción de mayorías también derivan de los
incentivos a la cooperación en el seno de los grupos parlamentarios y los partidos políticos con presencia en el
Congreso.
Desde el punto de vista de la estructura de incentivos, las reglas de decisión del régimen parlamentario facilitan la
formación de partidos comparativamente más disciplinados, ya que tanto el poder del jefe del ejecutivo como la
duración del gobierno vienen determinadas por el apoyo de los legisladores. Dado que el gabinete caería sin el apoyo
del parlamento, es necesario un fuerte compromiso de los diputados o back-benchers con la línea propugnada por
los dirigentes del partido mayoritario y con la actuación del ejecutivo.
Las democracias parlamentarias tienden a estar asociadas a partidos robustos, disciplinados y con un elevado grado
de cohesión interna
 “los partidos parlamentarios exhiben unos niveles de unidad de voto extremadamente altos”

2. Incentivo a la formación de coaliciones y/o gabinetes plurales.

El parlamentarismo es un sistema con incentivos para la formación y el mantenimiento de coaliciones de gobierno.
 A pesar de ello, en España no ha habido muchos gobiernos de coalición a nivel nacional debido al
bipartidismo y pluralismo moderado. A lo largo de los años, ha habido gobiernos minoritarios, algunos
sustantivos (sin acuerdos formales a largo plazo) y otros formales (con pactos a largo plazo).
A pesar de que en la práctica el sistema político español tiene limitaciones para formar coaliciones explícitas, cuando
un solo partido controla el Ejecutivo, el presidente no tiene la misma posición privilegiada que los presidentes
elegidos directamente.
 La autonomía del presidente para nombrar ministros es mayor que la de los primeros ministros en sistemas
parlamentarios como el español. En este sentido, un primer ministro, que a menudo lidera una coalición de
partidos, tiene una libertad más limitada al elegir a su gobierno y es considerado más igual a sus colegas de
gabinete.
 A diferencia de los gabinetes presidenciales, los ejecutivos parlamentarios registran un menor número de
carteras desempeñadas por independientes y personalidades próximas al primer ministro

III. LEGITIMIDAD: ÚNICA VS DUAL

La legitimidad es la capacidad de un régimen político de mantener la creencia en sus procedimientos y en el derecho
del gobierno de turno a exigir obediencia por parte de los ciudadanos sin que haya fórmulas alternativas de
legitimidad o una doble legitimidad en la que distintos líderes políticos, al frente de diferentes instituciones
democráticas, invoquen ser los verdaderos representantes de la voluntad popular.

1. Incentivos a la cooperación entre ejecutivo y legislativo debido a la legitimidad única.

El presidencialismo y el semipresidencialismo posibilitan escenarios más conflictivos de relaciones entre ejecutivo y
legislativo especialmente el gobierno dividido mayoritario y el gobierno dividido minoritario.
Debido a su estructura de relación entre poderes también pueden tener que gestionar situaciones de gobierno
dividido. Este tipo de gobiernos pueden ser:
 Gobiernos divididos mayoritarios, existe una mayoría en el Congreso pero es contraria a la del partido o
coalición que apoya al presidente.
 Gobiernos divididos minoritarios, no existe ninguna mayoría en el Congreso capaz de sustentar las políticas
presidenciales.
 Gobiernos divididos, la existencia de instituciones con una legitimidad propia crea situaciones de legitimidad
dual o doble.
Las democracias presidenciales y semi-presidenciales, en caso de abierto conflicto entre los poderes disponen, de
pocos mecanismos institucionalizados que permitan reconducir el conflicto,
 Tanto el Ejecutivo como el Legislativo tienen su propia base independiente y autónoma de poder y pueden
representar opciones políticas distintas que hagan difícil determinar quién representa realmente la voluntad
popular en caso de choque o colisión.

En el parlamentarismo el hecho de que un conflicto abierto o un choque institucional entre el Ejecutivo y el

Legislativo ha contribuido a estabilizar el sistema político como en el “divided goverment” del presidencialismo.
 Aún así, existe en el caso de los gobiernos divididos presidenciales una diferencia esencial con los gobiernos
minoritarios del parlamentarismo: el gobierno dividido del presidencialismo es para un periodo fijo de
tiempo, mientras que los gobiernos minoritarios parlamentarios son para un periodo de tiempo variable.

El predominio del Ejecutivo en el proceso legislativo en España no ha impedido que la oposición y las minorías
representadas en el Parlamento puedan ejercer sus facultades de control y fiscalización sobre el Gobierno mediante
el predominio en la iniciativa legislativa y el control político del Ejecutivo mediante los mecanismos constitucionales
de ejercicio de la responsabilidad política que constituyen los ejes de la relación entre Ejecutivo y Legislativo.
Esta relación se sustancia ordinariamente en los mecanismos de control gubernamental característicos de la
rendición de cuentas:
 Los grandes debates parlamentarios del estilo del debate del estado de la nación en el Congreso, que ni
siquiera tiene regulación
 las preguntas orales en Pleno formuladas a los miembros del Ejecutivo y, especialmente, las dirigidas al
presidente del Gobierno
 Las preguntas escritas al Gobierno que tienen un plazo más amplio para su evacuación y que tienden a ser
muy numerosas
 Las interpelaciones, tanto las urgentes como las ordinarias, en los Plenos del Congreso que permiten más
tiempo para el debate y la participación de grupos parlamentarios distintos al interpelante
 Las mociones como consecuencia de interpelaciones o proposiciones que, si son aprobadas, constituyen una
recomendación directa al Gobierno para que actúe en un determinado ámbito
 Las comisiones de investigación, que permiten indagar en asuntos complejos y, políticamente, muy
polémicos con las comparecencias de distintos involucrados. Desde el punto de vista del control ordinario del
Gobierno, tienden a ser poco eficaces dada la reticencia de la mayoría parlamentaria de turno a crearlas.
 Las solicitudes de informes al Gobierno, sobre todo de documentos en que se han basado las decisiones del
Ejecutivo

2. Incentivos para mantener gobiernos legítimos ante la opinión pública: ciclos políticos y ciclos institucionales.
En una democracia parlamentaria los ciclos políticos y los ciclos institucionales pueden hacerse coincidir, abriendo y
cerrando etapas con la formación de nuevos gobiernos y coaliciones o con la convocatoria de unas elecciones.
 En los sistemas parlamentarios constituye una ventaja para atravesar con éxito contextos difíciles y
situaciones de crisis
o Bajo un sistema parlamentario, cuando hay cambios o desafíos debido a factores sociales,
económicos o políticos, es posible reemplazar al primer ministro o renovar su autoridad convocando
nuevas elecciones.
 o Por otro lado, en sistemas presidenciales, los presidentes a menudo enfrentan bajas tasas de
aprobación después de su elección, lo que puede llevar a conflictos con el Congreso. Si el partido o
coalición que eligió al presidente ve que está perdiendo popularidad, puede retirarle su apoyo,
generando aislamiento político, dificultades para formar una coalición legislativa estable.

 Este problema se agrava en sistemas políticos donde el presidente es elegido para un periodo fijo, ya que la
falta de mecanismos para superar crisis hace difícil contener fuertes caídas en la popularidad.

Con estas disoluciones anticipadas el ciclo político se acomodaba a las variaciones de la opinión pública y la
legitimidad del gobierno y del sistema democrático.

IV. MODERACIÓN Y COMPETENCIA CENTRÍPETA

Lijphart destaca que la democracia presidencial tiende hacia lo que él llama "democracia de mayoría", en contraste
con el modelo opuesto de "democracia de consenso" asociado al parlamentarismo. También, señala como una
debilidad adicional del presidencialismo su propensión hacia una democracia de mayoría.
 Esto significa que la democracia presidencial tiende a estar caracterizada por el dominio de la mayoría y la
concentración del poder, en lugar de favorecer la política de consenso y acuerdos.
Por otro lado sugiere que las democracias parlamentarias tienden a desarrollar una competencia electoral centrípeta
entre los principales partidos políticos y a favorecer la moderación en los procesos de formación de gobierno
 Los partidos políticos tienden a competir más hacia el centro y a buscar acuerdos para formar gobiernos, en
lugar de centrarse en la dominación de la mayoría.

1. Incentivos a la moderación en el proceso electoral

La elección presidencial es un juego de suma nula o suma cero.
 El premio se concentra exclusivamente según el orden de llegada por lo que sólo un partido obtendrá la
representación toda, y, en segundo término, la indivisibilidad del cargo impide cualquier combinación entre
los participantes.
 Las elecciones directas y la separación rígida entre el ejecutivo y el legislativo del presidencialismo hacen más
probable el triunfo de un outsider o de un candidato más extremista.

La elección en una democracia parlamentaria es de suma variable.

 Tanto la distribución de las recompensas o beneficios como el volumen total a distribuir depende de las
decisiones estratégicas de los jugadores.
 En una elección parlamentaria cada partido político puede mostrar tanto su identidad respecto a los grupos
del otro lado del espectro como su especificidad dentro del conjunto de las formaciones más próximas
ideológicamente.
2. Incentivos a la moderación en el proceso de formación de gobiernos
El proceso de negociación para la formación de un gobierno parlamentario permite que las posiciones extremas
puedan ser más fácilmente aisladas, al obligar a que se pongan de acuerdo los dirigentes de los grupos moderados
para colaborar en el gabinete.

 Fortalecen dentro de sus respectivos partidos la posición de los líderes más moderados, que son
generalmente los encargados de buscar aliados para constituir un nuevo gobierno
 En sistemas parlamentarios y con sobrada frecuencia los partidos centristas que ocupan posiciones medias
en la escala espacial suelen formar la base de los gabinetes y de las coaliciones que los apoyan.

El sistema español de multipartidismo o pluralismo moderado ha permitido una orientación de todos los actores
hacia el gobierno.
 Las coaliciones adoptan la forma de gobiernos minoritarios de distinto signo, siempre con partidos
regionalistas o nacionalistas como aliados del partido que sostiene al Ejecutivo.
 La oposición se concentra en un lado del espectro ideológico y tiene un carácter eminentemente unilateral,
constituyéndose en la alternativa potencial de gobierno
La cooperación continuada entre los aliados de las coaliciones alternantes está garantizada por la estructura de
incentivos del sistema parlamentario.

Cuando hay fuertes oposiciones en un sistema político, en un sistema parlamentario, se forma un bloque central
alrededor del cual se crean coaliciones de gobierno.
 Si el sistema electoral favorece a una mayoría en lugar de ser proporcional, puede contribuir a polarizar aún
más el sistema de partidos y hacer difícil la construcción del bloque central que generalmente asegura la
estabilidad en el sistema político.

V. FLEXIBILIDAD INSTITUCIONAL: MECANISMOS DE RUPTURA DE BLOQUEOS A LA COOPERACIÓN

La flexibilidad es la capacidad del sistema político de resolver las crisis políticas o crisis de gobierno antes de que se
conviertan en crisis de régimen.
 En un sistema parlamentario, hay situaciones en las que el gobierno puede enfrentar una crisis grave debido
a la pérdida de apoyo en el parlamento, a la inestabilidad del partido del primer ministro o a un escándalo en
el gabinete.
o Se pueden tomar medidas más rápidas para superar una crisis gubernamental. Por ejemplo, el
gobierno puede ser destituido por una votación de desconfianza o la retirada del apoyo de un socio
de coalición.
o También existe la opción de que el ejecutivo disuelva el parlamento y convoque nuevas elecciones
como una forma de superar bloqueos o problemas de cooperación.
o En estos casos, cambiar el gobierno es más fácil en comparación con un sistema presidencial.

 En un sistema presidencial, cambiar al presidente puede ir en contra de las reglas democráticas, a menos
que renuncie voluntariamente o sea destituido por un proceso de juicio político, que es bastante difícil de
lograr
Las reglas en el parlamento ofrecen diversas formas de resolver una crisis política.
 Pueden obligar al primer ministro a renunciar al amenazar con una moción de censura, que es una especie
de votación que puede derribar al líder.
 Pueden exigir que la coalición o partido en el poder busque más apoyos en el parlamento, incluyendo a
nuevos partidos políticos.
 Otra opción es cambiar la composición del gabinete, redistribuyendo los roles de poder para lograr un
equilibrio diferente dentro de la coalición o el partido principal. Si el líder del gobierno está siendo
cuestionado, ya sea por su propio partido o por la mayoría en la cámara, puede ser reemplazado.
 En casos extremos, si ninguna de estas soluciones funciona, se pueden convocar elecciones anticipadas y
disolver el parlamento para que los votantes elijan un nuevo gobierno.

Sustitución del presidente

 En un sistema parlamentario, es posible reemplazar a un presidente del Gobierno que está cansado,
seriamente cuestionado, o que ha perdido la confianza de su propio partido o coalición, o está involucrado
en un escándalo.
 En un sistema presidencial, un presidente agotado no podría considerar fácilmente esta alternativa, ya que la
sucesión presidencial generalmente está prevista en la constitución y puede ser más complicado dejar el
gobierno en manos de un adversario político. la sucesión presidencial está establecida y el presidente puede
no querer ceder el poder a un oponente político, especialmente si son de partidos diferentes.
Conservar el liderazgo del partido o formar parte del nuevo gabinete
 En un sistema parlamentario, es común que un primer ministro que renuncia forme un nuevo gobierno
modificando su composición y ajustando sus apoyos parlamentarios, algo que sería más complicado
 En un sistema presidencial sería más complicado, la renuncia formal del presidente puede impedir que se
presente nuevamente en caso de que la reelección no esté legalmente permitida por lo que lo sucedería el
vicepresidente.
o El vicepresidente puede ser de un partido diferente al del presidente y su elección puede no haber
sido debatida ampliamente en la campaña presidencial.
o La falta de apoyo del partido del presidente anterior al nuevo presidente o las disputas internas en el
poder ejecutivo pueden afectar la estabilidad y legitimidad del sistema democrático.

Voto o moción de censura

Una alternativa más sencilla para el cambio de gobiernos y presidentes cuestionados que han perdido su capacidad
de liderazgo o el apoyo de la mayoría parlamentaria, sin desencadenar una crisis institucional de fondo o un
traumático proceso de impeachment, es un voto de censura.
La oposición podría beneficiarse de un mecanismo de voto de censura solo si se dan varias circunstancias al mismo
tiempo:
 Deben presentar un candidato atractivo para el puesto de presidente del gobierno
 Elegir el momento adecuado para proponer la moción de censura (cuando la mayoría parlamentaria está
dividida o indecisa, o en medio de una crisis política)
 Contar con el apoyo de otras fuerzas políticas.
En caso contrario, el debate y la posterior derrota de la moción de censura podrían tener el efecto opuesto al
deseado, dando más ventajas políticas al gobierno y mejorando su imagen pública en comparación con la de la
oposición.
Disolución del parlamento
En los casos de una prolongada o seria crisis política
 En un sistema parlamentarista, la capacidad de disolver el parlamento por parte del primer ministro permite
una respuesta flexible a los bloqueos entre el ejecutivo y el legislativo cuando las elecciones dan a la
oposición la posibilidad de gobernar sin una crisis constitucional.
 Esto es complicado en un sistema presidencial cuando no está permitida la reelección y los futuros
candidatos del mismo partido pueden seguir la estrategia de distanciarse de un predecesor poco exitoso en
el ejercicio de su cargo.

VI. CONCLUSIÓN
En el presidencialismo, el presidente es visto como el líder supremo, con un poder centralizado y superior a los
demás.
En el parlamentarismo, el presidente del gobierno es considerado más como el "primero entre iguales". No se
percibe como alguien completamente superior, pudiendo ser el primero entre desiguales con más poder o
simplemente el primero entre iguales en un grupo de líderes más o menos equiparados.

Se distinguen dos modelos en el parlamentarismo:

 Modelo Gabinete o Westminster

o Implican que el ejecutivo es fuerte y predomina sobre el legislativo en base a dos condiciones
 El gobierno de un solo partido que tiene una mayoría absoluta de los escaños
 Tiene una férrea disciplina partidista en el parlamento

 Modelo asamblearista
o Basado en coaliciones cambiantes y con una tendencia inevitable a la inestabilidad gubernamental
o Implica una cierta atomización del poder, una gran fragmentación parlamentaria y una débil
disciplina partidista