Universidad de La Salle

Ciencia Unisalle

Facultad de Economía, Empresa y Desarrollo

Economía Sostenible - FEEDS

12-15-2020

La agroindustria panelera en Cundinamarca un enfoque a la

productividad del sector a partir de las políticas públicas del
sector agrario para el periodo 2008 2018
Nattaly Serna Rincón
Universidad de La Salle, Bogotá, nserna73@unisalle.edu.co

Edwin Javier Chaparro Rojas

Universidad de La Salle, Bogotá, echaparro53@unisalle.edu.co

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Citación recomendada
Serna Rincón, N., & Chaparro Rojas, E. J. (2020). La agroindustria panelera en Cundinamarca un enfoque
a la productividad del sector a partir de las políticas públicas del sector agrario para el periodo 2008
2018. Retrieved from https://ciencia.lasalle.edu.co/economia/1669

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 “LA AGROINDUSTRIA PANELERA EN CUNDINAMARCA:
UN ENFOQUE A LA PRODUCTIVIDAD DEL SECTOR, A PARTIR DE
LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DEL SECTOR AGRARIO PARA EL
PERIODO 2008- 2018”

NATTALY SERNA RINCÓN

EDWIN JAVIER CHAPARRO ROJAS

Trabajo de grado presentado para optar por el título de

Economistas

Asesor de tesis
Marco Leonardo Penagos Rozo

UNIVERSIDAD DE LA SALLE
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS Y SOCIALES
BOGOTÁ
2020
Agradecimientos

Edwin Javier Chaparro Rojas

A mi abuelo José Joel Chaparro, por sus enseñanzas, su templanza y sus consejos que aún
llevo conmigo, aunque ya no esté, y por ser el que incentivó este proyecto.

A mi madre Rosana y mi padre Javier por el apoyo incondicional y el acompañamiento no

solo en este título, si no en todas las etapas de mi vida y formación personal, a mis hermanos
Harold y Duvan, familiares, compañeros y amigos por su apoyo moral, a los docentes de la
universidad de la Salle que contribuyeron en todos estos años en mi formación profesional y
ética, a los campesinos y productores de panela del municipio de la peña Cundinamarca, por
su hospitalidad y su gran labor que día a día sostienen un sector tan importante, dulce y lleno
de cultura.

Nattaly Serna Rincón

Agradezco a mi madre y hermanos por su apoyo incondicional desde todos los ámbitos de la
vida.

A Ana Celina Cerón, una gran amiga, que de forma continua me ha apoyado en todos mis
proyectos, a Javier Gómez Malucci de Fedepanela, que nos dio una base de información
sólida, para seguir el hilo de esta investigación, a nuestro tutor, el profesor Marco Leonardo
Penagos; a todos mis familiares y amigos que siempre han sido un apoyo permanente ,y, por
supuesto a todos los docentes de la Universidad de la Salle, que a lo largo de mi carrera
contribuyeron a mi formación personal y profesional.
1.Resumen: 1
2.Abstract 2
3.INTRODUCCIÓN 3
4.LA AGROINDUSTRIA PANELERA EN CUNDINAMARCA: UN ENFOQUE A LA
PRODUCTIVIDAD DEL SECTOR, A PARTIR DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DEL
SECTOR AGRARIO PARA EL PERIODO 2008 – 2018. 5
4.1.Línea de investigación. 5
4.2.Problema. 5
4.3.Antecedentes. 7
4.4.Justificación 9
4.5.Objetivo general 10
Analizar las políticas públicas e implementación de tecnologías aplicadas en la mejora
productiva del sector panelero del departamento de Cundinamarca, durante el periodo
2008 - 2018. 10
4.6.Objetivos específicos 10
4.7.Marco teórico 11
4.8.Productividad. 15
4.9.Marco legal 15
4.9.1.Ley 160 de 1994 16
4.9.2.Resolución 0002546 de 2004 16
4.9.3.Ley No. 2005 del 2 de diciembre de 2019. 17
4.10.Hipótesis 18
4.11.Metodología 19
5.LA POLÍTICA PÚBLICA Y SU DESARROLLO EN EL SECTOR PANELERO 20
5.1.Análisis de las políticas públicas enfocadas en la productividad del sector Panelero. 20
5.2.Definición de política pública 21
5.3.Colombia y la política agraria 22
5.4.Ley 101 de 1993 24
5.5.Políticas de apertura. 26
5.6.Programas agrarios en Colombia y Cundinamarca. 27
5.6.1.ICR 27
5.6.2.ICR complementario. 31
5.6.3.Agricultura por contrato. 31
6.CAPITULO 3. AGROINDUSTRIA PANELERA, MIRADA AL ENTORNO
ECONÓMICO DEL SECTOR 32
 6.1.Análisis del comportamiento de la caña panelera en los principales
municipios de Cundinamarca. 33
6.2.Análisis del comportamiento de la caña panelera en el Departamento de
Cundinamarca. 36
6.3.Área, producción y rendimiento de los principales Departamentos productores de
caña panelera en Colombia. 38
6.4.Principales destinos de exportación. 40
6.5.Producción mundial de panela. 41
6.6.Comercio internacional. 42
6.7.Precio 43
6.7.1.Precios productores- comercializador nacional 44
6.8.PIB agrícola 45
7.CAPITULO 4. ESTUDIOS Y AVANCES DISEÑADOS PARA LA AGROINDUSTRIA
PANELERA 46
7.1.Implementación de buenas prácticas agrícolas. 46
7.2.Especificaciones y recomendaciones técnicas 48
7.3.Otros productos y usos de la Panela 50
8.CONCLUSIONES 52
9.RECOMENDACIONES 54
10.REFERENCIAS CONSULTADAS 55
11.ANEXOS. 58
11.1.Entrevista realizada a funcionario de Fedepanela, entidad encargada de la
representación gremial de los Paneleros en Colombia. 58
11.2.Entrevista realizada a funcionario del Instituto Colombiano Agropecuario – ICA 66
11.3.Entrevista realizada a productor Panelero de la Peña Cundinamarca. 71
11.4.Entrevista realizada a funcionario de CIMPA - AGROSAVIA; entidad adscrita al
Centro de Investigación Tibaitatá de Corpoica, que nació en 1996 con un Convenio de
Investigación para el Mejoramiento de la Panela 73
Lista de tablas.
Tabla 1 Clasificación de políticas públicas según Bejarano 21
Tabla 2. Área, producción y rendimiento principales departamentos de Colombia 38
Tabla 3. Área, producción y rendimiento nacional 39

Índice de gráficos.
Gráfico 1. Monto desembolsos para cultivo de caña panelera. 28
Gráfico 2. Número de créditos desembolsados ICR en Colombia 29
Gráfico 3. Número de créditos desembolsados ICR en Cundinamarca. 30
Gráfico 4. Área sembrada, principales municipios productores en Cundinamarca 33
Gráfico 5. Rendimiento (ton/ha) principales municipios de Cundinamarca 34
Gráfico 6. Producción (ton) principales municipios de Cundinamarca 35
Gráfico 7. Área, producción total en Cundinamarca 36
Gráfico 8. Rendimiento (ha/ton) total en Cundinamarca 37
Gráfico 9. Principales destinos de exportación 40
Gráfico 10. Producción mundial de panela. 41
Gráfico 11. Comercio Internacional 42
Gráfico 12. Histórico de precios panela por kilo nacional. 43
Gráfico 13. Precios productores- comercializador nacional 44
Gráfico 14. PIB agrícola 45
Gráfico 15. Proceso de elaboración de la Panela 48
Gráfico 16. Especificaciones y recomendaciones técnicas 48
Gráfico 17. Otros productos y usos de la panela 50
 1

1. Resumen:

El sector panelero en Colombia y específicamente en el departamento de

Cundinamarca, entre los años 2008 y 2018, muestra un bajo rendimiento, dado que
los factores que intervienen en su proceso están vinculados con el desarrollo de la
actividad y las ayudas recibidas de entes públicos y privados.

Durante el desarrollo del presente trabajo se evidencian las políticas públicas e

implementación de tecnologías aplicadas en la mejora productiva del sector panelero
del departamento de Cundinamarca.

Allí, a través de la teoría del institucionalismo y basados en los estudios realizados

por organizaciones como Fedepanela, Agrosavia1, el ICA2, la FAO3 el MADR4, entre
otros, se analizará el estatus del sector productivo enfocado a las necesidades y
coyunturas que arrojan los bajos índices de productividad y deterioro del sector.

Palabras claves
Panela, política pública, productividad, agroindustria, Institucionalismo
Clasificación: O13; R38; P48; Q18

1
AGROSAVIA: Corporación colombiana de investigación agropecuaria, que se encarga de trabajar en la generación del
conocimiento científico y el desarrollo tecnológico agropecuario a través de la investigación científica, la adaptación de
tecnologías, la transferencia y la asesoría.
2
ICA: Instituto Colombiano Agropecuario, contribuye al desarrollo sostenido del sector agropecuario
suficientes y de buena calidad para llevar una vida sana.
3
FAO: Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, es un organismo especializado de la
ONU que lidera el esfuerzo para poner fin al hambre y al mismo tiempo garantizar el acceso regular de alimentos
4
MADR: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, es el Ministerio encargado de formular las políticas para el
desarrollo del sector agropecuario, pesquero y de desarrollo rural.
 2

2. Abstract

The panelero sector in Colombia and specifically in the department of Cundinamarca,

between the years 2008 and 2018, shows a low performance, given that the factors
that intervene in its process are linked to the development of the activity and the aid
received from public entities and private.

During the development of this work, public policies and implementation of

technologies applied in the productive improvement of the panela sector of the
department of Cundinamarca are evident.

There, through the theory of institutionalism and modifications in the studies carried
out by organizations such as Fedepanela, Agrosavia1, ICA2, FAO3, MADR4, among
others, the status of the productive sector will be analyzed, focused on the needs and
situations that the lows throw Productivity and sector indices.

Key words

Panela, public policy, productivity, agribusiness, Institutionalism

Classification: O13; R38; P48; Q18
 3

3. INTRODUCCIÓN

A lo largo de esta investigación, se describe el desempeño de la producción panelera

en el departamento de Cundinamarca, estableciendo las políticas económicas actuales
y las normas implementadas en la solidificación del sector panelero.

De acuerdo con agremiaciones agropecuarias, campesinas y medios de comunicación,

la agroindustria requiere mayor atención a causa de la acción ineficiente del Estado a
través de las instituciones gubernamentales que velan por el funcionamiento del
sector panelero. De allí, la importancia de la política pública dentro del mejoramiento
de procesos productivos.

La caña, principal insumo para la producción de panela, se cultiva en 511 municipios

de 28 departamentos, el 90% de la producción se concentra en 164 municipios de
Colombia; siendo la Amazonia la única región en donde no hay cultivos al no poseer
las condiciones climáticas requeridas. Por lo tanto, los departamentos de mayor
influencia productiva de este sector son Boyacá Cundinamarca, Cauca, Antioquia,
Santander, Nariño, Valle del Cauca, Tolima, Caldas, Norte de Santander, Risaralda y
Huila, donde se concentra el 83% del área cultivada de acuerdo con el (.. M. MADR
2018)

Este cultivo requiere un clima cálido idóneo, según el Instituto Colombiano

Agropecuario. (ICA 2011). Una de sus ventajas competitivas es que no requiere
germicidas para su desarrollo y no necesita de grandes cantidades de agua para el
buen crecimiento de las matas.

La panela es un producto consumido en Colombia por tradición y economía, al ser un

producto 100% natural, no presenta agentes químicos en su composición, es una
significativa fuente de energía y aportes nutricionales que comparada con otras
bebidas es más competitiva por su menor precio y aporte nutricional; según la tabla
de composición de alimentos publicada por el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar (ICBF 2015).
 4

Según estadísticas de (.. M. MADR 2018) el 99% de la producción del sector panelero
es de consumo interno, y el 1% restante se destina a la exportación.

Una de las soluciones planteadas por Fedepanela, es hacer un diagnóstico del sector
que permita evaluar la posición actual, en términos de producción y precios,
analizando el comportamiento presentado desde el año 2008 y mostrando los avances
en el trascurso de esta década.

La presente investigación consta de cuatro capítulos que se desarrollarán así: el

primero, contiene un referente teórico que permite el análisis institucional enfocado
en la productividad del sector Panelero; en el segundo, se analizan las políticas
públicas implementadas en el sector agropecuario, observando especialmente las
adaptadas al sector panelero; el tercero, corresponde a los datos y balances del sector
panelero en términos de precios, producción y comercialización en el periodo de
estudio; el cuarto y último, refiere estudios y avances diseñados por algunas entidades
gubernamentales, para el desarrollo del sector panelero, en términos de buenas
prácticas de manufactura, así como los anexos de entrevistas realizadas a algunos
campesinos y funcionarios de entidades públicas agrarias.
 5

4. LA AGROINDUSTRIA PANELERA EN CUNDINAMARCA: UN ENFOQUE A

LA PRODUCTIVIDAD DEL SECTOR, A PARTIR DE LAS POLÍTICAS
PÚBLICAS DEL SECTOR AGRARIO PARA EL PERIODO 2008 – 2018.

4.1. Línea de investigación.

Ruralidad y seguridad alimentaria.

4.2. Problema.

Los productores de la agroindustria panelera no tienen apoyo del gobierno. Esto

afecta su productividad debido a la costosa implementación de nuevas tecnologías.
Según el (ICA 2011), estas no pueden ser adquiridas por los productores o campesinos
para mejorar la productividad de sus fincas, sumado a la baja competitividad del
sector, lo que refleja la falta de elaboración y ejecución de políticas públicas desde
las instituciones como organismos de control y regulación. La incapacidad del
gobierno para implementar las reglas del juego y normas que promuevan en el sector
un incremento de la producción tradicional de panela en Colombia, particularmente
en Cundinamarca, no permite que haya avances tecnológicos, así como sistemas
productivos según este mismo informe.

North, D. Instituciones, cambio institucional y desempeño económico. México: Fondo de Cultura

Económica., 1993.

La falta de recursos hacia el sector panelero supone otro problema para su desarrollo.
Como lo afirma (North 1993, Pág. 85) "se necesitan recursos para transformar
factores de producción de tierra, trabajo y capital y conseguir producción de bienes
y servicios, y esa transformación es una función no nada más de la tecnología
empleada sino de las instituciones." Así se puede afirmar que los recursos son
fundamentales para el desarrollo de cualquier actividad. Por consiguiente, las
instituciones que en su gran mayoría son las encargadas de plantear estrategias para
proporcionarlos, y más en un escenario como el panelero, deben tomar medidas
tendientes a minimizar la falta de estos recursos, tanto económicos como humanos.
Así lo indica Fedepanela en su último informe de julio de 2018.
 6

Por otra parte, un estudio realizado por (M. d. MADR 2002), mediante diagnósticos
participativos efectuados con grupos de productores y técnicos en distintas zonas del
país, determina las siguientes problemáticas en la producción de caña panelera:

o Escasez de mano de obra por causa de la alta emigración de trabajadores en busca de

mejores oportunidades.
o Dificultad para acceder al crédito e intereses onerosos del mismo.
o Precios altos de los insumos requeridos.
o Incertidumbre del productor por la acentuada fluctuación de precios de la panela.
o Ausencia/deficiencia de la asistencia técnica al productor.
o Falta de mecanización en las labores de cultivo.
o Existencia de cultivos antiguos; falta de renovación de socas.
o Baja población de tallos por unidad de superficie.
o Desconocimiento del manejo de diferentes variedades de caña.
o Agotamiento o baja fertilidad del suelo.

Por último, como lo señala (Gómez Malucci 2018), otro aspecto muy importante que
ha hecho que la producción disminuya en Cundinamarca, es que la mayoría de
población, mano de obra en el sector, está envejeciendo. Por ende, los rendimientos
son bajos y las personas jóvenes no quieren trabajar en la caña, ya que es un trabajo
duro y mal remunerado. Por lo cual prefieren migrar a las ciudades o trabajar en otros
cultivos o en la ganadería.
 7

4.3. Antecedentes.

De acuerdo con (Restrepo C 2007), la historia de la Panela inicia con la caña de azúcar
como un cultivo que se introdujo en el mestizaje culinario, durante la época de la
conquista española a América. Con la caña llegaron también los trapiches y el proceso
de la molienda, así como sus productos. La caña fue traída a Colombia en el año 1538.

La organización formal de los paneleros en Colombia se inicia en 1987 por iniciativa

de algunos productores del Valle del Cauca y Risaralda. De acuerdo con (Machado
2000), se dio la necesidad de establecer un acuerdo debido a la confrontación con el
sector azucarero por los denominados “derretideros”, pues el sector azucarero entró
en los mercados de la panela con excedentes no colocados de azúcar, convertidos en
panela. Por ello en 1976, se formalizan los acuerdos de cooperación entre los dos
sectores y su representación fue asumida por Asocaña. A nivel de mercados como lo
expone (Suárez 2001, Pág. 17) ”la creación, desarrollo, uso y consolidación de una
institucionalidad de mercado, favorece el posicionamiento de los sistemas
productivos empresariales”. Ello posibilita alcanzar un sistema productivo exitoso,
en el que se debe asociar una estrategia de mercado sólida en el largo plazo hacia
todos los sectores productivos. Esto permitirá que haya control en la calidad de los
procesos y de los insumos, competitividad y desarrollo de nuevos productos y usos.

Por otra parte, según un estudio de (Agrosavia 2006), este hace referencia a la
participación del sector panelero en Colombia y en el mundo y lo compara con otros
sectores agrícolas como el café. Allí se muestra la participación de la producción
panelera en el PIB agrícola de 2006, ubicándose en el puesto 12 para ese entonces,
con una participación en el PIB de 3.02% con ventas por $201.773 mil millones de
pesos.

Es importante ver que el aporte al PIB podría mejorarse, si el gobierno hiciera una
mayor inversión de recursos hacia el sector panelero, para fomentar la renovación de
variedades, tal como lo plantea (Henao 1995, Pág. 42) “la escasez de recursos y la
deficiente capacitación limitan el uso de tecnologías apropiadas para mejorar los
rendimientos de la producción del cultivo, esto se refleja en las variedades utilizadas,
 8

en el sistema de corte predominante en la subutilización y desgaste de molinos y

motores”. Aquí se hace visible que la capacitación y uso de nuevas tecnologías es
muy importante a la hora de innovar. Sin embargo, la complejidad de su uso por parte
de la población dificulta su implementación y buen uso; esta es una de las razones por
las cuales no hay tecnificación en el sector.

Este estudio también aborda los costos de producción y concluye que la estructura de
producción es tradicional y con bajos rendimientos, debido al poco uso de
tecnologías.” El ejercicio para la cadena agroindustrial panelera de Cundinamarca
permitió identificar los principales problemas que afectan la producción, encontrándose que
los dos problemas centrales son la baja productividad y la deficiente calidad de la panela,
los cuales han incidido en la gradual depresión del mercado, con los consecuentes impactos
sobre la disminución de los ingresos y en últimas sobre el desmejoramiento de las
condiciones de bienestar en las regiones paneleras del departamento.” (O. d. FAO 2004).
Para este estudio resulta vital mostrar los beneficios de la tecnificación y mejorar ese
índice de rendimiento de la caña, reflejado en un mejor índice de productividad.

Se sabe que Cundinamarca es el departamento con mayores cultivos de caña, pero

contrario a esto es uno de los que menos rendimiento tiene en términos de producción,
por eso la importancia de hablar en este estudio de la tecnificación, y la mejora de la
productividad de la agroindustria panelera. Contextualizando un poco, en
departamentos como Santander y Boyacá, que son un poco más tecnificados, se puede
ver un mayor rendimiento de la caña. Por esta razón, ocupan el primer y segundo
puesto respectivamente en la tabla de rendimientos a nivel nacional. (M. d. MADR
2019)

Otro aspecto para tener en cuenta son los altos costos de la tecnología, según (Henao
1995, Pág. 41) “el atraso del sector panelero está ligado a la imposibilidad de
acceder por su costo a paquetes tecnológicos que modifiquen el artesanismo,
característico de la zona, además de una tenencia de tierras que oscila entre 5 y 7
hectáreas por trapiche”. Aunque lo mencionado por Henao, tiene ya más de 30 años,
los problemas que sigue afrontando el sector son los mismos, incluyendo el poco
avance tecnológico, salvo en unos pocos departamentos donde los avances no son tan
 9

significativos, pero si comparables con otros departamentos en los que su avance

técnico es nulo.

4.4. Justificación

De acuerdo con el (.. M. MADR 2018), en Colombia el sector panelero es generador

de empleo rural, empleando directamente a 287.000 personas, equivalente a 45
millones de jornales al año y ocupa el 12% de la población rural económicamente
activa. Así mismo, abarca 570.000 empleos indirectos, soportando el desarrollo en
varias regiones del país; este sector solo se encuentra por debajo del sector cafetero y
arrocero en términos de producción, por lo que es en una parte fundamental para la
generación de empleo, ya actualmente se sustentan más de 50 mil familias.

Es importante realizar esta investigación, partiendo de la base de que Colombia es el

segundo productor de panela después de la India, con un volumen que representa más
del 7% de la producción mundial registrada por la FAO; sin embargo, en términos de
consumo por habitante, ocupa el primer lugar, con un promedio de 23,8 Kg de panela
por persona al año, cantidad que supera en más de dos veces a otros consumidores
importantes de la región, (O. d. FAO 2004). Desde esta perspectiva se puede
vislumbrar que el consumo de panela debe tener fundamentadas políticas públicas
que no limiten al pequeño productor, sino que por el contrario le permita mostrar su
potencial, crecer e internacionalizarse.

Por ello se requiere una intervención sólida del gobierno nacional, ya que como lo
señala el MADR, la informalidad está acabando con el subsector, esto conlleva a la
caída de los precios del kg de panela; se debe incentivar o realizar el proceso de
formalización, ya que la informalidad puede acabar tanto a los productores como a
los comercializadores formales.

Se espera que, por la diversidad de factores implícitos en un producto como la panela,

se logre generar valor agregado a un alimento tradicional de la mesa colombiana y se
encuentren oportunidades de mejora que puedan ser optimizadas con los escenarios
propuestos.
 10

4.5. Objetivo general

4.5.1. Analizar las políticas públicas e implementación de tecnologías aplicadas en

la mejora productiva del sector panelero del departamento de Cundinamarca,
durante el periodo 2008 - 2018.

4.6. Objetivos específicos

o Identificar los beneficios que genera la política pública a través de programas

agrarios del sector panelero.

o Evidenciar los alcances de la gestión pública en el desarrollo productivo del

sector panelero.

o Describir la situación del sector panelero en Cundinamarca desde el año 2008

al año 2018.

En consecuencia, se presenta la siguiente cuestión, así:

¿Cuál ha sido el comportamiento del sector panelero en Cundinamarca en el periodo

2008 – 2018, de acuerdo con las políticas públicas agropecuarias implementadas para
aumentar la productividad del sector?
 11

4.7. Marco teórico

Colombia es un país en su mayoría agrario, en el que las instituciones toman

relevancia a la hora de generar incentivos y reglas a estos sectores agrícolas, con el
fin de mejorar su desempeño; la investigación tiene como base principal la teoría
institucionalista, debido a la importancia que esta tiene en los sectores económicos y
su desarrollo. Según (Kalmanovitz 2006) el poder político juega un papel
fundamental en la economía, ya que son las reglas de juego, las que generan un
escenario de mayor certidumbre, confianza en la economía y agentes. Esto concuerda
con lo que afirma (Ruíz Camargo 2006) cuando dice “la presencia del sector público
debe ser integrada, para que haya cambios a nivel económico, social, cultural,
tecnológico, político y ambiental”.

Al respecto (Machado 2000, Pág. 10) afirma “el cambio institucional es el proceso
mediante el cual se rompen las trabas que frenan los cambios tecnológicos y se
promueven valores y actitudes que se orientan a resolver problemas”. Estos autores
desde sus investigaciones ratifican, desde la teoría institucionalista, que hay una
transformación en la estructura de equilibrios y un comportamiento que crea nuevas
capacidades y emprendimientos dinámicos; de esta manera, el desarrollo del sector
se enfoca en el aumento de la diversificación de la producción y esto conlleva a un
incremento en la productividad. Del mismo modo, la teoría de (North 1993, Pág. 16)
afirma “las instituciones afectan el desempeño de la economía debido a su efecto
sobre los costos del cambio de la producción. Junto con la tecnología empleada
determinan los costos de transacción y transformación (producción) que constituyen
los costos finales”.

Como lo menciona (Machado 2000), en Colombia se siembran alrededor de 200.000

hectáreas con una producción anual de 1.2 millones de toneladas. ¿Entonces por qué
el sector se ve deteriorado y su productividad cada vez es más baja? Una de las
razones, como lo afirma en la entrevista concebida para esta investigación Javier
Gómez, director nacional del área técnica de Fedepanela, es que los productores más
pequeños siguen sin dar pasos para avanzar hacía el mejoramiento de procesos, al no
 12

invertir en sus cultivos y trapiches y tampoco asociarse a los trapiches comunitarios.

En este mismo contexto, (Machado 2000, Pág. 6) identifica esta problemática en su
hipótesis cuando dice “las organizaciones del sector agropecuario y rural en
Colombia están guiadas por el individualismo en lugar de la cooperación, lo que no
les permite aglutinar intereses comunes y las conduce a manejar criterios
cortoplacistas en su actuación pública y privada”. Esto por supuesto ha sido uno de
los determinantes de la baja productividad del sector sumado a otros factores
relevantes que se mencionan más adelante.

Así mismo, la institucionalidad fortalece las organizaciones de cadenas productivas y

de estrategias eficientes para lograr una implementación efectiva, “una buena
integración vertical con las agendas regionales de competitividad; una coordinación
horizontal entre los actores privados, públicos, nacionales y locales; un sistema de
monitoreo y evaluación apropiado de los programas implementados; y, sobre todo,
de constancia en las acciones a pesar de los cambios políticos que ocurren en el
gobierno” (CIAT 2013)5

Del mismo modo, ante la falta de lineamientos y políticas públicas claramente

establecidas, otra de las problemáticas de la baja productividad del sector salta a la
vista, pues obedece a los bajos precios al productor, que deben ser precios de
sustentación de acuerdo a los costos de producción, tal y como afirma (Quiroga M
2018) “Una de las principales razones para que los precios estén a niveles de hace
siete años es que los precios del azúcar han caído y cuando está muy barata, los
trapiches piratas aprovechan y hacen panela falsificada. En la legislación
colombiana está prohibido hacer panela con azúcar y esta ilegalidad afecta a los
productores formales”. Por eso como lo afirma (Bejarano 1998), existe una escasa
presencia del análisis institucional en el desarrollo de la política agrícola, que
garantice una fuerte regulación de los precios, así como una política clara para la
distribución de los productos a nivel nacional e internacional, ya que los cambios se
asocian principalmente al cambio institucional. No obstante, señala que “mientras los

5
CIAT Centro Internacional de Agricultura Tropicales una organización que realiza investigación colaborativa para
mejorar la productividad agrícola y el manejo de los recursos naturales.
 13

agricultores (los campesinos en particular) pueden en muchos aspectos responder de

manera racional a las fuerzas del mercado, no necesariamente están completamente
informados sobre las consecuencias de sus acciones y de las vías institucionales a
través de las cuales ellos operan” (Bejarano 1998, Pág. 342).

Además, las intervenciones públicas tienen por objetivo el máximo bienestar para la
sociedad, pero muchas veces los gobiernos fijan otros objetivos diferentes, (Bejarano
1998) tiene también un concepto valido sobre estas “intervenciones” que se traducen
en política pública, por lo que afirma “la eficacia de las políticas públicas debe
juzgarse a la luz de objetivos económicos y sociales, de objetivos públicos y
burocráticos” (Bejarano 1998, Pag. 196). Ello supone que dichas políticas algunas
veces van más allá del objetivo de buscar bienestar general para la población o de un
grupo específico de la misma, y se concentran en objetivos burocráticos que
favorecen a unos pocos lo cual las hacen ineficaces.

Otro enfoque importante propuesto por (Henao 1995) es la tecnología a través de

políticas fundamentadas por las instituciones correspondientes; lo que se asemeja con
la teoría de (Bejarano 1998, Pág. 353) “favorecer la productividad de la economía
requiere de innovaciones institucionales que promuevan la competencia y mejoren la
eficiencia económica y social. Las áreas de mayor interés son aquellas que el
mercado no cubre, y por supuesto además de la tecnología, también la asistencia
técnica como quiera que puede fomentarse a través de estímulos adecuados, la
creación de nuevas instituciones y organismos privados de asistencia que atiendan
productores, especialmente a los pequeños”.

Existe una relación directa entre la institucionalidad y las políticas públicas. De

acuerdo con (North 1993) las instituciones deben ser eficientes, y generar cambios en
los niveles de crecimiento en países con solidez institucional "el marco institucional
básico que había aumentado por evolución al comenzar el siglo indujo
indudablemente el desarrollo y evolución de organismos económicos y políticos
(congreso, organismos políticos locales, granjas familiares, casas de comercio y
empresas) cuyas actividades maximizadoras dieron como el resultado un aumento de
la productividad y del crecimiento económico". (North 1993, Pág. 114).
 14

Consecuentemente, se puede esperar que una mejora de las instituciones, en este caso
las ligadas con la actividad agrícola generen cada vez mejores escenarios de progreso
y crecimiento para el sector, así como mejores niveles de producción.

Es importante tener un control en las reglas del juego dictadas por las instituciones y
un planteamiento de leyes robustas, que ayuden al desarrollo del sector panelero, a
través del MADR, junto con un paquete de políticas públicas que permitan un
mejoramiento de los procesos técnicos y productivos.

Estas reglas deben aliviar o al menos permitir el mejoramiento de procesos. Tal como
lo menciona (Bejarano 1998, Pág. 353 ) ”la construcción de instituciones agrícolas
implica no solo la transformación del aparato gubernamental, si no también crear
mejoras en las instituciones, cuya función es aumentar la productividad y la
eficiencia, reducir costos de transacción y fomentar el intercambio y la eficiencia de
los mercados".

Se puede hablar además de la ineficiencia en políticas, el vacío del Estado y lo que

ello implica en palabras de , (Machado 2000, Pág. 58) “la insistencia en una nueva
institucionalidad para lo rural no es consecuencia de la insuficiencia de las reformas
efectuadas hasta ahora, si no de los vacíos dejados por el Estado que no han sido
descubiertos por los organismos públicos, por la inoperancia y baja capacidad de
respuesta de algunos organismos creados en la última década, por la escasa
descentralización”. Se necesita que a través de las políticas públicas se obligue a la
formalización del subsector, porque el comercio y la producción tienen un alto nivel
de informalidad, y cuando los negocios son tan informales, son muy volátiles, por lo
que el precio puede subir o bajar, lo que genera mucha incertidumbre sobre la
producción.
 15

4.8. Productividad.

La definición de productividad varía dependiendo de la teoría economía, ya que los

autores de dichas escuelas tenían pensamientos y planteamientos diferentes formando
debates que terminaban en ataques entre escuelas económicas.

Los clásicos por su parte, como Adam Smith, defienden la idea de una economía sin
intervención del Estado, es decir, que cada sector de la economía será productivo y
eficiente sin intervenciones ni ayudas del Estado, de ninguna clase, ni económicas ni
políticas. Según (Smith 2001), la productividad se da por la división y especialización
del trabajo y el capital, ambos con igual importancia suponen una mejora en temas de
producción, de cualquier sector de la economía.

La productividad brinda un escenario de eficiencia en cualquier sector, sea este

económico o no. La importancia de la producción, en los sectores agrícolas
específicamente el panelero, genera un escenario más dinámico y competitivo. Se
puede llegar a dicho escenario a través de herramientas de diferente carácter como
técnico, industrial y sobre todo económico, que ayuden a conseguir un nivel de
productividad adecuado que a su vez beneficie el desempeño de la agroindustria,
respecto a otros sectores.

4.9. Marco legal

En Colombia se hizo un intento importante por regular el sector Panelero. La ley 40

de 1990 en su parágrafo 2 dice lo siguiente: "Para mantener la clasificación de
actividad agrícola, los establecimientos paneleros no deberán tener una capacidad de
molienda superior a las diez (10) toneladas por hora”, (Juriscol 1990). No obstante,
dicha ley, aunque busca proteger al pequeño productor, limita su productividad y
competitividad, lo que le impide lograr internacionalización y diversificación del
producto en la región.
 16

4.9.1. Ley 160 de 1994

“Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural

Campesino, establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto
Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”, (M. d. MADR
1994). Esta ley fue planteada para el sector agrícola en general, buscando una
redistribución más equitativa de la tierra para fines agrícolas, brindando la posibilidad
a personas en estado de pobreza y mujeres cabeza de hogar, tener acceso a esta para
su posterior producción y así mejorar sus condiciones de vida.

El artículo uno de la misma ley, dice que para sus efectos, “se reconoce la producción
de panela como actividad agrícola desarrollada en explotaciones que, mediante la
utilización de trapiches, tengan como fin principal la siembra de caña, con el propósito
de producir panela y mieles vírgenes, para el consumo humano y subsidiariamente
para la fabricación de concentrados o complementos para la alimentación pecuaria”,
(M. d. MADR 1994). También define que la caña sembrada en zonas donde se elabore
panela sea meramente para ello y para mieles vírgenes sin ningún aditivo químico. Es
decir, que no se puede producir azúcar con ese tipo de caña en específico y delimita
su utilización.

4.9.2. Resolución 2546 de 2004

Esta resolución surge de la necesidad de mejorar la calidad de la panela, luego de que

el Ministerio de Salud en el 2003, tomará unas muestras en las que encontró, que el
64% de las muestras tenían sustancias para blanquear o mejorar el aspecto de la
panela.

La implementación de esta resolución busca proteger la salud de los consumidores y

la calidad de la panela. “Por la cual se establece el reglamento técnico de emergencia
a través del cual se señalan los requisitos sanitarios que se deben cumplir en la
producción y comercialización de la panela para el consumo humano y se dictan otras
disposiciones” (SAC 2004)6.

6
SAC: Sociedad de Agricultores de Colombia, entidad que planea el desarrollo de la agricultura y la pesca en compañía
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para el desarrollo económico del país y el sostenimiento de la población.
 17

4.9.3. Ley No. 2005 del 2 de diciembre de 2019.

El congreso legisla a favor de los paneleros y tramita la ley No. 2005 del 2 de
diciembre de 2019. Esta ley establece lineamientos encaminados a diversificar la
producción, el consumo, los incentivos a la calidad, la comercialización de sus
derivados, así como la reconversión y formalización de los trapiches en Colombia.

De acuerdo al artículo 11 de esta ley, “Las Alcaldías y Gobernaciones promoverán la

asociatividad en la producción de panela, con el propósito de fomentar esquemas
locales y regionales que permitan disminuir costos en la producción, mejores
controles sanitarios y facilidades para la comercialización de los productos”. (S. ú.
Juriscol 2019)

Esta ley propicia avances significativos en el desarrollo del sector panelero, ya que
permite una comercialización con mayor calidad y protege a la agroindustria de los
procesos de falsificación, que no solo repercuten en la baja productividad, sino en los
precios al productor y en la salud de los consumidores.
 18

4.10. Hipótesis

El Estado, a través del MADR genera políticas públicas encaminadas al desarrollo

agrario, en términos de calidad, cantidad y productividad en el sector panelero. Sin
embargo, dichas políticas no son aplicadas de manera eficaz ni comprometida, de
modo que redunden el beneficio de la industria, según el espíritu de la ley, dado que
las necesidades de este sector requieren una amplia inversión de recursos económicos.
De ello depende su sostenibilidad en el corto y mediano plazo para afrontar la crisis
por la que atraviesa.

De acuerdo con (Machado 2000, Pág. 69) "Los subsidios, transferencias,

cofinanciación y otros programas se realizan con un criterio de fomento, pero
también como una compensación al papel subsidiario y subordinado que juega la
agricultura en el modelo de desarrollo”. Por ello la institucionalidad representa un
papel definitivo para facilitar u obstaculizar el desarrollo rural en términos generales,
ya que las normas y comportamientos institucionales han contribuido a mejorar el
nivel de vida de las comunidades campesinas, como lo afirma (Ruíz Camargo 2006)
“cuando el grado de concertación de las políticas de desarrollo rural es escaso, los
resultados esperados no se consiguen y se pierden los esfuerzos estatales
produciendo además mayor frustración al campesinado”.

Tal es el caso específico para el sector panelero que se ha visto afectado por la
implementación de la ley 40 de 1990 cuyo objetivo principal es proteger al pequeño
productor, y hasta ahí se podría pensar que es una política proteccionista en beneficio
de los más pequeños, pero de fondo no les permite ser productivos al limitar su
producción y no permitirles el crecimiento y desarrollo de la agroindustria. Esto
podría ser claramente definido por una política pública con mayor soporte y respaldo
de cara a los más vulnerables de este sector.
 19

4.11. Metodología

La presente investigación es cualitativa de tipo no experimental, por lo tanto, se

mostrará de forma descriptiva a través de entrevistas realizadas a algunos
funcionarios del sector panelero e instituciones como Fedepanela, el ICA, CIMPA7
entidad adscrita a Agrosavia, las principales políticas públicas que impactan de forma
directa en el sector agropecuario particularmente, en el sector panelero en
Cundinamarca. Esto con el fin de caracterizar e identificar las falencias y ventajas que
generan dichas políticas en el sector y así mostrar la situación de los productores de
Cundinamarca. Allí se podrá determinar la forma como se han aplicado las políticas
públicas y si estas han generado cambios significativos en la productividad, ya que
como lo menciona (Pineda J 2018) los arreglos institucionales establecen la acción
colectiva, especialmente para el manejo de los recursos comunes.

Por otra parte, se revisarán las estadísticas que se han generado para el gremio
panelero, al igual que las cifras establecidas en cuanto a precios y producción, según
datos del DANE y el Banco de la República.

7
Cimpa: Centro de Investigación para el Mejoramiento de la Panela - Estación experimental, ubicada en Barbosa
Santander.
 20

5. CAPITULO 2. LA POLÍTICA PÚBLICA Y SU DESARROLLO EN EL

SECTOR PANELERO

5.1. Análisis de las políticas públicas enfocadas en la productividad del sector

Panelero.

La política pública enfocada al sector agrario, en Colombia, no ha presentado cambios

sustanciales en las dos últimas décadas. Se han presentado tres reformas agrarias con
el objetivo de dar mayor dinamismo al sector agropecuario y mejores condiciones
socioeconómicas a los campesinos y productores del campo.

No obstante, particularmente para el sector panelero, una política pública que ayudó
a mejorar el sector, de acuerdo con (Gómez Malucci 2018), fue la establecida en el
año 2006 a través de una norma de carácter fitosanitario, la resolución 0002546 de
2004. Esta dictamina toda la normatividad técnica y sanitaria que tiene que cumplir
producción panelera. La resolución antes mencionada, generó retos para los
productores en términos de inversión y avances sobre la calidad del producto, ya que
antes solo se le aplicaba el decreto 3075 de 1997 de alimentos, generalizado para
todos los alimentos y no específicamente para la producción y distribución de la
panela.

Por otro lado, como lo menciona (Gómez Malucci 2018), después salió la ley 779 de
2006 que es de las más importantes, en donde se les exige a los productores nuevas
inversiones para las mejoras del proceso de producción en el ámbito locativo, es decir,
las plantas físicas o comúnmente llamadas “enramadas”. Esta ley va acompañada de
capacitaciones al personal, buenas prácticas de manufactura, curso para el manejo y
manipulación de alimentos y su respectivo carné. Además, la parte locativa y
financiera fue la que más los impactó. Por ejemplo, que tuvieran pisos, paredes y
techos lavables, espacios adecuados. Esto desde el punto de vista analítico obliga a
los productores a mejorar la calidad de los productos y por ende competir en los
mercados tanto nacionales como internacionales en términos de calidad y
productividad.
 21

5.2. Definición de política pública

Las políticas públicas son una herramienta fundamental en aspectos sociales y

económicos de cualquier país, ya que a través de ellas se puede ejecutar proyectos de
cualquier índole de interés general y particular. Hay tres clases importantes de política
pública según (Bejarano 1998, Pág. 199), que las clasifica en políticas hegemónicas,
transaccionales y de dominación. A continuación, una breve descripción de ellas:

Tabla 1 Clasificación de políticas públicas según Bejarano

PÓLITICA
PÚBLICA DESCRIPCIÓN
Suponen una claridad en los intereses del proyecto político dominante
en cada momento y expresan fundamentalmente los intereses
Hegemónicas predominantes de cada momento histórico; son las mega políticas o
políticas básicas que conllevan toda la importancia y la mayor
cantidad de recursos y sobre las cuales es muy difícil negociar
Son el resultado de negociaciones de sectores con poder e inclusive
con sectores subordinados de la sociedad, que resultan de
Transaccional concertaciones, diálogos etc. Tales, por ejemplo, los pactos de
competitividad, la reforma agraria, la política comercial agrícola entre
otras.
Son las que van desde la figura de cooperación, hasta los intentos de
represión; las más usadas son las políticas de legitimación, que
De apuntan al control interno y al mantenimiento de la legitimidad social
dominación y que algunos asimilan al gasto social; específicamente se relacionan,
por ejemplo, en el caso colombiano, con el Plan Nacional o la Red de
Solidaridad.

Según las definiciones de política pública de Bejarano, las que pueden ser creadas y
aplicadas al agro, específicamente al sector panelero, podrían ser calificadas en
transaccionales, porque surgen del consenso entre campesinos, agremiaciones
paneleras (Fedepanela) y el Estado. Estas llevan a acuerdos y consensos sobre los
problemas que afronta el sector y las poblaciones implicadas, para que juntos generen
alternativas y soluciones eficientes.

Otro aspecto en la implementación de políticas públicas es el cumplimiento de tres

características implícitas, que brindan peso y robustez, son la legalidad, la
universalidad y la coacción o fuerza, como lo afirma Bejarano.
 22

"La legalidad. En cuanto que las políticas públicas son a veces establecidas por ley,
se constituyen en obligaciones legales y exigen su cumplimiento por parte de los
ciudadanos. Las políticas de otros grupos tales como la iglesia, las corporaciones,
etc., no conllevan necesariamente una obligatoriedad legal.

La universalidad se refiere a que las políticas públicas comprometen a todos los

integrantes de la sociedad, aunque afectan directamente a solo una parte de ellos
porque las decisiones del Estado a menudo se interpretan como un mandato de la
sociedad hacia el Estado. Las políticas de otros grupos u organizaciones solo
involucran a una parte de la sociedad.

Finalmente, la coacción o fuerza en el sentido que esta característica solo es

atribuida al sector público que tiene el monopolio de la coacción, tanto legal como
política para el cumplimiento de los objetivos." (Bejarano 1998, Pág. 201).

En esta completa definición, se ven claramente las características de una política

pública eficiente, que permiten suplir las necesidades, acorde a sus objetivos y a los
lineamientos que se deben acoger a la hora de llevarlas a cabo.

5.3. Colombia y la política agraria

Por falta de reconocimiento de las características anteriormente mencionadas, se

habla de que las últimas reformas agrarias no han sido exitosas. En cuanto a la
legalidad y universalidad, se expidieron leyes que no han sido reglamentadas y, por
tanto, carecen de obligatoriedad en su cumplimiento.

La otra cara importante de las políticas públicas en el sector agropecuario, son las
reformas agrarias que, en Colombia, se vienen reglamentando en los últimos años,
con una visión más general. Han implementado leyes que regulan la mayoría de las
actividades agropecuarias, buscando una mejora en la productividad y en
características como implementación tecnológica, aspectos fitosanitarios de los
productos, capacitación de productores y jornaleros. Además, la educación y acceso
 23

al sector financiero con créditos que generan incentivos para mejorar los cultivos y a
la vez aumentar la ocupación en el sector rural.

Precisamente uno de los más grandes y ambiciosos proyectos fue Agro Ingreso
Seguro (AIS), programa que otorgaba subsidios al agro en su mayoría para el riego
de los cultivos de productos agrícolas. El problema fue que dichos subsidios
terminaron en manos de grandes empresarios y terratenientes, según una
investigación de (Coronell 2010).

Se observa lo anterior como un ejemplo de política pública aplicada al sector

agropecuario en general. Sin embargo, la corrupción como una de las principales
limitantes en la ejecución y generación de buenos resultados en la aplicación de estas,
impidió que los principales beneficiarios fueran los campesinos con pequeñas
parcelas. En este caso los grandes beneficiarios fueron los empresarios y
terratenientes que tienen la capacidad económica y profesional para su acceso,
además de la facilidad para cumplir con las exigencias requeridas por el Estado.

Esas inyecciones de dinero, de programas estatales como AIS8, en beneficio del agro,
se deben traducir en mejoras sistemáticas que muestren resultados en pequeños y
medianos productores. Actualmente entidades públicas como ADR (Agencia de
desarrollo rural) y Finagro, entre otras, son las encargadas de hacer efectivas las
transacciones y desembolsos a proyectos productivos que cumplan con los requisitos
que exige el gobierno para la aplicación de subsidios. Sin embargo, uno de los
problemas que se presenta, en muchos casos, es el desconocimiento de la población
rural y pequeños productores respecto a dichos proyectos, ya que no tienen
conocimiento debido a la poca información, y lo más grave, es que no pueden acceder
a ellos, porque no cumplen con las condiciones que exige el gobierno.

8
AIS: Agro Ingreso Seguro. Fue una línea de crédito FINAGRO o del gobierno colombiano, para entregar préstamos con
bajas tasas de interés con destino al desarrollo agropecuario de agricultores colombianos
 24

5.4. Ley 101 de 1993

A partir del año 1993 se creó la ley 101 que dio nuevas instancias a las políticas
existentes del sector. En aras de regular la concentración y mejorar la política
agropecuaria, que, a su vez, dejó abierta la posibilidad para otorgar al sector un
conjunto de ayudas que fueron especificadas en 1994, con la aprobación de las normas
de la OMC (Organización mundial del comercio), y una nueva estructuración del
MADR especificada en el decreto 1279 de 1994, que influyó en el cambio de nombre
del ministerio. A partir de ese momento se llamó Ministerio de Agricultura y
desarrollo Rural. Este cambio obedeció a la necesidad de reconocer la diferencia entre
lo rural y lo agropecuario y de esta manera tener una estructura adecuada que
permitiera poner en función del sector una política eficiente para el campesinado.

Sin embargo, fue una generación de segundas reformas perdidas ya que disminuyó la
acción pública vía incentivos hacia el sector privado "con los mismos criterios de
disminución de los aparatos públicos sin los incentivos para que el sector privado
fortaleciera la acción pública" (Machado 2000, Pág. 46).

Conviene subrayar que, para el sector Panelero, específicamente, se creó la ley 40 de

1990, que en el parágrafo 2 estipula lo siguiente: "Para mantener la clasificación de
actividad agrícola, los establecimientos paneleros no deberán tener una capacidad de
molienda superior a las diez (10) toneladas por hora” (Fedepanela 1990). Pero esta
fue una de las reformas que no surtió efecto positivo sobre el sector, dado que, aunque
esta ley buscaba proteger al pequeño productor, limitó la productividad y
competitividad del sector en general.

Tal y como lo afirma (Machado 2000), el sector agropecuario se ha visto afectado por
la poca prioridad que da el Estado, al cumplimiento de las leyes que sanciona. Este es
el reflejo de un ministerio débil, que no ha diseñado políticas de Estado y estrategias
de largo plazo, para evitar reestructuraciones, "la política sigue estando moldeada
por cada gobierno y cada ministro y la existencia de una política macroeconómica
que le deja pocos instrumentos al ministerio para la política sectorial, no cambia ese
proceso". (Machado 2000, Pág. 100).
 25

Se puede resumir lo dicho hasta aquí, que se hace política pública al agro, pero de
forma ineficiente e insuficiente, para cubrir la incidencia de las brechas tecnológicas
y de la baja productividad del sector. Esto dificulta evidenciar avances significativos
en el sector agropecuario en general, ya que esa situación no solo se presenta en el
sector panelero, sino que afecta a todo el campo colombiano.

Teniendo en cuenta lo anterior, se hacen necesarias algunas reformas institucionales

que cuenten con una estrategia integral, conservando los principios de transparencia,
buen manejo de los recursos, descentralización, sistema de rendición de cuentas; así
mismo, controlar el buen manejo de los fondos de fomento para garantizar el
desarrollo y uso de nuevas tecnologías que permitan maximizar la producción de
panela.

En este sentido, (Machado 2000) enfatiza en la importancia de profundizar en el

análisis de las problemáticas y potencialidades de los fondos parafiscales y sus
mecanismos de control social, como instrumentos para la acción pública que se ejerce
a través de mecanismos privados gremiales.

Respecto a los fondos parafiscales, según el Ministerio de Hacienda son “medios

democráticos de elección de miembros de los órganos directivos de los fondos,
constituidos por contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras, distintos de
aquellos que representen a entidades públicas” (M. d. MADR s.f.). Para el caso del
sector panelero, se hace una convocatoria cada cuatro años para la elección de
miembros de la junta directiva del fondo de fomento, en la cual se establecen los
requisitos para que los asociados puedan aspirar a la candidatura. Dentro de los
requisitos se encuentran, ser productor panelero y estar registrado por el área técnica
del fondo de fomento panelero, ser gravado con la contribución parafiscal y no formar
parte de la junta directiva o demás órganos de la administración de la entidad
administradora del fondo de fomento panelero, entre otras.
 26

5.5. Políticas de apertura.

En 1990 se inició la apertura económica y fueron generados programas de ajuste

estructural que como lo afirma (Machado 2000) consistían en la desprotección
arancelaria, eliminación de barreras no arancelarias a las importaciones y en general
un fortalecimiento institucional del aparato gubernamental que tenía como objetivo
multiplicar la productividad del sector agropecuario. Pero dichas reformas fueron
generadas de manera incompleta de acuerdo con las necesidades del sector, y sumado
a esto, poco tiempo después se creó la constitución política de 1991 que estaba en
contradicción con los programas estructurales que se venían reforzando en beneficio
del sector agropecuario.

Hay que mencionar, además que para el año 1992 se evidenciaba una crisis por la
política aperturista, según la SAC, que conllevó a una segunda fase de reformas que
se convirtieron en "un comercio agropecuario administrado, con el aumento de las
bandas de precios y el uso de instrumentos para cerrar temporalmente algunas
importaciones (Machado 2000, Pág. 45). Esto generó incertidumbre y desconfianza
en las políticas estatales.

En suma, esta apertura no supuso ningún problema, pero tampoco benefició al sector
panelero. Por un lado, en aquel año el comercio panelero era local, es decir todo lo
que se producía, era para consumo interno ya que no había excedentes que pudieran
ser exportados y menos aún un mercado extranjero objetivo. Tampoco se había
contemplado la opción de abrir e incentivar el consumo de panela en el exterior. Por
otro lado, todos los insumos para la producción de panela se producían localmente,
es decir no había que traerlos del exterior lo que no supuso un beneficio en tema de
costos.
 27

5.6. Programas agrarios en Colombia y Cundinamarca.

En relación con los programas agrarios, en los últimos años el gobierno nacional, a
través del MADR, ha trabajado en varios frentes para crear incentivos de ayuda
financiera y técnica al sector agrario en general, atendiendo también al panelero,
desde el auxilio de créditos y subsidios hasta descuentos importantes en tasas de
interés, en créditos para mejoramiento de cultivos, y de plantas o acceso a maquinaria,
que suponen un aumento productivo en todos los sectores agrícolas.

5.6.1. ICR

Así, por ejemplo, uno de los más importantes es el ICR (Incentivo a la Capitalización
Rural), creado mediante la ley 101 de 1993. Este consiste en otorgar créditos a
pequeños y grandes productores a través del sector financiero, obteniendo un aporte
realizado por Finagro para la realización de proyectos de inversión en sus cultivos, ya
sea de modernización de su actividad o de su maquinaria, que mejoren las condiciones
de productividad, sostenibilidad y competitividad y a su vez reduzcan los costos, por
riesgos de perdida de cultivo. Los recursos para este plan provienen del presupuesto
nacional.

Características de inversión del ICR según (Finagro., Informe de gestión sostenible

2018)

o Adecuación de tierras y manejo del recurso hídrico, sistemas de riego, drenaje

y control de inundaciones: dichas inversiones en este ítem deben velar por un
adecuado suministro de agua y posibilitar el uso adecuado del suelo en la
producción agropecuaria en el territorio nacional.

o Obras de infraestructura para la producción. Mejora y renovación del aparato

productivo a través de infraestructura óptima, acorde a las demandas de
producción agrícola y pecuaria, así como el manejo de poscosechas.

o Desarrollo de biotecnología y su incorporación en procesos productivos:

proyectos de inversión orientados a la dotación y mejoramiento de
 28

infraestructura y equipos fundamentales para el desarrollo de productos de

biotecnología, importantes en la producción agropecuaria, en la producción
de semillas transgénicas, control bilógico y reproducción in vitro y control y
fumigación de plagas.

o Maquinaria y equipos para la producción agrícola, destinados a proyectos de

inversión que necesiten adquisición de maquinaria, equipos e implementos para su
desarrollo y mejora de prácticas agrícolas de cultivos y su recolección.

Gracias al ICR en el sector panelero a finales del año 2017, se colocaron mediante
Finagro 14.278 créditos para un total de $149.224.687.607. Es pertinente aclarar que,
en este punto, se dificultó la tarea de encontrar información desagregada por
departamentos, específicamente de la caña panelera, de acuerdo con los datos de
(Finagro. 2017).

Gráfico 1. Monto desembolsos para Cultivo de caña panelera.

Elaboración propia, datos obtenidos de Finagro 2019.

De acuerdo con lo anterior, se evidencia cómo han venido aumentando los montos de
desembolsos desde el 2010, año en que empiezan a aparecer datos. Esto muestra que
cada vez más productores acuden a estas ayudas y subsidios, lo que supone una
mejora productiva en el sector panelero; ello se ha dado gracias a que Finagro y el
MADR han dirigido esfuerzos para brindar más información acerca de estos
programas, que hace unos años eran completamente desconocidos por la mayoría. Sin
embargo, se evidencia que esta información no llega a la totalidad de los productores
 29

que pudieran estar interesados como lo demuestra la entrevista realizada a un

productor del municipio de La Peña, Cundinamarca, en la cual se le preguntó respecto
a estos incentivos y respondió que no sabía de ningún programa específico por parte
del gobierno (anexo 3).

Es importante destacar que estos montos no son recursos directos del Estado, sino que
son desembolsos de créditos por parte de bancos nacionales (privados) y que, a través
de Finagro, se subsidia la tasa y parte de la deuda de estos. Es decir, Finagro les paga
a los bancos la diferencia en tasa que dan ellos y la que finalmente termina pagando
el productor. En eso consiste el beneficio, en que los campesinos paguen un monto
menor del que tomaron inicialmente con el crédito. Conviene señalar, que cada uno
de esos créditos es diferente. Es decir, las características de cada crédito son
específicas ya que unos son destinados para cultivos, como capital de trabajo, otros
para mejora de maquinaria y equipos y otros para comercialización.

Gráfico 2. Número de créditos desembolsados ICR en Colombia

Elaboración propia, datos obtenidos de Finagro 2018, solo se encontraron datos a partir del año 2015.

Al igual que los montos de desembolsos, el número de créditos creció, algo que
reflejan estos datos, evidenciándose, además, que los subsidios no se concentraron en
unos pocos productores sino por el contrario muchos accedieron con montos bajos,
haciendo un promedio de número de créditos vs valor desembolsado nos da
 30

$10.451.371,87 por productor según (Finagro. 2017). Este es un promedio equitativo,

comparado y contrario a otros programas como Agro Ingreso Seguro, en los cuales
se dieron grandes cuantías a pocos productores.

Gráfico 3. Número de créditos desembolsados ICR en Cundinamarca.

Elaboración propia, datos obtenidos de Finagro 2018, solo se encontraron datos a partir del año 2015.

Para el año 2017, en Cundinamarca, de los 14.278 créditos disponibles, solo se

otorgaron 250 de ellos en todo el año, estando por debajo de departamentos como
Boyacá, Huila y Tolima, según cifras de (Finagro: 2019). Podemos presumir que esa
baja demanda de créditos se debe a la poca unión e información de los productores
cundinamarqueses, que, si bien como se mencionó anteriormente, se han hecho
esfuerzos por informar sobre estos programas, sigue habiendo desconocimiento por
gran parte de la población rural, así como los medios para acceder a dichos beneficios.

Podemos decir que en el sector panelero si ha habido un acogimiento por parte de los
productores desde el año que se tienen datos (2010), se han tomado en total 86.733
créditos para un total de $852.427.579.878 desembolsados a nivel nacional según
cifras de Finagro a corte de 2018. (Finagro: 2019). Si bien el sector panelero está por
debajo de sectores como el cafetero, arrocero y la caña de azúcar, hay una buena
recepción de los productores paneleros a estos créditos subsidiados, aunque en gran
parte adquiridos por los grandes productores.
 31

5.6.2. ICR complementario.

Este programa es un incentivo a nivel departamental promovido por el gobierno, pero

con autonomía territorial, es decir, todos los departamentos tienen la potestad de
administrar y otorgar estos recursos como lo crean conveniente, claro está que deben
seguir los lineamientos del MADR, los cuales consisten en brindar un alivio
económico adicional al del ICR a los productores agrícolas en cualquier
departamento. Es decir, que se brinda un subsidio a la tasa adicional al porcentaje ya
otorgado por el ICR nacional. Esto se ve reflejado en el pago de créditos agrarios,
disminuyendo así el valor de la deuda total y el porcentaje de intereses a los créditos
que los beneficiarios tienen con Finagro. “Este beneficio, que puede ser hasta del 20%
del valor del proyecto objeto del crédito, es adicional al otorgado por Finagro a través
del ICR nacional, es decir, que el productor puede tener un abono hasta del 45% del
valor total del proyecto objeto del crédito que solicite.” (Gobernación 2018)

Respecto al incentivo mencionado anteriormente, para el sector panelero no hay datos

exactos de su otorgamiento, ya que se entregó en menor medida, debido a que los
recursos eran escasos por su dependencia a cada una de las gobernaciones. En
específico la de Cundinamarca, razón por la cual no es posible hacer una evaluación
exacta del impacto de este en la productividad del sector panelero.

5.6.3. Agricultura por contrato.

Por otro lado, el MADR crea un programa especial en el cual se subsidia a una tasa
de crédito para los agricultores que trabajen bajo el sistema “agricultura por contrato”,
que consiste en llegar a un acuerdo entre productores, comercializadores y
transformadores, respecto a la cantidad que se va a fabricar de un producto en
específico, teniendo en cuenta sus características e incluso su precio. Es decir, pactar
y negociar antes de producir. Con esto se llega a una producción más planificada, que
permite tener un panorama claro de venta y de precios, evitando así la especulación
de precios de los productos, según (Finagro:. 2019)

Para el año 2019, Finagro contó con un presupuesto de unos 15 billones, de los cuales
en el mes de enero se desembolsaron 1.2 billones según (Agronegocios 2019), de
 32

estos recursos en su mayoría accedidos por medianos y grandes productores, dejando

de lado los pequeños productores que reciben poca asesoría, no tienen conocimiento,
el acompañamiento es insuficiente igual que los medios para acceder a estos
incentivos. Esto da como resultado, que los grandes productores sean los que
obtengan y aprovechen dichos subsidios.

Teniendo en cuenta las ventajas de la agricultura por contrato y los incentivos

otorgados por Finagro, es importante jalonar el sector panelero, buscando un mayor
número de mercados nacionales e internacionales. Esto daría como resultado una
mayor productividad al sector, protegiendo a la vez a los productores, que, con
acuerdos comerciales, alejarían del negocio a los intermediarios y frenarían la
especulación. Con nuevos nichos de mercado, los pequeños productores aumentarían
sus ganancias, protegiendo a su vez los precios.
 33

6. CAPÍTULO 3. AGROINDUSTRIA PANELERA, MIRADA AL ENTORNO

ECONÓMICO DEL SECTOR

6.1. Análisis del comportamiento de la caña panelera en los principales

municipios de Cundinamarca.
A continuación, se presenta un comparativo entre los municipios más representativos
del departamento de Cundinamarca, buscando entender el desempeño en términos de
productividad de la caña panelera. Y con ello, mostrar el comportamiento que ha
tenido el sector en este departamento para el periodo de estudio comprendido entre
2008 y 2018, con base en las evaluaciones agropecuarias que realiza el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural.

Gráfico 4. Área sembrada, principales municipios productores en Cundinamarca

Fuente: AGRONET con base en Evaluaciones Agropecuarias, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

Según el MADR, las épocas de siembra deben estar de acuerdo con las condiciones del
clima, que permitan preparar bien el terreno y con buena humedad para una buena
germinación de la semilla. En el gráfico 4, se observa que sobresale en áreas sembradas
el municipio de Caparrapí, que inicia en el 2008 con 7.800 hectáreas sembradas y llega
a su mayor nivel en el 2012 con 10.000 hectáreas, manteniendo en los siguientes años
un promedio estable entre los años 2013 y 2018, año final de este estudio. El SIPA9
encontró que los productores de algunos municipios de Cundinamarca están renovando

9
SIPA: Sistema de información Panelera. Es un proyecto del Fondo de Fomento Panelero, que se deriva del Programa de
Asistencia Técnica, el cual busca mejorar la toma de información del sector panelero del país
 34

los cultivos con las variedades santandereanas, situación que también se da por el
incremento en los precios de la panela.

Gráfico 5. Rendimiento (ton/ha) principales municipios de Cundinamarca

Fuente: AGRONET con base en Evaluaciones Agropecuarias, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

De acuerdo con el (ICA 2011) el rendimiento de los cultivos se asocia principalmente

a factores como la variedad, los sistemas y distancias de siembra, el manejo
agronómico, la fertilidad del suelo, la sanidad, el sistema de corte empleado, entre
otras variables y prácticas; así como la tecnología empleada y la eficiencia en la
extracción del molino.

En el gráfico 5, se observa que el municipio que tuvo mejor rendimiento (ton/ha)

durante el periodo de estudio, fue el municipio de Quipile, con aproximadamente 6.7
ton/ha, seguido por el municipio de Útica, principalmente para los años 2014 a 2018.
Estos presentan un alto rendimiento en comparación con el rendimiento a nivel
nacional.

De acuerdo con el SIPA, las diferencias en la productividad se pueden explicar por

las distintas formas de cosechar la caña, el tiempo en que los productores hacen la
renovación de los cultivos y las condiciones climáticas, entre otros factores.
 35

Gráfico 6. Producción (ton) principales municipios de Cundinamarca

Fuente: AGRONET con base en Evaluaciones Agropecuarias, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

En el gráfico 6, se puede evidenciar el aumento de producción de panela por

municipios, en Cundinamarca. Caparrapí se destaca como el mayor productor en este
Departamento y en general en todo el país. Tuvo su pico más alto de producción en
el año 2012 motivado por un mayor índice de precios de la panela, pero en los dos
siguientes años, reflejaría una disminución en términos de producción, debido a la
disminución de los precios.

No obstante, hay diferentes factores y variables que afectan la producción. Estas

generalmente están asociadas al clima, las lluvias, y, a factores económicos, debido a
la competitividad en el uso de mano de obra entre la elaboración de panela y otras
actividades agrícolas, las cuales afectan los precios en el corto plazo. Según el MADR
en los meses de lluvia, normalmente hay una tendencia a realizar las siembras de caña,
incrementándose en forma relativa la oferta de panela y disminuyendo los precios.

Cabe destacar que los municipios de Caparrapí y la Peña, en Cundinamarca, son los
mayores productores a nivel nacional. Sobresalen por su tamaño, sostenimiento de la
producción panelera y siembra de caña, al mismo tiempo son los municipios que más
empleo generan en el sector panelero a nivel nacional, según (Agronet. 2014)
 36

6.2. Análisis del comportamiento de la caña panelera en el Departamento de

Cundinamarca.

Gráfico 7. Área, producción total en Cundinamarca

Elaboración propia datos tomados de AGRONET para Cundinamarca 2008 - 2018.

En el gráfico 7, se puede observar que Cundinamarca presenta una producción

promedio de 190.505(ton) para los años de estudio. La producción más baja se registra
en 2014, con 178.588,03 (ton) causada por los bajos precios y su pico máximo en
2010 con una producción de 216.090,55 (ton) debido al alza del precio.

Cundinamarca se ubica como el segundo departamento productor de panela, a nivel

nacional después de Santander. No obstante, según (Agronet. 2014), el departamento
de Cundinamarca ocupa el primer lugar en área cultivada, con 40.476 ha (22,76%),
seguido por Antioquia, con 31.814 ha (17,88%), luego Santander con 29.505
(16,59%) y por último Boyacá con 14.000 ha (7,82%)

El trabajo en los cultivos y en el proceso de producción de panela no es permanente,

generalmente se contratan personas por el período de la cosecha y se les paga por
jornal. Así mismo, se les provee la alimentación durante el tiempo que dure el
proceso, lo que genera un incremento en los costos de producción. Es importante
llevar un proceso adecuado en la siembra y cosecha, para evitar una caída en la
producción y productividad del cultivo y, en el aprovechamiento del uso
 37

agroindustrial de la caña, por lo que debe existir un plan de capacitación sólido que
llegue a todos los trabajadores involucrados en la producción.

Uno de los mayores problemas que presenta el sector panelero y que impacta
directamente en la disminución de la producción, según Fedepanela, se debe al
derrite. Este consiste en usar la sacarosa o residuos de esta, adicionarles agua y
colorantes y a partir de ellos producir panela. Esta problemática se presenta cuando
los precios de la panela están por encima de los del azúcar.

Por otra parte, de acuerdo con Margarita Ramírez, directora de Producción y

Competitividad Rural de Cundinamarca, en este departamento, el sector panelero
genera más de seis millones de jornales anuales, de los cuales se involucran 29.000
familias en el proceso y 4.000 trapiches paneleros en 47 municipios. Además, se
estima una producción de 200.000 toneladas de panela al año.

Gráfico 8. Rendimiento (ha/ton) total en Cundinamarca

Elaboración propia datos tomados de AGRONET para Cundinamarca 2008 - 2018.

En el gráfico 8 se observa, un rendimiento promedio 4.7 toneladas de panela por

hectárea; el rendimiento de los cultivos está correlacionado con el mejoramiento
genético de la caña panelera. Según la FAO, esto depende de la caracterización y
adaptación de variedades de alto rendimiento y agroindustrialmente deseables, que se
adapten a las condiciones de manejo de las áreas paneleras; los rendimientos también
 38

son obtenidos por hectárea cosechada, y, son muy diversos en cada una de las regiones
donde se siembra este cultivo, debido a las diferencias que se presentan en los
contextos socioeconómicos y tecnológicos.

Entre los años 2010 y 2015, se observa un rendimiento promedio de 4.6 (ha/ton). Sin
embargo, en el año 2016 se presenta una disminución en el rendimiento de los
cultivos, que está relacionada a las afectaciones por el fenómeno climático de la Niña.
Esta afectación se dio en los cultivos de caña panelera a nivel nacional.

En este sentido los centros de investigación juegan un papel importante. Por ejemplo,
la Estación Experimental Cimpa, de CORPOICA, ubicada en Santander, se adelanta
trabajos orientados a determinar y ofrecer a los cultivadores técnicas apropiadas en
aspectos como sistemas de siembra y de cosecha, niveles de fertilización,
optimización del periodo vegetativo de corte de algunas variedades y control
oportuno de malezas, entre otros.

6.3. Área, producción y rendimiento de los principales Departamentos

productores de caña panelera en Colombia.

Tabla 2. Área, producción y rendimiento principales departamentos de Colombia

Área (Ha) Producción (Ton) Rendimiento (Ton/Ha)
Departamento
2014 2015 2016 2017 2014 2015 2016 2017 2014 2015 2016 2017

Cundinamarca 42.678 51.253 60.315 60.315 195.039 149.504 178.911 187.856 4.70 3.54 3.37 3.46
Antioquia 40.020 45.020 55.007 55.007 164.053 144.001 153.138 160.795 4.22 3.90 3.15 3.23
Santander 26.268 42.690 39.937 39.937 299.176 232.348 258.342 271.259 13.48 6.64 8.32 8.52
Boyacá 23.313 28.942 32.599 32.599 182.669 109.698 159.163 167.121 10.91 4.62 6.86 7.03
Nariño 17.790 34.464 29.706 29.706 106.753 149.391 113.47 119.144 6.86 5.29 4.75 4.87
Tolima 14.856 17.076 20.053 20.053 71.005 57.223 63.474 66.648 5.33 4.09 3.83 3.93
Huila 12.790 19.295 19.165 19.165 52.53 80.182 53.898 56.593 7.79 5.07 4.98 5.11
Valle del
Cauca 7.093 8.540 9.740 9.74 44.608 41.429 39.723 41.709 6.42 5.92 4.65 4.76
Quindío 4.803 8.751 7.515 7.515 31.141 34.063 30.156 31.664 7.16 4.75 4.76 4.88
Otros 58.885 111.219 93.215 93.215 240.413 979.582 406.562 426.89 4.71 9.96 5.15 5.27
Total 248.494 367.251 367.251 367.25 1.387.388 1.977.421 1.456.837 1.529.679 7.2 5.4 5.0 5.1
Elaboración propia, datos obtenidos de Min. Agricultura 2018, solo se encontraron datos a partir del año 2014.

Cundinamarca como objeto de estudio nos muestra que, en área sembrada en los años
2016 y 2017 no tuvieron variaciones positivas ni negativas. Es decir, se mantuvo el
 39

mismo número de hectáreas sembradas de 60.315, que en comparación con el año

2015 si registró un aumento de 9.062 hectáreas sembradas. Cundinamarca y
Antioquia, son los departamentos que registran mayor área sembrada de caña en el
país con un 37,5% del total de área cultivada en caña para producción de panela.

A nivel general en Colombia, Santander es el departamento con mayor producción de

panela ya que cuenta con los índices de mayor rendimiento por hectárea del país. Es
decir, que con una menor cantidad de hectáreas cultivadas genera mayor volumen de
producción. Eso se da, gracias a un modelo productivo por asociaciones, es decir, que,
en la región de Santander y parte de Boyacá, las comunidades crean estas asociaciones
con el fin de mejorar tanto los cultivos como los molinos para una mejor y mayor
producción.

Respecto a la producción para el año 2017 hubo un incremento en 8.945 toneladas al

pasar de 178.911 a 187.856, lo que significa un mejor comportamiento del sector en
términos de demanda y precios.

Tabla 3. Área, producción y rendimiento nacional

Área, Producción y Rendimiento Nacional
Nacional 2014 2015 2016 2017 2018
Área sembrada 248.494 367.251 367.251 367.251 367.251
Área Cosechada 217.215 308.490 308.490 308.490 308.490
Producción (Ton) 1.387.388 1.977.421 1.529.679 1.529.679 1.529.679
Rendimiento (Ton) 6.39 6.41 5.00 5.10 5.10
Elaboración propia, datos obtenidos de Min. Agricultura 2018, solo se encontraron datos a partir del año 2014.

En la tabla anterior, se puede observar cómo se ha comportado el sector panelero en

términos de rendimiento. Según el (MADR. 2018 - 2019), el sustento y desarrollo del
área sembrada para la caña panelera entre los años 2016 y 2018, están relacionados
con la política de garantizar el sostenimiento de los cultivos e implementar estrategias
tecnológicas para aumentar la productividad por hectárea.

Se evidencia también, que, a partir del año 2016, los rendimientos de la caña han
disminuido debido a fenómenos climáticos como el de la Niña, que se ven
representados en fuertes sequías y aumentos de la temperatura que hacen que en
 40

muchos casos, se pierdan los cultivos y en casos menos graves, disminuya el

rendimiento del dulce lo que hace que sea menor la producción.

En ese año, el fenómeno de la niña no solo afecto el sector panelero sino también
otros sectores agrícolas, a pesar de que el cultivo de caña no necesita gran cantidad
de agua para su desarrollo y resiste temperaturas altas, este se ve afectado ante
periodos prolongados de sequía. Por ello, para el año 2016 no solo disminuyó el área
cosechada si no también el rendimiento de esta.

6.4. Principales destinos de exportación.

Gráfico 9. Principales destinos de exportación

Elaboración propia datos obtenidos de AGRONET.

Los principales países a los que se exporta panela según Procolombia, son Estados
Unidos, España, Corea del Sur y Canadá. En los últimos años, se ha tratado de
incentivar el consumo de panela en estos países. Las exportaciones que se hacen son
de panela pulverizada y no en bloque como se acostumbra en Colombia.

Fedepanela, subrayó que durante 2015 las exportaciones tuvieron un crecimiento de

28,4% respecto a 2014. Estas sumaron un total de US$6,56 millones, con 4.201
toneladas exportadas, mientras que según información de Procolombia, entre enero y
agosto de 2016 las exportaciones de panela de Colombia crecieron 17,3%. Pasaron
de US$3,6 millones a US$4,3 millones. Así mismo, EE. UU. ha sido el principal socio
 41

comercial de Colombia, aunque España aumentó en el año 2017 sus importaciones

superando a EE. UU.

6.5. Producción mundial de panela.

Gráfico 10. Producción mundial de panela.

Elaboración propia, datos obtenidos de FAOSTAT 2018. Solo se encontraron datos a partir del año 2012.

De acuerdo con la (.. M. MADR 2018), la producción mundial de panela está

relativamente concentrada, ya que solo 5 países presentan una producción
significativa. Si bien Colombia es uno de los países con mayor producción panelera,
hoy ocupa el segundo lugar con una participación promedio en los últimos años de
16%, después de la India, que produce 4 veces más volumen en toneladas de panela
por año.

Pese a que en los últimos años la producción panelera en Colombia ha aumentado, no

refleja una producción que le pueda hacer competencia a la India. Colombia tuvo un
aumento importante en la producción para el año 2015, debido a mayores precios por
tonelada, lo que incentivó una mayor siembra en municipios productores de panela,
y en gran parte del territorio nacional, sin embargo, este aumento de la siembra y la
producción se vieron afectadas por la sobre oferta que hizo que cayeran los precios
por tonelada durante los años 2016 y 2017, dando como resultado una disminución
importante en la producción. Para el año 2017 la cantidad total producida fue de 1.529
toneladas comparadas con las 6.484 toneladas que produjo la India.
 42

En el tercer lugar se encuentra Pakistán con 542 toneladas, seguido de China y Brasil
con producciones para el año 2017 de 416 y 399 toneladas respectivamente. En estos
países producen en pequeña escala para su autoabastecimiento.

6.6. Comercio internacional.

Gráfico 11. Comercio Internacional

Elaboración propia datos obtenidos de Agronet, Minagricultura, 2018

Como se mencionó anteriormente, la mayoría de la producción panelera es para

consumo interno, más exactamente el 90 % según (.. M. MADR 2018). No obstante,
en los últimos diez años se han venido fortaleciendo las exportaciones de panela,
gracias a la ayuda de la Federación, que brinda el soporte técnico, sanitario y de
promoción. Si bien se ven avances, hay mucho que hacer todavía. Entre otras
acciones, mayor reglamentación y ayuda gubernamental para seguir mejorando y
promocionando la panela colombiana en el exterior.

Las exportaciones de panela se han mantenido relativamente estables desde el año

2013. Sin embargo, según (.. M. MADR 2018), los tres primeros trimestres de 2017
las exportaciones tuvieron un gran comportamiento y registraron crecimientos
superiores a las históricas registradas. Respecto a las importaciones, solo hasta el año
2016 se registraron 413 toneladas provenientes de Ecuador, situación inusual que
corresponde a la disminución que tuvo el sector en este año.
 43

6.7. Precio
Gráfico 12. Histórico de precios panela por kilo nacional.

Elaboración propia, datos obtenidos de Minagricultura (2018), a partir del año 1998 para Colombia.

Se puede observar cómo los precios por kilo de panela muestran un leve aumento a
partir del año 2011. Para el año 2009 registró un precio de $943 pesos, siendo este
año el de menor rango de precios según el periodo de estudio. Por el contrario, para
el año 2017 el kilo de panela registró el mayor precio, alcanzando los $2.901 pesos
por kilo, siendo el mayor precio registrado a nivel histórico en dicho sector. Es
importante resaltar que la caída de precios de la panela ocasiona un desestimulo a la
siembra de nuevas áreas de cultivo, provocando la disminución del rendimiento y de
la producción.

También se observa cómo el sector panelero es inestable respecto a los precios, ya

que estos fluctúan debido a la oferta y demanda del producto. Es decir, que cualquier
variación en la producción, aumente o disminuya, se verá reflejada en el precio final.
Factores externos como el clima, y el mercado azucarero, entre otros, afectan la oferta
que a su vez influye en los precios. Cabe resaltar que la correlación directa de los
precios del azúcar y de la panela, causan que tanto las políticas dirigidas al sector
azucarero como los controles de precios en este producto, tengan un impacto en la
 44

producción panelera, al ser bienes sustitutos y teniendo en cuenta que ambos son
edulcorantes de uso diario.

6.7.1. Precios productores- comercializador nacional

Gráfico 13. Precios productores- comercializador nacional

Elaboración propia, datos obtenidos de Minagricultura (2018), a partir del año 1998 para Colombia.

Una de las principales dificultades del sector panelero, es la especulación de precios

generado por los comercializadores. Muchas veces hacen bajar o subir los precios del
mercado de la panela aduciendo a externalidades. Además de quedarse con un margen
de ganancia mucho mayor que los productores. Muchas veces, les pagan la
producción muy por debajo del precio de mercado y a crédito. Esto afecta la economía
de los productores, ya que estos deben pagar a sus obreros y las materias primas,
como afirma (Gómez Malucci 2018). Es complicado tratar con el tema de precios en
un mercado como el de la panela, ya que, debido a su gran fluctuación, no es posible
mantener un nivel de producción constante que no altere el precio. Lo mismo sucede
al tratar de establecer precios fijos lo cual es inapropiado, porque esto generaría
problemas con la demanda y con la producción.
 45

6.8. PIB agrícola

Gráfico 14. PIB agrícola

Es importante contrastar la variación que ha tenido el PIB en Colombia en los últimos

años y el crecimiento que ha registrado el sector agropecuario. Por su comportamiento
ha influido notoriamente en el PIB, especialmente en los últimos dos años. A
diferencia de otros sectores, el sector agrícola es el que más ha tenido crecimiento
significativo, como se puede evidenciar en el gráfico 14. Esto impulsado en mayor
medida por sectores arrocero, cafetero y cacaotero, entre otros, según (.. M. MADR
2018).

Vemos como a pesar de que el PIB tenga tendencias a la baja, el sector agro se impulsa
por encima de otros sectores, en especial el sector panelero, que desde el año 2016
tuvo unos muy buenos niveles de precios y buenos niveles de producción que de
cierta manera contribuyeron a que este PIB tuviera un buen comportamiento y
aumentara, lo que queda por hacer es que ese buen comportamiento sea estable al
largo plazo en el sector panelero y siga impulsando el PIB agrícola en general.
También es importante que siga manteniendo el nivel de ocupación de la mano de
 46

obra agrícola y tal vez llegarla a aumentar en un mediano a largo plazo, esto también
genera mejoras en las condiciones socioeconómicas de las familias campesinas que
dependen del sector panelero.

Un mercado como el panelero que se ve afectado por diferentes aspectos en su cadena

productiva lucha por mantenerse a flote y seguir aportando en el campo
Cundinamarqués y en el colombiano y a la vez trata de hacerse más visible para los
mercados internacionales.
 47

7. CAPITULO 4. ESTUDIOS Y AVANCES DISEÑADOS PARA LA

AGROINDUSTRIA PANELERA

7.1. Implementación de buenas prácticas agrícolas.

De acuerdo con la (FAO-. 2007) las buenas prácticas agrícolas son todas las
acciones que se realizan en la producción de panela, desde la preparación del
terreno, hasta la cosecha, pasando por el embalaje y el transporte, orientadas a
asegurar la inocuidad del producto, la protección del medio ambiente y la salud y el
bienestar de los trabajadores.

Según (FAO- 2019), no basta solo con mirar las tecnologías y su aplicación, sino
también lo que se refleja en los procesos de organización agropecuarios y sus
encadenamientos con el resto de los sectores económicos. Una de las principales
problemáticas del sector panelero en Colombia, está relacionado con el grado
tecnológico, que llega en algunos sectores al nivel medio, mientras que en otros es
bajo en las unidades de producción, debido principalmente a la baja transferencia
tecnológica por parte de la investigación nacional y a las barreras comerciales que se
presentan en términos de los canales de comercialización.

El (MADR 2006) estima que cerca del 83% de las unidades productoras se sitúan en
el rango de “pequeñas” (capacidad instalada menor a 100 Kg / hora), 15% en el rango
de “medianas” (capacidad instalada menor a 150 a 250 Kg / hora) y tan solo 2% se
clasifican como unidades productoras “grandes” (capacidad instalada superior a 250
Kg/ hora).

Teniendo en cuenta las cifras señaladas por el MADR, se hace necesaria la

implementación de buenas prácticas agrícolas, teniendo en cuenta que, como se
mencionó anteriormente, todas estas acciones se realizan de manera previa a la
siembra; entre ellas están, la preparación de la tierra y la prevención de plagas y
enfermedades. Para mitigar las deficiencias en la producción panelera, Colombia
suscribió en 1986 un convenio de investigación con los Países Bajos y CIMPA, una
entidad adscrita al centro de investigación de Corpoica ha trabajado específicamente
 48

en las cadenas agroindustriales de la panela y de la guayaba, basadas en una

metodología de investigación participativa en fincas de productores.

Algunos de los problemas que busca solucionar CIMPA mediante esta asociación
son:

o Baja capacidad de producción, es decir, una baja cantidad de panela por hora de
trabajo.
o Alto consumo de combustible.
o Subutilización del bagazo obtenido para la combustión.
o Altos impactos ambientales negativos: tala de árboles para la consecución de leña y
contaminación ambiental.
o Altos costos de producción.
Por lo anterior, Corpoica y la estación experimental CIMPA, trabajan en la generación
y transferencia de tecnología para el sector Panelero, desarrollando alternativas
sostenibles y competitivas para el cultivo de caña, la elaboración de Panela, así como
el aprovechamiento de la caña y de sus subproductos.

En materia de avances, de acuerdo con Corpoica, los retos a mediano plazo en la

agroindustria panelera son la consolidación de organizaciones gremiales y
empresariales, adoptando tecnologías de producción más limpia y promoviendo y
diversificando sus productos a nivel nacional e internacional.

Gráfico 15. Proceso de elaboración de la Panela

 49

Conforme a lo señalado por el MADR, la panela es un alimento cuyo único

ingrediente es el jugo de la caña de azúcar. Su nombre hace referencia al acto de
panificar el jugo de caña, deshidratándolo y solidificándolo en paneles rectangulares
o moldes de diferentes formas.

7.2. Especificaciones y recomendaciones técnicas

En el gráfico 16, se muestran algunas de las recomendaciones técnicas de los expertos

investigadores de AGROSAVIA:

Gráfico 16. Especificaciones y recomendaciones técnicas

Elaboración propia, datos obtenidos de Agrosavia.

De acuerdo con las anteriores especificaciones técnicas, es necesaria la inclusión de

pequeños y medianos productores en planes y estrategias de capacitación a los
trabajadores, ya que de acuerdo con el manual de buenas prácticas de Fedepanela, los
productores deben estar capacitados en la identificación de enfermedades, en sus
trabajadores, por las cuales exista una probabilidad de contaminar
microbiológicamente el producto, como por ejemplo lesiones abiertas, nacidos,
llagas, heridas infectadas o cualquier otra fuente de contaminación microbiológica.
Otro aspecto importante es la adecuación de los trapiches tradicionales, ya que, pese
a que cuentan con un sistema de extracción de jugos medianamente eficiente, en la
mayoría de los casos no reúnen las condiciones higiénicas y sanitarias requeridas para
la producción de alimentos. Esto es, moldeo y empaque de la panela, razón por la cual
 50

al producto se adhieren impurezas e insectos, así como contaminación que producen

personas extrañas al proceso y animales domésticos. Por consiguiente, la presentación
final es inconveniente y afecta su comercialización.

Las condiciones en las que se desarrolla el mercado panelero definen el

comportamiento de la oferta por parte de los productores y de su demanda por los
consumidores; esta comercialización se asimila a un mercado de competencia
perfecta, principalmente porque existe un gran número de productores y un gran
número de consumidores. Sin embargo, en una cadena de distribución se presentan
imperfecciones del mercado a causa de muchas variables, entre las que se destacan
las condiciones climáticas, el precio del producto o cuando el número de agentes
compradores se reduce, lo que hace que el mercado adquiera características de
oligopsonio.

Desde el punto de vista de la oferta, los productores no cuentan con poder de mercado,
ya que, de acuerdo con (Súper Intendencia 2012) , existían alrededor de 39.961
productores de panela a nivel nacional, lo que hace que la panela tenga presión
competitiva de productos como el azúcar, el aspartamo y los edulcorantes.

Así pues, el enfoque del Estado para el sector del agro en general debe orientar y
dirigir la formulación de los planes, programas y proyectos necesarios para fortalecer
la comercialización de los productos, tanto como la competitividad de los estos. Por
ejemplo, enfocando proyectos para determinar la variedad de caña y la renovación de
cultivos que sean muy viejos en la mayoría de las zonas del país, ya que esta no es
una tarea fácil ni económica para los paneleros.

7.3. Otros productos y usos de la Panela

La comercialización de la panela ha tenido un impacto evolutivo, especialmente en la

diversificación de productos, que ha logrado un alto posicionamiento en los mercados
de grandes superficies, y el uso de empaques y embalajes, algunos de ellos
biodegradables. La tecnología como parte esencial de estos procesos, ha generado
beneficios colaterales para incrementar la productividad de las fincas. Tal es el caso
del aprovechamiento de los subproductos del cultivo de la caña y su procesamiento
 51

como fuente de alimentación animal. A continuación, se presentan en el gráfico 17,

otros productos y usos de la panela:

Gráfico 17. Otros productos y usos de la panela

Elaboración propia, datos obtenidos de MADR, Fedepanela, Corpoica y Finagro.

No obstante, como lo menciona (Quiroga M 2018), aún se necesita una mayor

inversión en tecnología y apoyo del Estado para el surgimiento del sector y la
comercialización de nuevos productos. De tal manera que se establezcan los precios
de sustentación de acuerdo con los costos de producción, a la venta directa a los
almacenes de cadena y puntos de comercialización, a la disminución de los
intermediarios, al control de los falsificadores de panela y el contrabando, entre otros.
Por consiguiente, todo ello se puede mejorar a través de la implementación y
mejoramiento de las políticas públicas, creadas y supervisadas por las instituciones
de control, dirigidas al sector del agro, en donde en Estado como garante de ello
intervenga con sólidas estrategias, para lograr la integración entre los grandes,
medianos y pequeños productores, ya que como lo afirma North los cambios
institucionales se dan en el margen, es decir son fundamentalmente incrementales.
 52

8. CONCLUSIONES

o La producción de panela en Colombia se caracteriza por ser un proceso

verticalmente integrado, que se realiza de forma tradicional, en pequeños
trapiches campesinos, con bajos niveles de tecnificación, y por tanto de
productividad. Esta producción depende en un alto porcentaje, de la mano de
obra familiar y el total de la producción es para consumo interno.
o Los principales problemas que afrontan los productores de Panela para su
surgimiento han sido en gran medida los bajos precios al productor, su
falsificación, el contrabando del producto, los altos costos de mano de obra,
tanto como su disminución en los cultivos y el escaso apoyo del gobierno en
la definición y elaboración de políticas públicas enfocadas a orientar y
beneficiar la agroindustria panelera en Colombia.
o Cundinamarca carece de sentido organizacional y falta visión empresarial
para agrupar a los productores y obtener mejor producción, recibiendo mayor
provecho de ella.
o Se presenta una disminución en el rendimiento de la producción,
especialmente en Cundinamarca, debido a que un alto porcentaje de la
población, mano de obra en el sector, está envejeciendo. Por ende, los
rendimientos son bajos. Las personas jóvenes no quieren trabajar en la caña,
ya que es un trabajo duro y mal remunerado, por lo que existe emigración del
área rural al área urbana, hacia otros cultivos o hacia la ganadería.
o Una de las principales razones para que los precios estén a niveles de hace
diez años, es que los precios del azúcar siguen cayendo y cuando está muy
barata, los trapiches piratas aprovechan y hacen panela falsificada. “En la
legislación colombiana está prohibido hacer panela con azúcar y esta
ilegalidad afecta a los productores formales” (Dinero 2014)
o El campesino productor, encuentra como una de las mayores limitantes su
escasa capacidad de inversión, para adaptarse a los cambios que se requieren
para asumir la reestructuración del sistema de producción. Bajo esta
condición, los procesos de cumplimiento se hacen más lentos y las
 53

consideraciones ambientales pasan a un segundo lugar, siendo más importante

asumir las responsabilidades de tipo sanitario en la producción de la panela.
o El sector panelero por sí mismo, no logra un mayor desarrollo ni progreso en
su productividad, por cuanto necesita incentivos e intervención del Estado.
Esto para mejorar su crecimiento y estabilidad, al menos en el mediano plazo.
Tal como lo señala (Bejarano 1998, Pág. 202) “Cada vez más se reconoce que
el desempeño agrícola de los países no puede omitir la contribución de las
políticas de precios agrícolas y de otras políticas ni omitir el papel de los
factores institucionales para estimular la oferta de productos agrícolas y el
crecimiento del sector”.
o Es importante recalcar que los pequeños y medianos productores, en menor
medida, no acceden a los programas de beneficios agrarios emitidos por el
gobierno, el MADR y las administraciones departamentales, por la poca
información y difusión de dichos programas. A esto se agrega que, en
muchos casos, los grandes productores y terratenientes son los que acceden a
la mayor parte de los recursos disponibles para mejora de sus cultivos. Como
segunda causa, están los lineamientos impuestos por las instituciones
encargadas de brindar los beneficios para acceder a dichos créditos, debido a
que la mayoría de los productores paneleros y de otros gremios no pueden
cumplir. Esto en razón a su baja capacidad crediticia y su tamaño productivo.
 54

9. RECOMENDACIONES

o En Colombia debe existir un sentido organizacional, debido a la falta de visión

empresarial, lo cual incide en una menor competitividad de la producción,
respecto de otros países productores.

o Un aumento en el presupuesto agrícola, específicamente al sector panelero,

generaría una mayor productividad. Por tal razón, las condiciones de los
trapiches y cultivos mejorarían.

o El gobierno nacional debe implementar programas y proveer mayores

recursos de inversión y desarrollo de obras de infraestructura básica, de
cultivos, mayor promoción a la renovación de nuevas variedades de caña, así
como el cambio de las hornillas tradicionales por modelos de hornillas más
eficientes (Industriales), de esta forma aumentar la posibilidad de obtener
riqueza mediante la explotación, diversificación y comercialización de los
productos derivados de la panela.

o Es de vital importancia el apoyo del gobierno nacional a un sector que se ha

venido deteriorando y ha estado en crisis. Sin embargo, el sector también debe
concientizar a los productores, tanto grandes como pequeños, de que la
solución a los problemas estructurales de la producción panelera depende
fundamentalmente del papel que ellos puedan cumplir, de cara a la
organización y a la unión. Todo ello, para sacar adelante este importante
sector tanto económico como social del país.

o Mejorar las estrategias de divulgación e inclusión de programas rurales de

personas que no tengan acceso a tecnologías ni medios de información. Es
necesario que sean divulgados todos los programas rurales para que los
campesinos puedan acceder a ellos fácilmente y sin dificultades.
 55

10. REFERENCIAS CONSULTADAS

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 58

11. ANEXOS.

11.1. Entrevista realizada a funcionario de Fedepanela, entidad encargada de

la representación gremial de los Paneleros en Colombia.

o 1. ¿Cuáles cree usted que han sido las políticas públicas que más han beneficiado
al sector panelero?

Hay varias políticas públicas. En el año 2006 salió una norma de carácter fitosanitario, la
resolución 0002546 de 2004, que dictamina toda la normatividad técnica y sanitaria que tiene
que cumplir la panela. Esto generó retos para los productores en términos de inversión y
avance sobre la calidad del producto. Antes de esta resolución, la panela no tenía
directamente una normatividad si no que se le aplicaba el decreto de alimentos completo, que
en ese momento era el 3075, que, por un lado, era más exigente pero generalizado para todos
los alimentos y no específicamente para la producción y distribución de panela.

Después salió la ley 779 de 2006 que es de las más importantes, puesto que se les exige a los
productores nuevas inversiones para las mejoras del proceso de producción en el ámbito
locativo, es decir, las plantas físicas o comúnmente llamadas “enramadas”. Adicionalmente,
va acompañada de capacitaciones del personal en buenas prácticas de manufactura y
obtención del carné de manipulación de alimentos. La parte locativa financiera, fue la que
más impactó a los productores. Por ejemplo, tuvieran pisos, paredes y techos lavables,
espacios adecuados, ya que antes no había una normativa que “obligara” a los productores
paneleros a seguir lineamientos sanitarios, porque debían tener un mínimo de requerimientos
de esta índole, para poder llevar a cabo su producción.

Por otra parte, mejoró en el aspecto en que se pudo brindar un producto de mayor calidad y
con unos estándares óptimos de salubridad. En otras palabras, si en ese tiempo no se hubiesen
expedido esas leyes, hoy en día el sector panelero estaría aún más rezagado y no tendríamos
productores ya desarrollados para cumplirle a los mercados de calidad y estaríamos todavía
peor.
 59

2. ¿Cómo es el desempeño de la agroindustria panelera, en términos de producción

en Colombia y Cundinamarca?

Cundinamarca es el departamento en donde hay más caña sembrada, pero donde está más
rezagada la productividad por características como la topografía, el terreno, acceso a la
tecnología, ineficiencia de cultivos, todo ello, pese a los esfuerzos de la Gobernación por
mejorar el sector. El problema ha radicado en que los productores más pequeños siguen sin
dar pasos en avanzar hacia el mejoramiento de procesos al no invertir en sus cultivos y
trapiches y tampoco asociarse a los trapiches comunitarios.

Así mismo, otro inconveniente asociado a la baja productividad panelera es el Turismo que
ha ido restando protagonismo a este sector. Como ejemplo podemos observar a Villeta,
antiguamente capital panelera, pero debido al aumento de ventas de fincas paneleras para
fines vacacionales y recreativos se ha reducido bastante la producción.

Por otra parte, la actual incidencia de los bajos precios de la panela, en muchas ocasiones
hace que baje un poco la calidad y el peso de la esta, debido a que los productores deben
bajarla no porque quieran si no que al hacer panela más pesada y de buena calidad, no están
recibiendo los ingresos necesarios para generar algo de ganancias. Asunto que desincentiva
a los paneleros a producir panela de excelente calidad.

Respecto a la cantidad de fabricación, en Cundinamarca si ha habido reducciones en la

producción panelera. Ha habido avances, pero no al ritmo establecido, debido a que muchos
productores no entran en la nueva dinámica del mercado con variedad y calidad del producto,
ni adoptan nuevas tecnologías. Por lo tanto, salen del mercado y prefieren vender sus tierras
por lotes ya que les sale más rentable.

Otro aspecto muy importante que ha hecho que la producción disminuya en Cundinamarca
es que la mayoría de población, mano de obra en el sector, está envejeciendo. Por ende, los
rendimientos son bajos, las personas jóvenes no quieren trabajar en la caña, ya que es un
trabajo duro y mal remunerado, y prefieren migrar a las ciudades o trabajar en otros cultivos
o en la ganadería.
 60

3. ¿Cuáles han sido los avances tecnológicos del sector panelero en los últimos 10
años?

En relación con el cultivo, Agrosavia tiene un centro de investigación en Barbosa Santander

donde se hacen estudios e investigación en tipos y variedades de caña. Allí se ha hecho una
labor colaborativa con los productores de azúcar. Por su parte, Cenicaña, Centro de
investigación, es la entidad encargada de realizar estudios de caña de azúcar, respecto a las
diferentes variedades y se estudian las posibilidades, tanto de la caña de azúcar, como la de
panela para que puedan ser experimentadas en ambos sectores y determinar dónde puede ser
más productiva y se obtengan mejores resultados en términos de rendimiento.

Además de las labores antes mencionadas, Cenicaña hace estudios acerca de la fertilización
de la caña y control biológico de plagas con poco control químico. Gran preocupación
muestra esta entidad, por la extracción del trapiche, es decir que a la hora de moler la caña,
de pasarla por el trapiche para exprimirla, la caña queda con mucho jugo debido al mal ajuste
del trapiche, que no permite exprimir todo ese jugo por lo que ahí también se pierde
eficiencia.

Otra entidad preocupada por el sector es Corpoica, que ha incentivado el transporte por
cable, debido a las características topográficas de Cundinamarca y otros departamentos
donde se dificulta el transporte de caña y de los cortes a los molinos. Esto ha mejorado los
tiempos y el rendimiento de la caña al no estar mucho tiempo expuesta al sol después de ser
cortada.

En cuanto al tema de cambiar los motores diésel, que contaminan más y demandan más
combustible y costosos mantenimientos, por motores eléctricos, el mayor inconveniente lo
genera el hecho de que estos motores necesitan de una red de energía trifásica, que no poseen
los municipios que tienen por ahora, pésima calidad de la energía. Cada vez que llueve se va
la luz o baja su intensidad.

Hay que mencionar, además el mejoramiento térmico de las hornillas, que se alimentan con
el bagazo seco de la caña, y requieran de grandes volúmenes de insumos (leña, bagazo e
incluso hasta llantas) para trabajar bien. Es importante señalar que, la mayoría de esas
hornillas están hechas por personas con poca experiencia, haciendo que sean ineficientes.
 61

Con Corpoica se ha trabajado en modelos de hornillas eficientes tanto en estructura del horno
como de intercambiadores de calor “pailas” e implementación de tecnología a vapor que es
a mayor escala y que se ha implementado en molinos o enramadas comunitarias.

Respecto al tema de empaque o envase de la panela, se han robustecido los estándares de

calidad para brindarle al producto una mejor presentación y mayor higiene al consumidor
final. Además, se está trabajando en productos como panela líquida, mieles y granulados,
para diversificar la producción.

4. ¿Qué cree usted que debería hacer el gobierno, para ayudar al sector, a
incrementar su productividad?

Nosotros tenemos un plan que le estamos proponiendo al gobierno. Como primera medida,
requerimos ayude que fomente la renovación de variedades; la variedad de caña y los cultivos
son muy viejos en el país. En la mayoría de las zonas del país, los cultivos de caña están
bastante envejecidos y renovarlos, no es tan fácil ni tan económico. Entonces, lo que estamos
planteando es que vía ICR (Incentivo a la capitalización Rural), se pueda dar un subsidio
como lo hizo el sector cafetero, con sus cafeteros para renovación de sus cafetales y que
nosotros podamos incentivar la reconversión a las nuevas variedades, porque las variedades
existentes son obsoletas y de bajo rendimiento. Necesitamos innovar.

Un segundo aspecto, es el de seguir apoyando el tema de las compras en el sector público.

Necesitamos ampliar estas compras. Entre ellas están el Inpec, Bienestar Familiar y las
Fuerzas Armadas. Además, requerimos apoyo en el tema de exportación e incentivos en este
sector. El año pasado (2.018), tuvimos un incentivo a la exportación, no fue mucho, pero nos
ayudó; fueron 1.000 millones de pesos para darle un subsidio adicional a los productores que
exportaban. Este dinero adicional, por kilo exportado, ha sido importante para retomar el
ritmo que teníamos de inversiones en las zonas. Sin embargo, este incentivo fue erradicado
por el decreto 092 que nos obliga a tener recursos disponibles del 30% de los proyectos
presentados, entonces esto nos ha cerrado muchas posibilidades.
 62

5. ¿Desde Fedepanela, cuál es la proyección del sector a corto y mediano plazo?

Nosotros necesitamos formalizar el subsector, el comercio y la producción, ya que estos

tienen un alto nivel de informalidad y cuando los negocios son tan informales son muy
volátiles. Así, el precio puede subir o bajar y podemos tener mucha incertidumbre sobre la
producción, entonces queremos que sea un gremio formal y aumentar las exportaciones.
Estamos un poco preocupados porque el consumo de panela ha ido disminuyendo por toda
esta ola Fitness que en vez de decirle a la gente que consuma más, el mensaje es consuma
menos, entonces es un tema preocupante que necesitamos afrontar, buscarle mercado externo
a la panela, formalizar el negocio, crear nuevos productos a base de caña, queremos trabajar
el tema de alcoholes agrícolas, por lo que queremos buscar la forma de crear nuevos
productos y usos.

El futuro del sector debe estar por las nuevas alternativas en la creación nuevos productos y
usos, así como las exportaciones y las compras públicas, pues una exigencia en sus minutas
a las entidades públicas, sobre el consumo de la panela, incrementaría la producción.
Actualmente algunas entidades demandan el producto, pero se necesitan mayor fortaleza y
cubrimiento.

6. ¿Qué políticas y planes de acción tiene Fedepanela respecto al sector Panelero?

Nosotros tenemos el plan estratégico, que está planteado sobre 6 pilares fundamentales:

✔ Fortalecimiento gremial institucional, porque necesitamos que la gente se apropie

más de su Federación. Muchos agremiados, hacen oposición a las políticas de la
Federación o en momentos de crisis, la culpan de los problemas. Desconocen que la
Federación son ellos, nosotros acá trabajamos, pero nuestros líderes son los paneleros
productores, nosotros tenemos una estructura gremial de comités municipales,
departamentales, hay una junta directiva en donde todos ellos son productores, donde
cada 3 o 4 meses se reúnen y nos dicen qué es lo que tenemos que hacer. Por eso hay
que fortalecer mucho el gremio, para que las personas participen activamente, porque
a veces faltan ideas.

✔ La sostenibilidad de la cadena, apoyar la formalidad de la producción, agricultura por

contrato o encadenamiento productivo, que es un contrato entre un aliado comercial,
 63

llámese exportador, o industrial, o una cadena de supermercados, a alguien que

abastece una cadena de supermercados, con un buen productor, una buena asociación
de productores que tenga capacidad instalada, que tengan una estructura
administrativa organizada, esa es nuestra apuesta de sostenibilidad de la cadena. El
tema de mejoramiento de la calidad y estadía, y el tema de asistencia técnica.
✔ Comunicaciones, hacia afuera la promoción al consumo de la panela, y hacia adentro
vender la marca que genere un sentido de pertenencia hacia el cliente interno que son
los productores.? No entiendo

✔ Fortalecimiento del capital humano, enfoque de género, mujeres paneleras

emprendedoras,

✔ Gestión del conocimiento, todo el tema de utilizar los sistemas de información para
que los paneleros mejoren el tema tecnológico y los sistemas de información.

✔ Parte ambiental, es muy importante por el tema de las hornillas, la parte ambiental es
fundamental por el tema de emisiones y por otro lado porque una hornilla es más
eficiente.

7. ¿De qué manera se incluye a los pequeños productores de los trapiches

tradicionales, en las grandes cadenas productivas existentes?

Se les incluye a través de las organizaciones de productores. Los pequeños productores a

través de sus asociaciones, hoy en día se han agrupado alrededor de esas infraestructuras que
Fedepanela ha planteado y los grandes acopiadores, exportadores y comercializadores les
compran la producción o la caña e incluso miel en algunos casos. Además, tenemos varios
esquemas donde hay trapiches asociativos con contratos donde la gobernación de
Cundinamarca les entregó todas las condiciones para producir, y donde un aliado comercial
opera el trapiche y elabora un contrato para comprar la caña de los productores y se acuerda
un precio. En esas condiciones, cuando se vende la panela se reparten las ganancias ya que
la producción es comunal.
 64

8. ¿Respecto a los precios de la panela, que aspectos influyen en la determinación

del este, cómo se han comportado y en qué medida afectan la producción?

El tema de los precios es bastante complejo. En el año 2016-2017 los precios estuvieron altos
o justos para el productor, pero costosos para el consumidor. Sin embargo, hubo una
debilitación del sector panelero, debido al fenómeno del niño en el año 2015 donde hubo
incendio de cultivos de caña dejando muchas hectáreas afectadas, y perdieron productividad
afectando bastante la oferta, lo que generó el aumento de los precios mientras se recuperaron
los cultivos hasta mitad del año 2017. En ese momento, empieza a perder un precio
importante en menos de 8 o 9 meses. Los productores se desanimaron bastante. Los costos
de las materias primas se incrementaron, principalmente la mano de obra que significa el
60% de los costos totales de producción, no así el precio de la panela. Esto influyó en la
determinación de algunos productores para vender sus fincas y otros a cambiar de cultivos.
En síntesis, los factores externos son importantes a la hora de determinar el precio,
principalmente por el clima

Hay que mencionar, además que normalmente el precio de la panela es cíclico. Cuando hay
bajos precios no se mantienen al día los cultivos. Es decir, no se abonan, ni se les hace ningún
tipo de trabajo o mantenimiento a sus cañas. Luego, un año o año y medio después, la
producción vuelve a caer y aumentan nuevamente los precios. Es allí donde los cultivadores
se acuerdan de abonar, de resembrar, de comprar, de mejorar los cultivos, subiendo la
producción y la oferta de panela, lo que hace que bajen los precios. Es así como se dan esos
comportamientos cíclicos que se han repetido desde 1998.

Se debe agregar que la especulación es otro aspecto importante. En un sector tan informal
como el panelero, la especulación es muy grande. Hay redes de comercializadores que se
mantienen informados de los precios dependiendo del nivel de producción en diferentes
regiones y aprovechan ese sondeo a su favor. La especulación del precio de la panela, en un
mercado puede variar de 200 a 300 pesos por caja, en 2 o 3 horas. Por consiguiente, es un
negocio especulativo y se obtienen ganancias. Aunque en ocasiones, también pierden por
malas predicciones. Se ve un tipo de canibalismo en la comercialización.
 65

9. A rasgos generales desde su experiencia y trayectoria en el sector ¿cuáles son las

recomendaciones para prevenir el deterior del sector?

El tema de formalidad es fundamental. Si no logramos erradicar los negocios informales, el

tema de especulación y de gente oportunista, van a seguir golpeando a los productores. Por
otro lado, los productores tienen que entrar en la “onda” de la calidad, ya que muchos de
ellos, incumplen las condiciones de sanidad y de calidad del producto. Necesidad ineludible,
teniendo en cuenta que hoy en día, los reclamos por calidad tienen mayor relevancia y eco
en la sociedad de consumo. Por esto es importante mejorar la calidad.

En relación con la parte productiva, los cultivadores deben ser más consecuentes. El hecho
de que los precios bajen no justifica la ineficiencia y hay mucho productor ineficiente hoy en
día. Los cultivos con muy bajos rendimientos de la caña, trapiches con muy poca extracción,
el uso irresponsable de llantas y leña como insumo para las hornillas, hacen lo que los costos
de producción aumenten y genera una mayor contaminación. Si los productores no superan
estas malas prácticas, continuarán sus problemas por la baja productividad y poca
competitividad. Estamos en una economía de mercado, donde prima la competitividad y eso
se logra con buena calidad, precios razonables y bajos costos de producción.

Por otra parte, el gobierno nacional es un protagonista importante y tiene que acompañar de
cerca esos procesos. Sin embargo, lo que vemos tristemente es que las políticas del Estado
no están enfocadas a la producción agropecuaria a nivel general, no solo en el sector panelero.
Vemos que recortes a los recursos para el MADR, perjudican a los productores agrarios que
no reciben el presupuesto requerido, para llevar a cabo su tarea. Esto con el agravante de que
Colombia es un país meramente agrícola sin el fomento suficiente. Al ver el Plan de
Desarrollo, se siente impotencia al confirmar que no tiene un componente agropecuario tan
sólido, y se ve como un “brochazo”. Si falta realmente el tema de mejora en política pública,
de cara a lo que viene. Me parece que hoy en día, somos un poco tímidos y muy reservados
en lo que se pudiéramos hacer en apuestas productivas no solo del sector panelero si no del
agropecuario en general.
 66

JAVIER GÓMEZ MALUCCI

Director nacional del área técnica
Fedepanela.
Jgomez@fedepanela.org.co

11.2. Entrevista realizada a funcionario del Instituto Colombiano

Agropecuario – ICA

En la presente investigación se incluye entrevista realizada a un experto agrónomo,

encargado de la seccional de Cundinamarca, como contexto a la participación del ICA
desde su objeto, de la mano con el Ministerio de Agricultura y desarrollo Rural, en la
contribución al desarrollo sostenido del sector agropecuario, mediante el siguiente
cuestionario:

1. ¿Cuáles cree usted que han sido las políticas públicas que más han
beneficiado al sector panelero?
Las políticas públicas que más han beneficiado al sector panelero, son el apoyo a
soluciones tecnológicas, modernización de trapiches, comercialización y campañas
de fomento al consumo; ha realizado esfuerzos en defender los instrumentos de
políticas públicas como el Fondo de Estabilización de precios del azúcar, FEPA, y el
sistema Andino de Franja de Precios, sin los cuales el país se inundaría de azúcar
importado a bajo precio, que llevaría a la quiebra a los paneleros colombianos.

a. ¿Cómo es el desempeño de la agroindustria panelera, en términos de

producción en Colombia y Cundinamarca?

En Cundinamarca no existe un sentido organizacional y falta visión empresarial, lo

cual incide en una menor competitividad de la producción, respecto de otras regiones.
De igual manera, existe escasez de recursos para inversión y el desarrollo de obras de
infraestructura básicas. Sin embargo, la posibilidad de obtener riqueza mediante la
explotación de un mismo producto para otros fines ha propiciado un reordenamiento
en los procesos y una mayor atención a las regiones., El Instituto Colombiano
 67

Agropecuario ICA, trabaja en la prevención y control de riesgos sanitarios, biológicos

y químicos que puedan afectar la producción agropecuaria

b. ¿Cuáles han sido los avances tecnológicos del sector panelero en los
últimos 10 años?

En los últimos diez (10) años, los avances tecnológicos del sector panelero, han
trabajado el recurso genético, en colaboración con Cenicaña, quien ha entregado
material al CIMPA para su evaluación y validación de variedades de caña de azúcar,
el mejoramiento de hornillas, con mayor eficiencia y aprovechamiento de energía,
desarrollando las hornillas a vapor, las hornillas Cimpa, hornillas Cundinamarca, con
adecuación de ductos en la vasijas (piro-tubulares), para disminuir el consumo de
llantas, leña, carbón, combustibles contaminantes del medio ambiente. El uso de
equipos de energía eléctrica, para mover los trapiches, dirigidos a mejorar la
extracción de los jugos de la caña, con esto igualmente se evita la contaminación de
sonido y vapores que emiten los motores a ACPM., otros avances son la
implementación de pre-limpiadores para purificar los jugos e igualmente, los cuartos
de moldeo para evitar el acceso de insectos a la panela en proceso.

La introducción de los sistemas de pre-limpieza, uno de los productos con mayor

aceptación y cubrimiento geográfico, han permitido (en combinación con la
concientización de los productores en la aplicación de las Buenas Prácticas de
Manufactura, BPM) disminuir y aún eliminar, el uso de blanqueadores y colorantes y
obtener un producto con menor cantidad de residuos.

c. ¿Qué cree usted que debería hacer el gobierno para ayudar al sector, a
incrementar su productividad?

La legalización de tierras, créditos más favorables para el sector, más apoyo por parte
de las entidades prestadoras de asistencia técnica, disminución en los precios de los
insumos. Establecimiento de precios de sustentación de acuerdo con los costos de
producción, venta directa a los almacenes de cadena y puntos de comercialización,
disminución de los intermediarios, más control de los falsificadores de panela y el
contrabando.
 68

d. ¿Qué considera usted que ha sido uno de los principales problemas para
el surgimiento del sector?

Los principales problemas para el surgimiento del sector están dados por los bajos
precios al productor, esto los tiene en una situación difícil que conjuga otras
problemáticas como la panela falsificada y el contrabando; los altos costos de mano
de obra y disminución de esta en los cultivos.

“Una de las principales razones para que los precios estén a niveles de hace siete años
es que los precios del azúcar han caído y cuando está muy barata los trapiches piratas
aprovechan y hacen panela falsificada. En la legislación colombiana está prohibido
hacer panela con azúcar y esta ilegalidad afecta a los productores formales”

e. ¿Desde el ICA, cuál es la proyección del sector a corto y mediano plazo?

El Plan Estratégico contempla programas y actividades para la reconversión

tecnológica (mejoramiento de la infraestructura panelera), promoción al consumo
nacional e internacional; apoyo a la asistencia técnica gremial; diversificación de
proyectos productivos en zonas paneleras; apoyo a la comercialización en mercados
nacionales e internacionales, búsqueda de una línea de crédito especial para el
subsector panelero y continuidad operativa de Comisión de Control y Vigilancia.

f. ¿Qué políticas y planes de acción tiene el Ministerio de Agricultura y

Desarrollo rural respecto al sector Panelero?

Orientar y dirigir la formulación de los planes, programas y proyectos que requiere el

desarrollo del sector panelero.

El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural a través de la Dirección Política

Sectorial e integrado por los Comités Ambientales del ICA, CORPOICA hoy
Agrosavia, agencia Nacional de tierras, al igual que por los responsables de temas
ambientales en las Direcciones de Desarrollo Tecnológico y Protección Sanitaria,
Cadenas Productivas, Comercio y Financiamiento, Desarrollo Rural y de los
Proyectos Alianzas Productivas, Oportunidades Rurales y Transición de la
Agricultura, dirige y formula los programas y proyectos.
 69

o Establecimiento del recaudo de la Cuota de Fomento Panelero de que trata la

Ley 40 de 1990, todas las personas naturales o jurídicas que adquieran
(Bejarano 1998, Pág. 202)
o (Bejarano 1998, Pág. 202)

transformen o comercialicen panela o miel de producción nacional, bien sea que se

destine al mercado interno o al de exportación, o se utilice como materia prima o
componente de productos industriales para el consumo humano o animal.

g. ¿De qué manera se incluye a los pequeños productores de los trapiches

tradicionales, en las grandes cadenas productivas existentes?

Se vincula a los pequeños productores mediante una relación espontánea entre actores
implicados en las relaciones económicas y de provisión de bienes y servicios desde
la producción primaria hasta la llegada al consumidor. La falta de asociatividad es un
elemento clave para que los pequeños productores y sus familias puedan integrarse
equitativamente en el mercado, ya que los canales de comercialización del renglón
panelero se hacen en un gran porcentaje a través de intermediarios.

h. ¿Cuál es el mayor logro que ha tenido el sector?

El mayor logro que ha tenido el sector ha sido el recurso genético en implementación

de nuevas variedades de caña, el mejoramiento de hornillas, con mayor eficiencia y
aprovechamiento de energía, implementación de cuartos de moldeo y pre limpiadores
e implementación de controladores bilógicos en el manejo integrado de plagas.

i. ¿Respecto a los precios de la panela, que aspectos se deben tener en

cuenta para que estos no bajen y en qué medida afectan la producción?

La comercialización del producto ha tenido igual impacto evolutivo, especialmente

con el desarrollo de la panela granulada, que ha logrado un alto posicionamiento
especialmente en los mercados de grandes superficies, y el uso de empaques y
embalajes, algunos de ellos biodegradables.

Por último, la tecnología para el sector panelero ha generado beneficios colaterales

para incrementar la productividad de la finca. Tal es el caso del aprovechamiento de
 70

los subproductos del cultivo de la caña y su procesamiento como fuente de

alimentación animal.

Otro aspecto es fomentar el consumo de panela masivamente en las diferentes

presentaciones, abriendo mercados nacionales e internacionales.

Los precios bajos afectan porque económicamente no alcanzan los recursos, no para
reinvertir en el cultivo, en las diferentes prácticas culturales que se requiere para el desarrollo
adecuado, y obtener mejores rendimientos.

Reconociendo el trabajo que viene realizando en la producción de panela que estoy seguro
es un aporte importante al desarrollo agrícola de nuestro país, estaremos atentos a resolver
cualquier otra inquietud que desde nuestras competencias podamos atender.

Atentamente,
 71

11.3. Entrevista realizada a un pequeño productor panelero. Javier

Chaparro Arias, campesino productor vereda la Amargosa, finca el Totumo,
municipio de La Peña Cundinamarca. Cel. 3123488139

1. ¿Tiene usted conocimiento de la existencia de algún programa de gobierno en el que

se incluya al pequeño productor panelero?

No, hasta el momento no se ha escuchado de ningún programa. La alcaldía no ha

informado, así como tampoco el banco Agrario, de ningún programa aquí en La Peña
actualmente.

2. ¿De qué manera distribuye usted sus productos?

En este momento la producción se saca al casco urbano del municipio para la venta,
en carro Montero debido al mal estado de las carreteras

3. ¿A cuántas personas emplea usted en su trapiche?

Pues ahí se emplean 12 personas cada vez que uno vaya a moler. Aproximadamente
se muele dos semanas al mes, y cuando no se muele, se emplean de 2 a 4 obreros en
labores de limpieza y mantenimiento del cultivo de caña.

4. ¿Cuál es la presentación en la que usted vende sus productos?

Se vende en cajas dependiendo del tamaño de la panela, hacemos de libra, de kilo,

panelón de 4 libras y pastillas. Cada caja independiente de su presentación pesa de 18
a 20 kilos. La hacemos sin empacar en bolsa, ya que eso lo hacen los
comercializadores.

5. ¿Qué costos le genera transportar sus productos al punto de venta final?

El transporte vale $5.000 por carga (una carga son 5 cajas de panela de
aproximadamente 20 kilos). No tiene más costos, ya que es el único transporte para
sacarla al pueblo para venderla. Aunque en invierno se saca en mulas hasta cierto
punto, donde después se carga en carro.
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6. ¿Qué insumos utiliza usted para la producción de Panela?

Se necesita aceite para cebar las cochas, esto hace que el jugo de la caña se espese, se
necesitan palos de guácimo, palos sembrados en la misma finca, para limpiar el caldo,
ACPM como combustible para el motor, donde se genera la fuerza para moler la caña
y sacarle el jugo, grasa para el trapiche, máquina que muele la caña, aceite para
hacerle mantenimiento al motor que es a combustión, cartón que es donde se empaca
la panela en cajas, abonos orgánicos e instrumentos rudimentarios como azadón,
palas y peinilla para limpiar los cultivos de maleza.

7. ¿Ha tenido usted acceso a algún subsidio o ayuda del gobierno para la
producción de panela?

Hasta el momento no. He tomado créditos, pero sin ninguna ayuda ni subsidios de
tasa o de capital. Lo único es que las cuotas son anuales y eso facilita su pago, ya que
la producción de panela es muy inestable.

8. ¿Ha recibido usted algún tipo de asistencia técnica para prevenir plagas y
enfermedades en el manejo de sus cultivos?

No, nada hasta el momento. En alguna ocasión en varias fincas trajeron unos animales
como cucarrones para que se comieran una plaga que en ese momento había en los
cultivos que se comía la caña, pero aquí no vinieron

9. ¿Ha tenido acceso a algún tipo de crédito para el financiamiento de sus cultivos?

Sí. Estoy pagando uno actualmente y lo saqué hace como cuatro años y me hacen
falta dos cuotas anuales. Tengo una tasa de interés baja en ese crédito.

10. ¿Conoce usted la ley 40 de 1990 por la cual se dictan normas para la protección
y desarrollo de la producción de la panela y se establece la cuota de fomento
panelero?

No, no la conozco. Respecto a la cuota de fomento tengo entendido que la cobran de

las estampillas que vende Fedepanela y que debe llevar la panela cuando se transporta
hacia las ciudades.
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11. ¿Qué ayudas o instrumentos cree que serían necesarios por parte del estado para
mejorar la productividad en la elaboración de panela?

Capacitación técnica sobre el producto y los cultivos, pero eso jamás se ve, además
de darles y mejorarles la maquinaria y la estructura física de las enramadas

12. ¿Cree que el sector ha tenido avances significativos en tecnología, productividad

y mejora de cultivos en los últimos 15 años?

13. No, sigue lo mismo, no ha habido avances en ningún aspecto.

Atentamente,

Javier Chaparro Arias

Vereda la Amargosa
La Peña Cundinamarca
Cel. 3123488139
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11.4. Entrevista realizada a funcionario de CIMPA - AGROSAVIA; entidad

adscrita al Centro de Investigación Tibaitatá de Corpoica, que nació en 1996
con un Convenio de Investigación para el Mejoramiento de la Panela

12. 1. ¿Qué cree usted que debería hacer el gobierno, para ayudar al sector a
incrementar su productividad?

Considero que se debe hacer mayor promoción a la renovación de nuevas variedades

generadas (cultivo) y cambiar las hornillas tradicionales por modelos de hornillas más
eficientes (Industria)

2. ¿Desde Cimpa, cuál es la proyección del sector a corto y mediano plazo?

Agrosavia sede Cimpa, es un centro de investigación cuya misión es, “generar cambio
técnico el productor”, dando soluciones a las demandas del sector. En ese sentido, a corto
plazo sería que el sector adopte las ofertas tecnológicas

2. ¿Qué políticas y planes de acción tiene CIMPA respecto al sector Panelero?

Como Agrosavia, seguimos trabajando para darle soluciones a las demandas del sector
con la generación de OT pertinentes.

2. ¿En términos de productividad, cuál es el aporte de CIMPA para el departamento

de Cundinamarca?

Para Cundinamarca se han hecho jornadas de transferencia, enfocadas a la entrega de

nuevas variedades de mayor producción, evaluadas para la producción de panela y en el
mejoramiento de hornillas más eficientes.

3. ¿Cree usted que alguna política implementada por el gobierno afecte de forma
directa al sector Panelero?

El tema político lo maneja Fedepanela

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4. ¿Desde su experiencia y trayectoria en el sector panelero, cuáles son las

recomendaciones generales para evitar el deterioro de este?

La Innovación, desarrollar valor agregado al producto.

CARLOS ANDRÉS BURGOS RODRÍGUEZ

Coordinación de Innovación Regional Cimpa
C.I. Cimpa · Barbosa, Santander
(57 + 1) 4227300 Ext. 2752