CERTIFICADO DE CARENCIA DE INFORMES POR TRAFICO DE ESTUPEFACIENTES -

Alcance de la expresión antecedentes: no sólo se refiere a sentencias judiciales sino a las

expedidas por autoridades administrativas y de policía / ANTECEDENTES - Alcance para los
certificados de carencia de informes

Comoquiera que algunos de los socios de la actora y la Academia de Pilotos de Aviación –

Adevia Ltda. demandaron actos similares a los que se analizan en esta oportunidad, la Sala se
remitirá a las consideraciones en aquellos procesos expuestas, en las que en torno al tema que
aquí también se debate se concluyó que la expresión “antecedentes” utilizada en el artículo 89
del Decreto Ley 2150 de 1995 no puede entenderse referida exclusivamente a los reportes de las
autoridades competentes relacionados con sentencias judiciales condenatorias definitivas, a los
que alude el artículo 248 de la Constitución Política, lo cual significa que la Dirección Nacional
de Estupefacientes puede anular en cualquier tiempo los certificados de carencia de informes
sobre delitos de narcotráfico, conexos y de enriquecimiento ilícito con base en informaciones
debidamente fundamentadas, no sólo de autoridades judiciales, sino también de autoridades
administrativas y de policía.

NOTA DE RELATORIA: Sentencia de 2 de noviembre de 2006, exp. núm. 00269, actora,

Academia de Pilotos de Aviación – Adevia Ltda., Consejero Ponente, Dr. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo y Sentencia C-114 de 1993

DIRECCION NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES - Acto de anulación de certificado de

carencia de informes no resulta ilegal por inhibición de Fiscalía: hay pérdida de fuerza ejecutoria

Obra también en el expediente el oficio 1912 SECIN/GREAN de 11 de mayo de 1998, mediante

el cual el Jefe Grupo Registro y Antecedentes de la Dirección Antinarcóticos, Sección Central de
Inteligencia, le reporta a la Dirección Nacional de Estupefacientes que las anotaciones de fecha
11/03/93 que figuraban en contra de los hermanos GILLERMO ENRIQUE y JORGE LUIS
OTERO SÁNCHEZ fueron aclaradas el 9 de junio de 1993; que según anotación de 20/03/95
los hermanos OTERO SÁNCHEZ “… son reconocidos traficantes de droga, poseen propiedades
en la zona ... como también utilizan una finca en Sabana de Torres la cual tiene pista de aterrizaje
y según versiones también funciona un laboratorio para procesamiento de sustancias
estupefacientes ...”; que el 14 de febrero de 1996 se solicitó a la Fiscalía Regional Delegada
Antinarcóticos abrir investigación contra la familia OTERO CASTELLANOS, donde se
relaciona a los señores OTERO SÁNCHEZ; y que 'las anotaciones surgieron de operaciones de
inteligencia anteriores contra las actividades del narcotráfico y seguridad del estado'. A juicio de
esta Corporación, lo anteriormente relacionado constituye un informe fundamentado y, por tanto,
con base en él la DNE podía anular los certificados de carencia de informes expedidos a la
actora y abstenerse de expedir los solicitados, sin que el hecho de que con posterioridad se
hubiera proferido el auto de 1º de junio de 1999, mediante el cual la Fiscalía Regional de Cúcuta
se inhibió de abrir investigación penal en contra de los hermanos Otero demuestre la ilegalidad
de las decisiones adoptadas, pues lo cierto es que según el artículo 89 del Decreto Ley 2150 de
1995 corresponde a la Dirección Nacional de Estupefacientes demandar de las autoridades
competentes la información de los registros debidamente fundamentados que posean sobre
comportamientos relacionados con los ilícitos de narcotráfico y conexos y de enriquecimiento
ilícito en relación con las personas solicitantes, como lo fue, precisamente, el informe de la
Dirección Regional de Fiscalías de Cúcuta, y con base en ellos anular los expedidos o abstenerse
de expedir los solicitados. Además, debe tenerse en cuenta que como consecuencia de la decisión
inhibitoria de la Fiscalía Regional de Cúcuta en relación con los hermanos Otero Sánchez, socios
de la actora, la DNE profirió la Resolución 733 de 12 de julio de 1999 por medio de la cual
declaró la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos acusados, la cual no demuestra su ilegalidad,
sino, por el contrario, que la motivación en ellos contenida fue cierta para el momento de su
expedición, y que si desapareció, lo fue con posterioridad a dicha expedición.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de mayo del dos mil siete (2007)

Radicación número: 25000-23-24-000-1999-00271-02

Actor: TRANSPORTE AEREO DE SANTANDER LIMITADA - TAS LTDA.

Demandado: DIRECCION NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES

Referencia: APELACION SENTENCIA

La Sección Primera procede a dictar sentencia de segunda instancia para resolver el recurso de
apelación interpuesto por TRANSPORTE AÉREO DE SANTANDER LIMITADA – TAS
LTDA. contra la sentencia de 29 de julio de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que denegó las pretensiones de la demanda.

I.- ANTECEDENTES

a.- El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda.

TRANSPORTE AÉREO DE SANTANDER LIMITADA – TAS LTDA., por conducto de

apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., solicita la
declaratoria de nulidad de los siguientes actos:

1.- Resolución 627 del 17 de julio de 1998, por medio de la cual la Dirección Nacional de
Estupefacientes se abstuvo de expedir los Certificados de Carencia de Informes por Tráfico de
Estupefacientes requeridos por la actora para adelantar ante la UAE de Aeronáutica Civil el
registro de importación de la aeronave Turbo Let 410 UVP-E; importar la aeronave con
matrícula salvadoreña YS64C; celebrar un contrato de leasing sobre la aeronave con matrícula
YV 1002CP; y comprar la aeronave de matrícula HK 2742W.

2.- Resolución 628 de 17 de julio de 1998, por medio de la cual la Dirección Nacional de
Estupefacientes anuló los Certificados de Carencia de Informes por Tráfico de Estupefacientes
núms. 2398, 2394 y 2400 de 14 de noviembre de 1995 expedidos a la actora para tramitar ante la
Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, respectivamente, su permiso de
operación, el registro de la cesión de cuotas de interés social efectuada y la compraventa de la
aeronave de matrícula HK 3919; y le informó que para solicitar un nuevo certificado debía
aclarar ante la autoridad competente la información en que se fundamentó la negativa.

3.- Resolución 913 de 3 de noviembre de 1998, por medio de la cual se resolvieron los recursos
de reposición interpuestos contra las Resoluciones identificadas en los numerales 1 y 2,
confirmándolas.

Que como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la

Dirección Nacional de Estupefacientes expedir los Certificados de Informes de Carencia de
Antecedentes por Tráfico de Estupefacientes que se abstuvo de expedir; reestablecer la vigencia
de los anulados; comunicar la decisión a todas las autoridades competentes; pagarle a la actora o
a quien sus intereses represente todos los perjuicios materiales, actuales y futuros, en las
modalidades de daño emergente y lucro cesante, y los perjuicios morales que se le causaron con
ocasión de la expedición y ejecución de los actos acusados; y dar cumplimiento a la sentencia en
los términos previstos en los artículos 176 a 178 del C.C.A.

b.- Los hechos de la demanda

La parte actora expone como fundamento de su acción, los siguientes hechos:

De conformidad con el Decreto 2894 de 1990, algunos de cuyos preceptos fueron adoptados
como legislación permanente mediante el Decreto 2272 de 4 de octubre de 1991, y modificados
por el Decreto 2150 de 1995 (artículos 82, 83, parágrafo 1, y 89), las sociedades que tienen por
objeto social la actividad aeronáutica para adquirir el dominio o cambio de explotador de
aeronaves; obtener o renovar el permiso de operación de empresas de servicios aéreos
comerciales, escuelas y aeroclubes; obtener y renovar el permiso de funcionamiento de talleres
aeronáuticos y empresas de servicios aeroportuarios; aprobar nuevos socios o el registro de
cesión de cuotas de interés social; y el otorgamiento de licencias del personal aeronáutico, deben
obtener el Certificado de Carencia de Informes por Tráfico de Estupefacientes y el de sus socios,
representantes legales y/o administradores.

Con el fin de adelantar ante la UAE de Aeronáutica Civil el registro de importación de la

aeronave Turbo Let 410 UVP-E; importar la aeronave con matrícula salvadoreña YS64C;
celebrar un contrato de leasing sobre la aeronave con matrícula YV 1002CP; y comprar la
aeronave de matrícula HK 2742W, el representante legal de TAS LTDA. solicitó a la Dirección
Nacional de Estupefacientes le expidiera los certificados de carencia de informes por tráfico de
estupefacientes y delitos conexos.

Previamente, y luego de las exhaustivas investigaciones que adelanta la DNE, a la actora le

habían sido expedidos los certificados de carencia de informes por tráfico de estupefacientes
núms. 2394, 2398 y 2400 de 14 de noviembre de 1995, con el fin de adelantar ante la Aerocivil
los mismos trámites relacionados con su permiso de operación, el registro de la cesión de cuotas
de interés social efectuada para la época y la compraventa de la aeronave de matrícula HK 3919,
los cuales fueron anulados unilateralmente por la demandada mediante la Resolución 628 que se
acusa.

Conforme a lo previsto en el artículo 89 del Decreto Ley 2150 de 1995, la DNE solicitó a los
organismos y autoridades de la República de Colombia la información pertinente sobre la actora.

El DAS, la Fiscalía General de la Nación y el Grupo de Estupefacientes de la Policía Nacional

certificaron que Jorge Luis Otero Sánchez y Guillermo Enrique Otero Sánchez, socios de la
actora, NO registraban antecedentes por tráfico de estupefacientes o delitos conexos.
Mediante Oficio de 13 de enero de 1998 URF 47, el Fiscal Jefe de Unidad Regional de Cúcuta
comunicó a la DNE que dentro del proceso (investigación preliminar o previa) 8442 “…se
investiga de manera preliminar hechos presuntamente ilícitos en los cuales aparecen
mencionadas las personas y las empresas a las cuales usted hace referencia en su comunicación.
En la actualidad se practican pruebas tendientes a dar aplicación a lo dispuesto en el artículo 319
del C. de P.P.”.

En oficio 5654/23 de 15 de abril de 1998, un funcionario de la Fiscalía Regional de Cúcuta

informó a la DNE lo siguiente: “Mediante auto de fecha marzo 19 de 1996 la Fiscalía Regional
de Santafé de Bogotá ordenó la apertura de la investigación previa No 28248 con fundamento en
el oficio No 1006 de febrero 14 de 1996, suscrito por el Jefe de la Zona Central de Inteligencia
por presunta violación a la Ley 30/86. Figuran como presuntos imputados… JORGE LUIS
OTERO SÁNCHEZ C.C. No. 13.837.879 de Bucaramanga…GUILLERMO ENRIQUE OTERO
SÁNCHEZ C.C. No 13.818.6092”.

Mediante oficio URF 693 de 20 de abril de 1998, el Fiscal Jefe de Unidad Regional de Cúcuta
ratificó a la DNE que “… En varias ocasiones igualmente se le ha hecho saber a esa Dirección
que estas preliminares corresponden efectivamente a las radicadas en la Regional de Bogotá bajo
el No 28.248”.

Las diligencias preliminares de radicación 28.248 de 19 de marzo de 1996 de la Fiscalía

Regional de Bogotá, que por competencia fueron remitidas a la Fiscalía Regional de Cúcuta y allí
radicadas bajo el número 8442, tuvieron su origen en el oficio 1006 de 4 de febrero de 1996,
suscrito por el Jefe de la Zona Central de Inteligencia de la Policía Antinarcóticos de la Policía
Nacional.

En oficio 1912-SECIN-GREAN (secreto) de la Zona Central de Inteligencia de la Policía

Antinarcóticos se informó a la DNE que “...hasta la fecha no figuran antecedentes judiciales, de
acuerdo al artículo 12 del decreto 2700 y ley 81 de 1993…; los señores Guillermo Enrique Otero
S y Jorge Luis Otero figuran con anotaciones de fecha 11-03-93 que fueron aclaradas el 9-06-
93”; que el 14 de febrero de 1996 se solicitó a la Fiscalía Regional Antinarcóticos de Bogotá
abrir investigación contra la familia Otero Castellanos, relacionando a Jorge Luis, Guillermo
Enrique y Oscar José Otero Sánchez, los cuales presentan anotación de fecha 20-03-95; y que
“…son tres hermanos reconocidos traficantes de drogas, que poseen diferentes propiedades en la
zona… como también utilizan una finca en Sabana de Torres, la cual tiene pista de aterrizaje y
según versiones también funciona un laboratorio para procesamiento de sustancias
estupefacientes”.

Pone de presente que desde el 9 de junio de 1993 la DNE conocía que por oficio 3704 DIRAN de
dicha fecha la Dirección de Policía Antinarcóticos certificó que “… en vista de lo anterior se
llega a la conclusión de que a los señores …JORGE LUIS OTERO SÁNCHEZ, GUILLERMO
ENRIQUE OTERO SÁNCHEZ no les figuran anotaciones debidamente fundamentadas por
tráfico de estupefacientes, ya que su situación ha sido aclarada con anterioridad por las
autoridades respectivas. Así mismo le informo que estas providencias no han sido allegadas a
esta Dirección por lo cual no se habían realizado las aclaraciones respectivas en los archivos”.

Sorpresivamente y sin que mediara procedimiento alguno distinto al de argumentar que recibió
los oficios de la Fiscalía Regional de Cúcuta antes identificados sobre la existencia de la
investigación previa o preliminar núm. 8442 que se inició en 1996, en la que se menciona como
presuntos imputados a Jorge Luis y Guillermo Enrique Otero Sánchez, mediante la Resolución
627 de 17 de julio de 1998 la DNE decidió abstenerse de expedir a la actora los certificados
solicitados, y mediante la Resolución 628 de la misma fecha decidió anular unilateralmente los
Certificados de Carencia de Informes por Tráfico de Estupefacientes núms. 2398, 2394 y 2400 de
14 de noviembre de 1995, y poner en conocimiento de la autoridad competente la información
que sirve de fundamento a los actos acusados, de conformidad con lo establecido en el artículo 7º
del Decreto 2272 de 1991, que adoptó como legislación permanente el artículo 7º del Decreto
Legislativo 2894 de 1990.

Interpuesto el recurso de reposición contra las Resoluciones antes identificadas, por Resolución
913 de l 3 de noviembre de 1998 fueron confirmadas, sin tener en cuenta que los socios de la
actora, amparados en el artículo 234 del C. de P.P., solicitaron ser escuchados en versión libre y
acreditaron ante la DNE que desde el 2 de octubre de 1998 dicha solicitud la hicieron ante la
Dirección Regional de Fiscalías de Cúcuta, como tampoco se tuvo en cuenta que dicha autoridad
judicial en oficio DRF 1414 de 1998, recibido por la demandada el 28 de agosto de 1998, indicó
que “… tal como se le ha contestado en anterior oportunidad, la investigación 8442 aún sigue
en preliminares (art. 319 C.P.P.). Lo anterior indica que formalmente (art. 352 del C. de P.P.) no
se ha vinculado a ninguno de los imputados, entre los cuales figuran Jorge Luis Otero Sánchez
con C.C. No. 13.837.879 de Bucaramanga y Guillermo Enrique Otero Sánchez con C.C. No.
13.818.609 de Bucaramanga…; igualmente por oficio 1505/98 DRF radicado el 18 de septiembre
de 1998, la misma autoridad precisó que '… me permito informarle que las diligencias
preliminares adelantadas contra JORGE LUIS OTERO SÁNCHEZ y GUILLERMO ENRIQUE
OTERO SÁNCHEZ continúan en práctica de pruebas'”.

Para proferir el último de los actos acusados, la DNE ignoró que el Fiscal Regional Delegado de
Cúcuta, como consecuencia de la solicitud que formuló la actora el 1º de octubre de 1998 para
que se le escuchara en versión libre, se abstuvo de realizar la diligencia por no existir mérito en
la investigación para hacerlo, decisión que le fue comunicada a los socios de la actora mediante
sendos mensajes telegráficos del 10 de noviembre de 1998, recibidos el 27 siguiente en los
siguientes términos “Preliminar 8442. COMUNICOLE QUE EL SEÑOR FISCAL REGIONAL
QUE INSTRUYE PREVIA REFERENCIADA, POR EL DELITO DE INFRACCION A LA
LEY 30 DE 1986, EN PROVEIDO DE OCTUBRE TREINTA DE LOS CURSANTES,
ORDENÓ QUE HASTA EL MOMENTO NO EXISTEN MERITOS EN LA PRESENTE
INVESTIGACIÓN PARA OIRLO EN VERSIÓN LIBRE, Y EN EL MOMENTO DE QUE SE
DEN LOS REQUISITOS SE LE COMUNICARA DE INMEDIATO, CORDIALMENTE.
GERMAN SANDOVAL CALDERÓN. TÉCNICO JUDICIAL II”.

En síntesis, el único fundamento para abstenerse de expedir los certificados solicitados y para
anular unilateralmente los certificados expedidos el 14 de noviembre de 1995 fue la
comunicación de la Dirección Regional de Fiscalías de Cúcuta mediante la cual envió el oficio
5654/23 que da cuenta de la existencia de una investigación previa en la que figuraban los
hermanos Otero Sánchez.

Los socios de TAS LTDA., Jorge Luis y Guillermo Enrique Otero Sánchez, a título personal
demandaron ante la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca las
resoluciones proferidas por la DNE que anularon unilateralmente los Certificados de Carencia de
Informes por Tráfico de Estupefacientes que les habían sido expedidos por la Unidad
Administrativa Especial de Aeronáutica Civil para obtener la adición de sus licencias como
Pilotos Instructores.

c.- Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación

La parte actora considera que con la expedición de los actos acusados se violaron los artículos 1º,
2º, 3º, 4º, 6º, 15, 21, 29, 83, 84 y 248 de la Constitución Política; 83, parágrafo 1 y 89 del
Decreto 2150 de 1995, que modificaron, respectivamente, los artículos 6º y 3º del Decreto 2894
de 1990, adoptado como legislación permanente por el Decreto 2272 de 1991; 5º del Decreto
2894 de 1990; 17, 27, 28 y 30 del C.C.; 2º del Decreto 1750 de 1991; y las normas pertinentes de
los Decretos 2398 de 1986 y 2110 de 1982 que reglan por definición el concepto legal de
antecedente penal, por las razones que, bajo la forma de cargos, en síntesis se expresan a
continuación:

Primer cargo.- Sostiene que se violaron los artículos 1º, 2º, 3º, 4º y 6º de la Constitución Política,
porque los poderes públicos y los funcionarios que los ejercen sólo actúan legítimamente cuando
desarrollan esos poderes conforme a la Constitución y a la ley, procurando la vigencia de un
orden justo y la protección de los bienes de los ciudadanos, sus derechos y libertades, y
asegurando el cumplimiento de los deberes del Estado. Es el llamado principio de legalidad
conforme al cual nuestra Constitución y leyes regulan en su integridad las funciones públicas en
todas las órbitas de actividad del Estado.

Considera que en este caso el poder público no fue ejercido en los términos descritos en los
cánones constitucionales arriba citados, pues se abstuvo de expedir los certificados solicitados y
anuló unilateralmente los que previamente le habían sido expedidos a la actora, sin que
existieran informes debidamente fundamentados en los registros de las autoridades sobre
antecedentes que vincularan a la actora y a sus socios con conductas de narcotráfico, conexas y/o
de enriquecimiento ilícito, con evidente falsa motivación y violación del debido proceso y del
derecho a la defensa.

Segundo cargo.- A su juicio, los actos acusados vulneraron el respeto a la dignidad humana de
los socios de la actora, al argüir, sin ser veraz y sin que autoridad alguna lo hubiera informado o
certificado, que estaban vinculados o que tenían antecedentes con actividades ilícitas de
narcotráfico, conexas y/o de enriquecimiento ilícito y testaferrato, en desmedro de su prestigio y
buen nombre, y con la consecuencia inminente de que a los socios les sean suspendidas sus
licencias de pilotos, indispensables para el ejercicio de su profesión, además de que el good will
de la actora se vio afectado.

Añade que de conformidad con los reglamentos aeronáuticos y con la Resolución 51 de 16 de

enero de 1998, expedida por el Director General de la UAE de Aeronáutica Civil, cuando la DNE
anula unilateralmente el certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes a una
persona natural o jurídica dedicada a actividades aeronáuticas, a ésta le podrán ser suspendidos
por la Aeronáutica los permisos otorgados para desarrollar actividades en las que es requisito
previo contar con el certificado vigente respectivo, como se deriva de los artículos 82, 83 y 84
del Decreto 2150 de 1995, lo que le ocasiona perjuicios futuros que se producen en el momento
en que la autoridad aeronáutica efectivamente suspende tales permisos.

Sostiene que a la actora se le han causado perjuicios morales subjetivos con la no expedición de
los certificados solicitados y con la anulación unilateral de los ya expedidos, no sólo porque no
es cierta la imputación que se le hace ni la que se le hace a sus socios individualmente
considerados, sino también porque al ser pública la medida contenida en los actos
administrativos acusados su prestigio comercial, honestidad e idoneidad en el medio aeronáutico
y su actividad comercial aeronáutica se han visto seriamente afectados.
Considera que la demandada violó, además, los artículos 4º , 15 y 21 de la Constitución
Política, ya que sin razón jurídica, fáctica o probatoria asumió que los socios de la demandante
tienen y le fueron reportadas informaciones sobre antecedentes en delitos de narcotráfico y/o
conexos, sin ser cierto.

Tercer cargo.- Señala que se quebrantó el artículo 29 de la Constitución Política, que obliga a la
observancia del debido proceso en toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, dado
que la demandada se abstuvo de expedir los certificados de carencia de informes por tráfico de
estupefacientes solicitados y anuló unilateralmente los expedidos sin existir “la información de
los registros debidamente fundamentada” sobre antecedentes relacionados con aquellas
conductas ilícitas; sin certificación o información de autoridad competente; y porque el informe
de la Dirección Regional de Fiscalías de Cúcuta mencionado en la investigación como motivo
para la expedición de los actos acusados no expresa, certifica, ni se relaciona con esas conductas
o comportamientos ilícitos.

Pone de presente que son los socios, presuntos imputados, los que han sido mencionados en la
investigación, sin que hasta el 30 de octubre de 1998, dos años después de haberse iniciado la
investigación preliminar o previa, exista mérito para convocarlos a rendir versión libre.

Cuarto cargo.- A su juicio, los actos acusados incurren en error evidente en la interpretación de
los artículos 3º, incisos 1 y 2 (modificados por el artículo 89 del Decreto 2150 de 1995), 5º y 6º,
inciso final (modificado por el parágrafo del artículo 83 del Decreto 2150 de 1995) del Decreto
2894 de 1990, adoptados como legislación permanente por el artículo 7º del Decreto 2272 de
1991, porque sólo a quienes les figuren antecedentes relacionados con los delitos allí
taxativamente indicados se les podrá negar la expedición del certificado de carencia de informes
por tráfico de estupefacientes o anularse unilateralmente los ya expedidos, debiendo entenderse
por “antecedentes” aquellos referidos a condenas proferidas en sentencias judiciales en forma
definitiva.

Quinto cargo.- Anota que para la fecha de expedición de los actos acusados el inciso 1 del
artículo 3º del Decreto 2884 de 1990 ya había sido derogado y reemplazado por el artículo 89 del
Decreto 2150 de 1995, que debe ser interpretado armónicamente con el parágrafo 1 del artículo
83 ibídem, pese a lo cual la Administración los profirió únicamente con fundamento en el último
de los citados y en el artículo derogado.

Estima que los actos acusados interpretaron de manera equivocada los argumentos de derecho
contenidos y delimitados en la sentencia T-275 de 1995 de la Corte Constitucional, pues ésta
exige informes debidamente fundamentados provenientes de autoridad competente que
involucren o relacionen al peticionario con los punibles de que trata el inciso 1 del artículo 3º
del Decreto 2894 de 1990; y, además, porque cuando se profirió la sentencia el artículo 3º del
Decreto 2894 no había sido modificado por el artículo 89 del Decreto 2150 de 1995.

Sexto cargo.- Señala que los actos acusados violaron el principio de la buena fe contenido en el
artículo 83 de la Constitución Política, pues la demandada ignoró que por Oficio 3704/DIRAN
de 9 de junio de 1993 el Director de la Policía Antinarcóticos certificó que a los socios de la
demandante no les figuraban anotaciones debidamente fundamentadas por tráfico de
estupefacientes, ya que su situación había sido aclarada con anterioridad por las autoridades
respectivas.

Sostiene que antes de proferir los actos acusados la demandada tenía conocimiento, porque así
se le había informado mediante Oficio 1912-SECIN GREAN, de que a los socios de la actora se
les reportó una información ya desvirtuada ante las autoridades judiciales, pese a lo cual la DNE
expidió los actos acusados.

Agrega que de igual manera se violó el artículo 84, ibídem, pues a la actora se le impuso un
requisito adicional no previsto en la ley para ejercer su profesión comercial aeronáutica, esto es,
tener que demostrar que los diferentes organismos del Estado no tenían registros suyos
fundamentados en antecedentes de actividades de narcotráfico o delitos conexos, carga que le
corresponde a la Administración.

Séptimo cargo.- El parágrafo 1º del artículo 83 del Decreto Ley 2150 de 1995, invocado para
anular unilateralmente el certificado tantas veces citado, debe ser interpretado y aplicado en
armonía con el artículo 89, ibídem, que exige que la información de las autoridades competentes
suministrada a la demandada se ciña y apoye en los registros debidamente fundamentados que
posean sobre antecedentes en delitos de narcotráfico y conexos; añade que para que un informe
sea debidamente argumentado, bajo la óptica del artículo 28 del C.C. y de cualquier intérprete, se
requiere que contenga la conducta concreta relacionada con los delitos de narcotráfico y/o
conexos, enriquecimiento ilícito o la tipificada en el artículo 6º del Decreto 1856 de 1989, en que
incurrió el sujeto; una síntesis de las circunstancias y referencias de tiempo, modo y lugar en que
se desarrolló; el conducto o la forma en que se tuvo conocimiento por los organismos
investigativos; la síntesis del procedimiento investigativo policivo y/o judicial; y la mención de
los agentes del Estado que rindieron el informe en ejercicio de sus funciones.

Conforme al artículo 89 del Decreto 2150 de 1995, en armonía con el artículo 248 de la
Constitución, la información debe necesariamente consistir en las condenas proferidas en
sentencias judiciales definitivas.

Octavo cargo.- Considera que se interpretó erradamente la sentencia de la Corte Constitucional

T-275 de 1995, ya que dicho fallo fue proferido con referencia al artículo 3º del Decreto 2894 de
1990, cuando aún no había sido modificado por el artículo 89 del Decreto 2150 de 1995; además,
señala que las sentencias de la citada Corporación sólo vinculan inexorablemente a los jueces y
funcionarios públicos cuando son proferidas en ejercicio de la función de control jurisdiccional
constitucional, y que la sentencia en cuestión sólo tiene alcances sobre el caso concreto (artículo
17 del C.C.).

Pone de presente que la sentencia T-275 de 1995 expresa que los informes deben ser
debidamente fundamentados, no obstante lo cual con base en ella se deduce una facultad
discrecional amplia para la Dirección Nacional de Estupefacientes, al sostener que basta un
informe inmotivado o no fundamentado de una autoridad investigadora para que sea viable la
anulación unilateral del certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes,
además de que la situación de la actora es muy diferente a la tratada en el fallo de la Corte
Constitucional, pues ni sobre ella ni respecto de sus socios autoridad alguna ha reportado un
informe debidamente fundamentado.

Noveno cargo.- Que se ha incurrido en falsa e inexacta motivación, porque contra toda evidencia
probatoria la demandada no puede inferir que se le informó fundadamente sobre registro de
antecedentes, pues lo que precisa la Fiscalía de Cúcuta son las previsiones y directrices del
artículo 40 de la Ley 81 de 1993, modificado por el artículo 319 del C.de P.P., conforme al cual,
en caso de duda sobre la procedencia de apertura de la instrucción, la investigación previa tiene
como finalidad determinar si hay lugar o no al ejercicio de la acción penal; si ha tenido
ocurrencia el hecho; la procedibilidad de la acción penal; y practicar y recaudar las pruebas
indispensables con relación a la identidad o individualización de los autores o partícipes del
hecho.

Décimo cargo.- Sostiene que la demandada también se fundamentó en la sentencia de la Corte

Constitucional C-114 de 25 de marzo de 1993, y que a propósito ignoró que fue proferida en
relación con la constitucionalidad de los literales f) y g) del artículo 93 de la Ley 30 de 1986,
modificados por el artículo 89 del Decreto 2150 de 1995, norma que debió haber invocado y
aplicado.

Llama la atención sobre el hecho de que la Corte en la citada sentencia dejó claro que a partir de
la expedición y vigencia del artículo 89 del Decreto 2150 de 1995 el certificado de carencia de
informes por tráfico de estupefacientes podrá anularse, en cualquier tiempo, únicamente cuando
se presente el supuesto previo del mandato legal.

d.- Las razones de la defensa

La demanda fue notificada a la Dirección Nacional de Estupefacientes, quien por conducto de

apoderada manifestó que en atención a la información a ella remitida por la Dirección Regional
de Fiscalías de Cúcuta en oficio 1541 de 24 de septiembre de 1998, en el sentido de que en las
preliminares 8442 se investigan los presuntos hechos ilícitos relacionados con narcotráfico y
conexos de la familia Otero Castellanos, solicitó que se aclarara si esas preliminares habían sido
distinguidas con el número 28248 y si a ellas se encontraban vinculados los señores Otero
Sánchez, frente a lo cual obtuvo una respuesta afirmativa y, por tanto, expidió los actos
acusados, en los que también se tuvo como fundamento lo precisado por la Corte Constitucional
en sentencia C-114 de 25 de marzo de 1993, respecto de que la existencia de un antecedente o
proceso penal en curso es innecesaria, pues en virtud de la función del control administrativo
preventivo, con base en una información puede tomarse la decisión.

Anota que dicha sentencia avaló la facultad otorgada a ella por la ley y fijó un campo de acción
al indicar que si bien sólo se puede tener por antecedentes penales las condenas proferidas en
sentencia judicial, ello no puede entenderse como una limitación para que se tengan en cuenta
otras informaciones relacionadas con delitos y contravenciones que se encuentran en manos de
agencias públicas encargadas de la defensa social, para el caso, en la Dirección Regional de
Fiscalías de Cúcuta, pues, de ser así, se eliminarían los instrumentos indispensables con los que
cuenta el Estado para la prevención del delito.

Concluye que la DNE obró con observancia del debido proceso y del principio de legalidad, y
que la decisión adoptada no vulneró ninguno de los derechos invocados por la actora.

II.- LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

Mediante la sentencia recurrida el Tribunal de origen denegó las pretensiones de la demanda,

con base en las siguientes consideraciones:

Luego de referirse a las tres características de los actos administrativos, esto es, presunción de
legalidad, obligatoriedad y ejecutoriedad, anota que por Resolución 733 de 12 de julio de 1999 la
DNE declaró la pérdida de fuerza ejecutoria de las Resoluciones acusadas y, además, ordenó la
expedición de los certificados de carencia de informes por tráfico de estupefacientes
relacionados con el permiso de operación de TAS LTDA. y los requeridos por ésta para tramitar
ante la Aeronáutica Civil el registro de importación de la aeronave Turbo Let con matrícula
salvadoreña YS64C, el contrato de leasing de la aeronave con matrícula YV 1002CP y la
compraventa de la aeronave con matrícula HK 2742W.

Señala que la decisión contenida en la Resolución 733 de 12 de julio de 1999 tuvo fundamento
en el artículo 66, numeral 2, del C.C.A., según el cual los actos administrativos serán
obligatorios mientras no hayan sido suspendidos o anulados por la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, pero perderán su fuerza ejecutoria cuando desaparezcan sus fundamentos de
hecho o de derecho, evento en que se configura un fenómeno de extinción de los efectos
jurídicos de los actos administrativos, lo cual se verificó con el oficio emanado de la Dirección
Regional de Fiscalías de Cúcuta en el que informó a la DNE que en las diligencias preliminares
radicadas con el número 8442, adelantadas por presunta infracción de la Ley 30 de 1986 contra
Jorge Luis y Guillermo Enrique Otero Sánchez, socios de la actora, se profirió el auto de 1º de
junio de 1999, mediante el cual la Fiscalía Regional de Cúcuta se inhibió de abrir investigación
penal en contra de los citados sujetos.

Anota el fallador de primera instancia que la circunstancia de haberse declarado la pérdida de

fuerza ejecutoria de las Resoluciones acusadas no impide que sobre ellas se ejerza el control
jurisdiccional de legalidad, dado que el objeto de este control no es declarar la existencia o
inexistencia de los actos acusados, como tampoco declarar si son o no actualmente obligatorios,
sino verificar si fueron expedidos conforme al ordenamiento jurídico, y para sustentar su
posición se remite a lo sostenido sobre este tema por el Consejo de Estad.

Menciona que por su decaimiento las Resoluciones acusadas dejaron de producir efectos
jurídicos a partir del 12 de julio de 1999, circunstancia posterior a su expedición y que no afecta
su legalidad; sin embargo, la decisión de la Administración allí contenida perdió uno de sus
caracteres principales, cual es el de ser ejecutoria, lo que implica que no puede hacerse efectiva,
por no ser ya exigible al administrado.

Respecto de los cargos esgrimidos en la demanda, el Tribunal se pronunció así:

Frente a la alegada violación de los artículos 3º, 5º y 6º del Decreto 2894 de 1990 (el primero y
último modificados, respectivamente, por los artículos 89 y 83 del Decreto 2190 de 1995); y 27,
28 y 30 del C.C., el a quo pone de presente que el artículo 93, literal f), de la Ley 30 de 1986
asignó a la Oficina Nacional de Estupefacientes del Ministerio de Justicia, entre otras, la función
de expedir un “certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes” a las personas
naturales o jurídicas que pretendan autorizaciones administrativas del entonces Departamento
Administrativo de Aeronáutica Civil, relacionadas con importación de naves, traslado de
dominio de las mismas, cambio de su explotador, estudio, construcción y reforma de aeropuertos,
obtención y renovación de permisos de operación de estos inmuebles, aprobación de nuevos
socios en las empresas de servicios aéreos comerciales, escuelas, aeroclubes, talleres
aeronáuticos, aprobación del nuevo propietario o explotador de un aeródromo o pista, y
aprobación de licencias para personal aeronáutico.

Expresa que el artículo 3º del Decreto 2894 de 1994, cuya interpretación censura la actora,
preceptúa que recibidas las solicitudes debidamente diligenciadas la Dirección Nacional de
Estupefacientes demandará simultáneamente de las entidades competentes la información de los
registros debidamente fundamentados que posean sobre comportamientos relacionados con los
ilícitos de narcotráfico y conexos, de enriquecimiento ilícito o del tipificado en el artículo 6º del
Decreto 1856 de 1989, quienes dispondrán de un término de 15 días para enviar por escrito la
información solicitada, y que el artículo 5º, ibídem, establece que dentro de los 8 días siguientes
a la radicación de las respectivas respuestas o del vencimiento del término previsto en el artículo
3º citado la DNE, basada en los informes que reposen en su dependencia o que le sean allegados
y en los antecedentes y reputación del solicitante, expedirá, cuando a ello hubiere lugar, el
certificado de carencia de informes por tráfico de estupefacientes o, en caso de no hacerlo, según
las previsiones del artículo 7º, ibídem, informará al peticionario las razones que tuvo para
adoptar dicha decisión, con el fin de facilitarle la respectiva aclaración de su situación jurídica
ante las autoridades correspondientes.

Agrega que el Gobierno Nacional expidió el Decreto Ley 2150 de 1995, cuyo artículo 89 dispuso
que recibidas las solicitudes debidamente diligenciadas, la DNE demandará simultáneamente de
las entidades competentes la información de los registros debidamente fundamentados que
posean sobre antecedentes relacionados con los ilícitos de narcotráfico y conexos, de
enriquecimiento ilícito o del tipificado en el artículo 6º del Decreto 1856 de 1989, y que
conforme con el parágrafo 1, del artículo 83, ibídem, y pese a que el certificado de carencia de
informes por tráfico de estupefacientes tiene una vigencia temporal, dependiendo de la finalidad
para la que es otorgado, con base en los informes provenientes de autoridad u organismo
competente puede ser anulado unilateralmente en cualquier tiempo por la DNE.

Menciona que por la Resolución 627 la DNE se abstuvo de expedir los certificados de carencia
de informes por tráfico de estupefacientes requeridos por TAS LTDA. para adelantar ante la
UAE de Aeronáutica Civil el registro de la aeronave Turbo Let 410 UVP-E, la importación de la
aeronave con matrícula salvadoreña YS64C, el contrato de leasing de la aeronave con matrícula
YV 1002CP, y la compraventa de la aeronave con matrícula HK 2742W; y que mediante la
Resolución 628 la DNE decidió “anular” unilateralmente los certificados de carencia de Informes
por Tráfico de Estupefacientes núms. 2394, 2398 y 2400 de 14 de noviembre de 1995 obtenidos
por TAS LTDA. para tramitar ante la UAE de Aeronáutica Civil su permiso de operación, el
registro de la cesión de cuotas de interés social efectuada y la compraventa de la aeronave de
matrícula HK 3919, y considera que pese a que la decisión adoptada en la última resolución
citada tuvo como fundamento el artículo 83, parágrafo 1, del Decreto Ley 2150 de 1995, en
estricto rigor jurídico debe entenderse que se trata de la aplicación de la figura del decaimiento
del acto administrativo por desaparecimiento de sus fundamentos de hecho, causal establecida
en el artículo 66, numeral 2, del C.C.A., concretamente en la ausencia de informes sobre
comportamientos relacionados con delitos de narcotráfico y conexos o de enriquecimiento ilícito,
pues dicha circunstancia, de acuerdo con los nuevos informes de las autoridades competentes, se
modificó para la fecha en que la DNE tramitó la solicitud de expedición de los certificados en
cuestión presentada por la actora.

Precisa que por un error de técnica legislativa en el Decreto Ley 2150 de 1995 se autoriza la
“anulación” unilateral del aludido certificado a la DNE, pues lo cierto es que para la adopción de
esa medida el único facultado constitucional y legalmente es el juez de lo contencioso
administrativo en el trámite de la respectiva acción; sin embargo, considera que tal autorización
debe entenderse como una declaración del decaimiento del acto administrativo, es decir, la
declaración de su pérdida de obligatoriedad o exigibilidad.

Anota que el fundamento fáctico y probatorio de las decisiones acusadas fue la existencia de la
investigación previa o preliminar 8442 iniciada en 1996 por presunta violación de la Ley 30 de
1986, en la que figuran como presuntos imputados los socios de la actora Jorge Luis y Guillermo
Otero Sánchez, actuación de la que dan cuenta los oficios S-24-1012 de 23 de junio de 1997;
URF 1541 de 24 de septiembre de 1997; 0416/98 DRF de 26 de marzo de 1998, 693 y 5654/23
de 15 de abril de 1998 de la Dirección Regional de Fiscalías de Cúcuta, y sostiene que revisados
los antecedentes administrativos y las disposiciones legales que regulan la materia, que fueron
expresamente invocadas en los actos acusados, no se encuentra que exista violación alguna de las
normas citadas como infringidas por la actora, ni que se fundamenten en la interpretación errónea
del artículo 3º del Decreto 2894 de 1990, modificado en sus incisos 1 y 2 por el artículo 83 del
Decreto Ley 2150 de 1995, como tampoco del parágrafo 1 del artículo 89, ibídem.

A su juicio, de la interpretación sistemática de las normas aplicables al caso se deduce que las
mismas no se refieren necesaria y exclusivamente a las condenas judiciales que figuren como
antecedentes penales para las personas interesadas en obtener el certificado, sino que
comprenden también otros informes de autoridades competentes que den cuenta de las referidas
conductas.

Señala que el hecho de que el artículo 89 del Decreto Ley 2150 de 1995 haya dispuesto que una
vez recibidas las solicitudes de expedición del certificado en cuestión la DNE debe pedir a las
autoridades competentes la información de los registros debidamente fundamentados que posean
sobre antecedentes relacionados con las conductas allí señaladas que reposen en sus archivos no
implica que forzosamente la información requerida se refiera a antecedentes judiciales, debido a
que dicho calificativo no lo trae la norma y a que el certificado de que trata la misma se contrae a
la carencia de “informes” por tráfico de estupefacientes y no a la carencia de “antecedentes
judiciales penales” por esa misma conducta, es decir, que el hecho de que la norma en cita utilice
el vocablo “antecedentes” no supone que ahora el certificado que se exige como requisito
administrativo para la realización de algunos trámites legales sea un certificado de carencia de
antecedentes judiciales sobre conductas relacionadas con tráfico de estupefacientes.

Añade que la lectura del precepto analizado debe hacerse en armonía con los artículos 82 y 83
ibídem, y los artículos 2º y 5º del Decreto 2894 de 1990, normas éstas que son claras y expresas
en determinar que el certificado exigido por la DNE se refiere a la carencia de “informes” por
tráfico de estupefacientes y no a la carencia de “antecedentes judiciales”.

Se remite el Tribunal a las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional en la sentencia

C-114 de 25 de marzo de 1993, mediante la cual se declaró la exequibilidad de los literales f) y
g) del artículo 90 de la Ley 30 de 1986, referentes, precisamente, al contenido y alcance del
certificado exigido a los particulares por la hoy DNE para adelantar diferentes actuaciones ante
las autoridades administrativas relacionadas con las actividades antes descritas, providencia en la
que se precisó que tal certificado se refiere a la carencia de informes por tráfico de
estupefacientes y no a la carencia de antecedentes judiciales penales por esa misma conducta.

Considera el a quo que pese a que la sentencia en cuestión fue proferida con anterioridad a la
entrada en vigencia del Decreto Ley 2150 de 1995, sus fundamentos jurídicos son plenamente
aplicables en la actualidad, en la medida en que el estudio en ella realizado se contrajo a la
naturaleza y contenido del certificado de carencia de “informes” por tráfico de estupefacientes de
que trata el artículo 93 de la Ley 30 de 1986, el mismo al que se refieren tanto el Decreto 2684 de
1990 como el Decreto Ley 2150 de 1995.

Como conclusión al análisis de este cargo, arguye que la DNE en manera alguna interpretó
erróneamente las disposiciones analizadas y que, por el contrario, con estricta observancia de las
mismas y con fundamento en los informes fundamentados de los registros de las autoridades y
organismos competentes sobre el comportamiento de los socios de TAS LTDA., relacionados
con delitos de narcotráfico y conexos y de enriquecimiento ilícito, decidió abstenerse de expedir
los certificados solicitados y “anular” unilateralmente los que previamente le había expedido para
adelantar trámites ante la Aeronáutica Civil.

En cuanto a los cánones constitucionales citados como violados considera que como quiera que
los actos acusados fueron expedidos en desarrollo de las competencias legales asignadas a la
DNE en los Decretos 2894 de 1990 y 2150 de 1995 y teniendo en cuenta los informes remitidos
por las autoridades competentes no puede predicarse la violación del principio de legalidad y de
responsabilidad consagrados en los artículos 1º y 6º de la Constitución Política.

Añade que la exigencia de un requisito administrativo como el certificado de carencia de

informes por tráfico de estupefacientes es una medida ordinaria establecida por el Estado para la
prevención de conductas delictivas y, por ende, dirigida a asegurar el bienestar y la tranquilidad
social que, tal como lo reconoció la Corte Constitucional en la sentencia C-114 de 1993, no
resulta violatoria del derecho a la honra, o del buen nombre, o de la presunción de inocencia,
como tampoco de la dignidad humana de las personas que deben cumplir con dicho requisito,
pues no declara responsabilidades de tipo penal, lo que es privativo de las autoridades judiciales,
lo cual significa que negar la expedición del certificado de carencia de informes por tráfico de
estupefacientes no es desconocer la presunción de inocencia de la persona interesada en
obtenerlo, ya que tal decisión es simplemente una constancia administrativa de que determinada
persona tiene en los archivos oficiales anotaciones o informes que la relacionan con las
conductas tantas veces señaladas, que no se puede equiparar a una sentencia judicial penal de
condena constitutiva de “antecedentes” en los términos previstos por el artículo 248 de la
Constitución Política.

En lo que tiene que ver con la presunta violación del artículo 29 de la Constitución Política, el
Tribunal se refiere a que la expedición del certificado de carencia de informes por narcotráfico
obedece a un trámite que se encuentra regulado por los artículos 2º, 3º, 4º y 5º del Decreto 2894
de 1990, conformado por las siguientes etapas: a) solicitud escrita ante la DNE; b) petición por
parte de la DNE a las autoridades competentes sobre la información de los registros debidamente
fundamentados que posean sobre comportamientos relacionados con los delitos de narcotráfico y
conexos, o de enriquecimiento ilícito que reposen en sus archivos respecto de las personas
solicitantes o con las demás que menciona el inciso 3 del artículo 3º, ibídem; y c) expedición del
certificado dentro de los 8 días siguientes a la radicación de las correspondientes respuestas o del
vencimiento del término de 15 días que tiene las autoridades competentes para enviar la
información solicitada.

Añade que la decisión acusada se sustentó en el “informe” remitido por la Dirección Regional de
Fiscalías de Cúcuta, suficiente para adoptarla, ya que, contrario a lo afirmado por la actora, para
esos precisos efectos no era necesario que tuviera información sobre “antecedentes judiciales” de
los peticionarios sobre los delitos de narcotráfico y demás relacionados.

Considera también el a quo que el principio de la presunción de buena fe no fue desconocido,

pues es una facultad legítima de la Administración “anular” unilateralmente en cualquier tiempo
el certificado de antecedentes, determinación que adopta con base en los informes de las
autoridades u organismos competentes, razón por la cual el hecho de que con anterioridad a la
expedición de los actos acusados una autoridad estatal haya certificado la carencia de esos
informes en relación con los socios de la actora no impide que conocida una información que dé
cuenta de lo contrario se deje sin efecto tal decisión y, en consecuencia, se niegue un certificado
solicitado con posterioridad.
En lo que tiene que ver con la violación del artículo 84 de la Constitución Política por cuanto
según la demandante se le exigió un requisito adicional, esto es, probar no tener informes
debidamente fundamentados en los organismos del Estado sobre antecedentes relacionados con
narcotráfico o enriquecimiento ilícito, el fallador de primera instancia se remite a lo dispuesto en
el artículo 7º del Decreto 2894 de 1990, para concluir que tal decisión no constituye un requisito
adicional, sino que simplemente es una orden consecuencial proferida con ocasión de la negativa
de la petición formulada a la Administración dirigida, precisamente, a que una vez aclarada la
situación jurídica reportada los interesados puedan obtener el certificado en cuestión.

Concluye el Tribunal que del análisis jurídico y probatorio se evidencia que los actos acusados se
sustentaron en las normas legales aplicables al caso, y que los motivos aducidos para proferirlos
corresponden estrictamente a los hechos que se probaron en la actuación adelantada, esto es, a la
existencia de informes en los que los socios de la actora aparecen relacionados con conductas
ilícitas.

III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO

En su escrito de apelación el apoderado de la actora señala que la sentencia proferida por el

Tribunal es contraria a la ley y a la realidad procesal; que ignoró las pruebas contenidas en
documentos públicos; y que omitió resolver todos los extremos de la litis.

Sostiene que lo que se reiteró a lo largo de la actuación administrativa y de este proceso es que
mediante el oficio 3704 DIRAN del 9 de junio de 1993, suscrito por el Director de la Policía
Antinarcóticos de la Policía Nacional, se desvirtuaron los informes de inteligencia según los
cuales los hermanos Otero “eran unos reconocidos narcotraficantes de droga”, además de que
también fueron desvirtuados por providencias judiciales ejecutoriadas que dieron lugar a que
para la época se expidiera el certificado que después fue anulado unilateralmente por la DNE.

Señala que el único fundamento o motivo fáctico que tuvo la DNE para expedir los actos
acusados fue haber recibido unas comunicaciones de la Dirección Regional de Fiscalías de
Cúcuta acerca de que los socios de la actora eran presuntos imputados en la investigación
preliminar 8442 que se adelantaba como continuación de la investigación previa 28.248 de la
Fiscalía Regional de Bogotá; y que el único fundamento jurídico en que se apoyó la demandada
fue el artículo 83 del Decreto Ley 2150 de 1995, norma que fue interpretada en forma aislada,
por fuera de su contexto legal, contrariando la regla de interpretación sistemática contenida en el
artículo 30 del C.C., pues debió interpretarse en armonía con el artículo 89 ibídem y, al no
hacerlo, se contrarió el artículo 15 de la Constitución Política, razón por la cual debe aplicarse la
excepción de inconstitucionalidad frente al citado artículo 83.

Aduce que no es correcta la interpretación efectuada por la DNE y avalada por el fallo apelado
respecto del artículo 83 del Decreto Ley 2190 de 1995 en el sentido de que como medida
policiva preventiva y aún cuando no existan informaciones fundamentadas en los registros de las
autoridades sobre los antecedentes del afectado en relación con las conductas punibles de que
trata el artículo 89 ibídem la DNE puede revocar unilateralmente los certificados, pues ello viola
la garantía constitucional del debido proceso (artículo 29 de la Constitución Política) y
desconoce la efectividad de los derechos del ciudadano (artículo 36 del C.C.A.).

A su juicio, la sentencia recurrida ignoró que el artículo 89 del Decreto Ley 2150 de 1995
modificó notoriamente el régimen jurídico vigente anterior, pues por disposición expresa del
mencionado precepto la Dirección Nacional de Estupefacientes sólo puede negar la expedición
de los certificados de carencia de informes por tráfico de estupefacientes o anular unilateralmente
los ya expedidos si al solicitante le fueron reportados por las autoridades ANTECEDENTES
relacionados con los delitos allí taxativamente señalados, antecedentes que según el artículo 248
de la Constitución Política únicamente pueden estar contenidos en sentencias judiciales.

Concluye que el fallo apelado se equivocó al sostener que “Bajo la anterior perspectiva
normativa y probatoria, es claro para la Sala que no existe la alegada violación de los incisos
primero y segundo del artículo 3º del Decreto 2894 de 1990…”, pues por haber sido derogados
por el artículo 89 y concordantes del Decreto Ley 2150 de 1995 no podían ser aplicados ni
interpretados en este caso, y agrega que comparte las razones aducidas en el salvamento de voto
que de la sentencia se hizo respecto de que los actos acusados violaron los artículos 89 del
Decreto Ley 2150 de 1995 y 29, 58 y 83 de la Constitución Política y, por tanto, solicita que se
acceda a las súplicas de la demanda.

IV.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO

El Procurador Delegado ante esta Corporación no rindió concepto.

V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

Comoquiera que algunos de los socios de la actora y la Academia de Pilotos de Aviación –

Adevia Ltda. demandaron actos similares a los que se analizan en esta oportunidad, la Sala se
remitirá a las consideraciones en aquellos procesos expuestas, en las que en torno al tema que
aquí también se debate se concluyó que la expresión “antecedentes” utilizada en el artículo 89
del Decreto Ley 2150 de 1995 no puede entenderse referida exclusivamente a los reportes de las
autoridades competentes relacionados con sentencias judiciales condenatorias definitivas, a los
que alude el artículo 248 de la Constitución Política, lo cual significa que la Dirección Nacional
de Estupefacientes puede anular en cualquier tiempo los certificados de carencia de informes
sobre delitos de narcotráfico, conexos y de enriquecimiento ilícito con base en informaciones
debidamente fundamentadas, no sólo de autoridades judiciales, sino también de autoridades
administrativas y de policía.

En efecto, en sentencia de 2 de noviembre de 2006, exp. núm. 00269, actora, Academia de

Pilotos de Aviación – Adevia Ltda., Consejero Ponente, Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,
se sostuvo:

“El artículo 3º del Decreto 2894 de 1990, modificado por el artículo 89 del Decreto 2150 de
1995, preveía:

'Recibidas las solicitudes debidamente diligenciadas, la Dirección Nacional de Estupefacientes,

demandará simultáneamente de las autoridades competentes, la información de los registros
debidamente fundamentados que posean, sobre comportamientos relacionados con los ilícitos de
narcotráfico y conexos, de enriquecimiento ilícito o del tipificado en el artículo 6º del decreto
1856 de 1989, que reposen en sus respectivos archivos, en relación con las personas solicitantes.

'Las autoridades competentes dispondrán de un término de 15 días para enviar por escrito, la
información solicitada'.

“El artículo 89 del Decreto 2150 consagra:

'Petición de informaciones a otras entidades. Los incisos 1º y 2º del artículo 3º del decreto 2894
de 1990, adoptado como legislación permanente por el decreto 2272 de 1991, quedarán así:

'Recibidas las solicitudes debidamente diligenciadas, la Dirección Nacional de Estupefacientes,

demandará simultáneamente de las autoridades competentes, la información de los registros
debidamente fundamentados que posean sobre antecedentes relacionados con los ilícitos de
narcotráfico y conexos, de enriquecimiento ilícito o del tipificado en el artículo 6º del decreto
1856 de 1989, que reposen en sus respectivos archivos, en relación con las personas solicitantes,
así como la práctica de la visita dispuesta para el control de sustancias químicas que sirven para
el procesamiento de estupefacientes, según lo dispuesto por el Consejo Nacional de
Estupefacientes.

'Las autoridades competentes dispondrán de un término de 15 días para enviar por escrito la
información solicitada. El incumplimiento de esta obligación constituirá falta gravísima'.

“El inciso 4º, del artículo 6º, del Decreto 2894 de 1990 establecía:

'No obstante, el certificado podrá anularse unilateralmente en cualquier tiempo por la Dirección
Nacional de Estupefacientes, con base en los informes provenientes de los organismos
investigativos del Estado. Dicha anulación será informada a las autoridades correspondientes y
contra ella no procede ningún recurso'.

“Por su parte, el parágrafo 1º del artículo 83 del Decreto 2150 de 1995, prevé:

'No obstante, el Certificado podrá anularse unilateralmente en cualquier tiempo por la Dirección
Nacional de Estupefacientes, con base en los informes provenientes de autoridad u organismo
competente. Dicha anulación será informada a las autoridades correspondientes y contra ella
procede únicamente el recurso de reposición'.

“Del estudio armónico de las disposiciones transcritas entiende la Sala que al emplear el artículo
89 del Decreto 2150 de 1995 la expresión 'antecedentes' sustituyendo la de 'comportamientos',
que traía el artículo 3º del Decreto 2894 de 1990, no quiso significar con ello que únicamente los
reportes de las autoridades competentes deben estar relacionados con sentencias judiciales
condenatorias definitivas, a que alude el artículo 248 de la Constitución Política.

“En efecto, esta disposición constitucional prevé: 'Únicamente las condenas proferidas en
sentencias judiciales en forma definitiva tienen la calidad de antecedentes penales y
contravencionales en todos los órdenes legales'.

“Pero dicha norma constitucional está consagrada dentro del título VIII, referente a la 'Rama
Judicial', y, por ende, su contenido está circunscrito únicamente a efectos judiciales, para recabar
en que solo tienen el carácter de antecedentes, las sentencias judiciales condenatorias definitivas.

“En consecuencia, para efectos judiciales, como por ejemplo, determinar circunstancias de
agravación punitiva, o aplicar beneficios condicionales, juega un papel importante el hecho de no
haber delinquido o no ser reincidente, lo que solo se puede descartar si no existen sentencias
judiciales condenatorias definitivas, que son las que tienen la connotación de antecedentes
penales.

“De otra parte, cuando los artículos 83 y 89 del Decreto 2150 de 1995, se refieren a 'autoridad u
organismo competente' o 'entidades competentes', en tales acepciones están comprendidas
también las autoridades administrativas y de policía. Sabido es que, por ejemplo, el DAS, la
Central de Inteligencia de la Policía Nacional o su Dirección Nacional de Antinarcóticos,
adelantan diligencias en las cuales reciben informaciones que vinculan a las personas en la
comisión de ilícitos, que luego son puestas en conocimiento de las autoridades judiciales. Y si se
restringiera en materia administrativa el alcance de la expresión 'antecedentes' al de sentencias
judiciales condenatorias definitivas, se llegaría al absurdo de sostener que los informes de la
Policía, debidamente fundamentados, por no tener el carácter de sentencia, no pueden ser tenidos
en cuenta por la Dirección Nacional de Estupefacientes, no obstante que las normas que regulan
su actividad se refieren en forma genérica a solicitar información de la autoridad u organismo
competente o de las entidades competentes.

“Si la intención del Constituyente en el artículo 248 hubiera sido la de darle a la expresión
'antecedentes' también efectos administrativos, así lo habría previsto expresamente, como lo hizo
en el artículo 29 frente a la garantía del debido proceso, al consagrar que este principio se aplica
a 'toda clase de actuaciones judiciales y administrativas'; y si la voluntad del legislador en los
artículos 83 y 89 del Decreto 2150 de 1995 hubiera sido la de que tal vocablo tuviera la misma
connotación del artículo 248 constitucional, no habría utilizado el término genérico autoridad u
organismo competente o entidades competentes, sino que hubiera empleado el específico
'autoridades judiciales'.

“Así pues, la Dirección Nacional de Estupefacientes puede anular certificados de Carencia de

Informes, con base en informaciones debidamente fundamentadas de autoridades
administrativas, de policía o judiciales, y frente a estas últimas, por estar dirigidas a una
autoridad administrativa, no judicial, no se requiere de la existencia de sentencia penal
condenatoria definitiva, sino que basta, un informe debidamente fundamentado.

“Ahora, si bien es cierto que la sentencia C-114 de 1993, de la Corte Constitucional, se profirió
cuando aún no se había expedido el Decreto 2150 de 1995, las precisiones que allí se hicieron
bien pueden servir de orientación a las autoridades administrativas y judiciales, porque, de una
parte, para esa fecha ya regía el artículo 248 de la Carta Política, referente a antecedentes; y, de la
otra, como ya se vio, con el citado Decreto 2150 no hubo un cambio sustancial, en lo que a
materia administrativa se refiere, en cuanto a la denominación de 'comportamientos' por
'antecedentes', pues éstos solo tienen connotación para efectos judiciales.

“Es preciso traer a colación apartes de la mencionada sentencia, que sirven para reforzar la
diferencia entre informaciones y antecedentes y corroborar lo expuesto precedentemente, en
cuanto a que la misma se dictó teniendo en cuenta la existencia del artículo 248 de la Carta y con
el criterio de que éste sólo tiene efectos judiciales, penales, propiamente dichos.

“En efecto, dijo la Corte en la citada sentencia:

'... Es usual que, tanto en las instancias públicas como en las instancias privadas, se recojan
informaciones, bien como fin propio de su actividad o para servir de soporte a otras actividades
igualmente de naturaleza pública o privada. Ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación
la importancia de la información en el funcionamiento de la sociedad actual. Sus abusos han
sido el motivo del surgimiento del nuevo derecho denominado "habeas data", como una
evocación similar a la clásica expresión latina del derecho de "habeas corpus" aportado por la
tradición inglesa, según la cual se protegía la esencialísima libertad física, que se expresa en la
dicha frase. No es, pues indiferente la coincidencia idiomática con una de las más caras e
indiscutibles garantías liberales; este fenómeno de la información es objeto de la norma jurídica
en diversos campos, de suerte que cualquier enumeración puede resultar insuficiente. En efecto,
y para mostrar la complejidad e importancia del fenómeno, basta a la Corporación evocar
algunos registros informativos indispensables para el funcionamiento institucional: la
información contentiva de la lista de votantes como soporte de la organización democrática; la
información contenida en los censos, base que permite determinar la realidad social y sus
necesidades, las informaciones comerciales que confieren elementos necesarios al normal
funcionamiento del crédito. No puede entonces pensarse que una entidad pública no sólo no
disponga sino que no tenga la posibilidad de utilizar informaciones, recogidas con motivo de la
persecución del delito, con fines de interés público. Toda una estrategia criminal, conocida en el
lenguaje especializado, como las actividades de 'inteligencia y contrainteligencia', no hacen más
que recoger y manejar informaciones relacionadas con los ilícitos, por lo que se constituyen en
instrumento fundamental del Estado contemporáneo en la lucha contra el delito, lucha que no
sólo se realiza frente a los actos delictivos consumados, sino también en el campo preventivo, tal
como lo dispone la preceptiva en examen...”.

'... El artículo 248 elabora un concepto de 'antecedentes penales', indicando que debe entenderse
por tales únicamente las condenas proferidas en sentencias judiciales, con ocasión de delitos o
contravenciones. Sin detenerse en los interrogantes por la incoherencia que plantea en este
artículo la expresión 'contravención', que es inconducente para el presente caso, observa la Sala
que se dispone constitucionalmente la elaboración o el mantenimiento de una información que
tiene que ver con los condenados judicialmente, con motivo de sus conductas antisociales. Esta
información lógicamente no puede entenderse como una prohibición del constituyente para que
existan otras informaciones relacionadas con los delitos y las contravenciones, en manos de las
agencias públicas encargadas de la defensa social, porque tal interpretación conduciría al
absurdo de eliminar instrumentos indispensables para la prevención del delito, como antes se
indicó...”. (La subraya fuera de texto).

“De igual manera, la Corte Constitucional en sentencia C-007/93 respaldó las funciones
atribuidas a organismos como la Dirección Nacional de Estupefacientes, en asuntos como el que
ocupa la atención de la Sala, como puede apreciarse en el aparte que se transcribe a continuación:

'... Ahora bien, la Corte considera explicable y en sí mismo no opuesto a la Constitución el que
determinados funcionarios del Estado, dentro de la órbita de sus atribuciones constitucionales,
sean investidos de autoridad suficiente para operar los mecanismos de naturaleza policiva que
resulten eficaces a objeto de prevenir e impedir el uso de los enunciados medios de transporte en
la comisión de ilícitos, en especial si ellos son de tanta gravedad como los contemplados en la
Ley 30 de 1986 (Estatuto Nacional de Estupefacientes) y sus disposiciones concordantes.

'De otro lado, mal podría pensarse que las licencias o autorizaciones administrativas concedidas
a quienes actúan al margen de la ley puedan seguir vigentes cuando está de por medio la
certeza, deducida con arreglo a la Constitución, sobre su ilícito empleo y acerca del daño que con
él se causa a la sociedad. Así vista, la regla legal sometida a estudio constituye un medio
encaminado a la defensa del interés colectivo frente a la amenaza de quienes, en su daño, invocan
derechos subjetivos y situaciones particulares y concretas creadas a partir de actos
administrativos. Para el efecto, ya la legislación colombiana ha previsto, además de las medidas
contempladas en la mencionada Ley 30 de 1986, la obligatoria revocación de tales actos a cargo
de las mismas autoridades que los profirieron o por sus inmediatos superiores 'cuando no estén
conformes con el interés público o social, o atenten contra él' (artículo 69 del Código
Contencioso Administrativo)...
'...Ha de subrayarse que la Ley 30 de 1986, cuyo objeto es precisamente el de estatuir los
mecanismos legales ordenados a la prevención, control y sanción del tráfico de estupefacientes,
tipifica conductas punibles y prevé contravenciones, algunas de las cuales aluden precisamente al
uso ilícito de vehículos y terminales de transporte, indicando las sanciones correspondientes,
entre ellas las plasmadas en el artículo 65, literales b) y c), alusivos a 'suspensión de las licencias
de pilotaje o navegación por el término de un (1) mes a un (1) año, la primera vez y cancelación
en caso de reincidencia' y a 'suspensión de los permisos o licencias de operación de aeropuertos o
pistas...

'Cabe observar que los artículos 68 y siguientes del comentado estatuto consagran normas de
competencia y procedimiento, audiencia del sindicado, descargos, términos y recursos. No siendo
oportuno hacerlo ahora, la Corte se abstiene de adelantar cualquier juicio sobre si tales preceptos
están avenidos a la Constitución, pero sí debe resaltar que en ellos se contemplan precisamente
las previsiones cuya ausencia es evidente en la norma ahora examinada.

'Son varias, además, las facultades conferidas al Consejo Nacional de Estupefacientes por dicha
Ley y por las disposiciones que la complementan, con los mismos propósitos (artículo 91)...'”.

La Sala prohíja las anteriores consideraciones por ser pertinentes al caso que se controvierte en
esta oportunidad y, por tanto, le resta determinar si las decisiones adoptadas mediante los actos
acusados tuvieron como soporte un informe debidamente fundamentado.

En la Resolución 0627 de 17 de julio de 1998, se menciona que la Dirección Regional de

Fiscalías de Cúcuta le reportó a la demandada lo siguiente:

“1.- Mediante auto de fecha marzo 19 de 1996 la Fiscalía Regional de Santafé de Bogotá ordenó
la apertura de la investigación previa No. 28248 con fundamento en el oficio No. 1006 de febrero
14 de 1996,… por presunta violación a la ley 30/86.

“2.- Figuran como presuntos imputados JORGE LUIS OTERO SÁNCHEZ…GUILLERMO

ENRIQUE OTERO SÁNCHEZ…...”.

“…

“Que esta Dirección no puede ignorar la información reportada por la Dirección Regional de
Fiscalías de Cúcuta, en relación con los señores JORGE LUIS OTERO
SÁNCHEZ…GUILLERMO ENRIQUE OTERO SÁNCHEZ,… socios de la empresa
TRANSPORTE AEREO DE SANTANDER LIMITADA 'TAS LTDA …'.

Obra también en el expedient el oficio 1912 SECIN/GREAN de 11 de mayo de 1998, mediante

el cual el Jefe Grupo Registro y Antecedentes de la Dirección Antinarcóticos, Sección Central de
Inteligencia, le reporta a la Dirección Nacional de Estupefacientes que las anotaciones de fecha
11/03/93 que figuraban en contra de los hermanos GILLERMO ENRIQUE y JORGE LUIS
OTERO SÁNCHEZ fueron aclaradas el 9 de junio de 1993; que según anotación de 20/03/95
los hermanos OTERO SÁNCHEZ “… son reconocidos traficantes de droga, poseen propiedades
en la zona ... como también utilizan una finca en Sabana de Torres la cual tiene pista de aterrizaje
y según versiones también funciona un laboratorio para procesamiento de sustancias
estupefacientes ...”; que el 14 de febrero de 1996 se solicitó a la Fiscalía Regional Delegada
Antinarcóticos abrir investigación contra la familia OTERO CASTELLANOS, donde se
relaciona a los señores OTERO SÁNCHEZ; y que 'las anotaciones surgieron de operaciones de
inteligencia anteriores contra las actividades del narcotráfico y seguridad del estado'.

A juicio de esta Corporación, lo anteriormente relacionado constituye un informe fundamentado

y, por tanto, con base en él la DNE podía anular los certificados de carencia de informes
expedidos a la actora y abstenerse de expedir los solicitados, sin que el hecho de que con
posterioridad se hubiera proferido el auto de 1º de junio de 1999, mediante el cual la Fiscalía
Regional de Cúcuta se inhibió de abrir investigación penal en contra de los hermanos Otero
demuestre la ilegalidad de las decisiones adoptadas, pues lo cierto es que según el artículo 89 del
Decreto Ley 2150 de 1995 corresponde a la Dirección Nacional de Estupefacientes demandar de
las autoridades competentes la información de los registros debidamente fundamentados que
posean sobre comportamientos relacionados con los ilícitos de narcotráfico y conexos y de
enriquecimiento ilícito en relación con las personas solicitantes, como lo fue, precisamente, el
informe de la Dirección Regional de Fiscalías de Cúcuta, y con base en ellos anular los
expedidos o abstenerse de expedir los solicitados.

Además, debe tenerse en cuenta que como consecuencia de la decisión inhibitoria de la Fiscalía
Regional de Cúcuta en relación con los hermanos Otero Sánchez, socios de la actora, la DNE
profirió la Resolución 733 de 12 de julio de 1999 por medio de la cual declaró la pérdida de
fuerza ejecutoria de los actos acusados, la cual no demuestra su ilegalidad, sino, por el contrario,
que la motivación en ellos contenida fue cierta para el momento de su expedición, y que si
desapareció, lo fue con posterioridad a dicha expedición.

En cuanto a la solicitud de inaplicar el parágrafo del artículo 83 del Decreto Ley 2150 de 1995,
según el cual “No obstante, el Certificado podrá anularse unilateralmente en cualquier tiempo por
la Dirección Nacional de Estupefacientes, con base en los informes provenientes de autoridad u
organismo competente. Dicha anulación será informada a las autoridades correspondientes y
contra ella procede únicamente el recurso de reposición”, por considerar la actora que contraría el
artículo 15 de la Constitución Política, que establece que “Toda persona tiene derecho a su
intimidad personal y familiar y a su buen nombre, y el Estado debe respetarlos y hacerlos
respetar…”, la Sala, para denegar tal solicitud, se remite a lo expuesto en sentencia de 13 de
diciembre de 2005, exp. núm. 00220, actor, Jorge Luis Otero Sánchez, Consejero Ponente, Dr.
Camilo Arciniegas Andrade, cuando al referirse a la alegada violación, entre otros, del canon
constitucional en cita, dejó dicho:

“La exigencia del Certificado de Carencia de Informes por Tráfico de Estupefacientes no viola
los principios postulados en este acápite, pues bien sea con su expedición o con su anulación
unilateral, la Dirección Nacional de Estupefacientes cumple una función confiada a ella que se
ordena a materializar los fines del Estado implementando controles y represiones para el tráfico
ilícito de estupefacientes que aqueja la sociedad colombiana en todos sus órdenes. Se trata de una
carga que deben soportar todos los ciudadanos en igualdad de condiciones cuando pretenden
realizar actividades que, por su naturaleza, vienen siendo utilizados para consumar dichas
conductas delictivas.

“Así lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia C-114 de 199 al analizar la

constitucionalidad del artículo 93 de la Ley 30 de 198 que justamente le asigna a la Dirección de
Estupefacientes la indicada función:
'No cabe duda pues, de que las regulaciones a la libertad que se comentan, encuentran
justificación constitucional tanto desde un punto de vista formal como desde un punto de vista
material; lo primero por las expresas remisiones a la ley de la Constitución Política y lo segundo
por el interés público que persiguen las disposiciones hoy acusadas, porque bien dispone el
Estatuto Superior que cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad
pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos particulares con la necesidad por ella
reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social (art. 58 C.N.)'”.

Finalmente, la Sala precisa que tal como lo afirma la apelante, es cierto que el Tribunal no
podía aplicar lo dispuesto en los incisos primero y segundo del artículo 3º del Decreto 2894 de
1990 por haber sido modificados por el artículo 89 del Decreto Ley 2150 de 1995; sin embargo,
no encuentra esta Corporación que el a quo los haya aplicado, pues si se refirió a ellos fue para
decir en su sentencia, precisamente, que habían sido modificados por el mencionado artículo 89,
norma que efectivamente fue la que aplicó.

Lo anterior impone a la Sala confirmar la decisión adoptada por el Tribunal, que negó las
pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección

Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

CONFÍRMASE la sentencia apelada de 29 de julio de 2004, proferida por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A.

En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las

anotaciones de rigor.

COPÍESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su
sesión de la fecha.

MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

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n.d.
Última actualización: 23 de agosto de 2020